Dossier N°4 LES PRINCIPES BUDGETAIRES

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UNIVERSITE DU DROIT ET DE LA SANTE - LILLE 2
FACULTE DES SCIENCES JURIDIQUES, POLITIQUES ET SOCIALES
LICENCE DE DROIT
2èm e année
Année universitaire 2011-2012
DROIT PUBLIC FINANCIER
Cours de M . le Professeur X. VANDENDRIESSCHE
Travaux dirigés
M.-A .Vanneaux
Dossier N°4
LES PRINCIPES BUDGETAIRES
1. LE PRINCIPE D’ANNUALITE BUDGETAIRE
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Article 9 alinéa 2, Loi organique n°2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances
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Article 108 Loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005, JORF n°304 du 31 décembre 2004 p.
22459
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La multiplication des lois de finances rectificatives (le problème de l’infra-annualité)
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La pluri-annualité prévisionnelle : la constitutionnalisation de la programmation des finances publiques
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L’annualité des lois de financement de la sécurité sociale
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Article LO111-3 Code de la sécurité sociale
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Conseil constitutionnel, Décision n° 97-388 DC du 20 mars 1997, Loi créant les plans d'épargne retraite
-
Conseil constitutionnel, Décision n° 98-401 DC du 10 juin 1998, Loi d'orientation et d'incitation relative à la
réduction du temps de travail
2. LES PRINCIPES D’UNITE BUDGETAIRE
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Article 6 de la LOLF
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« Structure-type » d'une loi de finances sous l'empire de la LOLF ; L’exemple d’un projet de loi de finances initiale tel
que déposé par le Gouvernement
1
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Liste des Budgets annexes et Comptes spéciaux (loi de finances pour 2011)
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Conseil constitutionnel, Décision n° 94-351 DC du 29 décembre 1994, loi de finances pour 1995
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Conseil constitutionnel, Décision n° 82-154 DC du 29 décembre 1982, Loi de finances pour 1983
3. LE PRINCIPE D’UNIVERSALITE BUDGETAIRE
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Conseil constitutionnel, décision n° 90-283 DC du 8 janvier 1991, loi relative à la lutte contre le tabagisme et
l'alcoolisme
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Conseil constitutionnel, décision n° 84-184 DC du 29 décembre 1984, loi de finances pour 1985
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Le principe d’Universalité et les lois de financement de la sécurité sociale
⇒ Conseil constitutionnel, Décision n° 90-285 DC du 28 décembre 1990, Loi de finances pour 1991
4. LE PRINCIPE DE LA SPECIALITE DES CREDITS BUDGETAIRES
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Article 7 de l’Ordonnance organique du 2 janvier 1959
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Art. 7 de la LOLF
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Les missions, programmes et dotations : documents illustratifs de la spécialité budgétaire telle prévue par la LOLF
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Les décrets d’avance : La modification infra-annuelle des crédits votés par le Parlement en Loi de finances initiale
⇒ Rapport relatif au décret n° 2011-1695 du 30 novembre 2011 portant ouverture et annulation de crédits à titre
d'avance (extraits)
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Décret n° 2011-1639 du 23 novembre 2011 portant virement de crédits
5. LE PRINCIPE DE L’EQUILIBRE BUDGETAIRE
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Voir les prescriptions du Traité sur l’Union européenne, JOCE du 9 mai 2008, version consolidée (document présent
sur la page internet de M. Le Professeur Vandendriessche)
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Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2009 de finances pour 2011, JORF n°0301 du 29 décembre 2011 page 22441
(article d’équilibre)
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Conseil Constitutionnel, décision n° 78-95 DC du 27 Juillet 1978 Loi complétant les dispositions de l'article 7 de la
loi n 60-791 du 2 août 1960 relative à l'enseignement et à la formation professionnelle agricoles
♣ Conseil constitutionnel, décision n° 79-‐110 DC du 24 décembre 1979, loi de finances pour 1980 ♣ Conseil constitutionnel, Décision n° 97-388 DC du 20 mars 1997 , Loi créant les plans d'épargne retraite
Recettes et dépenses publiques, déficits et dette publique, dette sociale …. La réalité de l’équilibre budgétaire et
financier, se rapporter au dossier de travaux dirigés se rapportant à ces éléments..
Lire les documents relatifs au principe d’équilibre référencés dans la rubrique « Pour aller plus loin.. »
6. LE PRINCIPE DE SINCERITE BUDGETAIRE
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Art. 32 LOLF
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Conseil constitutionnel, Décision n° 2006-538 DC du 13 juillet 2006, Loi portant règlement définitif du budget de
2005
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Conseil constitutionnel, décision n° 2011-644 DC du 28 décembre 2011, Loi de finances pour 2012
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Le principe de sincérité et les lois de financement de la sécurité sociale
⇒ Conseil constitutionnel, Décision n° 99-422 DC du 21 décembre 1999, Loi de financement de la sécurité
sociale pour 2000
⇒ Conseil constitutionnel, Décision n° 2001-453 DC du 18 décembre 2001, Loi de financement de la sécurité
sociale pour 2002
⇒ Conseil constitutionnel, Décision n° 2005-519 DC du 29 juillet 2005, Loi organique relative aux lois de
financement de la sécurité sociale
Pour aller plus loin
Lauze J., « Les grands principes du droit budgétaire d’une loi organique à l’autre », Revue du droit public 2001, p.
1691
Camby J.-P., « Le Conseil constitutionnel
publiques, 1995, n°51, p. 51
et les principes du droit budgétaire », Revue française de finances
Pellet R., « Réformer la constitution financière : pour de nouveaux principes budgétaires », Revue du droit public,
2002 (1-2), pp. 313-339.
Chabrun J., Soubeyran D. et de Puylaroque P., « Le principe de l’annualité budgétaire, réflexions et inflexions »,
RFFP, n°26-1989, p.139
3
Guillaume G., « Les vicissitudes du principe d’unité budgétaire », AJDA, 1990, p. 499
Biroste D., « les fonds spéciaux, contribution à l’étude des marges du droit », RFFP, n°82, 2002, p. 151 et n° 81,
2003, p. 301
Caroline Chamard-Heim, « Le rôle des formes et des procédures dans l'adoption des budgets publics », AJDA 2010 p.
547
Sur le principe de sincérité :
Luc SAÏD, « Enjeux autour d'un principe controversé », Revue française de finances publiques, 01 septembre 2010
n° 111, P. 3
François BARQUE, « La sincérité devant le juge constitutionnel », Revue française de finances publiques,
01 septembre 2010 n° 111, P. 95
Étienne DOUAT, « Contre le principe de sincérité budgétaire? » Revue française de finances publiques,
01 septembre 2010 n° 111, P. 151
Jean-Pierre CAMBY, « Pour le principe de sincérité budgétaire? » Revue française de finances publiques,
01 septembre 2010 n° 111, P. 157
Sur la question de la nécessité de constitutionnaliser l’équilibre budgétaire
Matthieu Houser, « La constitutionnalisation de l’équilibre budgétaire, une avancée en demi-teinte », Revue
Française des Finances Publiques, n° 105, 2009, pp. 225-236.
Voir le Rapport Michel Camdessus « Réaliser l’objectif constitutionnel d’équilibre des finances publiques », 21 juin
2010, http://www.budget.gouv.fr/directions_services/sircom/rapport_camdessus_2010.pdf
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LE PRINCIPE D’ANNUALITE BUDGETAIRE
Article 9 alinéa 2, Loi organique n°2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances
Les conditions dans lesquelles des dépenses peuvent être engagées par anticipation sur les crédits de l’année suivante sont
définies par une disposition de loi de finances.
Article 108 LOI n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005, JORF n°304 du 31 décembre 2004 page
22459
I. - A partir du 1er novembre de chaque année et dans la limite du quart des crédits de l'année en cours ouverts par les lois de
finances sur les titres correspondants de chaque programme ou dotation, les engagements de dépenses autres que de
personnel et d'investissement peuvent être pris sur les crédits de l'année suivante. Ces engagements indiquent que l'exécution
du service ne pourra intervenir avant le 1er janvier.
II. - Pour la période du 1er novembre au 31 décembre 2005, la limite du quart des crédits est appréciée par titre des
programmes et dotations figurant dans la présentation indicative prise en application du I de l'article 66 de la loi organique n°
2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
La multiplication des lois de finances rectificatives (le problème de l’infra-annualité)
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Stéphanie DAMAREY, « Finances publiques », Gualino, Coll. Manuels, 2ème édition, 2008
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LOI de finances rectificative pour 2002 (n° 2002-1576 du 30 décembre 2002
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LOI de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312 du 30 décembre 2003
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LOI n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004
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LOI n° 2008-1061 du 16 octobre 2008 de finances rectificative pour le financement de l'économie
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LOI n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009
LOI n° 2009-431 du 20 avril 2009 de finances rectificative pour 2009
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La pluri-annualité prévisionnelle
La constitutionnalisation de la programmation des finances publiques
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ARTICLE 34.
La loi fixe les règles concernant :
- les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ; la liberté, le
pluralisme et l'indépendance des médias ; les sujétions imposées par la défense nationale aux citoyens en leur personne et en
leurs biens ;
- la nationalité, l'état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et libéralités ;
- la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ; la procédure pénale ; l'amnistie ; la
création de nouveaux ordres de juridiction et le statut des magistrats ;
- l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ; le régime d'émission de la monnaie.
La loi fixe également les règles concernant :
- le régime électoral des assemblées parlementaires, des assemblées locales et des instances représentatives des Français établis
hors de France ainsi que les conditions d'exercice des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des
assemblées délibérantes des collectivités territoriales ;
- la création de catégories d'établissements publics ;
- les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'État ;
- les nationalisations d'entreprises et les transferts de propriété d'entreprises du secteur public au secteur privé.
La loi détermine les principes fondamentaux :
- de l'organisation générale de la défense nationale ;
- de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ;
- de l'enseignement ;
- de la préservation de l'environnement ;
- du régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales ;
- du droit du travail, du droit syndical et de la sécurité sociale.
Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'État dans les conditions et sous les réserves prévues par une
loi organique.
Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de
leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi
organique.
Des lois de programmation déterminent les objectifs de l'action de l'État.
Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s'inscrivent dans
l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques.
Les dispositions du présent article pourront être précisées et complétées par une loi organique.
Exemple : Loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 ,
JORF n°0301 du 29 décembre 2010 page 22868, document à consulter sur la page internet de M. Le Professeur X.
Vandendriessche : http://droit.univ-lille2.fr
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L’annualité des lois de financement de la sécurité sociale
Article LO111-3 Code de la sécurité sociale
I. - La loi de financement de la sécurité sociale de l'année comprend quatre parties :
- une partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos ;
- une partie comprenant les dispositions relatives à l'année en cours ;
- une partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir ;
- une partie comprenant les dispositions relatives aux dépenses pour l'année à venir.
A. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos, la loi de financement de la sécurité sociale :
1° Approuve les tableaux d'équilibre par branche du dernier exercice clos des régimes obligatoires de base de sécurité sociale,
du régime général et des organismes concourant au financement de ces régimes, ainsi que les dépenses relevant du champ de
l'objectif national de dépenses d'assurance maladie constatées lors de cet exercice ;
2° Approuve, pour ce même exercice, les montants correspondant aux recettes affectées aux organismes chargés de la mise en
réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et ceux correspondant à l'amortissement de
leur dette ;
3° Approuve le rapport mentionné au II de l'article LO 111-4 et, le cas échéant, détermine, dans le respect de l'équilibre
financier de chaque branche de la sécurité sociale, les mesures législatives relatives aux modalités d'emploi des excédents ou
de couverture des déficits du dernier exercice clos, tels que ces excédents ou ces déficits éventuels sont constatés dans les
tableaux d'équilibre prévus au 1°.
B. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives à l'année en cours, la loi de financement de la sécurité sociale :
1° Rectifie les prévisions de recettes et les tableaux d'équilibre des régimes obligatoires de base et du régime général par
branche, ainsi que des organismes concourant au financement de ces régimes ;
2° Rectifie les objectifs de dépenses par branche de ces régimes, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de
l'ensemble des régimes obligatoires de base, ainsi que leurs sous-objectifs ayant été approuvés dans la précédente loi de
financement de la sécurité sociale ;
3° Rectifie l'objectif assigné aux organismes chargés de l'amortissement de la dette des régimes obligatoires de base et les
prévisions de recettes affectées aux fins de mise en réserve à leur profit.
C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de
financement de la sécurité sociale :
1° Approuve le rapport prévu au I de l'article LO 111-4 ;
2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale
compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. Cet équilibre est défini au
regard des données économiques, sociales et financières décrites dans le rapport prévu à l'article 50 de la loi organique n°
2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances. A cette fin :
- Elle prévoit, par branche, les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, celles
du régime général, ainsi que les recettes des organismes concourant au financement de ces régimes. L'évaluation de
ces recettes, par catégorie, figure dans un état annexé ;
- Elle détermine l'objectif d'amortissement au titre de l'année à venir des organismes chargés de l'amortissement de la
dette des régimes obligatoires de base et elle prévoit, par catégorie, les recettes affectées aux organismes chargés de
la mise en réserve de recettes à leur profit ;
- Elle approuve le montant de la compensation mentionnée à l'annexe prévue au 5° du III de l'article LO 111-4 ;
- Elle retrace l'équilibre financier de la sécurité sociale dans des tableaux d'équilibre présentés par branche et établis
pour l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, pour le régime général ainsi que pour les
organismes concourant au financement de ces régimes ;
- Elle arrête la liste des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement habilités à
recourir à des ressources non permanentes, ainsi que les limites dans lesquelles leurs besoins de trésorerie peuvent
être couverts par de telles ressources.
D. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux dépenses pour l'année à venir, la loi de financement de la
sécurité sociale :
1° Fixe les charges prévisionnelles des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base ;
2° Fixe, par branche, les objectifs de dépenses de l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, ceux
du régime général, ainsi que, le cas échéant, leurs sous-objectifs. La liste des éventuels sous-objectifs et la détermination du
périmètre de chacun d'entre eux sont fixées par le Gouvernement après consultation des commissions parlementaires saisies
au fond des projets de loi de financement de la sécurité sociale ;
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3° Fixe l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que ses sousobjectifs. La définition des composantes des sous-objectifs est d'initiative gouvernementale. Les commissions parlementaires
saisies au fond des projets de loi de financement de la sécurité sociale sont consultées sur la liste des sous-objectifs et la
définition des composantes de ces sous-objectifs. Le nombre de sous-objectifs ne peut être inférieur à cinq.
II. - La loi de financement de l'année et les lois de financement rectificatives ont le caractère de lois de financement de la
sécurité sociale.
La loi de financement rectificative comprend deux parties distinctes. Sa première partie correspond à la partie de la loi de
financement de l'année comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général. Sa deuxième partie
correspond à la partie de la loi de financement de l'année comprenant les dispositions relatives aux dépenses.
Seules des lois de financement peuvent modifier les dispositions prises en vertu du I.
III. - L'affectation, totale ou partielle, d'une recette exclusive des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, des
organismes concourant à leur financement, à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit ou
des organismes finançant et gérant des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, à toute autre
personne morale ne peut résulter que d'une disposition de loi de financement. Ces dispositions sont également applicables,
sous réserve des dispositions de l'article 36 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, à
l'affectation d'une ressource établie au profit de ces mêmes régimes et organismes à toute autre personne morale que l'Etat.
IV. - Seules des lois de financement peuvent créer ou modifier des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations de
sécurité sociale non compensées aux régimes obligatoires de base.
Cette disposition s'applique également :
1° A toute mesure de réduction ou d'exonération de contributions affectées aux régimes obligatoires de base de sécurité
sociale, ou aux organismes concourant à leur financement ou à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de
recettes à leur profit, ou aux organismes finançant et gérant des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses
d'assurance maladie ;
2° A toute mesure de réduction ou d'abattement de l'assiette de ces cotisations et contributions ;
3° A toute modification des mesures non compensées à la date de l'entrée en vigueur de la loi organique n° 2005-881 du 2
août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale. (…)
Conseil constitutionnel, Décision n° 97-388 DC du 20 mars 1997 , Loi créant les plans d'épargne retraite
Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le
chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Vu la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 modifiée sur les sociétés commerciales ;
Vu l'ordonnance n° 67-833 du 28 septembre 1967 modifiée instituant une Commission des opérations de bourse et relative à
l'information des porteurs de valeurs mobilières et à la publicité de certaines opérations de bourse ;
Vu la loi n° 96-1160 du 27 décembre 1996 de financement de la sécurité sociale pour 1997 ;
Vu le code général des impôts ;
Vu le code rural ;
Vu le code du travail ;
Vu le code des assurances ;
Vu le code de la mutualité ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 11 mars 1997 ;
Vu les observations en réplique présentées par les auteurs de la saisine, enregistrées le 14 mars 1997 ;
Vu les observations en réponse du Gouvernement, enregistrées le 17 mars 1997 ;
Vu les nouvelles observations en réplique présentées par les auteurs de la saisine, enregistrées le 19 mars 1997 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les sénateurs auteurs de la saisine défèrent au Conseil constitutionnel la loi créant les plans d'épargne
retraite, en contestant en particulier la conformité à la Constitution en tout ou partie des articles 1er, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 12,
14, 16, 17, 20, 21, 22, 26, 27 et 30 ;
- SUR LE GRIEF TIRE DE LA MECONNAISSANCE DU ONZIEME ALINEA DU PREAMBULE DE LA
CONSTITUTION DE 1946 :
2. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent, en invoquant l'inconstitutionnalité de la loi tout entière, que le contenu
même du droit à pension serait remis en cause par la loi déférée dans la mesure où celle-ci tendrait à instituer un système se
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substituant progressivement aux régimes obligatoires , de base et complémentaires, de sécurité sociale ; qu'ainsi elle
contreviendrait au onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 ;
3. Considérant qu'aux termes du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, la Nation " garantit à
tous notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les
loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans
l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence. " ;
4. Considérant que la loi déférée tend, aux termes de son article 1er, à permettre à tout salarié lié par un contrat de travail de
droit privé et relevant du régime d'assurance vieillesse de base mentionné au titre V du livre III du code de la sécurité sociale
ou à l'article 1024 du code rural ainsi que des régimes de retraite complémentaire mentionnés au titre II du livre IX du code de
la sécurité sociale, et aux avocats salariés relevant de la Caisse nationale des barreaux français, d'adhérer à un plan d'épargne
retraite ; qu'elle n'a pas pour objet de mettre en cause le principe ou l'organisation de l'assurance vieillesse ; qu'elle se borne à
instituer un système facultatif d'épargne en vue de la retraite qui, en vertu de son article 3, ouvrira droit, au profit des
adhérents, sous certaines conditions d'âge ou de cessation d'activité, au paiement d'une rente viagère ou d'un versement unique,
venant s'ajouter aux prestations des régimes obligatoires de base et complémentaires de la sécurité sociale ; qu'elle ne modifie
pas les droits et obligations résultant du régime général d'assurance-vieillesse de la sécurité sociale et des régimes
complémentaires ; qu'elle ne saurait dès lors être regardée comme portant atteinte aux principes énoncés par les dispositions
précitées
SUR LE GRIEF TIRE D'UNE MECONNAISSANCE DE L'ARTICLE L.O. 111-3 DU CODE DE LA SECURITE SOCIALE
19. Considérant que les requérants soutiennent que l'article 26 de la loi déférée, en rendant les abondements des employeurs
aux plans d'épargne retraite déductibles de l'assiette des cotisations de sécurité sociale, affecterait les prévisions de recettes
résultant de la loi de financement de la sécurité sociale, en méconnaissance de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité
sociale ;
20. Considérant qu'aux termes des trois premiers alinéas du I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale : " Chaque
année, la loi de financement de la sécurité sociale :
1° Approuve les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions
générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale ;
2° Prévoit, par catégorie, les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à
leur financement ; " et qu'aux termes du deuxième alinéa du II du même article : " Seules les lois de financement peuvent
modifier les dispositions prises en vertu des 1° à 5° du I ." ;
21. Considérant que cette dernière disposition a pour objet de faire obstacle à ce que les conditions générales de l'équilibre
financier, telles qu'elles résultent de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année, modifiée, le cas échéant, par des lois
de financement rectificatives, ne soient compromises par des charges nouvelles résultant de l'application de textes législatifs ou
réglementaires dont les incidences sur les conditions de cet équilibre, dans le cadre de l'année, n'auraient pu, au préalable, être
appréciées et prises en compte par une des lois de financement susmentionnées ;
22. Considérant qu'en raison de ses conditions d'application, et notamment des délais nécessaires à sa mise en oeuvre effective,
la loi déférée n'est en tout état de cause pas de nature à affecter les conditions générales de )l'équilibre financier de la sécurité
sociale en 1997 ; que le moyen invoqué doit en conséquence être rejeté ( ….
Décide :
Article premier :
La loi créant les plans d'épargne retraite n'est pas contraire à la Constitution.
Conseil constitutionnel, Décision n° 98-401 DC du 10 juin 1998, Loi d'orientation et d'incitation relative à la réduction
du temps de travail
Vu les observations du Gouvernement enregistrées le 2 juin 1998 ;
Vu les observations en réplique présentées par les auteurs de la saisine, enregistrées le 8 juin 1998 ;
Le rapporteur ayant été entendu
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1. Considérant que les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi d'orientation et d'incitation relative à la
réduction du temps de travail ; qu'à l'appui de leur requête, ils invoquent la non-conformité à la Constitution, d'une part, de la
loi tout entière, et d'autre part, de diverses dispositions prises isolément ; qu'ils estiment ainsi contraires à la Constitution les
dispositions des articles 1er, 2, 3 et 13 ;
2. Considérant que la loi déférée fixe la durée légale du travail effectif à trente-cinq heures par semaine, au 1er janvier 2000
pour les entreprises de plus de vingt salariés, et au 1er janvier 2002 pour les autres entreprises ; qu'en outre, dans le but
d'inciter les entreprises à réduire, par anticipation, d'ici l'une ou l'autre de ces échéances selon le cas, la durée du travail, tout en
créant ou en préservant des emplois, la loi comporte un dispositif d'aides financières venant en déduction des charges
patronales de sécurité sociale, dont la mise en oeuvre est subordonnée à la conclusion d'un accord collectif de travail ; que la
loi prévoit enfin divers aménagements relatifs, notamment, au régime du repos quotidien et des repos compensateurs, ainsi qu'à
celui du travail à temps partiel ;
(…)
- SUR LE GRIEF TIRÉ DE LA VIOLATION DES DISPOSITIONS CONSTITUTIONNELLES ET ORGANIQUES
RELATIVES AUX LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE :
21. Considérant que les députés auteurs de la requête soutiennent que la loi déférée au Conseil constitutionnel affecte
gravement l'équilibre financier général de la sécurité sociale sans avoir été adoptée selon les formes et procédures prévues pour
l'adoption des lois de financement de la sécurité sociale ; qu'ils soulignent ainsi que les mécanismes institués par le VI de
l'article 3 de la loi, qui prévoit que l'aide attribuée pour chacun des salariés auxquels s'applique la réduction du temps de travail
vient en déduction du montant global des cotisations de sécurité sociale à la charge de l'employeur, sont " de nature à modifier
profondément les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale et notamment les prévisions de recettes ",
en méconnaissance des dispositions constitutionnelles et organiques relatives aux lois de financement de la sécurité sociale et,
plus précisément, de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale ;
de financement rectificatives, ne soient compromises par l'application de textes législatifs ou réglementaires dont les
incidences sur les conditions de cet équilibre, dans le cadre de l'année, n'auraient pu, au préalable, être appréciées et prises en
compte par une des lois de financement susmentionnées ;
23. Considérant qu'aux termes de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, auquel il n'est pas dérogé par la loi déférée :
"Toute mesure d'exonération, totale ou partielle, de cotisations de sécurité sociale, instituée à compter de la date d'entrée en
vigueur de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, donne lieu à compensation intégrale aux régimes
concernés par le budget de l'État pendant toute la durée d'application..." ; que le législateur a inscrit, à l'article 22 de la loi de
financement de la sécurité sociale pour 1998, un crédit de 1034,1 milliards de francs tenant compte, conformément à l'article L.
131-7 précité du code de la sécurité sociale, de la compensation intégrale par l'État des pertes de recettes de la sécurité sociale,
y compris les charges de trésorerie y afférentes, induites par les abattements de cotisations devant être consentis aux
employeurs ; que, dans ces conditions, et compte tenu, en tout état de cause, des délais nécessaires à la mise en oeuvre
effective des aides en question, la loi déférée n'est pas de nature à affecter les conditions générales de l'équilibre financier de la
sécurité sociale ; que le grief invoqué doit donc être rejeté ; (…)
Décide :
Article premier :
Sont déclarés conformes à la Constitution les articles 1er, 2, 3 et 13 de la loi d'orientation et d'incitation relative à la réduction
du temps de travail.
12
LE PRINCIPE D’UNITE BUDGETAIRE
♣
Les ressources et les charges budgétaires de l'Etat sont retracées dans le budget sous forme de recettes et de dépenses.
Le budget décrit, pour une année, l'ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l'Etat. Il est fait recette du montant
intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses.
L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont
retracées sur un compte unique, intitulé budget général.
Un montant déterminé de recettes de l'Etat peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des
Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations,
des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales. Ces prélèvements sur les recettes
de l'Etat sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte.
13
♣
« Structure-type » d'une loi de finances sous l'empire de la LOLF ; L’exemple d’un projet de loi de finances
initiale tel que déposé par le Gouvernement
Exposé général des motifs ;
observations générales et équilibre du projet de loi de finances,
évaluation des recettes du budget général
P REMIERE PARTIE : C ONDITIONS GENERALES DE L ' EQUILIBRE FINANCIER
Titre I: Dispositions relatives aux ressources
I. Impôts et ressources autorisés
A. Autorisation de perception des impôts et produits
B. Mesures fiscales (Par exemple : barème de l'impôt sur le revenu, aménagement de régimes fiscaux, allègement fiscal,
crédits d'impôts, création d'une taxe, etc.)
C. Mesures diverses (par exemple : répartition de prélèvements, reversement de disponibilités, etc. )
II. Ressources affectées
A. Dispositions relatives aux collectivités locales (réforme de la DGE, régularisation de la DGF, etc.)
B. Mise en oeuvre de la LOLF
C. Dispositions diverses (par exemple : affectations de recettes à des dépenses, évaluations des prélèvements sur recettes au
profit du budget des communautés européennes).
Titre II : Dispositions relatives à l'équilibre des ressources et des charges
Article d'équilibre : équilibre général du budget, trésorerie et plafond d'autorisation d'emplois (et état A annexé)
S ECONDE PARTIE : M OYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPECIALES
Titre I : Autorisations budgétaires pour :
I. Crédits des missions (et état B annexé)
Budget général, budgets annexes, comptes spéciaux
II. Autorisations d'emplois (et état C annexé) Plafonds des autorisations d'emplois
III. Autorisations de découvert (et état D annexé)
IV. Dispositions diverses (par exemple, majoration du plafond des reports).
Titre II : Dispositions permanentes
I. Mesures fiscales et budgétaires non rattachées (réforme de la taxe professionnelle, barème de l'impôt sur le revenu pour
2006 à percevoir en 2007, etc.)
II. Autres mesures (rattachées par mission) par exemple : réforme du service public de l'équarrissage (avec la mission sécurité
sanitaire).
États législatifs annexés
État A : Voies et moyens
État B : Répartition des crédits
État C : Plafonds des autorisations d'emplois
État D : Répartition des autorisations de découvert Informations annexes
Etat E : Présentation des recettes et dépenses budgétaires en une section de fonctionnement et une section d'investissement
- Tableaux d'évolution des dépenses du budget général et observations générales (comparaison des crédits, des plafonds
d'emplois, des fonds de concours).
- Tableaux de synthèse des comptes spéciaux
14
♣
Liste des Budgets annexes et Comptes spéciaux (loi de finances pour 2012)
15
Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 22 décembre 1994, par MM. Martin MALVY,(…), Daniel VAILLANT, députés, dans
les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la loi de finances pour 1995 ;
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel notamment le
Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 modifiée portant loi organique relative aux lois de finances ;
Vu la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 modifiée instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et
artisans âgés ;
Vu l'article 106 de la loi de finances pour 1982, n° 81-1160, du 30 décembre 1981 ;
Vu la loi n° 93-923 de privatisation, du 19 juillet 1993 ;
Vu l'article 71 de la loi de finances pour 1993, n° 92-1376, du 30 décembre 1992 ;
Vu le code rural, notamment ses articles 1003-4, 1024 et 1107 ;
Vu le code de la sécurité sociale notamment son article L. 135-2 ;
Vu le code des pensions civiles et militaires ;
Vu les observations du Gouvernement enregistrées le 27 décembre 1994 ;
Vu les observations en réplique présentées par les auteurs de la saisine enregistrées le 28 décembre 1994 ;
Considérant que les députés auteurs de la saisine demandent au Conseil constitutionnel de déclarer non conforme à la
Constitution l'ensemble de la loi de finances pour 1995 et notamment ses articles 31, 34 et 36 ;
- SUR L'ARTICLE 34 :
Considérant qu'en vertu du I de cet article sont prises en charge par le fonds de solidarité vieillesse, au titre de ses dépenses
permanentes, les sommes correspondant au service des majorations de pensions accordées en fonction du nombre d'enfants ou
pour conjoint à charge, dues au titre du régime des exploitants agricoles en application de l'article 1107 du code rural et par
l'Etat au titre du code des pensions civiles et militaires ;
Considérant que le II de cet article, qui modifie l'article L. 135-2 du code de la sécurité sociale, prévoit que la somme que le
fonds de solidarité vieillesse verse à l'Etat en application de cet article sera minorée de celles qu'il versera désormais au titre du
code des pensions civiles et militaires ;
Considérant que les saisissants font valoir que l'article 34 de la loi déférée méconnaît l'article 6 de l'ordonnance portant loi
organique du 2 janvier 1959, en tant qu'il transfère le financement de charges permanentes de l'Etat au fonds de solidarité
vieillesse ; qu'ils prétendent que la charge que représente le financement des majorations de pensions servies aux
fonctionnaires de l'Etat retraités ayant élevé au moins trois enfants est une composante de la dette viagère ; qu'ils soutiennent
que cet article constitue dans sa totalité un transfert de charges nuisant à la sincérité d'ensemble de la présentation du projet de
loi de finances et ne permet pas la prise en compte de charges certaines ; qu'enfin dans leur mémoire en réplique ils allèguent
des méconnaissances des règles d'affectation fixées par l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959 ;
Considérant que l'article 34 de la Constitution dispose : "... Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de
l'Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique" ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article
premier de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 : "Les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation
des ressources et des charges de l'Etat..." ; que l'article 6 de ce texte inclut notamment dans les dépenses permanentes les
dépenses de personnel ; que parmi ces dépenses, récapitulées dans le Titre III, figure le service des prestations sociales dues
par l'Etat dont les pensions de retraite font partie ; qu'en vertu du premier alinéa de l'article 16 de la même ordonnance portant
loi organique, le budget est constitué des comptes qui décrivent "toutes les ressources et toutes les charges permanentes de
l'Etat" et que selon le premier alinéa de son article 18... "L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des
dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé budget général", sous les réserves
que cet article énumère ;
Considérant que le respect des règles d'unité et d'universalité budgétaires ainsi énoncées s'impose au législateur ; que ces règles
fondamentales font obstacle à ce que des dépenses qui, s'agissant des agents de l'Etat, présentent pour lui par nature un
caractère permanent ne soient pas prises en charge par le budget ou soient financées par des ressources que celui-ci ne
détermine pas ; qu'il en va ainsi notamment du financement des majorations de pensions, lesquelles constituent des prestations
sociales légales dues par l'Etat à ses agents retraités ;
Considérant en outre que les règles énoncées ci-dessus s'appliquent aux budgets annexes, dont les dépenses d'exploitation
suivent les mêmes règles que les dépenses ordinaires du budget, en vertu de l'article 21 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ;
Considérant qu'aux termes de l'article 1003-4 du code rural, le budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA)
comporte en dépenses notamment les versements destinés au paiement par les caisses... "des prestations de l'assurance
vieillesse des non-salariés agricoles..." ;
16
Considérant que, par suite, en prévoyant la prise en compte dans les dépenses du fonds de solidarité vieillesse d'une dépense à
caractère permanent incombant au budget annexe des prestations sociales agricoles, l'article 34 de la loi déférée a méconnu le
principe d'universalité susvisé ;
Considérant, dès lors, que doivent être déclarés contraires à la Constitution, au I de cet article, les mots : "et 1107" et les mots :
"et par l'Etat au titre du code des pensions civiles et militaires" ; que ces dispositions constituent les seules adjonctions
effectuées au 3ème alinéa de l'article L. 135-2 du code de la sécurité sociale par le I de l'article 34 ; qu'ainsi, eu égard à l'objet
de l'article, l'ensemble de ce I doit être regardé comme inséparable et, de ce fait, contraire à la Constitution ; qu'il en va de
même du II de cet article dont le seul objet est de tirer des conséquences des adjonctions opérées par le I ;
Considérant dès lors que l'article 34 doit être déclaré contraire à la Constitution ;
Considérant que, bien que situées en première partie de la loi de finances, ces dispositions ne remettent pas en cause les
données générales de l'équilibre budgétaire ;
- SUR LA SINCERITE DE LA PRESENTATION GENERALE DE LA LOI DE FINANCES ET LA MECONNAISSANCE
ALLEGUEE DES DROITS DU PARLEMENT :
En ce qui concerne les ressources prévues par l'article 31 :
Considérant que les requérants font grief à l'article 31 de comporter un montant "irréaliste" des recettes attendues des
opérations de privatisation, faussant ainsi le total des recettes et l'équilibre général figurant à l'article 36 de la loi déférée, de
méconnaître les règles de non affectation des recettes et de financer massivement des charges permanentes par des recettes
"incertaines" et "temporaires" ;
Considérant que l'article 31 prévoit, par dérogation à l'article 71 de la loi de finances pour 1993, que les produits provenant
d'opérations de privatisation seront affectés en recettes du budget général, au-delà des huit premiers milliards de francs,
lesquels viennent en recettes d'un compte d'affectation spéciale ;
Considérant que les ressources de l'Etat retracées dans la loi de finances présentent un caractère prévisionnel et doivent tenir
compte des effets économiques et financiers de la politique que le Gouvernement entend mener ; qu'eu égard à la liste des
entreprises dont la privatisation a été autorisée par la loi susvisée du 19 juillet 1993, le Gouvernement pouvait proposer au
Parlement l'inscription au titre de 1995 de recettes prévisionnelles pour un montant de 55 milliards de francs ; qu'en outre, la
circonstance qu'au-delà d'un plafond les recettes ne soient plus affectées à un compte d'affectation spéciale mais soient versées
au budget général ne méconnaît pas les règles d'affectation de recettes à des dépenses non plus qu'aucune autre règle à valeur
constitutionnelle ;
(…)
Sur le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 40 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 :
8. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent qu'à la suite des modifications introduites par le Gouvernement lors de
l'examen de la deuxième partie de la loi de finances, les dispositions contenues dans l'article 31 (ancien article 75) relatif au
plafond légal de densité et dans l'article 82 (ancien article 58) relatif à la redevance des sociétés nationalisées ont été adoptées
dans des conditions non conformes aux règles constitutionnelles ;
En ce qui concerne l'article 31 :
9. Considérant que, lors de l'examen de cet article par l'Assemblée nationale au cours de la discussion de la deuxième partie de
la loi de finances, il a été décidé, à la demande du Gouvernement, d'attribuer aux collectivités locales la totalité du produit des
versements dus au titre des densités de constructions supérieures au plafond légal et de tirer ensuite les conséquences de la
modification intervenue en supprimant à l'état A la recette qui correspondait à la part de ce produit qui, auparavant, revenait à
l'État ;
10. Considérant que les auteurs de la saisine font valoir que la modification ainsi apportée à l'article 31 a eu pour effet de lui
conférer le caractère d'une disposition qui aurait dû figurer en première partie de la loi de finances ; que son adoption, lors de
l'examen de la deuxième partie, a méconnu les dispositions de l'article 40 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 aux termes duquel
: "la seconde partie de la loi de finances de l'année ne peut être mise en discussion avant le vote de la première partie." ; qu'ils
estiment que l'irrégularité commise ne pouvait être couverte ultérieurement ;
11. Considérant que la procédure ainsi suivie ne saurait être regardée comme constituant une violation de l'article 40, lequel ne
fait pas obstacle à ce que soient modifiées à l'occasion de l'examen de la seconde partie de la loi de finances des dispositions
adoptées au cours de la discussion de la première partie dès lors que de telles modifications ne portent pas atteinte aux grandes
lignes de l'équilibre préalablement défini et arrêté par le vote de la première partie ;
17
Décide :
Article premier :
Sont déclarées contraires à la Constitution les dispositions des articles 106 et 108 de la loi de finances pour 1983.
Article 2 :
Les autres dispositions de la loi de finances pour 1983 sont déclarées conformes à la Constitution.
Article 3 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
18
LE PRINCIPE D’UNIVERSALITE BUDGETAIRE
♣
Certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets
annexes, de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général, d'un budget annexe ou
d'un compte spécial.
♣
I. - Les procédures particulières permettant d'assurer une affectation au sein du budget général, d'un budget annexe ou d'un
compte spécial sont la procédure de fonds de concours, la procédure d'attribution de produits et la procédure de
rétablissement de crédits.
II. - Les fonds de concours sont constitués, d'une part, par des fonds à caractère non fiscal versés par des personnes morales
ou physiques pour concourir à des dépenses d'intérêt public et, d'autre part, par les produits de legs et donations attribués à
l'Etat.
Les fonds de concours sont directement portés en recettes au budget général, au budget annexe ou au compte spécial
considéré. Un crédit supplémentaire de même montant est ouvert par arrêté du ministre chargé des finances sur le programme
ou la dotation concernée.
Les recettes des fonds de concours sont prévues et évaluées par la loi de finances. Les plafonds de dépenses et de charges
prévus au 6o du I de l'article 34 incluent le montant des crédits susceptibles d'être ouverts par voie de fonds de concours.
L'emploi des fonds doit être conforme à l'intention de la partie versante. A cette fin, un décret en Conseil d'Etat définit les
règles d'utilisation des crédits ouverts par voie de fonds de concours.
III. - Les recettes tirées de la rémunération de prestations régulièrement fournies par un service de l'Etat peuvent, par décret
pris sur le rappport du ministre chargé des finances, faire l'objet d'une procédure d'attribution de produits. Les règles
relatives aux fonds de concours leur sont applicables. Les crédits ouverts dans le cadre de cette procédure sont affectés au
service concerné.
IV. - Peuvent donner lieu à rétablissement de crédits dans des conditions fixées par arrêté du ministre chargé des finances :
1o Les recettes provenant de la restitution au Trésor de sommes payées indûment ou à titre provisoire sur crédits budgétaires ;
2o Les recettes provenant de cessions entre services de l'Etat ayant donné lieu à paiement sur crédits budgétaires.
Conseil constitutionnel, décision n° 90-283 DC du 8 janvier 1991, loi relative à la lutte contre le tabagisme et
l'alcoolisme
Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 13 décembre 1990, par MM. Daniel COLIN, (…), Alain COUSIN, députés, dans les
conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi relative à la lutte contre le
tabagisme et l'alcoolisme ;
Vu la loi n° 76-616 du 9 juillet 1976 relative à la lutte contre le tabagisme modifiée par l'article 35 de la loi n° 89-18 du
13 janvier 1989 portant diverses mesures d'ordre social ;
Vu le code des débits de boissons et des mesures contre l'alcoolisme ;
Vu le mémoire ampliatif présenté par les auteurs de la saisine, enregistré au secrétariat général du Conseil constitutionnel le
14 décembre 1990 ;
Vu le mémoire complémentaire présenté par les auteurs de la saisine, enregistré comme ci-dessus le 21 décembre 1990 ;
1. Considérant que les députés auteurs de la saisine défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative à la lutte contre le
tabagisme et l'alcoolisme ; qu'à l'appui de leur saisine, ils critiquent la conformité à la Constitution de ses articles 3, 4 et 10 ;
(…)
- SUR L'ARTICLE 12 INSTITUANT UNE CONTRIBUTION SUR LES DEPENSES DE PUBLICITE ET EN AFFECTANT
LE PRODUIT :
19
42. Considérant que l'article 12 de la loi comporte deux alinéas ; qu'aux termes du premier alinéa : "Il est créé une contribution
égale à 10 p. 100 hors taxes des dépenses de publicité en faveur des boissons alcooliques. A cet effet, une comptabilité séparée
des opérations de publicité pour des boissons alcooliques est tenue. Le produit de cette contribution est affecté à un fonds géré,
paritairement, dans des conditions déterminées par décret en Conseil d'Etat par des représentants du ministre chargé de la santé
et des représentants des organisations professionnelles concernées, pour financer des actions d'éducation sanitaire et de
prévention de l'alcoolisme." ; que le second alinéa de l'article 12 dispose que : "Chaque année, le Gouvernement rend compte
au Parlement des opérations réalisées par ce fonds et de sa gestion."
43. Considérant qu'en vertu du deuxième alinéa de l'article 34 de la Constitution "la loi fixe les règles concernant... l'assiette, le
taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures" ; que la contribution instituée par l'article 12 a le
caractère d'une imposition ; qu'il appartenait par suite au législateur de déterminer, non seulement les règles concernant son
taux, mais, au titre de la définition de l'assiette de l'impôt, les catégories de redevables ; que relève également de la loi la
fixation des modalités de recouvrement ; qu'en s'abstenant d'indiquer tant les catégories de redevables que les modalités de
recouvrement du nouvel impôt, le législateur a méconnu l'étendue de la compétence qu'il tient du deuxième alinéa de l'article
34 ;
44. Considérant que selon le cinquième alinéa de l'article 34, "les lois de finances déterminent les ressources et les charges de
l'Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique" ; que le premier alinéa de l'article 47 de la
Constitution dispose que : "Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique" ;
45. Considérant qu'il ressort de l'article 18 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de
finances que, sous réserve des procédures particulières visées à l'article 19, l'affectation d'une recette de l'Etat à une dépense ne
peut résulter que d'un texte de loi de finances ; que l'article 12 de la loi méconnaît ces prescriptions en affectant à un "fonds"
non doté de la personnalité morale et dont la gestion relève de la responsabilité du Gouvernement le produit d'une imposition
perçue au profit de l'Etat ;
46. Considérant que l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 réserve, dans son article 1er, alinéa 2, à un texte de loi de finances
l'édiction des "dispositions législatives destinées à organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des
finances publiques" ; que ces exigences sont méconnues par les dispositions du second alinéa de l'article 12 de la loi qui font
obligation au Gouvernement de rendre compte au Parlement d'opérations portant sur la gestion d'un fonds financé par une
ressource publique ;
47. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 12 de la loi déférée doit être déclaré contraire à la Constitution pour
des motifs tenant, d'une part, à ce que le législateur est resté en deçà de sa compétence en matière fiscale et, d'autre part, à
l'irrégularité de la procédure suivie pour l'adoption de celles de ses dispositions qui relèvent du domaine exclusif d'intervention
des lois de finances ;
48. Considérant qu'en l'espèce il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune autre question de
conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen ;
DECIDE:
Article premier.- L'article 12 de la loi relative à la lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme est déclaré contraire à la
Constitution.
Article 2.- Les autres dispositions de la loi relative à la lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme ne sont pas contraires à la
Constitution.
Article 3.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 8 janvier 1991.
Vu la loi n° 48-1268 du 17 août 1948 modifiée relative au redressement financier, notamment son article 5 ;
Vu la loi n° 49-1034 du 31 juillet 1949 modifiée portant aménagement de la taxe locale additionnelle aux taxes sur le chiffre
d'affaires, notamment son article 6, ensemble l'article 29 de la loi n° 83-1179 du 29 décembre 1983 et l'article 37 de la loi n°
84-1208 du 29 décembre 1984 ;
Vu la loi de finances pour 1993 (n° 93-1376 du 30 décembre 1992) ;
20
Vu la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire
;
Vu le code rural ;
Vu les observations complémentaires présentées par les auteurs de la saisine, enregistrées le 22 décembre 1997 ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 24 décembre 1997 ;
Le rapporteur ayant été entendu ; (…)
9. Considérant que les députés requérants allèguent, en second lieu, que certaines dépenses ne figurent pas dans le budget
général, en méconnaissance de l'article 6 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée ; qu'ainsi sont comptabilisées, au sein du
compte d'affectation spéciale du produit des privatisations, des dotations en capital destinées à des organismes publics qui n'ont
pas vocation à être privatisés, alors qu'elles devraient être inscrites au budget général ; que le rôle du fonds d'investissement
des transports terrestres et des voies navigables a été élargi en méconnaissance de ses missions d'origine ; que des crédits
devant abonder certains chapitres budgétaires du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, au titre de fonds de
concours, ont en réalité un caractère fiscal et devraient figurer dans le budget général ;
. En ce qui concerne les comptes d'affectation spéciale :
10. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 25 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée : "Les comptes
d'affectation spéciale retracent des opérations qui, par suite d'une disposition de loi de finances prise sur l'initiative du
Gouvernement, sont financées au moyen de ressources particulières. Une subvention inscrite au budget général de l'État ne
peut compléter les ressources d'un compte spécial que si elle est au plus égale à 20 % du total des prévisions de dépenses." ;
11. Considérant, d'une part, que les comptes d'affectation spéciale constituent une procédure d'affectation de certaines recettes
à certaines dépenses, conformément aux dispositions des articles 18, 23 et 25 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée et
qu'ils n'ont ni pour objet, ni pour effet, de faire échapper des recettes et des dépenses de l'État à l'approbation du Parlement
dans le cadre de la loi de finances ;
12. Considérant, d'autre part, que le financement, par le compte d'affectation "produits de cession de titres, parts et droits de
sociétés", des dotations et apports à l'ensemble des entreprises publiques et établissements publics est conforme aux prévisions
de l'article 71 de la loi de finances pour 1993, modifié par l'article 62 de la loi de finances pour 1997, qui a institué ce compte ;
que le financement éventuel, par le compte d'affectation spéciale "fonds d'investissement des transports terrestres et des voies
navigables", des investissements et gros entretien du réseau routier national et d'une part des dépenses entrant dans le cadre des
contrats de plan État-Régions, dans le domaine des transports, ne contrevient pas aux missions assignées à ce fonds par l'article
47 de la loi de finances pour 1995 qui l'a institué ; que les moyens invoqués doivent par suite être rejetés ;
Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 21 décembre 1984 :
- par lettre de MM Charles Pasqua, (…), Louis Virapoullé, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la
Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi de finances pour 1985 ;
Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment les chapitres II du titre II
de ladite ordonnance ;
Vu l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ;
Sur le budget annexe des postes et télécommunications :
Considérant que les auteurs des saisines critiquent :
- la suppression de la rémunération des dépôts des comptes de chèques postaux ;
- la fixation des redevances perçues sur les usagers du téléphone ;
- la prise en charge par le budget annexe d'un certain nombre de dépenses ;
- l'existence d'un "concours entre fonctions principales" au sein du budget annexe ;
- le fonds de réserve sur résultat affecté au budget général ;
- la non-exonération de la taxe sur les salaires des personnels rémunérés sur le budget annexe ;
(…)
En ce qui concerne le fonds de réserve sur résultat affecté aux recettes du budget général :
21
Considérant que les auteurs de deux saisines présentées respectivement par des députés et des sénateurs soutiennent que le
chapitre n° 69-56 du budget annexe des postes et télécommunications portant constitution d'un fonds de réserve sur résultat
affecté aux recettes du budget général d'un montant évalué à 2,2 milliards de F constitue une "désaffectation" d'une fraction des
ressources du budget annexe contraire au principe de l'affectation des recettes de ce budget à ses dépenses tel qu'il résulte des
articles 18, 20 et 21 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ; qu'en outre il ne permet pas d'apprécier la rentabilité des services
faisant l'objet du budget annexe ; qu'enfin il est contraire à l'article 34 de la Constitution dans la mesure où il confère un
caractère partiellement fiscal à la taxe payée par les usagers du téléphone, qui n'est plus appropriée au service rendu aux
usagers ;
Considérant qu'il résulte des articles 20 et 21, dont les termes ont été rappelés ci-dessus, que, par exception au principe de nonaffectation des recettes aux dépenses énoncé à l'article 18 de l'ordonnance, les charges des services dotés d'un budget annexe
doivent être normalement couvertes par les recettes affectées à cette fin ;
Considérant que cette règle, qui découle de la notion même de budget annexe, fait obstacle à ce qu'une part du produit des
recettes d'un budget annexe soit affectée indifféremment à des dépenses du budget annexe et à des dépenses étrangères à ce
dernier et alors même que les premières ne pourraient pas être entièrement couvertes par les recettes qui leur sont
organiquement affectées ; que, dans ces conditions, ne serait pas conforme à la Constitution l'inscription au budget annexe des
postes et télécommunications d'un crédit correspondant à un versement obligatoire au budget général déterminé dans son
montant de façon définitive et inconditionnelle, indépendamment du résultat de l'exécution du budget annexe tel qu'il sera
constaté en fin d'exercice ;
Considérant, en revanche, dans le cas où l'exécution du budget annexe ferait apparaître en fin d'exercice un solde créditeur à la
section de fonctionnement, solde créditeur qui n'est en lui-même contraire à aucune disposition de l'ordonnance du 2 janvier
1959, et où, par conséquent, toutes les charges de fonctionnement du service des postes et télécommunications auraient été
couvertes par les recettes qui leur sont affectées, que les articles susmentionnés de cette ordonnance ne s'opposent pas à ce que
le montant de l'excédent d'exploitation non affecté par la loi de finances à la couverture des dépenses d'investissement du
budget annexe soit versé au budget général ;
(…)
Saisi le 20 décembre 1982 par MM Claude Labbé, (…), Charles Millon, députés, dans les conditions prévues à l'article 61,
alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi de finances pour 1983, telle qu'elle a été adoptée par le
Parlement le 18 décembre 1982 ;
Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II
Ouï le rapporteur en son rapport ;
Sur la régularité de la procédure d'adoption de la loi de finances au regard de l'article 38 de l'ordonnance du 2 janvier 1959
portant loi organique relative aux lois de finances :
(…)
Sur la conformité à la Constitution du mécanisme des prélèvements sur recettes :
17. Considérant que les prélèvements sur les recettes de l'Etat opérés au profit des collectivités locales et des communautés
européennes sont inscrits et évalués, prélèvement par prélèvement, à l'état A annexé à la loi de finances, les éléments de calcul
retenus pour leur évaluation étant précisés dans le fascicule des voies et moyens ; que le total de ces divers prélèvements est
ensuite déduit du montant de l'ensemble des recettes fiscales et non fiscales pour obtenir le montant brut des ressources
affectées au budget, qui est celui porté dans le tableau d'équilibre des ressources et des charges figurant à l'article 40 de la loi
de finances ;
18. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que le mécanisme des prélèvements sur recettes est contraire aux deux
principes de non-contraction et de non-affectation posés par l'article 18 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ainsi
qu'aux articles 4 et 5 de la même ordonnance et qu'il a, dès lors, pour effet d'entacher d'inconstitutionnalité l'état A et l'article
40 de la loi de finances.
19. Considérant qu'aux termes des deux premiers alinéas de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 : "Il est fait recette
du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. L'ensemble des recettes assurant
l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé
Budget général. Toutefois, certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations spéciales
prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux du Trésor ou de procédures comptables particulières au sein du
budget général ou d'un budget annexe." ;
22
20. Considérant que ces dispositions rappellent et développent le principe de l'universalité budgétaire ; que ce principe répond
au double souci d'assurer la clarté des comptes de l'Etat et de permettre, par là même, un contrôle efficace du Parlement ; qu'il
a pour conséquence que les recettes et les dépenses doivent figurer au budget pour leur montant brut sans être contractées et
qu'est interdite l'affectation d'une recette déterminée à la couverture d'une dépense déterminée, sous réserve des exceptions
prévues au second alinéa de l'article 18 ;
21. Considérant, en premier lieu, que le mécanisme des prélèvements sur recettes n'introduit dans la présentation budgétaire
aucune contraction qui serait contraire à l'article 18 de l'ordonnance organique ; qu'en effet, comme il a été exposé ci-dessus,
l'état A énumère et évalue la totalité, avant prélèvement, des recettes de l'Etat, puis désigne et évalue chacun des prélèvements
opérés, dont le total est, ensuite, déduit du montant brut de l'ensemble des recettes ; que cette présentation ne conduit pas à
dissimuler une recette ou une fraction de recette de l'Etat non plus qu'à occulter une charge ; que, si, dans le tableau d'équilibre
inséré à l'article 40, ne figure que le montant des ressources totales de l'Etat diminué des prélèvements, sans que soit reprise la
décomposition figurant à l'état A, cette présentation n'est pas contraire au principe de non-contraction, alors surtout que l'article
40 renvoie expressément à l'état A ;
22. Considérant, en second lieu, que les prélèvements opérés au profit des collectivités locales ou des communautés
européennes ne sont pas constitutifs d'une affectation de recettes au sens de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ;
qu'en effet, le mécanisme de ces prélèvements ne comporte pas, comme l'impliquerait un système d'affectation, l'établissement
d'une corrélation entre une recette de l'Etat et une dépense incombant à celui-ci ; qu'il s'analyse en une rétrocession directe d'un
montant déterminé de recettes de l'Etat au profit des collectivités locales ou des communautés européennes en vue de couvrir
des charges qui incombent à ces bénéficiaires et non à l'Etat et qu'il ne saurait, dans ces conditions, donner lieu à une ouverture
de crédits dans les comptes des dépenses du budget de l'Etat ;
23. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le mécanisme des prélèvements sur recettes, qui répond à des nécessités
pratiques, d'ailleurs reconnues par le Parlement au cours des années précédentes, n'est pas contraire aux dispositions de l'article
18 ; qu'il satisfait aux objectifs de clarté des comptes et d'efficacité du contrôle parlementaire qui ont inspiré ces dispositions
ainsi que celles de l'ensemble de l'ordonnance du 2 janvier 1959, dès lors que ces prélèvements sont, dans leur montant et leur
destination, définis de façon distincte et précise dans la loi de finances, qu'ils sont assortis, tout comme les chapitres
budgétaires, de justifications appropriées, enfin qu'il n'y est pas recouru pour la couverture de charges de l'Etat telles qu'elles
sont énumérées à l'article 6 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ;
(…)
Le Conseil constitutionnel a été saisi, par un mémoire enregistré le 20 décembre 1995, par MM. Laurent FABIUS,
(…),SAUMADE, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, puis par des observations
complémentaires, enregistrées le 22 décembre 1995, de la conformité à la Constitution de la loi de finances pour 1996 ;
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL ;
Vu la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 modifiée relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements,
les régions et l'Etat ;
Vu la loi de finances rectificative pour 1989 n° 89-936 du 29 décembre 1989, notamment son article 57 ;
Vu le code civil ;
Vu le code rural ;
Vu le code de l'aviation civile ;
Vu les observations du Gouvernement enregistrées le 22 décembre 1995 ensemble les observations complémentaires
enregistrées le 23 décembre 1995 ;
Considérant que les députés auteurs de la saisine demandent au Conseil constitutionnel de déclarer non conforme à la
Constitution la loi de finances pour 1996, et notamment ses articles 4, 9, 19, 31, 33, 85, 94, 97 et 98 ; (…)
Considérant que cet article a pour objet de maintenir pour les impositions établies au titre de l'année 1996, la majoration de 0,4
% des prélèvements opérés au profit de l'Etat pour frais d'assiette et de recouvrement, notamment de taxes perçues au bénéfice
23
des collectivités locales et de leurs groupements, prévus par l'article 1641 du code général des impôts ; que les auteurs de la
saisine soutiennent, en invoquant l'article 14 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen, que le maintien de ce
prélèvement additionnel, dont toute justification a désormais disparu, méconnaît le principe de nécessité de l'imposition ;
Considérant que conformément aux prescriptions de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, les recettes de l'Etat ne
peuvent être, en tout ou en partie, affectées directement à certaines dépenses en l'absence de mise en oeuvre des dispositions
spécifiques prévues par cet article ;
Considérant que, même si la justification initiale de la majoration contestée prévue par la loi susvisée du 30 juillet 1990 était
d'assurer le financement d'une opération de révision des valeurs cadastrales désormais achevée, cette majoration n'a pas donné
lieu à une affectation ; que dès lors elle constitue une recette du budget qui concourt aux conditions générales de l'équilibre
budgétaire, sans que soit méconnu le principe de nécessité de l'impôt ; que le grief soulevé par les auteurs de la saisine ne
saurait par suite être accueilli ;
Considérant que cet article, qui vise à faire prendre en charge par le fonds de solidarité vieillesse, au titre de ses dépenses
permanentes, les sommes correspondant au service des majorations de pensions accordées en fonction du nombre d'enfants aux
ressortissants du régime de protection sociale des personnes non salariées des professions agricoles modifie l'article 1003-4 du
code rural, en supprimant de la liste des dépenses à la charge du budget annexe des prestations sociales agricoles, celles
relatives à ces majorations ;
Considérant que les auteurs de la saisine font valoir que cette disposition soustrait du contrôle parlementaire, des dépenses
constituant des prestations sociales agricoles qui devraient être retracées dans le budget annexe correspondant ; qu'elle
méconnaît dès lors le principe d'unité budgétaire ;
Considérant que si les principes d'unité et d'universalité budgétaires s'appliquent au budget annexe des prestations sociales
agricoles et interdisent qu'une dépense à caractère permanent lui incombant en vertu d'une disposition législative soit prise en
charge par le fonds de solidarité vieillesse, eu égard à la nature de cette dépense, il était loisible au législateur de la retrancher
de la liste des dépenses dont ce budget doit assumer la charge ; que dès lors le transfert de la charge des majorations de
pensions accordées en fonction du nombre d'enfants, du budget annexe des prestations sociales agricoles au fonds de solidarité
vieillesse ne méconnaît aucune prescription constitutionnelle ; (…)
-SUR L'ARTICLE 97 :
Considérant que cet article vise à habiliter le ministre chargé du budget et le ministre chargé des transports à modifier par
arrêté, dans le respect des prescriptions de l'article R 134-4 du code de l'aviation civile, le montant de la redevance pour
services terminaux de la circulation aérienne due au titre des années 1991 à 1995 et, sous réserve des décisions de justice
passées en force de chose jugée, à autoriser la substitution de nouveaux titres de perception à ceux qui ont été émis pour ces
années sur le fondement des arrêtés des 9 mars et 13 décembre 1990, 5 décembre 1991, 21 décembre 1992, 29 décembre 1993
et 25 août 1994 ;
Considérant que les auteurs de la saisine font valoir que l'objet de cette disposition est étranger au domaine des lois de
finances ; qu'au surplus l'article 97 viole la chose jugée en ce qu'il autorise le calcul de la redevance pour services terminaux de
la circulation aérienne sur une base forfaitaire, en méconnaissance des motifs d'une décision du Conseil d'Etat du 10 février
1995, laquelle a annulé l'arrêté en date du 21 décembre 1992 fixant le seuil de la redevance applicable à compter du 1er janvier
1993 ; qu'il contrevient enfin au principe de sincérité budgétaire et par suite à l'obligation d'information du Parlement, au motif
que les crédits nécessaires au remboursement des redevances indûment encaissées n'auraient pas été inscrites au budget annexe
de l'aviation civile ;
Considérant, en premier lieu, que l'article 97 a pour objet l'adoption de mesures propres à assurer certaines recettes au budget
annexe de l'aviation civile ; qu'il a dès lors une incidence directe sur le montant des ressources de l'Etat et que par suite il n'est
pas étranger à l'objet des lois de finances ;
Considérant en deuxième lieu que si l'article 97 habilite les ministres concernés à modifier par arrêté le montant de la
redevance pour services terminaux de la circulation aérienne due au titre des années 1991 à 1995, c'est en énonçant la
condition de respecter les prescriptions de l'article R 134-4 du code de l'aviation civile, et sous réserve de la décision du
Conseil d'Etat susmentionnée passée en force de chose jugée ; que dès lors le moyen tiré de la méconnaissance de la chose
jugée manque en fait ;
Considérant enfin qu'il ne ressort pas de l'examen des dépenses d'exploitation du budget annexe de l'aviation civile que cellesci auraient été sous-estimées compte tenu de la date prévisible de l'intervention des remboursements susceptibles d'être dus par
l'Etat aux compagnies aériennes consécutivement à l'édiction des arrêtés qui doivent être substitués à ceux qui avaient été
antérieurement pris de 1990 à 1994 ; que le grief tiré d'une méconnaissance du principe de sincérité du budget ne saurait par
suite être accueilli ;
24
(…)
Considérant qu'il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune autre question de conformité à la
Constitution ;
D E C I D E : Article premier.- Les articles 9 et 98 de la loi de finances pour 1996 sont déclarés contraires à la Constitution.
Article 2.- La présente décision sera publiée au Journal Officiel de la République française.
25
Le principe d’Universalité et les lois de financement de la sécurité sociale
Vu la loi n° 74-1094 du 24 décembre 1974 relative à la protection sociale commune à tous les Français et instituant une
compensation entre régimes de base de sécurité sociale obligatoire ;
Vu le mémoire ampliatif présenté par les députés auteurs de la première saisine, enregistré au secrétariat général du Conseil
constitutionnel le 20 décembre 1990 ;
- SUR LE CONTENU DES ARTICLES RELATIFS A LA "CONTRIBUTION SOCIALE GENERALISEE" :
21. Considérant que les auteurs de la première saisine estiment que, prise en tant que "prélèvement social", la "contribution
sociale généralisée" est contraire au principe d'égalité ; que, même en admettant qu'elle constitue une imposition, elle est
inconstitutionnelle à plusieurs titres ; que l'affectation de son produit va à l'encontre des dispositions de l'article 18 de
l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 ; que la détermination des éléments d'assiette introduit une inégalité entre salariés et
non salariés ; que le choix d'un taux uniforme d'imposition est contraire à l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et
du citoyen ; que le mode de recouvrement de la contribution assise sur les revenus du travail méconnaît le principe
d'exclusivité de l'État en matière de recouvrement de l'impôt ; que la différence des modalités de recouvrement selon les
revenus imposables est génératrice d'inégalités ;
22. Considérant que ce dernier moyen est repris et développé par les auteurs de la seconde saisine ; que ceux-ci critiquent
également les dispositions de l'article 132-II de la loi qui, rapprochées de celles de l'article 128, introduisent une discrimination
entre les contribuables ;
En ce qui concerne le moyen tiré de ce que la "contribution sociale généralisée" constituerait un prélèvement social inégalitaire
:
23. Considérant que pour les auteurs de la première saisine, dans la mesure où la contribution sociale généralisée constitue un
"prélèvement social", pourraient seules y être assujetties les personnes susceptibles de bénéficier des prestations pour
lesquelles elles cotisent ;
24. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus les contributions instituées par les articles 127, 132 et 133 de la loi constituent
des impositions et non des cotisations de sécurité sociale ; que, dès lors, le moyen invoqué est inopérant
. En ce qui concerne le moyen tiré de la violation de l'article 18 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 :
25. Considérant qu'en vertu de l'article 134-II de la loi, le produit des contributions instituées par les articles 127, 132 et 133 est
versé à la Caisse nationale des allocations familiales ; qu'à l'encontre de ce texte, les auteurs de la première saisine se prévalent
des dispositions de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, selon lesquelles "aucune affectation n'est possible si les
dépenses résultent d'un droit permanent reconnu par la loi" ;
26. Considérant que ce moyen est sans valeur dans la mesure où les contributions susmentionnées ont le caractère de
ressources d'un établissement public et, comme telles, ne sont pas soumises aux prescriptions de l'article 18 de l'ordonnance du
2 janvier 1959, qui s'appliquent aux seules recettes de l'État ;
Décide :
Article premier :
Dans le texte de la loi de finances pour 1991, sont déclarés contraires à la Constitution :
à l'article 43, les mots : " et les mêmes sanctions " ;
l'article 101 ;
l'article 120, le a et le c du paragraphe II.
Article 2 :
26
LE PRINCIPE DE LA SPECIALITE DES CREDITS BUDGETAIRES
♣
Article 7 de l’Ordonnance organique du 2 janvier 1959
Les crédits ouverts par les lois de finances sont mis à la disposition des ministres pour les dépenses ordinaires, les dépenses en
capital et les prêts et avances. Ils sont affectés à un service ou à un ensemble de services.
Ils sont spécialisés par chapitre groupant les dépenses selon leur nature ou selon leur destination. Toutefois, certains
chapitres peuvent comporter des crédits globaux destinés à faire face à des dépenses éventuelles ou à des dépenses
accidentelles.
Des crédits globaux peuvent également être ouverts pour des dépenses dont la répartition par chapitre ne peut être déterminée
au moment où ils sont votés. L'application de ces crédits au chapitre qu'ils concernent est ensuite réalisée par arrêté du
ministre des finances.
♣
Art. 7 de la LOLF
I. - Les crédits ouverts par les lois de finances pour couvrir chacune des charges budgétaires de l'Etat sont regroupés par
mission relevant d'un ou plusieurs services d'un ou plusieurs ministères.
Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie. Seule une disposition de loi
de finances d'initiative gouvernementale peut créer une mission.
Toutefois, une mission spécifique regroupe les crédits des pouvoirs publics, chacun d'entre eux faisant l'objet d'une ou de
plusieurs dotations.
De même, une mission regroupe les crédits des deux dotations suivantes :
1° Une dotation pour dépenses accidentelles, destinée à faire face à des calamités, et pour dépenses imprévisibles ;
2° Une dotation pour mesures générales en matière de rémunérations dont la répartition par programme ne peut être
déterminée avec précision au moment du vote des crédits.
Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un
même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des
résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation.
II. - Les crédits sont spécialisés par programme ou par dotation.
Les crédits d'un programme ou d'une dotation sont présentés selon les titres mentionnés à l'article 5.
La présentation des crédits par titre est indicative. Toutefois, les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de
chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature.
III. - A l'exception des crédits de la dotation au 2o du I, les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis
de plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat. Ces plafonds sont spécialisés par ministère.
IV. - Les crédits ouverts sont mis à la disposition des ministres.
Les crédits ne peuvent être modifiés que par une loi de finances ou, à titre exceptionnel, en application des dispositions
prévues aux articles 11 à 15, 17, 18 et 21.
La répartition des emplois autorisés entre les ministères ne peut être modifiée que par une loi de finances ou, à titre
exceptionnel, en application du II de l'article 12.
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Saisi le 16 décembre 1976 par MM Henri, (…), Jean CRENN, députés à l'Assemblée nationale, dans les conditions prévues à
l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, du texte de la loi de finances pour 1977, telle qu'elle a été adoptée par le Parlement et,
notamment, des articles 16, 27, 28, 29, 37 et 87 de ladite loi ;
Saisi le 21 décembre 1976 par le Premier Ministre, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, du
texte de la même loi de finances et, notamment, de son article 61, § VI ;
Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958, portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II
1. Considérant que les deux demandes présentées respectivement par les députés à l'Assemblée nationale et par le Premier
Ministre tendent à soumettre à l'appréciation du Conseil constitutionnel la conformité à la Constitution de la même loi ; qu'il y
a lieu de les joindre pour ce qu'il y soit statué par une seule décision ;
(…)
En ce qui concerne l'article 29
4. Considérant qu'en vertu de l'article 32 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances
le projet de loi de finances de l'année est accompagné d'annexes explicatives faisant connaître, notamment, la répartition par
chapitres du coût des services votés et des mesures nouvelles ainsi que que l'échelonnement sur les années futures des
paiements résultant des autorisations de programmes ; que la nature et la finalité du fonds d'action conjoncturelle, dont le
principe a été admis par le Parlement à l'occasion de l'adoption de plusieurs lois de finances, font obstacle, en raison du
caractère futur et incertain des opérations à la réalisation desquelles sont destinées les dotations de ce fonds, à ce que, dans la
présentation de ces dotations, soit précisée une répartition par titres et par chapitres ; que, pour les mêmes motifs, la
circonstance que des crédits de paiement correspondants à ces autorisations de programme n'ont pas été votés est sans
influence sur la conformité à la Constitution de l'article 29, étant entendu que ces crédits de paiement devront, en temps voulu,
faire l'objet d'un projet de loi de finances rectificative ;
En ce qui concerne l'article 37-V
5. Considérant que l'article 32 de l'ordonnance du 2 octobre 1959 portant loi organique relative aux lois de finances dispose, en
son dernier alinéa, que le projet de loi de finances de l'année est accompagné "d'annexes générales destinées à l'information et
au contrôle du Parlement" ;
6. Considérant, s'agissant du compte spécial du Trésor intitulé : "Prêts du fonds de développement économique et social" dont
la dotation budgétaire pour 1977 figure à l'article 37-V de la loi de finances pour 1977, que s'il incombe au Gouvernement de
donner au Parlement des indications substantielles sur l'orientation générale et la polique qu'il entend suivre en ce qui concerne
l'utilisation de ce fonds, la nature même des opérations dont cette dotation a pour objet de permettre la réalisation et le fait
qu'elles ne peuvent pas, ou ne peuvent pas avec une précision suffisante, être connues et décrites individuellement au moment
du vote des crédits par le Parlement ont pour conséquence que ce vote a pour sens et pour portée d'habiliter le Gouvernement à
procéder, dans les limites des crédits fixés, aux opérations que comporte la gestion d'un tel fonds, à condition toutefois que
lesdites opérations fassent l'objet de comptes rendus complets de nature à permettre au Parlement d'exercer son contrôle au
moment où il vote les crédits de l'année suivante ou lors de l'examen de la loi de règlement, compte tenu notamment des
dispositions de l'article 80 de la loi n 73 - 1150 du 27 décembre 1973 portant loi de finances pour 1974 et de l'article 90 de la
loi n 75-1278 du 30 décembre 1975 portant loi de finances pour 1976 ;
7. Considérant qu'en ce qui concerne la dotation de la partie du fonds de développement économique et social prévue pour des
actions en faveur de l'industrie, en 1977, il ressort tant des documents fournis en vue de l'examen du projet de loi de finances
que des comptes rendus très complets figurant dans les rapports établis par le Conseil de direction du fonds de développement
économique et social, ainsi que des réponses apportées aux questions posées par la Commission des finances de l'Assemblée
nationale, que cette Assemblée a disposé des éléments lui permettant de remplir la mission de contrôle dont le Parlement est
investi par la Constitution ;
(…)
32
Conseil constitutionnel, Décision n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001 , Loi de finances pour 2002
46. Considérant que l'article 115 est ainsi rédigé : "I. Est joint au projet de loi de finances de l'année, pour chacun des pouvoirs
publics, un rapport expliquant les crédits demandés par celui-ci. - II. Est jointe au projet de loi de règlement une annexe
explicative développant, pour chacun des pouvoirs publics, le montant définitif des crédits ouverts et des dépenses constatées
et présentant les écarts avec les crédits initiaux. - III. Les dispositions du présent article sont applicables pour la première fois
aux lois de finances de l'année 2003" ;
47. Considérant que ces dispositions ne sauraient être interprétées comme faisant obstacle à la règle selon laquelle les pouvoirs
publics constitutionnels déterminent eux-mêmes les crédits nécessaires à leur fonctionnement ; que cette règle est en effet
inhérente au principe de leur autonomie financière qui garantit la séparation des pouvoirs ; que, sous cette réserve, l'article 115
est conforme à la Constitution
Décide :
Article premier :
Sont déclarés contraires à la Constitution les articles 97, 98 et 99, ainsi que les deux derniers alinéas du III de l'article 154 de la
loi de finances pour 2002.
Article 2 :
Les articles 6, 24, 26, 33, 38, 62, 90, le I de l'article 51, ainsi que, sous les réserves énoncées dans la présente décision, les
articles 115 et 134 sont déclarés conformes à la Constitution.
Article 3 :
Les décrets d’avance
La modification infra-annuelle des crédits votés par le Parlement en Loi de finances initiale
En cas d'urgence, des décrets d'avance pris sur avis du Conseil d'Etat et après avis des commissions de l'Assemblée nationale
et du Sénat chargées des finances peuvent ouvrir des crédits supplémentaires sans affecter l'équilibre budgétaire défini par la
dernière loi de finances. A cette fin, les décrets d'avance procèdent à l'annulation de crédits ou constatent des recettes
supplémentaires. Le montant cumulé des crédits ainsi ouverts ne peut excéder 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de
l'année.
La commission chargée des finances de chaque assemblée fait connaître son avis au Premier ministre dans un délai de sept
jours à compter de la notification qui lui a été faite du projet de décret. La signature du décret ne peut intervenir qu'après
réception des avis de ces commissions ou, à défaut, après l'expiration du délai susmentionné.
La ratification des modifications apportées, sur le fondement des deux alinéas précédents, aux crédits ouverts par la dernière
loi de finances est demandée au Parlement dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée.
En cas d'urgence et de nécessité impérieuse d'intérêt national, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts, après
information des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances, par décret d'avance pris en Conseil
des ministres sur avis du Conseil d'Etat. Un projet de loi de finances portant ratification de ces crédits est déposé
immédiatement ou à l'ouverture de la plus prochaine session du Parlement
JORF n°0278 du 1 décembre 2011
Rapport relatif au décret n° 2010-1695 du 30 novembre 2011portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance
(extraits)
Le présent décret portant ouverture de 1 000,3 M€ en autorisations d'engagement (AE) et 915,8 M€ en crédits de
paiement (CP) sur le budget général de l'Etat est destiné à financer plusieurs dépenses urgentes ainsi réparties :
33
8. Ouverture pour le financement des dépenses de veille sociale et d'hébergement d'urgence
L'ouverture de 75 M€ en AE et en CP au titre du programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes
vulnérables » de la mission « Ville et logement » est destinée à couvrir les dépenses relatives à l'aide sociale (services d'accueil
et d'orientation, accueils de jour, SAMU social...) et à l'hébergement d'urgence (financement de places en centres
d'hébergement d'urgence et de nuitées d'hôtel).
Le surcroît de besoins s'explique par la croissance importante des besoins d'accueil, qui résulte notamment d'une conjoncture
économique moins favorable qu'anticipé en loi de finances.
Par leur nature même, ces dépenses sont urgentes. L'urgence est renforcée compte tenu des délais nécessaires pour déléguer ces
crédits aux services déconcentrés puis, pour ces derniers, pour les payer.
9. Ouverture pour le financement des dépenses en matière d'accueil des demandeurs d'asile
L'ouverture de 45 M€ en AE et en CP au titre du programme 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et
intégration » est destinée à couvrir les dépenses relatives à l'accueil des demandeurs d'asile, qui ne peuvent être intégralement
financées par redéploiement au sein du programme concerné et mobilisation de la réserve de précaution.
L'augmentation des flux de demandeurs d'asile s'est poursuivie sur les dix premiers mois de 2011 (+ 9,4 % depuis le début de
l'année par rapport à la même période en 2010). Parallèlement, l'augmentation des moyens alloués au traitement des demandes
d'asile par l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) et par la Cour nationale du droit d'asile
(CNDA) n'a permis qu'une diminution récente des délais d'instruction, compte tenu du délai de recrutement et de formation des
effectifs supplémentaires mobilisés. Dès lors, la majoration des crédits de 34 % en LFI 2011 par rapport à la LFI 2010 et la
majoration de 50 M€ des crédits du programme dans le cadre du premier collectif budgétaire nécessitent d'être complétées par
le présent décret d'avance, afin de permettre le financement immédiat des structures gérant l'accueil des demandeurs d'asile qui
ne peut attendre la publication de la dernière loi de finances rectificative, qui devrait intervenir fin décembre.
10. Ouverture pour le financement des bourses étudiantes
L'ouverture de crédits pour 43,4 M€ en AE et en CP sur le programme 231 « Vie étudiante » de la mission « Recherche et
enseignement supérieur » est destinée à compléter les crédits nécessaires au paiement des bourses sur critères sociaux versées
aux étudiants. En effet, le contexte économique actuel a contribué à augmenter les besoins de financement des bourses sur
critères sociaux, notamment au travers d'un accroissement plus important que prévu du nombre de boursiers.
Le besoin net de financement, après application du principe d'auto-assurance au sein du programme « Vie étudiante », doit être
couvert par décret d'avance, afin d'assurer la continuité du versement des bourses sur critères sociaux aux étudiants sur les
derniers mois de l'exercice 2011.
Suivre le lien suivant pour voir le fac-similé de ce décret :
http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?dateTexte=&categorieLien=id&cidTexte=JORFTEXT000024881303&fastPos=
1&fastReqId=595505807&oldAction=rechExpTexteJorf
34
Exemple de décret portant virement de crédits
35
LE PRINCIPE DE L’EQUILIBRE BUDGETAIRE
♣
« Dans les conditions et sous les réserves prévues par la présente loi organique, les lois de finances déterminent, pour un
exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat, ainsi que l'équilibre budgétaire et
financier qui en résulte. Elles tiennent compte d'un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des
programmes qu'elles déterminent.
L'exercice s'étend sur une année civile.
Ont le caractère de lois de finances :
1° La loi de finances de l'année et les lois de finances rectificatives ;
2° La loi de règlement ;
3° Les lois prévues à l'article 45. »
♣
Voir les prescriptions du Traité sur l’Union européenne, JOCE du 9 mai 2008, version consolidée (document
présent sur la page internet de M. Le Professeur Vandendriessche)
♣
Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, JORF du 29 décembre 2011page 22441
36
37
Conseil Constitutionnel, décision n° 78-95 DC du 27 Juillet 1978, Loi complétant les dispositions de l'article 7 de la loi n
60-791 du 2 août 1960 relative à l'enseignement et à la formation professionnelle agricoles
Saisi le 1er juillet 1978 par MM (…) Alain RICHARD, députés à l'Assemblée nationale, dans les conditions prévues à l'article
61, deuxième alinéa, de la Constitution, du texte de la loi complétant les dispositions de l'article 7 de la loi n 60-791 du 2 août
1960 relative à l'enseignement et à la formation professionnelle agricoles telle qu'elle a été adoptée par le Parlement ;
Vu la loi du 2 août 1960 relative à l'enseignement et à la formation professionnelle agricoles ;
Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II
En ce qui concerne la demande présentée par les députés ;
38
1. Considérant qu'aux termes du quatrième alinéa de l'article premier de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique
relative aux lois de finances : "lorsque des dispositions d'ordre législatif ou réglementaire doivent entraîner des charges
nouvelles, aucun projet de loi ne peut être définitivement voté, aucun décret ne peut être signé, tant que ces charges n'ont pas
été prévues, évaluées et autorisées dans les conditions fixées par la présente ordonnance" ;
2. Considérant que l'expression : "aucun projet de loi ne peut être définitivement voté", figurant au quatrième alinéa de l'article
premier de l'ordonnance du 2 janvier 1959, destinée à préciser et compléter les dispositions de la Constitution relatives aux lois
de finances, ne saurait être entendue que dans le cadre des dispositions de la Constitution elle-même et, plus précisément, de
ses articles 34 à 51 ; que doit donc être écartée une interprétation littérale qui méconnaitrait les dispositions des articles 34 à 51
précitées et qui aurait pour effet de priver de sanction, jusqu'à la promulgation de la loi de finances de l'année ou d'une des lois
de finances rectificatives afférentes à ladite année, tout ou partie du travail parlementaire et serait, comme telle, de nature à
porter atteinte aux prérogatives du Parlement ;
3. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article premier de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique
relative aux lois de finances : "les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des
charges de l'Etat, compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles définissent" ;
4. Considérant qu'il résulte du rapprochement des premier et quatrième alinéas de l'article premier de l'ordonnance du 2 janvier
1959 avec les dispositions des articles 2 et 16 de la même ordonnance relatives au principe de l'annualité budgétaire, que
l'interdiction énoncée au quatrième alinéa de l'article premier a pour objet de faire obstacle à ce que l'équilibre économique et
financier défini par la loi des finances de l'année, modifiée, le cas échéant, par la voie de lois de finances rectificatives, ne soit
pas compromis par des charges nouvelles résultant de l'application de textes législatifs ou réglementaires dont les incidences
sur cet équilibre, dans le cadre de l'année, n'auraient pu, au préalable, être appréciées et prises en compte par une des lois de
finances susmentionnées ;
5. Considérant que la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel dispose, en son article 2, que l'application des mesures
d'aide financière qu'elle prévoit, sera, dans la limite des crédits inscrits chaque année dans les lois de finances, conduite
progressivement sur une période de cinq ans à partir du 1er janvier 1979 ;
6. Considérant que l'entrée en application de cette loi étant reportée au-delà du 31 décembre 1978, celle-ci n'entraîne aucune
charge nouvelle en 1978 et, par suite, n'affectera pas l'équilibre économique et financier tel qu'il a été établi par la loi de
finances pour 1978 ; qu'elle n'est pas davantage susceptible de compromettre l'équilibre qui sera défini par les lois de finances
des années ultérieures, dès lors que, comme il est précisé à l'article 2 de la loi, il appartiendra, pour chacune de ces années, au
Parlement, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances relatif à ladite année, de statuer sur l'ouverture de crédits
destinés à faire face aux charges afférentes à l'application de la loi dont il s'agit ;
7. Considérant, enfin, qu'aux termes du dernier alinéa de l'article premier de l'ordonnance du 2 janvier 1959 : "Les autorisations
de programme peuvent être groupées dans des lois dites "lois de programme" ; que ce texte ne fait aucune obligation de
regrouper dans une loi de programme les autorisations de programme afférentes à l'échelonnement dans le temps de la
contribution de l'Etat aux frais d'investissement des établissements reconnus ou agréés, prévue à l'alinéa 3 de l'article 7 quater
ajouté à la loi du 2 août 1960 par la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel ;
8. Considérant que, dans ces conditions, le Parlement, en adoptant définitivement la loi soumise à l'examen du Conseil
constitutionnel, n'a pas méconnu les dispositions de l'article premier de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique
relative aux lois de finances ;
En ce qui concerne la demande présentée par les sénateurs :
9. Considérant que le cinquième alinéa de l'article 7 bis de la loi du 2 août 1960, tel qu'il résulte de l'article premier de la loi
soumise à l'examen du Conseil constitutionnel, a pour effet de subordonner l'application de la loi nouvelle à la conclusion
obligatoire de conventions passées entre le ministre de l'agriculture et les organisations représentatives de l'enseignement
agricole privé ; qu'en adoptant ce texte le législateur a méconnu les dispositions de l'article 21 de la Constitution relatives à
l'exécution des lois et à l'exercice du pouvoir réglementaire ;
10. Considérant, par voie de conséquence, que les termes suivants, introduits par voie d'amendement parlementaire au
deuxième alinéa de l'article 7 quater de cette loi, "les missions définies dans les conventions visées à l'article 7 bis, et" doivent
également être regardés comme ayant été adoptés en méconnaissance des dispositions de la Constitution ;
11. Considérant qu'il ne résulte ni des amendements dont sont issues, dans leur rédaction actuelle, les dispositions précitées, ni
des débats auxquels l'examen du projet de loi a donné lieu devant le Parlement, que lesdites dispositions soient inséparables de
l'ensemble du texte de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel ;
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DECIDE :
ARTICLE PREMIER - Sont déclarées non conformes à la Constitution les dispositions du cinquième alinéa de l'article 7 bis
ajouté à la loi du 2 août 1960 relative à l'enseignement et à la formation professionnelle agricoles par la loi soumise à l'examen
du Conseil constitutionnel ainsi que, au deuxième alinéa de l'article 7 quater, les mots "les missions définies dans les
conventions visées à l'article 7 bis et".(…)
Saisi le 20 décembre 1979 par le Président de l'Assemblée nationale, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la
Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi de finances pour 1980, notamment au regard de la procédure d'élaboration des
lois de finances et, spécialement, des dispositions de l'article 40 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique
relative aux lois de finances ;
Saisi le même jour par MM. Gaston DEFFERRE, (…), Robert AUMONT, députés à l'Assemblée nationale, dans les
conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la même loi de finances,
notamment, d'une part, des procédures suivies pour l'élaboration de cette loi de finances, d'autre part, des dispositions
contenues aux articles 2, 10 et 32 de cette loi ;
Considérant qu'en vertu de l'article 40 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, «
la seconde partie de la loi de finances de l'année ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant le vote de la
première partie » ;
Considérant que la portée de cette disposition ne peut être appréciée qu'en la rapprochant de l'article 1er, alinéa 1er, de la
même ordonnance, d'après lequel « les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des
charges de l'État, compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles définissent » ;
Considérant qu'en subordonnant la discussion de la deuxième partie de la loi de finances, qui fixe le montant global des crédits
applicables aux services votés et arrête les dépenses applicables aux autorisations nouvelles, au vote de la première partie, qui
autorise et évalue les recettes, fixe les plafonds des grandes catégories de dépenses et arrête les données générales de l'équilibre
économique et financier, l'article 40 ne fait que tirer les conséquences, au plan de la procédure législative, du principe
fondamental affirmé à l'article 1er ; qu'il tend à garantir qu'il ne sera pas porté atteinte, lors de l'examen des dépenses, aux
grandes lignes de l'équilibre préalablement défini, tel qu'il a été arrêté par le Parlement ;
Considérant que, si cette prescription ne fait pas obstacle à d'éventuelles modifications par les assemblées des dispositions de
la première partie du projet de loi de finances, il faut, pour qu'il y soit satisfait, que la première partie, en l'absence d'un vote
d'ensemble, ait été adoptée en celles de ses dispositions qui constituent sa raison d'être et sont indispensables pour qu'elle
puisse remplir son objet; qu'il en est ainsi, particulièrement de la disposition qui arrête en recettes et en dépenses les données
générales de l'équilibre ; que, s'il en était autrement et, notamment, en cas de rejet de cette disposition, les décisions de la
deuxième partie relatives aux dépenses n'auraient pas été précédées de la définition de l'équilibre, contrairement à ce qu'exige,
dans sa lettre comme dans son esprit, l'article 40 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ;
Considérant qu'il est constant qu'au cours d'une première délibération l'Assemblée nationale n'a pas adopté l'article 25 du
projet, devenu l'article 32 de la loi de finances soumise à l'examen du Conseil constitutionnel, article qui, dans la première
partie de cette loi, est celui qui évalue les recettes et fixe les plafonds des charges, arrêtant ainsi les données générales de
l'équilibre économique et financier pour 1980 ; que, par suite, et bien que le Président de l'Assemblée nationale n'ait pu
qu'appeler l'Assemblée à entreprendre la discussion de la seconde partie dès lors que le projet n'avait pas été retiré et que son
examen avait été maintenu à l'ordre du jour prioritaire, la procédure suivie dans cette première délibération n'a pas été régulière
au regard des dispositions de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ;
Considérant que cette irrégularité résulte, pour une part, de ce que le règlement de l'Assemblée nationale ne comporte pas de
disposition propre à assurer le respect de la prescription figurant à l'article 40 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ; qu'en
particulier, ce règlement ne permet pas de demander une seconde délibération sur les articles figurant à la première partie du
projet de loi de finances avant que n'ait été achevé l'examen de tous les autres articles de ce projet ;
Considérant que, au cours de la troisième séance tenue le 17 novembre 1979 par l'Assemblée nationale, le Premier ministre a
demandé une deuxième délibération, en précisant que cette demande concernait tous les articles de la première partie, puis
ceux de la seconde partie de ce projet ; que, conformément à l'article 49, troisième alinéa, de la Constitution, il a, ensuite,
engagé la responsabilité du Gouvernement, «d'une part sur les articles 1 à 25, qui constituent la première partie de la loi de
finances, d'autre part, sur les articles 26 et suivants qui en constituent la deuxième partie ; enfin sur l'ensemble de ce texte, dans
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la rédaction initiale modifiée par les votes intervenus en première délibération et les amendements que le Gouvernement, en
seconde délibération, a déposés » ;
Considérant que, les motions de censure déposées à la suite de l'engagement de la responsabilité du Gouvernement ayant été
rejetées, les dispositions sur lesquelles le Gouvernement avait engagé sa responsabilité ont été considérées comme adoptées,
mais sans que celles de la première partie, puis celles de la seconde partie aient pu l'être de façon distincte et successive
comme l'aurait exigé l'article 40 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ;
Considérant, en conséquence, et, bien que la suite de la procédure ait été régulière tant devant le Sénat que devant l'Assemblée
nationale, que la loi de finances pour 1980 n'a pas été adoptée conformément aux dispositions de l'ordonnance du 2 janvier
1959 portant loi organique relative aux lois de finances, prévue à l'article 47 de la Constitution ;
DECIDE:
Article premier. - La loi de finances pour 1980 est déclarée non conforme à la Constitution.
Article 2. - La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 24 décembre 1979.
Conseil constitutionnel ; Décision n° 97-388 DC du 20 mars 1997 , Loi créant les plans d'épargne retraite
Vu la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 modifiée sur les sociétés commerciales ;
Vu l'ordonnance n° 67-833 du 28 septembre 1967 modifiée instituant une Commission des opérations de bourse et relative à
l'information des porteurs de valeurs mobilières et à la publicité de certaines opérations de bourse ;
Vu le code rural ;
Vu le code des assurances ;
Vu le code de la mutualité ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 11 mars 1997 ;
Vu les observations en réplique présentées par les auteurs de la saisine, enregistrées le 14 mars 1997 ;
Vu les observations en réponse du Gouvernement, enregistrées le 17 mars 1997 ;
Vu les nouvelles observations en réplique présentées par les auteurs de la saisine, enregistrées le 19 mars 1997 ;
- SUR LE GRIEF TIRE D'UNE MECONNAISSANCE DE L'ARTICLE L.O. 111-3 DU CODE DE LA SECURITE
SOCIALE :
19. Considérant que les requérants soutiennent que l'article 26 de la loi déférée, en rendant les abondements des employeurs
aux plans d'épargne retraite déductibles de l'assiette des cotisations de sécurité sociale, affecterait les prévisions de recettes
résultant de la loi de financement de la sécurité sociale, en méconnaissance de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité
sociale ;
20. Considérant qu'aux termes des trois premiers alinéas du I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale : " Chaque
année, la loi de financement de la sécurité sociale :
1° Approuve les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions
générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale ;
2° Prévoit, par catégorie, les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à
leur financement ; " et qu'aux termes du deuxième alinéa du II du même article : " Seules les lois de financement peuvent
modifier les dispositions prises en vertu des 1° à 5° du I ." ;
de financement rectificatives, ne soient compromises par des charges nouvelles résultant de l'application de textes législatifs ou
réglementaires dont les incidences sur les conditions de cet équilibre, dans le cadre de l'année, n'auraient pu, au préalable, être
appréciées et prises en compte par une des lois de financement susmentionnées ;
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22. Considérant qu'en raison de ses conditions d'application, et notamment des délais nécessaires à sa mise en oeuvre effective,
la loi déférée n'est en tout état de cause pas de nature à affecter les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité
sociale en 1997 ; que le moyen invoqué doit en conséquence être rejeté (…)
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LE PRINCIPE DE SINCERITE BUDGETAIRE
♣
Art. 32 LOLF
Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Leur sincérité s'apprécie
compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler.
Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la loi de
finances pour 2003, le 20 décembre 2002, par MM. Jean-Marc AYRAULT, (…), Henri WEBER, sénateurs ;
Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, notamment ses articles 14, 32, 65 et 67 ;
Vu le code de la construction et de l'habitation ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu le code général des collectivités territoriales ;
Vu le code de l'environnement ;
Vu la loi n° 92-666 du 16 juillet 1992 relative au plan d'épargne en actions ;
Vu l'article 44 de la loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998 portant loi de finances pour 1999 ;
1. Considérant que les auteurs des deux saisines défèrent au Conseil constitutionnel la loi de finances pour 2003 en dénonçant
son absence de sincérité ; que les députés auteurs de la première saisine contestent plus particulièrement, en tout ou partie, ses
articles 4, 8, 11, 27, 29, 80, 88 et 108 ; que les sénateurs critiquent pour leur part ses articles 27, 28, 57 et 88 ;
SUR LA SINCÉRITÉ DE LA LOI DE FINANCES :
2. Considérant que, pour contester la sincérité de la loi déférée, les requérants font valoir que « les évaluations de recettes et les
estimations de dépenses qu'elle comporte ne tiennent pas compte des informations économiques disponibles au moment de
l'élaboration du projet de budget ni de celles disponibles pendant le débat budgétaire au Parlement » ; qu'ainsi, le
Gouvernement aurait, selon eux, « commis une erreur manifeste, certaine et volontaire, ne permettant pas au Parlement
d'exercer ses prérogatives, et conduisant à fausser les grandes lignes de l'équilibre budgétaire » ; qu'en outre, l'annonce par le
Gouvernement, au cours des débats parlementaires, de la mise en réserve, dès le début de l'année, de crédits susceptibles d'être
ultérieurement annulés témoignerait de l'absence de sincérité des prévisions de dépenses ; que la même insincérité serait
illustrée par la référence faite au cours des débats parlementaires, par plusieurs membres du Gouvernement, aux reports
prévisibles de crédits de 2002 sur 2003 ;
3. Considérant qu'aux termes de l'article 32 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée, rendu applicable à compter du
1er janvier 2002 par son article 65 : « Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges
de l'État. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en
découler » ; que, s'agissant de la loi de finances de l'année, la sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les
grandes lignes de l'équilibre ;
4. Considérant, en premier lieu, qu'il ne ressort pas des éléments soumis au Conseil constitutionnel que les évaluations de
recettes pour 2003 prises en compte à l'article d'équilibre soient entachées d'une erreur manifeste, compte tenu des aléas
inhérents à leur évaluation et des incertitudes relatives à l'évolution de l'économie en 2003 ; qu'en outre, l'erreur alléguée dans
le choix des hypothèses économiques ne conduirait, selon les requérants eux-mêmes, qu'à une surestimation des recettes
fiscales de faible ampleur au regard des masses budgétaires ;
5. Considérant, en deuxième lieu, que le vote par le Parlement, dans la loi de finances, des plafonds afférents aux grandes
catégories de dépenses et des crédits mis à la disposition des ministres n'emporte pas, pour ces derniers, obligation de dépenser
la totalité des crédits ouverts ; que les autorisations de dépense accordées ne font pas obstacle aux prérogatives que le
Gouvernement tient de l'article 20 de la Constitution en matière d'exécution de la loi de finances ; que l'article 14 de la loi
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organique du 1er août 2001 susvisée, rendu applicable à compter du 1er janvier 2002, dispose à cet égard qu'« afin de prévenir
une détérioration de l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances afférente à l'année concernée, un crédit peut être
annulé par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances. Un crédit devenu sans objet peut être annulé par un décret
pris dans les mêmes conditions » ; qu'il était, dès lors, loisible au Gouvernement de prévoir la mise en réserve, en début
d'exercice, d'une faible fraction des crédits ouverts afin de prévenir une détérioration éventuelle de l'équilibre du budget ; qu'en
informant le Parlement de cette intention, il a respecté le principe de sincérité ;
6. Considérant, en troisième lieu, que les explications données au Parlement par le Gouvernement sur les autres mesures de
gestion envisagées en cours d'exercice, et notamment sur les montants prévisibles de crédits reportables, ne traduisent pas
l'insincérité des prévisions de dépenses ;
7. Considérant, cependant, que si, au cours de l'exercice 2003, les grandes lignes de l'équilibre de la loi de finances s'écartaient
sensiblement des prévisions, il appartiendrait au Gouvernement de soumettre au Parlement un projet de loi de finances
rectificative ;
8. Considérant, enfin, que le Parlement devra être informé en temps utile des mesures de « régulation budgétaire » mises en
oeuvre ; qu'en particulier, conformément aux dispositions du I et du III de l'article 14 de la loi organique du 1er août 2001
susvisée, applicables à compter du 1er janvier 2002, les commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat devront
être informées de tout décret d'annulation avant sa publication et de « tout acte, quelle qu'en soit la nature, ayant pour objet ou
pour effet de rendre des crédits indisponibles » ;
9. Considérant que, sous réserve des observations qui précèdent, les griefs tirés de l'absence de sincérité de la loi déférée
doivent être rejetés ;
(…)
- SUR L'ARTICLE 46 DE LA LOI :
20. Considérant que l'article 46 détermine le montant et les modalités de dévolution à l'État de la contribution forfaitaire
exceptionnelle versée par l'entreprise nationale France Télécom en application de l'article 30 de la loi du 2 juillet 1990 relative
à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications, tel que modifié par la loi susvisée du 26 juillet 1996 ;
qu'il fixe le montant de cette contribution à 37,5 milliards de francs et prévoit qu'elle sera versée en 1997 à un établissement
public national à caractère administratif ayant pour mission de la gérer et de reverser chaque année au budget de l'État, dans la
limite de ses actifs, une somme de un milliard de francs en 1997, majorée ensuite chaque année de 10 % par rapport au
versement de l'année précédente ;
21. Considérant que les requérants soutiennent que cet article méconnaît le principe de sincérité budgétaire en ce que loin d'être
justifiée par la nécessité de financer les retraites des agents fonctionnaires de France Télécom désormais prises en charge par
l'État, la contribution exceptionnelle en cause permettrait, à concurrence du montant des versements opérés chaque année, de
participer à la réduction du déficit budgétaire et perdrait dès lors toute nécessité ;
22. Considérant que si le versement par l'entreprise France Télécom d'une contribution forfaitaire exceptionnelle de 37,5
milliards de francs à un établissement public chargé de la gérer trouve effectivement sa justification, sans en constituer
toutefois la contrepartie, dans la prise en charge par l'État des retraites des agents fonctionnaires de l'entreprise France
Télécom, les versements annuels au budget de l'État effectués par cet établissement public ne seront directement affectés à
aucune dépense en particulier et viendront concourir aux conditions générales de l'équilibre du budget conformément à l'article
18 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances ; que, dans ces conditions, le grief allégué ne peut
qu'être écarté ;
- SUR L'ARTICLE 130 DE LA LOI :
26. Considérant que cet article a pour objet de modifier l'assiette de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat en l'élargissant
aux surfaces consacrées à la vente au détail de carburants et de majorer ses taux minimal et maximal lorsque l'établissement
assujetti a une activité de vente au détail de carburants ;
27. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent en premier lieu que l'alourdissement de la taxe d'aide au commerce et
à l'artisanat aurait pour seul objet de permettre le prélèvement exceptionnel de 300 millions de francs sur les excédents du
Fonds d'intervention pour la sauvegarde, la transmission et la restructuration des activités artisanales et commerciales, institué
par l'article 2 de la loi de finances rectificative pour 1996 ; que la combinaison de ces deux dispositions constituerait une
manipulation contraire au principe de sincérité budgétaire ; qu'ils font valoir en second lieu que la détermination de l'assiette de
la taxe viole le principe d'égalité devant l'impôt en ce que cette taxe est prélevée sur les "grandes surfaces" à un taux variant
selon leur chiffre d'affaires au m², alors que ce critère ne permettrait en rien de mesurer l'activité des stations service qu'elles
gèrent et qu'une taxe ne frappant que la distribution de carburants ne pourrait constitutionnellement être assise que sur cette
44
activité même ; qu'enfin une discrimination fiscale injustifiée concernant la distribution de carburants serait opérée entre les
stations service gérées par les "grandes surfaces" et les autres stations service ;
28. Considérant qu'il est loisible au législateur, dans le cadre d'une loi de finances de l'année, d'augmenter le produit d'une taxe
en élargissant son assiette et en modifiant son taux et, dans le cadre d'une loi de finances rectificative, d'opérer un prélèvement
exceptionnel au profit du budget de l'État sur des excédents du produit de la même taxe, accumulés au cours des années
précédentes ; qu'il s'agit de deux opérations distinctes et que dès lors le moyen tiré d'une atteinte au principe de sincérité
budgétaire ne peut qu'être écarté ;
Décide :
Article premier :
L'avant-dernier alinéa du I de l'article 2, l'article 39 et, au quatrième alinéa de l'article 81, les mots : " toutefois, par dérogation
aux dispositions du premier alinéa, la réduction d'impôt résultant de l'application du quotient familial ne peut excéder 10 000 F
par demi-part s'ajoutant à une part pour les contribuables célibataires et divorcés qui bénéficient des dipositions des a, b, e du 1
de l'article 195 " sont déclarés contraires à la Constitution.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française
Conseil constitutionnel, Décision n° 2006-538 DC du 13 juillet 2006 , Loi portant règlement définitif du budget de 2005
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée, portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 modifiée relative aux lois de finances, ensemble la décision du Conseil
constitutionnel n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 ;
Vu l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 modifiée relative au remboursement de la dette sociale ;
Vu la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 ;
Vu la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005, notamment ses articles 20 et 117 ;
Vu le décret n° 86-451 du 14 mars 1986 pris en application de l'article 16 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi
organique relative aux lois de finances en ce qui concerne la comptabilisation des recettes et dépenses de l'Etat ;
Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 93-330 DC du 29 décembre 1993 concernant la loi de finances pour 1994 ;
Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001 concernant la loi de finances pour 2002 ;
1. Considérant que les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi portant règlement définitif du budget de
2005 en dénonçant son absence de sincérité ; qu'ils mettent en cause l'ouverture de certains crédits par voie de décret d'avance,
la qualification donnée à des opérations liées à des reprises de dette par l'Etat, ainsi que les modalités de remboursement
d'avances à un établissement public ;
- SUR LES NORMES APPLICABLES À LA LOI PORTANT RÈGLEMENT DÉFINITIF DU BUDGET DE 2005 :
2. Considérant qu'aux termes de l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : " Tous les citoyens
ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir
librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée " ; que son article 15 dispose
que : " La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration " ; qu'il résulte de ces dispositions
que les ressources et les charges de l'Etat doivent être présentées de façon sincère ;
3. Considérant que l'article 32 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée rappelle ce principe, en précisant que la sincérité
des lois de finances " s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en
découler " ; qu'il en résulte que le principe de sincérité n'a pas la même portée s'agissant des lois de règlement et des autres lois
de finances ; que, dans le cas de la loi de finances de l'année, des lois de finances rectificatives et des lois particulières prises
selon les procédures d'urgence prévues à l'article 45 de la loi organique, la sincérité se caractérise par l'absence d'intention de
fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi de finances ; que la sincérité de la loi de règlement s'entend en
outre comme imposant l'exactitude des comptes ;
4. Considérant que les articles 27 à 31 de la loi organique du 1er août 2001 imposent à l'Etat de nouvelles obligations
comptables ; que son article 37 redéfinit le contenu de la loi de règlement ; que son article 67 rend ces dispositions applicables
à compter du 1er janvier 2005 ; qu'il précise, toutefois, que les dispositions de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée "
demeurent applicables aux lois de finances afférentes à l'année 2005 et aux années antérieures " ; que, dès lors, la loi portant
règlement définitif du budget de 2005 reste soumise, s'agissant de la délimitation de son contenu, aux règles fixées par ladite
45
ordonnance ;
5. Considérant que dans son article 2, alinéa 5, l'ordonnance du 2 janvier 1959 dispose que : " La loi de règlement constate les
résultats financiers de chaque année civile et approuve les différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances
de l'année, complétée, le cas échéant, par ses lois rectificatives " ; que l'article 35 de la même ordonnance précise le contenu du
projet annuel de loi de règlement ; qu'il est spécifié au premier alinéa de cet article que le projet " constate le montant définitif
des encaissements de recettes et des ordonnancements de dépenses se rapportant à une même année ; le cas échéant, il ratifie
les ouvertures de crédits par décrets d'avances et approuve les dépassements de crédits résultant de circonstances de force
majeure " ; qu'en vertu du deuxième alinéa du même article 35, le projet annuel de loi de règlement établit le compte de résultat
de l'année qui comprend : - a) le déficit ou l'excédent résultant de la différence nette entre les recettes et les dépenses du budget
général ; - b) les profits et les pertes constatés dans l'exécution des comptes spéciaux du Trésor ; - c) les profits et les pertes
résultant éventuellement de la gestion des opérations de trésorerie ; qu'aux termes du troisième alinéa de l'article 35 : " Le
projet de loi de règlement autorise enfin le transfert du résultat de l'année au compte permanent des découverts du Trésor " ;
6. Considérant qu'il ressort de ces différents textes, encore applicables à la loi de règlement pour 2005, que celle-ci comporte
deux catégories de dispositions ayant une portée différente : d'une part, celles qui constatent les résultats des opérations de
toute nature intervenues pour l'exécution du budget et établissent le compte de résultat de l'année ; d'autre part, celles qui
approuvent, le cas échéant, les ajustements de crédits par rapport aux prévisions des lois de finances et autorisent le transfert du
résultat de l'année au compte permanent des découverts du Trésor ;
7. Considérant que, dans la mesure où elle procède à des constatations, la loi de règlement pour 2005 ne peut que retracer, à
partir des comptes, les ordonnancements de dépenses et les encaissements de recettes, quelle que soit la régularité des
opérations effectuées ;
8. Considérant enfin que la constitutionnalité d'une loi de finances s'apprécie au regard des règles que la Constitution a ellemême fixées ou auxquelles elle a expressément renvoyé ;
9. Considérant qu'il convient d'apprécier les griefs formulés par les requérants à l'encontre de la loi portant règlement définitif
du budget de 2005 au regard des principes ainsi définis
- SUR L'OUVERTURE DE CRÉDITS PAR VOIE DE DÉCRET D'AVANCE :
10. Considérant que les requérants font valoir que les ouvertures de crédits par voie de décret d'avance opérées au titre des
opérations militaires extérieures et de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile ne respectent pas la condition d'urgence
fixée par l'article 11 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée, applicable à l'exercice 2005 ; qu'elles traduiraient en outre des
sous-dotations manifestes de la loi de finances pour 2005, dont la sincérité est ainsi mise en cause ;
11. Considérant que la conformité à la Constitution des termes d'une loi promulguée ne peut être utilement contestée qu'à
l'occasion de l'examen de dispositions législatives qui en modifient le contenu, la complètent ou affectent son domaine
d'application ;
12. Considérant que les décrets d'avances contestés ont été ratifiés par l'article 20 de la loi de finances rectificative pour 2005,
promulguée le 30 décembre 2005 ;
13. Considérant qu'en tant qu'elle se borne à retracer les montants des ouvertures de crédits par voie de décret d'avance, la loi
de règlement pour 2005 ne modifie ni ne complète les lois de finances initiale et rectificative pour 2005 ; qu'elle n'en affecte
pas non plus les domaines d'application ; que, par suite, les conditions dans lesquelles la conformité à la Constitution de ces
deux lois de finances pourraient être utilement contestées ne sont pas réunies en l'espèce ; que, dès lors, les griefs doivent, en
tout état de cause, être rejetés ;
Décide :
Article premier.- La loi portant règlement définitif du budget de 2005 n'est pas contraire à la Constitution.
Article 2.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Vu la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 modifiée instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et
46
artisans âgés ;
Vu l'article 106 de la loi de finances pour 1982 (n° 81-1160 du 30 décembre 1981) ;
Vu la loi n° 93-923 de privatisation du 19 juillet 1993 ;
Vu l'article 71 de la loi de finances pour 1993 (n° 92-1376 du 30 décembre 1992) ;
Vu le code rural, notamment ses articles 1003-4, 1024 et 1107 ;
Vu le code de la sécurité sociale, notamment son article L 135-2 ;
Vu le code des pensions civiles et militaires ;
SUR LA SINCERITE DE LA PRESENTATION GENERALE DE LA LOI DE FINANCES ET LA MECONNAISSANCE
ALLEGUEE DES DROITS DU PARLEMENT :
En ce qui concerne les ressources prévues par l'article 31 :
13. Considérant que les requérants font grief à l'article 31 de comporter un montant "irréaliste" des recettes attendues des
opérations de privatisation, faussant ainsi le total des recettes et l'équilibre général figurant à l'article 36 de la loi déférée, de
méconnaître les règles de non affectation des recettes et de financer massivement des charges permanentes par des recettes
"incertaines" et "temporaires" ;
14. Considérant que l'article 31 prévoit, par dérogation à l'article 71 de la loi de finances pour 1993, que les produits provenant
d'opérations de privatisation seront affectés en recettes du budget général, au-delà des huit premiers milliards de francs,
lesquels viennent en recettes d'un compte d'affectation spéciale ;
15. Considérant que les ressources de l'État retracées dans la loi de finances présentent un caractère prévisionnel et doivent
tenir compte des effets économiques et financiers de la politique que le Gouvernement entend mener ; qu'eu égard à la liste des
entreprises dont la privatisation a été autorisée par la loi susvisée du 19 juillet 1993, le Gouvernement pouvait proposer au
Parlement l'inscription au titre de 1995 de recettes prévisionnelles pour un montant de 55 milliards de francs ; qu'en outre, la
circonstance qu'au-delà d'un plafond les recettes ne soient plus affectées à un compte d'affectation spéciale mais soient versées
au budget général ne méconnaît pas les règles d'affectation de recettes à des dépenses non plus qu'aucune autre règle à valeur
constitutionnelle ;
. En ce qui concerne la dissimulation alléguée de charges publiques :
16. Considérant que les députés auteurs de la saisine soutiennent que la "débudgétisation systématique", la sous-évaluation ou
l'absence de prise en compte de nombreuses dépenses, le recours à des emplois en surnombre, le report de crédits
d'équipement, l'insuffisance de créations d'emplois ou de certains crédits affectent la sincérité d'ensemble des charges de la loi
de finances ; qu'en sus de la mise en cause de certaines dotations budgétaires, ils visent ainsi les articles 33 et 35 de cette loi ;
- Quant à l'article 33 de la loi et au chapitre 46-40 du budget du ministère du logement :
17. Considérant que les requérants font valoir que l'article 33, en augmentant le montant de la part des recettes de TVA affecté
au BAPSA, permet de diminuer la subvention de l'État à ce budget annexe ; qu'en outre ils mettent en cause la diminution d'un
milliard de francs de la subvention du budget général au fonds d'aide au logement que fait apparaître le chapitre 46-40 du
budget du ministère du logement ; que selon eux, ces dispositions ne traduisent pas la réalité des besoins de financement public
;
18. Considérant que les dispositions contestées qui résultent de choix de gestion du Gouvernement ne méconnaissent aucun
principe constitutionnel, ainsi d'ailleurs que les requérants l'admettent ;
- Quant à la sous-évaluation d'autres dépenses :
19. Considérant que les députés, auteurs de la saisine, mettent en cause la "pratique systématique de la sous-évaluation" de
certaines dépenses ; qu'ils font grief à l'article 35 d'évaluer de façon minorée le montant du prélèvement sur recettes opéré au
titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes, au budget des charges communes de faire
apparaître un versement limité à 5 milliards de francs à l'Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et
le commerce (UNEDIC), aux crédits d'équipement du budget du ministère de la défense de comporter un report de crédits de
6,5 milliards de francs ; qu'ils allèguent en outre qu'aucun crédit n'est prévu pour tirer les conséquences du financement de
l'"Association pour la gestion de la structure financière" tel qu'il résulte d'un accord passé par l'État avec l'Association générale
des institutions de retraite des cadres (AGIRC) et l'Association des régimes de retraites complémentaires (ARRCO) et qu'ils
soutiennent que les crédits de l'Education nationale ne tirent pas toutes les conséquences de la "loi de programmation du
nouveau contrat pour l'école" en cours de discussion, tant en ce qui concerne les crédits que les créations de postes ; qu'il en va
de même, selon eux, d'une disposition votée lors de l'examen de la loi portant diverses dispositions d'ordre social ; qu'ils
mettent en cause la circonstance que quinze magistrats seraient recrutés en surnombre ; qu'enfin ils critiquent certaines
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dispositions de la loi de finances rectificative pour 1994 ;
20. Considérant que le grief relatif à l'article 35 tenant à l'absence de prise en compte des effets financiers de l'adhésion de
nouveaux pays à l'Union européenne manque en fait ;
21. Considérant que si les requérants font grief à la loi de finances contestée de prendre en compte un montant de subventions
inférieur à celui qui résulte de l'accord signé le 13 juillet 1993 entre l'État et l'UNEDIC, cet accord a été modifié par un avenant
permettant une diminution de l'engagement financier de l'État ; que dès lors ce grief doit être écarté ;
22. Considérant que le report de crédits contesté, conforme aux prescriptions de l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959, ne
méconnaît aucune règle de valeur constitutionnelle ;
23. Considérant que le chapitre 46-71 du budget du ministère du travail comporte l'inscription pour un montant de 1 617,45
millions de francs des crédits nécessaires au financement par l'État de l'accord passé avec l'AGIRC et l'ARCCO le 29 décembre
1993 ; qu'en conséquence le grief tiré de ce que de tels crédits ne figureraient pas dans la loi déférée manque en fait ;
24. Considérant que l'existence de recrutements en surnombre ne ressort pas de dispositions de la loi déférée ;
25. Considérant qu'en tout état de cause il n'incombe pas nécessairement à la loi de finances de prendre en compte des charges
provenant de textes de loi dont l'adoption n'est pas définitive ; que par ailleurs les griefs tirés de dispositions de la loi de
finances rectificative pour 1994 ne sauraient être utilement invoqués à l'encontre de la loi de finances pour 1995 ;
. En ce qui concerne la méconnaissance alléguée des droits du Parlement :
26. Considérant que les députés auteurs de la saisine allèguent que les assemblées n'auraient pas disposé de l'information
nécessaire à l'exercice effectif de leurs pouvoirs de contrôle du fait notamment des décalages qu'ils ont invoqués d'une part
entre la prévision initiale et la réalité des recettes qui doivent être perçues, d'autre part en raison de la sous-évaluation alléguée
de certaines charges ; qu'il ne ressort pas, ainsi qu'il a été énoncé, des estimations ou charges en cause non plus que des
conditions du débat au Parlement que ce dernier n'ait pas disposé en temps utile des informations nécessaires à l'exercice
complet de ses prérogatives budgétaires conformément aux prescriptions de l'article 32 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier
1959 ;
Vu la loi n° 48-1268 du 17 août 1948 modifiée relative au redressement financier, notamment son article 5 ;
Vu la loi n° 49-1034 du 31 juillet 1949 modifiée portant aménagement de la taxe locale additionnelle aux taxes sur le chiffre
d'affaires, notamment son article 6, ensemble l'article 29 de la loi n° 83-1179 du 29 décembre 1983 et l'article 37 de la loi n°
84-1208 du 29 décembre 1984 ;
Vu la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire
;
Vu le code rural ;
Vu les observations complémentaires présentées par les auteurs de la saisine, enregistrées le 22 décembre 1997 ;
Le rapporteur ayant été entendu
- SUR LES MOYENS TIRES DU CARACTERE INSINCERE DE LA LOI DE FINANCES :
6. Considérant que les députés requérants font, en premier lieu, valoir que la loi de finances aurait dû tirer les conséquences,
conformément à la volonté du constituant, des dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, dans la
mesure où elles auraient une incidence sur la détermination du revenu imposable, sur le calcul de l'impôt sur le revenu des
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personnes physiques, sur le niveau de l'épargne et sur celui des prélèvements obligatoires ; que les dispositions de la loi de
financement de la sécurité sociale pour 1998 dont il n'aurait pas été tenu compte comprendraient la substitution de la
contribution sociale généralisée aux cotisations d'assurance maladie, l'augmentation des taux de cette contribution sur les
produits de l'épargne, la mise sous condition de ressources des allocations familiales et la diminution du montant de certaines
prestations familiales ; qu'il résulterait en particulier de ce défaut de prise en compte que le rapport économique et financier,
annexé au projet de loi de finances, comporterait des indications chiffrées inexactes en ce qui concerne le montant des
prélèvements obligatoires ; que la sincérité de la présentation de la loi de finances s'en trouverait affectée ;
7. Considérant que, s'il n'incombe pas nécessairement à la loi de finances de l'année de prendre en compte des dispositions
provenant de textes de loi dont l'adoption n'est pas définitive, il résulte toutefois des termes mêmes des articles L.O. 111-6 et
L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale, qui ont fixé les dates et délais d'examen de la loi de financement de la sécurité
sociale, que le législateur organique a entendu mettre le Parlement en mesure de tenir compte, au cours de l'examen du projet
de loi de finances, des incidences économiques et fiscales des mesures figurant dans la loi de financement de la sécurité sociale
; que les documents annexés au projet de loi de finances, notamment le rapport économique et financier, doivent ainsi
permettre aux parlementaires de discuter et de voter la loi de finances en disposant des informations nécessaires à l'exercice du
pouvoir législatif ;
8. Considérant, toutefois, qu'en l'espèce, il résulte des documents mis à la disposition du Parlement, comme des travaux
parlementaires, que les conséquences de la loi de financement de la sécurité sociale sur le budget de l'État ont été prises en
compte soit dans la préparation et la présentation du projet de loi de finances, soit au cours de son examen et dans le texte
définitivement adopté ; que, dès lors, le grief doit être écarté ;
9. Considérant que les députés requérants allèguent, en second lieu, que certaines dépenses ne figurent pas dans le budget
général, en méconnaissance de l'article 6 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée ; qu'ainsi sont comptabilisées, au sein du
compte d'affectation spéciale du produit des privatisations, des dotations en capital destinées à des organismes publics qui n'ont
pas vocation à être privatisés, alors qu'elles devraient être inscrites au budget général ; que le rôle du fonds d'investissement
des transports terrestres et des voies navigables a été élargi en méconnaissance de ses missions d'origine ; que des crédits
devant abonder certains chapitres budgétaires du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, au titre de fonds de
concours, ont en réalité un caractère fiscal et devraient figurer dans le budget général ;
. En ce qui concerne les comptes d'affectation spéciale :
10. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 25 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée : "Les comptes
d'affectation spéciale retracent des opérations qui, par suite d'une disposition de loi de finances prise sur l'initiative du
Gouvernement, sont financées au moyen de ressources particulières. Une subvention inscrite au budget général de l'État ne
peut compléter les ressources d'un compte spécial que si elle est au plus égale à 20 % du total des prévisions de dépenses." ;
11. Considérant, d'une part, que les comptes d'affectation spéciale constituent une procédure d'affectation de certaines recettes
à certaines dépenses, conformément aux dispositions des articles 18, 23 et 25 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée et
qu'ils n'ont ni pour objet, ni pour effet, de faire échapper des recettes et des dépenses de l'État à l'approbation du Parlement
dans le cadre de la loi de finances ;
12. Considérant, d'autre part, que le financement, par le compte d'affectation "produits de cession de titres, parts et droits de
sociétés", des dotations et apports à l'ensemble des entreprises publiques et établissements publics est conforme aux prévisions
de l'article 71 de la loi de finances pour 1993, modifié par l'article 62 de la loi de finances pour 1997, qui a institué ce compte ;
que le financement éventuel, par le compte d'affectation spéciale "fonds d'investissement des transports terrestres et des voies
navigables", des investissements et gros entretien du réseau routier national et d'une part des dépenses entrant dans le cadre des
contrats de plan État-Régions, dans le domaine des transports, ne contrevient pas aux missions assignées à ce fonds par l'article
47 de la loi de finances pour 1995 qui l'a institué ; que les moyens invoqués doivent par suite être rejetés ;
.
En ce qui concerne les fonds de concours :
13. Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 19 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée : "Les fonds
versés par des personnes morales ou physiques pour concourir avec ceux de l'État à des dépenses d'intérêt public, ainsi que les
produits de legs et donations attribués à l'État ou à diverses administrations publiques, sont directement portés en recettes au
budget. Un crédit supplémentaire de même montant est ouvert par arrêté du ministre des finances au ministre intéressé.
L'emploi des fonds doit être conforme à l'intention de la partie versante ou du donateur. Des décrets pris sur le rapport du
ministre des finances peuvent assimiler le produit de certaines recettes de caractère non fiscal à des fonds de concours pour
dépenses d'intérêt public" ;
14. Considérant que des crédits correspondant au prélèvement institué par le dernier alinéa de l'article 5 de la loi du 17 août
1948 susvisée, relative au redressement financier, ainsi qu'aux prélèvements effectués en application des dispositions de
l'article 6 de la loi du 31 juillet 1949 susvisée, portant aménagement de la taxe locale additionnelle aux taxes sur le chiffre
d'affaires, ont été depuis lors rattachés au budget des services financiers en application de ces lois ; que le maintien de ce
rattachement par voie de fonds de concours, après l'entrée en vigueur de l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959, n'est pas
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conforme aux dispositions précitées de son article 19, dès lors que les recettes de ces fonds sont en majorité de caractère fiscal ;
que le maintien de ce rattachement affecte en outre la prévision de dépenses du budget général ; que, toutefois, les dépenses en
cause sont intégralement retracées dans les comptes définitifs de l'exercice soumis au Parlement dans le cadre de la loi de
règlement, en application de l'article 35 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ; que, par ailleurs, le Parlement a pu être informé
des caractéristiques de ces fonds de concours, tant à travers l'annexe qui en dresse, conformément à l'article 111 de la loi de
finances pour 1996, l'état récapitulatif, qu'à l'occasion des travaux de ses commissions des finances ; que, si la procédure de
rattachement par voie de fonds de concours, pour ceux de ces crédits qui sont compris dans les recettes du budget général,
conduit à affecter l'évaluation du déficit prévisionnel en loi de finances initiale, l'atteinte ainsi portée à la sincérité de la loi de
finances ne conduit pas pour autant, en l'espèce, à déclarer la loi déférée contraire à la Constitution ; que les crédits relatifs aux
fonds de concours visés par la présente requête seront dûment réintégrés, suivant les prescriptions de l'ordonnance susvisée du
2 janvier 1959, dans le budget général de l'État "dès le projet de loi de finances pour 1999" ; que, dans ces conditions, le grief
invoqué ne peut être accueilli ;
Conseil constitutionnel, décision n° 2011-644 DC du 28 décembre 2011, Loi de finances pour 2012
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 modifiée relative aux lois de finances ;
Vu le code de la construction et de l'habitation ;
Vu le code monétaire et financier ;
Vu la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ;
Vu la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques ;
Vu la loi de finances rectificative pour 2011, définitivement adoptée le 21 décembre 2011, ensemble la décision du Conseil
constitutionnel n° 2011-645 DC du 28 décembre 2011 ;
Vu les observations du Gouvernement en réponse à la saisine ainsi que ses observations complémentaires produites à la
demande du Conseil constitutionnel, enregistrées les 26 et 27 décembre 2011 ;
1. Considérant que les requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de finances pour 2012 ; qu'ils font valoir que cette
loi ne respecte pas le principe de sincérité ; qu'ils contestent, sur le fond, la conformité à la Constitution des dispositions de ses
articles 26 et 27 ;
- SUR LA SINCÉRITÉ DE LA LOI DE FINANCES :
2. Considérant que, selon les requérants, les prévisions de croissance économique sur lesquelles est fondée la loi de finances
conduisent à fausser de plusieurs milliards d'euros l'équilibre de celle-ci ; qu'ils soutiennent que le Gouvernement aurait dû
modifier ces prévisions de croissance avant la fin de la discussion de la loi déférée et prendre les mesures correctrices
nécessaires ; que, faute de telles mesures, la loi déférée méconnaîtrait le principe de sincérité de la loi de finances ;
3. Considérant que l'article 32 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée dispose : « Les lois de finances présentent de façon
sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'État. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et
des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler » ; qu'il en résulte que la sincérité de la loi de finances de l'année se
caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre qu'elle détermine ;
4. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des travaux parlementaires qu'après le vote par l'Assemblée nationale de la
première partie de la loi de finances, le Gouvernement a été amené à modifier les prévisions économiques initiales associées à
ce projet ; que, pour assurer la sincérité de la loi de finances et préserver l'équilibre que cette dernière détermine, il a, d'une
part, présenté des amendements sur la seconde partie du projet de loi de finances et, d'autre part, tiré les conséquences des
nouvelles mesures fiscales insérées dans le projet de loi de finances rectificative alors en discussion ;
50
5. Considérant, en second lieu, qu'il ne ressort pas des éléments soumis au Conseil constitutionnel que, compte tenu des
incertitudes particulières relatives à l'évolution de l'économie en 2012, les hypothèses économiques de croissance finalement
retenues soient entachées d'une intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre de la loi déférée ;
6. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le grief tiré du défaut de sincérité de la loi de finances doit être écarté ;
(…)
Sincérité et Loi de financement de la sécurité sociale
Conseil constitutionnel, Décision n° 99-422 DC du 21 décembre 1999, Loi de financement de la sécurité sociale pour
2000
Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ;
Vu la loi organique n° 96-646 du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu le code des douanes ;
Vu le décret n° 95-1000 du 6 septembre 1995 portant code de déontologie médicale ;
22. Considérant que, conformément au 2° du I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, l'article 12 prévoit pour
2000, par catégorie, les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur
financement ;
23. Considérant que les députés auteurs de la première saisine mettent en doute la sincérité des prévisions inscrites à cet article,
en se fondant sur trois griefs ;
24. Considérant, en premier lieu, qu'ils font valoir que ne seraient pas comptées dans ces prévisions les ressources du fonds de
financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale ;
25. Considérant que les recettes prévisionnelles du fonds pour 2000 tirées du droit de consommation sur les tabacs, de la
contribution sociale sur les bénéfices des sociétés, de la taxe générale sur les activités polluantes, du droit de consommation sur
les alcools et de la contribution sur les heures supplémentaires sont prises en compte à l'article contesté dans la catégorie des "
impôts et taxes affectés ", pour un montant global de 59,6 milliards de francs ; que la contribution de l'Etat prévue au 7° de
l'article L. 131-10 nouveau du code de la sécurité sociale est comptée pour 4,3 milliards de francs au sein de la catégorie des "
contributions publiques ", aucune recette n'étant à prévoir au titre des produits non consommés de l'année précédente, visés au
6° du même article ; que, dès lors, le grief allégué manque en fait ;
26. Considérant, en deuxième lieu, que les requérants invoquent " l'inadéquation entre certaines dépenses et les recettes qui
leur sont affectées " s'agissant du fonds créé à l'article 5 ; qu'ils font valoir à cet égard que la taxe générale sur les activités
polluantes et la contribution sur les heures supplémentaires auraient " vocation à décroître sinon à disparaître ", et que "
l'affectation contre nature de certaines contributions au financement de dépenses de politique de l'emploi " serait " le fruit d'une
erreur manifeste d'appréciation " ;
27. Considérant qu'à la supposer avérée, la décroissance à terme de certaines recettes du fonds ne met pas en cause la sincérité
des prévisions de recettes pour l'année 2000 ; que l'affectation à un établissement public de contributions de nature fiscale n'est
contraire à aucune règle, ni à aucun principe de valeur constitutionnelle ;
28. Considérant, en troisième lieu, que sont dénoncées trois " incohérences" entre la loi déférée et la loi de finances pour 2000
en cours d'examen au Parlement ; que l'article contesté n'aurait pas tiré les conséquences, sur le fonds de réserve des retraites,
de l'affectation d'une fraction du produit de la contribution sociale de solidarité des sociétés prévue par la loi de finances au
profit du budget annexe des prestations sociales agricoles ; que l'article contesté n'aurait pas davantage tiré les conséquences de
la baisse des ressources des régimes de retraite induite par la réduction du taux de la " surcompensation " ; que la loi de
51
finances n'aurait pas pris en compte les dispositions de la loi déférée relative aux charges du budget annexe des prestations
sociales agricoles ;
29. Considérant, d'une part, qu'en ce qui concerne les ressources complémentaires du régime des retraites agricoles, les
dispositions de coordination nécessaires avec la loi de finances ont été adoptées lors de l'examen en nouvelle lecture par
l'Assemblée nationale de la loi déférée ; que, le solde du produit de la contribution sociale de solidarité des sociétés étant
affecté au cours de l'exercice suivant son encaissement, l'article contesté n'avait pas à traduire des incidences portant sur
l'année 2001 ; qu'ont, d'autre part, été adoptées des dispositions assurant la coordination avec la baisse du taux d'application de
la compensation spécifique entre régimes spéciaux d'assurance vieillesse ; que, dès lors, manquent en fait les deux premiers
moyens invoqués ;
30. Considérant, enfin, que la circonstance que la loi de finances en cours d'examen n'aurait pas tiré les conséquences de
certaines dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale serait sans effet sur la sincérité des prévisions de cette
dernière ; qu'un tel grief ne pourrait être utilement présenté qu'à l'encontre de la loi de finances ;
31. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que doivent être écartés les moyens tenant au défaut de sincérité de l'article 12 ;
(…)
- SUR LES ARTICLES 21 ET 22 :
38. Considérant que ces dispositions ont pour objet de transférer, à compter du 1er janvier 2000, aux régimes d'assurance
maladie certaines dépenses qui incombaient auparavant à l'Etat ; que l'article 21 transfère ainsi les dépenses afférentes au
dépistage et au traitement de certaines maladies réalisés par les consultations de dépistage anonyme et gratuit et les centres de
planification ou d'éducation familiale ; que l'article 22, quant à lui, transfère les dépenses afférentes aux cures de
désintoxication réalisées avec hébergement dans des établissements de santé ;
39. Considérant que les députés requérants font valoir que ces transferts constituent des " débudgétisations " de dépenses
relevant par nature du budget général de l'Etat ; que seraient dès lors méconnus les principes d'unité, d'universalité et de
sincérité budgétaires ;
40. Considérant que les dépenses ainsi transférées à l'assurance maladie, qui ont directement trait à la sauvegarde de la santé
publique, ne sauraient être regardées comme des dépenses qui devraient, par nature, figurer au budget de l'Etat ; que, par suite,
le moyen doit être rejeté ;
Décide :
Article premier :
Sont déclarés contraires à la Constitution : l'article 15, le quatrième alinéa de l'article 31, ainsi que le paragraphe IX de l'article
33 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000.
Article 2 :
Conseil constitutionnel, Décision n° 2001-453 DC du 18 décembre 2001 , Loi de financement de la sécurité sociale pour
2002
Vu l'ordonnance no 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le
Vu la loi organique no 96-646 du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale ;
Vu les observations en réplique présentées par les sénateurs auteurs de la seconde saisine, enregistrées le 13 décembre 2001 ;
1. Considérant que les auteurs des saisines défèrent au Conseil constitutionnel la loi de financement de la sécurité sociale pour
2002, en mettant en cause l'intelligibilité et la sincérité de l'ensemble de la loi, ainsi que son incidence sur l'équilibre financier
des régimes de sécurité sociale ;
Sur l'intelligibilité et la sincérité de la loi déférée et son incidence sur l'équilibre financier des régimes de sécurité sociale :
2. Considérant qu'il est soutenu qu'à plusieurs titres la loi manquerait à l'objectif d'intelligibilité et à l'exigence de sincérité ;
qu'elle porterait également atteinte aux missions des régimes de sécurité sociale ainsi qu'à l'équilibre financier de ces régimes ;
52
En ce qui concerne l'intelligibilité de la loi déférée :
3. Considérant que, si la loi déférée se caractérise encore par la complexité des circuits financiers entre les régimes obligatoires
de base de la sécurité sociale, les organismes créés pour concourir à leur financement et l'Etat, elle énonce de façon précise les
nouvelles règles de financement qu'elle instaure ; qu'ainsi elle détermine les nouvelles recettes de chaque organisme et fixe les
clés de répartition du produit des impositions affectées ; que, de même, les transferts entre les différents fonds spécialisés, les
régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et l'Etat sont précisément définis ; que, dès lors, doit être rejeté le grief tiré
de l'atteinte à l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité de la loi ;
En ce qui concerne la sincérité de la loi déférée :
Quant au réalisme des prévisions pour 2002 :
4. Considérant, en premier lieu, qu'en application du I de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale, l'article 16 de la loi
déférée fixe, pour 2002, par catégorie, les prévisions de recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des
organismes créés pour concourir à leur financement ; que l'article 69 prévoit pour 2002 les objectifs de dépenses par branche
des mêmes régimes ; que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base
pour 2002 est fixé à l'article 71 ;
5. Considérant que les auteurs des deux saisines contestent le réalisme des prévisions d'évolution de la masse salariale et de
croissance du produit intérieur brut sur lesquelles se fondent les prévisions de recettes figurant à l'article 16 ; que les députés
requérants invoquent le rapport présenté lors de la réunion du 20 septembre 2001 de la commission des comptes de la sécurité
sociale, aux termes duquel "l'hypothèse retenue en matière de dépenses d'assurance maladie est particulièrement ambitieuse" et
selon lequel la réalisation de l'objectif fixé pour 2002 "supposerait un freinage considérable par rapport à la tendance moyenne
des deux dernières années", alors que, pour les sénateurs requérants, la loi déférée ne comprendrait "aucun dispositif
permettant d'espérer un ralentissement des dépenses d'assurance maladie" ; que, selon les sénateurs requérants, au vu des
prévisions et des réalisations des années précédentes, l'objectif de dépenses de la branche famille pour 2002 aurait été
surestimé ; que, dès lors, les objectifs fixés aux articles 69 et 71 seraient entachés d'une "erreur manifeste d'appréciation" ;
6. Considérant qu'il ne ressort pas des éléments fournis au Conseil constitutionnel que les prévisions de recettes et les objectifs
de dépenses, présentés pour 2002, soient entachés d'une erreur manifeste, compte tenu des aléas inhérents à leur évaluation et
des incertitudes particulières relatives à l'évolution de l'économie en 2002 ; que, toutefois, s'il apparaissait en cours d'année que
les conditions générales de l'équilibre financier des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale étaient remises en cause,
il appartiendrait au Gouvernement de soumettre au Parlement les ajustements nécessaires dans une loi de financement de la
sécurité sociale rectificative ou, à défaut, s'il en était encore temps, dans la loi de financement de la sécurité sociale pour
l'année 2003 ;
7. Considérant, en second lieu, que les députés requérants mettent en cause l'insuffisance de la part affectée au fonds de réserve
des retraites par l'article 67, relatif à la répartition du produit des prélèvements sociaux mentionnés aux articles L. 245-14 et L.
245-15 du code de la sécurité sociale sur les revenus du patrimoine et les produits de placement ; qu'ils allèguent que ni ce
relèvement ni l'affectation nouvelle de recettes de privatisation prévue dans le cadre du projet de loi de finances pour 2002,
soumis par ailleurs à l'examen du Parlement, ne suffiraient à compenser la "réduction drastique" du prix des autorisations
d'établissement et d'exploitation de réseau de téléphonie mobile de troisième génération ; que, pour contester la sincérité de ces
prévisions, ils font état de l'annonce par le Gouvernement de l'affectation desdites recettes de privatisation à d'autres dépenses ;
8. Considérant que les évaluations de recettes de cession d'actifs publics figurant dans le projet de loi de finances pour 2002
apparaissent suffisantes pour compenser la perte de recettes subie par le fonds de réserve des retraites du fait de la réduction du
prix des autorisations susmentionnées ; que, dès lors, la répartition fixée par l'article 67 n'est pas entachée d'insincérité ;
Quant à la révision des prévisions pour 2001 :
9. Considérant que les sénateurs auteurs de la seconde saisine mettent en cause la constitutionnalité du "volet rectificatif pour
2001" figurant aux articles 17, 70 et 72 de la loi déférée, "qui évite au Gouvernement de déposer un projet de loi de
financement rectificatif" ;
10. Considérant que le II de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale ne fait pas obstacle à la révision, par l'article 17 de
la loi de financement pour 2002, des prévisions de recettes pour 2001, non plus qu'à celle, par les articles 70 et 72, des objectifs
de dépenses des branches et de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour 2001 ;
11. Considérant que les sénateurs requérants font plus particulièrement grief à l'article 17 de manquer au principe de sincérité
du fait des modalités retenues pour relever, au titre de l'exercice 2001, l'évaluation du produit de la contribution sociale de
solidarité à la charge des sociétés ;
53
12. Considérant que les dispositions figurant à cet effet dans la loi déférée ont pour objet de tirer les conséquences d'une
mesure, figurant dans le projet de loi de finances rectificative pour 2001 actuellement examiné au Parlement, qui relève de 1,5
milliard de francs la fraction de ladite contribution affectée au budget annexe des prestations sociales agricoles en 2001 ; qu'à
l'article 17, l'évaluation révisée des "impôts et taxes affectés" en 2001 est majorée en conséquence du même montant ; que le
solde à reporter en 2002 est donc réduit de 1,5 milliard de francs ; que, toutefois, cette diminution du solde est partiellement
compensée par une plus-value de recettes de 0,8 milliard de francs constatée en 2001 ; que, dès lors, l'article 16 réduit de 0,7
milliard de francs la rubrique "Impôts et taxes affectées" pour 2002 ;
13. Considérant que la coordination ainsi opérée entre l'article 8 du projet de loi de finances rectificative pour 2001 et les
articles 16 et 17 de la loi déférée ne porte pas atteinte au principe de sincérité ;
(…)
Conseil constitutionnel, Décision n° 2005-519 DC du 29 juillet 2005 , Loi organique relative aux lois de financement de
la sécurité sociale
Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 13 juillet 2005, par le Premier ministre, conformément aux articles 46, alinéa 5, et 61,
alinéa 1er, de la Constitution, de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 modifiée, relative aux lois de finances, ensemble les décisions du Conseil
constitutionnel n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 et n° 2005-517 DC du 7 juillet 2005 ;
Vu le code de la sécurité sociale, notamment ses articles L.O. 111-3 à L.O. 111-7, ensemble la décision du Conseil
constitutionnel n° 96-379 DC du 16 juillet 1996 ;
Vu le code des juridictions financières ;
Vu le code de l'action sociale et des familles ;
Vu le code rural ;
Vu l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 modifiée, relative au remboursement de la dette sociale ;
1. Considérant que la loi organique transmise au Conseil constitutionnel a été prise sur le fondement du vingtième alinéa de
l'article 34 de la Constitution, aux termes duquel : " Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions
générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les
conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ", et du premier alinéa de son article 47-1, qui dispose : " Le
Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique " ;
qu'elle a été adoptée dans le respect des règles de procédure prévues par l'article 46 de la Constitution ;
- SUR LE CONTENU ET LA PRÉSENTATION DES LOIS DE FINANCEMENT :
2. Considérant que le I de l'article 1er de la loi organique et le I de son article 2 donnent une nouvelle rédaction aux articles
L.O. 111-3 et L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale afin de redéfinir le contenu et la présentation des lois de financement ;
. En ce qui concerne le nouvel article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale :
3. Considérant que le I du nouvel article L.O. 111-3 détermine l'objet et le contenu de la loi de financement de la sécurité
sociale de l'année en application du vingtième alinéa de l'article 34 de la Constitution ; qu'il prévoit que la loi de financement
comprend quatre parties qui sont définies par ses A, B, C et D ; que ces parties sont constituées des dispositions relatives,
respectivement, au dernier exercice clos, à l'année en cours et, en ce qui concerne l'année à venir, aux recettes et à l'équilibre
général, d'une part, et aux dépenses, d'autre part ;
4. Considérant que, dans ce cadre, le 2° du C du I de l'article L.O. 111-3 précise que la loi de financement de la sécurité sociale
détermine " de manière sincère " les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale pour l'année à venir "
compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible " ;
5. Considérant, par ailleurs, que le VII de l'article L.O. 111-3 dispose que les comptes des régimes et organismes de sécurité
sociale doivent être " réguliers, sincères et donner une image fidèle de leur patrimoine et de leur situation financière " ; que le
3° du VIII confie à la Cour des comptes la " certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes des
organismes nationaux du régime général et des comptes combinés de chaque branche et de l'activité de recouvrement du
régime général, relatifs au dernier exercice clos " ;
54
6. Considérant que, s'agissant des conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale pour l'année en cours et
l'année à venir, la sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de cet équilibre ; que, s'agissant
de la partie de la loi de financement de l'année relative au dernier exercice clos, la sincérité s'entend comme imposant
l'exactitude des comptes ;
(…)
13. Considérant que, dans les conditions précisées ci-dessus, les dispositions des I à V de l'article L.O. 111-3 du code de la
sécurité sociale, ainsi que celles de son VII et de son VIII, ne sont pas contraires à la Constitution ;
En ce qui concerne le nouvel article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale :
17. Considérant que le nouvel article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale redéfinit la liste et le contenu des rapports et des
documents devant être joints ou annexés au projet de loi de financement de l'année ; que ces dispositions, (…), sont destinées à
renforcer l'information du Parlement en temps utile afin que celui-ci se prononce en connaissance de cause sur les projets de
lois de financement de la sécurité sociale soumis à son approbation ;
18. Considérant, toutefois, qu'un éventuel retard dans la mise en distribution de tout ou partie des documents exigés ne saurait
faire obstacle à la mise en discussion d'un projet de loi de financement ; que la conformité de la loi de financement à la
Constitution serait alors appréciée au regard tant des exigences de la continuité de la vie nationale que de l'impératif de
sincérité qui s'attache à l'examen des lois de financement pendant toute la durée de celui-ci ; qu'il en irait de même au cas où
les circonstances ne permettraient pas le dépôt de tout ou partie d'un des documents précités ;
19. Considérant que, sous la réserve énoncée au considérant précédent, l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale n'est
pas contraire à la Constitution
55

Dossier N°4 LES PRINCIPES BUDGETAIRES

Transcription

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