Le Syndicat CFDT interco 64 - Cdg-64

Transcription

REQUETE INTRODUCTIVE D’INSTANCE
(Recours pour excès de pouvoir)
(devant le Conseil d’Etat)
compétence nationale
à
Monsieur le Président du Conseil d’Etat
Place du Palais Royal
75000 PARIS
POUR :
Le Syndicat CFDT interco 64
Sis 14 avenue de Saragosse, 64000 PAU
Pris en la personne de son représentant légal, Mr Patrick KAPUSTA, secrétaire départemental dudit syndicat
CFDT INTERCO des Pyrénées Atlantiques.
(ayant reçu mandat d’ester en justice suite à la décision du Conseil Syndical en date du 13.09.2001 -pièce jointe
N°1- et conformément aux statuts du syndicat – pièce jointe N°2-)
d’une part,
CONTRE :
Le Ministre de la Fonction Publique et de la Réforme de l’Etat – Direction de l’Administration et de la Fonction
Publique
et
Le Ministre de l’Intérieur – Direction Générale des Collectivités Locales – Sous direction des élus locaux et de la
fonction publique territoriale
D’autre et dernière part
DECISION ATTAQUEE :
Décision implicite de rejet des ministres sus - nommés, suite au recours administratif préalable en date du
13/06/2001 formé à l’encontre du « Télégramme départ en clair » daté du 13.04.2001 émanant des mêmes
ministres.
Confédération Française Démocratique du Travail : Syndicat INTERCO des Pyrénées Atlantiques
14, avenue de Saragosse 64000 PAU
tél et fax 05 59 02 21 71 - http://perso.wanadoo.fr/cfdt.interco64/ - E-mail : [email protected]
CHRONOLOGIE DES ACTES :
Le temps de travail dans la Fonction Publique a fait l’objet d’un certain nombre de textes législatifs et
réglementaires, avant que le télégramme contesté n’intervienne :
- La loi N° 84-16 du 11 janvier 1984 (pièce jointe n° 3)
- Le décret N° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail dans
la fonction publique de l’Etat
- La loi N° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative au temps de travail dans le Fonction Publique Territoriale.
- Et enfin le « Télégramme départ en clair » du 13.04.2001 précisant les modalités de la réduction du temps de
travail dans la Fonction Publique Territoriale.(décision initiale contestée) – pièce jointe N° 4 - Le recours administratif préalable en date du 13.06.2001 – pièce N° 5-
RECOURS POUR EXCES DE POUVOIR
EXPOSE DES MOYENS
Préambule :
Le « télégramme départ en clair » prend pour thème l’aménagement et la réduction du temps de travail dans
la Fonction Publique Territoriale.
Tout d’abord il traite du décompte annuel des 1600 heures, puis il aborde la question relative aux
délibérations prises avant la loi du 3 janvier 2001.
L’objet du recours administratif préalable visait principalement la contestation des 1600 heures définies
comme une norme « à la fois plafond et plancher » par les ministères concernés. Pour le reste, le télégramme
ne faisait que se conformer à la théorie des droits acquis issue de l’arrêt « dame CACHET » en ce qu’il
rappellait que le maintien d’une durée annuelle inférieure au décompte de 1600 heures ne peut résulter que de
la validation de situations acquises avant la date de publication de la loi du 3.01.2001.
Aussi, le recours introduit s’attachera à contester la vision des ministres sur le principe de la norme « plancher
et plafond » définie dans le télégramme contesté.
Pour ce faire, notre contestation s’appuiera sur 2 moyens principaux :
1er moyen tiré de la légalité externe de l’acte (incompétence)
2ème moyen tiré de la légalité interne de l’acte (violation de la loi)
SUR LA LEGALITE EXTERNE DE L’ACTE :
A) En ce qui concerne l’incompétence :
1) Premier Moyen tiré de l’incompétence des ministres à édicter des règles nouvelles en matière de durée du
temps de travail:
Nous traiterons ici du cadre des atteintes à la répartition des compétences entre les pouvoirs attribués au
législateur, et ceux relevant du domaine réglementaire.
LE DROIT :
Dans le cadre normal des relations entre les deux pouvoirs (législatif et exécutif), une compétence générale de
mise en œuvre de tous les principes de nature législative a été reconnue au pouvoir réglementaire. (conseil
constitutionnel du 3 mai 1961).
Selon la formule consacrée, la Constitution en son article 34 réserve au législateur la fixation des règles … et
laisse , en vertu de son article 37, au pouvoir réglementaire , le soin d’édicter des mesures nécessaires pour
l’application de ces règles .
Selon la jurisprudence du Conseil d'Etat "la détermination de la durée HEBDOMADAIREdu travail pour les
fonctionnaires et agents de l'Etat n'est pas au nombre des matières réservées à la compétence du législateur
(CE 29.07.83 CGT personnels de l'éducation-Lebon 1983 p.309). Par ailleurs selon l'article 40 de la loi du
11.01.84 "les obligations HEBDOMADAIRES sont réglementairement fixées".
A ces divers titres, nous pouvons constater que juridiquement les règlements ou décrets peuvent fixer la durée
HEBDOMADAIRE, mais n'ont aucune compétence à définir une norme non hebdomadaire.
LE CAS D’ESPECE :
Ainsi, la définition de la durée du temps de travail a été réservée à la seule compétence du législateur (notion
hebdomadaire). Le droit réservant au règlement la fixation de cette norme.
Le législateur est intervenu à plusieurs reprises pour définir le temps de travail ( loi du 11 janvier 1984 (" les
obligations HEBDOMADAIRES sont réglementairement fixées").
Les ministres, détenteurs du pouvoir réglementaire, ne peuvent intervenir sur la définition du temps de travail
que pour en préciser les modalités de mise en œuvre, et en aucun cas pour en déterminer des normes nouvelles
non contenues dans la loi supérieure.
Lorsque, dans le télégramme critiqué, les deux ministres de l’Intérieur et de la Fonction Publique ajoutent une
norme (définition du temps de travail effectif, définition du temps de travail sur une portée annuelle, définition
annuelle du temps de travail à hauteur de 1600 H, et définition d’une durée annuelle à hauteur de 1600 H
« plafond et plancher »), ils ajoutent 4 normes nouvelles non contenues dans la loi de 11 janvier 1984 qui avait
défini la durée du temps de travail sur un plan hebdomadaire sans jamais aborder le thème sur le plan annuel
ni en terme d’heures annuelles de temps de travail effectif. Encore moins en précisant un calcul « plafond et
plancher ».
Ce faisant, si les ministres concernés ont souhaité aborder le thème de la réduction du temps de travail de cette
façon sournoise et insidieuse, c’était pour réduire les effets de la réduction du temps de travail à 35 heures, en
recherchant le temps annuel de travail effectif, et surtout en déduisant du calcul annuel les congés
exceptionnels accordés antérieurement souvent suite à des conflits sociaux (non prise en compte par l ‘Etat de
revendications salariales et compensation par des congés supplémentaires pour éviter à l’Etat des lourdeurs
budgétaires dont il ne voulait pas).
Et lorsque les deux ministres apportent à la loi ces précisions substantielles ( cadre annuel du temps de travail,
temps de travail effectif, 1600 heures annuelles, 1600 H plafond et plancher) , précisions propres à modifier
tout l’agencement législatif, ils touchent très directement aux pouvoirs confiés au seul législateur.
A ce titre, et pour ce qui concerne le premier moyen invoqué, il est demandé à la Haute Juridiction d’annuler le
télégramme critiqué à raison de la compétence usurpée par les ministres pour définir des normes de travail relevant de
la seule compétence du législateur.
2) Deuxième moyen tiré de l’incompétence jurisprudentielle des ministres à procéder par circulaires ou
instructions normatives et non interprétatives :
Une des sources du droit repose sur la jurisprudence.
Selon la jurisprudence constante du Conseil d’Etat (issue de l’arrêt « Notre Dame du Kreisker » du 29.01.54)
interdiction est faite aux circulaires et aux instructions des ministres de créer une norme nouvelle non
contenue dans la loi normative et supérieure.
L’arrêt cité soulevait la question de la nature juridique des instructions de service :
Les circulaires et instructions de services adressées par les ministres à leurs subordonnés sont
généralement considérées par la jurisprudence comme des documents intérieurs à l’administration, et par
conséquent, comme des actes ne faisant pas grief aux tiers, lesquels ne peuvent ni les attaquer par la voie
du recours pour excès de pouvoir, ni invoquer leur violation à l’appui d’un pourvoi.
Mais à côté de ces circulaires ou instructions dont l’objet est de fournir une interprétation officielle et
uniforme, il y a des circulaires qui créent des droits ou des obligations pour les tiers et qui posent une règle
juridique nouvelle, ressemblant ainsi à de véritables règlements .
Dans ce cadre, il est reconnu au juge administratif le pouvoir d’effectuer une distinction entre les
circulaires purement interprétatives, contre lesquelles tout recours est irrecevable, et les circulaires
réglementaires, contre lesquelles le recours est possible à raison de leur portée normative nouvelle.
Question : Les ministres peuvent-ils créer des règles générales alors qu’aucun texte ne leur accorde le
pouvoir réglementaire ? Depuis l’arrêt Jamart du 7.02.36, la question est résolue par l’affirmative, mais
depuis l’arrêt Notre Dame du Kreisker, un tableau des règles relevant de la compétence des ministres a été
dressé. Ainsi ne constitue pas des circulaires réglementaires, celles qui recommandent un comportement,
celles qui régissent le fonctionnement interne de l'administration, celles qui commentent une décision
antérieure, celles qui interprètent un texte antérieur.
Au contraire, ont la qualité de circulaires réglementaires, celles qui soumettent la mise en œuvre des droits
à des sujétions ou à des garanties, celles qui comportent une décision collective suivie de simples mesures
d’exécution, celles enfin qui soumettent les décisions individuelles ultérieures à une règle générale et
impérative.
EN L’ESPECE :
Le télégramme en clair des deux ministres en date du 13.04.2001 revêt un caractère réglementaire car il soumet
les décisions individuelles ultérieures à une règle générale et impérative (organisation sur la base de 1600
heures du temps de travail de chaque salarié ; définition de ces 1600 heures de temps de travail pour
chaque salarié en fonction des sujetions spéciales qui leur incombe ; choix d’une réduction du temps de
travail sur la base des 1600 heures et application journalière, hebdomadaire, par quinzaine, mensuelle ou
annuelle pour chaque salarié…).
Ainsi, ce télégramme revêtant un caractère réglementaire, il autorise le syndicat à agir en justice. L’intérêt pour
agir est constant et la recevabilité de l’action du syndicat sera retenue.
Sur le fond du télégramme, le texte critiqué démontre que les ministres ne se sont pas bornés à interpréter
les textes en vigueur, mais ont fixé des règles nouvelles relatives au calcul du temps de travail sur la base de
35 heures hebdomadaire d’une part, mais surtout sur la base d’un calcul du temps de travail effectif de
1600 heures annuelles (plafond et plancher);
Que ce souhait de définir annuellement le temps de travail, et de rechercher le temps de travail effectif (normes
nouvelles), relève d’une volonté de l’Etat de procéder à une réduction du temps de travail à minima, notamment
en permettant le décompte des droits acquis des fonctionnaires (congés exceptionnels, autorisations d’absence,
accordés à la suite de conflits sociaux ou de négociations n’ayant pu aboutir à des augmentations salariales –
compensation de l’Etat ou des collectivités locales par des congés);
Que cette manière de faire des ministres (préconisée par des rapports antérieurs tels que le rapport ROCHE)
relève d’une volonté de porter atteinte aux droits sociaux.
Que les ministres ne peuvent, sous prétexte de refonte de la durée du temps de travail, revenir sur les droits
concédés aux fonctionnaires et que seul le législateur peut redéfinir.
En tout état de cause, même si l’on ne s’en tenait pas à la comparaison des normes contenues dans la loi du 11
janvier 1984 et celles contenues dans le télégramme critiqué, ce même télégramme procèderait par définition de
normes nouvelles au regard du décret FP du 25.08.2000 (par ailleurs inopérant vis à vis de la loi supérieure).
Ainsi, le décret précité pose les bases d’un calcul annuel du temps de travail effectif de 1600 heures maximum ;
Or le télégramme définit 1600 heures « plafond et plancher » ce qui contrevient très directement à la notion
maximale des 1600 heures.
A ces divers titres, et pour ce qui concerne ce deuxième moyen , il est demandé à la juridiction suprême
d’annuler pour incompétence les dispositions normatives du télégramme daté du 13.04.2001 ;
SUR LA LEGALITE INTERNE DE L’ACTE :
B) En ce qui concerne la violation de la loi :
1) Troisième moyen tiré de la violation de la loi du 13 janvier 1984 :
La loi du 11.01.84 rappelée plus haut, a défini la durée du temps de travail sur le principe d’un décompte
hebdomadaire.
La loi fait référence.
Aucune des lois sur la durée du temps de travail n’a procédé par un décompte annuel. Seul le décret du 25.08.2000 a
défini en son article 1, deuxième alinéa, un calcul indiquant que la durée annuelle du temps de travail était de 1600
Heures maximum. En procédant ainsi, le décret a restreint la volonté du législateur de mettre en place les 35 heures
hebdomadaires, puisqu’il a intégré le temps de travail réellement effectué, en permettant notamment de retrancher
du décompte les droits acquis (congés exceptionnels accordés etc…). Le mécanisme de décompte annuel mis en place
par le décret du 25.08.2000 était de ce fait particulièrement critiquable car pervers.
Mais aujourd’hui, les ministres de l’intérieur et de la fonction publique, reprennent dans le télégramme, le principe du
décompte annuel des 1600 H. Ils y ajoutent en plus la notion de « 1600 H à la fois plafond et plancher ».
En procédant de la sorte, ils méconnaissent la loi du 13.01.1984 et ils ajoutent une notion qu’elle ne contient pas
(1600 H de temps annuel de travail effectif), et en toute hypothèse , ils contreviennent au décret critiquable du
25.08.2001 en fixant une norme de 1600 H annuelles « plafond et plancher ».
Seul un décret en conseil d'Etat aurait dû procéder à ces définitions nouvelles.
A ce titre, et sur ce troisième moyen, il est demandé à la Haute Juridiction d’annuler le télégramme critiqué.
2) Moyens tirés de la violation d’un principe général du droit administratif : Violation du principe d’égalité de
traitement et violation de la théorie des droits acquis :
La démonstration quoiqu’un peu longue, n’en demeure pas moins claire : L’annualisation du calcul de la durée du
temps de travail sur la base de 1600 H est une méthode qui procède à violation du principe d’égalité de traitement
(a) ; et l’annualisation du calcul de la durée du temps de travail sur la base de 1600 H « plafond plancher » est une
façon de retirer les droits acquis des fonctionnaires.(b)
a) Quatrième moyen tiré de la violation du principe d’égalité de traitement des agents :
Démonstration des calculs possibles et inégaux, permettant de respecter le pseudo principe de la durée
hebdomadaire à 35 h de travail et les 1600 H annuelles :
L'analyse des textes en cause permet d'établir que l'interprétation à laquelle se livrent les ministres est
erronée et totalement abusive. Elle conduit très directement à des inégalités de traitement :
Première Hypothèse:
35 heures x 52 semaines =
1.820 heures
- 25 jours de congés annuels =
35 h x 5 sem.
- 175 heures
2 jours de congés annuels (fractionnement) =
7hx2 - 14 heures
- 10 jours fériés =
- 70 heures
total annuel =
1.561 heures
Deuxième hypothèse :
35 heures x 52 semaines =
- 25 jours de congés annuels =
35 h x 5 sem.
- O jours de congés annuels (fractionnement) =
- 8 jours fériés =
total annuel =
1.820 heures
- 175 heures
- 0 heure
- 56 heures
1.590 heures
Troisième hypothèse : calcul en jours
365 jours - 104 jours repos hebdomadaire =
25 jours de congés annuels + 2 jours fractionnement
10 jours fériés =
total annuel =
224jours x 7h
261 jours
- 27 jours
- 10 jours
1568 heures
Quatrième hypothèse : calcul en jours
Même calcul que la 3ème hypothèse mais avec 8 jours fériés :
224 jours de travail effectif + 2
=
226 jours
total annuel =
226 jours x 7 h
1.582 heures
Cinquième hypothèse
Même calcul que la 4ème hypothèse mais
sans jours de congés de fractionnement
226 jours de travail effectif + 2 =
Total annuel =
228 jours x 7 h
228 jours
1.596 heures
Ainsi dans tous les exemples ci-dessus le maximum de 1.600 heures n'est jamais atteint , mais surtout il conduit
à créer des situations très différentes selon les modes de calcul adoptés.
Par contre on voit bien que compte - tenu des résultats auxquels conduisent les différentes hypothèses de
calcul, si une limite annuelle de 1600 H « plafond et plancher « a été proposée par les ministres signataires du
télégramme en clair, c’est pour rechercher un autre but : La suppression des droits acquis !
b) Cinquième moyen tiré de la violation de la théorie des droits acquis :
L’idée des ministres dans le télégramme en clair contesté, ainsi que celle du décret du 25.08.2000, consiste dans
la mise au point d’une méthode permettant de rechercher le temps annuel de travail effectif, en déduisant
notamment toutes les situations de congés spécifiques accordés ici ou là aux agents (résultats de négociations et
de luttes sociales).
Ainsi, l’idée des 1600 H de temps annuel de temps de travail effectif maximum (décret du 25.08.2000), a été
modifiée pour en faire 1600 h « plafond et plancher ». De sorte , que les administrations seraient amenées à
déduire du temps de travail annuel (voir les hypothèses formulées plus haut), les congés spécifiques accordés
(en plus des congés annuels, en plus des jours de week-end, en plus des jours fériés ou chômés , en plus des
fractionnements) afin de ramener tous les agents aux 1600 heures « plancher ».
Mais qu’en est-il des congés spécifiques , autorisations d’absence alloués aux fonctionnaires ?
L’administration peut-elle retirer ce qu’elle a accordé ? C’est toute la théorie du retrait des actes
administratifs telle qu’elle est commentée dans l’arrêt Dame Cachet du Conseil d’Etat (jurisprudence
constante).
Nous parlerons ici de la théorie de l’abrogation (pour l’avenir) et non celle du retrait (avec effet dans le passé).
LE DROIT :
L’administration peut-elle retirer ce qu’elle a accordé ? la jurisprudence et les commentaires de l’arrêt DAME
CACHET éclairent la question :
L’ABROGATION (pour l’avenir) d’un acte :
En ce qui concerne les actes réglementaires (décrets, arrêtés collectifs etc..) ils peuvent toujours être abrogés. Il
n’y a jamais de droits acquis au maintien d’un règlement (CE 25.06.54).
En ce qui concerne les actes individuels par contre, il faut distinguer selon qu’ils ont ou non généré des droits :
si l’acte individuel n’a pas fait naître de droit (acte non définitif dans les 2 mois du recours contentieux, autorisation
temporaire, autorisation précaire et révocable par nature…) son abrogation est toujours possible.
Lorsque , au contraire, la décision a fait naître un droit au profit d’un particulier, son abrogation n’est
possible que par la voie d’un acte contraire nouveau, soumis aux conditions requises par la loi : ainsi l’abrogation
d’une nomination ne peut se faire que par voie de révocation, mise à la retraite en respectant le principe du
parallélisme des compétences . Il faut comprendre par « acte contraire », un acte susceptible de mettre fin à la
nature de cet acte : à tout acte de nomination , il faudra un acte de révocation ou de mise à la retraite ; mais il
va sans dire qu’il faudra que l’agent ait commis une faute grave (révocation) ou qu’il ait atteint l’âge de la
retraite , sinon il y aura abus de l’administration à prendre un acte contraire.
EXCEPTIONS A CES PRINCIPES, le retrait et l’abrogation des actes administratifs sont toujours possibles
au regard de la théorie des circonstances exceptionnelles qui permettent à l’administration de revenir sur ce
qu’elle a accordé : les circonstances exceptionnelles sont les putchs militaires, la guerre, la guerre civile…
LE CAS D’ESPECE :
Par la définition des 1600 Heures annuelles « plafond et plancher » de la durée du temps de travail effective, les
ministres tentent d’intégrer les droits acquis des fonctionnaires pour les effacer insidieusement.
Que sont ces droits acquis pour les fonctionnaires :
Il s’agit des congés exceptionnels accordés aux fonctionnaires pour les fêtes de la ville, les congés du maire ou
des congés spécifiques qui peuvent aller parfois jusqu’à 10 jours par an.
Ces congés ont été alloués souvent en compensation de situations indemnitaires impossible à mettre en place à
raison des contraintes budgétaires des collectivités territoriales notamment.
Ces droits acquis résultent non pas de règlements qui auraient pu être retirés à tout moment, mais de
décisions individuelles, créatrices de droits, non écrites, mais devenues définitives à raison de leur octroi
systématique depuis parfois plus de 25 années, et officialisés dans les décisions annuelles d’octroi des congés à
l’intérieur des services.
Ces droits accordés par les administrations locales ne pourront donc être retirés et l’articulation des textes
(1600 heures de travail effectif – 1600 heures « plafond et plancher ») ne visent qu’à porter atteinte à la théorie
des droits acquis en déduisant des heures annuelles effectives les congés spécifiques alloués.
A ce titre, il est demandé à la Haute Juridiction , de bien vouloir annuler le télégramme critiqué.
PAR CES MOTIFS
et tous autres à produire, déduire et suppléer, même d’office, le syndicat requérant conclut à ce qu’il plaise à la haute
juridiction , à titre principal
- d’annuler le télégramme critiqué
- de dire que les ministres ne peuvent appliquer que la norme HEBDOMADAIRE du temps de travail contenue
dans la loi, c’est-à-dire le passage de 39 heures à 35 heures hebdomadaires, sans possibilité de calcul annuel du
temps de travail effectif, et sans possibilité de déduire de ce temps annuel les droits acquis par les fonctionnaires
(congés spécifiques ou exceptionnels)
Fait à Pau, le 04.10.2001.
Le Secrétaire Départemental
Patrick KAPUSTA
Signature
PIECES JOINTES :
- pièce N° 1 – délibération du Conseil Syndical interco CFDT des Pyrénées-Atlantiques
- pièce N° 2 – statuts du syndicat
- pièce N° 3 – Références à la loi du 11.01.84 qui fixe la durée HEBDOMADAIRE du temps de travail
- pièce N° 4 – Télégramme en clair du 13.04.2001
- pièce N° 5 – recours administratif préalable devant les ministres concernés (13.06.2001)

Le Syndicat CFDT interco 64 - Cdg-64

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