fiche pedagogique virtuelle le regime des actes administratifs

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Fiche à jour au 15 octobre 2009
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Diplôme : Licence, semestre 4
Matière : Droit administratif général
Web-tuteurs : Elise UNTERMAIER- Aurélie WATTECAMPS
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I. L’ELABORATION DES ACTES ADMINISTRATIFS
UNILATERAUX ..........................................................................................3
Article 21 de la loi DCRA du 12 avril 2000 :
4
Articles 1 et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation
des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre
l'administration et le public.
5
II.
L’ENTREE EN VIGUEUR DES ACTES
ADMINISTRATIFS .....................................................................................6
Date de création du document : année universitaire 2007/08
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2
III. LA SORTIE DE VIGUEUR DES ACTES
ADMINISTRATIFS UNILATERAUX : L’ABROGATION ET
LE RETRAIT DES ACTES ADMINISTRATIFS......................................7
A.
B.
LE RETRAIT
7
CE, 3 nov. 1922, Dame Cachet, R. p. 790, RDP 1922 p. 552 concl. Rivet :
8
Article 23 de la loi DCRA du 12 avril 2000 :
10
CE, Ass., 26 octobre 2001, Ternon, Leb. p. 497, concl. Séners, GAJA :
10
L’ABROGATION
11
CE, Ass. 3 fév. 1989, Cie Alitalia, Leb. p. 44 :
11
Art. 16-1 de la loi DCRA du 12 avril 2000
12
CE, 30 novembre 1990, Association « les Verts », Leb. p. 339 :
13
CE, 6 mars 2009, Coulibaly, AJDA 2009, p. 45
13
IV. L’EXECUTION DES ACTES ADMINISTRATIFS
UNILATERAUX ........................................................................................14
A.
LE PRIVILEGE DU PREALABLE
114
B.
LES HYPOTHESES D’EXECUTION FORCEE / D’OFFICE
14
TC, 2 décembre 1902, Société immobilière Saint Just, GAJA :
2
15
3
I. L’élaboration des actes administratifs unilatéraux
Le principe de légalité implique que tout acte administratif unilatéral soit
édicté dans le respect de règles de forme (c’est la légalité externe : règles
de compétence, de forme, de procédure) et de fond (c’est la légalité
interne). Le non-respect de ces règles est sanctionné dans le cadre du
recours pour excès de pouvoir. Nous reverrons donc ces règles en
étudiant le recours pour excès de pouvoir.
L’administration doit respecter des règles de compétence, de procédure,
de forme et de fond.
1. Le respect des règles de COMPETENCE :
Règles très diverses : compétence ratione materia, loci, temporis…
Ex : un règlement autonome (décret) est pris dans le domaine de la loi,
un ministre prend un arrêté réglementaire en l’absence d’habilitation
législative ou de délégation de la part du Premier Ministre et en dehors
de l’organisation du service.
2. Le respect des règles de PROCEDURE :
→ Le respect du CONTRADICTOIRE :
- CE, 1944, Dame Veuve Trompier-Gravier + CE, 1956, Nègre : Toute
mesure prise en considération de la personne doit être précédée d’une
procédure permettant à l’intéressé de discuter de la décision envisagée.
- Article 24 de la loi DCRA du 12 avril 2000 : a généralisé le droit pour
toute personne intéressée qui fait l’objet d’une décision individuelle
défavorable de présenter des observations écrites, et le cas échéant, sur sa
demande, des observations orales, en pouvant se faire assister par un
conseil. (sauf urgence, circonstances particulières, risque d’atteinte à
l’ordre public ou à la conduite des relations internationales…).
→ Les procédures CONSULTATIVES : De nombreux textes législatifs
ou réglementaires prévoient que telle ou telle décision administrative ne
peut être prise qu’au vu d’un avis rendu par une autre autorité.
- avis facultatif
- avis obligatoire : Ex. : les décrets en CE : le CE assimile le défaut de
consultation non pas à un vice de procédure mais à une incompétence.
- avis conforme : soit l’administration suit l’avis, soit elle renonce à
prendre la décision.
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3. Les règles de FORME :
a) Le principe de l’absence de formalisme
Le principe, en droit administratif est l’absence de formalisme.
- Il existe des décisions gestuelles (agent de police levant le bras au
carrefour) voire verbales (un chef de service qui demande à un agent
municipal de cesser ses fonctions) (CE, 1993, Union syndicale
professionnelle des policiers municipaux, Lebon p.25).
- L’existence de certaines décisions peut être déduite de certains
comportements : la conclusion d’un contrat est appréciée comme
impliquant la décision de la conclure, contre laquelle un REP est
possible. L’exécution de travaux révèle l’existence de la décision de faire
ces travaux…
- Sauf texte contraire, les décisions des maires, préfets, ministres peuvent
être incluses non dans un arrêté en bonne et due forme mais dans une
simple lettre, un télex, une circulaire, une note. (Par contre, les décisions
du Président de la République et du Premier ministre doivent prendre la
forme d’un décret avec visas, dispositifs en articles et contreseings
exigés par la Constitution).
- Certaines décisions peuvent être implicites : le silence gardé par
l’administration pendant deux mois vaut décision de rejet, selon l’article
21 de la loi DCRA du 12 avril 2000 (il s’agit là de la reprise d’une règle
ancienne issue de la loi du 17 juillet 1900). Au contraire en droit civil, on
applique la règle « Qui ne dit mot consent ».
Article 21 de la loi DCRA du 12 avril 2000 :
Sauf dans les cas où un régime de décision implicite d'acceptation est
institué dans les conditions prévues à l'article 22, le silence gardé pendant
plus de deux mois par l'autorité administrative sur une demande vaut
décision de rejet.
Lorsque la complexité ou l'urgence de la procédure le justifie, des décrets en
Conseil d'Etat prévoient un délai différent.
Les textes imposent aujourd’hui de multiples règles de forme. Règles
éparses :
Ex. : L’article 19 de la Constitution prévoit que les actes signés par le
Président de la République doivent être contresignés par le Premier
Ministre et le cas échéant par les ministres responsables.
L’article 22 de la Constitution prévoit que les actes du Premier Ministre
sont contresignés par les ministres chargés de leur exécution.
b) Une règle de forme essentielle : LA MOTIVATION :
Remarque : motifs ≠ motivation : La motivation est l’exposé des motifs
de la décision, c’est-à-dire des considérations de fait ou de droit qui
constituent le fondement de la décision.
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Le principe est l’absence d’obligation de motivation pour
l’administration mais ce principe connaît des exceptions nombreuses
depuis une loi du 11 juillet 1979. Cette dernière institue une obligation
de motivation des décisions individuelles dans les cas où l’absence de
motivation apparaissait particulièrement choquante.
Doivent être motivées :
- Les décisions administratives individuelles défavorables. Il existe
une liste limitative énoncée par la loi : mesures de police, sanctions,
refus d’autorisation
- Les décisions administratives individuelles qui dérogent aux règles
générales fixées par la loi ou le règlement.
Ces décisions échappent à l’obligation de motivation en cas de :
- secret protégé par la loi
- urgence absolue
- décision implicite
Dans ces deux derniers cas, l’auteur de la décision est tenu de
communiquer les motifs à la demande de l’administré dans le délai d’un
mois.
Articles 1 et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979
relative à la motivation des actes administratifs et à
l'amélioration des relations entre l'administration et le
public.
Article 1
Modifié par Loi n°86-76 du 17 janvier 1986 art. 26 et 29 (JORF 18 janvier
1986 en vigueur le 18 mai 1986).
Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai
des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les
concernent.
A cet effet, doivent être motivées les décisions qui :
- restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale,
constituent une mesure de police ;
- infligent une sanction ;
- subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou
imposent des sujétions ;
- retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ;
- opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ;
- refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes
qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ;
- refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs
pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés
par les dispositions des deuxième à cinquième alinéas de l'article 6 de la loi
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n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des
relations entre l'administration et le public.
Article 2
Doivent également être motivées les décisions administratives individuelles
qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement.
4. Les règles de FOND :
Le contenu d’un acte administratif unilatéral doit être conforme à des
règles de fond de valeur supérieure. Tous les actes administratifs doivent
respecter des règles de fond de valeur constitutionnelle comme le
principe d’égalité, de valeur législative (Par ex, un règlement pris pour
l’application de la loi doit respecter le contenu de cette loi) ou infralégislative (les actes administratifs doivent respecter le PGD de nonrétroactivité des lois. CE, 1948, Soc du journal l’Aurore). Les actes
administratifs réglementaires doivent respecter le contenu des règlements
qu’ils exécutent, de même que les actes administratifs individuels
doivent respecter le contenu des actes administratifs réglementaires sur le
fondement desquels ils sont pris (CE, 1931, Ville de Clamart).
II. L’entrée en vigueur des actes administratifs
L’existence même d’un acte administratif n’est pas subordonnée à sa
publication ou à sa notification et il peut donc faire l’objet d’un recours
pour excès de pouvoir dès sa signature.
- Cependant, il ne sera opposable aux administrés qu’à compter de son
entrée en vigueur, c’est-à-dire après l’accomplissement de certaines
formalités de publicité.
Pour les actes réglementaires : PUBLICATION
Au Journal Officiel pour les décrets et arrêtés interministériels et
ministériels
- pour certains arrêtés ministériels, la publication dans les Bulletins
Officiels des divers ministères intéressés est parfois suffisante.
- dans les « Recueils des actes administratifs » pour les mesures
réglementaires de diverses autorités locales
- Affichage ou signalisation adéquate sur le terrain (par exemple pour la
réglementation du stationnement).
Pour les décisions individuelles : NOTIFICATION à l’intéressé, en
général par simple lettre.
- En outre, un grand nombre d’actes administratifs des collectivités
territoriales doivent être transmis au préfet pour être « exécutoires »,
c’est-à-dire pour entrer en vigueur.
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Remarque : L’administration peut retarder l’entrée en vigueur de l’acte
mais l’inverse est impossible : CE, 1948, Société du Journal L’Aurore
(PGD de non-rétroactivité des actes administratifs).
III. La sortie de vigueur des actes administratifs
unilatéraux : l’abrogation et le retrait des actes
administratifs
Note 1 : Le juge annule ; l’administration retire ou abroge.
Note 2 : Distinction entre le retrait qui est rétroactif, à l’instar de
l’annulation par le juge (l’acte est censé n’avoir jamais existé) et
l’abrogation, qui ne vaut que pour l’avenir.
Note 3: Les pouvoirs de l’administration varient en fonction de plusieurs
paramètres :
- si l’acte est légal ou illégal
- si l’acte est créateur de droits (subjectifs) ou non créateurs de droits.
Exemples d’actes non créateurs de droit : tous les actes réglementaires
(en vertu du principe de mutabilité, « nul n’a droit au maintien d’un
règlement »), les autorisations d’occupation du domaine public (ex :
l’autorisation d’installer un kiosque à journaux sur un trottoir), les
autorisations de police, les nominations aux emplois supérieurs à la
discrétion du gouvernement…
- si l’acte est explicite ou implicite.
A. Le retrait
1. Le retrait des actes réglementaires
Il y a très peu de jurisprudence, ce qui conduit à douter des solutions
applicables.
Un acte réglementaire ne crée pas de droit à son maintien pour l’avenir
mais il crée un droit au respect des effets qu’il a pu produire par et
pendant son application.
Quand un règlement n’a reçu aucune application effective, il peut être
retiré à toute époque et pour tout motif même d’opportunité : CE, Ass. 21
octobre 1966, Soc. Graciet, Leb. p. 560.
Au contraire, le retrait d’un acte réglementaire qui a fait l’objet d’une
application effective n’est possible que pour illégalité et aussi longtemps
que le règlement est susceptible d’annulation par le juge : CE, Sect., 14
novembre 1958, Ponard, Leb. p. 554 ; CE, 15 avril 1988, Société civile le
Tahiti, Leb. p. 140. (note : la jurisprudence Ternon ne visant que les
décisions individuelles n’est pas applicable).
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2. Le retrait des actes non réglementaires
Il faut distinguer selon qu’ils sont créateurs ou non créateurs de droits.
a) Les actes non réglementaires non créateurs de droits :
- S’ils sont illégaux, le retrait (et donc également l’abrogation) est
possible à toute époque. CE, 15 octobre 1976, Bussière.
- S’ils sont légaux, ces actes ne peuvent pas être retirés à cause du
principe de non-rétroactivité. Toutefois certains actes individuels
défavorables peuvent être retirés à tout moment pour simple
inopportunité car c’est l’intérêt même de la victime, dès lors qu’ils n’ont
pas créé de droits pour les tiers. CE, 30 juin 1950, Quéralt (possibilité de
retirer l’autorisation de licenciement d’un salarié protégé).
b) Les actes non réglementaires créateurs de droits :
Seul le retrait des actes illégaux est possible.
Délai du retrait : le Conseil d’Etat est parti de l’idée que le retrait est un
substitut de l’annulation juridictionnelle et que l’administration doit
avoir les mêmes pouvoirs que le juge administratif. C’est la
jurisprudence Dame Cachet de 1922 : le retrait est possible tant que la
décision n’est pas définitive (recours toujours possible ou, si un recours a
été formé, le juge n’a pas encore définitivement statué).
CE, 3 nov. 1922, Dame Cachet, R. p. 790, RDP 1922
p. 552 concl. Rivet :
[…]Considérant que, le directeur de l’enregistrement du Rhône ayant
accordé à la dame Cachet une indemnité pour pertes de loyers de 121 fr. 50,
celle-ci, regardant cette indemnité comme insuffisante, s’est adressée au
ministre des finances à l’effet d’obtenir une somme plus élevée ; que sur
cette réclamation, le ministre, estimant que la propriété de la dame Cachet
avait le caractère d’un bien rural, et ne saurait, dès lors, donner lieu aux
indemnités prévues par la loi du 9 mars 1918, a cru pouvoir par ce motif, non
seulement rejeter la demande d’augmentation d’indemnité dont il était saisi,
mais encore supprimer d’office l’indemnité de 121 fr. 50 allouée par le
directeur ;
En ce qui concerne la suppression par le ministre des finances de l’indemnité
de 121 fr. 50 accordée par le directeur de l’enregistrement : Considérant que,
d’une manière générale, s’il appartient aux ministres, lorsqu’une décision
administrative ayant créé des droits est entachée d’une illégalité de nature à
en entraîner l’annulation par la voie contentieuse, de prononcer eux-mêmes
d’office cette annulation, ils ne peuvent le faire que tant que les délais du
recours contentieux ne sont pas expirés ; que, dans le cas où un recours
contentieux a été formé, le ministre peut encore, même après l’expiration de
ces délais et tant que le Conseil d’Etat n’a pas statué, annuler lui-même l’acte
attaqué dans la mesure où il a fait l’objet dudit recours, et en vue d’y donner
satisfaction, mais qu’il ne saurait le faire que dans les limites où l’annulation
a été demandée par le requérant et sans pouvoir porter atteinte aux droits
définitivement acquis par la partie de la décision qui n’a dans les délais été ni
attaquée ni rapportée ;
Considérant qu’il y a lieu de faire application de ces principes généraux à la
procédure toute spéciale instituée par la loi du 9 mars 1918 ;
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Considérant qu’en vertu de l’article 30, paragraphe 4 de la loi du 9 mars
1918, les demandes en indemnités formées par les propriétaires désignés à
cet article doivent être adressées dans chaque département au directeur de
l’enregistrement, et qu’aux termes du paragraphe 8 dudit article ce
fonctionnaire fixe le montant de l’indemnité “par délégation du ministre” ;
que dans la quinzaine de la notification de cette décision au propriétaire
intéressé, celui-ci pourra adresser un recours au ministre qui statuera dans le
mois, sauf recours au Conseil d’Etat ;
Considérant que la décision du directeur de l’enregistrement ayant un
caractère de décision exécutoire et ayant créé des droits ne pouvait être, par
application des principes généraux rappelés ci-dessus, modifiée d’office par
le ministre que pour un motif de droit et seulement dans le délai de quinze
jours susmentionné ;
Considérant qu’il résulte de l’instruction que la décision du directeur de
l’enregistrement du 30 novembre 1920, accordant à la dame Cachet une
indemnité de 121 fr. 50, avait été notifiée à cette propriétaire depuis plus de
quinze jours lorsqu’est intervenue, à la date du 25 mai 1921, la décision du
ministre des finances ; que, par suite, la dame Cachet avait un droit
définitivement acquis au bénéfice de l’indemnité de 121 fr. 50 à elle allouée
par le directeur de l’enregistrement et que le ministre des finances n’a pu
légalement lui prescrire d’en opérer le remboursement (…)
Mais le lien entre le délai de retrait et de délai de l’annulation peut être
très dangereux pour la sécurité juridique.
- En effet, en matière de décisions individuelles, le délai du recours
contentieux est déclenché, à l’égard du destinataire de la décision, par la
notification, et à l’égard des tiers, par la publication. Dès lors, une
décision individuelle notifiée mais non publiée demeure indéfiniment
susceptible de recours de la part des tiers et peut donc être retirée par
l’administration. V. CE, Ass. 6 mai 1966, Ville de Bagneux, Leb. p. 303,
RDP, 1967, p. 339, concl. Braibant.
Le Conseil d’Etat a donc remis progressivement en cause la
jurisprudence Dame Cachet :
- Pour les décisions implicites d’acceptation : n’étant ni notifiées ni
publiées, elles auraient dû pouvoir être retirées à tout moment. Or le
mécanisme des décisions implicites d’acceptation a au contraire pour
objet d’enfermer l’administration dans certains délais. Aussi le CE a-t-il
décidé que les décisions implicites illégales ne pouvaient jamais être
retirées sauf si elles avaient fait l’objet de formalités de publicité : CE,
Sect., 14 novembre 1969, Eve, Leb. p. 498, concl. Bertrand.
L’article 23 de la loi DCRA reprend partiellement cette jurisprudence : la
décision illégale ne peut être retirée que pendant le délai de recours
contentieux s’il y a eu information des tiers, ou, à défaut, pendant deux
mois après son émission, ou enfin, pendant la durée de l’instance
contentieuse en cours.
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Article 23 de la loi DCRA du 12 avril 2000 :
Une décision implicite d'acceptation peut être retirée, pour illégalité, par
l'autorité administrative :
1° Pendant le délai de recours contentieux, lorsque des mesures d'information
des tiers ont été mises en oeuvre ;
2° Pendant le délai de deux mois à compter de la date à laquelle est
intervenue la décision, lorsqu'aucune mesure d'information des tiers n'a été
mise en oeuvre ;
3° Pendant la durée de l'instance au cas où un recours contentieux a été
formé.
- Pour les décisions explicites : la jurisprudence Dame Cachet qui liait
le délai de retrait et le délai d’annulation a disparu avec l’arrêt
d’Assemblée Ternon du 26 octobre 2001, Leb. p. 497, concl. Séners :
l’administration ne peut retirer une décision individuelle explicite
créatrice de droits et illégale que dans un délai de 4 mois après sa
signature, et ce, quels que soient les éventuels recours contentieux contre
lui.
CE, Ass., 26 octobre 2001, Ternon, Leb. p. 497, concl.
Séners, GAJA :
[…]Considérant que, par délibération du 16 décembre 1983, le conseil
régional du Languedoc-Roussillon a adopté un statut général du personnel de
l’établissement public régional ; que, par arrêtés en date du 30 décembre
1983, le président de ce conseil a titularisé à compter du 1er janvier 1984 de
nombreux agents contractuels dans des emplois prévus par ce statut, et en
particulier M. Eric X..., nommé au grade d’attaché régional de première
classe, 1er échelon ; que la délibération réglementaire du 16 décembre 1983
ayant été annulée le 14 novembre 1984 par le tribunal administratif de
Montpellier, le président du conseil régional a pris le 14 janvier 1986 des
arrêtés titularisant à nouveau les intéressés dans les conditions prévues par
des délibérations réglementaires en date du 14 février et du 7 novembre 1985
; qu’à la demande du préfet de région, le tribunal administratif de
Montpellier a annulé ces arrêtés, par jugement en date du 25 mars 1986
devenu définitif ; que le président du conseil régional a ensuite, en premier
lieu, par arrêté du 31 décembre 1987, nommé M. X... à compter du 1er
janvier 1988 en qualité d’agent contractuel de la région, puis a, en deuxième
lieu, par lettre du 25 mars 1988, refusé de l’intégrer en qualité de
fonctionnaire territorial et a, en troisième lieu, par arrêté du 7 janvier 1991,
licencié M. X... pour faute disciplinaire ; que M. X... se pourvoit en cassation
contre l’arrêt en date du 26 mars 1998 par lequel la cour administrative
d’appel de Bordeaux a refusé d’annuler ces trois décisions ; (…)
En ce qui concerne la décision du 25 mars 1988 :
Considérant que si l’arrêté du 31 décembre 1987, devenu définitif, n’a eu ni
pour objet ni pour effet de retirer l’arrêté en date du 30 décembre 1983 par
lequel M. X... a acquis un droit à être titularisé dans la fonction publique
territoriale, telle a été la portée de la décision du 25 mars 1988 par laquelle la
région a refusé de régulariser la situation de M. X... ; que l’arrêté en date du
25 octobre 1995 par lequel le président du conseil régional a retiré l’arrêté du
30 décembre 1983 n’a fait que confirmer cette décision de retrait ;
Considérant que, sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires
contraires, et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire,
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11
l’administration ne peut retirer une décision individuelle explicite créatrice
de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise
de cette décision ;
Considérant que si M. X... a demandé le 26 février 1984 à l’administration de
retirer l’arrêté susmentionné du 31 décembre 1983, il a ensuite, ainsi qu’il a
déjà été dit, expressément abandonné cette demande ; que, par suite, le
président du conseil régional ne pouvait pas légalement prononcer ce retrait,
comme il l’a fait par sa décision du 25 mars 1988, réitérée le 25 octobre 1995
; que M. X... est donc fondé à soutenir que c’est à tort que le tribunal a refusé
d’annuler cette décision (…)
La jurisprudence Ternon est néanmoins inapplicable au retrait demandé
par le bénéficiaire de l’acte (CE, avis, 6 juillet 2005, Mme Corcia, AJDA,
2005, p. 2138, note Izambert) ou en cas de texte législatif, réglementaire
(CE, 16 sept. 2005, Société Soinne, Leb. p. 397 : les dispositions relatives
au retrait de l’autorisation administrative de licencier un salarié protégé
par le ministre du travail dérogent à la jurisprudence Ternon) ou
communautaire contraire (CE, 29 mars 2006, Centre d’exportation du
livre français, AJDA, 2006, p. 735 : obligation de retirer les aides
accordées en méconnaissance du droit communautaire au-delà même du
délai de 4 mois).
- Pour les décisions implicites de rejet : elles continuent de relever de
la jurisprudence Dame Cachet. CE, 26 janvier 2007, SAS Kaefer
Wanner, AJDA, 2007, p. 537, concl. Struillou.
B. L’abrogation
1. L’abrogation des actes réglementaires
L’abrogation des actes réglementaires est toujours possible car ils ne sont
pas créateurs de droits. C’est l’application du principe de mutabilité : nul
n’a de droit au maintien d’un règlement.
Toutefois, le principe de sécurité juridique consacré par l’arrêt de 2006,
Société KPMG, impose à l’administration d’édicter des mesures
transitoires si la réglementation nouvelle est de nature à porter une
atteinte excessive aux intérêts publics et privés en cause.
Il y a même obligation d’abroger les actes réglementaires illégaux, en
vertu de l’arrêt de 1930, Despujol (concernant les actes réglementaires
devenus illégaux à la suite d’un changement de circonstances) complété
par l’arrêt de 1989 Alitalia : ce dernier arrêt érige en PGD l’obligation
pour l’administration d’abroger les règlements illégaux.
CE, Ass. 3 fév. 1989, Cie Alitalia, Leb. p. 44 :
[…]Considérant que l’autorité compétente, saisie d’une demande tendant à
l’abrogation d’un règlement illégal, est tenu d’y déférer, soit que ce
règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l’illégalité résulte
de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date ; qu’en se
fondant sur les dispositions de l’article 3 du décret du 28 novembre 1983
concernant les relations entre l’administration et les usagers, qui s’inspirent
11
12
de ce principe, la COMPAGNIE ALITALIA a demandé le 2 août 1985 au
Premier ministre d’abroger l’article 1er du décret n° 67-604 du 27 juillet
1967, codifié à l’article 230 de l’annexe II au code général des impôts, et les
articles 25 et 26 du décret n° 79-1163 du 29 décembre 1979, codifiés aux
articles 236 et 238 de l’annexe II au code général des impôts au motif que
leurs dispositions, pour le premier, ne seraient plus, en tout ou partie,
compatibles avec les objectifs définis par la sixième directive du conseil des
communautés européennes et, pour les seconds, seraient contraires à ces
objectifs ; que le Premier ministre n’ayant pas répondu à cette demande dans
le délai de quatre mois, il en est résulté une décision implicite de rejet, que la
COMPAGNIE ALITALIA a contesté pour excès de pouvoir dans le délai du
recours contentieux ;
Considérant qu’il ressort clairement des stipulations de l’article 189 du traité
du 25 mars 1957 que les directives du conseil des communautés
économiques européennes lient les Etats membres “quant au résultat à
atteindre” ; que si, pour atteindre ce résultat, les autorités nationales qui sont
tenues d’adapter leur législation et leur réglementation aux directives qui leur
sont destinées, restent seules compétentes pour décider de la forme à donner
à l’exécution de ces directives et pour fixer elles-mêmes, sous le contrôle des
juridictions nationales, les moyens propres à leur faire produire leurs effets
en droit interne, ces autorités ne peuvent légalement, après l’expiration des
délais impartis, ni laisser subsister des dispositions réglementaires qui ne
seraient plus compatibles avec les objectifs définis par les directives dont
s’agit, ni édicter des dispositions réglementaires qui seraient contraires à ces
objectifs ;
Ce PGD a été repris à l’article 1er de la loi du 20 décembre 2007 relative
à la simplification du droit.
Art. 16-1 de la loi DCRA du 12 avril 2000
Art. 16-1. - L'autorité administrative est tenue, d'office ou à la demande d'une
personne intéressée, d'abroger expressément tout règlement illégal ou sans
objet, que cette situation existe depuis la publication du règlement ou qu'elle
résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date.
2. L’abrogation des actes non réglementaires
L’abrogation d’un acte non réglementaire créateur de droits est possible
dans 3 cas :
- si les conditions du retrait sont remplies (c’est-à-dire que l’acte est
illégal, délai de 4 mois).
- quand le titulaire des droits lui-même en fait la demande.
- dans les cas prévus par les lois et règlements en vigueur. Par ex,
l’abrogation de la nomination d’un fonctionnaire ne peut résulter que de
sa mise en retraite, sa révocation pour faute ou son licenciement pour
insuffisance professionnelle ou pour raisons disciplinaires.
L’abrogation d’un acte non réglementaire non créateur de droits illégal
est possible à toute époque. Si l’acte est légal, son abrogation est possible
pour des motifs variables. Ex : retrait d’une autorisation d’occupation du
DP possible pour tout motif d’intérêt général.
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Il existe également une obligation d’abrogation : la jurisprudence
Alitalia a été transposée aux actes non réglementaires : arrêt 30 nov.
1990, Association « Les Verts », Leb. p. 339 : saisie d’une demande en ce
sens, l’autorité compétente est tenue d’abroger une décision non
réglementaire non créatrice de droits qui est devenue illégale par suite
d’un changement des circonstances de droit ou de fait qui avaient
déterminé son édiction.
CE, 30 novembre 1990, Association « les Verts »,
Leb. p. 339 :
[…]Considérant qu’il appartient à tout intéressé de demander à l’autorité
compétente de procéder à l’abrogation d’une décision illégale non
réglementaire qui n’a pas créé de droits, si cette décision est devenue illégale
à la suite de changements dans les circonstances de droit ou de fait
postérieurs à son édiction ;
Considérant que si, à l’appui de sa requête dirigée contre la décision
implicite du Premier ministre rejetant sa demande tendant à ce qu’il abroge,
par voie de décrets en Conseil d’Etat pris en application de l’article 3 de
l’ordonnance susvisée du 2 novembre 1945, les actes dont résulte le
découpage actuel des cantons, le parti “les Verts” allègue que ce découpage
ne serait pas conforme au principe d’égalité devant le suffrage, il se borne à
une allégation générale sans préciser en quoi la délimitation de tel ou tel
canton serait devenue illégale ; qu’ainsi le requérant ne met pas le juge
administratif à même d’apprécier le mérite de sa requête, qui ne peut dès lors
qu’être rejetée (…)
Toutefois, les pouvoirs de l'administration pour abroger les actes
créateurs de droit sont limités : arrêt du CE, 6 mars 2009, Coulibaly.
Dans un arrêt du 6 mars 2009, la section du contentieux du Conseil
d'Etat limite les possibilités pour l'administration d'abroger un acte
administratif individuel créateur de droits en s'inspirant de la
jurisprudence Ternon.
C'est une affaire d'inscription à l'ordre des chirurgiens-dentistes qui a
donné à la haute juridiction l'occasion d'affiner ainsi sa jurisprudence. Le
requérant, M. Coulibaly, d'origine ivoirienne et diplômé de l'université
d'Abidjan, avait été inscrit au tableau de l'ordre des chirurgiens-dentistes
de l'Isère en octobre 2004. Mais, en 2006, quand il a sollicité son
transfert dans l'Hérault, l'ordre s'est avisé que son diplôme ne figurait pas
sur la liste permettant l'exercice de l'art dentaire en France et a prononcé
sa radiation. C'est l'annulation de la confirmation de cette décision par le
conseil national de l'ordre que M. Coulibaly demandait au Conseil d'Etat.
La haute juridiction considère « que, sous réserve de dispositions
législatives ou réglementaires contraires, et hors le cas où il est satisfait
à une demande du bénéficiaire, l'administration ne peut retirer ou
abroger une décision expresse individuelle créatrice de droits que dans
le délai de quatre mois suivant l'intervention de cette décision et si elle
est illégale ». La décision d'inscription au tableau de l'ordre est créatrice
de droits. Dès lors, le conseil de l'ordre peut, comme le prévoient les
textes, radier les praticiens qui, en raison de circonstances postérieures à
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leur inscription (problème de santé par exemple), ont cessé de remplir les
conditions requises. Mais « il ne peut, en l'absence de fraude, sans
méconnaître les droits acquis qui résultent de l'inscription, décider plus
de quatre mois après celle-ci de radier un praticien au motif que les
diplômes au vu desquels il a été inscrit n'auraient pas été de nature à
permettre légalement son inscription ».
IV. L’exécution des actes administratifs unilatéraux
A. Le privilège du préalable
L’expression vient de Maurice Hauriou (note sous CE, 30 mai 1913,
Préfet de l’Eure, S.1915.3.9).On dit aussi que les décisions
administratives sont exécutoires. Cela signifie que les décisions
administratives s’appliquent immédiatement, préalablement à toute
intervention juridictionnelle. L’administration n’a pas besoin d’une
autorisation du juge pour agir. Bien plus, l’administration ne peut pas
demander au juge le prononcé de mesures qu’elle a le pouvoir de décider
seule : CE, 1913, Préfet de l’Eure.
Le CE qualifie le privilège du préalable de « règle fondamentale du droit
public » : CE, Ass., 2 juillet 1982, Huglo, Leb. p.257.
Les recours exercés contre elles ne sont pas, sauf exception, suspensifs.
B. Les hypothèses d’exécution forcée / d’office
Même si on parle de décisions administratives exécutoires,
l’administration ne dispose pas du pouvoir de recourir à la force pour
faire appliquer ses décisions.
Le recours à l’exécution forcée n’est possible que dans certains cas
exceptionnels (sinon risque de voie de fait) :
TC, 2 décembre 1902, Société immobilière Saint Just, GAJA
- Lorsque l’exécution forcée est expressément autorisée par une loi : Ex.
: L.325-1 Code de la Route : Mise en fourrière des véhicules
- En cas d’urgence : selon la célèbre formule du commissaire du
gouvernement Romieu : « Lorsque la maison brûle, on ne va pas
demander au juge l’autorisation d’y envoyer les pompiers ».
- En l’absence de texte ou d’urgence, l’exécution forcée des décisions
administratives n’est licite que lorsque quatre conditions sont réunies
* Il n’y a aucune autre sanction légale, sanction pénale notamment
ou toute autre voie de droit.
* Il faut que l’acte administratif à exécuter soit pris en application
d’un texte législatif précis.
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* Il faut que l’exécution de l’acte se soit heurtée à une résistance
certaine.
* Les mesures d’exécution forcée ne doivent pas aller au-delà de ce
qui est strictement nécessaire pour assurer l’obéissance à la loi.
TC, 2 décembre 1902, Société immobilière Saint Just,
GAJA :
Vu l'arrêté, en date du 13 août 1902, par lequel le préfet du département du
Rhône a élevé le conflit dans l'instance pendante entre lui et les sieurs Y...,
Z... et X... devant la cour d'appel de Lyon ; Vu les lois des 16-24 août 1790 et
16 fructidor an III ; Vu la loi du 1er juillet 1901 et le décret du 25 juillet
1902 ; Vu les ordonnances du 1er juin 1828 et du 12 mars 1831 ; Vu le
règlement d'administration publique du 26 octobre 1849 et la loi du 24 mai
1872 ;
Sur la recevabilité de l'arrêté de conflit : Considérant qu'aux termes de
l'article 8 de l'ordonnance du 1er juin 1828 le délai de quinzaine dans lequel
doit être élevé le conflit court du jour de l'envoi fait au préfet du jugement
rendu sur la compétence ;
Considérant que si, d'après l'extrait du registre de mouvement, la copie de
l'arrêt du 13 août 1902, qui a rejeté le déclinatoire, a été adressée le 14 août
par le procureur général, il n'en résulte pas que le préfet du Rhône n'ait pas
eu connaissance de cet arrêt de la cour de Lyon, lorsqu'à la date du 13 août il
a pris l'arrêté de conflit qui vise la décision intervenue conformément à
l'article 9 de l'ordonnance du 1er juin 1828 ; que, dès lors, l'arrêté de conflit
susvisé est recevable ;
Sur la validité de l'arrêté de conflit : Considérant que, par son arrêté en date
du 26 juillet 1902, le préfet du Rhône a ordonné l'évacuation immédiate de
l'établissement formé à Lyon, rue des Farges, n° 22, par la congrégation des
soeurs de Saint-Charles et prescrit l'apposition des scellés sur les portes et les
fenêtres de l'immeuble ;
Considérant qu'en prenant cet arrêté d'après les ordres du ministre de
l'Intérieur et des Cultes le préfet a agi dans le cercle de ses attributions,
comme délégué du pouvoir exécutif, en vertu du décret du 25 juillet 1902 qui
a prononcé la fermeture dudit établissement par application de l'article 13,
paragraphe 3, de la loi du 1er juillet 1901 ;
Considérant qu'il ne saurait appartenir à l'autorité judiciaire d'annuler les
effets et d'empêcher l'exécution de ces actes administratifs ; que l'apposition
des scellés, ordonnée comme suite et complément de l'évacuation forcée des
locaux, et le maintien temporaire desdits scellés ne constituent pas un acte de
dépossession pouvant servir de base à une action devant l'autorité judiciaire.
Que, par suite, la demande formée au nom de la société propriétaire de
l'immeuble dont il s'agit tendant à obtenir la levée des scellés apposés pour
assurer l'exécution des décret et arrêté précités ne pouvait être portée que
devant la juridiction administrative, seule compétente pour apprécier la
légalité des actes d'administration et pour connaître des mesures qui en sont
la conséquence ; que, de ce qui précède, il résulte que la cour d'appel de
Lyon, en se déclarant compétente, a violé le principe de la séparation des
pouvoirs ;
Considérant, d'autre part, qu'après avoir rejeté le déclinatoire la cour a, dans
le même arrêt, passé outre au jugement du fond ; qu'elle a ainsi méconnu les
prescriptions des articles 7 et 8 de l'ordonnance du 1er juin 1828 ;
DECIDE : Article 1er : L'arrêté de conflit en date du 13 août 1902 est
confirmé. Article 2 : Sont considérés comme nuls et non avenus l'exploit
introductif d'instance du 28 juillet 1902, l'acte d'appel et l'arrêt de la cour
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d'appel de Lyon en date du 13 août 1902. Article 3 : Transmission de la
décision au garde des sceaux pour l'exécution.
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