Etude SFL-FORUM 240511 - APECESU - Association Professionnelle des

Transcription

L’UTILISATION DES CESU DANS L’OPTIMISATION
DU VERSEMENT DE L’APA ET DE LA PCH,
QUELS RETOURS D’EXPERIENCE
DES DEPARTEMENTS ?
MAI 2011
ETUDE REALISEE PAR L’OBSERVATOIRE SFL-FORUM
SOMMAIRE
Edito ...................................................................................................................... .p 2
Introduction .......................................................................................................... .p 3
Etude ..................................................................................................................... .p 4
I. Etat des lieux : le CESU dans les départements .................................. .p 4
II. Economie, traçabilité, image et contrôle d’effectivité : les
principaux atouts du dispositif................................................................. .p 9
III. Les recommandations des départements : assumer
pleinement la préparation, identifier et dépasser les freins................... p15
Conclusion............................................................................................................ p22
Annexes ............................................................................................................... p23
Edito
Introduction
Etude
Conclusion
EDITO
Olivier REGIS
Délégué Général
Au cours des trente ans qui ont suivi les premières lois de décentralisation, les départements ont vu
leur rôle s’étendre dans le domaine de l’action sociale au gré des créations de prestations et des
transferts de compétences.
Cette tendance traduit la reconnaissance des départements comme acteurs clés du dispositif. Elle
s’est cependant accompagnée d’un indéniable accroissement des contraintes financières qui pèsent
sur leurs budgets.
Ces contraintes trouvent leurs origines dans des phénomènes conjoncturels (ralentissement
économique) mais également structurels (vieillissement de la population) qui nécessitent la mise en
œuvre de solutions de long terme.
Afin de poursuivre efficacement leur action, il convient pour les départements de réfléchir à l’éventail
d’outils disponibles pour optimiser la gestion de leurs compétences sociales.
A ce titre, le FORUM pour la Gestion des Villes et des Collectivités Territoriales, qui a placé au cœur
de son action la promotion des bonnes pratiques de gestion publique locale, a mené, en partenariat
avec l’APE-CESU, une étude sur le CESU comme moyen de versement de prestations sociales.
Les résultats de l’étude mettent en lumière les avantages indéniables de l’outil : avantages financiers,
avec la restitution aux départements des sommes non utilisées et un ajustement significatif des plans
d’aide à destination des populations dépendantes, mais également avantages en termes de
communication, d’organisation et de traçabilité.
Pour profiter pleinement de ces avantages, l’étude a cherché à décrypter les pratiques des
départements utilisateurs quant au périmètre d’utilisation de l’outil. Elle présente également les
actions à mettre en œuvre et les écueils à éviter pour tirer pleinement profit du CESU social.
Nous espérons que cette étude contribuera à l’animation de débats et à l’ouverture de pistes de
réflexion permettant une optimisation de la gestion publique locale.
2
LES DEPARTEMENTS ET LE DISPOSITIF CESU
Edito
Introduction
Etude
Conclusion
INTRODUCTION
Les dépenses à vocation sociale représentent aujourd’hui plus de la moitié des
dépenses de fonctionnement des départements. Cette compétence les place en
première ligne lorsque la situation économique se détériore, et ce d’autant plus que le
vieillissement de la population a fait croître le nombre de bénéficiaires de manière
significative et que le nombre de prestations sociales gérées par les départements a
augmenté.
Les difficultés budgétaires qui y sont afférentes conduisent aujourd’hui les
départements à optimiser la gestion de leurs budgets. Le CESU social, préfinancé
par les départements, apparaît alors comme une véritable solution pour assurer la
traçabilité des dépenses et adapter au mieux les plans d’aide aux besoins réels des
allocataires. Il est aujourd’hui utilisé par une vingtaine de départements,
principalement dans le financement de l’Allocation Personnalisée d’Autonomie (APA)
et de la Prestation de Compensation du Handicap (PCH).
Le FORUM pour la Gestion des Villes et des Collectivités Territoriales, par
l’intermédiaire de son Observatoire SFL-FORUM, en partenariat avec l’association
APE-CESU, s’est ainsi intéressé au point de vue des départements utilisant le CESU
sur les prestations d’aide sociale en 2010.
Pour ce faire, une enquête a été menée par téléphone au cours des mois d’avril et de
mai 2011. Les entretiens réalisés ont permis aux responsables des services d’aide
sociale, dédiés plus particulièrement aux personnes âgées et handicapées, de
s’exprimer sur les différentes actions mises en place dans leur collectivité et sur la
façon dont ils envisagent l’avenir de ce système de financement.
Méthodologie
Cette étude a été menée par Delphine Morel et Marianne Tafani de l’Observatoire SFL-FORUM. Elle a été réalisée à
partir d’entretiens téléphoniques conduits au cours des mois d’avril et mai 2011 auprès de 16 départements1 utilisant
en 2010 les CESU dans le financement de certaines aides sociales.
Les personnes ayant répondu sont les directeurs, directeurs adjoints ou chargés de mission CESU des services
« Autonomie », « Personnes Agées/Personnes Handicapées » et « Aide Sociale ».
1
Alpes-Maritimes, Ardèche, Bouches-du-Rhône, Drôme, Gers, Gironde, Loire, Nord, Hautes-Pyrénées, Bas-Rhin, Saône-et-Loire,
Sarthe, Seine-Maritime, Vienne, Haute-Corse et Réunion.
3
Edito
Introduction
Etude
Conclusion
ETUDE
I. Etat des lieux : le CESU dans les départements
En 2010, 17 départements ont eu
de la PCH. En complément, le CESU a
recours au CESU préfinancé pour
été utilisé pour le versement d’aides
gérer le versement de certaines aides
facultatives (aides ménagères, aides à
sociales à leurs allocataires.
l’enfance) : 2 départements ont été
concernés.
Nombre de départements utilisant les CESU
17
Nombre de départements ayant
recours au CESU pour...
10
10
6
5
6
1
2006
2007
2008
2009
2010
1
Le nombre de départements a ainsi
l'APA uniquem ent
la PCH uniquem ent
l'APA et la PCH
fortement progressé au cours des
dernières années. Cette tendance est
appelée à se poursuivre dans les
Pour mieux comprendre
prochains mois : 3 départements sont
APA et PCH : deux publics différents
en phase de lancement après avoir
L’Allocation Personnalisée d’Autonomie s’adresse
sélectionné un émetteur de CESU.
à un public âgé d’au moins 60 ans qui se trouve en
situation de perte d’autonomie nécessitant une aide
pour l’accomplissement des actes de la vie courante.
TYPES D’AIDES ET MODES DE
GESTION : LES CHOIX DES
La Prestation de Compensation du Handicap
DEPARTEMENTS
finance les besoins liés à la perte d’autonomie des
personnes handicapées.
Le dispositif est principalement utilisé
La mise en œuvre de l’aide auprès du
pour le versement de l’APA et de la
bénéficiaire peut se faire suivant 3
PCH. Ainsi, en 2010, 16 départements
modes
ont utilisé les CESU au titre de l’APA et
mandataire ou emploi direct.
d’intervention :
11 l’ont mis en œuvre pour la gestion
4
prestataire,
Edito
Introduction
Etude
Conclusion
Nombre de départements ayant
recours au CESU pour...
prestataire
16
PCH
Les modes d’intervention
APA
14
12
10
8
Il existe trois catégories de professionnels des
services à la personne :
6
4
2
emploi direct
emploi direct
0
Le prestataire est l’entreprise ou l’association de
services à domicile qui emploie la personne réalisant
la prestation. A sa charge de déclarer et payer les
charges patronales de l’intervenant. Le bénéficiaire
paie le prestataire pour les interventions effectuées
par l’intervenant.
mandataire
2010
Le mandataire aide le bénéficiaire de CESU à
2009
LA DIFFUSION DES SOLUTIONS
recruter son salarié et à déclarer les salaires à
l’URSSAF. Le bénéficiaire est l’employeur et c’est à
lui de payer les cotisations.
DE DEMATERIALISATION
Le salarié direct est employé par le bénéficiaire de
Initialement,
CESU. Celui-ci doit affilier son employé au CRCESU
(organisme qui gère le remboursement des CESU)
pour qu’il puisse encaisser ses CESU. Il doit aussi
obligatoirement le déclarer et payer les cotisations
sociales auprès du CN-CESU2.
le
CESU
fonctionnait
uniquement sous format papier, de
l’émission à l’encaissement, sur le
modèle d’autres titres de paiement
(titres restaurant, chèques vacances
…). Il était émis sous forme de carnets.
L’utilisation du CESU au titre du mode
« emploi direct » est particulièrement
répandue (16 départements sur 17),
Désormais, différentes solutions de
aussi bien pour la gestion de l’APA
dématérialisation
que pour celle de la PCH. Le mode
proposées aux bénéficiaires et aux
« prestataire »
intervenants :
concerne
8
parle
-
mode « mandataire » est également
dématérialisation » lorsque les CESU
utilisé par 8 départements.
sont émis sous forme de carnets de
(papier),
de
également
départements utilisant le CESU. Le
titres
on
sont
mais
« semi-
que
le
remboursement de l’intervenant est
déclenché via internet ou sous la forme
d’envoi de fichiers électroniques,
- on parle de « dématérialisation
totale » lorsque le CESU est géré de
bout en bout sur internet (aucune
2
Le CNCESU est le Centre National du CESU : il gère la
collecte de volets sociaux, le prélèvement des charges
sociales sur le compte des particuliers employeurs et l’envoi
d’attestations fiscales annuelles.
émission de papier).
5
Edito
Introduction
Etude
Conclusion
Ces trois types de solution peuvent
Sur
naturellement cohabiter : utilisation du
interrogés,
titre papier tout au long du circuit,
majoritaire (92% des bénéficiaires). Le
émission de CESU dématérialisés pour
public visé est donc principalement un
certains
public
bénéficiaires
et
semi-
dématérialisation pour certains titres
l’ensemble
des
l’APA
de
départements
est
largement
personnes
âgées
dépendantes.
émis sous forme papier. La semidématérialisation est accessible dans
Répartition des bénéficiaires de
CESU par type d'aide en 2010
tous les départements. Sur les 17
départements utilisateurs de CESU, 16
APA
92%
la mettent en avant de façon proactive.
7 départements vont plus loin et
proposent
également
la
dématérialisation totale.
PCH
6%
Autres aides
2%
Les procédures de dématérialisation
encouragées par les départements
17
16
LES
MONTANTS
FINANCIERS
ENGAGES
7
Les volumes financiers en jeu sont
papier + semi-démat.
démat. : dématérialisation
papier + semi-démat.
encouragée
élevés. Ainsi, en 2010, 220 millions
papier + démat. encouragée
d’euros de CESU ont été émis au
titre des aides sociales financées
LE PUBLIC CONCERNE PAR LE
DISPOSITIF
par les départements. La croissance
d’une
année
significative,
Environ
67 000
bénéficiaires
sur
puisque
l’autre
le
est
volume
de
d’émission a progressé de 46% entre
prestations sociales départementales
2009 et 2010 (150 millions d’euros en
ont été concernés par le dispositif
2009).
CESU en 2010, soit presque deux fois
plus qu’en 2009 (37 000 bénéficiaires).
Les montants de CESU émis se
Cette donnée est révélatrice de la
répartissent en 2010 à 80% sur l’APA,
montée en puissance du dispositif.
17% sur la PCH et 3% sur les autres
aides. Les plans d’aide de la PCH
6
Edito
Introduction
Etude
Conclusion
LES DYNAMIQUES DE MISE EN
SERVICE
étant plus élevés que ceux de l’APA, le
montant annuel moyen par bénéficiaire
est par conséquent plus important pour
la PCH (8 800 €) que pour l’APA
La mise en place du CESU se fait en
(2 900 €).
général sur l’initiative des services
départementaux,
Répartition des montants de CESU
émis par type d'aide en 2010
soutenue
par
les
Présidents des Conseils généraux, qui
associent
ensuite
les
élus
à
sa
validation. En moyenne, il s’écoule
onze mois entre la délibération du
Conseil
APA
80%
Général
et
la
première
commande des titres à l’émetteur.
PCH
17%
Ce délai est très variable puisqu’il
oscille entre 3 et 22 mois.
Autres aides
3%
Délai entre la date de délibération et la date
de la première commande
En termes de mode d’intervention, le
25 mois
mode « prestataire » est prépondérant
lorsque l’on considère les montants,
20 mois
même s’il n’est employé que par 8
15 mois
départements.
lorsqu’un
10 mois
département utilise le CESU en mode
5 mois
« prestataire », les volumes concernés
0 mois
En
effet,
m oyenne 11 m ois
Chaque bâto nnet représente un département
sont en général plus importants.
Dans les deux-tiers des départements,
Répartition des CESU émis
par mode de gestion en 2010
la mise en place du CESU s’est faite
de manière progressive, c'est-à-dire
4%
4%
4%
60 %
65 %
62%
d’abord sur un type d’aide, un mode
d’intervention ou encore une partie des
bénéficiaires, suivi d’un élargissement.
Les départements souhaitaient en effet
36%
31%
34%
tester le dispositif, avant de l’étendre,
APA
PCH
Total
en raison des budgets conséquents
Emploi direct
Prestataire
associés
Mandataire
et
des
aménagements
internes induits par ce nouveau mode
de gestion.
7
Edito
Introduction
Etude
Le financement par CESU s'est-il
fait de manière progressive ?
oui
11
Ceux
n’ayant
non
5
pas
procédé
par
phasage justifient principalement leur
choix par le nombre relativement faible
d’allocataires ou la volonté de ne pas
faire cohabiter plusieurs modes de
gestion.
Paroles de collectivité
"La mise en place du dispositif s'est faite
sans
expérimentation
préalable et
uniquement sur l'APA. En revanche, elle
s'est faite sur tous les modes (emploi
direct, prestataire, mandataire).
Il n'y a pas eu de phasage pour plusieurs
raisons :
- nous nous sommes appuyés sur
l'expérience d'un département pilote,
- au vu des ajustements nécessaires
(informatiques en particulier), il valait
mieux évoluer vers un seul système,
- et par équité vis-à-vis des personnes
âgées."
8
Conclusion
Edito
Introduction
Etude
Conclusion
II. Economie, traçabilité, image et contrôle d’effectivité : les
principaux atouts du dispositif
Cette seconde partie présente les
se
atouts du dispositif CESU soulignés
cinquième et dernière position.
par
les
départements
lors
placent
respectivement
de
l’enquête.
Les critères de motivation : le classement moyen
(Note moyenne sur 5)
La méthodologie a consisté :
Economie réalisée
4,8
Traçabilité de la dépense - Aspects de gestion
(pilotage des plans d'aide)
-
en
d’une part, à interroger les
départements sur leurs attentes
3,0
Image auprès des allocataires (Aspect pratique,
transparence)
2,6
Traçabilité de la dépense - Aspects politiques
(ex.: réduction du travail non déclaré)
2,6
Image auprès des associations (Aspect pratique,
transparence)
initiales, en leur demandant de
1,3
Image auprès des autres collectivités territoriales
(Innovation pratique, transparence)
classer par ordre de priorité les
0,7
Les réponses des départements ont été pondérées comme suit : il a été attribué 5 points au critère arrivant
en première position, 4 points à celui arrivant en seconde position et ainsi de suite. La motivation la moins
importante ne se voit attribuer aucun point.
motivations ayant conduit à la
décision de mettre en place le
-
CESU
Ces résultats masquent cependant des
d’autre part, à les interroger sur
nuances par département et par critère
l’atteinte, a posteriori, de ces
de motivation que cette partie va
différents objectifs.
s’attacher à présenter.
Du point de vue des attentes initiales,
Du point de vue du bilan des
les
départements,
réponses
révèlent
des
que
départements
l’économie
les
avantages
apparaissent significatifs en matière
réalisée
constitue leur motivation principale,
d’économie,
suivie de l’appui au pilotage des plans
d’image. Le dispositif est aussi
d’aide,
présenté par certains départements
de
l’image
auprès
des
de
comme
dépense
d’aspects
d’effectivité de la dépense et le
politiques. L’amélioration de l’image du
travail d’équipe dans les services
Conseil
départementaux.
termes
général
associations
et
auprès
des
l’amélioration
de
l’image auprès des autres collectivités
9
le
et
allocataires et de la traçabilité de la
en
favorisant
traçabilité
contrôle
Edito
Introduction
UNE SOURCE
D’ECONOMIE
Etude
Conclusion
IMPORTANTE
LIEE
AU
de l’émetteur est relativement stable
REMBOURSEMENT DES CESU
NON UTILISES
(12% en 2009 et 11% en 2010). Les
comme l’indique le tableau ci-dessous
montants
remboursés
sont
donc
significatifs : 24 millions d’euros au titre
Le remboursement des CESU non
de 2010.
utilisés, motivation première de la
2009
2010
CESU émis (en M€)
150
220
CESU utilisés (en M€)
133
196
CESU remboursés
aux CG (en M€)
Taux de remboursement
17
24
12%
11%
majorité des départements
Cet
aspect
clairement
du
dispositif
comme
la
ressort
première
motivation des départements à la mise
en place du CESU.
M€ : Millions d'euros
La satisfaction des départements est
quasi-unanime en matière d’économie
Les remboursements des CESU non
utilisés
(13 sur 16).
Les CESU sont millésimés. Ceci signifie qu’ils ont une
date limite de validité fixée au 31 janvier de l’année
suivant le millésime. Au-delà de cette date, ils
deviennent périmés et les sommes qui y
correspondent font l’objet d’un remboursement de
l’émetteur aux départements.
"Les CESU ne sont pas une non-dépense,
mais une recette."
Il
ressort
de
l’analyse
que
les
départements ne se prononçant pas
ou émettant un avis négatif (3 sur 16)
Quelle est la motivation la plus importante dans la décision de
mise en service des CESU ?
sont ceux qui ont déployé le CESU le
plus récemment.
Economie réalisée
14 dép./16
Quel bilan dressez-vous de
l'utilisation des CESU en termes
d'économie ?
Traçabilité de la
dépense - Aspects
politiques (ex.: réduction
du travail non déclaré)
2 dép./16
Très
s atisfait ou
satisfait
13
Ins atisfait
1
Une économie conséquente
NSP*
2
Le taux de CESU non utilisés faisant
*NSP : Départements ayant récemment mis en place le
dispositif
l’objet d’un remboursement de la part
10
Edito
Introduction
Etude
LE PILOTAGE RENFORCE DES
PLANS D’AIDE
Conclusion
Motivations initiales : la position attribuée à la "traçabilité de la
dépense - aspects gestion"
2e position
La traçabilité permise par les outils
associés
au
CESU
apporte
8 dép./16
3e position
3 dép./16
aux
4e position
départements une plus grande visibilité
de l’utilisation qui est faite par leurs
2 dép./16
5e position
3 dép./16
administrés de l’APA, de la PCH et des
autres aides. Ces outils génèrent à leur
A posteriori, un retour très positif
tour de nouvelles économies.
des
départements
quant
à
la
traçabilité
L’apport
de la traçabilité sous-
estimé en amont
Pourtant, lorsqu’ils dressent le bilan
des
économies
départements
réalisées,
soulignent
les
que
la
traçabilité complète du dispositif leur a
permis d’être beaucoup plus réactifs
Traçabilité et réajustement des plans
d’aide
en matière de réajustement des plans
d’aide.
Les CESU étant nominatifs, ils assurent une meilleure
connaissance pour les départements des usages en
matière de services par bénéficiaire. Ils favorisent
ainsi une gestion individualisée des plans d’aide
puisqu’il est possible de suivre, en temps réel, ce qui
est consommé ou non par chaque bénéficiaire.
Il
s’agit
d’économie
recettes
là
d’un
facteur
complémentaire
générées
remboursement
des
aux
par
le
CESU
non
utilisés. Ce réajustement a lieu au
jour le jour comme à plus long
Aucun des départements interrogés ne
terme. Il est en effet conforté par la
place la « traçabilité de la dépense –
possibilité
aspects de gestion » en première
de
interventions
position des motivations ayant conduit
conduire
ciblées
des
auprès
des
bénéficiaires chez qui un changement
à la décision de recourir au CESU.
de consommation aurait été dénoté.
Néanmoins, la traçabilité est bel et
Une telle mesure se substitue à des
bien présente à l’esprit de 11 des
interventions
départements qui la placent en second
aléatoires
moins
efficaces et plus coûteuses.
ou troisième critère de motivation.
Ainsi, si les remboursements sont un
premier moyen d’économie, leur taux
11
Edito
Introduction
Etude
Conclusion
relativement élevé engage à réajuster
Un atout en termes d’image à l’issue
le nombre de titres alloués à certains
de la « phase de lancement »
bénéficiaires.
Les
départements
L’IMAGE DES DEPARTEMENTS
dispositif
en
ET LES CESU : LISIBILITE ET
TRANSPARENCE
expliquent
que
satisfaits
matière
le
du
d’image
CESU
diffuse
l’image d’un département moderne,
soucieux de la transparence et du
Image et communication : un intérêt
bon usage de l’argent public. Par
sous-jacent
ailleurs, il favorise la lisibilité de son
action sociale.
L’image des départements auprès des
bénéficiaires, des services d’aide à
Les personnes interrogées insistent en
domicile et des autres départements
effet sur le fait que les personnes
semble de prime abord peu prise en
âgées
compte
beaucoup
lorsque
les
départements
et
handicapées
plus
identifient
clairement
le
optent pour le dispositif. Par exemple,
département comme le financeur de
l’image auprès des autres collectivités
l’aide.
arrive dans 69% des cas en dernière
communication liées au CESU ou la
position dans les motivations des
présence du logo du Conseil Général
départements interrogés : 11 d’entre
sur les carnets de chèques permettent
eux la qualifient en effet de motivation
d’améliorer
« la moins essentielle ».
sociale menée par le Conseil général.
certaines
remarques
la
campagnes
lisibilité
de
de
l’action
Néanmoins, il est possible de déceler
dans
Les
des
"Le CESU permet la diffusion du logo
dans les familles. Il est un support de
communication
majeur
pour
le
département."
départements une motivation latente
liée à l’image. Certains d’entre eux
soulignent l’importance du dispositif
dans un contexte de « course à
Par ailleurs, 2 départements indiquent
l’innovation » et de compétition entre
que le CESU papier est un outil de
collectivités.
communication indéniable au-delà de
la valorisation de l’action sociale des
"La compétition est vive dans le contexte
actuel : il faut pouvoir dire que l'on est un
département novateur."
départements : il permet par exemple
de faire passer des messages de
12
Edito
Introduction
Etude
Conclusion
santé publique aux bénéficiaires (ex. :
travail non-déclaré et, de manière
communication sur la canicule).
plus
générale,
crée
des
emplois
difficilement « délocalisables » dans le
domaine des services ;
Quel bilan dressez-vous de
l'utilisation des CESU en termes
d'image ?
- du point de vue des bénéficiaires, il
Très
satisfait ou
satisfait
11
protège
Insatisfait
2
des
publics
souvent
vulnérables (notamment dans le cas
de
l’APA)
d’éventuels
détournements de prestation. Il les
encourage par ailleurs à se positionner
NSP
3
comme employeurs et à prendre acte
de leur responsabilité en tant que tels.
LA
PROTECTION
INTERVENANTS
ET
BENEFICIAIRES
2
départements
ont
DES
DES
désigné
LES SYNERGIES AU SEIN DES
SERVICES DU DEPARTEMENT
la
10
des
départements
« traçabilité – aspects politiques » et
estiment
non l’« économie – effectivité de la
positives du dispositif en interne bien
dépense» comme première motivation
que la moitié d’entre eux constate une
ayant conduit au choix du CESU.
charge initiale de travail importante.
Lors des entretiens, les départements
Le
ont apporté un éclairage sur cette
d’équipe
réponse. Il est question, selon eux,
concernés :
d’agir dans l’intérêt des intervenants
améliorée et des réaffectations de
comme des bénéficiaires. Interrogés
personnel sont également mises en
sur le bilan du CESU, ils disent avoir
œuvre
été confortés dans leur idée après la
bénéficiaire au cœur du dispositif.
mise
en
place.
Selon
profiter
dispositif
répercussions
favorise
dans
afin
de
interrogés
la
de
les
le
travail
services
coordination
est
repositionner
le
ces
départements :
"La réorganisation a beaucoup mobilisé les
équipes : elle les a fédérées. Aujourd'hui, le
CESU est un véritable outil de pilotage."
- du point de vue des intervenants,
le dispositif favorise la lutte contre le
13
Edito
Introduction
Etude
Cette « transversalité » est positive à
plusieurs
égards.
notamment
synergies
à
au
départementaux
Elle
contribue
développer
sein
en
des
des
services
fédérant
des
services différents autour d’un projet
commun.
Elle permet ainsi à l’action globale du
département de faire sens dans le
quotidien des agents et de les former à
une interaction plus régulière en vue
de
prochaines
missions.
14
Conclusion
Edito
Introduction
Etude
Conclusion
III. Les recommandations des départements : assumer
pleinement la préparation, identifier et dépasser les freins
Le retour d’expérience formulé par les
Un
départements
départements sur le fait que les 3
est
particulièrement
consensus
mois
s’opère
du
chez
dispositif
les
favorable au CESU : 15 départements
premiers
sont
sur 16 recommandent son utilisation à
délicats sinon difficiles à gérer avant
leurs homologues.
d’atteindre un fonctionnement stabilisé.
Sur ce point, les 16 départements
Recommanderiez-vous l'utilisation
des CESU à d'autres départements ?
interrogés
se
montrent
particulièrement enclins à formuler des
oui
15
recommandations à destination des
départements qui vont se lancer. Ils
non
1
proposent de :
-
Ne pas sous-estimer la charge
de travail induite par le projet
CESU,
Cette recommandation en faveur du
-
CESU va d’ailleurs se traduire dans les
Travailler
la
conduite
du
changement en interne,
faits : 10 départements sur 16 ex-
-
priment leur souhait de développer le
Renforcer
la
communication
avec les bénéficiaires,
dispositif sur de nouveaux postes de
-
Mobiliser
les
solutions
dépense sociale au sein de leur
opérationnelles permettant de
collectivité.
fluidifier le dispositif,
-
Envisagez-vous la mise en place de
CESU sur d'autres postes de
dépense ?
Capitaliser
les
retours
d’expérience des départements
et sur les structures nationales
d’appui.
oui
10
sur
non
6
15
Edito
Introduction
Etude
NE PAS SOUS-ESTIMER LA
CHARGE DE TRAVAIL INDUITE
PAR LE PROJET
Conclusion
permettre de quantifier les moyens
humains à mobiliser pour le projet et
de
les
mettre
au
regard
ressources disponibles.
des
L’objectif est de s’assurer que le temps
Spontanément, 11 départements sur
mis à disposition durant la transition
16 soulignent la charge de travail
importante liée à la mise en place du
est
l’importance d’une gestion de projet de
être fourni par le club CESU pour
qualité et incite à ne sous-estimer ni
changements
induits,
ni
la
L’enquête fait également ressortir des
œuvre de ces changements.
différences de situation pouvant exister
entre les départements, les moyens
Le projet mobilise ainsi fortement
humains
différents services du département :
financiers
variant
Certains départements devront ainsi
faire face à une situation plus tendue
dispositif, services informatiques pour
en termes d’effectifs, alors que le
l’adaptation des logiciels de gestion,
financiers ...
et
largement d’un territoire à un autre.
services sociaux pour expliquer le
communication,
départements
préparer cette gestion de projet.
préparation nécessaire à la mise en
services
Les
soulignent d’ailleurs l’apport pouvant
CESU. Ce point met en évidence
les
suffisant.
travail de préparation nécessaire n’est
services
pas moins important. A cette situation
peuvent
s’ajouter
des
contraintes
géographiques du territoire nécessitant
un allongement de la durée de la
Le Club CESU
campagne de communication.
Initié en 2007 par l’Agence Nationale des
Services à la Personne (ANSP), le Club CESU est
un réseau d’informations et d’échanges sur le CESU
préfinancé.
Il offre à ses adhérents un forum de discussion et la
possibilité de participer à des rencontres et groupes
de travail.
TRAVAILLER LA CONDUITE DU
CHANGEMENT EN INTERNE
Lever l’amalgame entre outil de
gestion et gestion privée de l’aide
A posteriori, les départements ayant
sociale
mis en place le CESU recommandent
donc de réaliser une planification
Un quart des départements interrogés
rigoureuse avant le démarrage du
estime
projet. Ce travail de préparation doit
16
que
les
réticences
des
Edito
Introduction
Etude
départements à s’engager sur la voie
des CESU sont d’ordre politique. Elles
"C’est un très bon dispositif si les
bénéficiaires sont bien préparés en amont
(…) mais les changements peuvent être
mal perçus par les équipes si elles ont
l’impression d’être dépossédées, de se
contenter de mandater leurs sommes et
d’instruire les demandes. "
ont notamment trait à la « privatisation
de
l’aide
sociale »
que
peuvent
redouter associations et travailleurs
sociaux.
Ceux-ci peuvent avoir tendance à
Rassurer
considérer l’outil CESU comme une
réforme
intrusion
de
groupes
privés
Conclusion
dans
un
contexte
de
(les
émetteurs) dans la gestion de l’aide
Le besoin de rassurer en interne
sociale.
apparaît d’autant plus nécessaire que
les départements évoluent aujourd’hui
dans un contexte marqué par la
"Les associations voient en la présence
des grands groupes une privatisation du
social. Cette crainte est diffusée dans les
réseaux et peut « transpirer » dans les
collectivités, alimentant les réticences à
l’égard du dispositif . "
réforme de la dépendance.
Les incertitudes sont nombreuses sur
l’avenir des schémas d’aide sociale :
réforme de l’autonomie, devenir du
Pour les départements interrogés, il
rôle des départements, etc. Elles
s’agit
frein
nourrissent des craintes chez toutes
psychologique, qui peut être levé par
les parties prenantes au dispositif et
une communication ciblée auprès des
freinent certainement sa montée en
différents publics.
puissance. Un attentisme s’est installé
avant
tout
d’un
du fait de ce contexte : la réforme
Il s’agit de faire prendre conscience
pourrait
en
effet
transformer
que le CESU ne correspond pas à une
radicalement la dynamique.
logique d’externalisation voire de « dé-
RENFORCER LA
COMMUNICATION
BENEFICIAIRES
saisissement » des politiques sociales,
mais au contraire constitue un outil
opérationnel permettant aux services
AVEC
LES
sociaux de piloter au mieux leurs
interventions.
La mise en place du CESU modifie le
mode
de
versement
des
aides
sociales. S’agissant d’un public de
17
Edito
personnes
Introduction
fragilisées,
Etude
l’accom-
Conclusion
La dématérialisation : une solution à
pagnement des bénéficiaires doit être
promouvoir
particulièrement préparé.
Les départements mettent en avant les
Cet effort mobilise les services sociaux
solutions de semi-dématérialisation et
et devra s’appuyer plus amplement sur
près de la moitié d’entre eux a déjà
des
activé
moyens
proposés
par
les
des
solutions
de
émetteurs de CESU : départements et
dématérialisation totale.
émetteurs devront veiller à un bon
Les
dimensionnement de leurs plateformes
dématérialisation
téléphoniques respectives afin d’éviter
majoritaires : ils concernent 50% des
des
de CESU utilisés en 2009 et 60% en
« débordements »
et
une
surcharge de travail.
circuits
de
semi-
sont
aujourd’hui
2010.
Ces niveaux confirment qu’il s’agit
"La plateforme téléphonique mise en
place par le département a été perçue
comme référent. Lorsque je suis arrivée
en poste, il y avait un coup de téléphone
par minute. La complexité ne relève pas
du dispositif lui-même mais de la difficulté
des bénéficiaires à s’approprier le
dispositif. Et même lorsque ce n’est qu’un
cinquième d’entre eux, sur 9 000
bénéficiaires, cela fait beaucoup de
personnes à accompagner."
d’une solution répondant aux attentes
des
utilisateurs
(bénéficiaires
ou
intervenants) : réduction des délais de
remboursement,
suppression
des
risques de perte des CESU, etc.
En
ce
qui
concerne
dématérialisation
totale,
on
la
note
MOBILISER LES SOLUTIONS
OPERATIONNELLES
PERMETTANT DE FLUIDIFIER LE
également une progression importante
DISPOSITIF
émissions
même si ce canal représente encore
une proportion modeste : 0,2% des
en
2009,
2,5%
des
émissions en 2010.
Les départements ayant mis en place
le
CESU
recommandent
d’être
Sans remettre en cause l’apport de
vigilants à bien mobiliser les solutions
ces
qui permettent de fluidifier le dispositif.
dématérialisation et
Quatre solutions opérationnelles sont
qu’elles réaliseront dans les années à
évoquées à ce titre.
venir,
qu’elles
différentes
les
solutions
la progression
départements
ne
18
de
pourront
soulignent
jamais
être
Edito
Introduction
Etude
Conclusion
totalement généralisées compte tenu
éloignées refusant les remises, délais
des publics visés.
de traitement important, etc.
Il faut donc s’atteler, en complément
Les
de
à
d’être vigilants à cette question au
fluidifier les circuits de remboursement
moment du lancement du dispositif
des chèques papier.
CESU et d’anticiper les difficultés en :
procédures
dématérialisées,
Veiller au bon fonctionnement du
départements
-
recommandent
Réalisant une communication
circuit d’acceptation bancaire
large auprès de banques moins
informées,
Aux termes d’une convention passée
-
Mettant
en
place
un
entre l’ANSP (Agence Nationale des
exhaustif
Services à la Personne) et la FBF
rencontrées
(Fédération Bancaire Française), les
intervenants pour s’assurer que
établissements bancaires sont tenus
l’obligation
d’accepter à leur guichet les remises
CESU est appliquée.
de
CESU.
Les
difficultés
par
les
d’accepter
les
départements
interrogés ont toutefois souligné que
Sur
cette
convenu
obligation
des
suivi
peinait
à
être
respectée.
ce
second
point,
d’intervenir
l’ANSP
a
régulièrement
pour rappeler à telle ou telle agence
les engagements pris par la profession
bancaire.
"Entre la réception d’un chèque CESU par
l’intervenant et le règlement des titres
s’écoule souvent un mois entier. Il faudrait
travailler avec les organismes bancaires
pour que le processus d’encaissement
soit réellement simplifié."
Activer le système du tiers-payant
Dans le cadre de l’emploi direct, un
des
facteurs
de
complexité
du
De fait, le passage au CESU dans un
dispositif a trait au fait que le salaire de
département génère localement une
l’intervenant est réglé sous forme de
forte augmentation des CESU remis
CESU
en banque. Les départements ont pu
sociales (salariales et patronales) le
constater
des
sont par prélèvement sur le compte du
difficultés dans l’activation du circuit de
bénéficiaire. Le système fonctionne
remboursement
donc
à
cette
occasion
bancaire :
agences
alors
que
aujourd’hui
19
les
avec
cotisations
un
double
Edito
Introduction
versement
du
Etude
département à
certains
l’allocataire : versement en CESU de
Conclusion
départements
sont
plus
nuancés.
la partie « salaire net » du plan d’aide,
versement en numéraire de la partie
"Le CESU reste et restera de loin l’outil le
plus adapté pour l’emploi direct. Je reste
plus réservé sur le prestataire."
« charges sociales » du plan d’aide.
Lors
des
entretiens,
départements
interrogés
3
des
sur
les
Interrogés sur les autres modes de
réticences de leurs homologues ont
gestion
envisagés,
11
des
souligné les attentes quant au système
départements indiquent spontanément
du tiers-payant.
que la télégestion est soit à l’étude,
soit déjà utilisée par leurs services
Cette situation a conduit l’ensemble
d’aide sociale.
des acteurs (départements, ANSP,
ACOSS, émetteurs) à s’engager dans
Le département utilise-t-il ou
envisage-t-il d'utiliser la télégestion
sur les postes APA et PCH ?
la mise en place d’un dispositif de
tiers-payant prévue pour janvier 2012.
non
1
oui
11
Le
mécanisme
de
tiers-payant
permettra de simplifier le processus
pour
le
bénéficiaire,
la
part
des
NSP
4
charges sociales relevant du plan
d’aide étant directement appelée par le
CN-CESU auprès du département.
Parmi ceux qui disposent des deux
outils (télégestion et CESU), tous
Réfléchir
à
une
éventuelle
parlent
articulation avec la télégestion
de
dispositifs
tout
à
fait
complémentaires. Envisager l’avenir
des CESU signifie donc aussi, en
En mode « mandataire » et « emploi
complément des recommandations qui
direct », le CESU est présenté comme
viennent d’être avancées, évaluer la
un outil incontournable qui, du fait des
pertinence d’une offre combinée aux
contraintes financières exercées sur
départements.
les
départements,
devrait
se
généraliser. Sur le mode prestataire,
20
Edito
Introduction
Etude
Conclusion
CAPITALISER
SUR
LES
RETOURS D’EXPERIENCE DES
L’aide apportée par le Club CESU est
DEPARTEMENTS ET SUR LES
STRUCTURES
D’APPUI
NATIONALES
directs entre les collectivités. Les
jugée complémentaire aux échanges
départements interrogés considèrent
que le Club CESU a un rôle particulier
à jouer dans l’accompagnement et la
L’ensemble
interrogés
des
a
départements
souligné
partages
l’utilité
d’expérience
formation
des
des
équipes
départementales amenées à conduire
entre
un projet CESU.
collectivités sur la conduite d’un projet
de
cette
structures
nature.
L’apport
d’appui
nationales
également
été
cité
par
des
L’appui de la CNSA
a
les
10 départements sur les 16 interrogés
départements.
disposent d’une convention CNSA sur
la
S’appuyer
sur
le
Club
CESU :
« Modernisation
de
l’aide
à
domicile », ce qui est conforme à la
soutenir et former les équipes
moyenne nationale.
Près de la moitié des départements
Bien
indique avoir principalement utilisé
systématiquement un volet CESU, son
l’appui du Club CESU (7 départements
existence met en exergue l’impératif
sur
4
d’innovation qui sous-tend l’action des
leur
départements, et rejoint à cet égard les
16),
étant
départements
précisé
avaient
que
lancé
qu’elle
n’inclue
problématiques
que
pas
dispositif CESU avant la création du
mêmes
celles
Club CESU.
auxquelles répond la mise en place du
CESU.
Quelles ont été les aides utilisées
dans la mise en place des CESU ?
Disposez-vous d'un appui de la
CNSA ?
non
4
échange
direct avec
CG
4
oui, mais
sans
convention
1
club CESU
7
oui, mais pas
de volet
CESU
5
pas de club
CESU
4
21
oui, avec une
convention
6
Edito
Introduction
Etude
Conclusion
CONCLUSION
Un support de la politique sociale des départements
Les Conseils généraux recourent au CESU préfinancé pour verser principalement
l’APA et la PCH avec une garantie optimale d’effectivité des dépenses et un pilotage
fin des plans d’aide. La traçabilité du CESU favorise une gestion individualisée grâce
à des outils de statistiques et d’analyse qui indiquent précisément ce qui est
consommé ou non par les bénéficiaires. Les services sociaux peuvent ainsi répondre
au mieux aux besoins des allocataires et générer une réaffectation optimale des
budgets.
Les départements satisfaits des économies générées
Le CESU permet d’identifier et de récupérer les sommes non consommées des plans
d’aide. Ainsi, en 2010, sur un total de 220 M€ de prestations sociales financées sous
la forme de CESU, 11 %, soit 24 M€, sont remboursés, en 2011, à 17 Conseils
généraux.
Un outil de communication au service de l’image du département
Le CESU, considéré aussi comme un support de communication, valorise la lisibilité
de l’action sociale du département. Il permet de véhiculer une image de modernité et
de transparence de la dépense tant auprès des allocataires que des autres
collectivités.
Une recommandation primordiale : anticiper la phase de lancement du projet
La mise en place du CESU par le département nécessite un véritable travail en
amont de préparation, de formation et de conduite du changement. Cette phase de
lancement a souvent été insuffisamment anticipée et mal perçue. En revanche, elle
est considérée comme une étape nécessaire afin d’organiser efficacement les
services et de fédérer à terme les équipes.
Les autres préconisations des départements
La quasi-totalité des départements se dit prête à recommander le CESU à ses
homologues et formule des recommandations supplémentaires pour la mise en
œuvre du dispositif :
-
-
Travailler à la conduite du changement en interne,
Renforcer la communication avec les bénéficiaires,
Mobiliser les solutions opérationnelles permettant de fluidifier le dispositif :
promouvoir la dématérialisation, veiller au bon fonctionnement du circuit
d’acceptation bancaire, activer le système du tiers-payant et réfléchir à une
éventuelle articulation avec la télégestion,
Capitaliser sur les retours d’expérience des départements ainsi que sur les
structures d’appui nationales (ANSP, CNSA).
22
ANNEXES
Vision d’ensemble des motivations initiales des départements
Motivations initiales : quelle importance est à accorder, selon vous, à chacune des motivations suivantes
dans la décision de mise en service des CESU ?
2
6ème position
0
0
11
1
2
3
3
5ème position
0
1
1
8
1
2
4ème position
0
2
6
5
6
3
1
3ème position
2
3
1
2
8
2ème position
1
0
5
0
2
0
1ère position
14
0
0
0
Image auprès des associations (Aspect pratique, transparence)
Image auprès des allocataires (Aspect pratique, transparence)
Image auprès des autres collectivités territoriales (Innovation pratique, transparence)
Economie réalisée
Traçabilité de la dépense - Aspects de gestion (Pilotage des plans d'aide)
Traçabilité de la dépense - Aspects politiques (ex.: réduction du travail non déclaré)
Les économies réalisées par les départements : panorama par année et
par type d’aide
Total
2009
dont APA
dont PCH
dont autres
en millions d'euros
CESU émis
CESU utilisés
CESU remboursés aux CG
2010
150
133
17
12%
Total
125
17
7
112
14
6
13
3
1
10%
16%
20%
dont APA
dont PCH
dont autres
en millions d'euros
CESU émis
CESU utilisés
CESU remboursés
220
196
24
11%
176
36
7
159
32
5
17
4
2
10%
11%
24%
23
24
CETTE ETUDE A ETE REALISEE PAR L’OBSERVATOIRE SFL-FORUM
DU FORUM POUR LA GESTION DES VILLES ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES.
25

Etude SFL-FORUM 240511 - APECESU - Association Professionnelle des

Transcription

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