doss-doc-asso-commun.. - L`Agence Technique Départementale

1 - Diaporama
«Les relations entre les
communes et les
associations »
Intervenants
Antoine WOIMANT
Jorge MENDES CONSTANTE
Docteurs en droit public
Présentation d’une association
1 – Présentation organique d’une association
2 – Qu’est-ce qu’une « association transparente »?
•Critères de l’association transparente
•Précautions pour les élus pour éviter la
gestion de fait ou la prise illégal d’intérêt
1
Le subventionnement direct d’une association
1 – Identification d’une subvention / convention de
subvention :
• L’initiative du projet
• La contrepartie de la somme versée par la
collectivité
2 – La distinction convention de subvention et autre
contrats publics
• Subvention / marché public
• Subvention / délégation de service public
Le subventionnement direct d’une association
3 – Le risque de requalification d’une subvention
4 – Le risque pénal :
•Prise illégale d’intérêt
•Délit de favoritisme
2
Le subventionnement indirect d’une association
1 – La mise à disposition de locaux
2 – La mise à disposition de personnel
Le nouveau cadre réglementaire
3
2 – L’état du droit
dans les relations
entre les communes
et les associations
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associations
Soutien aux as
une liberté sur
Les dispositions du Code
général des collectivités
territoriales reconnaissent
aux collectivités
territoriales la liberté
d’attribuer certaines aides
ou subventions à des
personnes privées à
condition que l’aide soit
apportée pour des motifs
d’intérêt général local et
dans le respect des
principes constitutionnels.
Les subventions ou autres aides accordées par
une collectivité territoriale à une association doivent concourir à la satisfaction d’un objectif d’intérêt général pour le territoire dont elle a la charge.
Elles doivent répondre à un besoin direct pour la
population ou permettre à la commune d’en retirer un certain profit1. À ce titre, une meilleure
insertion d’habitants d’origine étrangère ou le renforcement de la sécurité publique sont des motifs
constituant un intérêt local2.
Le caractère local de la notion d’intérêt se rattache
donc aux compétences des collectivités territoriales et plus spécifiquement pour les établissements publics de coopération intercommunale
(EPCI) à la notion d’intérêt communautaire.
La rigidité du principe de spécialité, en application des dispositions combinées des articles
L.5111-1 et L.5216-5 du CGCT, ne permet pas
d’attribuer une subvention à une association
œuvrant dans un domaine qui n’est pas de la
compétence d’un EPCI alors même que l’activité subventionnée aurait des répercussions sur
l’une des compétences transférées3. Ceci
conduit le juge à porter une appréciation sur la
qualification de l’objet de la subvention, afin de
vérifier si celui-ci relève des compétences de
la personne publique qui institue l’aide4.
à retenir
• En l’absence de dispositions législatives
spéciales habilitant expressément la
collectivité publique à accorder des
concours financiers à des personnes
privées ou lui faisant obligation, il
n’appartient pas aux assemblées
délibérantes de mettre à la charge de leur
budget des dépenses pour l’exécution
d’opérations ne présentant pas un
intérêt général pour ladite collectivité.
Les aides apportées peuvent cependant
recouvrir d’autres formes, généralement
circonscrites à des utilisations en dehors
de tout but lucratif.
La légalité suivant la destination
de l’aide
Une certaine vigilance s’impose dès lors que
l’aide concerne soit l’action politique, soit les
conflits collectifs du travail ou encore les cultes.
Il n’appartient pas à une commune d’allouer une
somme à un groupe politique, y compris constitué en son sein5, ni d’intervenir dans un conflit
collectif du travail en apportant son soutien
financier à l’une des parties en litige6, que la
subvention soit versée directement au syndicat7
ou accordée aux grévistes via le syndicat8. En
revanche, une subvention, allouée afin de porter une aide à caractère exclusivement sociale
aux grévistes, est tout à fait légale9.
Bien que le respect de la laïcité soit un principe
à valeur constitutionnelle, la construction,
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l’entretien, la conservation ou les réparations
des édifices cultuels sont autorisés. Des activités ou des équipements dépendant des cultes,
comme un presbytère jouant un rôle dans de
nombreuses activités socio-éducatives10, ont pu
être subventionnés sans que cela contrevienne
aux dispositions de la loi de 1905. Ce n’est pas
la qualité de l’organisme bénéficiaire qui importe mais la destination de la subvention.
Les modalités de soutien
aux associations
Les aides apportées aux associations peuvent
revêtir des formes multiples : mise à disposition de matériel, de bâtiments ou de personnel,
apport de garantie pour des emprunts, autorisation d’occupation gratuite du domaine public,
vente à un prix préférentiel d’un bien du patrimoine public, octroi d’un prêt…
La loi n° 2007-1787 du 2 décembre 2007 relative à la simplification du droit précise que l’occupation du domaine public peut être autorisée
à titre gratuit pour une utilisation en dehors de
tout but lucratif.
En ce qui concerne la vente d’un bien appartenant au patrimoine public, il est établi qu’une
collectivité publique ne peut pas céder un élément de son patrimoine, à un prix inférieur à sa
valeur, à une personne poursuivant des fins
d’intérêt privé11, sauf lorsque la cession est justifiée par des motifs d’intérêt général, et qu’elle
comporte des contreparties suffisantes2. Ces
contreparties doivent être produites12 et suffisamment certaines13.
Ce n’est pas
l’organisme
bénéficiaire qui
importe mais
la destination
de la subvention
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© Heino Pattschull - Fotolia.com
associations :
urveillée
Des conditions pouvant engager
la responsabilité communale
Considérant […] qu’en subordonnant l’octroi de la
subvention de 1992 à l’obtention préalable par le club,
pour faire face à ses échéances immédiates, d’un prêt
bancaire d’un million de francs, alors qu’elle ne pouvait ignorer qu’un tel prêt nécessiterait l‘engagement
personnel de M. X, lequel avait déjà par le passé
garanti des emprunts du club, et qu’il ne pourrait être
remboursé que grâce à ses subventions annuelles,
puis en interrompant quelques mois plus tard ces
subventions et en suscitant la création d’un nouveau
club de football, la commune de Sarreguemines doit
être regardée comme ayant eu, dans les circonstances
particulières de l’espèce, un comportement fautif de
nature à engager sa responsabilité…
CE, 16 février 2005, n° 257253.
S’agissant d’un prêt, il peut être accordé à une
association sans but lucratif, qui ne saurait être
regardée comme une entreprise. Cette aide ne
contrevient pas aux dispositions des lois du
2 mars et du 7 janvier 1982. Dans la mesure où
cette pratique n’est pas habituelle, elle ne peut
être assimilée à une opération bancaire et n’est
donc pas contraire aux dispositions de l’article 10
de la loi du 24 janvier 1984 relative à l’activité et
au contrôle des établissements de crédit. De plus,
l’octroi d’un prêt ne saurait être regardé comme
un placement de fonds disponibles et ne méconnaît donc pas les dispositions de l’article 15 de
l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances14.
conditions auxquelles est subordonnée cette
attribution ne sont plus remplies, la décision
peut être abrogée ou son exécution suspendue
en ne versant pas le solde de la subvention18.
pratique
Le formalisme de la décision
Rappel des textes
Les conditions d’intervention
de la personne publique
Par ailleurs, l’attribution de subventions par une
collectivité ne peut être déléguée à un organisme privé20. Les associations ne sauraient être
habilitées à se substituer au conseil municipal
pour répartir des subventions globales provenant de la commune entre les différentes activités ou les divers organismes, sauf accord
formel. Ainsi, à défaut d’être prévu par une
convention, le reversement des subventions
reçues n’est pas possible.
L’association à laquelle la collectivité publique
entend apporter son soutien ne doit pas pouvoir
être qualifiée de « transparente », ce qui est le
cas lorsqu’elle a été créée à l’initiative d’une
personne publique qui en contrôle l’organisation et le fonctionnement et qui lui procure l’essentiel de ses ressources15. Ainsi dès lors que
des élus ou fonctionnaires territoriaux occupent
un rôle dirigeant dans une association, il faut en
vérifier la situation financière.
L’attribution d’un avantage financier est une
décision créatrice de droits16-17 mais si les
La délibération portant répartition des subventions aux associations ne doit pas comporter
uniquement un tableau listant les associations
et mentionnant pour chacune d’elles le montant
des subventions allouées. Elle doit apporter des
explications sur la détermination des sommes
attribuées et les modalités de répartition de
manière suffisamment détaillée19.
Yvan Gavail
DGA
Communauté d’agglomération
Arles-Crau-Camargue-Montagnette
[email protected]
1. CAA Marseille, 9 avril 2004, Mottard, n° 99MA01424.
2. CE, 25 novembre 2009, commune de Mer, n° 310208.
3. CAA Bordeaux, 28 avril 2009, communauté d’agglo.
Bayonne-Anglet-Biarritz, n° 08BX00062.
4. CAA Lyon, 17 juin 1999, communauté urbaine de Lyon,
n° 99LY00321.
5. CE, 20 juin 1994, ville de Lyon c/Lavaurs, n° 141047.
6. CE, 20 novembre 1985, commune d’Aigues-Mortes,
n° 57139.
7. CE, 28 juillet 1993, commune de Béthoncourt.
8. CE, 12 octobre 1990, commune de Champigny-sur-Marne.
9. CE, 12 octobre 1990, département du Val-de-Marne.
10. CE, 16 mars 2005, ministre de l’Outre-mer, n° 265560.
11. Décision n° 86-207 DC.
12. CAA Marseille, 28 novembre 2005, commune de Bollène,
n° 04MA00438.
13. CAA Douai, 29 décembre 2006, n° 06DA00459.
14. CE, 31 mai 2000, ville de Dunkerque, n° 170563.
15. CE, 21 mars 2007, commune de Boulogne-Billancourt,
n° 281796.
16. CE, 6 novembre 2002, Soulier c/commune de Castries,
n° 223041.
17. CE, 25 juin 2003, Caisse centrale de crédit mutuel du Nord
de la France, n° 240679.
18. CE, 7 août 2008 Crédit coopératif, n° 285979.
19. CAA Bordeaux, 27 avril 2004, commune de la Possession,
n° 00BX01715.
20. Avis CE, 5 juin 1962, n° 285-060.
11LES CAHIERS JURIDIQUES - NUMÉRO 140 - AOÛT-SEPT. 2010
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La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n° 16, 15 Avril 2013, 2112
Quand les chambres régionales des comptes s'intéressent aux associations subventionnées
Etude rédigée par : Benoît Fleury
directeur général adjoint des services du conseil général de Vendée
agrégé des facultés de droit
Sommaire
Parfois « dangereuses », les relations entre les collectivités locales et les associations font l'objet d'une attention particulière des chambres régionales et territoriales des comptes. Moins en vue que l'examen de la gestion des collectivités, le contrôle des associations subventionnées révèlent de nombreuses pistes d'amélioration possible dont le tour d'horizon profitera tant aux associations qu'à ceux qui les subventionnent.
1. - Les relations entre les pouvoirs publics entendus au sens large et le secteur associatif se révèlent particulièrement riches et ténues. Hors quelques secteurs régaliens ou d'autorité comme la défense, la police ou
les finances, les associations interviennent dans un grand nombre de domaines. La souplesse de leur statut
en ont effectivement fait de véritables instruments, des « relais privilégiés » de l'action publiqueNote 1. Mais la
multiplication des associations et l'extension de leurs missions sous toutes ses formes (marché, délégation
de service public ou plus simplement subvention) posent immanquablement la question du contrôle des
fonds publics qui leur sont alloués.
2. - Ce souci n'est pas nouveau. Les décrets-lois du 30 octobre 1935 et du 2 mai 1938, relatifs aux subventions accordées aux associations par les collectivités locales et par l'État imposaient déjà la communication
des comptes à l'autorité qui a accordé la subvention, tandis qu'aux termes de l'ordonnance du 23 septembre
1958, l'utilisation des subventions accordées aux organismes dont la gestion n'est pas assujettie aux règles
de la comptabilité publique, est soumise aux vérifications des comptables supérieurs du trésor et de l'inspection générale des finances et au contrôle de la Cour des comptes. D'autres textes ont ultérieurement renforcé le contrôle de ces « liaisons dangereuses », prévoyant notamment l'obligation d'établir une convention
entre la personne publique et l'association précisant les objectifs poursuivis et les obligations réciproques,
dès lors que le montant de la subvention est supérieur à 23 000 EUR Note 2.
3. - Dans ce dispositif, les chambres régionales des comptes (CRC) jouent un rôle singulier dont il convient
de rappeler les bases (1) avant d'envisager les grandes lignes des contrôles opérés qui s'organisent généralement autour de la gouvernance des associations (2) et de leur équilibre général (3).
1. Les bases du contrôle des CRC sur les associations
4. - Plus rare que le contrôle des collectivités, l'examen de la gestion des associations repose sur un certain nombre de textes (A) qui encadrent une procédure particulière (B) et l'étendue du contrôle (C).
A. - Les textes applicables
5. - Le contrôle des CRC sur les associations subventionnées par les collectivités repose aujourd'hui sur
l'article L. 211-4 du Code des juridictions financières, tel que modifié en dernier lieu par l'article 35 de la loi n°
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2001-1248 du 21 décembre 2001 et aux termes duquel « la chambre régionale des comptes peut assurer la
vérification des comptes des établissements, sociétés, groupements et organismes, quel que soit leur statut
juridique, auxquels les collectivités territoriales, leurs établissements publics ou les établissements publics
nationaux dont le contrôle leur a été délégué en application de l'article L. 111-9 apportent un concours financier supérieur à 1 500 EUR ou dans lesquels ils détiennent, séparément ou ensemble, plus de la moitié du
capital social ou des voix dans les organes délibérants, ou exercent un pouvoir prépondérant de décision ou
de gestion ».
6. - Ces dispositions doivent être complétées par l'article L. 211-8 du même Code, suivant lequel « la
chambre régionale des comptes examine la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements
publics. Elle examine, en outre, la gestion des établissements, sociétés, groupement des établissements et
organismes mentionnés aux articles L. 211-4 à L. 211-6, ainsi qu'aux articles L. 133-3 et L. 133-4, lorsque la
vérification lui en est confiée par arrêté du premier président de la Cour des comptes. Elle peut également
assurer ces vérifications sur demande motivée, soit du représentant de l'État dans la région ou le département, soit de l'autorité territoriale [...] La chambre régionale des comptes peut également dans le cadre du
contrôle des comptes de l'autorité délégante, vérifier auprès des délégataires de service public les comptes
qu'ils ont produit aux autorités délégantes ».
7. - Ces deux articles donnent ainsi compétence aux CRC pour contrôler toute association qui bénéficie
d'une subvention supérieure à 1 500 EUR . Ce contrôle pourra porter directement sur l'association ou être
induit, c'es-à-dire déclenché concomitamment au contrôle de la collectivité qui subventionne l'association.
8. - Dans tous les cas, certaines particularités procédurales doivent être signalées.
B. - Particularités procédurales
9. - Lorsqu'une CRC souhaite contrôler une association, elle doit au préalable saisir le ministère public de
la régularité du contrôle envisagé. Cette étape peut parfois se révéler complexe puisque, par nature, la détermination de la compétence a lieu a priori. Or, il est souvent difficile de connaître, « avant d'avoir commencé à la contrôler, le montant et l'origine exactes des subventions reçues pendant plusieurs années par
une association »Note 3.
10. - Une fois admis sa compétence, la chambre doit inscrire le contrôle envisagé à son programme avant
de le notifier au représentant légal de l'association.
11. - Ces différentes étapes sont prévues par l'alinéa 2 de l'article R. 211-2 du Code des juridictions financières. La lettre de notification doit en outre préciser le nom du rapporteur désigné par le président et la période sur laquelle porteront la vérification des comptes et l'examen de la gestion.
12. - Cette procédure ouvrira le plus souvent les rapports d'observations définitives (ROD) établis par les
chambres à la suite du contrôle. On peut en relever un exemple récent, tiré des travaux de la CRC de
Basse-Normandie, Haute-Normandie à propos de la gestion de l'association Rouen Business School : « par
deux avis, de février 2010 et de mai 2011, le procureur financier a conclu à la compétence de la chambre
régionale des comptes de Haute-Normandie pour procéder au contrôle de Rouen Business School sur les
exercices 2006 à 2011. L'ouverture du contrôle a été notifiée à Monsieur Romedenne, président de l'association, le 31 mars 2010. L'examen de la gestion a porté sur les exercices 2006 et suivants. L'entretien préalable avec Monsieur Romedenne s'est déroulé le 20 septembre 2011 »Note 4.
13. - L'observateur attentif du travail des chambres remarquera les similitudes avec le contrôle plus connu
des collectivités. On notera cependant que les CRC ne peuvent intervenir auprès des associations pour inscrire à leur budget une dépense obligatoire, s'agissant d'organismes de droit privé Note 5.
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C. - Étendue du contrôle
14. - Le contrôle des chambres sur les associations est large puisqu'il implique bien entendu la vérification
des comptes (article L. 211-4 du Code des juridictions financières), mais inclut également un examen de la
gestion qui porte sur « la régularité des actes de gestion, sur l'économie des moyens mis en oeuvre et sur
l'évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l'assemblée délibérante ou par l'organe
délibérant » (article L. 211-8, al. 2, du Code des juridictions financières).
15. - Ce contrôle sera cependant limité au compte d'emploi de la subvention publique si trois conditions
cumulatives énoncées à l'article R. 211-3 du Code des juridictions financières sont réunies :
- si le concours financier apporté par la collectivité l'a été sous forme de subvention affectée à une dépense
déterminée ;
- si ce concours ne dépasse pas 50 % des recettes totales du bénéficiaire ;
- et si le bénéficiaire de cette subvention a tenu un compte d'emploi de la subvention qui détaille les dépenses que la subvention a permis de financer.
16. - Il arrive que les chambres rappellent les objectifs de leurs investigations. La CRC d'Auvergne,
Rhône-Alpes souligne, par exemple, que son contrôle de l'association Opéra de Lyon porte plus particulièrement sur les points suivants : le respect du cadre administratif, la pertinence d'une gestion associative, la
relation de l'association avec les collectivités publiques, la situation financière et le personnel et le bilan de
l'activité de l'associationNote 6.
2. La gouvernance des associations
17. - En matière de gouvernance associative, les magistrats financiers se concentrent sur le respect du
cadre administratif (A) et la gestion du personnel (B).
A. - Le cadre administratif
18. - L'examen du respect des règles administratives par les CRC montre deux zones d'ombre qui requièrent une rigueur plus prononcée : les statuts d'un côté (1), les délégations de signature de l'autre (2).
1° Statuts et réalité de la vie associative
19. - Les magistrats financiers procèdent à une lecture fine des statuts des associations qu'ils contrôlent et
dont ils peuvent dénoncer le « peu de clartéNote 7 » en recommandant des pistes d'améliorationNote 8. Ils prennent ainsi le pouls de la vie associative, avec un triple objectif.
20. - Ils vérifient en premier lieu que l'association se conforme bien à ses obligations légales en matière
statutaire. Si le dépôt en préfecture ne soulève guère de difficultés, il arrive que les modifications successives ne fassent pas l'objet des informations légales. Les CRC sont donc attentives à ce point Note 9.
21. - En second lieu, les magistrats financiers sont parfois conduits à souligner les carences des textes
fondateurs. L'absence préjudiciable de règlement intérieur pourra ainsi être soulignéeNote 10 tout comme la
nécessaire mise à jour des statuts. Ces derniers doivent en effet être conformes à l'activité réelle de l'associationNote 11, surtout en cas d'existence d'une activité commerciale récurrente dont l'organisme tire des recettesNote 12. Enfin, les magistrats recommanderont souvent, lorsque le patrimoine de l'association le justifie,
que les statuts prévoient les règles de dévolution des biens en cas de dissolution Note 13.
22. - En troisième et dernier lieu, les CRC déclinent les défauts ou manquements qu'elles constatent dans
le fonctionnement même des instances dirigeantes des associations. Elles peuvent alors relever, par
exemple, que le conseil d'administration ne se réunit pas conformément à ce que prévoient les statutsNote 14.
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Encore convient-il d'ailleurs que ces derniers organisent une périodicité suffisante des réunions au regard de
l'importance de l'organisme : « eu égard au budget de l'association, à la nature commerciale de ses activités
et au public accueilli, le nombre de réunions de cette instance [une convocation annuelle] demeure atypique
», note en ce sens la CRC du Nord-Pas-de-Calais à propos d'une association disposant de 54 agents et
gérant un budget de 3,7 millions d'eurosNote 15. Les magistrats financiers pointent également les disfonctionnements dans la désignation du secrétaire de séance des assemblées générales Note 16, l'absence effective de
trésorierNote 17 ou encore le non-respect des délais de convocation des instances Note 18. La composition du conseil d'administration et de l'assemblée générale doit refléter un souci d'ouverture. Elle peut ne pas être assez
« diversifiéeNote 19 », quand elle ne repose pas sur une « cooptation » dommageable Note 20. Le plus souvent cependant, les remarques se concentreront sur le manque de rigueur de la tenue des documents associatifs,
qu'il s'agisse du registre spécialNote 21 ou des procès-verbaux ou comptes-rendus du déroulement des instances, considérés comme trop sommairesNote 22. Ces documents constituent la mémoire de l'association.
Aussi, même lorsque les obligations légales en la matière ont été respectées, les chambres insistent sur
l'attention nécessaire à porter à leur rédaction, la plus complète possible Note 23. Tout spécialement, les listes
d'émargement seront tenues avec soinNote 24. D'abord parce qu'elles permettent de vérifier l'absentéisme et
par là même la vitalité de la vie associative. Ensuite parce qu'elles prouvent le quorum. L'assemblée générale ne peut valablement se prononcer si celui-ci n'est pas atteint. À défaut, les décisions prises risquent
d'être annulées en cas de contentieuxNote 25.
2° Les délégations de pouvoir
23. - Autre sujet récurrent en matière de gouvernance associative : la régularité des délégations de pouvoir
accordées. La chambre du Nord-Pas-de-Calais rappelle par exemple qu'une simple mention dans le contrat
de travail du directeur stipulant que, « dans le cadre de ses fonctions, il est convenu qu'il sera chargé de tout
mettre en oeuvre pour assurer le bon fonctionnement et la pérennité de l'association » ne peut pas être assimilée à une délégation de pouvoir. Dès lors, le directeur n'était pas habilité à signer, au nom de l'association, ni les contrats commerciaux, ni les conventions de prestation de services, ni les décisions relatives à la
gestion du personnel. Une décision du conseil d'administration demeure incontournable Note 26. En outre, lorsqu'elles ont été valablement accordées, les délégations de pouvoir doivent être renouvelées en cas de
changement du titulaire et suffisamment détaillées. Lorsque le directeur est autorisé à engager l'association
pour des montants inférieurs à 1 000 EUR , la précision quant aux modalités des moyens de paiement sera
bienvenue (carte bleue, Internet, chèquesNote 27.
B. - La gestion du personnel
24. - Comme pour les collectivités, l'examen de la gestion du personnel est un exercice imposé du contrôle
des associations, d'autant que la masse salariale constitue souvent la principale dépense de fonctionnement.
25. - À grands traits, cet examen se subdivise en un aspect financier et un aspect management.
26. - S'agissant du premier, la plupart des associations relèvent de conventions collectives qu'elles appliquent sans difficulté particulière Note 28. Les chambres se contentent alors de noter l'adéquation avec le droit
applicable. Il arrive cependant que certains points retiennent l'attention des magistrats : ainsi d'une augmentation de salaires totalement opaqueNote 29. Les associations doivent ici travailler sur la transparence de leurs
processus décisionnels. Il serait judicieux, à cet égard, de décrire expressément l'organisation et le fonctionnement d'un « comité des rémunérations » lorsqu'il existeNote 30. De même est-il préférable d'encadrer
l'octroi des primes, par exemple par la mise en oeuvre de grilles d'évaluation afin de rendre leur attribution
plus lisibleNote 31. De manière plus anecdotique, une rémunération versée sans contrat de travail sera fermement condamnéeNote 32, tout comme une indemnité conventionnelle de licenciement exorbitante (134 000
EUR au lieu de 6 000 EUR prévu par la convention collective Note 33. Beaucoup plus fréquentes, en revanche, les remarques relatives au remboursement des frais de mission méritent d'être mises en avant, surtout en l'absence d'étatNote 34. Deux enseignements ressortent de la lecture des travaux des chambres :
- d'une part, un régime d'autorisation préalable est apprécié. Il confortera juridiquement le missionnaire,
même en l'absence d'obligation légaleNote 35 ;
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- d'autre part, les magistrats financiers encouragent la formalisation de certaines pratiques, comme la nature
des pièces à produire ou les conditions de prise en charge des repas à plusieurs couverts Note 36.
27. - S'agissant ensuite de l'aspect management, trois points se distinguent :
- d'abord l'intérêt pour les associations de définir précisément les fiches de poste de leurs agents pour éviter
tout litige en cas de désaccord sur la nature des tâches qui leur sont confiéesNote 37 ;
- ensuite veiller au juste encadrement du personnel ; le trop faible nombre de cadres dirigeants étant un facteur d'instabilité des ressources humainesNote 38 ;
- enfin surveiller de près la gestion des catégories de contrats. Les associations bénéficient en effet souvent
des dispositifs en faveur du retour à l'emploi. La transformation de ces « contrats aidés » en contrat à durée
indéterminée pèse sur les finances des organisations concernées Note 39.
3. L'équilibre général des associations
28. - Sécurité et fiabilité des comptes (A) et relations avec les personnes publiques (B) constituent les deux
principaux axes de surveillance des magistrats financiers.
A. - Sécurité et fiabilité des comptes
29. - Exercice imposé de tout contrôle, l'examen de la sécurité et de la fiabilité des comptes inclut principalement un regard sur la gestion des fonds et de la trésorerie (1), les procédures d'achats (2) et quelques
points particuliers (3).
1° Gestion des fonds et de la trésorerie
30. - Une approche générale amène les chambres à porter un regard global sur la gestion comptable afin
d'apprécier si l'association remplit ses obligations légales en matière financière relevant, là un manque de
formalismeNote 40, ici une absence de rigueurNote 41. Toujours sous un angle global, la tenue d'une comptabilité
analytique sera appréciéeNote 42, tout comme les contrôles internes ou les audits que l'association a pu solliciterNote 43. Sont également encouragés les entretiens annuels entre la collectivité subventionnant et l'association. La chambre des Pays-de-la-Loire y voit un enrichissement des pratiques de gestion de l'association et
un suivi budgétaire « qui sont deux éléments de sécurisationNote 44 ».
31. - L'organisation comptable et financière « centralisée et transparente » n'appellera pas de remarquesNote
45
. En revanche, certaines pratiques, impliquant directement la sécurité de la gestion des fonds, sont à bannir
: ainsi d'un directeur qui signe des chèques en blanc pour « faciliter le service lors de ses congés », de procédures non formalisées d'avances en espèce pour régler certains fournisseurs Note 46 ou de virements électroniquesNote 47. Avec une logique identique, les chambres insistent souvent sur le nécessaire suivi plus rigoureux
de la trésorerie et des créances pour éviter les frais bancaires Note 48.
32. - L'étude des bilans révèle, par ailleurs, des thématiques régulières. L'association doit notamment veiller à valoriser et à y faire figurer les subventions ou apports en nature Note 49 et les équipements mis à dispositionNote 50. De même, l'actualisation de l'inventaire des biens permet une bonne connaissance et un suivi des
immobilisationsNote 51. À défaut, cela nuit à une image financière fidèle. Quant aux provisions, elles doivent
être comptabilisées conformément au plan comptable généralNote 52.
2° Les procédures d'achat
33. - On rappellera pour mémoire que, dans certains cas, les associations entrent dans le champ d'application de l'ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au Code des marchés publics dont l'article 6 énonce les obligations de
transparence imposées en précisant que « les marchés [...] soumis à la présente ordonnance respectent les
principes de liberté d'accès à la commande publique, d'égalité de traitement des candidats et de transpa-
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rence des procédures. Ces principes permettent d'assurer l'efficacité de la commande publique et la bonne
utilisation des deniers publics ».
34. - Les chambres témoignent d'une grande vigilance sur le respect de ces principes et remarquent de
nombreuses irrégularités, qu'il s'agisse de commandes isolées Note 53 ou plus généralement de l'absence totale
de procédures d'achat. Fixer des règles internes d'accord et de validation des achats ne répond qu'insuffisamment aux exigences de transparenceNote 54. Un guide des procédures serait préférable. Il convient, en
outre, d'assurer une information claire et détaillée des membres du conseil d'administration Note 55.
3° Quelques points particuliers
35. - La moisson des rapports objets de la présente contribution met en avant deux situations particulières
qu'il convient de relever dans la mesure où elles sont susceptibles d'intéresser nombre d'associations : la
situation fiscale d'une part (a), le cadre juridique du mécénat d'autre part (b).
a) La situation fiscale des associations
36. - Si le cadre associatif demeure essentiellement libre, les associations n'échappent pas, de ce seul
fait, à toute règlementation. De par son activité, une association peut être un acteur économique soumis
aux règles commerciales et fiscales de droit commun. En aucun cas son statut d'organisme à but non lucratif ne justifie une dérogation à ce principeNote 56. La CRC du Nord-Pas-de-Calais a eu l'occasion de revenir récemment sur cette question, à propos de l'articulation entre la taxe sur les salaires et l'assujettissement à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Suivant les dispositions de l'article 231-1 du Code général des
impôts, « la taxe sur les salaires doit être acquittée par les personnes qui versent des traitements, salaires, indemnités lorsqu'elles ne sont pas assujetties à la TVA l'année du versement des rémunérations
ou ne l'ont pas été sur 90 % au moins de leur chiffre d'affaires au titre de l'année civile précédent celle
desdites rémunérations ».
37. - Dès lors, la question de la taxation à la valeur ajoutée des subventions annuelles d'équilibre versées par une collectivité est susceptible de revêtir une importance capitaleNote 57.
b) Les règles spécifiques du mécénat
38. - Pour accompagner leur développement, les associations sont de plus en plus souvent amenées à
rechercher des sources de financement externes. Le recours au mécénat, encore peu développé, émerge
néanmoins de temps en temps, offrant l'opportunité à la CRC de Lorraine de revenir sur le cadre juridique
applicable.
39. - D'abord, l'association qui bénéficie de dons doit effectuer les démarches prévues par l'article 258
bis du CGI relatives à l'obtention du rescrit fiscal. En outre, lorsque l'association a créé un secteur commercial et qu'elle obtient le versement de libéralités valant mécénat, le droit à déduction fiscale de l'entreprise donatrice n'est ouvert que si les dons restent affectés directement et exclusivement au secteur non
lucratif. L'association doit donc prendre les mesures nécessaires à l'information de ses mécènes. Enfin, il
faut veiller à l'application scrupuleuse du dispositif de la loi n° 2003-709 du 1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations qui définit le mécénat comme « un soutien matériel ou financier
apporté sans contrepartie directe de la part d'un bénéficiaire, à une oeuvre ou à une personne pour l'exercice d'activités présentant un caractère d'intérêt général ». Une disproportion marquée entre les sommes
versées et la valorisation de la prestation attendue est indispensable. Attention donc aux contreparties
type entrées gratuites, catalogues, participation aux animations annexes... qui pourraient entraîner une
requalification du contratNote 58.
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B. - Les relations avec les collectivités
40. - Les relations avec les collectivités subventionnant constituent un point important du contrôle des associations, même si cet aspect est peut-être plus approfondi lors de l'examen de la gestion des collectivités.
Naturellement, la question du lien de dépendance entre la personne publique et l'organisme privé se pose et,
si le cas est de plus en plus rare, la révélation d'une association transparente n'est pas à exclure (1).
D'autres aspects de la relation singulière que nouent les associations et les collectivités sont examinés :
notamment le respect des règles de mise à disposition d'agents (2) et la réalisation des objectifs fixés (3).
1° L'indépendance de l'association
41. - L'examen de la réalité de la vie associative et statutaire et l'étude des bilans permettent aux chambres
de mesurer l'indépendance de l'association à l'égard de son ou ses financeurs.
42. - Une association culturelle dont l'action s'inscrit dans le schéma départemental attirera nécessairement
l'attention. La chambre vérifie alors que l'association jouisse bien d'une certaine autonomie dans les choix
qu'elle opèreNote 59. De même, les modalités de versement des subventions peuvent laisser planer un doute
sur l'autonomie financière réelle de l'association. Les magistrats recommandent que ce versement intervienne sur la base d'un échéancier conventionnel correspondant au cycle de la trésorerie de l'associationNote
60
.
43. - Dans certains cas extrêmes, les magistrats mettront à nu un système d'association transparente en se
fondant sur le pouvoir prépondérant de la collectivité et l'absence de vie associative et conclueront que
l'association constitue un simple prolongement des services de la collectivité Note 61. Les conséquences d'une
telle qualification sont connuesNote 62 et il convient d'y prêter toute l'attention requise, d'autant qu'aujourd'hui
d'autres outils de gestion des services publics peuvent y remédier (par exemple les sociétés publiques localesNote 63.
2° La mise à disposition d'agents
44. - Les conventions prévoient fréquemment la mise à disposition d'agents de la personne publique au
profit de l'association. La précision des dispositions est impérativeNote 64 et les règles statutaires respectées.
Les magistrats lorrains notent ainsi que, « conformément aux dispositions de l'article 61-1 de la loi n° 84-53
du 26 janvier 1984 modifiée, la convention prévoit le remboursement des rémunérations et charges sociales
des agents [...] S'agissant de l'évaluation des agents, les dispositions qui prévoient que l'amicale porte une
appréciation sur la manière de servir ainsi qu'une proposition de note sont respectées »Note 65.
3° Les objectifs
45. - Souvent la relation entre l'association et la collectivité se noue autour de la réalisation d'un certain
nombre d'objectifs qui justifie le versement de la subvention. Les chambres ne portent aucun regard sur
l'opportunité de ces objectifs. Elles examinent en revanche leur existence ; l'absence d'objectifs étant préjudiciable à l'évaluation de l'activitéNote 66. D'une manière générale, les bonnes pratiques consistent à :
- définir un projet stratégique annuel ou pluriannuel en fonction de l'importance de la subvention ;
- officialiser conventionnellement des indicateurs et des objectifs chiffrés utilisés et y introduire des éléments
qualitatifs ;
- enrichir des fiches de suivi de projets avec des éléments de valorisation des ressources mobilisées (humaines, financières) et d'évaluation qualitatives ;
- formaliser le suivi de l'activitéNote 67.
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46. - Ces indicateurs du management opérationnel dépendent évidemment de l'activité de l'association.
L'Opéra de Lyon fournit un bel exemple mis en avant par les magistrats financiersNote 68. L'association produit
en effet annuellement une batterie d'indicateurs et ratios :
- recettes de billetterie/dépenses de production artistique hors diffusion ;
- dépenses de production artistique/total des charges hors diffusion ;
- recettes de coproductions et des tournées/recettes de billetterie totale ;
- fréquentation : billets vendus/invités/places disponibles ;
- charges de structure/budget général hors diffusion ;
- masse salariale du personnel permanent/masse salariale totale ;
- masse salariale du personnel temporaire/masse salariale totale hors chanteurs et maîtres d'oeuvre ;
- masse salariale des personnels artistique technique/administratif/masse salariale totale ;
- volumes horaires confiés à des intermittents ramenés à des équivalents temps plein annuel ;
- autres recettes/total recettes propres.
47. - Naturellement, les indicateurs définis doivent évoluer avec l'activité de l'associationNote 69 et être communiqués aux collectivités. L'outil privilégié de cette information demeure alors le compte-rendu annuel obligatoireNote 70 qui permettra aux personnes publiques d'appréhender au mieux la réalité des activités et actions
menées par les associations.
Note 1 D. Lamarque, Le contrôle des associations subventionnées : Rev. fr. des fin. publ., n° 23/1988, p. 111.
Note 2 Circulaire du Premier ministre du 15 janvier 1988 précisée par une circulaire du 1er février. 1988 du ministre chargé du
Budget ; circulaire du Premier ministre du 18 janvier 2010. V. J.-M. Pontier, Relations financières pouvoirs publics-associations
: JCP A 2010, act. 88.
Note 3 M. Larue, G. Sindres, Observations et contrôle des chambres régionales des comptes, Territorial Éditions, Voiron, 2008,
p. 162.
Note 4 CRC Basse-Normandie, Haute-Normandie, Gestion de Rouen Business School, ROD, déc. 2012, p. 3.
Note 5 CRC Champagne-Ardenne, Lorraine, Association Lorraine de formation et de recherche en action sociale, déc. du 7
août 2012, n° 34/2012, p. 3.
Note 6 CRC Auvergne, Rhône-Alpes, Association Opéra de Lyon, ROD, oct. 2012, p. 5.
Note 7 CRC Nord-Pas-de-Calais, Association Sportica, ROD, mars 2011, p. 6.
Note 8 CRC Pays-de-la-Loire, Association ACOORD, ROD, janv. 2012, p. 7-8.
Note 9 CRC Basse-Normandie, Haute-Normandie, Association Cercle d'animation socio-thérapeutique de Navarre (CASTN),
ROD, fév. 2013, p. 3.
Note 10 CRC Lorraine, Association Solidarités nationales et internationales, ROD, août 2011, p. 6 ; CRC Champagne-Ardenne, Lorraine, Association Moselle Arts Vivants, ROD, juin 2012, p. 6.
Note 11 CRC Picardie, Association Centre social et culturel d'Etouvie, ROD, nov. 2011, p. 2-3.
Note 12 Conformément aux prescriptions de l'article L. 442-7 du Code de commerce : CRC Centre, Association Quartiers
proximité, ROD, mars 2012, p. 4-5.
Note 13 Ibid., p. 6 ; CRC Bretagne, Association Babillages, ROD, mars 2012, p. 3 et Association Centre culturel communautaire éducatif, ROD, oct. 2011, p. 7.
Note 14 CRC Lorraine, Association Amicale du personnel municipal de Metz et assimilés, ROD, nov. 2011, p. 7.
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Note 15 Sportica, ROD cit., p. 7.
Note 16 Ibid., p. 6.
Note 17 CRC Bretagne, Association Ille-et-Vilaine Développement (IDEA 35), ROD, nov. 2012, p. 5.
Note 18 Ibid., p. 8.
Note 19 CRC Pays-de-la-Loire, Association Groupe ESA, ROD, sept. 2012, p. 6 ; CRC Rennes, Association ESC Rennes,
ROD, sept. 2012, p. 4-5.
Note 20 CRC Pays-de-la-Loire, Association Le Grand T-MCLA, ROD, déc. 2012, p. 10.
Note 21 Sportica, ROD cit., p. 8.
Note 22 Le Grand T-MCLA, ROD cit., p. 11 ; Centre social et culturel d'Etouvie, ROD cit., p. 7 ; Centre culturel communautaire
éducatif, ROD cit., p. 7.
Note 23 Amicale du personnel municipal de Metz et assimilés, ROD cit., p. 7.
Note 24 Ibid., p. 8.
Note 25 Cass. civ., 10 juill. 1979, n° 78-77.286.
Note 26 Sportica, ROD cit., p. 10-11.
Note 27 IDEA 35, ROD cit., p. 9.
Note 28 À défaut de convention collective en vigueur, les magistrats s'attarderont sur la définition, par l'association, des règles
internes qu'elles s'appliquent. V. ESC Rennes, ROD cit., p. 32.
Note 29 Sportica, ROD cit., p. 9.
Note 30 IDEA 35, ROD cit., p. 10.
Note 31 ESC Rennes, ROD cit., p. 33 ; Quartiers proximité, ROD cit., p. 18.
Note 32 CRC Languedoc-Roussillon, Association Canet 66 Natation, ROD, janv 2011, p. 6.
Note 33 ACOORD, ROD cit., p. 21-22.
Note 34 Amicale du personnel municipal de Metz et assimilés, ROD cit., p. 10.
Note 35 Moselle Arts Vivants, ROD cit., p. 13.
Note 36 IDEA 35, p. 13.
Note 37 ESC Rouen, ROD cit., p. 34 ; IDEA 35, ROD cit., p. 10.
Note 38 ACOORD, ROD cit., p. 14-18.
Note 39 Quartiers proximité, ROD cit., p. 13.
Note 40 Amicale du personnel municipal de Metz et assimilés, ROD cit., p. 10.
Note 41 CASTN, ROD cit., p. 9.
Note 42 CRC Haute-Normandie, Association Havraise pour l'accueil, la médiation et l'insertion (AHAM), ROD, p. 7.
Note 43 Opéra de Lyon, ROD cit., p. 11.
Note 44 Le Grand T-MCLA, ROD cit., p. 12.
Note 45 Centre social et culturel d'Etouvie, ROD cit., p. 7.
Note 46 Sportica, ROD cit., p. 15.
Note 47 Moselle Arts Vivants, ROD cit., p. 12.
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Note 48 Ibid., p. 12-13.
Note 49 Sportica, ROD cit., p. 14 ; CASTN, ROD cit., p. 7.
Note 50 Moselle Arts Vivants, ROD cit., p. 14.
Note 51 Le Grand T-MCLA, ROD cit., p. 7.
Note 52 Ibid., p. 6.
Note 53 IDEA 35, ROD cit., p. 15.
Note 54 Le Grand T-MCLA, ROD cit., p. 7-8.
Note 55 ESC Rennes, ROD cit., p. 31.
Note 56 M. Giordano, S. Penaud, Collectivités locales et associations. Contrôle et audit des risques, Paris, Les éditions juris,
1994, p. 52.
Note 57 Sportica, ROD cit., p. 16.
Note 58 Moselle Arts Vivants, ROD cit., p. 17-18.
Note 59 Moselle Arts Vivants, ROD cit., p. 7.
Note 60 ESC Rennes, ROD cit., p. 6-7.
Note 61 Sportica, ROD cit., p. 20-21.
Note 62 V. par ex. B. Clavanier, L'utilisation abusive des associations administratives : Juris Association, n° 101/1994, p. 16.
Note 63 S. Damarey, La société publique locale ou la fin des associations transparentes : AJDA 2011, p. 934.
Note 64 CASTN, ROD cit., p. 6.
Note 65 Amicale du personnel municipal de Metz et assimilés, ROD cit., p. 9.
Note 66 Moselle Arts vivants, ROD cit., p. 19.
Note 67 IDEA 35, ROD cit., p. 20.
Note 68 Opéra de Lyon, ROD cit., p. 14.
Note 69 Quartiers proximité, ROD cit., p. 4.
Note 70 Centre culturel et social d'Etouvie, ROD cit., p. 9.
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