Renouvellement urbain

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Renouvellement urbain
2
Enseignements de sept
opérations : analyses
1
Sommaire
5
6
10
11
14
14
16
17
20
22
22
23
28
29
29
30
33
2
1 CENON (13) – Palmer
1.1
1.2
1.3
D’une démolition à un projet d’aménagement
Des intentions aux effets
La conduite d’un processus
2 GRANDE SYNTHE (59) – L’Albeck
2.1
2.2
2.3
2.4
Éléments de cadrage
Les objectifs et les intentions en 1982 concernant l’Albeck
La conduite du processus
Les effets des opérations menées sur Albeck par ODN
3 MARSEILLE (13) – Font-Vert
3.1
3.2
3.3
Données générales
Analyse de l’opération selon la grille de travail proposée
Les enseignements globaux
4 MEAUX (77) – La Pierre-Collinet
4.1
4.2
4.3
Les éléments du contexte
Description des opérations Églantine et Fougère
Les effets et les enseignements
RENOUVELLEMENT URBAIN – LES ENSEIGNEMENTS DE SEPT OPÉRATIONS : ANALYSES
36
36
37
5.1
5.2
38
5.3
41
41
42
47
48
48
48
51
53
SOMMAIRE
5 ORLY (94) – Calmette
Genèse : de la « Cité Million » au « Nouveau Calmette »
Le déroulement de l’opération : les marges étroites d’une ZAC
ambitieuse
Effets et enseignements
6 PORT DE BOUC (13) – Les Aigues Douces
6.1
6.2
6.3
Éléments de contexte
Description du Projet de Restructuration Urbaine
Enseignements globaux
7 SAINT DENIS (93) — – Franc-Moisin
7.1
7.2
7.3
7.4
Éléments de contexte
Approche urbaine
Approche sociale
Impact de l’opération
3
Sites choisis, bailleurs et experts.
Ville
Quartier
Organisme
Expert
Cenon (33)
Palmer
Domofrance
BERS
Grande Synthe (59)
L’Albeck
OPAC du Nord
ALFA
Marseille (13)
Font-Vert
Logirem
CREPAH
Meaux (77)
La Pierre Collinet
OPAC de Meaux
CEPP
Orly (94)
Calmette
OPAC 94
CEPP
Port de Bouc (13)
Les Aigues Douces
OPAC Sud
CREPAH
Saint-Denis (93)
Franc-Moisin
OPHLM de Saint Denis
ACADIE
Ce travail a été dirigé par Patrice Dunoyer de Segonzac,
UNFO HLM – DMOP
Un groupe animé par l’UNFO HLM, et composé de la Caisse des dépôts
et consignations et du GIE « Villes et Quartiers », a suivi les différentes
étapes de la réflexion.
L’analyse des sites a été réalisée par :
Sigrine Genest, Jean Philippe Duret, ACADIE.
Monique Robert, Rémi Robelin, ALFA.
Francis Rathier, BERS.
Luc Arasse, CEPP.
Catherine Grenier, Mireille Evenot ; CREPAH.
La synthèse de ces analyses ici présentée a été réalisée par :
J.-L. Bossavit, CREPAH
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1
CENON (33)
Palmer
Introduction
La démolition, quelle qu’en soit la cause ou la conséquence, est en articulation avec quatre grandes problématiques à prendre en compte
dans le cadre d’une méthodologie particulière de sa conduite :
- La démolition est en lien direct avec le marché du logement, par le
fait même qu’elle vise en premier lieu à faire disparaître une part de
l’offre existant.
- Tout projet de démolition pose la question de la gestion sociale des
populations résidentes, avant et après démolition.
- Tout projet de démolition, par le vide qu’il crée et par le projet qui
peut lui succéder, pose la question architecturale et urbaine.
- Chaque opération de démolition renvoie à sa conduite avec la définition de moments particuliers et d’acteurs concernés, parmi lesquels
deux sont particulièrement centraux : la Ville et l’organisme de logement social.
La ZAC Palmer à Cenon est une opération de démolition qui, partie sur
une logique d’adaptation du patrimoine à un problème d’inadaptation
structurelle de l’offre, s’est orientée vers un projet d’aménagement
visant la diversification fonctionnelle d’un quartier d’habitat social de la
banlieue de l’agglomération bordelaise.
L’ensemble des acteurs considère aujourd’hui que le projet d’aménagement est réussi et que l’opération a permis de mener « une action de
restructuration urbaine préventive ».
1 – CENON (33), PALMER
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1.1
D’UNE DÉMOLITION À UN PROJET D’AMÉNAGEMENT
Une situation autant qu’un site
Une situation sur la rive droite de la Garonne
L’histoire des tours Palmer s’inscrit fortement dans l’histoire d’une
démarche de développement de toute une zone : les Hauts de Garonne.
La disparition des tours Palmer va constituer un enjeu symbolique fort
pour les acteurs locaux : celui du renouveau d’un quartier et, plus largement, d’un rééquilibrage autant urbain que politique d’une agglomération toujours polarisée par la dynamique de son développement sur la
rive gauche.
La rive droite de l ‘agglomération est marquée par la création de trois
ZUP dans les années soixante sur les communes de Lormont, Cenon et
Floirac, qui sont fondues en une seule et même ZUP en 1977 sous
l’appellation de ZUP des Hauts de Garonne.
Celle-ci comprend près du quart des logements sociaux construits dans
l’agglomération, tout en étant une zone longtemps considérée comme
enclavée, véritable « parent pauvre » de l’agglomération.
La ZUP des Hauts de Garonne a été l’amorce d’une mobilisation politique intense d’un ensemble de communes de la rive droite. Cette
mobilisation rassemble aujourd’hui une vingtaine de communes qui se
sont dotées de moyens de réflexion et d’animation en créant une association dénommée « Hauts de Garonne Développement ».
Un site particulier
Le quartier Palmer, avec 2 200 logements locatifs majoritairement
propriété de la SA d’HLM Domofrance, se compose à la fois d’un
habitat locatif et d’une petite partie de logements collectifs en accession.
Ce quartier, dans lequel se trouvent inscrites les tours, est d’une « grande homogénéité urbanistique et architecturale », au contraire des autres
secteurs des Hauts de Garonne. Une infrastructure commerciale et des
équipements publics, en particulier scolaires, viennent compléter les
immeubles d’habitation.
Enfin, ce quartier constitue un secteur relativement stable, hormis les
tours qui vont cristalliser le phénomène de dévalorisation et de croissance rapide de la vacance.
6
De la vacance à la démolition (1981-1988)
Une vacance jugée structurelle
C’est dans un contexte de développement d’un phénomène de la
vacance relativement brusque et important, apparu dans le milieu
des années soixante-dix, que la question de la démolition des tours
émerge.
Cette situation globale de la vacance touche plus fortement les « tours »
que les « barres » mais les analyses de l’époque font apparaître qu’il
s’agit moins d’un effet direct de la forme architecturale de la tour que
d’un effet de la structure patrimoniale.
Concrètement, c’est plus de la moitié des logements des tours qui est
inoccupée au moment où l’idée de mener une intervention conséquente
sur les tours, voire une démolition, est envisagée par Domofrance.
La perspective d’une intervention lourde a pour conséquence pour
Domofrance d’arrêter toute relocation dès la fin 81 et de commencer à
opérer le relogement des locataires restant. Cette prise en charge du
relogement est facilitée par la vacance initiale et la quasi totalité des
locataires sont ainsi relogés dans le quartier qu’ils n‘entendent pas quitter pour une grande part d’entre eux.
Une approche urbaine qui facilite la décision de démolir
La question de la démolition va constituer pendant près de 7 années le
cadre d’une négociation entre Domofrance, seule au départ puis rejointe par la collectivité locale, et l’État, peu enclin à laisser démolir une réalisation de moins de 20 ans à l’époque. Une réflexion sur les solutions
alternatives à la démolition sera menée de 1981 à 1986.
Progressivement, dans un contexte où il s’agit de convaincre l’État du
bien-fondé de la démolition, ce qui était initialement une réponse à un
problème d’adaptation aux nouvelles donnes du marché du logement
va devenir un enjeu urbain pour le quartier dans son ensemble.
Inscrit dans la procédure nationale des DSQ en 1984, le quartier Palmer
et plus généralement les Hauts de Garonne vont ainsi susciter vers
1985-1986 des approches plus globales et urbaines, qui conduisent à
inscrire la démolition des tours dans un projet de renouveau du quartier.
Ce projet, qui passe à la fois par une réhabilitation des logements et par
l’aménagement urbain de la partie où se trouvent les tours, a permis
finalement d’obtenir l’accord de l’État sur la démolition de celles-ci.
7
Les enjeux symboliques d’une démolition
Jusqu’à ce qu’elles disparaissent en décembre 1988, ces tours sont
l’objet d’un débat contradictoire qui porte sur leur valeur symbolique à
l’échelle de l’ensemble de l’agglomération, en tant que symbole contribuant (par leur présence ou par leur disparition) à relier la rive droite à
la rive gauche.
Longuement attendue, cette démolition sera intensément préparée, notamment pour que soit réussie la communication non seulement à l’échelle du
quartier mais aussi plus largement à l’échelle de l’agglomération.
Du projet urbain à sa concrétisation : les vicissitudes d’une
démarche (1989-1998)
Un élargissement de l’emprise foncière
Alors que les tours et les parkings qui leur sont associés représentent
plus de 3,5 hectares, c’est en fait une emprise de plus de 8,5 hectares
qui sera proposée pour constituer les bases d’un projet urbain.
Les bases d’un programme initial
Le projet urbain, tel qu’il est défini dès la démolition, est nourri de la
réflexion qui, depuis de nombreuses années, a accompagné les négociations pour la démolition.
Concrètement, il s’agit à la fois d’offrir une diversification de l’habitat
en proposant de l’accession à la propriété, de la résidence services, une
série d’activités tertiaires allant des bureaux à l’hôtellerie, et enfin,
d’affirmer la volonté politique communale, mais aussi plus largement
intercommunale, à travers un équipement multimédia.
Les enjeux de la localisation des composantes du programme et de la
transformation de la trame viaire
Une première indication de localisation tient compte d’une approche
différentielle de la qualité du site et d’un certain zonage, en privilégiant
des proximités ou à l’inverse des éloignements. Par ailleurs, il s’agit de
constituer une trame de voies transversales prenant appui sur la trame
viaire du quartier.
De la formalisation institutionnelle du partenariat à l’obtention d’un
arrêté de ZAC
Le projet, esquissé dans ses grandes lignes en 86-87, sera validé définitivement par l’arrêté de ZAC en juillet 1992, soit presque quatre années
après la démolition des tours. En ce qui concerne la prise en charge de
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l’opération d’aménagement, la Ville de Cenon et SA Domofrance mettent en place une SEM qui institutionnalise leur relation de partenariat
et favorise le partage des risques financiers, et dont la CUB reste à
l’écart tout en posant une série d’exigences :
D’une voirie de desserte à une voirie de transit : les exigences d’un
gabarit
La première exigence de la CUB est relative à la recomposition de la
voirie liée au projet d’aménagement. La voie de desserte imaginée initialement se transforme en une deux voies séparées par un terre-plein
central, avec un gabarit imposé (15 m de large), scandée par une série
de feux propres à ralentir la circulation et incitant les automobilistes à
rechercher un autre parcours.
Les exigences de garanties financières
La seconde exigence de la CUB, qui, elle, ne sera pas maintenue mais
conduit cependant les partenaires à des négociations, tient à la garantie
d’achèvement de la ZAC sur la totalité de son prix de revient.
Les débuts difficiles d’une commercialisation
En 1992, une première suggestion de programme dans le dossier de
ZAC anticipe une pré-commercialisation permettant de financer en partie l’aménagement du terrain. Celle-ci se heurte à la variation des investisseurs liée à la conjoncture économique très défavorable dans le
début des années quatre-vingt-dix. Les acteurs de la SEM saisissent
alors l’opportunité d’aides attribuées par le CIV dans le cadre du plan de
relance BTP.
Des premières modifications de la ZAC à sa concrétisation commerciale
La réalisation des aménagements débutera en 1994 pour s’achever en
1995. L’essentiel de l’évolution de la ZAC sera liée à la difficulté de
concrétisation des différents projets conduisant à des abandons et des
réorientations jusqu’en 1997, date de création de la Zone Franche
Urbaine qui constitue le véritable décollage de la ZAC. Ce qui constituait les bases principales du projet d’aménagement dans le projet de
programmation devient l’essentiel du projet de diversification porté par
l’aménagement de la ZAC.
La perspective d’un achèvement réussi.
Depuis 1997, la perspective d’achèvement de la ZAC constitue une perspective réaliste, faisant augurer d’une opération réussie pour les deux
partenaires de la SEM, près de dix ans après la démolition.
9
1.2
DES INTENTIONS AUX EFFETS
Une démarche préventive
Les objectifs pour Domofrance consistaient à :
- Intervenir rapidement pour résoudre un problème d’inadaptation
structurelle de l’offre de logements (trop de grands logements et pas
assez de petits).
- Intervenir de façon préventive sur un quartier d’habitat social qui
pouvait basculer progressivement dans une spirale de dévalorisation
et de dégradation de la vie quotidienne.
- Apporter une diversification de l’offre en proposant de l’accession à
la propriété dans le cadre de la ZAC.
Un effet préventif associé à une réhabilitation du quartier
Cet effet se traduit aujourd’hui par une très faible vacance et un taux de
rotation limité sur l’ensemble du patrimoine du quartier. Palmer est
aujourd’hui un quartier recherché et considéré comme agréable à vivre
par ses habitants.
La diversification sociale introduite par la copropriété
L’offre d’accession a introduit une certaine diversification sociale que
traduit notamment le niveau de revenus des acquéreurs.
Un projet urbain
Nous nous proposons de revenir sur deux points énoncés comme des
objectifs au moment de la construction du programme de la ZAC :
- la liaison entre le quartier Palmer, le parc Palmer et le bas Cenon ;
- la diversification fonctionnelle.
La liaison spatiale
• En ce qui concerne la liaison entre le parc et le quartier, les pratiques
actuelles montrent que celle-ci s’effectue en particulier le week-end.
Toutefois, spatialement, la liaison n’est pas évidente, la voirie constituée ne favorisant pas une liaison aisée. En effet, le gabarit imposé
par la CUB crée une distance visuelle avec la partie aménagée en
connexion directe avec le parc.
• En ce qui concerne la liaison entre le haut et le bas Cenon, celle-ci,
bien qu’affichée dans l’ébauche initiale du projet, n’a pas trouvé de
réalisation effective.
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Perception spatiale et cohérence urbaine et architecturale
Le travail réalisé très en amont sur la ZAC et son aménagement ont permis de garantir une qualité architecturale et urbaine, malgré sa diversité, dans le cadre d’une montée en charge liée à la Zone Franche.
Une diversité de fonctions et une zone attractive pour les Hauts de
Garonne
Le projet de création d’un centre d’animation a été abandonné, ce qui a
modifié sensiblement l’objectif initial de diversification en ce qui
concerne l’animation du site.
1.3
LA CONDUITE D’UN PROCESSUS
La dimension économique et financière du projet
La phase de construction de la décision de démolir
Il s’agit ici de repérer quelles sont les évaluations financières qui ont été
effectivement mobilisées dans la phase amont de la décision de démolir.
• Evaluer le coût de la vacance.
Domofrance a entrepris très tôt d’évaluer le coût de la vacance, qui
repose sur une triple évaluation :
- Calcul portant sur le manque de recettes que constituent les logements vacants
- Evaluation en terme de perte d’exploitation
- Incidences sur l’ensemble du programme d’investissement qui
englobe les tours
Ces trois modes d’approche financière témoignent dès l’amont des différents indicateurs financiers possibles de la démolition.
• Evaluer les différents scénarios, dont la démolition.
La phase de décision de la démolition aura donné lieu à une dizaine
d’hypothèses qui chacune comportait une évaluation financière. La
réhabilitation légère était chiffrée à 67 kF par logement et la réhabilitation lourde à 285 kF.
Quel bilan financier de la démolition est-il possible d’établir ?
On peut cependant faire une évaluation approximative de ce qu’aura
11
coûté la démolition pour l’organisme, qui donne une dépense de
70000 F TTC par logement mais un coût final de 47800 F TTC par logement en réintégrant les recettes liées à la vente des terrains. Cela situe
cette opération en deçà des coûts avancés, qui situaient la dépense par
logement autour de 100000 F TTC.
Si l’on regarde le coût de la démolition pour la collectivité locale, et
plus globalement son investissement financier dans la réalisation de la
ZAC, on note que cet investissement est relativement faible au regard
de la valorisation entraînée par l’aménagement de la zone.
La construction de la validité financière du projet
Quelles sont les modalités financières particulières mises en place pour
le projet d’aménagement et quels sont les problèmes de gestion financière auxquels est confronté le projet dans sa mise en œuvre? L’élaboration du projet d’aménagement a mobilisé la dimension financière
puisqu’il s’est agi, dans le cas de la démolition des tours Palmer, de
mettre en place une ZAC.
L’analyse financière du projet montre que celui-ci acquiert une grande
partie de son équilibre financier par l’apport d’aides (de l’État, de la collectivité locale et de l’Europe), qui représentent 23 % des recettes dans
l’hypothèse où l’ensemble des terrains est vendu au prix affiché dans le
bilan 98.
Le projet d’aménagement qui a été mis en place a demandé de
construire un bilan financier de la ZAC dont on peut considérer
aujourd’hui qu’il est positif. Mais cet important travail de construction
de la viabilité financière de l’opération n’est pas le seul à permettre la
concrétisation du projet : la trésorerie de l’opération est également
déterminante. L’analyse des données de trésorerie de la SEM montre
l’importance que revêt l’existence d’un fond de roulement initial pour
une gestion de trésorerie équilibrée.
Les outils institutionnels et juridiques
Des caractéristiques d’une situation mixte…
La situation pour l’aménagement de la zone était particulièrement
mixte : mixte parce que la structuration de l’espace public était un enjeu
fort, mais mixte aussi parce que l’aménagement de la zone n’était pas
envisagé comme un préalable ni même comme devant être pris en
charge financièrement par la collectivité locale, et que le projet reposait
sur une diversité d’investisseurs.
12
… à la mise en place d’une solution mixte
Les principaux partenaires se sont donc orientés vers une formule en
quelque sorte mixte en créant une SEM privée avec participation majoritaire de la Commune et ayant un objet unique : l’aménagement d’une
ZAC conventionnée.
Une institutionnalisation du partenariat et un outil opérationnel : la
SEM
Cette structuration traduit à la fois une reconnaissance mutuelle d’intérêts bien compris de part et d’autre et la prise en compte de la diversité
des intérêts publics et privés en jeu dans le projet urbain.
Elle a permis une efficacité :
- dans la recherche de ressources financières substitutives à la
défaillance du marché
- dans les ajustements programmatiques et partenariaux.
La mise en place d’une procédure pour formaliser le projet : la ZAC
La ZAC a fonctionné pour les partenaires moins comme un outil de
maîtrise foncière que comme un cadre d’élaboration d’un projet, avec
ce que cela implique en terme de définition, d’élaboration de plans de
financement et d’exigence de résultat.
13
2
2.1
GRANDE SYNTHE (59)
L’Albeck
ELÉMENTS DE CADRAGE
Des perspectives préoccupantes pour Grande Synthe en 1982
En 1982, Grande Synthe compte environ 27 000 habitants et 9 000 logements. Edifiée aux portes d’Usinor pour loger ses ouvriers, Grande
Synthe subit dans les années quatre-vingt les effets de la crise sidérurgique, avec pour conséquence une baisse du nombre d’habitants,
conjuguée à une paupérisation et à une image de la ville dégradée.
Un plan d’intervention de l’ODN pour résorber la vacance
L’OPAC du Nord (ODN) gère sur Grande Synthe, avant les démolitions,
83 % du parc collectif soit 3 745 logements.
L’ODN est confronté alors à plusieurs difficultés :
• Une brutale extension de la vacance sur l’ensemble de son patrimoine de Grande Synthe, qui est liée :
- aux plans sociaux d’Usinor,
- à une remise sur le marché de logements réservés,
- à un effet correcteur de l’APL qui a favorisé la mobilité des locataires les plus anciens et ceux ayant des revenus les plus élevés du
parc HLM vers de l’accession à la propriété.
• Le parc collectif de Grande Synthe n’a déjà plus aucune attractivité en
1982 (soit moins de quinze ans après la livraison) :
- pas de demandes de logement, si ce n’est de la part des familles
étrangères et des familles les plus précarisées,
- inadaptation du bâti notamment au plan insonorisation aux rythmes
14
de vie d’une population ouvrière (travail en 3 x 8 prépondérant),
- inadaptation des logements à la demande,
- parc fragilisé par le jeu des occupations successives et le rythme
élevé des rotations,
- parc déclassé par la qualité des logements neufs qui arrivent sur le
marché aux portes du site et dans l’agglomération.
• Une politique d’entretien et de maintenance a minima : la Ville considérait en 1983 que le manque d’entretien du parc était l’un des facteurs de baisse de l’attractivité du parc HLM dans le quartier.
• L’intégration du quartier de l’Albeck (quartier Est de la ZUP) administrativement rattaché à la commune de Grande Synthe en 1981 :
conçu pour héberger les salariés d’Usinor, ce quartier est devenu le
lieu d’accueil des familles immigrées et des familles les plus pauvres.
Le plan d’intervention de l’ODN
À partir de 1982, l’enjeu essentiel de l’Office Départemental du Nord est
de résorber la vacance. Sa stratégie consiste à :
• Limiter les pertes de charge en regroupant les locataires dans des
bâtiments à proximité,
• Construire un consensus sur une réhabilitation lourde, avec modification de la typologie des logements,
• Faire avancer l’idée d’une démolition des bâtiments vides, notamment auprès de l’État et des collectivités territoriales. La nécessité de
la démolition s’est imposée avant qu’une étude urbaine ne soit élaborée et indépendamment de ses conclusions.
• Impulser une réflexion partenariale à l’échelle de la Communauté
Urbaine de Dunkerque, sur la politique de peuplement.
• Organiser ses moyens humains dans une gestion rapprochée, en les
repositionnant et en développant de nouveaux savoir faire.
La reconquête du quartier : mise en œuvre d’une politique
partenariale
En 1982, les points de vue sont fort différenciés :
- Pour l’ODN, il faut démolir massivement le patrimoine collectif et y
substituer un habitat diversifié (logique financière prédominante).
- Pour le maire, il s’agit de restructurer l’espace urbain (logique urbaine, en lien avec une inscription dans le programme DSQ en 1982).
- Pour l’État, la position est celle d’un refus de subventionner des
démolitions de logements sociaux.
2 – GRANDE SYNTHE (59), L’ALBECK
15
Chacun campe sur ses positions, au point que tous les interlocuteurs
reconnaissent que les rapports sont « mauvais ».
Deux acteurs clés permettent alors un rapprochement des points de vue :
le chef de projet DSQ de l’époque et le responsable d’agence de l’ODN
arrivé en 1983, qui proposent un « Plan de reconquête de la ZUP ».
Dès 1985, les différentes études menées concluent à la démolition de
1 700 logements dans la ville. Ce chiffre restera la référence de toutes
les stratégies menées par l’ODN ou la Ville. L’État décide alors de devenir un partenaire actif et s’engage financièrement sur le volet réhabilitation et restructuration de logements.
Le quartier de l’Albeck a été retenu pour plusieurs raisons : il est le
quartier essentiel de la reconquête de la ZUP, il est homogène en terme
d’occupation sociale, et il représente un enjeu financier important (car
vacance et parc de moins de 15 ans).
2.2
LES OBJECTIFS ET LES INTENTIONS EN 1982
CONCERNANT L’ALBECK
Approche urbaine : déspécialiser le quartier de sa fonction
unique de logement
Cet objectif central se décline de la manière suivante :
- Restructuration des immeubles avec démolitions partielles.
- Démolitions progressives des bâtiments les plus déqualifiés sur lesquels a été concentrée activement la vacance.
- Transformation d’usage de deux types : celles visant à transformer
une à deux tours en immeuble de bureaux, celles visant à mettre sur
le marché accession une tour HLM.
- Constructions de logements sur les friches et espaces libérés, en
déspécialisant le quartier.
- Transformation de la voirie.
En 1982, la notion de projet urbain est inexistante : l’émergence de
cette réflexion apparaît dans les documents préparatoires à l’inscription
dans le deuxième programme DSQ en 1991.
Approche sociale : une volonté de rééquilibrage de la population
du quartier
L’objectif central était de « réaliser un meilleur équilibre démographique par la recherche d’une stabilisation de la population, d’un équilibre des tranches d’âge, d’une diversification des situations professionnelles », décliné de la manière suivante :
16
- Maintenir la population existante sur place,
- Freiner l’arrivée de populations fragiles « attirées par le mythe
Usinor »,
- Attirer une population diversifiée par une politique ambitieuse d’harmonisation du produit logement aux attentes des habitants,
- Impliquer fortement les habitants, avec comme enjeu de faire émerger un interlocuteur privilégié parmi les habitants, alors que la vie
associative était quasiment inexistante sur Albeck.
Approche marché : stopper le processus de la vacance et
diversifier l’offre de logements
Les deux objectifs centraux sont de :
- réduire l’offre locative en collectif social,
- réintégrer le quartier dans le marché locatif par une politique de
loyers diversifié d’une part, et de conventionner le parc existant
d’autre part.
Par ailleurs, il est mis en place une politique volontariste de loyer de sortie, en offrant des loyers accessibles à des ménages non aidés par l’APL.
Approche économique et de gestion : revenir à un équilibre de
gestion de l’ODN et mobiliser des financements diversifiés.
Le 7 août 1982, le Conseil d’Administration de l’ODN décide de :
- réduire les coûts dus à la vacance et aux impayés,
- solliciter la prise en charge par les collectivités locales du coût de la
surcharge foncière afférent à la construction de nouveaux logements,
- mobiliser des financements auprès de l’État et des collectivités.
2.3
LA CONDUITE DU PROCESSUS
La maîtrise d’ouvrage
• Le premier niveau de la maîtrise d’ouvrage, à savoir le pilotage stratégique, a reposé sur un travail conjoint et étroit entre le maire de
Grande Synthe, le Président de l’ODN, et le responsable de la cellule
habitat de la DDE.
• Le deuxième niveau, à savoir l’instance décisionnelle, était la Commission d’Urbanisme de la Ville, présidée par le Maire, à la fois lieu
de négociation et d’arbitrage, se réunissant tous les mois.
•
Ce dispositif est complété rapidement par des instances de concertation :
- à partir de 1982, la Commission Locale DSQ (et ses commissions
17
thématiques) associant tous les partenaires à l’exception du Conseil
Général, et largement pratiquée par les habitants ;
- à partir de 1985, les Comités de quartier, une instance nouvelle de
concertation avec les habitants mise en place par le Maire. Ces
comités seront des lieux d’échange et de débat avec les habitants
sur toutes les thématiques développées par la ville.
La maîtrise d’œuvre
• En ce qui concerne l’ODN, la conduite du projet de restructuration
urbaine est portée par un binôme : responsable d’arrondissement et
chef d’agence.
- La réhabilitation est confiée aux services techniques d’arrondissement, la démolition au chef d’agence.
- La relation aux habitants, la conduite du relogement et l’animation
du partenariat (avec les Services de la Ville, notamment la CAF) est
confiée au chef d’agence. En terme de méthode, l’ODN avait pour
souci d’offrir un logement adapté aux demandes et situations des
familles, et ce pour accéder à un logement définitif. Le relogement
dans un logement temporaire a été exceptionnel. En 1986, il n’y a
plus d’offre adaptée pour les grandes familles : un chargé de mission de relogement des grandes familles est alors recruté par
l’ODN.
• En ce qui concerne la Ville :
- Le chef de projet DSQ sera le maître d’œuvre des projets du Maire
et l’acteur central qui a contribué fortement à la réussite du partenariat sur le projet de restructuration.
- Une convention est passée entre la Ville et la SAEN en 1982 pour
animer la démarche DSQ : une équipe opérationnelle est constituée,
avec pour mission d’établir le projet d’aménagement.
- En 1985, la ville met en place une équipe de six agents de développement, qui constitueront dorénavant l’équipe DSQ, avec pour mission d’écouter les habitants, de les mobiliser, d’organiser les revendications individuelles en revendications collectives. Véritables
agents de proximité de la Ville, ils ont joué un rôle essentiel dans la
concertation avec les habitants et dans la consolidation d’un partenariat avec l’ODN.
Méthodes et outils mis en place
• Les outils :
En 1982 sont mis en place : un observatoire du logement, une commission d’attribution des logements, une commission d’aide aux
impayés. Par ailleurs, des accords collectifs sont signés (concernant
l’augmentation de loyer, les travaux à réaliser, et la prise en charge
du déménagement).
18
• Les méthodes :
- En ce qui concerne l’ODN, un diagnostic social est conduit par l’agence en amont des opérations de restructuration ; des réunions collectives sont organisées par cage d’escalier pour contractualiser des
accords collectifs par bâtiments; des questionnaires auto-administrés
sont transmis par l’agence à chacun des résidents.
Une concertation a lieu avec la CSCV dès 1982, celle-ci constituant la
seule interface entre l’ODN, la Ville et les habitants jusqu’à l’installation des Comités de Quartier.
Six comités de résidents sont mis en place, à l’initiative de l’ODN.
Des cercles de qualité sur le relogement et de développement de la
relation avec les locataires sont mis en place par le responsable
d’agence.
- En ce qui concerne la Ville, des réunions de concertation avec les
habitants et les agents de développement, et des ateliers de réhabilitation sont mis en place.
Une évaluation participative a été menée par Ominor durant toute
l’année 1988.
Montage financier
• L’État :
aucune subvention sur de la démolition ; concernant les opérations
de restructuration, les réhabilitations ont été déplafonnées au maximum autorisé et les PALULOS ont été attribuées à hauteur des
appartements restants.
• La Ville :
des négociations sont menées pour qu’elle prenne à sa charge une
série d’opérations (remise en état des espaces de proximité, etc.)
• La Communauté Urbaine de Dunkerque :
des négociations sont menées pour qu’elle prenne à sa charge à partir de 1985 les voiries et les travaux non pris en compte par les PALULOS. Son apport financier sera déterminant.
• Le Département :
il n’a pas été mobilisé lors du tour de table financier.
• La Région :
elle est sollicitée dans le cadre du Contrat de Plan État/Région sur les
aménagements d’espaces publics.
19
• L’ODN :
pour les restructurations, il prendra en charge les travaux complémentaires non pris dans les PALULOS ; les démolitions elles-mêmes
seront financées par une péréquation sur les recettes d’exploitation
au niveau global de l’organisme.
2.4
LES EFFETS DES OPÉRATIONS MENÉES SUR
ALBECK PAR L’ODN
Approche urbaine : une modification de grande ampleur du
paysage urbain
• Un nombre important de logements a été démoli sur l’Albeck : au
total, 1 029 logements démolis (dont 800 de 1987 à 1993, soit 10
bâtiments), et 888 logements réhabilités. Des démolitions partielles
d’immeubles et des transformations d’usage ont également été
réalisées.
• Le paysage urbain a été modifié par : la réalisation d’une entrée de
ville, des investissements importants par la Ville en terme de voirie,
la reconstruction du foncier des bâtiments démolis (dans de rares cas
seulement), la programmation par l’ODN de logements neufs sur les
friches dans et autour de l’Albeck.
Approche sociale : une intégration du quartier à la ville
• Une population en forte diminution (diminution de 24 % entre 1982
et 1988 sur Albeck) dont la composition socio-démographique n’a
pas été modifiée par les actions de démolition/restructuration.
• Une amélioration notable des conditions de vie et une réorganisation
des réseaux de connaissance et de solidarité.
• Un impact sélectif de la concertation avec les habitants : l’impact
est resté faible en ce qui concerne les habitants n’ayant pas
d’expérience associative ou militante (par exemple, peu de mobilisation dans les comités de résidents) ; inversement, l’impact a été
fort pour les habitants mobilisés par cette expérience (présence
forte dans les commissions locales DSQ et dans les Comités de
quartier).
• L’image du quartier Albeck pour les habitants de Grande Synthe est
modifiée : ce quartier est désormais considéré comme appartenant
pleinement à Grande Synthe.
20
ANALYSE D’OPÉRATIONS DE RESTRUCTURATION URBAINE
Approche marché : une introduction du quartier dans le marché
du logement locatif
• La demande de logement a progressivement repris.
• En 1991, il n’y a plus de vacance, (mais celle-ci réapparaît
aujourd’hui).
• En ce qui concerne la monofonctionnalité du quartier, les transformations
d’usage ont été moins importantes que prévues, et le quartier n’a été que
peu concerné par un retour de l’activité économique et commerciale.
Approche économique et de gestion
• Approche économique : l’effort financier est important (le coût des
opérations de démolition est estimé par l’ODN à 140 kF HT par logement) mais on constate une maîtrise des pertes de recettes (diminution de la vacance et des impayés) et des loyers de sortie.
• Approche gestion : la gestion de l’accueil et de la demande est améliorée, un poste d’agent de relogement des grandes familles est créé,
et une « démarche commerciale » est affirmée. Par ailleurs, de nouveaux savoir-faire et outils ont été mis en œuvre, capitalisés et transférés.
21
3
3.1
MARSEILLE (13)
Font-Vert
DONNÉES GÉNÉRALES
Caractéristiques de la Cité en 1990 : quelques repères et chiffresclés
Une cité construite dans les années soixante pour répondre à l’urgence
publique : 649 logements, mis en service entre 1965 et 67 par LOGIREM,
construits sur environ 2,5 hectares, à l’emplacement du plus grand
bidonville de Marseille, au cœur de la ZUP n° 1 dans les quartiers Nord.
• Dans les années 80/début 90, poursuite et accélération de la dégradation de l’habitat,
• 170 logements vacants en 1990, soit plus d’un quart du parc de Font-Vert.
• L’urbanisme :
une caricature et un condensé de la configuration de nombreux
grands ensembles (enclavement entre des voies, pauvreté du traitement des espaces extérieurs, absence de hiérarchie des voies de circulation, monofonctionnalité du bâti…) ayant pour effet une situation
de ghetto physique et d’abandon.
• L’occupation :
Une Cité pour laquelle l’équilibre social est loin d’être effectif
- La réalité d’une très grande fragilité socio-économique (forte précarité des familles, impayés très importants, drogue, délinquance,
22
insécurité…) encore plus exacerbée que pour d’autres secteurs de la
ZUP Nord.
- Des tensions sociales fortes et permanentes.
- Des problèmes de gestion et des difficultés de communication entre
les locataires et le bailleur.
• La vie collective :
Un maillage institutionnel et associatif quasi-inexistant, qui renforce
l’exclusion, l’isolement, et l’absence de reconnaissance vis-à-vis des
institutions.
La démolition : l’un des leviers du projet global de requalification
du quartier
En 1991, l’État, la Ville de Marseille et LOGIREM conviennent d’un programme ambitieux avec 5 objectifs :
- Dédensifier le programme initial pour retrouver un cadre de vie à
échelle humaine,
- Réhabiliter le bâti et améliorer l’habitat,
- Contribuer au désenclavement de la Cité et réaménager l’espace,
- Faire participer les habitants à l’élaboration de ce programme,
- Développer l’emploi sur ce quartier.
3.2
ANALYSE DE L’OPÉRATION SELON LA GRILLE DE
TRAVAIL PROPOSÉE
Approche urbaine
Repérage des objectifs et intentions
Rappel de l’état des lieux :
Du point de vue de la qualité du site, le quartier de Font-Vert cumulait
tous les handicaps possibles. Les objectifs affichés en 1990 pour remédier aux dysfonctionnements étaient ainsi de dédensifier, d’améliorer le
bâti et l’habitat, de désenclaver la cité en ouvrant des axes.
• Avant 1989, une situation de blocage :
- Un bailleur seul face aux dysfonctionnements du quartier et pour
porter la stratégie de démolition.
- Un manque de cohérence dans les réflexions et stratégies à mettre
en œuvre : l’État était alors hostile à la démolition ; la Municipalité,
de 1983 à 89, a suscité beaucoup d’espoirs non satisfaits chez les
habitants, dans une période marquée par des rivalités internes
fortes.
3 – MARSEILLE (13), FONT-VERT
23
• En 1989, une nouvelle donne à la Ville avec le changement d’interlocuteurs (création d’une délégation à l’habitat) et le souci de construire un projet global sur l’ensemble des quartiers.
- Au total, 2 500 logements seront démolis dans les quartiers sensibles durant la période 1983-1989.
• La conjugaison d’une volonté municipale forte et d’un savoir-faire
d’opérateur propre à l’organisme, aboutissant à la nécessité d’une
action globale.
• Un projet, monté à l’initiative de l’opérateur HLM, (LOGIREM à
l’actionnariat et à la direction renouvelés) avec la Ville, articulant
deux approches pouvant parfois s’opposer dans le temps :
- retrouver la crédibilité des locataires par des travaux à court terme.
- construire un cadre urbain global de référence.
• Une organisation très structurée et réfléchie :
- LOGIREM détache un collaborateur de la Direction particulièrement
chargé de l’opération de Font-Vert, et recrute à plein temps un coordonnateur technicien chargé de veiller à la qualité des travaux dans
les logements et à la bonne information des habitants.
- Mise en place d’une Maîtrise d’Oeuvre Sociale, assurée successivement par LOGIREM, puis par l’ARELFA, en lien étroit avec l’association de locataires.
- Participation très active des assistantes sociales de la DDISS.
- Un partenariat important (environ 30 partenaires) en articulation
avec le Contrat de Ville.
• En terme de contenu de projet, des actions répondant aux objectifs et
corrigeant les dysfonctionnements repérés dans le diagnostic :
- Dédensification par la démolition de 241 logements, soit 37 % du
parc,
- Réaménagement urbain,
- Ouverture sur l’extérieur,
- Réhabilitation et valorisation de l’habitat,
- Recrutement d’une centaine de jeunes pour la réalisation de travaux.
• Un enchaînement très rapide et simultané des phases de réhabilitation et de démolition :
- En 1991, réalisation d’une première tranche de réhabilitation, avec
une stratégie commençant par des travaux intérieurs, pour crédibiliser l’action, donnant ainsi toute satisfaction aux habitants.
- Fin 1991, un plan de réaménagement urbain est arrêté, avec des
maîtres d’œuvre locaux et un architecte de renommée, qui prévoit
la démolition de 230 logements répartis sur 7 bâtiments. À terme, ce
sont 241 logements sur 9 bâtiments qui sont voués à la démolition,
conduisant à un solde de 402 logements sur Font-Vert.
- De 1992 à 1995, les démolitions se succèdent, en trois tranches, la
24
première spectaculaire en quantité et choix de bâtiments ayant un
impact symbolique et fort.
- De 1992 à 1996, des travaux sont mis en œuvre sur les 402 logements restants à travers un programme ciblant la requalification des
parties communes et de l’enveloppe.
- Le 27 juin 1996, une fête du quartier marque officiellement le renouveau du Font-Vert.
Les effets
Les modifications physiques apportées au site sont radicales, le quartier
initial est méconnaissable : aéré, et d’aspect esthétique, résidentiel.
Cette opinion est aujourd’hui unanime. Les travaux réalisés sont également l’objet d’un respect et d’une bonne appropriation.
Les enseignements, les attentes
• Parmi les clés de la réussite, il faut souligner notamment sur le plan
urbain :
- Une ambition commune de réussir et une confiance réciproque
entre la Ville et LOGIREM.
- Le volontarisme de l’adjoint à l’habitat, qui a permis de porter le
projet de démolition.
- Le savoir-faire de LOGIREM, qui a permis de toujours saisir le
moment opportun pour communiquer et éviter ainsi les conflits et
incompréhensions.
- La rapidité dans le déroulement global du projet.
- La complicité d’un certain nombre d’acteurs tant au niveau décisionnel que sur le terrain.
- Un fonctionnement en réseau des acteurs, des financements exceptionnels et rapidement disponibles.
- Des atouts intrinsèques au quartier : une conception des logements
initialement appréciée ; un quartier certes enclavé tout en étant inscrit dans la ville et qui a pu jouer le rôle positif d’un îlot relativement
« préservé » ; une population avec une histoire qui a pu puiser dans
ses racines une autre force pour ce nouveau départ…
• Parmi les insuffisances du projet urbain, les partenaires rencontrés
ont souligné :
- Un désenclavement physique un peu faible : articulation de la Cité
aux deux quartiers limitrophes légère bien qu’améliorée.
- L’entretien des espaces extérieurs n’est toujours pas complètement
résolu.
- Le traitement technique des bâtiments du groupe scolaire a été
oublié.
- Les actions d’insertion par l’économique ont eu peu de répercussions, à long terme : une fois le chantier achevé, une dizaine de
jeunes seulement ont effectivement pu trouver un emploi.
25
- Au-delà des objectifs affichés initialement, les porteurs du projet ont
souhaité donner plus de poids au désenclavement à travers des tentatives pour casser la monofonctionnalité du quartier, mais le projet
n’a pu aboutir.
Approche sociale
Repérage des objectifs et intentions
Rappel de l’état des lieux : un certain nombre d’indicateurs mettent
l’accent sur l’exclusion et l’isolement du quartier.
Les intentions, sur le plan social, sont de faire participer les habitants à
l’élaboration du programme afin de les rendre partie prenante au changement de leur cadre de vie.
Ce souci englobait plusieurs réalités :
- Saisir l’opportunité de la démolition et des relogements pour revoir
la politique d’attribution du quartier.
- Travailler sur la maîtrise des charges locatives.
- Travailler sur la modification des comportements collectifs, en incitant notamment au respect des parties communes.
• Une réflexion est conduite en interne à LOGIREM, avec la mise en
place d’un groupe de travail associant les différents services participant à la réhabilitation du quartier, la MOUS, et avec l’appui actif de
la DDISS.
• Sur le terrain, la présence est accrue à travers un maillage humain
serré, autour de plusieurs thèmes d’intervention tout au long de
l’opération.
Ainsi, la MOUS, intégrant des habitants du quartier, travaille sur le
volet réhabilitation ; un tandem LOGIREM et assistante sociale travaille sur le relogement, les charges, les impayés, la propreté, en
s’appuyant sur une association de femmes du quartier et sur les
enseignants du groupe scolaire.
• Chacune des actions est longuement mûrie : organisation, écoute,
médiation ont constitué les clés de cette phase.
• Les champs de l’intervention ont été les suivants : recherche de solutions individualisées pour chaque famille, sensibilisation collective
sur la maîtrise de charges locatives, acceptation d’une hausse de
loyer de 30 %, communication du programme de travaux, échange et
prise en compte des suggestions.
26
• En ce qui concerne le relogement : les habitants, en très forte majorité, ne souhaitaient pas quitter le quartier. La forte majorité des locataires concernés par la démolition sont relogés sur place, à l’exception d’une douzaine de ménages.
• En ce qui concerne la situation d’impayés : un arbitrage au cas par
cas est effectué par LOGIREM et la DDISS.
• Pour inciter au respect et à la propreté des parties communes, une
action de sensibilisation des habitants se développe, à travers la mise
en place de tour de ménage.
Les effets
Ils peuvent s’appréhender à travers quelques indicateurs tangibles et
très positifs :
- La résorption de la vacance, inexistante aujourd’hui.
- La suppression des sur-occupations fortes.
- L’existence d’une liste d’attente de demandeurs de logements.
- La résorption spectaculaire de la dette de nombreuses familles.
Des constats plus subjectifs corroborent ces chiffres :
- Le dialogue avec les habitants est renoué.
- Leur comportement a évolué dans le sens d’une plus grande responsabilisation (paiement du loyer, faible détérioration des parties communes, etc.).
- Les habitants sont satisfaits aujourd’hui de l’opération globale de
requalification.
- L’augmentation de loyer liée à la réhabilitation n’a pas accentué la paupérisation, le taux de couverture par l’APL étant élevé : au contraire, les
actions d’accompagnement mises en place semblent avoir amélioré la
gestion financière des habitants (diminution des impayés).
Les enseignements et les attentes
À l’image du volet urbain, l’approche sociale s’est avant tout avérée
positive du fait de la conjonction des mêmes facteurs humains :
volonté de réussir des différents partenaires, connivence des
acteurs de terrain, globalisation des interventions, professionnalisme, maillage humain très serré, et « fibre sociale » de la société
d’HLM.
Cependant, l’action de requalification est un « combat » permanent :
- L’action « tour de propreté » s’est peu à peu essoufflée.
- La transformation radicale de la Cité ne peut faire oublier le problème
de « précarité » de l’emploi.
- La modification de la composition sociale (qui n’était pas visée) et
l’évolution des pratiques d’attribution sont demeurées limitées.
27
Approche marché
Le projet n’intégrant pas d’objectifs liés au marché local de l’habitat, il
n’a été conduit aucune étude particulière à ce propos. Les effets sur le
marché du logement sont probablement faibles. Mais l’impact de l’opération Font-Vert sur les cités voisines est réel en terme d’image.
Approche économique et de gestion
Repérage des objectifs et intentions.
L’opération de Font-Vert a constitué un des maillons de la chaîne visant
à retrouver un équilibre financier général pour la Société LOGIREM.
Les coûts de la démarche
- Coût total de la démolition des 241 logements : 17 5 8 3 kF, soit
73 000 F/logement démoli.
- Coût de l’aménagement des espaces extérieurs : 28 2 0 6 kF, soit
70 000 F/logement restant.
- Coût de la réhabilitation du bâti : 61 497 kF, soit 153 000 F/logement
restant.
3.3
LES ENSEIGNEMENTS GLOBAUX
De l’avis de l’ensemble des partenaires, l’opération de démolitionrequalification du quartier de Font-Vert est globalement une réussite,
montrant que les objectifs affichés initialement ont été atteints. Pour
tous il s’est agi d’un projet global (incluant la démolition) de requalification urbaine et non d’une démolition prise isolément.
À la question « si c’était à refaire, reproduiriez-vous les mêmes
actions », presque tous les partenaires ont répondu de manière affirmative. La réussite semble liée à la mise en présence d’interlocuteurs unanimement rassemblés par le désir de réussir un pari a priori impossible.
C’est sans doute aussi l’extrême rapidité des enchaînements dans les
phases du projet qui a fait de Font-Vert une opération particulière.
28
4
MEAUX (77)
La Pierre Collinet
OPÉRATIONS « ÉGLANTINE » ET « FOUGÈRE »
4.1
LES ÉLÉMENTS DE CONTEXTE
Le quartier de la Pierre Collinet
Il se caractérise par :
• Une taille importante : 1 848 logements et un urbanisme massif qui
dessine un quartier enclavé et marqué par un déficit d’équipements
Une occupation socialement fragile (rôle d’accueil des ménages
démunis de la région parisienne)
• Une offre de logements inadaptée à la demande locale
• Une croissance constante des intentions de départs des résidents
depuis les années soixante-dix
• Une vacance élevée (20 % des logements en 1985 soit près de 500
logements)
• Des dégradations et un sentiment d’insécurité grandissant
Pourtant de nombreuses démarches ont été engagées sur ce quartier :
• Réhabilitation des bâtiments de la Pierre Collinet (HVS)
• Définition de principes de peuplement adaptés par l’OPHLM en 1984
• Classement DSQ du quartier et définition d’un projet multiforme :
- un projet d’accueil intégré de la demande et personnalisation de la
demande.
- la constitution d’un dossier démolition.
- des transformations d’usage des grands logements en coursive
associative.
- des études de réaménagement urbain du quartier en 1987 et 1989.
Dans un contexte partenarial difficile marqué par des tensions entre le
directeur de l’office volontaire et dynamique et la ville sur les stratégies
à mener (ce qui ne permet pas de prises de décisions et d’engagement
4 – MEAUX (77), LA PIERRE COLLINET
29
de nouvelles actions sur le quartier) des objectifs globaux se dessinent.
Des constats partagés permettent d’engager une nouvelle conception
de la transformation urbaine qui prend forme :
Diversifier l’offre de logements à l’échelle de la ville. (un PLH en 1987 et
une convention ville-Habitat en 1991)
Renforcer l’attractivité de la ville par des opérations dans le centre-ville
et le faubourg Saint Nicolas.
Favoriser un développement endogène du quartier Pierre Collinet par 2
opérations de revalorisation : opération Églantine (construction de
pavillons locatifs) et Fougère (transformation de grands logements en
petits logements loués ensuite à des locataires solvables — fonctionnaires et salariés d’Eurodisney).
4.2
DESCRIPTION DES OPÉRATIONS ÉGLANTINE ET
FOUGÈRE
Les objectifs
L’objectif initial est de rééquilibrer la composition sociale de la population et de transformer l’image du quartier de la Pierre Collinet.
Les opérations Églantine et Fougère s’inscrivent dans cette optique.
Elles ont été conçues comme des produits urbains compensant l’impossibilité, à cette époque, d’élaboration d’un projet urbain par la ville.
Elles font suites aux analyses du marché local qui soulignait le déficit
de petits locatifs et de pavillons en locatif.
Les objectifs de ces 2 opérations sont :
• Opération Églantine - destruction du bâtiment Églantine/construction
de pavillons locatifs :
- Stabiliser une population de bons locataires stables sur le plan
familial et/ou comportemental en introduisant l’idée d’un « habitat
récompense ».
- Attirer des catégories sociales plus élevées, grâce à la rareté du produit pavillon dans le parc social.
- Manifester à l’ensemble des Meldois le changement du quartier.
- Tester une forme d’habitat en rupture.
• Opération Fougère – transformation de grands logements en petits
logements :
- Attirer des populations intermédiaires et des jeunes salariés célibataires.
- Réussir la promotion et la stabilisation de l’occupation sociale du
30
bâtiment par un peuplement peu dense.
- Conforter l’idée d’un changement de la Pierre Collinet auprès des
réservataires.
- Tester un assouplissement des critères d’attribution (contingent
jeunes).
Les choix operationnels
L’opération Églantine se caractérise par :
• Un choix de rupture urbanistique en réalisant en premier lieu la partie la plus individuelle (le projet initial prévoit la réalisation de bâtiments de taille intermédiaire entre les immeubles de la Pierre Collinet
et les pavillons).
• Des attributions au profit des ménages « stables » de la Pierre Collinet afin de rendre attractif le site aux populations extérieures.
• Un aménagement intérieur des maisons modifiable à la demande des
habitants
L’opération Fougère se caractérise par :
• Des financements importants offrant des possibilités de diversification du peuplement.
• Une restructuration menée par l’OPAC :
- Privatisation de 2 coursives composée de F5.
- Création de petits logements de plain-pied dans les 2 premières
coursives.
- Amélioration systématique des logements non transformés en cas
de vacance.
• Des tailles de logement transformées en accord avec les réservataires :
- Une majorité de F1 (51 F5 divisés en studios) pour répondre aux
besoins des salariés d’Eurodisney (81 réservations).
- Le reste des logements se composent de F2 et F3 pour le contingent
des jeunes en insertion (38 logements) et des fonctionnaires (30
logements).
La commercialisation, la communication et les attributions
À Églantine, une politique de communication forte a été menée pour tenter de changer l’image du quartier et attirer de nouvelles populations :
• Adoption d’un « plan médias » concerté entre l’OPAC, le centre
social, la régie de quartier et la mission locale en amont du projet. Il
s’appuie sur une stratégie structurée en trois points :
31
- Contrebalancer le thème du gâchis financier (démolition de logements qui pourraient être habités) par la mise en valeur d’un plan
d’ensemble de transformation du site.
- Éviter la confusion entre démolitions (outil de rénovation du quartier) et réhabilitations (transformation d’usage).
- Combattre l’idée d’une reconquête du quartier contre ses habitants
actuels en soulignant que les niveaux de loyers resteront accessibles aux habitants du quartier.
Ce plan médias est conduit par l’OPAC autour de réunions d’informations
auprès des habitants (bâtiment par bâtiment) et auprès des gardiens et
personnels de l’OPAC, d’une journée portes ouvertes, d’un débat avec
l’ensemble des habitants sur le moment de la démolition, de la projection d’un film sur le quartier ainsi qu’un spectacle pyrotechnique avant
l’implosion et de l’organisation d’un concert suite à l’implosion.
• Une politique de loyers et d’attribution pour la nouvelle partie
pavillonnaire, qui répondent aux objectifs d’accueil de 50 % de nouveaux locataires et d’une attribution très sociale :
- Une information des locataires de l’OPAC des nouveaux produits
aux prix attractifs pour les locataires ayant payé leur loyer depuis
plusieurs années.
- Une politique d’attribution maîtrisée : la première tranche accordée
en grande partie à des ménages « leaders » à même de faire le lien
entre l’ancien et le nouveau quartier et la deuxième tranche attribuée plus largement aux populations extérieures.
À l’inverse, les nouveaux logements de l’opération Fougère connaîtront
une commercialisation longue et difficile, à l’exception du contingent
réservé aux jeunes en insertion (soit le contingent des plus démunis) :
• Pas d’affichage fort en direction des habitants du quartier ou des
autres locataires de l’OPAC.
• Une politique commerciale du bailleur en direction de candidats solvables (fonctionnaires et salariés d’Eurodisney) insuffisante — la mauvaise image du quartier dissuade les candidats et Eurodisney tend à
proposer des candidats « difficiles à placer » que l’OPAC refuse.
• Une campagne en direction des enfants des locataires (notion
d’habitat récompense) qui elle, réussit à susciter une demande.
Les opinions sur la transformation urbaine
Une enquête de satisfaction a été réalisée auprès des locataires
d’Eglantine et de Fougère et des autres locataires du quartier.
La satisfaction des locataires des pavillons Églantine dépend de leur
parcours résidentiel antérieur :
32
- Les locataires de l’OPAC n’ont pas le sentiment d’avoir changé de
quartier mais ont personnalisé leurs rapports avec le bailleur (attente
d’un service plus qualitatif et d’autant plus pour les locataires venant
d’autres quartiers).
- Les nouveaux locataires — qui pensaient habiter dans un lotissement
pavillonnaire — découvrent qu’ils habitent dans une cité et ont une
appréhension négative de leur environnement. Cette mauvaise image
ne favorise pas les relations de voisinage, celles-ci étant d’autant plus
durement ressenties pas ceux qui vivaient auparavant en individuel.
Les locataires de l’opération Fougère ont nettement amélioré leur situation (besoins de logements immédiats pour les 3 contingents, loyers les
plus faibles du marché local, bâti de qualité). L’intégration de la cité
apparaît néanmoins contrastée suivant la position initiale :
- une amélioration pour ceux qui souhaitaient un statut de locataire et qui
vivent leur logement comme transitoire. C’est le cas des salariés d’Eurodisney pour lesquels l’habitat est lié à un travail et des jeunes couples
du contingent fonctionnaire qui apprécient de disposer d’un logement à
bas prix et qui entretiennent peu de relation avec le quartier.
- une dégradation pour ceux pour qui la Pierre Collinet est un signe
d’échec (les fonctionnaires les plus âgés, le contingent des jeunes
décohabitants qui cherchent à quitter le quartier).
Les locataires du quartier perçoivent les 2 opérations très différemment :
- Fougère apparaît en marge du quartier et comme l’exemple qu’il faudrait suivre pour les autres bâtiments (le bâtiment n’est pas pour
autant demandé pour une mutation). D’une manière générale, cette
opération suscite des attentes dans le parc existant.
- Les pavillons d’Eglantine sont demandés bien que les habitants
expriment des regrets quant à la démolition et à la perte d’une dynamique et d’une cohésion sociale.
- Enfin, pour les acteurs de terrain, les 2 opérations n’ont pas changé la
vie quotidienne du quartier mais ont permis une évolution du fonctionnement social : une cité plus propre, des conflits moins nombreux, le départ de familles difficiles. Si ces opérations ont permis
une valorisation du quartier, elles ne résolvent pas toutes les difficultés des habitants actuels.
4.3
LES EFFETS ET LES ENSEIGNEMENTS
Églantine
Une opération réussie et un peuplement renouvelé :
- Une politique de peuplement qui a permis l’installation de ménages
extérieurs au quartier.
33
- Une opération qui reste intégrée au quartier malgré un urbanisme en
rupture et associée à son image négative.
… Mais des objectifs qui n’ont pas été atteints :
- Une faible attractivité auprès des ménages aisés, les 2/3 des ménages
ayant des revenus très modestes et un taux d’effort important.
- Une faible intégration urbaine au quartier qui constitue une gêne
pour les usagers (stationnement, circulation piétonne…).
- Un risque de décrochage du fait des prix des logements (peur des
occupants de devenir de mauvais payeurs).
Fougère
Une restructuration de qualité, qui renouvelle la fonction d’accueil du
quartier :
- Accueil d’une population nouvelle extérieure au quartier qui apparaît
dans l’ensemble plutôt satisfaite.
- Un bâti et des espaces communs de qualité pour des prix réduits
( 15 0 0 F le studio) qui sont vécus comme un privilège par rapport au
reste du quartier.
- Relations de voisinages calmes.
- Des attributions maîtrisées (demande de mutations satisfaite…).
Le quartier de la Pierre Collinet ne joue plus de manière déterminante
le rôle d’accueil des ménages les plus pauvres du département et peut
s’orienter vers une diversification du peuplement. Cette diversification
reste néanmoins liée au développement de produits nouveaux et
attractifs livrés progressivement et à leur intégration dans le marché
local.
L’appropriation des nouveaux locataires (résultats de la privatisation
des espaces collectifs) permet de fidéliser les occupants et allège
d’autant la gestion pour le bailleur.
Cette réussite est néanmoins subordonnée à :
- une nécessité de financements importants et à une forte implication
des acteurs pour ce type d’opération (les opérations Églantine et Fougère n’auraient pu se matérialiser sans l’apport et les efforts des différents partenaires);
- un besoin d’inscrire le projet dans la durée ;
- une nécessité d’aller chercher de nouveaux candidats au-delà des
frontières communales (le quartier est perçu plus négativement par
les résidents de la ville).
- une nécessité de coopération entre les réservataires (éviter la tendance de concentration de la pauvreté par la proposition de ménages les
plus fragiles des contingents choisis).
- être conscient de la difficulté de faire sortir les habitants du quartier.
34
Enseignements sur la vie du quartier
De manière générale, les opérations Églantine et Fougère ont été fragilisées par :
- l’absence de visibilité d’un projet global sur le devenir du quartier qui
a nui à la crédibilité de l’action publique.
- L’insuffisance de prise en compte de l’attachement des résidents à
leur quartier et aux qualités qu’ils lui reconnaissaient ce qui a produit
des tensions et incompréhensions ;
- La relative insatisfaction de certains locataires souhaitant changer de
logement, la mise sur le marché de nouveaux produits inaccessibles
à ces mêmes personnes et l’absence d’une offre locale susceptible de
répondre à leurs demandes.
35
5
ORLY (94)
Calmette
ANALYSE DU RENOUVELLEMENT URBAIN
Avant propos
Aujourd’hui, 360 logements de la « cité Million » sont démolis (sur 620)
et environ 150 logements du « Nouveau Calmette » (sur 710) seront
livrés cette année : le bilan global de l’opération devra donc être dressé
plus tard. En effet, si le projet de renouvellement urbain a été défini en
1991, la réalisation de la ZAC n’a été approuvée qu’en février 1998.
5.1
GENESE : DE LA « CITÉ MILLION » AU « NOUVEAU
CALMETTE »
Caractéristiques de la « Cité Million » en 1991
La « cité Million » est formée de 620 logements économiques normalisés (LEN, livrés en 1958) des logements étroits devenus progressivement le « dernier maillon » sur le marché local de l’habitat. Le quartier
devenu central dans Orly. Les populations qui y habitent sont parmi les
plus pauvres de la ville, mais la vie collective traduit un attachement au
quartier très fort (« vie de village », « solidarité ») malgré des problèmes
récurrents (drogue, saleté des espaces collectifs…).
La décision de démolir la « cité Million » précède la définition
urbaine et sociale du « Nouveau Calmette »
• La démolition-reconstruction progressive s’impose comme la
meilleure solution au début des années quatre-vingt-dix, solution
préférée par les habitants au projet de réhabilitation lourde qui leur
était présenté.
36
En février 1992, après trois années d’étude et de débat entre l’OPAC
et la ville sur le devenir du quartier, la décision est affichée, une fois
validée par les habitants lors d’une réunion de quartier.
• Le projet du « Nouveau Calmette », quartier central d’Orly, s’inscrit
dans le projet urbain d’Orly visant à « créer la ville » à partir d’une
vaste cité-dortoir et de lotissements pavillonnaires. Le projet urbain
de la municipalité est ambitieux et de grande qualité et consiste à
créer un « axe de centralité » Est-Ouest à forte image urbaine, avec
une densification de l’habitat.
• Le « Nouveau Calmette » se veut un produit urbain attractif et intégré
au reste de la ville. Calmette est devenu une pièce essentielle du
renouvellement urbain, par sa position centrale, sa place importante
dans l’histoire de la ville, et par l’offre nouvelle de logements sociaux
de qualité. Mais c’est aussi un défi social, sur un site qui connaît
depuis longtemps des procédures de développement social de quartier et une pratique « participative » de la démocratie locale : il s’agit
de réaliser un « déplacement social de quartier », sans exclure « les
Calmette ».
5.2
LE DÉROULEMENT DE L’OPÉRATION : LES MARGES
ÉTROITES D’UNE ZAC AMBITIEUSE
Les opérations d’aménagement (définition des choix et des modalités
opérationnelles, calendrier des démolitions et des reconstructions) ont
été marquées par une tension et des différents financiers entre les principaux acteurs (Ville Expantiel et OPAC) dans le cadre même de la ZAC,
concernant la valorisation de la charge foncière. Ce différent a conditionné toute la négociation sur les programmes d’équipement du quartier.
Les contraintes budgétaires déjà importantes ont été rendues plus fortes
et un retard d’au moins deux ans sur le calendrier prévisionnel a été pris.
En 1995 commence la démolition : entre 1995 et 1997, 7 bâtiments sont
démolis, soit 260 logements. La reconstruction du quartier est prévue
en 6 à 7 tranches, jusqu’en 2005.
En ce qui concerne la gestion sociale du relogement et la communication faite autour du projet par les acteurs locaux, le bilan est globalement positif malgré les incertitudes du projet urbain (les options du
projet urbain n’ont été connues que tardivement).
L’OPAC a inventé et défini progressivement une méthode d’intervention, avec ses partenaires, en accordant une bonne place à l’étude des
ménages, à la concertation et au suivi individualisé :
- Une démarche d’enquête régulière auprès des ménages et rôle cen-
5 – ORLY (94), CALMETTE
37
tral confié au binôme gardienne/conseillère sociale.
- Un système de bourse aux logements perfectionné.
- Une attention portée à l’intégration dans le quartier d’accueil et
l’esquisse d’une procédure de veille.
- La mise en place d’un outil d’information et d’accompagnement
collectif : le « Point rencontre Calmette », pour informer les habitants et leur proposer un ensemble de services, et qui joue un
rôle important dans le contact au quotidien entre les institutions
et les habitants.
5.3
EFFETS ET ENSEIGNEMENTS
Effets sociaux : perception de l’opération par les habitants
Enquête conduite par l’OPAC auprès des locataires aidés (mai 1994)
Elaborée par questionnaire auprès de l’ensemble des locataires aidés
dans leur relogement, l’enquête vise à cerner les appréhensions initiales, la satisfaction par rapport au nouveau logement, au nouveau
quartier, ainsi que l’appréciation générale du déménagement. Les résultats affichés sont très encourageants pour le bailleur, témoignant d’une
certaine réussite du relogement :
- les propositions de nouveaux logements et le déménagement sont
très bien perçus par la majorité,
- le nouveau logement est généralement apprécié,
- et seule une très faible minorité souhaiterait retourner à Calmette.
Enquête qualitative conduite auprès des habitants actuels
• En ce qui concerne les habitants relogés, les résultats montrent :
- Une satisfaction répandue quant au nouvel habitat, liée à l’itinéraire
résidentiel dans le logement locatif et à la présence d’autres
« anciens » dans les nouveaux logements.
- Un intérêt très contrasté pour l’avenir de Calmette, allant de la forte
implication à l’indifférence affirmée.
- Des perspectives de retour sur le quartier qui apparaissent marginales ou lointaines.
- Des demandes de considération pour les « petits travaux » et pour
les demandes de nouvelles mutations.
• En ce qui concerne les habitants actuels de Calmette (ceux qui n’ont
pas encore déménagé), la tonalité des réactions est assez négative,
qu’il s’agisse de la décision de démolir la cité ou qu’il s’agisse de
dénoncer les « injustices » qui ont accompagné la phase de relogement des locataires de la zone Nord.
38
Effets urbains
• Un urbanisme « résidentiel » à la place de « la cité » :
Le « Nouveau Calmette » est en rupture avec la « cité Million » :
adoption d’une nouvelle trame urbaine, diversification de la forme du
bâti, choix d’ordre résidentiel (habitat de qualité, « calme », « sécurisé », voire « semi-privatif »).
• Des logements de qualité dont le prix doit rester le plus faible possible.
Enseignements
Une première « tranche » ayant nécessité une forte implication des
acteurs locaux pour réussir
Deux facteurs centraux ont rendu le projet de renouvellement urbain
possible à Calmette :
- Un engagement fort et constant de la ville pour porter un projet
urbain qui touche l’ensemble de la ville, en tâchant de donner une
réponse de fond aux évolutions démographiques et sociales ;
- Une capacité de l’Office à porter financièrement l’opération et à gérer
les déménagements grâce à son volume de logements sur la ville et
au partenariat local.
Le projet et le déroulement de la première phase ont été maîtrisés par
une mobilisation à l’échelle de la ville tout entière.
Plusieurs « accrocs » sont cependant notables dans le cours de l’opération :
- Les incertitudes sur le projet urbain ont fortement gêné la gestion
sociale du relogement, rendant peu crédibles les annonces faites aux
habitants.
- Des reproches sont adressés aux bailleurs par des habitants relogés,
en particulier pour l’état initial des logements.
- Un certain nombre de ménages désirant continuer à vivre dans le
quartier ne semblent pas avoir été véritablement entendu.
Des enjeux forts pour la poursuite du projet dans un contexte modifié
Le renouvellement urbain d’un quartier implique de mobiliser le
« social » de la ville tout entière. Ainsi, le « Nouveau Calmette » doit
s’inscrire dans l’histoire sociale de la ville et les Orlysiens être les premiers destinataires de la communication.
Plusieurs actions vont dans ce sens et s’inscrivent en fait dans une
logique de développement social urbain à l’échelle de la ville :
- réflexion sur les itinéraires résidentiels à Orly,
5 – ORLY (94), CALMETTE
39
- communication sur la plus-value apportée par les nouveaux programmes au fonctionnement du grand ensemble tout entier,
- recherche d’une bonne articulation entre les nouveaux locataires et
les services collectifs du quartier,
- étude d’une programmation particulière pour la population âgée,
dans le cadre des prochaines tranches.
40
6
6.1
PORT DE BOUC (13)
Les Aigues Douces
ÉLÉMENTS DE CONTEXTE
Le contexte local
La ville de Port de Bouc s’est développée au début du siècle avec la
création des chantiers Navals et Ateliers de Provence et étendue dans
les années soixante-dix avec le complexe sidérurgique de FOS. La ville
connaît aujourd’hui :
- un contexte économique en forte récession
- une forte décroissance démographique (- 6 000 habitants entre 82 et 90)
- un parc HLM conséquent (52 % des résidences principales concentrées dans 5 cités)
- une forte proportion de chômeurs, de RMIstes et de populations
étrangères
- un potentiel fiscal très faible et un niveau d’endettement élevé
La cité des Aigues Douces
Réalisée par l’OPAC Sud entre 1970 et 1973, la cité des Aigues Douces
compte 716 logements et se caractérise par :
- Son enclavement étant située sur une presqu’île
- Son plan masse (5 tours de 12 étages + 7 bâtiments de 4 à 7 niveaux)
en front de mer constitue une rupture entre la ville et le littoral
- Son bâti est dégradé – dernière réhabilitation en 1980 – et les
espaces extérieurs en quasi-déshérence.
Peuplée au départ en grande partie par des ouvriers venus de Lorraine,
la cité des Aigues Douces compte aujourd’hui 1 500 habitants. Il s’agit
d’une population jeune (50 % de 15 — 24 ans) et fragile socialement
(faibles niveaux de ressources et taux d’impayés élevés).
6 – PORT DE BOUC (13), LES AIGUES DOUCES
41
La dégradation du cadre de vie, l’isolement et les difficultés économiques croissantes sur la ville ont suscité le développement de phénomènes de vacance dans la cité (un tiers de logements vacants en 1992).
La problématique de la démolition
Confrontée à une problématique de vacance dans le parc social, la ville
a déjà engagé des démolitions :
• une démolition partielle réussie avec l’opération Bellevue,
• une démolition totale des logements Samopor créés pour les besoins
du chantier naval qui est resté longtemps à l’état de friche
La ville adopte à la suite de ces opérations une réserve par rapport aux
projets de démolition motivés par la seule vacance. Elle s’engage plutôt
dans des projets de requalification urbaine incluant la démolition.
6.2
DESCRIPTION DU PROJET DE RESTRUCTURATION
URBAINE
Approche urbaine architecturale et patrimoniale
Les objectifs : un projet de requalification urbaine qui s’inscrit dans un
projet de développement plus large
Suite à une réflexion engagée depuis le début des années quatre-vingt,
la municipalité engage un projet de politique urbaine à l’échelle de la
commune dans son ensemble qui doit permettre de :
- Développer les activités et l’emploi, notamment les activités maritimes
- Offrir une meilleure qualité urbaine et changer l’image de la ville
- Diversifier l’habitat par la requalification des 4 quartiers d’habitat
social et l’élargissement du centre-ville
- Améliorer le fonctionnement urbain et la cohésion sociale par la création d’axes structurants et de nouveaux équipements
- Accompagner cette stratégie de développement global par des
actions d’animation
Le projet de requalification urbaine de la cité des Aigues Douces a fait
l’objet d’une convention entre l’OPAC et la ville arrêtant les objectifs
suivants :
-
42
Faire de la cité un quartier de la ville à part entière.
Requalifier la presqu’île de La Lecque.
Dédensifier la cité dans le cadre d’un projet architectural de qualité.
Mettre en valeur les espaces publics intérieurs ou adjacents.
- Associer les habitants et associations du quartier.
Le programme opérationnel, financé par la ville et l’OPAC, prévoit :
• Le désenclavement du quartier (amélioration de la voirie) et la reconquête des bords de mer (aménagement d’une promenade en bords
de mer).
• La dédensification du site (enrayer la vacance) et la recherche de
perspectives (casser l’effet de muraille des 5 tours). Au total, 219
logements ont été démolis, soit 30 % des logements du quartier.
• Un changement d’image des bâtiments en vue d’accentuer le caractère résidentiel, voire balnéaire du quartier (transformation et ravalement des façades, redécoupage du groupe en 3 îlots distincts redonnant une trame plus urbaine).
• La recomposition et la hiérarchisation des espaces extérieurs selon
leur vocation publique, semi-publique ou privée.
• La réhabilitation des bâtiments : transformation des halls, réfection
des parties communes, redistribution de certains appartements par
la suppression d’une pièce, rénovation intérieure des appartements.
• La construction d’un immeuble neuf (34 PLA) et d’un immeuble de
bureaux, activités et commerces à l’entrée Nord du quartier (qui finalement ne sera pas réalisé).
L’OPAC pilote la démarche et a mis en place un dispositif assurant un
partage des responsabilités entre les intervenants :
- Le chef de projet global est le directeur du patrimoine
- La Direction de l’Action Sociale et de l’Insertion par l’Économique
(service de l’organisme) est responsable du plan d’accompagnement
de la réhabilitation
- Le chef de district pilote le chantier en association avec le responsable d’agence qui poursuit la gestion courante. Une équipe technique de l’OPAC assure la conduite du chantier et 2 agents la réalisation de menus travaux rendus nécessaires avec les relogements.
- Une équipe d’architectes-urbanistes du cabinet AMEDEO a en charge
le chantier
- La maîtrise d’œuvre sociale, conduite par l’ARELFA, doit préparer les
relogements
Ce dispositif est mobilisé autour de 3 lieux de coordination :
- Réunion de chantier (1 fois par semaine)
- L’Atelier de la Réhabilitation qui réunit l’ensemble des partenaires les
43
travailleurs sociaux (1 fois par semaine)
- L’Atelier de la Réhabilitation et l’association de locataires (tous les 15
jours)
Le temps de réalisation a été volontairement limité à 24 mois pour
rendre rapidement opérationnel le projet.
Le bilan
Les points positifs :
- L’approche globale et la définition d’un projet urbain cohérent à l’échelle
de la ville ont permis de développer les activités économiques maritimes,
de revaloriser le centre-ville, d’améliorer les liaisons urbaines et ainsi de
donner une nouvelle image à la ville de Port-de-Bouc.
- Le projet architectural et urbain ambitieux de quartier des Aigues
Douces a permis de modifier considérablement le fonctionnement de
la cité, de faire que les habitants ne se sentent plus à l’écart de la
ville, de revaloriser l’habitat et son image.
- La volonté et l’opérationalité de la municipalité et de l’OPAC, ainsi
que le soutien des partenaires institutionnels (Région, DDE, CDC) ont
été déterminants dans la réussite du projet.
Mais quelques points méritent une attention particulière :
- L’échelle de la démolition et celle du site : habitat de plus grande
échelle et quartier plus dense que le reste de la ville.
- La question des commerces : les commerçants ne se sont pas
implantés aux Aigues Douces, préférant les surfaces commercialisées
dans le même temps dans le centre ville.
- Les questions de l’emploi et de la sécurité perdurent.
- Le devenir des terrains en friche (projets d’activités et de bureaux
abandonnés se traduisant par 2 zones « délaissées » situées à 2 des 3
entrées du quartier) reste une préoccupation sans réponse.
- La question de la pérennité des travaux réalisés (besoins accrus
d’entretien et prévention des dégradations).
Approche sociale
Un objectif central : mener l’opération avec les habitants
Le projet de revalorisation a pour ambition de permettre l’ancrage de la
population du site, y compris les familles fragiles. L’association des
habitants fut privilégiée :
- Dialogue entre l’OPAC et les locataires renoué
- Possibilité de résorber les impayés de loyer par un examen des situations
- Poids de l’Amicale de locataires
- Responsabilisation des locataires sur l’entretien, la maintenance, les
relations de voisinage
44
La démarche
Un diagnostic social ainsi qu’une étude sur la typologie des logements
à concevoir ont été réalisés par l’ARELFA.
Un travail de MOS s’est centré sur l’information des locataires et sur
la mise au point du plan de relogements. L’arbitrage final du relogement revenait à l’OPAC dans le cadre de l’Atelier de Réhabilitation
qui était également le lieu d’examen des problèmes individuels
(impayés…).
D’autres actions sociales ont été engagées :
- Négociation de la hausse des loyers avec l’amicale des locataires :
- Réservation d’une trentaine d’emplois aux habitants par l’entreprise
de bâtiment Dumez.
- Publication d’un journal par l’OPAC qui informe de l’état d’avancement de la réhabilitation.
- Responsabilisation des locataires autour de l’élaboration d’un règlement d’immeuble par l’OPAC.
- Formation des agents de terrain de l’OPAC pour adopter une
approche client
Le bilan
Les points forts de l’approche sociale :
- Une maîtrise globale du processus de relogement (réseau de voisinage préservé, personnalisation des prestations…) grâce aux efforts de
pilotage et de communication et à un accompagnement lourd des
relogements.
- Une réelle participation des habitants et un plus grand respect des
lieux
- Une implication plus forte du personnel de l’OPAC dans l’accueil des
locataires
- Une implication sans réserve des partenaires sociaux tout au long de
la démarche.
Des points de faiblesse :
- Un chantier insuffisamment préparé et des difficultés sous estimées
(retard et finition de mauvaise qualité ont perturbé les relogements).
- Un scepticisme des habitants résultat d’un lent démarrage du projet
- Des habitants qui se sentent encore laissés pour compte (l’effort sur
relogement à mis à l’écart les ménages qui demeuraient dans leur
logement)
- Une retombée rapide de la dynamique partenariale une fois le projet
réalisé
45
Approche marché
Un objectif initial a l’échelle de la ville
Pour engager une réflexion à l’échelle de la ville, une étude sur la réalité
du marché du logement et son évolution a été menée. Celle-ci établit
une offre excédentaire de collectifs, un faible niveau de rotation des
résidents et une vacance importante dans le parc social.
Cette étude, confiée à ORGECO, a permis d’opter pour les objectifs
suivants :
- une démolition partielle
- une diversification de l’habitat
- un maintien des résidents dans la cité des Aigues Douces.
La démarche
Démarche innovante, l’entreprise DUMEZ assume la recherche des
futurs occupants des immeubles de bureaux. Ne trouvant pas d’entreprises dans le secteur maritime (concurrence du Port Autonome de
Marseille), la construction de bureaux a été abandonnée. Une décentralisation des attributions a été mise en œuvre (le chef de District devient
responsable des attributions à l’OPAC) pour relouer les logements
vacants suite à la restructuration. En revanche, il n’y a pas eu d’analyse
de marché précise pour les nouveaux logements PLA sur le site, ni pour
les typologies de logements à conserver en priorité.
Le bilan
Les points forts :
- Une démarche ambitieuse et aboutie de renouvellement urbain et de
l’habitat à l’échelle de la ville (redynamisation du marché local).
- Une action volontariste de valorisation des produits les moins attractifs et de diversification, notamment les tours qui sont aujourd’hui à
nouveau demandées.
- La mise en place d’un moyen pour la relocation des logements à la hauteur des enjeux : la responsabilisation des attributions au niveau local
permet de maîtriser le peuplement, de limiter le temps de relocation.
- Une vacance qui a fortement baissé et une attractivité nouvelle du site
Les points en suspens :
- Une commune socialement fragile qui ne permet pas de capter des
populations plus solvables et qui limite la vocation du quartier
- Une politique de peuplement en question, la volonté de préserver les
tours a contribué à instaurer un clivage entre les secteurs du quartier.
Les fragilités sociales se sont concentrées sur certains bâtiments et
ceux-ci voient leur fonctionnement social se fragiliser.
46
6.3
ENSEIGNEMENTS GLOBAUX
Un projet exemplaire
Les 10 facteurs clefs de cette réussite :
1. Une approche globale et un projet urbain cohérent à l’échelle de la
ville
2. Un projet architectural et urbain ambitieux
3. Une volonté communale ferme et continue
4. Une capacité de l’OPAC de mobiliser des réflexions et moyens pour
réaliser le projet
5. Un soutien constant des partenaires institutionnels
6. Une implication sans réserve des partenaires sociaux tout au long de
la démarche
7. Une gestion équilibrée du temps : temps de maturation long puis
temps court de réalisation
8. Une structuration volontaire du pilotage opérationnel et de la communication pour une coordination des acteurs et une maîtrise de
l’information
9. Une réelle participation des habitants et un souci de préparer l’aprèsréhabilitation
10. Un accompagnement lourd des relogements
Malgré une amélioration nette de l’image et du fonctionnement de la
cité, des questions demeurent en suspens :
- Les commerces en rez-de-chaussée restent pour l’essentiel vides
- Des terrains vagues subsistent à 2 des 3 entrées principales du quartier
- La gestion de certains des espaces extérieurs n’est pas assurée
- Le partenariat des lieux de coordination mis en place n’existe plus en
terme opérationnel
- Les attributions récentes conduisent à de nouvelles fragilités
Ces points en suspens s’expliquent par :
- Un projet ambitieux qui nécessite un déploiement de moyens
humains important
- Un projet complexe qui a conduit les acteurs à se polariser sur le
relogement
- Un pilotage assuré par l’OPAC qui n’a pas toutjours permis à la ville
de trouver sa place et d’assurer la transition entre le projet et une
gestion banalisée du site notamment sur la question du traitement
des espaces extérieurs.
- Certains habitants qui n’ont pas eu le sentiment de bénéficier des
mêmes informations et attentions que ceux qui ont fait l’objet du
relogement.
- Une amélioration de la présence sur l’OPAC sur le quartier, qui a permis un certain rattrapage.
47
7
7.1
SAINT-DENIS (93)
Franc-Moisin
ÉLÉMENTS DE CONTEXTE
La cité de Franc-Moisin se caractérise par :
- Une construction du début des années soixante-dix de qualité
médiocre qui s’inscrit dans la campagne de résorption des principaux
bidonvilles de Saint-Denis
- Un site d’habitat social enclavé alors que la ville dispose d’une bonne
desserte
- Un urbanisme de grande échelle (immeubles-barres) inscrit dans un
ensemble urbain d’habitat privé
- 2 organismes HLM : OPHLM de Saint-Denis (979 logements) et LOGIREP (900 logements)
- 2 bâtiments de très grande taille : les bâtiments 3 et 4, barres de 14
étages, comptant 10 cages d’escaliers (260 logements) et situés sur
l’arête structurante du quartier. Le bâtiment 3 constitue le centre du
quartier par la concentration en son sein ou à proximité de commerces
et de services. Il est également le lieu de rencontre des jeunes.
- Un poids important des grands logements (F4 et F5), en particulier
dans le bâtiment 3
- Un état médiocre du bâtiment 3 : infiltration, condensation, parties
communes délabrées, logements vacants murés, qui génèrent un
sentiment d’inconfort et d’insécurité
7.2
APPROCHE URBAINE
Le projet urbain
Les premières réflexions urbaines ont été engagées avec l’élaboration
d’un diagnostic sur les dysfonctionnements du quartier en 1986. À sa
48
suite, différentes procédures ont été engagées dans le cadre de la politique de la ville :
• Habitat et Vie Sociale : projet de restructuration du quartier reprenant
la totalité des espaces extérieurs autours d’axes urbains nouveaux et
mis en forme dans un schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme à l’échelle de la ville. Ce projet a été rejeté par la population,
apparaissant trop directif.
• D S Q : élaboration d’un nouveau schéma directeur des quartiers
Franc-Moisin et Bel-Air en 1992 qui constitue un document cadre
pour l’ensemble des acteurs locaux. Les objectifs s’articulent autour
de 3 principes :
- La structuration des espaces publics ou maillage urbain (désenclavement) : plan de circulation, traitement des espaces piétons, qualification et hiérarchisation des espaces publics…
- L’apport de nouvelles fonctions : commerces, activités, équipements (nouveaux lycée à Bel Air).
- Amélioration de la qualité du bâti : réhabilitation des bâtiments (de
1991 à 1995), projet de réhabilitation lourde du bâtiment 3 en vue
d’y attirer de nouvelles populations, construction de logements
(extension et nouveaux immeubles).
Dans le cadre de ces réflexions, une attention particulière a toujours été
portée sur le bâtiment 3, le « point noir » du quartier, l’objectif étant
d’accentuer son rôle central et structurant de la vie de quartier.
Le choix par défaut de la démolition
La pertinence du projet de réhabilitation lourde du bâtiment 3 a été
posée par les études de faisabilité qui faisait valoir des niveaux de subventions illusoires et des niveaux de loyers de sorties au-dessus des
plafonds PALULOS.
Le rejet par l’État du projet a été décisif dans le choix des acteurs locaux
de démolir le bâtiment 3, le centre commercial et le parking à silo situé
à proximité en 1993.
Décidée par défaut, les raisons et enjeux de la démolition ont été dégagés a posteriori :
- Le bâtiment 3 ne se prêtait pas à une intégration réussie dans une
restructuration urbaine du quartier, constituant plutôt un frein, de
part sa forme et sa situation centrale à une réelle transformation de
Franc-Moisin.
- L’objectif social de renouvellement de la population par l’apport de
ménages venant d’autres quartiers du secteur se heurte à l’image
très négative de ce bâtiment.
7 – SAINT-DENIS (93), FRANC-MOISIN
49
La phase opérationnelle : partiellement achevée
Malgré la remise en cause d’un certain nombre d’éléments de programmation avec l’option de la démolition, la restructuration urbaine du
quartier est aujourd’hui très engagée :
- Démolition du bâtiment 3
- Réalisation d’équipements : construction d’un nouveau centre
commercial dans le prolongement du Bâtiment 1, création de
l’espace Services Publics (lieu polyvalent inter-services et partenarial), extension du complexe sportif du nouveau lycée Suger de
Bel Air, création de l’espace de bureaux Bel Air et d’atelier d’arts
plastiques.
- Aménagement des espaces publics : place devant le nouveau centre
commercial, plantations, programme Autrement Bus (places de stationnement, suppression ralentisseurs), élargissement de voirie,
aménagement de sécurité, mail piéton, passerelle piétonne sur le
canal…
- Construction de logements (120) et lancement d’une OPAH à Bel Air
le quartier voisin.
Des projets restent néanmoins à mener. Le projet de reconstruction du
bâtiment 3 est toujours en attente. Différents scénarios sont à l’étude
pour le cœur du quartier qui prévoient la réalisation :
- de logements (150 à 200). Mais l’office refuse de mener la reconstruction après avoir cédé ses terrains à la ville. La reconstruction est donc
bloquée par l’absence de promoteur.
- d’un parc central
- d’un traitement paysagé : plantations en bordure du mail piéton…
La démolition : un outil de renouvellement urbain pour la ville de Saint
Denis
La destruction du bâtiment 3 est la première opération de démolition
des logements HLM à St Denis. Suivront de nouvelles opérations de
construction-démolition d’immeubles du parc social (la cité Casanova et
la cité Pierre Sémard). Celles-ci font toujours suite au constat d’un coût
de réhabilitation trop élevé. La démolition n’est jamais envisagée
comme un objectif en soi.
Ces 2 sites isolés et présentant des caractéristiques techniques
médiocres ont fait l’objet de démolition après construction de nouveaux immeubles et relogement des habitants. Ces opérations s’inscrivent toutes deux dans un projet de restructuration urbaine plus
globale (rénovation du quartier pavillonnaire, création de locaux
d’activités…)
50
7.3
APPROCHE SOCIALE
Une population spécialisée
La population du bâtiment 3 se caractérise par des ménages paupérisés, présentant des difficultés sociales et souvent de grande taille avec
notamment :
- une population captive d’origine ibérique (portugaise) puis d’origine
algérienne
- une population de passage à rotation rapide
Le taux de vacance est en outre particulièrement élevé, la relocation
ayant été arrêtée à partir de 1988 en prévision des travaux de réhabilitation lourde et de restructuration des appartements.
Bilan du relogement
Devant reloger 155 familles avec la démolition du Bâtiment 3, un dispositif d’accompagnement a été mis en œuvre. 90 % des familles ont eu
recours à ce dispositif.
La majorité des relogements ont été effectués dans le patrimoine de
l’Office et notamment dans le quartier Franc-Moisin, qui connaissait un
certain nombre de logements vacants. Le relogement a été néanmoins
l’occasion pour 28 % des ménages de poursuivre leur itinéraire résidentiel vers un autre quartier choisi.
Le relogement s’est heurté aux :
- Résistances des personnes âgées attachées à leur logement
- Mésententes familiales concernant le choix du logement
- Méfiances des ménages qui ont exprimé des attentes très précises
quant au relogement craignant de « se faire avoir » ou pour « profiter
de l’occasion ».
Pour 17 familles, soit 11 % des ménages, l’accompagnement au relogement a été particulièrement difficile d’une part parce que l’office était
réticent à reloger dans son patrimoine ces ménages endettés et à l’origine de troubles de jouissance. Pour 11 d’entre eux, une procédure
d’expulsion a été engagée.
Dispositifs et moyens pour accompagner la phase de démolition
Un dispositif de communication et de participation des habitants a été
mis en place.
51
Les services de la ville et la MOUS Démarche Quartier ont entrepris
d’accompagner très en amont l’implosion afin de permettre aux habitants un « travail de deuil » de la population par des actions diversifiées :
- Coproduction d’une émission de télévision hebdomadaire conçue
comme une suite de chroniques de 3 minutes chacune diffusée sur
Arte pendant 5 mois avant la démolition.
- Création d’un journal mural d’informations réalisé dans le cadre scolaire par les élèves du Lycée Suger et diffusé tous les 2 mois à la
population du quartier.
- Atelier d’arts plastiques qui a donné lieu à la réalisation de 70
« œuvres fenêtre » présentant des scènes de la vie ordinaire ou imaginaire du bâtiment 3.
- Fête de la cité Franc-Moisin de juin 1995 autour du thème la mémoire
du bâtiment.
- Mise en scène de la démolition, divers lieux ayant été aménagés tout
autour du quartier pour assister à l’événement.
Un audit a été réalisé auprès de 12 acteurs locaux (représentants des
habitants, des institutions présentes sur le quartier et de la mairie) pour
dresser un bilan analytique de la restructuration urbaine et des enjeux
de la démolition. Il se structurait autour de 4 thèmes :
- les représentations mentales et spatiales de Franc-Moisin,
- les positions par rapport au schéma directeur,
- les positions sur la démolition
- les réactions par rapport au type de paysage urbain pressenti pour le
site.
La ville a décidé d’élargir la consultation autour des scénarios d’aménagement qui ont été élaborés suite à l’audit. Cet élargissement a été progressif : allant des responsables associatifs et professionnels du quartier aux membres d’association et personnes relais pour aller au final
vers l’ensemble des habitants.
• Mise en œuvre d’un groupe de réflexions sur les conclusions de
l’audit et les hypothèses d’aménagement à retenir. Ce groupe rassemble les 12 interviewés et d’autres acteurs du quartier.
• Organisation d’ateliers de discussion avec les associations et des
groupes d’habitants ciblés (jeunes, PMI…) qui ont permis d’éliminer
un certain nombre de scénarios.
• Distribution de plaquettes présentant les 4 scénarios retenus et invitant les habitants à donner leur avis.
Dispositifs et moyens pour le relogement des ménages
Une convention d’assistance au relogement des familles du bâtiment 3
a été signée entre l’Office d’Habitations et le Pact-Arim. La mission
comportait 3 phases :
- Enquête sociale auprès des familles
- Exploitation des enquêtes afin d’orienter les recherches de patrimoine
52
(dans et hors Office) et mobiliser des dispositifs d’accompagnement
- Travail de concertation avec les familles
Les 2 dernières phases n’ont pu être réellement exécutées, certains
ménages s’adressant directement à l’Office et la divergence entre les
services sociaux et l’Office ayant freiné la collaboration. Des objectifs
ont finalement été posés tels que la recherche de pavillons pour
grandes familles, la mise en œuvre de baux glissants et de dispositifs
d’accompagnement social.
L’office a pris en charge le relogement des ménages (à l’exception de
ceux qu’il n’envisageait pas reloger dans son patrimoine).
Deux propositions ont été faites à chaque locataire en fonction de la
situation financière et du logement précédemment occupé (taille,
niveau d’entretien du logement par le locataire). En cas de refus, une
troisième solution logement était proposée et ensuite le locataire se
voyait faire une proposition par huissier.
Seule la localisation (Franc-Moisin ou autre) a été prise en compte
parmi les souhaits des locataires.
Cette démarche s’est structurée autour de :
- Un comité de pilotage réunissant la ville, l’État, la Mous, la CAF et le
Pact-Arim 93 pour définir les engagements de chaque partenaire.
- Réunions hebdomadaires entre l’Office et le Pact-Arim pour examiner les hypothèses de relogement
- Réunions du Pact avec la Mous pour une prise en compte du projet
global
- Groupe de travail institué par la ville réunissant les travailleurs
sociaux et les salariés des associations impliqués sur le quartier pour
constituer une typologie des familles en difficulté.
Les coûts de l’opération
Les coûts directs de l’opération s’élèvent à plus de 20 MF. Le coût de
gestion du processus est estimé à 400 000 F.
Dans une logique de reconstruction, la démolition aurait dégagé de la
charge foncière. Le terrain a finalement été cédé à la ville pour une
valeur de 14 MF, ce qui couvre les dépenses directement imputées à
l’opération.
7.4
IMPACT DE L’OPÉRATION
Le parc de l’Office a légèrement décru depuis 1990 (- 49 logements).
Cette décrue est plus liée à la politique de diversification de l’offre qu’aux
opérations de démolition qui ont été largement compensées par une
politique volontaire de construction de l’office et d’autres opérateurs.
53
Ce renouvellement du parc se traduit par une modification sensible de
la typologie de l’offre du parc mais aussi de localisation de l’offre — les
constructions ne s’étant pas réalisées dans les mêmes quartiers que
ceux des opérations de démolition.
L’opération de démolition a été acceptée et approuvée par la population
(cf. entretiens auprès des habitants). Son acceptation doit être mise au
crédit de la qualité de la conduite de l’opération dans son aspect social :
investissement des acteurs dans l’accompagnement et processus de
relogement.
En revanche, le projet urbain apparaît peu lisible. L’opération de démolition est perçue comme indépendante du projet urbain. Cela peut
s’expliquer par la pause observée dans l’aménagement des espaces
extérieurs depuis 1995 et par l’absence d’intervention depuis l’implosion.
La démolition était fondée sur la stigmatisation urbaine et sociale d’un
bâtiment et l’idée d’une éventuelle reconstruction apparaît comme un
non-sens. En revanche, l’aménagement d’un espace vert sur le site fait
l’unanimité.
Le défaut d’attractivité du quartier persiste. La démolition semble avoir
eu, vis-à-vis de l’extérieur, l’effet de stigmatiser les difficultés du quartier, et ce d’autant plus qu’il y a eu un déficit de communication autour
du projet urbain à l’échelle de la commune. En conséquence, la vacance
reste importante, en particulier dans les petits logements (effondrement
de la demande des jeunes).
L’Office met en œuvre de nouvelles orientations pour lutter contre cette
vacance avec un nouveau programme « Logement Jeunes » : proposition au moins de 30 ans, aux ressources limitées mais garanties, de
logements entièrement remis à neuf et équipés et de facilités financières et locatives exceptionnelles (absence de dépôt de garantie, préavis de congé abaissé à un mois…).
La démolition n’a pas eu d’impact sur le sentiment d’insécurité (cf.
entretiens auprès des habitants). En revanche, l’Office et la ville réaffirment leur autorité dans ce domaine par une rapidité d’actions en matière de dégradation…
54
MISE EN PAGE : ARS MÉDIAS – JUIN 1999

Renouvellement urbain

Transcription

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Numéro 3 - Déc. 2005