Feasibility Study on the creation of a database on investigations and

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AGIS PROJECT JAI/2003/AGIS/002
Feasibility Study on the creation of a database on investigations and prosecutions
REPORT FOR FRANCE
by Dr Anne Kletzlen
Marseille Bar Association
AGIS PROJECT JAI/2003/AGIS/002 – FRANCE
Ce rapport repose sur des entretiens et la consultation de sites sur internet
Les entretiens ont eu lieu avec
-
un avocat général près la cour d'appel d'Aix-en-Provence (Mr. B. Charpentier, 29 juin 2004,
durée : une heure),
-
un fonctionnaire de police, ancien membre de l'OCTRIS, en poste dans une région frontalière
du sud de la France (15 juillet 2004, durée : une demi-heure, par téléphone)
-
un lieutenant de police en poste dans une région frontalière de l'est de la France (23 juillet
2004, durée : une heure, par téléphone)
-
un député-maire, ancien avocat, membre de l'UMP (Mr. R. Blum, 23 juillet 2004, durée : une
demi-heure)
Les sites internet consultés sont :
-
www.legifrance.gouv.fr (textes juridiques)
-
www.cnil.fr (site de la CNIL)
En France, les institutions policières et judiciaires disposent, les unes au niveau national, les
autres au niveau local, de traitements automatisés de données. La constitution de ces fichiers a
lieu dans un cadre juridique déterminé qui vient d'être modifié. C'est ce que nous verrons dans
une première partie (les textes sont joints en annexe.)
Dans une deuxième partie, nous verrons quelles sont les conditions de constitution d'un
fichier européen d'enquêtes et de poursuites judiciaires. Nos interlocuteurs se sont déclarés
favorables à son institution car c'est un instrument efficace de lutte contre la criminalité.
I : Les fichiers d'enquêtes et de poursuites
Les fichiers d'enquêtes et de poursuites -qui, en France, ne font l'objet d'aucune connexionconstituent des instruments de travail utilisables au cours d'enquêtes et de procédures. Ils ne
peuvent pas servir de base à des poursuites judiciaires et à des condamnations. Ils ne peuvent pas
non plus servir d'éléments de preuve devant les tribunaux.
La création de ces fichiers est soumise à un cadre juridique déterminé qui, selon nos
interlocuteurs, n'est pas souple.
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1 : Les procédures de création de fichiers automatisés
Jusqu'à ce jour, la constitution de traitements automatisés de données obéissait à la loi du 6
janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés. Ce texte vient d'être modifié
par une loi du 15 juillet 2004. Cette dernière constitue le droit futur applicable en la matière.
A : Le cadre juridique actuel : la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et
aux libertés
Créée par la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, la
Commission Nationale d'Informatique et des Libertés (CNIL) est une autorité administrative
indépendante composée notamment de magistrats des différents ordres de juridictions ainsi que
de députés et sénateurs. Elle a pour mission de veiller au respect des droits et libertés
individuelles. C'est pourquoi, elle doit donner son avis pour toute création de fichier automatisé
de données concernant les personnes.
La procédure de constitution de traitements automatisés de données diffère selon leur statut.
S'il s'agit de fichiers privés, leur création fait l'objet d'une simple déclaration à la CNIL. En
revanche, la procédure diffère lorsqu'il s'agit de fichiers publics, quel que soit leur objet. En effet,
la CNIL doit, dans une première phase, donner son avis. Ensuite, dans une seconde phase donc,
la constitution du fichier fait l'objet d'une autorisation par acte réglementaire : décret, circulaire
ou arrêté. Ainsi, nous le verrons ultérieurement, les fichiers d'enquêtes et de poursuites judiciaires
ont été crées de la sorte. Toutefois, si la CNIL a émis un avis négatif, la constitution du fichier
fait l'objet d'un décret en Conseil d'Etat -et non d'un simple décret.
Si les fichiers comportent des données "sensibles" (race, religion, opinions politiques etc. des
personnes), ils ne peuvent être autorisés que par décrets pris sur l'avis conforme de la CNIL et du
Conseil d'Etat.
Les titulaires des fichiers ne répondant pas aux normes édicté par la loi encourent des
sanctions pénales.
125
L'évolution de l'informatique, la multiplication des échanges électroniques notamment par le
biais d'internet ont rendu nécessaire la réforme de la loi. Sur ce souci d'adapter la loi aux
évolutions sociales, s'est greffé un impératif juridique : l'intégration dans notre droit de la
directive européenne du 24 octobre 1999 qui a pour objet d'harmoniser les législations nationales
relatives au traitement des données à caractère personnel afin de faciliter la circulation de ces
données entre les Etats membres de l'Union Européenne tout en assurant la protection de la vie
privée et des droits fondamentaux des personnes.
D'où la loi du 15 juillet 2004 qui modifie la procédure de constitution de fichiers de
personnes. Cette loi n'est pas encore entrée en vigueur car elle a fait l'objet d'un recours devant le
Conseil constitutionnel, chargé d'examiner sa conformité au regard de notre constitution.
B : Le cadre juridique futur : la loi du 15 juillet 2004 concernant la protection des personnes
physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel et modifiant la loi du 6
janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés
La loi du 15 juillet 2004 abandonne la distinction fichiers publics/fichiers privés. C'est la
finalité du fichier et la nature des données qu'il contient qui détermineront le régime applicable, et
notamment l'intervention préalable ou non de la CNIL. Désormais, peu importe la nature
publique ou privée de la personne qui le constitue. Dans l'avenir, la création de la plupart des
fichiers fera l'objet d'une acceptation ou d'un refus de la CNIL. Seuls les traitements de données
considérés comme "générateurs de risques" au regard des droits et libertés des personnes et ceux
liés aux "activités régaliennes" de l'Etat dont le droit de punir fait partie, ne seront pas soumis au
pouvoir de décision de la CNIL : ils obéiront à un régime d'autorisation préalable de la CNIL.
Ensuite, ces traitements de données "générateurs de risques" ou liés aux "activités régaliennes" de
l'Etat feront l'objet d'un acte de l'exécutif pris après l'avis de la commission. Il n'est plus exigé,
comme actuellement, que cet avis soit conforme. Il y a, sur ce point, un assouplissement par
rapport au régime antérieur. L'avis de la CNIL sera toutefois publié au Journal officiel en même
temps que l'acte réglementaire. Les fichiers relatifs aux infractions et aux condamnations obéiront
donc à cette procédure.
126
De même, si des fichiers incluent des données "sensibles"(origines ethniques des personnes,
leurs opinions politiques, convictions religieuses …), l'acte réglementaire doit revêtir la forme
d'un décret en Conseil d'Etat et l'avis de la CNIL publié au Journal officiel en même temps que le
décret l'autorisant.
Par ailleurs, les pouvoirs de contrôle a posteriori de la CNIL seront renforcés.
La loi nouvelle introduit une dérogation à la règle selon laquelle les données concernant les
infractions, condamnations et mesures de sûreté ne peuvent être traitées que par les juridictions et
autorités publiques agissant dans le cadre de leurs attributions légales. Désormais, les traitements
de cette nature pourront être mis en œuvre par des auxiliaires de justice, agissant pour les stricts
besoins de l'exercice de leurs missions légalement définies.
Enfin, la loi encadre les échanges transfrontaliers de données avec les Etats n'appartenant pas
à l'Union Européenne.
2: Les fichiers d'enquêtes et de poursuites judiciaires
Il existe un fichier de police centralisé. En revanche, les fichiers communs à la police et à la
gendarmerie sont locaux. Il en est de même des fichiers des procédures judiciaires.
A: Le système de traitement des infractions constatées (STIC)
Depuis un décret du 5 juillet 2001, la police dispose d'un système de traitement des
infractions constatées (STIC.) Sa "finalité est l'exploitation des informations contenues dans les
procédures établies par les services de police, dans le cadre de leur mission de police judiciaire,
aux fins de recherches criminelles et de statistiques" 1. C'est un instrument de travail: il permet à
la police de faire des regroupements, de savoir à quelles personnes elle a affaire etc. Son
utilisation est conforme aux objectifs qui lui sont assignés.
Le STIC est un fichier national alimenté par les directions régionales de la police judiciaire
qui centralisent les affaires de leur ressort. Il est déclaré à la CNIL car il comprend des
1
Art. 1 du décret n° 2001-583 du 5 juillet 2001 instituant un système de traitement des
infractions constatées (STIC)
127
informations nominatives et non nominatives portant tant sur les auteurs présumés d'infractions
que sur les victimes. Ces informations sont recueillies lors des enquêtes et des procédures
ouvertes pour crimes, délits et certaines contraventions de la cinquième classe. C'est le compterendu d'enquête après identification qui sert à alimenter le STIC.
Les données nominatives sont :
- pour les personnes mises en cause lors d'enquêtes ou de procédures judiciaires:
- identité (nom, nom marital, nom d'emprunt officiel, prénoms, sexe) ;
- surnom, alias ;
- date et lieu de naissance ;
- situation familiale ;
- filiation ;
- nationalité ;
- adresse(s) ;
- profession(s) ;
- état de la personne ;
- signalement ;
- photographie.
- pour les victimes, les mêmes informations peuvent être enregistrées, hormis toutefois celles
relatives à la filiation.
Les informations non nominatives, portent notamment sur les faits objet de l'enquête, les lieux,
dates de l'infraction et modes opératoires2 ainsi que sur la qualification juridique des faits.
Les durées de conservation des données diffèrent selon le statut juridique des personnes et la
nature des infractions commises :
- Pour les personnes majeures, les données nominatives sont en principe conservées vingt
ans. Elles sont toutefois conservées cinq ans pour certains délits (routiers, liés à la famille
(non acquittement de l'obligation alimentaire etc.), homicides et/ou blessures par
2
Article 4 du décret du 5 juillet 2001
128
imprudence), usage illicite de stupéfiants, quarante pour les crimes. Elles sont effacées
lorsque les personnes concernées atteignent l'âge de soixante-quinze ans.
- Pour les mineurs, les informations sont en principe conservées cinq ans, dix ou vingt ans
pour les crimes et délits graves.
- Pour les victimes, les informations sont gardées au maximum quinze ans -sauf
exceptions3.
Peuvent accéder au STIC, les fonctionnaires de police, les personnels administratifs habilités
ainsi que les procureurs. Car, pour ces derniers, la mise en œuvre du STIC a engendré de
nouvelles obligations. En effet, les procureurs sont chargés, comme le rappelle une circulaire du
ministère de la Justice4, de contrôler le traitement des informations nominatives. Ainsi peuventils demander leur rectification, effacement ou complément5. A cette fin, ils transmettent au
gestionnaire du fichier plusieurs types d'informations :
-
les décisions de relaxe ou d'acquittement définitives : les données nominatives sont alors
supprimées du fichier.
-
les décisions de non-lieu ou de classement sans suite : les données nominatives font dès lors
l'objet d'une mise à jour, ou, à la demande du parquet, d'un effacement pur et simple.
-
les décisions de classement sans suite motivées par l'insuffisance de charges à l'encontre des
personnes concernées : les informations nominatives relatives aux personnes mises en cause
sont complétées.
-
les faits couverts par une mesure d'amnistie : les données nominatives sont effacées par le
gestionnaire du fichier.
Les données contenues dans le STIC sont destinées aux enquêtes judiciaires. En sont donc
destinataires :
-
les personnels des services de la police nationale et de la gendarmerie nationale qui exercent
des missions de police judiciaire habilitées par l'autorité hiérarchique ;
3
Art. 7 du décret du 5 juillet 2001.
Circulaire du 6 juillet 2001 relative au système de traitement des infractions constatées (STIC), J.O., 19 mars 2003.
5
Art. 3 du décret du 5 juillet 2001 instituant un système de traitement des infractions constatées (STIC)
4
129
-
les magistrats du parquet. Ils disposent, dans leurs locaux, d'un terminal permettant l'accès au
STIC. Ils ont un simple pouvoir de consultation. En conséquence, ils ne peuvent pas modifier
les données consignées dans le STIC6.
Seules les informations relatives à la procédure en cours peuvent être jointes au dossier ouvert7.
Le STIC peut être également consulté "dans le cadre de missions de police administrative ou
de sécurité, lorsque la nature de ces missions ou les circonstances particulières dans lesquelles
elles doivent se dérouler comportent des risques d'atteinte à l'ordre public ou à la sécurité des
personnes. La consultation du STIC a lieu sans autorisation du parquet. Mais elle est réservée aux
personnels de la police nationale individuellement désignés et spécialement habilités par le
directeur général de la police nationale ou par le préfet. L'habilitation comporte deux niveaux
d'accès. Elle précise le niveau qui est conféré à son titulaire par l'autorité compétente" 8.
B : Les fichiers d'enquêtes judiciaires communs à la police et à la gendarmerie
La gendarmerie nationale est aussi chargée des enquêtes judiciaires. A l'instar de la police,
elle dispose d'un traitement automatisé de données, le JUDEX, qui est centralisé. Il n'est pas
connecté avec le STIC, ce que déplore d'ailleurs l'un de nos interlocuteurs.
Le souci d'assurer la sécurité des personnes sur le territoire français a entraîné l'institution, par
la loi du 18 mars 2003 sur la sécurité intérieure9, de fichiers communs à la police et à la
gendarmerie. Ces fichiers concernent les crimes, délits et contraventions de la 5° classe. Placés
sous le contrôle du procureur de la république, ils portent sur des informations recueillies au
cours des enquêtes judiciaires : enquêtes préliminaires, de flagrance, commissions rogatoires …
Comme le STIC, ils contiennent des informations sur les mis en cause et les victimes.
L'accès à ces données suppose une habilitation à cette fin. L'habilitation précise la nature
des données auxquelles elle autorise l'accès. Elle est octroyée à certains agents de la police, de la
gendarmerie ainsi qu'aux personnes titulaires de prérogatives judiciaires. Ainsi, depuis que
certains de ses agents disposent de ces pouvoirs, la douanes est devenue une "troisième force de
6
Cf. circulaire du 6 juillet 2001.
8
9
Publiée au Journal Officiel du 19 mars 2003.
7
130
police", certes placée sous le contrôle d'un magistrat délégué aux missions judiciaires de la
douane10. Ces douaniers peuvent donc accéder à ces fichiers. Et, bien sûr, les magistrats peuvent
les consulter.
Pour la première fois semble-t-il, la loi du 18 mars 2003 prévoit expressément que "les
données peuvent être transmises à des organismes de coopération internationale en matière de
police judiciaire ou à des services de police étrangers qui présentent pour la protection des
données personnelles des garanties équivalentes à celles du droit interne"11.
De même, les fichiers communs police/gendarmerie "peuvent recevoir des informations
contenues dans les traitements gérés par les organismes de coopération internationale en matière
de police judiciaire ou les services de police étrangère dans le cadre des engagements prévus à cet
effet"12.
Aux termes de la loi du 18 mars 2003, un décret pris en Conseil d'Etat, après avis de la CNIL,
doit déterminer les informations nominatives qui peuvent faire l'objet de traitements automatisés,
leur durée de conservation, le contenu des habilitations à délivrer. D'après nos recherches sur
Legifrance et nos interlocuteurs de la police, il ne semble pas que ce décret ait été promulgué.
Cette situation n'a rien d'anormal quand on sait, et on le verra dans la deuxième partie de ce texte,
que le décret autorisant la mise en œuvre du STIC a été publié après plusieurs années de débats
entre le ministère de l'Intérieur et la CNIL.
C : Les bureaux d'ordre des procédures judiciaires
Au sein de chaque tribunal de grande instance, un bureau d'ordre pénal est placé auprès du
substitut du procureur de la République. Ce bureau détient un fichier recensant les personnes françaises ou étrangères- poursuivies sur le territoire français ainsi que leurs antécédents
judiciaires. Ce fichier, géré par le greffe du tribunal, ne comprend pas les personnes poursuivies à
l'étranger -sauf s'il y a eu une dénonciation à des autorités étrangères. Il fait état exclusivement
des poursuites pénales ; il exclut donc les enquêtes administratives (douanières etc.)
10
Depuis 1999, cf. Kletzlen A., La douane, un acteur de la justice pénale, Questions pénales, 2003 (une version
anglaise est disponible sur le site internet du CESDIP) et Les annonces de la Seine, 6 juin 2004.
11
Loi du 18 mars 2003 sur la sécurité intérieure, Journal Officiel du 19 mars 2003.
12
Loi du 18 mars 2003 sur la sécurité intérieure, Journal Officiel du 19 mars 2003.
131
Ces fichiers existent depuis toujours d'abord sous forme papier, puis sous forme automatisée
depuis un arrêté du 18 juin 198613. Ils sont déclarés à la CNIL. Seuls les magistrats et
fonctionnaires du parquet peuvent y accéder. Les données contenues dans les fichiers sont
introduites lorsque le support papier de la procédure ouverte arrive au parquet. On observe donc
un décalage dans le temps entre l'ouverture de la procédure et son enregistrement au parquet et,
par conséquent, l'entrée des données dans le fichier. Ce mode d'enregistrement des données est
identique sur tout le territoire national. Il y a une harmonisation totale.
Ces fichiers, liés à l'activité pénale des tribunaux, constituent des instruments de travail. Ils
permettent de:
-
retrouver les procédures diligentées
-
retrouver le passé judiciaire des personnes intéressées
-
enclencher les poursuites (par exemple, en cas de récidive, revenir sur la décision de
classement prise initialement)
-
suivre les procédures initiées 14
Les informations enregistrées dans le fichier sont:
-
les noms, les prénoms, l'état civil, l'adresse et le statut juridique des personnes concernées par
les plaintes, dénonciations, procès-verbaux ou procédures pénales;
-
s'agissant des auteurs présumés et auteurs d'infractions pénales, le nom, le nom d'alias le cas
échéant, les prénoms, la date et le lieu de naissance, la filiation, le sexe, la nationalité, la
profession, l'adresse ou le lieu de détention, les infractions
reprochées, les décisions
judiciaires déjà intervenues;
-
les références, l'origine et la date des pièces et procédures précitées;
13
Arrêté du 18 juin 1986 relatif à la mise en œuvre dans les TGI d'un système de gestion automatisée des procédures
pénales et des affaires relevant des attributions des procureurs, Journal Officiel, 26 juin 1986, p. 7529.
14
Art. 2 de l'arrêté du 13 avril 1993 relatif à la mise en œuvre dans les tribunaux de grande
instance d'un système de gestion automatisée des procédures pénales relevant des procureurs de
la République et des juges d'instruction, des procédures pénales et civiles des juges des enfants
ainsi que des affaires civiles administratives et
commerciales relevant des procureurs de la
République (J.O n° 93 du 21 avril 1993)
132
-
la nature, la date, le lieu et les circonstances des infractions dénoncées ou constatées ainsi
que, lorsqu'ils sont utiles à leur traitement, les numéros de véhicule, de compte bancaire,
d'identification des biens concernés par une procédure et tous autres éléments d'enquête
utiles;
-
les numéros de parquet, d'instruction et de greffe;
-
la nature, la date, l'origine et le motif des diligences accomplies, des actes de procédure
effectués et des décisions prises;
-
les condamnations et les décisions de non-lieu, de relaxe, d'acquittement;
-
la nature et la date des décisions relatives à l'exécution ou à l'application des peines ainsi que
toutes mentions utiles à la gestion des grâces, réhabilitations et amnisties15.
Les magistrats et fonctionnaires habilités, les avocats éventuellement, sont destinataires des
informations enregistrées. Celles-ci sont conservées "pendant une durée égale aux délais légaux
de prescription de la peine mais n'excédant pas cinq ans à compter du jugement définitif ou de la
décision de classement. Lorsque, dans ces délais, un recours est formé devant la Cour
européenne des droits de l'homme, les informations sont conservées jusqu'à la date de la décision
définitive de la cour. En cas d'amnistie, de réhabilitation ou de grâce, il est procédé à une mise à
jour des fichiers par mention (…)" 16.
L'utilisation de ces fichiers de données, en amont des poursuites judiciaires, est conforme aux
objectifs qui leur sont assignés.
Toutefois, ces fichiers présentent des limites de natures différentes. Tout d'abord, la mobilité
des populations et le caractère international de la délinquance rendent souvent leur utilisation
inopérante. Ensuite, il n'existe aucune interconnexion entre les 181 fichiers existant sur tout le
15
Art. 3de l'arrêté du 13 avril 1993 relatif à la mise en œuvre dans les tribunaux de grande
ainsi que des affaires civiles administratives et commerciales relevant des procureurs de la
République (J.O n° 93 du 21 avril 1993)
16
Article 6 de l'arrêté du 22 octobre 2001 relatif à la mise en œuvre dans les tribunaux de grande
ainsi que des affaires civiles, administratives et commerciales relevant des procureurs de la
République (J.O n° 249 du 26 octobre 2001, page 16855)
133
territoire. C'est pourquoi, en 2007, un bureau d'ordre national des procédures judiciaires sera crée
afin de pouvoir déterminer si telle ou telle personne est poursuivie sur le sol français. Placé sous
le contrôle d'un magistrat, il contiendra "les informations nominatives relatives aux plaintes et
dénonciations reçues par les procureurs de la République ou les juges d'instruction et aux suites
qui leur ont été réservées". Le bureau d'ordre national est destiné à "faciliter la gestion et le suivi
des procédures judiciaires par les juridictions compétentes, l'information des victimes et la
connaissance réciproque entre les juridictions des procédures concernant les mêmes faits ou
mettant en cause les mêmes personnes, afin notamment d'éviter les doubles poursuites"17.
Les données qui seront enregistrées dans le bureau d'ordre national automatisé porteront
notamment sur:
"1°Les date, lieu et qualification juridique des faits ;
2° Lorsqu'ils sont connus, les nom, prénoms, date et lieu de naissance ou la raison sociale des
personnes mises en cause et des victimes;
3° Les informations relatives aux décisions sur l'action publique, au déroulement de l'instruction,
à la procédure de jugement et aux modalités d'exécution des peines;
4° Les informations relatives à la situation judiciaire, au cours de la procédure, de la personne
mise en cause, poursuivie ou condamnée."18
Les informations seront conservées, pendant une durée de dix ans ou, si elle est
supérieure, pendant une durée égale au délai de la prescription de l'action publique ou, lorsqu'une
condamnation a été prononcée, au délai de la prescription de la peine.
Les informations relatives aux procédures suivies par chaque juridiction seront
enregistrées sous la responsabilité d'un magistrat de la juridiction territorialement compétente, par
les greffiers ou les personnes habilitées qui assistent ces magistrats. Elles seront directement
accessibles, pour les nécessités liées au seul traitement des infractions ou des procédures dont ils
17
18
Art. 48-1 de la loi du 9 mars 2004 (JO n° 59 du 10 mars 2004)
Art. 48-1 de la loi du 9 mars 2004 (J.O n° 59 du 10 mars 2004)
134
seront saisis, par les magistrats de l'ensemble des juridictions ainsi que leur greffier ou les
personnes habilitées qui assistent ces magistrats. Le ministère de la Justice pourra autoriser, sous
certaines conditions, la communication de données à des autorités tierces.19
A l'heure actuelle, c'est la police qui renseigne les magistrats du parquet sur la situation
judiciaire "nationale" des personnes concernées. De même, les autorités judiciaires étrangères,
désireuses d'obtenir des casiers judiciaires, s'adressent à Interpol qui communique les
renseignements demandés. Autrement dit, la police et la gendarmerie suppléent à la défaillance
d'un fichier judiciaire national.
En outre, il n'existe pas d'interconnexion entre les fichiers judiciaires et les fichiers policiers ainsi qu'avec ceux de la gendarmerie et de la douane-, contrairement à l'Italie qui est très efficace.
Ses fichiers comportent plus d'éléments que les nôtres.
II : Une base de données européennes souhaitable
Selon nos interlocuteurs, la création d'une banque de données européenne est souhaitable.
Cela paraît techniquement faisable. Mais comme la construction de l'Europe judiciaire est une
entreprise longue en raison de la souveraineté des Etats qui ont leurs propres approches et droits,
il faudrait peut-être commencer par mettre en œuvre un traitement national automatisé des
enquêtes et procédures judiciaires.
Sur le plan juridique, il faut se conformer aux règles édictées par la CNIL. Sur le plan
politique, se pose la question de la recevabilité par l'opinion publique des traitements automatisés
de données.
1 : Les conditions de constitution d'une base de données européennes
Une base de données européennes constituerait un instrument efficace pour lutter contre la
délinquance transnationale: elle permettrait de savoir à qui on a affaire, éviter les doubles
poursuites, prévenir la commission d'infractions. Elle devrait exister depuis des années.
19
Art. 48-1 de la loi du 9 mars 2004 (J.O n° 59 du 10 mars 2004)
135
Mais il faut protéger les libertés individuelles, ce qui implique la mise en place d'un contrepouvoir extérieur, qui ne soit ni judiciaire, ni policier. Il faut aussi sécuriser les données pour
éviter une mauvaise utilisation et un dévoiement des informations.
Il serait souhaitable que seules les enquêtes et poursuites concernant les infractions les plus
graves au regard de l'ordre public figurent dans la base de données : trafics de stupéfiants,
infractions sexuelles, criminalité organisée, tous les crimes et délits importants qui troublent
l'ordre public. Il faudrait trier parmi les délits car il ne saurait question d'inclure tous les vols mais
seulement ceux commis avec violence. Il faudra donc définir certains critères. Les contraventions
n'entreraient pas dans la base de données.
Seules les informations relatives aux enquêtes et poursuites judiciaires seraient enregistrées.
Toutefois, la personnalité politique que nous avons rencontrée est partisane (à titre personnel) de
l'intégration de données douanières -certaines infractions pénales constituent également des délits
douaniers- et même fiscales. Mais selon nos autres interlocuteurs, le fichier serait alors explosif.
Certes, mais les douaniers français, comme la plupart de leurs collègues européens, disposent de
prérogatives de police judiciaire et sont donc associés aux enquêtes judiciaires. C'est pourquoi, il
serait peut-être opportun de consigner les informations douanières relatives aux enquêtes
auxquelles la douane est associée 20.
Le transfert de données de la part des autorités nationales au fichier européen ne paraît pas
poser des problèmes juridiques au regard du droit français. La procédure française serait
applicable. A cet égard, le transfert des informations des fichiers communs police/gendarmerie
aux organismes étrangers de police judiciaire constitue un précédent.
Quant à l'autorité française qui pourrait alimenter la base de données européennes, tout
dépendra du fonctionnement du bureau d'ordre national des procédures judiciaires. Son
responsable, un magistrat rappelons le, pourrait assurer le transfert d'un certain nombre
d'informations notamment judiciaires à la base européenne. Car il est gênant que chaque parquet
décide du transfert de données. Il faut une centralisation et une homogénéisation à l'image du
casier judiciaire national21.
20
A cet égard, un magistrat que nous avions rencontré lors d'un précédent travail déplorait que le parquet ne dispose
pas des informations en possession de la douane. Mais, ajoutait-il, le parquet n'est pas organisé de manière proactive. Cf. Kletzlen A., La douane face aux trafics de cigarettes et de monnaies, CESDIP, Etudes et données pénales,
2003.
21
Entretien avec l'avocat général près la cour d'appel d'Aix-en-Provence, 29 juin 2004.
136
En ce qui concerne l'accès à cette base de données européennes, il faut être prudent au regard
de la protection des libertés individuelles et s'inspirer des modalités d'accès au fichier national des
détenus : elles nécessitent une habilitation accordée à certains magistrats de l'exécution des
peines. De même, seuls les policiers ont accès aux fichiers policiers. C'est pourquoi, l'avocat
général que nous avons rencontré considère que seuls des magistrats habilités à cette fin puissent
accéder à ce fichier européen.. Toutefois, selon un des fonctionnaires de police avec lequel nous
nous sommes entretenus, il serait souhaitable que les services de police spécialisés accèdent aussi
à de tels fichiers. La personnalité politique que nous avons vue partage également à titre
personnel cette dernière opinion.
Eurojust ou Europol, mais sous la surveillance du judiciaire, pourrait abriter cette banque de
données européennes. Celle-ci serait contrôlée par une autorité judiciaire en raison de ses
incidences sur les libertés individuelles. Des dispositifs de sécurité, de sûreté ainsi qu'un contrôle
européen seront nécessaires. Cela nécessitera des compromis entre les Etats.
2 : L'utilité d'une base de données nationale sur les enquêtes et les poursuites judiciaires
En raison des compromis entre Etats qu'elle nécessite, l'Europe judiciaire se fait par étapes
bien que certains événements accélèrent sa construction. Ainsi, les attentats du 11 septembre
2001 sur le sol américain ont entraîné l'institution du mandat d'arrêt européen..
En attendant, il faudrait commencer par connecter les fichiers de la police et de la
gendarmerie. L'institution récente de fichiers conjoints à ces deux corps d'enquêtes constitue une
avancée vers la mise en commun d'informations. Selon un de nos interlocuteurs, la réunion de
données provenant des différents corps d'enquêtes (douane et fisc) est même indispensable pour
que la police exerce au mieux ses missions.
Un traitement national d'informations policières et judiciaires serait un outil utile. Il
permettrait d'une part d'améliorer la lutte contre la grande criminalité et, d'autre part, d'éviter
d'infliger aux délinquants une double peine. Ce serait un grand pas de fait. Cependant, cela
n'exclut pas la création d'une base de données européennes qui serait alimentée par tous les Etats
membres de l'Union Européenne. C'est techniquement faisable et plus efficace pour combattre la
criminalité à l'heure de son internationalisation.
137
A priori, le droit français n'empêche pas la création d'un tel dispositif national. Toutefois,
l'avis de la CNIL est nécessaire. On ne peut pas faire n'importe quoi. A cet égard, la CNIL
rappelle les débats ayant entouré la création du STIC. Nous reprenons ici une grande partie de la
fiche publiée sur son site internet
LA CNIL ET LE STIC
(…) Un dossier ancien
Le dossier STIC a été déposé, pour la première fois, devant la CNIL par M. Charles PASQUA,
alors ministre de l'intérieur, le 21 octobre 1994.
La loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité du 21 janvier 1995
évoquait le STIC, dans un document annexé à la loi et publié au Journal Officiel, comme une des
priorités de la modernisation de la police.
Un dossier dont l'instruction a soulevé de nombreuses difficultés
Les incidences du système initialement projeté par le ministère de l'intérieur ont
nécessité de nombreuses discussions.
En effet, tel qu'il était initialement envisagé en 1994, le STIC était beaucoup plus
qu'un fichier de police judiciaire : l'intégralité des procès-verbaux de la police judiciaire devait y
figurer et être accessible non seulement aux officiers de police judiciaire mais aussi aux autorités
administratives. En outre, les témoins d'une infraction devaient être fichés au même titre que les
auteurs.
Les discussions, qui avaient été interrompues à deux reprises avec le ministère de
l'intérieur, ont conduit la CNIL à appeler l'attention du Premier ministre sur ce dossier par un
courrier du 11 décembre 1997.
Un fichier transparent
La loi du 6 janvier 1978 impose que les fichiers de l'État soient soumis à l'examen de
la CNIL. Cette transparence doit être comprise comme une garantie essentielle dans une société
138
démocratique. La police judiciaire a toujours disposé de fichiers. "Clandestins" avant la loi de
1978, ces fichiers sont désormais soumis, comme tous les autres fichiers en France, à l'examen de
la CNIL et à l'application des principes de la loi du 6 janvier 1978.
Le fichier STIC regroupe l'information de police judiciaire jusqu'alors dispersée dans
des "fichiers-papier" ou dans des traitements automatisés qui avaient été soumis au contrôle de la
CNIL et dont il a été systématiquement rendu compte dans les rapports d'activité de la
Commission.
L'instruction de ce dossier a donné à la CNIL l'occasion, non il est vrai sans débats, de
définir un corps de règles applicables aux fichiers de police judiciaire, comme elle l'avait fait en
1991 à l'occasion des décrets relatifs aux fichiers des renseignements généraux.
L'ACTION DE LA CNIL A PERMIS DE RENFORCER LES DROITS DU
CITOYEN À L'ÉGARD DES FICHIERS DE POLICE JUDICIAIRE.
Contrairement à ce qui a pu être écrit dans la presse, aucun témoin ne sera fiché dans
le STIC. Désormais, il sera interdit en France de consulter des fichiers de police judiciaire à
l'occasion d'enquêtes administratives dites "de moralité" (candidatures à certains emplois publics,
notamment), le bulletin n° 2 du casier judiciaire pouvant seul dans ce cas, comme le précise le
code de procédure pénale, être obtenu par l'administration.
Les durées de conservation sont adaptées à la gravité des infractions commises et à
l'âge des personnes mises en cause. Jusqu'à présent, les informations enregistrées dans les
fichiers de police judiciaire étaient généralement conservées pour une durée uniforme, sans
considération de la gravité de l'infraction.
S'agissant du STIC, la CNIL a demandé et obtenu que les informations relatives à la
plupart des infractions commises par des mineurs ne soient conservées que pendant 5 ans. De
même, pour certaines infractions commises par des majeurs mais qui ne portent pas une atteinte
grave à l'ordre public, toutes les fiches seront supprimées au bout de 5 ans. Tel est notamment le
cas pour les infractions d'abandon de famille ou de non présentation d'enfant ou encore pour les
infractions d'usage de stupéfiant.
Les personnes pourront contrôler directement les informations les concernant. (…).
S'agissant du STIC, de même que cela avait été obtenu pour les fichiers des
Renseignements Généraux après 10 ans de discussions avec le ministère de l'intérieur, la CNIL a
139
obtenu que les personnes fichées puissent avoir communication, en accord avec le ministère de
l'intérieur et le Procureur de la République compétent, de toutes les informations conservées dans
ce fichier, dès lors que la procédure judiciaire est achevée.
La mise à jour et la rectification des informations sont garanties par un triple
contrôle: celui du procureur de la République, celui qu'exerce la CNIL et celui qui est désormais
ouvert à la personne concernée elle-même. (…)
Le STIC est placé sous le contrôle des procureurs de la République qui pourront à
tout moment, à leur initiative ou à la demande de la personne concernée, prescrire la mise à jour
ou l'effacement des informations.
La CNIL a obtenu l'engagement que le Garde des Sceaux adresse une circulaire à
l'ensemble des procureurs afin que les décisions de relaxe, d'acquittement et de non-lieu soient
systématiquement communiquées aux gestionnaires du fichier, ce qui n'est pas le cas à l'heure
actuelle.
En outre, dans le souci que chaque personne concernée puisse faire valoir ses droits,
indépendamment des initiatives que pourraient prendre les autorités judiciaires, la CNIL a fait
une réserve pour que toute personne ayant bénéficié d'un non-lieu, d'une relaxe, d'un
acquittement et d'une décision de classement sans suite puisse s'adresser, à son choix, soit au
procureur de la République compétent, soit à la CNIL, pour que les informations la concernant
soient mises à jour.(…)
Source : www.CNIL.fr
Quant aux données contenues dans un fichier national, le droit français interdit qu'elles
servent de fondement à des enquêtes, poursuites et condamnations. A fortiori, ne pourront-elles
servir de preuves devant les tribunaux. Ce ne seront donc que des instruments de travail, et non
des outils de condamnations.
Il ne semble pas souhaitable, selon le magistrat que nous avons rencontré, que les autorités
étrangères puissent consulter le fichier français en raison du risque potentiel qu'il représente. C'est
la raison pour laquelle il est préférable que seules des données relatives aux enquêtes et
poursuites judiciaires y figurent. Un fichier contenant des informations relatives aux procédures
140
judiciaires, douanières, fiscales serait explosif, et certainement redondant. De plus, comme
chaque administration est seule à accéder à ses fichiers, il serait gênant que des douaniers ou des
gendarmes consultent des informations judiciaires.
3 : La question de la recevabilité par l'opinion publique d'un fichier national et/ou européen
La création d'un traitement de données, sur le plan juridique, suppose, rappelons-le l'avis de
la CNIL et le respect des règles qu'elle a forgées. Sur le plan politique, cela susciterait
certainement des oppositions de la part de certains partis au nom de la protection des droits et
libertés individuelles. Pour les prévenir, il faudra communiquer de manière pédagogique. C'est le
travail des hommes politiques.
Surtout, que dans les médias et l'opinion publique, ce n'est pas tant la criminalité que
l'insécurité qu'elle génère qui constitue un problème. En effet, la criminalité organisée, le
blanchiment etc. n'affecte pas l'opinion publique parce que les préjudices qu'ils engendrent ne
sont pas visibles et les victimes individualisées. En revanche, les français se sentent concernés
par les atteintes aux biens -vols, cambriolages- et aux personnes -homicides, viols- qui les
frappent ou pourraient les frapper. En ce sens, la délinquance est une question que les pouvoirs
publics doivent gérer22.
C'est pourquoi, la sécurité a été placée au centre de la campagne entourant les élections
présidentielles de 2002.C'était le cheval de bataille des partis de droite et d'extrême droite. Elle a
conduit le ministre de l'Intérieur nommé à la suite de la réelection du président de la République à
axer les actions de la police sur le problème de la sécurité quotidienne et à constituer des équipes
associant les policiers aux douaniers et agents du fisc : ce sont les groupements d'intervention
régionaux (GIR) implantés dans les zones réputées sensibles et qui, dans l'exercice de leurs
missions, mettent en commun leurs informations. Elle a aussi entraîné l'adoption, sous la
signature du ministre de la Justice, de la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux
nouvelles formes de la criminalité23. Cette loi, dite Perben II, entre autres, introduit en droit
français la procédure du "plaider coupable". Elle renforce les pouvoirs des magistrats du parquet
ainsi que ceux des policiers lors de l'enquête. Sur ces points, elle a soulevé de vives protestations,
22
23
Entretien avec un membre de l'UMP, 23 juillet 2004.
Publiée au Journal officiel du 10 mars 2004.
141
tant de la part des partis d'opposition que de l'ensemble des avocats et magistrats. En revanche, le
renforcement des pouvoirs policiers ne semble pas indisposer les français. Le problème est plutôt
celui de l'encadrement et de l'usage de ces pouvoirs. C'est une question commune à l'ensemble de
la fonction publique en France.
Depuis 2002, et, semble-t-il, sans que les français s'en alarment, plusieurs types de fichiers
ont été crées par diverses lois : un sur les délinquants sexuels, un sur les personnes recherchées au
titre des décisions de justice, un sur les enquêtes judiciaires police/gendarmerie, le bureau d'ordre
des procédures judiciaires.
Bien que la loi Perben II vise la criminalité organisée, elle n'aborde pas de front la grande
criminalité financière. Celle-ci demeure le cheval de bataille de deux députés socialistes, Vincent
Peillon et Arnaud de Montebourg, qui ont constitué des missions parlementaires sur le sujet. Les
rapports qui en sont issus montrent les difficultés et les obstacles que rencontre la lutte contre le
blanchiment en France24. En raison des représentations de cette criminalité, il n'y a pas de
mouvement en faveur de la réhabilitation des délinquants "économiques et financiers",
contrairement à ceux "de droit commun" (auteurs de vols, cambriolages etc.).
****************
En conclusion, la création d'un traitement automatisé de données sur les enquêtes et les
poursuites judiciaires apparaît comme un instrument efficace de lutte contre la criminalité,
surtout transfrontalière. Mais cela ne suffit pas. Car dans ce domaine, les relations
interpersonnelles à l'étranger sont importantes. Ce sont elles qui font progresser la coopération.
Cela suppose que soient franchis les obstacle que la langue et ses traductions représentent.
24
Peillon V., Montebourg A., 2002, Mission parlementaire sur la délinquance financière et le blanchiment des
capitaux en Europe : un combat à poursuivre, 2 tomes, Paris, Assemblée Nationale.
142
PLAN
I : Les fichiers d'enquêtes et de poursuites
1 : Les procédures de création de fichiers automatisés
A : Le cadre juridique actuel : la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux
fichiers et aux libertés
B : Le cadre juridique futur : la loi du 15 juillet 2004 concernant la protection des
personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel et
modifiant la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés
2 : Les fichiers d'enquêtes et de poursuites judiciaires
A : Le système de traitement des infractions constatées (STIC)
B : Les fichiers d'enquêtes judiciaires communs à la police et à la gendarmerie
C : Les bureaux d'ordre des procédures judiciaires
II : Une base de données européennes souhaitable
1 : Les conditions de constitution d'une base de données européennes
2 : L'utilité d'une base de données nationale sur les enquêtes et les poursuites judiciaires
3 : La question de la recevabilité par l'opinion publique d'un fichier national et/ou
européen
143

Feasibility Study on the creation of a database on investigations and

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