Explication du modèle suisse de gestion intégrée des frontières

Département fédéral de justice et police DFJP
Office fédéral des migrations ODM
Référence du dossier : COO.2180.101.7.181344 / 323.22/2010/01427
Date/notre référence : 26 janvier 2012/
Explication du modèle suisse de gestion intégrée des frontières 1
Introduction
Le modèle suisse de gestion intégrée des frontières est basé sur le modèle IBM européen. Il
se compose de différents niveaux interdépendants. Le présent document décrit ces niveaux
(objectifs principaux, lignes directrices stratégiques, objectifs partiels et problématiques) et
leur relation d’interdépendance.
Le modèle IBM poursuit plusieurs objectifs principaux que l’on retrouve, tels quels ou sous
des formes comparables, dans tous les documents stratégiques de l’UE pertinents en matière de gestion intégrée des frontières, notamment dans le Programme de Stockholm. Aussi,
ces objectifs font-ils partie intégrante de la politique migratoire suisse. On peut les classer en
deux catégories, selon leur fonction : un objectif répressif (partie gauche du modèle) s'oppose à un groupe d’objectifs visant à garantir le respect des droits de l’homme et de la liberté
de mouvement (partie droite du modèle). Les deux groupes d’objectifs sont au même niveau.
Seule la considération égale des deux est à même de garantir un espace commun de liberté,
de sécurité et de justice.
La stratégie mise en place pour y parvenir repose sur un inventaire et une analyse des problèmes, sur des objectifs partiels et sur un plan d’action.
La division de ces éléments se fait à l’aide du modèle à quatre niveaux de contrôle migratoire tel qu’il est appliqué dans l’espace Schengen (modèle à quatre filtres). Ce modèle part du
principe que pour lutter de manière réussie et efficiente contre la migration illégale, il ne suffit
pas d’agir aux frontières extérieures de l’espace Schengen, mais il faut déjà intervenir dans
les pays tiers et de provenance et adopter des mesures au sein de l’espace Schengen.
Le premier filtre de prévention de la migration illégale et de la criminalité transfrontalière
porte sur les activités conduites dans les pays tiers et de provenance 2. Consacré à la coopération bilatérale et multilatérale avec d’autres Etats (en premier lieu les Etats membres de
l’espace Schengen), le deuxième filtre a pour objectif d’inscrire la lutte contre la migration
1
ou Integrated Border Management (IBM)
Parmi les activités spécifiques du premier filtre figure, par exemple, la procédure de délivrance de
visas (qui sera améliorée prochainement par l’introduction de VIS, qui permet d’établir des visas biométriques). Autre instrument qui a fait ses preuves (mais auquel la Suisse ne recourt pas encore): le
déploiement de conseillers en documents (Airline Liaison Officers; ALO), qui aident les compagnies
aériennes à s’acquitter de leur devoir de diligence (vérification des documents) par des activités de
conseil et de formation.
2
illégale et la criminalité transfrontalière dans le cadre d’une démarche commune 3. Le troisième filtre englobe les activités de contrôle des frontières extérieures de l’espace Schengen 4 à proprement dire. Enfin, le quatrième filtre regroupe toutes les mesures qui servent à
combattre la migration illégale au sein de l’espace intérieur 5.
Reconnu dans le contexte de Schengen, ce modèle sert également de base à l’élaboration
du modèle suisse de gestion intégrée des frontières.
Bien que l’adhésion de la Suisse à Schengen ait donné l’impulsion à l’élaboration d’une stratégie de gestion intégrée des frontières et bien que cette stratégie doive s’inscrire dans un
contexte multilatéral, elle doit tout autant tenir compte de la politique nationale de sécurité
intérieure. Avec le rapport du Conseil fédéral faisant suite au postulat Malama, le débat qui
accompagnera les travaux sur la stratégie de gestion intégrée des frontières portera en
substance sur la répartition des compétences pour garantir la sécurité intérieure. Bien que
certaines de ces questions jouent aussi un rôle dans l’élaboration de cette stratégie, elles ne
seront pas résolues par le groupe stratégique mais au sein du groupe chargé du suivi du
postulat Malama.
3
Les activités relevant du deuxième filtre incluent la conclusion d’accords de réadmission avec des
Etats Schengen ou encore la participation à diverses organisations européennes et internationales.
4
Dans le troisième filtre, la priorité va aux innovations techniques permettant de faciliter les activités
de contrôle des frontières, à l’exemple de la procédure automatisée de contrôle aux frontières ou du
système de transmission préalable de données relatives aux passagers (Advance Passenger Information; API).
5
Il s’agit de tous les instruments servant à augmenter le risque de détection de la migration illégale
et/ou à améliorer/accélérer l’exécution des mesures.
2/33
Objectifs principaux
Voici les objectifs principaux en détail.
Contribution essentielle à la lutte contre la migration illégale, en particulier le
trafic de migrants effectué par métier
Il y a migration illégale quand des personnes souhaitant entrer sur le territoire national passent la frontière sans autorisation et quand des réseaux de passeurs opérant au niveau international facilitent voire permettent le mouvement des migrants. En conséquence, les mesures contre la migration illégale doivent améliorer le contrôle des conditions d’entrée et la
lutte contre le trafic de migrants effectué par métier par des réseaux internationaux. L’objectif
principal de la gestion intégrée des frontières se concentre volontairement sur les formes
que prend la migration illégale. Une extension au champ bien plus large de la migration irrégulière a été abandonnée parce que les formes de migration qui s’opèrent hors des canaux
prévus (par ex. un requérant d’asile mineur voyageant seul) sont loin d’être toutes frauduleuses et illégales et il n’est donc pas nécessaire de les combattre.
Contribution à la lutte contre la criminalité transfrontalière
La lutte contre la migration illégale n’est pas une fin en soi. En effet, elle tient compte du fait
que la migration illégale est souvent le point de départ, la condition ou encore la conséquence de la criminalité transfrontalière dans ses formes les plus diverses. Souvent, les épiphénomènes et/ou les conséquences de la migration illégale sont la traite des êtres humains,
l’aide au franchissement illégal de la frontière, le trafic de drogue, la délinquance itinérante
(vols avec effraction, vols de véhicules et vols à main armée aux abords de la frontière) et le
travail au noir, mais ils peuvent prendre la forme d’autres délits, allant jusqu’aux activités
terroristes ou à la préparation de tels actes. Lutter contre ces épiphénomènes et/ou ces
conséquences doit également constituer un objectif de la gestion intégrée des frontières.
Il convient donc d’en distinguer les délits transfrontaliers qui ne sont pas nécessairement liés
à la migration, à savoir le blanchiment d’argent ou la cybercriminalité. Les instruments de
gestion des frontières, qui reposent en fin de compte toujours sur les contrôles de personnes
souhaitant passer ou ayant passé la frontière, ne permettent pas ou pas suffisamment de
venir à bout de ces formes de délit.
Les entrées légales ont lieu sans encombre
Dans un contexte de mondialisation, une procédure d’entrée simple et rapide pour un voyageur en règle revêt un grand intérêt.
La stratégie de gestion intégrée des frontières doit donc garantir que les mesures appliquées
à ce titre n’entravent ni ne compliquent plus que nécessaire les procédures d’entrée. Cela
vaut notamment pour les voyageurs dont l’entrée légale intéresse particulièrement la Suisse
(p.ex. voyageurs issus des pays prioritaires de la promotion du tourisme en Suisse). Les mesures de gestion des frontières doivent tenir compte de ce type d’intérêts.
Il est également dans l’intérêt des autorités de contrôle aux frontières de concevoir des procédures d’entrée simples et rapides pour les voyageurs en règle, puisque cela leur permet
alors de concentrer les ressources disponibles sur les voyageurs dont la légalité de l’entrée
sur le territoire est douteuse.
La gestion des frontières est conforme à la loi et aux droits de l’homme
Enfin, le quatrième et dernier objectif principal garantit que les mesures de gestion des frontières respectent elles aussi l’espace de liberté, de sécurité et de justice, espace dont elles
participent à la concrétisation. Cela signifie que les instruments s’appuient sur des bases
3/33
légales et qu’ils respectent notamment les droits de l’homme des personnes concernées par
les mesures de contrôle.
Lignes directrices stratégiques
Des lignes directrices stratégiques viendront concrétiser les objectifs principaux. Elles établissent les principes à observer pour définir les objectifs partiels et le plan d’action.
Elles sont tantôt l’expression de l’adhésion politique à Schengen, tantôt des évidences administratives.
A l’instar des objectifs principaux, les lignes directrices stratégiques sont universelles et
n’appartiennent en principe à aucune catégorie de filtre.
1ère ligne directrice stratégique : la gestion des frontières apporte une contribution essentielle à la sécurité intérieure
En luttant de façon étendue contre la migration illégale et en contribuant à la lutte contre la
criminalité transfrontalière y afférente, la gestion des frontières contribue de façon importante
à la sécurité intérieure. Une stratégie de gestion intégrée des frontières doit constamment
poursuivre cette fonction essentielle.
2e ligne directrice stratégique : la gestion des frontières contribue à la sécurité
dans l’espace Schengen
Par son adhésion à l’espace Schengen, la Suisse est devenue un élément de l’architecture
européenne de sécurité. Dans ce système, la responsabilité de chaque Etat ne se limite pas
seulement à sa sécurité intérieure mais s’étend à la sécurité de tout l’espace Schengen.
Une stratégie de gestion des frontières garante de succès ne peut plus seulement se focaliser sur les frontières suisses (intérieures), mais elle doit s’aligner sur les exigences de sécurité de tout l’espace Schengen.
3e ligne directrice stratégique : la gestion des frontières s’aligne sur la stratégie européenne de gestion des frontières et elle la façonne
Quand une stratégie nationale de gestion des frontières ne peut être uniquement établie sur
le territoire national et doit respecter les exigences de sécurité de l’espace Schengen dans
son ensemble, cela suppose un minimum d’harmonie entre les stratégies nationales.
Cette harmonie est atteinte quand la stratégie nationale s’aligne sur la stratégie européenne
de gestion des frontières, notamment le concept des quatre filtres du modèle de sécurité des
frontières de Schengen et quand la Suisse participe activement au développement de ce
modèle.
4e ligne directrice stratégique : la stratégie de gestion des frontières est en accord avec les autres stratégies pertinentes
Garantir la sécurité intérieure est un thème transversal classique ; la stratégie de gestion
intégrée des frontières doit donc être en accord avec les autres stratégies. Quand on les
connaît, il convient de faire attention à ce que rien ne vienne entraver les autres stratégies
utilisées ou se chevauchant lorsque l’on définit concrètement les objectifs partiels et le plan
d’action. Quand les contradictions ne peuvent être évitées, il convient de les révéler.
4/33
5e ligne directrice stratégique : les organes de gestion des frontières disposent
des ressources nécessaires pour pouvoir accomplir leurs tâches lors de la mise en œuvre ciblée des moyens
Selon la tendance des dernières années, la circulation des personnes à l’échelle internationale n’a cessé d’augmenter et les procédures d’entrée n’ont cessé de se complexifier. Or les
ressources et les infrastructures des autorités participant à la gestion des frontières qui n’ont
pas pu être adaptées en conséquence s’opposent à cette évolution. Une utilisation des ressources limitées aussi efficace que possible est donc une condition sine qua non à une stratégie de gestion des frontières.
Quand il n’est pas possible d’accomplir correctement la mission légale malgré la mise en
œuvre efficace et ciblée des moyens, il convient alors d’obtenir des moyens supplémentaires
pour instaurer une stratégie crédible de gestion des frontières.
6e ligne directrice stratégique : la gestion des frontières s’opère de façon professionnelle, rapide, cohérente et correcte
En règle générale, le premier contact d’un voyageur avec la Suisse officielle a lieu avec les
autorités participant à la gestion des frontières. Donnant une première impression au voyageur, elles constituent pour ainsi dire la carte de visite du pays.
Les autorités impliquées accomplissent leur travail de façon professionnelle (avec assurance, routine et savoir-faire grâce à une bonne formation), rapide (dans le respect des délais
prescrits et impartis et sans retard évitable), cohérente (homogène et non négociable) et
correcte (proportionnelle, compréhensible et avec doigté).
7e ligne directrice stratégique : la gestion des frontières respecte les droits de
l’homme et accorde l’accès à la procédure d’entrée aux personnes qui requièrent la protection contre la persécution
La gestion des frontières et ses organes doivent assurer la protection des droits de l’homme
et accorder aux personnes qui requièrent la protection contre la persécution l’accès à une
procédure dans laquelle elles puissent faire valoir leurs demandes et qui décidera également
de leur statut après l’avoir clarifié.
8e ligne directrice stratégique : les autorités de la gestion des frontières travaillent en étroite collaboration entre elles et avec d’autres autorités du domaine,
en Suisse et à l’étranger, et exploitent les synergies
Le modèle IBM suisse conçoit la gestion des frontières comme le résultat de la coopération
entre des autorités nationales (cantonales et fédérales), étrangères et européennes impliquées dans différentes phases d’un processus migratoire. Pour atteindre les objectifs principaux, il convient donc de viser une imbrication du travail des autorités et de leurs procédures
qui soit aussi complète, systématique et lisse que possible. Au niveau national, cela
s’applique notamment à la collaboration des autorités impliquées dans la gestion des frontières (représentations à l’étranger, organes de contrôle aux frontières, organes douaniers et
autorités de police). Mais cette ligne directrice nécessite également une collaboration aussi
institutionnalisée que possible avec d’autres autorités concernées (à savoir les offices chargés des questions de migration, l’état civil et les services sociaux).
9e ligne directrice stratégique : la gestion des frontières participe à l’exécution
du renvoi
Si une stratégie de gestion des frontières (telle que dans le système des quatre filtres) est
comprise comme englobant également les mesures sur le territoire national, alors elle ne doit
5/33
pas se concentrer uniquement sur la prévention et la détection de la migration illégale et de
la criminalité transfrontalière. L’élaboration de solutions à l’exécution cohérente des renvois
concourt elle aussi à la crédibilité et à l’acceptation du système de gestion des frontières
dans son ensemble. La stratégie de gestion des frontières doit définir comment influer sur
l’afflux de la migration illégale et de la criminalité transfrontalière, mais doit également
s’occuper des problèmes d’exécution des renvois et participer à la recherche de solutions.
10e ligne directrice stratégique : les tendances / évolutions à venir sont prises
en compte dans la gestion des frontières
Une stratégie garante de succès doit prétendre tenir lieu de système de référence pour les
décideurs. Cette ambition nécessite une stratégie stable. Elle doit donc voir à moyen et long
termes. Il est nécessaire que cette stratégie n’agisse pas que sur la situation actuelle mais
qu’elle anticipe également les évolutions aussi loin que possible et fournisse des réponses
aux divers scénarios.
Problèmes / déficits
Le point de départ méthodologique pour définir la stratégie de gestion intégrée des frontières
est une situation que l’on juge améliorable. Au premier chef, la stratégie est un indicateur de
la situation optimale que l’on vise.
Cette méthode implique d’identifier et de décrire les domaines dans lesquels un potentiel
d’amélioration a été détecté dans la pratique. Ainsi, même les domaines qui fonctionnent
pourtant bien (par ex. grâce à l’engagement des personnes impliquées, l’initiative personnelle et/ou les relations de quelques acteurs) mais qui pourraient être rendus moins dépendants
de quelques acteurs ou du hasard moyennant des modifications de nature organisationnelle,
juridique, structurelle, institutionnelle ou autre sont également concernés. En somme,
l’inventaire des déficits n’est qu’une conséquence de la méthodologie choisie. Il sert à désigner le potentiel d’optimisation et ne comporte aucune critique globale des acteurs de la gestion des frontières, de leur professionnalisme ni de leur engagement.
Filtre 1 :
Obtention, diffusion et/ou utilisation insuffisantes des informations sur place
Dans les Etats de provenance et de transit, les facteurs incitants sont les causes et les déclencheurs du phénomène de la migration illégale. Les stratégies de sa mise en pratique
ainsi que le choix de la destination dépendent d’une multitude de conditions et de facteurs
d’attraction. Lutter de façon ciblée contre la migration illégale implique de connaître ces facteurs et ces stratégies. Dans les Etats de provenance et de transit de la migration illégale, la
Suisse dispose d’un réseau de représentations dense et qui fonctionne bien. Cependant, le
personnel consulaire est pleinement occupé par ses missions principales dans le cadre de la
procedure en matière de visas ainsi que les autres tâches consularies d’ordre général. En
outre, dans l’exercice de leurs fonctions, les collaborateurs des représentations sont constamment tiraillés entre ce que l’on exige d’eux en tant que fournisseurs de services, d’une
part, et le respect des principes juridiques dans la procédure d’octroi de visas, d’autre part.
Dans ces pays, les échanges avec les représentations d’autres Etats Schengen ou avec les
autorités locales dépendent fortement de l’engagement de certains collaborateurs individuels. En principe, il est prévu que la Commission organise les rencontres consulaires sur
place sur les thèmes prévus par le Code des visas. Or, dans la pratique, la collaboration
consulaire dépend fortement de l’engagement des Etats ou des personnes. A cela s’ajoute
que depuis l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, certaines compétences reviennent au
Service européen pour l’action extérieure, ce qui complique davantage la situation. Des spé6/33
cialistes suffisamment formés et le savoir-faire adéquat manquent en partie. Tel est par
exemple le cas dans le domaine de la reconnaissance des falsifications.
Les offres telles que le séminaire du DFAE « Coopération dans le domaine migratoire »
permettent de sensibiliser le personnel consulaire des représentations à l’étranger aux aspects les plus divers de la migration illégale, de la lutte contre le trafic de migrants et la traite
des êtres humains. La participation au séminaire a lieu sur une base volontaire et n’est ouverte qu’à une une douzaine de collaborateurs par an.
Hors du domaine (classique) des visas, la Suisse est très mal, voire pas du tout représentée
dans les Etats de provenance et de transit de la migration illégale. A ce jour (état :
août 2011), elle n’a aucun conseiller en matière de documents dépêché à l’étranger (Airline
Liaison Officer, ALO) pour former les entreprises assurant le transport de personnes par voie
aérienne sur la vérification des documents et n’a que six attachés migratoires 6. Cette lacune
concernant l’observation de la migration illégale dans les Etats de provenance et de transit a
pour conséquence que les informations disponibles reposent essentiellement sur des données de seconde main, fournies par des Etats partenaires ou par des partenaires de
l’économie privée (par ex. Swiss). Il s’agit soit d’informations générales (quelques rapports
sur la situation migratoire dans son ensemble) soit d’informations portant sur des événements concernant les autres Etats partenaires. Ces données n’ont donc pas de lien direct
avec la migration illégale en Suisse.
Lors que des informations de première main sont disponibles et sont transmises par les représentations, par ex. dans le cadre de requêtes particulières aux services cantonaux chargés des questions de migration ou à l’Office fédéral des migrations (ODM), le personnel des
représentations a souvent l’impression que l’on n’accorde pas assez d’importance à ces informations.
L’obtention, la diffusion et l’utilisation d’informations sur la migration illégale apparaissent
améliorables. Il en va de même et dans la même mesure pour les informations sur la migration légale. La diffusion et l’utilisation insuffisantes de ce genre d’informations ont pour
conséquence que les efforts pour favoriser l’entrée de certaines catégories de personnes
s’en trouvent freinées inutilement faute de coordination avec les organes de contrôle aux
frontières.
En résumé, les problèmes identifiés sont les suivants :
•
les données sur place concernant la migration illégale sont trop peu intégrées au travail
quotidien des autorités actives dans les autres filtres,
•
il y a un potentiel d’amélioration concernant le savoir-faire et les spécialistes dans les
représentations,
•
les informations sont la plupart du temps de seconde main (d’autres partenaires ou de
particuliers).
Certaines personnes arrivent aux frontières extérieures alors qu'elles ne remplissent pas les conditions d’entrée et que leur transport aurait pu être empêché
Dans l’ensemble, en Suisse, une réelle stratégie d’action précoce de lutte contre la migration
illégale n’est guère perceptible. Le problème de la migration illégale se manifeste aux frontiè-
6
Attachés migratoires à Dakar, Abuja et Colombo dépêchés par le DFAE ; attachés migratoires à
Pristina, Ankara et Bruxelles dépêchés par l’ODM
7/33
res extérieures suisses de l’espace Schengen. Il peut aussi bien s’agir de personnes exemptées de l’obligation de visa qui voyagent avec un document de voyage falsifié, par exemple,
que de personnes soumises à l’obligation de visa ayant obtenu frauduleusement leur visa en
fournissant de fausses données ou de faux documents.
Filtre 2 :
Intégration institutionnelle limitée de la Suisse dans l’UE
L’intégration institutionnelle limitée de la Suisse dans l’UE est considérée comme un aspect
supérieur de la conception et de la mise en œuvre de la gestion nationale des frontières.
Alors que la Suisse a intégralement repris les piliers classiques de la gestion des frontières
(procédures de visas et de contrôle aux frontières) en tant qu’élément de l’acquis Schengen,
la question de son intégration dans le domaine de l’architecture de sécurité européenne
(Prüm, initiative PNR, par ex.) notamment se pose en dehors du contexte Schengen.
Mentionnons également qu’en tant qu’Etat non-membre de l’UE, la Suisse n’est pas associée aux systèmes et institutions communs aux Etats membres de l’UE (discussions sur le
droit de vote dans les domaines de FRONTEX et de l’Agence IT), ou ne l’est que partiellement, et ne profite pas non plus des synergies qui en découlent.
Coopération et échange d’informations insuffisants au niveau politicostratégique
La coopération politico-stratégique entre les Etats Schengen et les autres principaux Etats
occidentaux (par ex. la Grande-Bretagne, le Canada et les USA) est limitée en premier lieu à
la collaboration au sein des commissions et également fortement segmentée compte tenu de
la participation. Outre les comités et commissions spécifiques à Schengen, il existe d’autres
commissions et formes d’organisation qui traitent plus ou moins intensivement des questions
de la circulation transfrontalière, du transport aérien, des contrôles aux frontières et du recours à des technologies modernes 7. Par conséquent, les autorités nationales participent à
un grand nombre de comités dans lesquels l’administration fédérale et cantonale est représentée pour des raisons et des intérêts différents. Les participants définissent eux-mêmes
dans une large mesure leurs positions et les objectifs qu’ils poursuivent en prenant part à
ces comités. Les exceptions mises à part (par ex. le Comité National Facilitation sous la direction de l’Office fédéral de l’aviation civile, les organes de coordination du Bureau de
l’intégration et de l’OFJ dans le domaine de Schengen), les sujets autour de la migration ne
seront préparés que sectoriellement en fonction des autorités. De même, trop peu
d’importance est accordée, d’une part, au suivi et au flux d’informations relatifs à la migration
illégale et à la gestion des frontières et, d’autre part, à une évaluation à long terme du profit
tiré de la collaboration au sein des commissions.
Mise en réseau insuffisante au niveau opérationnel
Un échange systématique ou du moins régulier entre les organes suisses et étrangers de
contrôle à la frontière fait également défaut au niveau opérationnel. Les contacts sont spon-
7
Tels que le groupe de travail de contrôle des autorités de l’association internationale de transport
aérien (IATA/CAWG), divers groupes de travail et commissions de l’Organisation de l’aviation civile
internationale (OACI) tels que le Technical Advisory Group (TAG), le New Technologies Working
Group (NTWG), l’Implementation and Capacity Building Working Group (ICBWG) et le Public Key
Directory (PKD), d’autres commissions telles que les Consultations intergouvernementales sur la migration, l’asile et les réfugiés (IGC) et le Centre international pour le développement de politiques migratoires (CIDPM).
8/33
tanés, individualisés et non institutionnalisés. Exception faite des cas d’intervention d’un
agent de liaison de la police fédérale allemande auprès du Corps fédéral des gardesfrontière (Cgfr) et des deux centres communs pour la coopération policière et douanière
(CCPD) à Genève et Chiasso dont le travail relève avant tout de la coopération policière
transfrontalière classique – sous la direction de l’Office fédéral de la police (fedpol) – et non
de la lutte contre la migration illégale. De plus, les particularités régionales et linguistiques
peuvent favoriser ou, au contraire, entraver les contacts transfrontaliers. Ainsi, Genève a peu
recours aux contacts de la police aéroportuaire de Zurich avec des aéroports allemands. De
même, le recours aux conférences de police régionales se limite aux régions et aux espaces
linguistiques concernés. Ces particularités culturelles, politiques ou linguistiques pourraient
d’autre part mener à ce que les informations et les données ne soient diffusées sur le plan
tactique et opérationnel que de façon sporadique ou au cas par cas à d’autres services aux
échelons fédéral et cantonal.
Dans le même temps, quand ces contacts existent, leur utilité souffre du fait que les autorités
partenaires étrangères ne comprennent guère la structure des autorités suisses et leur mode
de fonctionnement.
Filtre 3 :
Différences entre les normes au sein de certains secteurs du contrôle aux frontières
Les contrôles de personnes aux frontières relèvent en principe de la compétence des cantons. Elle peut cependant être confiée au Cgfr par le biais de conventions. Par conséquent,
le contrôle des trois grandes frontières extérieures de l’espace Schengen (aéroports de Zurich, Genève et Bâle) incombe à trois autorités différentes. Bien que les contrôles aux frontières respectent les prescriptions du droit Schengen et sont donc uniformes, la fragmentation
des compétences en plusieurs domaines donne lieu à une pratique hétérogène et partiellement à des différences de qualité. Des différences existent notamment dans la formation,
dans l’équipement des autorités de contrôle ainsi que dans l’interprétation de la marge
d’appréciation des contrôles aux frontières.
Mise en réseau insuffisante des autorités responsables des contrôles aux frontières concernant l’échange des informations et la collaboration
Les différentes autorités ne sont pas assez reliées entre elles et ne se montrent guère disposées à élaborer de leur propre chef des bonnes pratiques communes ou à s’échanger des
informations. Quand elles s’échangent des informations, c’est avant tout de manière informelle et sur une initiative personnelle. Un échange régulier voire institutionnalisé des
connaissances d’ordre stratégique et opérationnel n’a lieu que dans des domaines particuliers (falsification des documents, par exemple) ou par l’intermédiaire des officiers de liaison
du Cgfr auprès de l’ODM et de fedpol.
Technicité croissante des contrôles frontaliers à l’origine de nouveaux défis
pour le personnel de contrôle
Les contrôles de personnes aux frontières font de plus en plus souvent appel à des moyens
techniques : aujourd’hui déjà, les documents de voyage sont systématiquement scannés au
moment du franchissement de la frontière et les données personnelles des voyageurs, selon
leur statut, sont comparées avec celles contenues dans diverses banques de données (SIS,
RIPOL, SYMIC). L’introduction du système d’information sur les visas VIS (reposant sur les
visas biométriques) et des contrôles automatisés aux frontières, actuellement en phase
d’essai, a augmenté la technicité des opérations. Cette tendance va encore se renforcer
dans les prochains temps avec deux nouveaux systèmes informatiques, à savoir l’ Entry9/33
Exit-System et le Registered Traveler Program. Ces développements risquent de déboucher
sur des contrôles reposant uniquement sur des facteurs techniques (numériques) et une négligence des facteurs intangibles tels qu’un comportement et une apparence suspects ou
d’autres profils distinctifs. Le personnel n’est pas encore assez sensibilisé à ce problème et
sa formation n’en tient pas assez compte non plus.
La fragmentation des compétences débouche également sur une certaine inefficacité du
système car les synergies existantes ne sont guère identifiées et exploitées (par ex. obtention/développement d’appareils techniques).
Champ de tension entre intérêts de police des frontières et intérêts économiques
Les autorités de contrôle aux frontières se trouvent souvent au cœur d’importants conflits
d’intérêts inhérents au système. En effet, elles doivent d’un côté contribuer à lutter contre la
migration illégale par leurs mesures de contrôle et de l’autre veiller à faciliter la migration
régulière. Ce deuxième point revêt une importance particulière, notamment pour les exploitants d’aéroports et les compagnies aériennes qui invoquent des intérêts économiques pour
mettre sous pression les autorités de contrôle aux frontières en se fondant notamment sur le
classement international des aéroports, ce qui peut entraîner la dilution des contrôles.
De surcroît, l’absence d’une base légale pour l’exploitation de l’infrastructure sur les aéroports qui permettrait de déterminer la place dont doivent disposer les organes de contrôle et
à quel prix complique sensiblement le travail. D’où la nécessité d’entamer de longues et difficiles négociations avec les exploitants d’aéroports qui sont tiraillés entre sécurité et exploitation commerciale. .
Le système de contrôles frontaliers est contourné par des personnes qui dissimulent leur identité ou échappent à un renvoi immédiat en abusant de la procédure d’asile
Certaines personnes parviennent à contourner ou à éluder le système de contrôles frontaliers en dissimulant leur itinéraire et leur identité aux autorités chargées du contrôle. Il est
alors impossible de déterminer la nationalité des personnes contrôlées et la compagnie aérienne qui les a transportées.
D’autres personnes déposent abusivement une demande d’asile pour éviter l’expulsion immédiate.
Les mesures et instruments prévus dans le cadre du système de contrôle n’ont guère
d’effets sur cette catégorie de personnes, voire aucun.
Filtre 4 :
Les problèmes qui suivent sont liés à une fragmentation des compétences.
Echange des connaissances et mise en réseau insuffisants
La réussite des contrôles suppose une coopération étendue et systématique des autorités
compétentes en matière de migration, d’état civil, d’aide sociale et de poursuite pénale, aux
trois niveaux (au sein des cantons, entre les cantons et entre la Confédération et les cantons). Or la coopération actuelle est insuffisante, et ceci en partie à cause de l’absence des
bases légales nécessaires et/ou parce que la pratique n’exploite pas les possibilités offertes.
Ainsi, les facteurs favorisant le choix de la Suisse comme destination de la migration illégale
(par ex. la puissance économique, une société ouverte, une grande diaspora étrangère) s’en
trouvent renforcés.
10/33
L’échange d’informations n’est pas systématique entre offices de l’état civil (en cas de mariages ou de naissances) et autorités compétentes en matière de migration. Il en va de même entre les autorités impliquées lors de la procédure de naturalisation. Se focalisant sur
leur mission principale (procédure d’état civil, naturalisation), les services spécialisés ne disposent d’aucune prescription générale concernant l’obtention et l’évaluation de tous les documents de base pertinents et ils peuvent donc passer à côté d’événements ou de données
importants (entrée illégale, séjour irrégulier, tromperie sur l’identité) ou ne pas les prendre en
considération. 8 On ne relève aucun échange de données entre les systèmes sociaux (AVS)
et le Registre central des étrangers (SYMIC) en vue de déceler les activités lucratives illégales, même si la migration illégale n’est pas une fin en soi mais qu’elle est souvent liée à des
objectifs économiques. De même, les données sur les séjours irréguliers, comme celles récoltées lors du départ d’une personne par les frontières extérieures, ne sont que rarement
prises en compte dans les enquêtes sur le travail au noir. Au final, plusieurs mesures systémiques de détection et de lutte contre la migration illégale sont ainsi ignorées, que ce soit
volontairement ou pas.
On ne dispose donc que de peu de données fiables sur le nombre de personnes en séjour
irrégulier. L’échange d’informations lacunaire ne permet pas de dresser un état des lieux du
phénomène de la migration illégale. Or, seul un tel aperçu permettrait de planifier et mettre
en œuvre des mesures opérationnelles ou de mener une discussion stratégico-politique
pouvant aboutir à des mesures législatives.
En résumé, les problèmes identifiés sont les suivants :
•
la coordination/mise en réseau des processus des différents acteurs est absente, insuffisante ou non systématique,
•
les potentiels du système de détection et de lutte contre l’immigration illégale ne sont pas
exploités ou ne le sont pas systématiquement,
•
la connaissance des formes et manifestations de la migration illégale sur le territoire national est insuffisante à cause du manque d’échange d’informations.
La répartition inégale des tâches d’exécution donne des fausses incitations
L’actuelle répartition des compétences se fonde sur les responsabilités régionales (c’est-àdire cantonales) et fait d’une certaine façon obstacle aux tentatives de lutter contre la migration illégale dans le cadre de grandes structures multilatérales. La répartition des compétences qui prévaut aujourd’hui favorise une lutte contre la migration illégale reposant sur des
considérations avant tout régionales, ce qui complique la définition de procédures répondant
aux intérêts du pays et de l’espace Schengen dans son ensemble.
Les incitations à favoriser une approche et une lutte suprarégionales (intercantonales ou
nationales) contre ce phénomène ou à parvenir à un « équilibre des charges » entre les cantons font défaut.
8
Exemple prometteur pour l’amélioration de la collaboration dans le domaine de l’échange de données : les modifications de la loi fédérale sur le système d’information commun aux domaines des
er
étrangers et de l’asile (LDEA) entrées en vigueur le 1 janvier 2011 ainsi que la loi sur le partenariat
(LPart). Ces modifications prévoient que les étrangers doivent établir au cours de la procédure préparatoire du mariage qu’ils séjournent légalement en Suisse. En outre, les autorités de l’état civil ont un
accès élargi au SYMIC et sont tenues de déclarer aux autorités compétentes l’identité des futurs
époux qui ne prouvent pas la légalité de leur séjour. Ces changements valent également pour les
partenariats enregistrés.
11/33
Si, dans le domaine de l’exécution des renvois, un canton travaille de manière particulièrement minutieuse, il n’est pas récompensé de quelque manière que ce soit. Il endosse au
contraire une charge de travail supplémentaire parce qu’il doit investir dans des infrastructures supplémentaires (telles que les places de détention). Par conséquent, il est tentant de
céder la responsabilité à une autre autorité voire de ne pas traiter du tout certains cas en
espérant qu’ils se « liquideront » d’eux-mêmes en les transmettant à un autre canton/pays.
Les tentations sont particulièrement grandes dans les cantons qui, en raison de leur situation
géographique à la frontière intérieure ou extérieure, sont confrontés à des charges
d’exécution disproportionnées.
En résumé, les problèmes identifiés sont les suivants :
•
les cas trop nombreux (dépassement significatif de la normale) conduisent à une dégradation de la qualité et les cas trop peu nombreux (chiffre bien en-dessous de la normale)
débouchent sur une sensibilisation insuffisante et une inefficacité des structures parallèles, ce qui donne également lieu à une baisse de la qualité,
•
on favorise une optique et des modes d’action à l’échelle des régions plutôt qu’au niveau
du pays ou de l’espace Schengen,
•
l’exécution minutieuse des tâches liées à l’exécution des renvois est « récompensée »
par une charge de travail supplémentaire,
•
on favorise un comportement qui pousse à se décharger des responsabilités au détriment d’autres autorités,
•
la transmission des responsabilités est perçue comme une manière de régler les problèmes.
Pratique hétérogène et difficultés dans la reconnaissance des falsifications, les
enquêtes, les poursuites pénales et l’exécution (des mesures de contrainte/renvois)
Jusqu’à présent, on note des différences significatives entre les cantons en ce qui concerne
la recherche des infractions touchant à la migration, les enquêtes et les poursuites judiciaires, ainsi que dans l’exécution des renvois et dans les mesures de contrainte. Ces différences ne sont pas forcément négatives. Cependent, elles le sont lorsqu’elles empêchent une
« bonne pratique » qui serait soutenue et respectée par toutes les autorités concernées et
lorsqu’elles causent des phénomènes qui vont à l’encontre des intérêts supérieurs, c’est-àdire des intérêts nationaux, ou bien de ceux de la communauté Schengen.
On constate sans cesse des cas où l’autorisation de séjour suisse a été obtenue en fournissant un document de voyage falsifié. Les passeports falsifiés utilisés la plupart du temps sont
ceux des Etats de l’UE mais également des Etats tiers. Partant, ces personnes disposent
d’un statut en apparence légal en Suisse, alors que leur identité sujette à caution. Cette situation découle d’une sensibilisation insuffisante et, en partie, d’un savoir-faire insuffisant
des autorités qui délivrent les autorisations de séjour.
En ce qui concerne le trafic de migrants effectué par métier, des lacunes subsistent au niveau de l’arrestation des passeurs dans les régions frontalières et du traitement de leurs cas.
Lorsque le Cgfr appréhende des passeurs du niveau hiérarchique inférieur, il traite leurs cas
dans le cadre des compétences qui lui sont déléguées, c'est-à-dire dans une procédure simplifiée. Les passeurs sont alors interrogés sur les faits, signalés puis relâchés avant que des
jugements par contumace assortis de peines légères ne soient rendus. Les indices concernant les réseaux (exploitation des données des téléphones portables, appareils de navigation, réseau de relations des passeurs, etc.) ne sont généralement ni recueillis ni évalués
lors de l’arrestation des passeurs à la frontière. Ces personnes ne sont pas non plus remises
12/33
à la police judiciaire du canton compétent pour que celle-ci procède à des investigations
complémentaires au sujet des véritables instigateurs du trafic de migrants. Les cantons n’ont
guère d’intérêt à prendre en charge et à traiter ce type de cas et ils ne disposent quasiment
pas d’enquêteurs spécialisés, c'est-à-dire des connaissances et des ressources nécessaires
pour exploiter d’éventuels indices. En Suisse, les poursuites pénales dans le domaine du
trafic de migrants effectué par métier se limitent donc à juger les passeurs pour le seul fait
d’avoir encouragé une entrée illégale en Suisse. Les informations tirées lors de l’interception
des passeurs à la frontière ne sont pas utilisées contre les réseaux et les forces qui tirent les
ficelles du trafic international de migrants.
On observe également des différences s’agissant de cas dans lesquels des indices donnent
à penser qu’il y a eu des activités de passeurs. Si quelques cantons disposent d’enquêteurs
et exploitent donc ces indications, ces connaissances spécialisées font défaut dans d’autres
cantons, qui n’ont donc pas la sensibilité nécessaire pour faire face au trafic illégal de migrants. Il n’est pas rare que les demandes de renseignements déposées dans le cadre de la
coopération policière internationale et parvenant à la Coordination de la Police judiciaire fédérale sont traitées par des autorités compétentes en matière de migration et non par des
autorités cantonales de police judiciaire. Souvent, quand des passeurs sont appréhendés
près de la frontière, les éléments d’investigation (par ex. l’utilisation de téléphones portables
et de GPS) ne sont pas exploités pour lutter contre le trafic organisé des êtres humains. Par
conséquent, la poursuite pénale de la migration illégale se limite la plupart du temps à la
poursuite des migrants passés illégalement, alors que les passeurs ne sont pas inquiétés ou
ne reçoivent que des sanctions minimes. En outre, les passeurs agissent dans plusieurs
pays et généralement plusieurs cantons. Même quand les autorités sont sensibles au problème et disposent des compétences spécialisées nécessaires à la poursuite du trafic de
migrants, les enquêtes risquent d’échouer à cause des conflits de compétences (négatifs) et
du haut degré de coordination requis déjà à l’échelle nationale. Souvent, les enquêtes ne
sont ouvertes qu’à la suite de demandes d’entraide judiciaire venant de l’étranger.
Ensuite, la marge de manœuvre légale des autorités d’exécution est exploitée notamment
pour atténuer les conséquences du manque de ressources (places de détention, par ex.). On
constate une corrélation entre l’orientation politique de l’administration, les ressources disponibles et les pratiques locales en matière d’exécution des renvois, dont il est difficile de rendre compte à l’aide d’un simple schéma causes et des effets.
Enfin, force est de constater que l’application du droit des étrangers est parfois entravée voire rendue impossible par des contradictions politiques non résolues. Citons par exemple le
fait que les migrants qui vivent et travaillent illégalement en Suisse cotisent légalement (et
délibérément) aux assurances sociales.
En résumé, les problèmes identifiés sont les suivants :
•
la segmentation des responsabilités et la grande marge de manœuvre des autorités
d’exécution compliquent la mise en place d’une « bonne pratique » nationale dans les
enquêtes, la poursuite et l’exécution des renvois ;
•
la pratique dans ces trois domaines est déterminée par divers critères parfois sans rapport avec le cas traité (par ex. l’orientation politique ainsi que la disponibilité des connaissances spécialisées et des ressources) ;
•
les contradictions politiques ouvertes rendent difficile l’exécution des renvois.
L’exécution des renvois est éludée par des personnes qui échappent à un renvoi immédiat en déposant une demande d’asile a priori vaine
Certaines catégories de requérants d’asile déposent leur demande parce qu’ils ont été interceptés sur le territoire national et qu’ils risquent d’être renvoyés. Dans une telle configura13/33
tion, ils abusent de la procédure d’asile pour s’assurer le droit de rester provisoirement en
Suisse et pour devancer le risque d’expulsion immédiate.
Problèmes relevant de plusieurs filtres :
Manque d’informations et d’analyse
Le manque d’information et d’analyse se retrouve dans tous les filtres.
Souvent, les représentations (1er filtre) n’ont pas de mandats clairs par rapport au besoin
d’informations des différentes autorités impliquées dans la gestion des frontières. Bien
qu’elles aient élaboré un formulaire de rapport à l’intention des représentations, l’échange ne
s’est pas encore fondamentalement amélioré. En outre, les représentations n’ont pas de
retour sur les informations fournies. Et par conséquent, il n’y a pas de flux circulaire standardisé des informations.
Les autorités chargées du contrôle aux frontières (3e filtre) récoltent et analysent, de façon
autonome et donc décentralisée, les données dont elles ont besoin pour évaluer la situation.
Cependant, les données clés sont rassemblées tous les mois par l’ODM et mises à la disposition des organes de contrôle et des représentations, de manière agrégée, dans le cadre de
l’Etat de la situation aux frontières extérieures (ILA). Tous les trois mois, l’ODM s’efforce
d’interpréter les données rassemblées dans le cadre du ILA et de les replacer dans un
contexte plus général. Etant donné qu’une véritable analyse des données ne peut pas reposer uniquement sur des statistiques mais qu’elle suppose aussi des connaissances solides
sur le plan opérationnel, aucune analyse professionnelle, systématique et nationale n’a encore vu le jour.
Cette lacune est encore plus flagrante lorsque l’on considère les connaissances sur les formes d’expression de la migration illégale et de la criminalité transfrontalière sur le territoire
national. Etant donné la fragmentation des responsabilités (26 cantons et Cgfr), il n’existe
aucune information statistique fiable sur les interpellations sur le territoire national. Même
des estimations basées sur les données (en principe disponibles) du Cgfr ne sont pas possibles dans les cantons au vu des différences de compétences. Quand il existe finalement des
statistiques cantonales, on ne dispose pas des moyens permettant de filtrer les cas déjà interpellés par le Cgfr, saisis dans la statistique puis transmis aux autorités cantonales, ce qui
fausse les dites statistiques. De plus, si l’on procède à une comparaison, on s’aperçoit
qu’elles ne sont pas pertinentes étant donné que la densité des contrôles diffère et qu’ont ne
peut pas l’estimer. Et en termes de connaissances opérationnelles, indispensables pour
dresser une analyse, on note un manque de structures globales. On peut constater que pratiquement aucune donnée émanant des enquêtes administratives ou judiciaires pour violation du droit du séjour n’est prise en compte dans l’appréciation de la situation et qu’aucune
ne l’influence (exception faite des annonces isolées sur les méthodes de falsification et de
celles, occasionnelles, sur les procédures particulières échangées directement entre les autorités du troisième filtre). Toutefois, l’Office fédéral de la police dresse une analyse et un
état des lieux du trafic de migrants effectué par métier et de la criminalité transfrontalière.
Globalement, on constate que les services qui établissent leurs propres analyses se concentrant sur leurs propres besoins, sans tenir compte d’une approche globale. Font donc défaut
une gestion étendue des informations pertinentes sur la migration illégale et sur la criminalité
transfrontalière et une analyse large, intégrale et nationale de ces informations.
En résumé, les problèmes identifiés sont les suivants :
•
il n’y a pas de gestion étendue des informations pertinentes en matière de migration illégale et de criminalité transfrontalière,
14/33
•
les informations pertinentes en matière de migration illégale et de criminalité transfrontalière ne sont pas analysées à un niveau supérieur, intégral et national,
•
et quand résultats d’analyses il y a, ils ne sont pas suffisamment transmis au niveau opérationnel.
Echanges insuffisants entre les niveaux politico-stratégique et opérationnel
Le débat national sur la migration est influencé par les évolutions récentes et porte surtout
leur effet dans le domaine de l’asile. Ainsi, le débat s’inscrit plutôt en réaction aux événements et tend à être monothématique. Par contre, la migration illégale ou les concepts et
stratégies pour lutter contre ce phénomène sont évoqués généralement en marge du débat.
Quand ces concepts et stratégies existent, il y a lieu de déceler les carences de l’échange
entre les niveaux stratégique et opérationnel. Les informations de nature opérationnelle ne
sont pas prises en compte de manière adéquate sur le plan politico-stratégique. Inversement, l’orientation stratégique élaborée à l’échelle internationale, quand elle existe, n’est pas
suffisamment prise en compte dans la planification et la mise en œuvre des opérations. En
résulte le risque que les mesures opérationnelles deviennent une fin en soi au lieu de faire
partie d’une stratégie globale ou encore que les orientations stratégiques se basent sur des
opportunités plutôt que sur une analyse de situation associant les partenaires impliqués.
Ce manque d’échange donne lieu à des attentes irréalistes sur les prescriptions stratégiques
ou sur les possibilités offertes au niveau opérationnel.
Enfin, les prestations de la Suisse envers les Etats de provenance et de transit des migrants
illégaux et la collaboration de la Suisse avec eux ne tiennent guère compte, voire pas du
tout, des mesures contre la traite d’êtres humains. Dans ce contexte, la collaboration bilatérale et l’aide aux Etats tiers sont renforcées sans exiger par exemple que des mesures y
soient prises en vue de lutter contre les passeurs. Outre une collaboration internationale
pour lutter contre la criminalité, il faut une pression politique sur les Etats de provenance et
de trafic des migrants illégaux pour qu’ils combattent davantage ce problème.
En résumé, les problèmes identifiés sont les suivants :
•
au niveau politico-stratégique, la migration illégale se trouve souvent dans l’ombre du
débat sur l’asile,
•
le niveau politico-stratégique tient trop peu compte des expériences faites au niveau opérationnel,
•
l’orientation stratégique de la lutte contre la migration illégale ne tient pas compte de la
planification des opérations de gestion des frontières ni de leur mise en œuvre,
•
les prestations de la Suisse en faveur des Etats de provenance et de transit des migrants
illégaux sont insuffisamment liées aux mesures contre la traite d’êtres humains.
Lutte insuffisante contre le trafic de migrants effectué par métier
Souvent, la migration illégale va de pair avec un franchissement illégal des frontières. Selon
l’itinéraire emprunté et la distance entre le pays d’origine et le pays de destination, les migrants doivent même franchir plusieurs frontières et, à chaque fois, éviter les contrôles ou
tromper les personnes chargées des contrôles. Ils ne sauraient y parvenir sans l’aide de personnes connaissant les lieux et/ou le domaine. Ce sont ces réseaux de passeurs, qui exercent leurs activités dans un marché extrêmement lucratif et disposent le plus souvent d’une
organisation parfaitement rodée par-delà les frontières nationales, qui sont à la base de la
migration illégale.
15/33
La lutte contre la migration illégale ne doit donc pas se limiter à l’appréhension et au retour
des migrants illégaux. Il importe de tout mettre en œuvre pour identifier et démanteler les
structures de passeurs sans lesquelles la migration illégale ne serait pas possible. Or, il reste
encore beaucoup à faire en la matière :
Les indices de trafic de migrants ne sont pas systématiquement traités. Ces indices ne sont
ni collectés ni évalués de manière centralisée. Une telle démarche permettrait pourtant
d’avoir une vue d’ensemble des réseaux dont l’activité dépasse par définition les frontières.
Les faits suivants sont déterminants pour comprendre la situation actuelle dans le domaine
de la lutte contre le trafic de migrants effectué par métier :
•
Les groupes criminels ne remplissent généralement pas les conditions de l’art. 260ter
CP, lequel définit une organisation criminelle, si bien que les poursuites pénales relèvent
de la compétence des cantons.
•
L’état de fait est notamment compris aux art. 116 et 118 de la loi fédérale sur les étrangers et fait donc partie du droit pénal accessoire et non du code pénal.
•
Lorsque des demandes d’entraide judiciaire ou la coopération policière internationale font
ressortir des indices d’un trafic de migrants effectué par métier en Suisse, ces indices
concernent en général plusieurs cantons simultanément.
Les problèmes qui résultent de cette situation sont les suivants :
•
Dans les cantons, les communications concernant le trafic de migrants effectué par métier ne sont souvent pas traitées par les divisions judiciaires des corps de police mais par
des membres de la police de sécurité ou par les autorités administratives chargées des
questions de migration. Par conséquent, les possibilités techniques d’investigation dont
dispose une police judiciaire ne sont pas exploitées et les autorités de poursuite pénales
ne possèdent que des connaissances limitées sur cette forme de criminalité. Quasiment
aucun canton n’a inscrit la lutte contre le trafic de migrants effectué par métier dans les
priorités du travail de la police judiciaire, si bien qu’aucune ressource n’a été prévue dans
ce domaine.
•
En cas d’indices provenant de l’étranger, il importe en pratique souvent de clarifier
d’abord la question du canton qui a compétence pour procéder aux investigations. Lorsque cette question est enfin clarifiée, des actions policières ont déjà été menées à
l’étranger. Les mesures d’instruction entreprises par la Suisse se bornent alors généralement à répondre aux questions de l’étranger. Les échanges et la coordination entre polices judiciaires passent en premier lieu par le Service central Traite d'êtres humains /
Trafic de migrants de la Police judiciaire fédérale et, lorsque les enquêtes le requièrent,
par les autorités de police cantonale concernées.
•
Certains cantons estiment que les réseaux actifs dans le domaine du trafic de migrants
relèvent de la criminalité organisée et que les poursuites pénales entrent dans le cadre
des compétences de la Confédération, non seulement en raison des nombreuses interconnexions cantonales et internationales, mais également parce que les poursuites auraient davantage de chances d’aboutir de la sorte. Les cantons n’ont guère d’intérêt à
mener des investigations complémentaires lorsqu’ils reçoivent des indices d’un trafic de
migrants. Quant aux autorités fédérales de poursuite pénale, elles ne mènent aucune
enquête car elles ne considèrent pas le trafic de migrants comme une forme de criminalité organisée au sens de l’art. 260ter.
•
Lorsque des passeurs sont interceptés, en particulier grâce aux organes de contrôle aux
frontières intérieures et extérieures, les suspects sont souvent relâchés après une première audition. Une éventuelle condamnation est généralement prononcée par contuma16/33
ce et ne déploie donc quasiment aucun effet préventif général (cf. explications relatives
au filtre 4, page 12).
Les indices d’un trafic de migrants ne sont pas systématiquement traités par les cantons.
Seule la Police judiciaire fédérale assume les fonctions de service central. D’une manière
générale, on peut affirmer que les éléments d’enquête qui permettraient d’entreprendre des
démarches ciblées contre les réseaux de trafic de migrants ne sont quasiment jamais exploités avec la rigueur requise. Par conséquent, la lutte contre le trafic de migrants effectué par
métier en Suisse ne va pas plus loin que le simple traitement routinier du cas des passeurs
appréhendés à la frontière, c'est-à-dire des simples pions dans la structure des réseaux.
Dans ce domaine, on déplore l’absence d’investigations à l’échelle de la police judiciaire et
de procédures en collaboration avec l’étranger afin de lutter contre les groupements qui tirent
les ficelles du trafic de migrants. L’arrestation d’instigateurs de ce trafic et leur remise aux
autorités menant les procédures dans les Etats requérants n’ont été possibles en Suisse que
dans de rares cas s’inscrivant dans le cadre de l’entraide judiciaire et de la coordination
exercée par la Police judiciaire fédérale.
Cette appréciation permet d’identifier les problèmes suivants :
•
Les indices d’un trafic de migrants effectué par métier ne sont pas recueillis et évalués
avec la rigueur nécessaire.
•
Lorsque de tels indices existent, les poursuites pénales et les sanctions à l’encontre des
auteurs sont souvent insuffisantes.
17/33
Objectifs partiels
Les objectifs partiels ci-après ont été formulés sur la base de l’inventaire – revu et corrigé – des problèmes, en tenant compte des objectifs principaux et des
lignes directrices stratégiques. Généralement, les problématiques identifiées ont donné lieu à la définition de plusieurs objectifs partiels (cf. par exemple la
vue d’ensemble détaillée correspondant au 3e filtre). Il a sciemment été renoncé, à ce stade, à un examen des objectifs partiels sous l’angle de leur acceptation politique et à un retrait des objectifs politiquement controversés. C’est aux instances compétentes qu’il appartiendra d’arrêter les objectifs partiels à
poursuivre.
Filtre
F1
Problématique
Objectif partiel
Remarque / explication
Instruments déjà initiés
Obtention, diffusion
Les collaborateurs des représenta-
•
•
et/ou utilisation
tions sont sensibilisés sur leur lieu
ressources (la pression migratoire n’est pas partout
insuffisantes des
d’intervention à des aspects spécifi-
la même – p. ex. Abuja vs. Dubaï).
informations sur
ques de la migration illégale et du
place
trafic de migrants effectué par métier.
La sensibilisation doit tenir compte de la rareté des
Formations ad hoc à l’intention des collaboratrices
et collaborateurs transférables du DFAE
•
Entretiens de détachement avec les ambassadeurs
et les chefs de visa
res consulaires
•
Dossiers sur les pays de la Division Frontières
Solution possible:
•
Séminaire du DFAE « Coopération dans le domaine
Perte de savoir en raison de la rotation des fonctionnai-
migratoire » destiné au personnel consulaire
Une formation axée sur les spécificités du pays pourrait
être mise en place à l’intention de ce groupe de person-
Il arrive qu’un fonctionnaire consulaire rende visite à un
nes. Une première étape consisterait à dresser une liste
représentant de l’ODM afin de se faire briefer avant son
des lieux d’intervention pertinents.
entrée en fonction. Cependant, ces visites résultent plus
souvent d’une initiative du fonctionnaire consulaire que
d’une obligation.
Rencontres de travail consulaires régionales organisées
4 fois par années par le DFAE, avec la participation de
l’ODM et des cantons.
18/33
Filtre
Problématique
Objectif partiel
Remarque / explication
Instruments déjà initiés
Il y a suffisamment de personnel
•
•
Compte tenu de l’évolution de la situation, la flexibi-
Formation de base et formation continue des colla-
qualifié – proportionnellement au
lité est de mise, tant en ce qui concerne les effectifs
boratrices et collaborateurs spécialisés en matière
nombre de demandes de visas et de
que la qualification du personnel dans les représen-
de visas à l’ODM
la pression migratoire au niveau local
tations à l’étranger.
– dans les représentations consulai-
•
Soutien des représentations à l’étranger par le personnel du Cgfr (l’accord arrive à échéance à la fin
res.
de cette année)
•
Le DFAE envisage d’établir un système de „benchmarking“ relatif à la répartition du personnel
consulaire. Ce système prendra en considération
l’ensemble des paramètres utiles; il s’agira dans ce
cadre d’intégrer les éléments relatifs à la présente
stratégie IBM.
Les représentations suisses utilisent
•
La collaboration Schengen (juridiquement inscrite
•
Tentative de la Division Frontières de mettre en
les contacts qu’elles entretiennent au
dans l’article 48 du Code des visas) est un instru-
niveau local dans le cadre de la colla-
ment important pour garantir l’harmonisation de la
boration Schengen pour se rensei-
politique et de la pratique en matière de visas entre
gner sur les phénomènes de la migra-
les Etats de l’espace Schengen :
•
Réseau ILO de l’UE
Au niveau local, la collaboration Schengen prend
•
CIDPM: MTM-iMap Informal ILO Network (Italie,
tion illégale et du trafic de migrants
effectué par métier et diffuser leurs
propres informations sur le sujet.
•
place un système de reporting uniformisé
Exemples à l’échelle internationale:
des formes très différentes selon l’engagement des
Pays-Bas, RU en Egypte, Ghana, Liban, Kenya, Ni-
individus.
géria, Syrie). Projet en cours d’extension.
19/33
Filtre
Problématique
Objectif partiel
Remarque / explication
Instruments déjà initiés
Le flux d’informations circulaire entre
•
Il a été confirmé qu’il existe un grand nombre
•
ILA?
les organes chargés de la gestion des
d’informations, mais qu’elles n’ont pas encore été
frontières et les représentations suis-
traitées et synthétisées dans un document centrali-
•
Diffusion d’analyses migratoires étrangères par la
ses à l’étranger est établi au moyen
sé, ce qui se traduit par un excès d’informations.
de canaux institutionnalisés et fait
Qui plus est, faute de feedback, l’instance qui in-
« Führungscockpit » (cockpit de gestion)
l’objet d’une synthèse dans une ana-
forme n’est pas en mesure d’évaluer la pertinence
ILA – état de la situation aux frontières extérieures
lyse migratoire centralisée.
des documents envoyés.
Division Frontières (p. ex. GASIM)?
Solutions possibles:
•
Identification du besoin d’information des différentes
autorités ;
•
Mise en place d’une instance d’information nationale chargée de recueillir les informations, de les traiter et de les transmettre aux personnes concernées,
ou tout du moins de faire en sorte qu’elles puissent
être consultées ;
•
Au niveau individuel, des feedbacks pourraient avoir
des effets positifs (p. ex. sur des rapports ou des informations fournies par des fonctionnaires consulaires).
La promotion du tourisme, le marke-
Exemple tiré de la pratique: Suisse Tourisme table sur
ting local, etc. sont coordonnés avec
une augmentation des demandes de visas dans le silla-
les autorités chargées de délivrer les
ge de sa campagne en Chine sans pour autant que le
visas et les organes de contrôle aux
DFAE augmente ses effectifs au même temps. Une
frontières.
meilleure coordination des informations s’impose.
•
Atelier réunissant l’ODM, le DFAE et Suisse Tourisme en août 2011
•
Institutionnalisation d’un comité permanent chargé
de traiter ces questions
•
Dans le courant des mois de juillet et août 2011, le
DFAE a lancé des mesures spécifiques et ponctuelles relatives aux représentations concernées (possibilités d’Outsourcing p. ex.).
20/33
Filtre
F1
Problématique
Objectif partiel
Remarque / explication
Instruments déjà initiés
Certaines person-
Le nombre de personnes qui arrivent
•
Absence d’un réseau d’Airline Liaison Officers
•
Intervention d’ALO à titre expérimental
nes arrivent aux
jusqu’aux frontières extérieures alors
(ALO) et, ainsi, d’un élément central de la stratégie
frontières extérieu-
qu’elles ne remplissent pas les condi-
d’action précoce.
•
Groupe de travail «Accord de détachement ALO»
res alors qu’elles ne
tions d’entrée diminue.
remplissent pas les
conditions d’entrée
et que leur transport
aurait pu être em-
Renforcement de la coopération et de
Compagnies aériennes, tour-opérateurs
l’échange d’informations entre les
autorités et l’économie privée
pêché
21/33
Filtre
F2
Problématique
Objectif partiel
Remarque / explication
Instruments déjà initiés
Intégration institu-
La Suisse renforce sa collaboration
L’intégration institutionnelle présente des lacunes. A titre
Participation à Eurostat
tionnelle limitée de
avec les Etats membres de l’UE dans
d’exemple, la Suisse jouit théoriquement d’un droit de
la Suisse dans l’UE
le développement de l’architecture
vote pour certaines décisions concernant Frontex, mais
sécuritaire européenne.
n’a encore jamais eu l’occasion d’en faire usage.
La Suisse a une position documentée
quant à la poursuite du développement de l’architecture sécuritaire
nationale et européenne.
Coopération et
La participation à des comités interna-
Il convient d’examiner dans quelle mesure cette coordi-
échange
tionaux de lutte contre la migration
nation peut s’inscrire dans le cadre de la collaboration
d’informations insuf-
illégale est préparée à un niveau
internationale en matière de migrations.
fisants au niveau
supérieur, pour l’ensemble des autori-
politico-stratégique
tés.
Après avoir pris part à un comité
•
Il a été confirmé qu’il existe un grand nombre
dédié à des questions ayant trait à la
d’informations, mais qu’elles n’ont pas encore été
migration, les conclusions sont com-
traitées et synthétisées dans un document centrali-
muniquées à l’ensemble des instan-
sé, ce qui se traduit par un excès d’informations.
ces fédérales concernées.
Qui plus est, faute de feedback, l’instance qui informe n’est pas en mesure d’évaluer la pertinence
des documents envoyés.
Solutions possibles:
Identification du besoin d’information des différentes
autorités
Mise en place d’une instance d’information nationale
chargée de recueillir les informations, de les traiter et de
les transmettre aux personnes concernées, ou tout du
moins de faire en sorte qu’elles puissent être consultées.
22/33
Filtre
Problématique
Objectif partiel
Remarque / explication
Instruments déjà initiés
Le flux d’informations sur les ques-
•
IDAG Schengen
tions de migration traitées dans les
•
IDAG FRONTEX
divers comités est régulier et institutionnalisé entre les instances fédérales et les cantons.
Mise en réseau
Les contacts entre les organes de
insuffisante au
contrôle aux frontières suisses et
niveau opérationnel
étrangers sont institutionnalisés.
•
Echanges ponctuels et informels.
Accès des CEP aux données VIS
Intervention d’un agent de liaison allemand de la police
fédérale allemande dans le Cgfr
Les organes de contrôle aux frontiè-
Le service central de la Police judiciaire fédérale assure
res suisses échangent régulièrement
l’échange international d’informations en matière de
et de manière institutionnalisée avec
police judiciaire et représente la Suisse dans des comi-
leurs homologues étrangers des
tés et groupes de travail internationaux.
informations relatives à la lutte contre
la migration irrégulière et le trafic de
migrants effectué par métier.
Les conférences de policiers nationa-
Voir échange d’informations entre les organes de
Le service central de la Police judiciaire fédérale assure
les échangent régulièrement des
contrôle aux frontières.
l’échange international d’informations en matière de
informations relatives à la lutte contre
police judiciaire et représente la Suisse dans des comi-
la migration irrégulière et le trafic de
tés et groupes de travail internationaux.
migrants effectué par métier avec les
conférences de policiers à l’étranger,
en particulier celles des pays voisins.
23/33
Filtre
F3
Problématique
Objectif partiel
Remarque / explication
Instruments déjà initiés
Différences entre
Les autorités compétentes pour le
Proposition:
Directives contrôle frontière.
les normes au sein
contrôle aux frontières se réfèrent à
de certains secteurs
des bonnes pratiques uniformes.
•
du contrôle aux
frontières
«peer-to-peer-evaluation»
Les formations dispensées au per-
Propositions:
sonnel se conforment à des normes
•
identiques et sont sanctionnées par
Outil d’apprentissage en ligne.
Examen en ligne préparé sur la base d’un outil
d’apprentissage en ligne du Cgfr et de la POCA ZH,
des examens au contenu uniforme.
qui a été utilisé lors de l’introduction à Schengen ;
•
Mise en place d’un module intitulé «Contrôle aux
frontières» à l’Institut suisse de police (ISP) ;
•
Formation / examen axés sur la compétence linguistique.
Eléments-clés de la formation / de l’examen
•
Éléments du programme d’enseignement uniforme
à l’intention des gardes-frontière (common core curriculum; CCC)
•
Lutte contre le trafic de migrants effectué par métier
•
Compétences linguistiques
Les autorités compétentes pour le
contrôle aux frontières disposent d’un
équipement technique identique ou
tout du moins équivalent.
24/33
Filtre
Problématique
Objectif partiel
Remarque / explication
Mise en réseau
Les autorités compétentes pour le
Indications:
insuffisante des
contrôle aux frontières échangent
autorités responsa-
régulièrement des informations de
•
bles des contrôles
nature opérationnelle et stratégique.
Prudence lors de la mise en place de nouveaux
comités (coûts / revenu) ;
•
aux frontières
Instruments déjà initiés
La plupart des problèmes se posent à l’échelon
concernant
régional (source de menace différente car destina-
l’échange des in-
tions / compagnies aériennes différentes, etc.) 
formations et la
L’échange opérationnel n’est pas véritablement né-
collaboration
cessaire.
Propositions:
•
Introduction de journées d’échange d’expériences
dans le domaine du contrôle aux frontières sur le
modèle des journées d’échange d’expériences SIS ;
•
Elaboration d’un formulaire de signalisation modi
operandi sur le modèle de l’alerte Faux-Doc.
Les organes de contrôle aux frontiè-
Proposition:
res créent conjointement un comité
•
permanent en vue de la coordination
des projets informatiques et
d’infrastructure dans le domaine du
Création d’un comité spécialisé, qui développe des
normes, procède à des évaluations communes et
assure la compatibilité des systèmes.
contrôle aux frontières.
Les programmes de stage/d’échanges institutionnalisés entre
les organes de contrôle aux frontières
sont encouragés.
25/33
Filtre
Problématique
Objectif partiel
Technicité croissan-
En dépit de la technicisation, le per-
Projet «ASPECTS» de la POCA ZH axé sur une forma-
te des contrôles
sonnel est sensibilisé à l’importance
tion aux soft skills.
frontaliers à l’origine
d’examiner les soft skills, p. ex. inco-
de nouveaux défis
hérence dans l’attitude et le compor-
pour le personnel
tement, profils suspects.
de contrôle
Remarque / explication
Des synergies sont recherchées et
Proposition:
exploitées dans la poursuite du déve-
•
loppement technique et l’acquisition
de nouveaux appareils.
Champ de tension
Des réglementations légales obligent
entre intérêts de
les exploitants des aéroports à mettre
police des frontières
à disposition des organes de contrôle
et intérêts écono-
aux frontières l’infrastructure néces-
miques
saire en vue de l’exécution des
Instruments déjà initiés
Création d’un comité spécialisé, qui développe des
normes, procède à des évaluations communes et
assure la compatibilité des systèmes.
Remarque :
Lors de la définition des bases, il convient de viser une
réglementation analogue à celle prévue dans la loi sur
les douanes.
contrôles et des renvois, et fixent le
niveau de participation des exploitants des aéroports aux coûts du
contrôle aux frontières.
F3
Le système de
Les mesures visant à l’identification
A l’aéroport de Zurich, les documents sont contrôlés à
contrôles frontaliers
des personnes qui, lors du contrôle
titre préventif par la POCA ZH à l’aide de FAREC (Face
est contourné par
aux frontières, masquent leur nationa-
Recognition).
des personnes qui
lité et/ou le nom de la compagnie
dissimulent leur
aérienne avec laquelle elles ont
identité ou échap-
voyagé, sont renforcées.
pent à un renvoi
immédiat en abusant de la procédure d’asile
26/33
Filtre
F4
Problématique
Objectif partiel
Echange des
Toutes les autorités impliquées dans
connaissances et
le processus d’exécution coopèrent
mise en réseau
largement et systématiquement et
insuffisants
sont soumises à l’obligation
Remarque / explication
Instruments déjà initiés
d’annoncer tout indice de migration
irrégulière ou de trafic de migrants
effectué par métier.
Les potentiels systémiques de découverte de la migration illégale et du
trafic de migrants effectué par métier
et de lutte contre ce phénomène sont
systématiquement exploités.
A l’appui des bases légales et techniques requises, les données personnelles sont systématiquement comparées entre les bases de données
pertinentes.
La répartition inéga-
Renforcement important du risque de
Les champs d’action suivants vont dans ce sens:
le des tâches
détection de la migration illégale dans
d’exécution donne
l’espace intérieur.
•
mise en œuvre, si possible sur l’ensemble du territoire, de mesures de contrôle et de surveillance te-
des fausses incita-
nant compte de la situation;
tions
•
accroissement du sentiment de sécurité de la population, en particulier dans les régions frontalières;
•
garantie de l’échange d’informations nécessaire;
•
conduite d’une analyse de risque à intervalles réguliers;
•
mise au point de grilles de recherche concrètes.
27/33
Filtre
Problématique
Objectif partiel
Remarque / explication
Instruments déjà initiés
La décision de lutter de manière
conséquente contre la migration irrégulière est encouragée par des incitations.
La lutte contre la migration illégale fait
appel à des instruments de compensation des charges.
La lutte contre la migration illégale et
le trafic de migrants effectué par
métier, leurs effets
d’accompagnement et/ou leurs
conséquences s’inscrit dans le cadre
de centres de compétence suprarégionaux.
Pratique hétérogè-
En matière d’exécution, la pratique
ne et difficultés
est définie en fonction d’intérêts na-
dans la reconnais-
tionaux à long terme, et non pas en
sance des falsifica-
fonction d’intérêts politiques à court
tions, les enquêtes,
terme.
les poursuites pénales et l’exécution
(des mesures de
contrainte/renvois)
En matière d’exécution, les interfaces
sont réduites à un minimum, les interfaces restantes ne faisant pas obstacle à l’exécution des mesures.
Les autorités compétentes pour
l’exécution du renvoi se réfèrent à des
bonnes pratiques uniformes.
28/33
Filtre
Problématique
Objectif partiel
Remarque / explication
La formation des autorités d’enquête
Elaboration de modules de formation auprès de l’Institut
sur le thème de la lutte contre le trafic
suisse de police ISP, de manière analogue aux modules
de migrants effectué par métier est
existants dans le domaine de la traite d’êtres humains.
Instruments déjà initiés
encouragée.
L’exécution des
Le nombre de demandes d’asile a
renvois est éludée
priori vaines diminue.
par des personnes
qui échappent à un
renvoi immédiat en
déposant une de-
Le rejet des demandes d’asile a priori
vaines est communiqué dans un délai
plus bref.
mande d’asile a
Le dépôt de plusieurs demandes
priori vaine
d’asile a priori vaines a des conséquences.
29/33
Filtre
Pf
Problématique
Objectif partiel
Manque
Les résultats des analyses sont
d’informations et
communiqués au niveau opérationnel
d’analyse
par des canaux institutionnalisés (flux
Remarque / explication
Instruments déjà initiés
d’informations circulaire).
Il existe, à l’échelle nationale, une
statistique sur les arrestations de
personnes en situation irrégulière ou
des passeurs au sein de l’espace
intérieur.
Il existe une analyse supérieure,
intégrale et d’orientation nationale de
toutes les informations pertinentes en
matière de migration irrégulière et de
criminalité transfrontalière (centre de
compétence).
Il existe une plateforme sur laquelle
toutes les autorités concernées peuvent publier des informations concernant la lutte contre la migration illégale.
Echanges insuffi-
Les informations/résultats opération-
sants entre les
nels constituent le point de départ et
niveaux politico-
la référence pour l’orientation straté-
stratégique et opé-
gique à l’égard d’Etats tiers et de
rationnel
provenance.
Les échelons politico-stratégique et
opérationnel échangent des informations à intervalles réguliers.
30/33
Filtre
Problématique
Objectif partiel
Remarque / explication
Instruments déjà initiés
Une importance accrue est accordée
dans la politique migratoire aux questions relatives à la migration illégale et
au trafic de migrants effectué par
métier.
En Suisse, l’octroi d’aide à des Etats
de provenance et de transit de migrants illégaux est lié à la mise en
œuvre de mesures visant à combattre
le trafic de migrants.
Lutte insuffisante
Collecte et évaluation systématiques
contre le trafic de
des indices d’un trafic de migrants
migrants effectué
effectué par métier pour chacun des
par métier
quatre filtres.
Poursuite et sanction systématiques
du trafic de migrants effectué par
métier.
Le plan d’action fait figure de trait d’union entre les problématiques et les objectifs partiels.
31/33
Possibilité de développer le modèle
Le modèle proposé permet de développer et de documenter des stratégies susceptibles de
combler les lacunes actuelles.
Il permet en outre de tenir compte de toute nouvelle lacune identifiée. Grâce aux objectifs
principaux et aux lignes directrices stratégiques, le système offre la constance requise pour
compenser les lacunes à venir.
33/33