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COUV1 OD 13_Mise en page 1 25/01/16 15:30 Page2
OPINIONS
& D É B AT S
N°13 - Février 2016
Des compétences pour l'emploi : Comment réduire
durablement le chômage et l'inactivité des jeunes ?
Employment proficiency: How to sustainably reduce
unemployment and youth inactivity?
Pierre Cahuc & Stéphane Carcillo
12-02-16 OD 13_OD Nouveau pages intérieures 12/02/16 10:03 Page2
SOMMAIRE
I.
II.
CONTENTS
Résumé
8
Recommandations
9
Introduction
10
La situation des jeunes à la sortie de l’école et sur le marché
de l’emploi en France
11
Améliorer la réussite scolaire et les débouchés professionnels
15
2.1 Une question de capacités
2.2 Intervenir dès le plus jeune âge
2.3 Réduire la fracture scolaire
16
17
19
III. Développer l’apprentissage pour les moins qualifiés
25
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
26
27
27
28
29
Piloter l’apprentissage
Assurer la qualité des formations
Simplifier la collecte
Redéfinir le rôle des régions
Renforcer le pré-apprentissage
Développer les offres de deuxième chance
et au besoin une composante résidentielle
BIOGRAPHIE
NOTES
Opinions & Débats N°Février 2016
Publication de l'Institut Louis Bachelier
Palais Brongniart - 28 place de la Bourse 75002 Paris 䉬 Tél. : 01 73 01 93 40 䉬 www.institutlouisbachelier.org
http://www.labexlouisbachelier.org
DIRECTEUR DE LA PUBLICATION : Jean-Michel Beacco 䉬 CHEF DE PROJETS : Cyril Armange
CONTACT : [email protected]
CONCEPTION GRAPHIQUE : Vega Conseil 01 48 85 92 01
30
6
32
I.
II.
Summary
36
Recommendations
37
Introduction
38
France – the situation of young people
in school and in the job market
39
Improving academic learning and career opportunities
43
2.1 A question of abilities and capacities
2.2 Intervening at an early age
2.3 Reducing the education gap
44
45
47
III. Develop apprenticeship methods for the less skilled
51
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
52
53
53
54
55
Steering apprenticeship
Assuring training quality
Simplifying collection
Redefining the role of the Regions
Strengthening pre-apprenticeship
Developing second-chance programmes
and a residential component if necessary
BIOGRAPHY
NOTES
Les articles publiés dans la série “Opinions & Débats” offrent aux spécialistes, aux
universitaires et aux décideurs économiques un accès aux travaux de recherche les plus
récents. Ils abordent les principales questions d’actualité économique et financière et
fournissent des recommandations en termes de politiques publiques.
The Opinion and Debates series sheds scientific light on current topics in economics and
finance. Bringing together several types of expertise (from mathematicians, statisticians,
economists, lawyers, etc.) this publication makes recommendations in the formulation and
implementation of public economic policy.
56
6
57
EDITO
Par Jean-Michel Beacco
Directeur général de l'Institut Louis Bachelier
L’article que nous présentons dans ce numéro d’Opinions et Débats va à l’encontre des idées
reçues. Idées que nous avons tous, puisqu’elles portent sur l’une des pierres angulaires de
notre société : l’école. Il démontre comment ses manquements, ses défauts, conduisent des
pans entiers de la jeunesse, génération après génération, à se retrouver marginalisés : ni à
l’école, ni en formation et encore moins en entreprise.
Alors que le système scolaire français est jugé moins efficace, que les appels à plus de
discipline se font entendre, Pierre Cahuc et Stéphane Carcillo plaident pour une école plus
souple, des programmes allégés, un modèle d’échange horizontal, plaçant le travail de groupe
au cœur de l’apprentissage. L’antithèse de nos célèbres cours magistraux, de notre course
à l’élitisme.
Alors que l’enseignement et les professionnels de la petite enfance refusent l’identification
précoce des enfants en difficulté, ces chercheurs vantent au contraire, preuves l’appui, les
bénéfices d’un suivi et d’un soutien enfants et parents dès les premières années.
Alors que l’école de la République se veut un creuset favorisant la diversité et l’ascension
sociale, les chercheurs prouvent que notre système éducatif tend à renforcer les inégalités,
à exclure les enfants d’ouvriers et d’employés ainsi que les jeunes issus de l’immigration.
Notre système scolaire n’est plus un modèle, loin de là. Il se fait distancer par nombre de
pays de l’OCDE. Avec des conséquences lourdes pour la société dans son ensemble. La
France a un nombre important de chômeurs parmi les 15-29 ans, dont certains sont même
totalement inactifs, c’est-à-dire qu’ils ne cherchent pas d’emploi. Un décrochage que ces
jeunes paieront tout au long de leur vie : revenus plus faibles, probabilités plus élevées de
vivre d’autres périodes de chômage, ou même de tomber dans la criminalité. Un décrochage
qui a par conséquent un coût financier non négligeable pour l’Etat.
Les racines du chômage en France sont donc profondes et doivent faire l’objet d’une réforme
d’envergure du système éducatif, depuis la prime enfance jusqu’à l’apprentissage, afin
d’insérer mieux et plus tôt les jeunes dans la vie active. L’Etat joue sans aucun doute un rôle
clé dans une telle réforme, mais elle ne saurait aboutir sans une implication de toutes les
parties prenantes : Education nationale, organismes sociaux, entreprises… Cet article est un
plaidoyer en faveur de la deuxième chance.
4
LABEX LOUIS BACHELIER
The article that we publish in this issue of Opinions et Débats runs counter to conventional
wisdom. We all share in these received Ideas, because they concern one of the cornerstones of our society, namely education. The article shows how the failings and
shortcomings of education result in whole swathes of youth, generation after generation,
being marginalized, in school and training and even more so with regard to work.
The more the French school system is deemed to be less effective, the more one hears
calls for greater discipline. Pierre Cahuc and Stéphane Carcillo advocate instead more
flexible schooling with streamlined programmes and a horizontal exchange model, placing
the working group at the centre of learning. The antithesis of our famous lecture courses,
our drive to elitism.
While the primary teaching profession resists the early identification of children in difficulty,
Pierre Cahuc and Stéphane Carcillo on the contrary emphasize and provide evidence for
the benefits of monitoring and supporting parents and children from the earliest years of
schooling onwards.
Although schooling in France seeks to be a crucible promoting diversity and social
mobility, these researchers show that our education system tends to reinforce inequalities,
excluding children from working class backgrounds and young people from immigrant
families.
Our school system is no longer a model, far from it. It lags behind many OECD countries,
with serious consequences for French society as a whole. France has a large number of
unemployed in the 15-29 age group, some of whom are completely inactive, that is to
say, they are no longer even looking for a job. The young people concerned will pay for
this decoupling throughout their lives: lower incomes, and a higher probability than
average of long-term unemployment or even becoming involved in crime. There is
consequently a significant financial cost to the state.
The roots of unemployment in France run deep and call for a major reform of the education
system, from infant schooling through to job training, so that young people may be
inserted earlier and more effectively into economically active life. The state undoubtedly
has a key role to play in this reform, but it cannot succeed without the involvement of all
stakeholders: the French educational system, social organizations, businesses, and so
forth. This article is a plea for a second chance.
Prochain Numéro Opinions & Débats / Next publication
Épargne et espérance de vie : quels produits, quelle fiscalité ?
Savings and life expectancy: Which products and taxation?
Luc Arrondel
(CNRS-Paris School of Economics)
André Masson
(CNRS-Paris School of Economics / EHESS)
5
BIOGRAPHIE
Pierre Cahuc
Pierre Cahuc est directeur du laboratoire de macroéconomie de l'ENSAE-CREST, professeur à l'Ecole
polytechnique, membre du Conseil d'Analyse
Economique, membre du comité d'expert sur le
salaire minimum, directeur du programme “Labor
market institutions” de l'Institute for the Study of
Labor (IZA, Bonn) et chercheur affilié au CEPR
(Londres). Il co-dirige la chaire sécurisation des
parcours professionnels. Ses recherches concernent
le marché du travail, la croissance et l'impact des
valeurs culturelles sur la performance économique.
Il a publié de nombreux articles de recherche dans
des revues internationales, des manuels d'économie
du travail, des ouvrages de vulgarisation et des
articles dans la presse.
Pierre Cahuc is director of the
ENSAE-CREST macroeconomics laboratory, a professor
at the Ecole Polytechnique, a
member of the Economic Analysis Council, a member of the
expert committee on the minimum wage, director of the “Labour market institutions” programme of Institute for the
Study of Labor (IZA, Bonn) and affiliated researcher at CEPR (London). He co-directs
the career security Chair. His research focuses on the labour market, growth and the
impact of cultural values on economic performance. He has published numerous
research articles in international journals, labour economics textbooks, popular works
and articles in the press.
6
Stéphane Carcillo
Stéphane Carcillo est économiste spécialisé dans
les politiques du marché du travail. Il est diplômé de
l'ESSEC, de l'EHESS (Ecole des hautes études en
sciences sociales) et de l'Université Paris I PanthéonSorbonne où il a obtenu son doctorat en 2000. Il est
actuellement professeur affilié au département
d'économie de Sciences Po (Paris).
Stéphane Carcillo is an economist specializing in labour
market policies. He has degrees from ESSEC, EHESS
(Ecole des Hautes Etudes en
Sciences Sociales) and Paris I
Panthéon-Sorbonne University, where he obtained his
doctorate in 2000. He is currently associate professor in
the economics department of
Sciences Po (Paris).
Il a été économiste au Fonds Monétaire International
en 2006 et 2007, puis a été conseiller au cabinet du
ministre de l'économie des finances et de l'emploi
et au cabinet du secrétaire d'Etat chargé de l'emploi
entre 2007 et 2010. Ses travaux de recherche
portent sur l'évaluation des politiques publiques et
le fonctionnement du marché du travail. Il a
notamment publié des articles sur la réforme de la
protection de l'emploi, sur le coût du travail et les
mesures d'allégement des cotisations sociales, et
sur l'impact de la défiscalisation des heures
supplémentaires. Il est l'auteur, avec Pierre Cahuc,
Olivier Galland et André Zylberberg de “La Machine
à trier, comment la France divise sa jeunesse”, publié
en 2011 aux éditions Eyrolles, et avec Pierre Cahuc
et André Zylberberg de “Labor Economics”, publié
en 2014 aux Presses du MIT.
After working as an economist
at the International Monetary
Fund in 2006 and 2007, Stéphane Carcillo was advisor to the Minister of the Economy, Finance and Employment
and to the office of the Secretary of State for Employment between from 2007 to 2010.
His research focuses on the evaluation of public policies and the functioning of the labour market. He has in particular published papers on the reform of employment protection, on labour costs and measures to reduce social security contributions, and on
the impact of the tax exemption of overtime. He is the co-author, with Peter Cahuc, Olivier Galland and André Zylberberg, of La Machine à trier, comment la France divise sa
jeunesse published in 2011 by Editions Eyrolles, and with Pierre and André Zylberberg
Cahuc of Labor Economics published in 2014 by MIT Press.
7
Des compétences pour l'emploi :
Comment réduire durablement le chômage et l'inactivité des jeunes ?
Pierre Cahuc
Professeur au CREST-ENSAE et à l'École polytechnique
Stéphane Carcillo
Professeur affilié au département d'économie de Sciences Po
Novembre 2015
Résumé
En France, 2 millions de jeunes entre 15 et 29 ans ne sont ni en emploi, ni à l'école,
ni en formation. Le taux de chômage des jeunes n’a jamais été aussi élevé. Les
jeunes à la dérive n’ont le plus souvent aucun diplôme. Chaque année plus de 15%
d'une classe d'âge sort de l'école sans aucun diplôme. Dans cet article nous
soutenons que les difficultés d’insertion sur le marché du travail d’une importante
proportion de jeunes proviennent en grande partie du fonctionnement du système
scolaire, trop élitiste et trop éloigné du marché du travail. L’école fonctionne
largement en silo, avec des méthodes verticales, une absence de coordination avec
les parties prenantes extérieures et un accompagnement insuffisant des jeunes en
difficulté. Plus que jamais l’origine sociale détermine la réussite scolaire et les
inégalités, formées dès la petite enfance et renforcées par le système éducatif.
L’école ne valorise pas les compétences pratiques et l’apprentissage. Elle n’aide pas
suffisamment à développer les compétences non-cognitives. Le développement de
l’apprentissage est entravé par des programmes trop académiques, un pilotage
inefficace qui ne permet pas d’intégrer les jeunes qui en ont le plus besoin.
L’étude reflète les vues personnelles des auteurs et n’exprime pas nécessairement la position de l’AMF
et du Laboratoire d’Excellence Louis Bachelier Finance et croissance durable.
8
Recommandations
• Agir dès la petite enfance en identifiant très tôt les jeunes à risque et en
leur offrant un soutien additionnel adapté et intensif.
• Réformer les méthodes d’enseignement en introduisant plus d’horizontalité
et de travail en groupe, plus de flexibilité pour les enseignants, tout en
allégeant les programmes.
• Réformer l'apprentissage pour le rendre accessible au plus grand nombre,
suffisamment flexible pour s'adapter aux besoins des entreprises, et
suffisamment attractif pour attirer les jeunes.
• Prévoir un pré-apprentissage pour motiver et remettre à niveau les jeunes
décrocheurs. Identifier les jeunes à risque et leurs difficultés dès l'école et
partager les données sur l’absentéisme avec les administrations sociales
et de l’emploi.
• Clarifier la responsabilité de la prise en charge des jeunes non diplômés et
inactifs qui ne veulent plus aller à l’école.
• Améliorer la coordination entre le service public de l'emploi, les services
sociaux, les écoles et les centres de formation afin d'améliorer l'accompagnement et éviter de perdre de vue les décrocheurs.
• Réformer le système de certification des formations pour augmenter l’offre
de formations qualifiantes de qualité.
• Augmenter l’offre de programmes intensifs et complets de deuxième
chance et évaluer leur efficacité sur le retour à l’emploi.
9
Introduction
La France compte 2 millions de jeunes de 15 à 29 ans hors du système scolaire et
sans emploi – ce sont les fameux NEETs1. Cette situation est en partie la résultante
du chômage dont le taux a toujours été très élevé pour les jeunes français comparé
aux adultes. Le taux de chômage atteint désormais un niveau jamais égalé. Mais ce
n’est pas tout. La moitié de ces 2 millions de jeunes sont découragés et ne recherchent
même plus un emploi. Ils sont à la dérive.
Ces jeunes NEETs sont à 80% sans qualification adéquate. Ils ne peuvent pas trouver
d’emploi dans une économie qui crée de plus en plus d’emplois qualifiés et où le coût
du travail peu qualifié pèse sur les opportunités d’embauche en bas de l’échelle des
salaires. Les jeunes sont à la dérive car aucun système ne leur permet, à l’école ou
dans des programmes alternatifs, d’acquérir à temps les bonnes compétences.
Les difficultés d’insertion sur le marché du travail d’une importante proportion de
jeunes proviennent en grande partie du fonctionnement du système scolaire, trop
élitiste et trop éloigné du marché du travail. L’école fonctionne largement en silo, avec
des méthodes verticales et une absence de coordination avec les partenaires
extérieurs. De nombreux jeunes sont perdus de vue sans avoir été véritablement aidés
au préalable. Plus que jamais l’origine sociale détermine la réussite scolaire et les
inégalités, formées dès la petite enfance, et renforcées par le système éducatif. L’école
ne valorise pas les compétences pratiques et l’apprentissage. Elle n’aide pas
suffisamment à développer les compétences non-cognitives. Le développement de
l’apprentissage est entravé par des programmes trop académiques, une absence de
pilotage global, un financement excessivement complexe et inefficace qui ne permet
pas d’y intégrer les jeunes qui en ont le plus besoin.
10
1. La situation des jeunes à la sortie
de l’école et sur le marché de
l’emploi en France
Les jeunes Français sont nettement plus souvent au chômage que leurs compatriotes
plus âgés et que les autres jeunes des pays de l’OCDE. Cette situation s’est aggravée
ces 15 dernières années. Mi-2015, le taux de chômage des 15-24 ans atteint un niveau
de 24%, largement supérieur à la moyenne de l’OCDE, située à 14%, et bien loin des
7% de l’Allemagne (figure 1). Cette situation a continué à se détériorer depuis la crise
financière pour atteindre un niveau jamais vu depuis 40 ans (figure 2).
Un jeune actif sur quatre est au chômage en France mi-2015
Figure 1 : Taux de chômage des personnes âgées de 15-24 ans, % de la population active,
T2-2015
Source : Statistiques du marché du travail de l’OCDE, statistiques pour la France entière
(et non la France métropolitaine seulement)
Certes, les jeunes rencontrent naturellement plus de difficultés d’insertion dans l’emploi
que les groupes d’âge plus élevés du fait de leur inexpérience. Cependant, tous les
pays ne sont pas logés à la même enseigne. En 2014, le taux de chômage des jeunes
n’est “que” de 1,5 fois celui des adultes en Allemagne (figure 2), 2 fois au Danemark,
en Autriche, en Suisse, au Canada, aux Pays-Bas, et même en Grèce, et non 2,7 fois
comme en France. Dans l’Hexagone, le chômage des jeunes est aussi nettement plus
sensible à la conjoncture que dans de nombreux pays comparables de l’OCDE. La
crise qui a éclaté en 2008 en a fourni une illustration frappante2 (figure 2) : le taux de
chômage a bondi de 18% en 2008 à 24% en quelques trimestres seulement.
11
Le taux de chômage des jeunes n’a jamais été aussi élevé
Figure 2 : Taux de chômage par âge, % de la population active de chaque groupe,
France métropolitaine
Source : INSEE, Taux de chômage, selon l'âge (série longue)
Les jeunes français actifs ont plus de 2,5 fois plus de chances d’être
au chômage que les adultes, contre 1,5 fois en Allemagne
Figure 3 : Rapport du taux de chômage des 15-24 et du taux de chômage des 25-54 ans
Source :Statistiques du marché du travail de l’OCDE, statistiques pour la France entière
(et non la France métropolitaine seulement).
Cette incapacité dramatique à insérer rapidement les jeunes dans l’emploi explique
une grande partie de la sous performance de la France en matière de taux d’emploi
par rapport à ses partenaires de l’OCDE. A seulement 30%, le taux d’emploi de 15-
12
Source: IPCC (2014)
24 ans est 2 fois plus faible qu’au Danemark, 1,5 fois plus faible qu’au Royaume-Uni,
qu’aux États-Unis ou qu’en Allemagne (figure 4). La France se rapproche de ce point
de vue des taux d’emploi observés dans les autres pays du sud de l’Europe. Si la
France avait eu le même taux d’emploi des 15-24 ans que l’Allemagne en 2014, il y
aurait eu 1,4 million de jeunes de plus en emploi3. Rien de tel n’est observable pour
les personnes âgées de 25 à 54 ans pour lesquelles la France se situe au dessus de
la moyenne de l’OCDE. La faiblesse du taux d’emploi des jeunes en France s’explique
autant par une moindre fréquence du travail chez les jeunes encore en étude que par
un nombre très important de jeunes inoccupés. En effet, tous les jeunes qui ne sont
pas en emploi ne sont malheureusement pas dans le système éducatif ou en
formation. Nombreux sont ceux qui sont au chômage, voire même inactifs. C'est cette
population qui est en situation de grande précarité et qui rencontre les plus grandes
difficultés d'insertion dans l'emploi.
Ce déficit d’emploi pèse sur les finances publiques. Il se traduit par moins de recettes
fiscales et sociales et plus de dépenses en diverses prestations. Mais il a aussi des
conséquences individuelles dramatiques à long terme. Une étude portant sur 800 000
jeunes Allemands suivis pendant 24 ans révèle qu’une journée supplémentaire de
chômage durant les 8 premières années suivant l'entrée sur le marché du travail ajoute
en moyenne 0,9 jour de chômage dans les 16 années suivantes, et peut ajouter jusqu'à
6,6 jours de chômage pour les personnes les plus susceptibles d'être affectées par le
chômage4.
Plus inquiétant encore, aujourd’hui près de 2 millions de jeunes de 15 à 29 ans ne sont
ni en emploi, ni en éducation ni en formation (NEET), soit 17% de cette population
(figure 5). Environ 40% de ces jeunes ne recherchent pas d'emploi, et sont donc
inactifs sans être en étude ni être engagés dans une formation. Le taux de NEET parmi
les jeunes issus de l'immigration est deux fois plus élevé que la moyenne nationale. Il
en va de même pour les jeunes vivants en ZUS, dont le taux de chômage atteint 45%
soit environ deux fois plus que la moyenne nationale des jeunes.
Le taux d’emploi 15-24 ans est très faible en France alors que le taux
d’emploi des adultes est comparableà celui des pays les plus performants
Figure 4 : Moyenne 2004-2014 des taux d’emploi par groupe d’âge
Source : Statistiques du marché du travail de l’OCDE
13
Le taux de NEET parmi les 15-29 ans s’élève à 17% en France en 2012
Figure 5 : Taux NEET en pourcentage de la population des 15-29 ans
Source : Carcillo, S., Konigs, S., Fernandez, R. and Mineea, A. (2015) “Social Policies for
Youth: Bridging the Gap to Independence”, OECD Social, Employment and Migration
Working Papers, No. WP1(2015)1, OECD Publishing, Paris.
Le paramètre le plus structurant est le niveau maximum d’étude atteint par les jeunes.
À autres caractéristiques identiques, y compris l’origine sociale, les jeunes ayant un
niveau inférieur au CAP sont confrontés à un taux de chômage supérieur de 16 points
à celui de la moyenne des jeunes5 ! Près de 3 jeunes sur 4 qui sont NEET n’ont pas le
bac, et 1 sur 2 n’a pas dépassé le brevet des collèges. Bien entendu les jeunes issus
de milieux défavorisés ont encore plus de chance de ne pas atteindre le Bac ou même
un CAP que les jeunes issus des classes moyennes et supérieures. La crise actuelle
a renforcé les inégalités d’accès à l’emploi entre les jeunes diplômés et non diplômés.
Cette situation est d’autant plus préoccupante que plus de 120 000 sortent chaque
année du système scolaire avec au plus le brevet des collèges, soit plus de 15 % de
chaque classe d’âge6. Le stock de jeunes sans qualification est donc en permanence
alimenté par le système éducatif. Et il n’existe pas vraiment de second échéance :
quelques années plus tard, parmi les personnes âgées de 25 à 34 ans, près de 18 %
n’ont toujours aucun diplôme (figure 6). Il y a donc un retard important à rattraper.
Notre système actuel ne le permet pas.
Au-delà de la conjoncture catastrophique pour les jeunes, cette situation est le résultat
d’une concordance de facteurs structurels. Elle ne pourra pas être résorbée
durablement et massivement sans une réforme d’ampleur de notre système
d’éducation et de formation professionnelle.
14
Environ 18% des personnes de 25-34 ans sont sorties du système
scolaire sans diplôme et n’ont pas rattrapé ce retard.
Figure 6 : Pourcentage de la population des 25-34 ans sans diplôme , 2012
Source : Données de l’OCDE sur l’éducation
2. Améliorer la réussite scolaire
et les débouchés professionnels
L’urgence est, pour ainsi dire, de “fermer le robinet” du flux continuel d’échec scolaire
dans notre pays. Cela nécessite une refonte importante des priorités et des méthodes
en vigueur dans le système scolaire. Ce système est très inégalitaire et parvient mal à
compenser l’inégalité des chances parmi les jeunes du fait notamment de leur origine
socio-économique. Aujourd’hui, en France, un jeune dont le père est ouvrier ou
employé a 2 chances sur 10 d’obtenir un bac général, contre 6 chances sur 10 si son
père est cadre ou technicien. Ces différences sont encore plus marquées pour les
diplômes du supérieur, surtout pour les plus prestigieux7. La France est l’un de pays
où l’origine sociale explique le plus les différences de performances à l’école (OCDE,
tests PISA). Ces inégalités ont des répercussions bien au-delà de la réussite scolaire
et la réussite professionnelle puisque ces jeunes défavorisés auront également en
moyenne une santé plus souvent dégradée et une criminalité plus élevée. Les
recherches récentes indiquent qu’il est possible de réduire ces inégalités en intervenant
dès les plus jeunes âges. Il faut également que l’école s’arme pour offrir à tous les
jeunes les compétences dont ils ont besoin pour réussir sur le marché du travail.
15
2.1. Une question de capacités
Ces recherches montrent que la réussite scolaire, l’insertion professionnelle et sociale
ainsi que la santé et les comportements agressifs qui conduisent plus tard à la
criminalité sont très corrélés aux capacités individuelles8 . Ces capacités sont d’ordre
cognitif et non cognitif. Les premières sont relatives à l’attention, la mémoire, la
résolution de problèmes, etc., et sont mesurées par des tests de quotient intellectuel.
Les secondes sont mesurées par des tests psychologiques qui évaluent les traits de
personnalité tels que l’ouverture à l’expérience, le caractère consciencieux, l’extraversion, la capacité à coopérer et la stabilité émotionnelle. On appelle ces capacités les
“Big five”. Ces compétences “non-cognitives” peuvent être considérés comme des
“actifs internes” qui finiront par améliorer les résultats scolaires, les situations familiales,
les relations sociales et de l'emploi (voir Almlund et al., 2011 et Cunha et Heckman,
2007). Les compétences non-cognitives sont importantes sur un large éventail d'emplois qualifiés et non qualifiés. Des travaux récents montrent que la polarisation des
emplois actuellement à l’œuvre dans les pays développés, et qui associe à la montée
en charge des emplois qualifiés le développement de l’emploi dans les services qui ne
peuvent être aisément remplacés par des machines car non répétitifs, donne une
importance croissante aux compétences non cognitives (voir Demming, 2015).
Si les jeunes de milieux favorisés réussissent mieux que les autres, c’est parce qu’ils
ont, en moyenne, à l’âge de 16 ans, des capacités différentes. Cela ne veut pas dire
que ces capacités sont innées, mais bien, qu’en moyenne, les jeunes issus de milieux
moins favorisés possèdent, à l’adolescence, des capacités différentes de celles de
jeunes issus de milieux plus favorisés. Des études montrent que la moitié au moins
de ces capacités non cognitives découlent de l'environnement des enfants, à la fois à
la maison et à l'école, avec le reste attribué à des facteurs héréditaires. Les traits de
personnalité, comme l’intelligence mesurée par les résultats aux tests de QI, peuvent
donc être modifiés par l’environnement, l’expérience, l’éducation et les interventions
spécialisées. Ce constat signifie que l’inégalité des chances a des racines profondes.
C’est dans l’inégalité des capacités que réside la source du mal. Or cette inégalité est
en grande partie établie dès le plus jeune âge. Certaine études montrent même que
des conditions néo-natales défavorables (nutrition, consommation d’alcool, etc.)
peuvent avoir des conséquences sur l’acquisition de ces compétences pendant
l’enfance. Pour l’essentiel elle est produite par les différences entre les milieux familiaux.
En particulier, le caractère “consciencieux”, qui mesure la capacité à contrôler, réguler
et diriger les impulsions, et dans une moindre mesure l’ouverture à l'expérience, est
même plus fortement associé à la réussite scolaire et professionnelle9 que l’ “intelligence” mesurée par les tests de quotient intellectuel. Le caractère consciencieux
prédit les notes obtenues en premier cycle universitaire tout autant que la réussite aux
tests d’admission dans l’enseignement supérieur.
Capacités cognitives et non cognitives ne sont pas indépendantes et elles évoluent
tout au long de la vie, mais, dans de nombreuses dimensions, cette évolution s’arrête
passé un certain âge. L’environnement qui entoure un individu joue alors un rôle décisif.
Par exemple, un enfant de moins de 10 ans peut apprendre une langue étrangère et
la parler facilement sans accent, alors que cet objectif est pratiquement impossible à
16
atteindre lorsque la langue est apprise à l’âge adulte10. Un enfant né avec une
cataracte retrouve la vue s’il est opéré avant son premier anniversaire, mais reste
aveugle si l’opération est plus tardive. Chaque capacité a une malléabilité qui lui est
propre. Ainsi, les capacités cognitives, mesurées par les résultats aux tests de quotient
intellectuel, sont peu sensibles à l’environnement à partir de l’âge de 10 ans. En
revanche, les capacités non cognitives sont encore significativement affectées par
l’environnement pour les jeunes adultes vers l’âge de 20 ans11.
L’environnement durant les premières années de la vie exerce une influence
prépondérante sur les capacités d’un individu par un effet boule de neige. Une
amélioration des capacités aux plus jeunes âges augmente les capacités futures. C’est
l’inverse qui se produit si les capacités se détériorent aux plus jeunes âges. Par
exemple, une détérioration du caractère consciencieux risque de favoriser l’entrée
dans un cercle vicieux : une moindre volonté d’apprendre qui se traduit par un plus
faible investissement dans l’apprentissage sous toutes ses formes peut donner le
sentiment d’une moindre capacité cognitive et conduire à une perte de confiance en
soi et donc à une baisse de la capacité à apprendre. C’est surtout pour cette raison
qu’il est très difficile d’améliorer la formation des jeunes adultes ayant connu l’échec
scolaire très jeune : il ne faut pas seulement leur apporter des connaissances
nouvelles, il faut aussi leur apprendre à apprendre et trouver les moyens de les
convaincre qu’il est possible et utile d’apprendre12.
On voit donc pourquoi l’environnement familial exerce une influence considérable sur
l’ensemble des capacités des jeunes et par conséquent sur leur insertion dans la
société. L’héritage de la famille, via les relations qu’entretiennent les jeunes avec leurs
parents, joue autant sur l’acquisition des capacités cognitives que non cognitives. Les
parents attentifs, présents et proactifs et qui créent un milieu intellectuellement
stimulant et affectivement structurant, sont les plus susceptibles d’élever des enfants
équilibrés affectivement, aux relations sociales stables et capable de s’investir dans
leur études. À l’opposé, les parents négligents, absents, enclin à punir ou à la violence,
et peu stimulants sont le plus susceptibles d’élevée des enfants qui auront plus tard
des déficits cognitifs et sociaux13.
Mais l’influence de la famille s’exerce aussi par le patrimoine héréditaire. Les influences
relatives de l’hérédité et de l’environnement sont mises en évidence par des études
qui suivent les membres de fratries placés aléatoirement hors de leur famille d’origine.
Il semblerait que l’hérédité compte à peu près pour moitié dans l’explication des
capacités cognitives comme non cognitives, l’autre moitié pouvant être attribuée à
l’environnement de l’enfant, dont une grande partie est familiale14.
2.2. Intervenir dès le plus jeune âge
Ces constats montrent qu’il est primordial d’intervenir dès le plus jeune âge sur les
capacités cognitives et non cognitives, c’est à ce moment qu’elles sont le plus malléables
et qu’elles ont un maximum d’impact sur le développement futur. A l’adolescence il est
souvent trop tard. Les capacités des jeunes adolescents marqués par des parcours
familiaux chaotiques sont plus difficiles à faire évoluer. Par exemple, il est plus facile
de réduire les comportements agressifs chez les petits enfants que chez les
17
adolescents15 (Tremblay, 2008). Pour les adolescents, par ailleurs peu aidés par leurs
familles, seules des actions adaptées, intensives et souvent coûteuses peuvent avoir
des effets significatifs.
L’efficacité des programmes ciblés sur des jeunes enfants issus de milieux défavorisés
est bien illustrée par le Perry Preschool Project, qui est une expérience emblématique
mise en place dans l'Etat du Michigan depuis 196216. Ce programme ciblait des
enfants noirs issus de familles à faible revenu et ayant des QI inférieures à 85 à 3 ans.
Un soutien préscolaire a été fourni chaque matin (2,5 heures) à ces enfants pendant
deux ans à hauteur de 2,5 heures. Le ratio moyen enfant-enseignant était de 6:1. Le
programme se focalisait sur le langage et l’acquisition de compétences sociales.
Notamment l’objectif était (i) d’impliquer les enfants dans la prise de décision et de
résolution de problèmes, (ii) leur apprendre à programmer leurs activités et les réaliser
avec l’aide des enseignants, et (iii) a apprendre à collaborer avec les autres lorsque
des problèmes surgissent. En outre, le programme comportait des visites à domicile
des familles pour promouvoir les interactions parent-enfant.
Le programme a été évalué par la méthode de l'assignation aléatoire de 123 enfants.
Parmi les 123 enfants, 58 ont bénéficié du programme et 65 ont été affectés à un
groupe témoin qui n’en a pas bénéficié. Les enfants participant à l’expérience sont
suivis à intervalles réguliers17 et pendant plus de 40 ans. L'impact sur les capacités
cognitives s’est avéré limité, mais les effets sur les capacités non cognitives telles que
la motivation et l'autodiscipline ont été très importants. Les jeunes ayant participé au
programme ont aussi fait des études plus longues, ont été moins souvent au chômage,
ont obtenus des salaires plus élevés et ont été moins souvent délinquants que ceux
qui n’ont pas eu cette chance18. Le programme s’est avéré rentable avec un taux de
rendement de l'ordre de 6-10% par an.
D’autres programmes ultérieurs ont confirmé que des programmes intensifs mais
ciblés auprès de jeunes enfants et de parents issus de milieux défavorisés peuvent
avoir des effets durables. Notamment, l'Abecedarian Early Intervention Project, conduit
entre 1972 et 1977 en Caroline du Nord, aux Etats-Unis, apportait des services
d'éducation renforcée aux jeunes enfants (âgés de quelques mois à 5 ans) issus de
milieux défavorisés (surtout noirs) ainsi qu'un suivi parental pour les familles
défavorisées, afin d'augmenter le niveau d'éducation des mères et leur taux d'emploi.
Le taux d’encadrement était très élevé avec 1 éducateur pour 3 à 6 enfants selon l’âge.
L'accent était mis sur le développement cognitif et langagier. Les évaluations conduites
montrent un effet significatif sur les capacités cognitives (mathématiques, lecture) à 21
ans ainsi sur le nombre d’années d’éducation et la probabilité d'avoir un emploi qualifié.
Le programme a également provoqué une réduction de la criminalité19. A l’âge de trente
ans les participants ont de plus faibles chances de percevoir l’aide sociale, sont plus
souvent allés à l’université, et ont retardé de deux ans le moment d’avoir des enfants.
L’intervention auprès des familles dès le plus jeune âge peut aussi avoir des effets
significatifs. Une expérimentation menée en Jamaïque en 1986-1987 à Kingston a
offert à des familles de 129 enfants de 9 à 24 mois montrant des signes de malnutrition
un soutien psycho-social renforcé. Plus exactement, les 129 enfants, bénéficiaient soit
d’une stimulation psychosociale, soit de suppléments nutritionnels, soit les deux à la
fois, soit rien du tout pour constituer le groupe témoin. L'intervention de stimulation
18
psychosociale comprenait notamment des visites hebdomadaires à domicile pour
apprendre aux mères à stimuler et interagir avec leurs enfants dans le but de
développer le langage et les capacités cognitives. Vingt ans après la fin du programme,
à l’âge de 22 ans, les enfants qui avaient reçu une stimulation psychosociale
gagnaient, en moyenne, 42 % de revenus en plus par rapport à à ceux des autres20.
Des programmes de suivi des mères par des infirmières, avec des visites à domicile,
depuis la grossesse jusqu’à l’âge de deux ans, ou encore des programmes de
renforcement des compétences parentales et les compétences sociales des enfants,
ont également démontré leur efficacité au Canada21.
Le succès de ces programmes est dû à quelques caractéristiques communes. Tout
d'abord, ils sont étroitement ciblés et leur budget est élevé. Par exemple le coût annuel
du Perry School Project par participant est plus de trois fois plus important que celui
d'un enfant en école primaire en France. En second lieu, ils aident les enfants en
s'appuyant sur leur milieu familial. La participation des parents est une des clefs de la
réussite.
En France, identifier très tôt les enfants montrant des difficultés intellectuelles ou comportementales et leur offrir un soutien spécialisé relève pratiquement du sacrilège. Par
exemple, un rapport de 2005 de l’Inserm intitulé “Trouble des conduites chez l’enfant
et l’adolescent” a provoqué un tollé chez certains enseignants, psychanalystes,
pédopsychiatres et professionnels de la petite enfance. Le jour de la sortie du rapport,
l’éditorial du journal Le Monde accusait le rapport de véhiculer les idées “anglo-saxonnes”, et il était décrit comme une insulte aux travaux des psychanalystes français
sur les enfants. Une pétition en ligne recueillit même plus de 300 000 signatures à son
encontre. Ce rapport, qui s’appuyait sur de nombreuses données et articles scientifiques, ne faisait pourtant que recommander d’améliorer le dépistage chez les
enfants des comportements risquant de conduire plus tard à des trajectoires dramatiques sur le plan professionnel ou personnel. Il recommandait également de
développer de manière ciblée les programmes de prévention dès la crèche et la maternelle, ainsi que le soutien aux familles en difficulté. Et c’est bien là que le problème :
le dépistage et le ciblage ont été dénoncés en France comme une “stigmatisation”
des enfants. Au nom d’une éducation “républicaine” qui se veut juste et égalitaire, on
refuse la différenciation des moyens et des méthodes pour ceux qui en ont le plus
besoin. On connait le résultat, qui se mesure quelques années plus tard à la sortie de
l’école.
2.3. Réduire la fracture scolaire
Le niveau global d’éducation de la population s’est amélioré en France depuis deux
décennies, mais guère plus que dans les pays de l’OCDE comparables. La plupart
des comparaisons internationales nous situent dans une zone moyenne. En revanche,
la France est toujours dans le peloton de tête, voire la première, pour l’inégalité et
l’élitisme que sécrète notre système scolaire. Celui-ci ne parvient pas à résorber les
inégalités de départ, plus grave, il les accroît…et de plus en plus. Contrairement à une
opinion encore trop souvent répandue, notre école ne manque pas de “moyens”.
La France dépense, par élève, dans le secondaire, nettement plus que la Finlande,
toujours citée en exemple pour l’excellence de ses résultats dans les enquêtes
19
internationales. La cause profonde réside dans la façon dont est conçue dans notre
pays la transmission du savoir. L’école française accueille tout le monde mais trie sans
discontinuer l’élite du plus grand nombre qu’elle est incapable de faire progresser.
L’échec scolaire a des conséquences directes et délétères sur la relation des jeunes
à la société française, sur leur confiance dans les institutions républicaines dont l’école
est la première et la plus importante avec laquelle ils entrent en relation.
Une augmentation d’unité de l’indice PISA de statut économique social
et culturel se traduit par une augmentation du score en mathématiques
de 57 points en France
Figure 7 : Indice PISA de statut économique social et culturel en points de score
en mathématiques, 2012
Source : OCDE, 2014, Education at a Glance
Les enquêtes menées tous les trois ans par l’OCDE dans le cadre du PISA22,
soulignent depuis plusieurs années que notre école reproduit les inégalités plus que
dans la plupart des autres pays de l’OCDE. La dernière enquête pour laquelle les
résultats sont disponibles, réalisée en 2012, est toujours aussi alarmante que les
précédentes. La corrélation entre l’origine sociale et la réussite scolaire est bien plus
marquée que dans les autres pays de l’OCDE. Ainsi, une unité de l’indice PISA de
statut économique social et culturel (qui tient compte du niveau de formation, du statut
professionnel des parents, du patrimoine, et des ressources éducatives dont ils
20
disposent chez eux) se traduit par une augmentation du score en mathématiques de
39 points en moyenne dans les pays de l’OCDE contre 57 points en France, ce qui
représente l’augmentation la plus forte des pays de l’OCDE (figure 7). L’inégalité du
système scolaire s’est accrue significativement entre 2003 et 2012. Les élèves issus
de l’immigration sont particulièrement touchés, puisqu’ils sont deux fois plus
susceptibles de compter parmi les élèves en difficulté. A milieu socio-économique
identique, les jeunes issus de l’immigration obtiennent des scores de 37 points
inférieurs à ceux des jeunes autochtones contre 21 points en moyenne dans les pays
de l’OCDE. En outre, les élèves issus de milieux socio-économiques défavorisés sont
moins attachés à l’école, moins impliqués et plus anxieux que dans la moyenne des
pays de l’OCDE.
Les causes qui favorisent le rôle déterminant sur la réussite scolaire sont bien
connues23. En premier lieu, en France les programmes très académiques valorisent
plus qu’ailleurs la culture des catégories socialement favorisées (maîtrise d’un savoir
mathématique théorique et de la littérature française). En second lieu, à partir du
collège, ce système très académique défavorise ceux qui peinent à entrer dans le
moule ; les évaluations à répétition dévalorisent et contribuent à la stigmatisation et à
l’échec des plus faibles. Enfin, le travail demandé hors temps scolaire est important
et profite bien entendu à ceux qui disposent d’un soutien à domicile, du fait du niveau
d’éducation de leur parents, ou ont les moyens d’accéder à des cours privés.
Une étude24 menée sur un échantillon de 70 000 élèves, 7 000 enseignants et 4 000
écoles dans 23 pays éclaire assez précisément l’influence des méthodes
d’enseignement sur le “capital social” transmis aux élèves, en particulier la confiance
qu’ils acquièrent pour eux-mêmes et celle qu’ils projettent dans les autres et les
institutions. Cette étude exploite le fait que les méthodes d’enseignement diffèrent
d’un pays à l’autre et, au sein d’un même pays, d’une école à l’autre. Certaines écoles
se caractérisent par un enseignement “vertical” où les professeurs délivrent des cours
de type magistral, les élèves prennent des notes, lisent des manuels et les enseignants
posent des questions aux élèves. La relation principale se situe donc entre le maître
et les élèves. A l’inverse, d’autres écoles mettent l’accent sur un enseignement
“horizontal” où les élèves travaillent en groupe, réalisent des projets communs et ce
sont plutôt les élèves qui posent les questions aux professeurs.
L’apport principal de cette étude est de montrer que les méthodes d’enseignement
influencent significativement la façon dont les élèves voient la société dans laquelle
ils vivent, mais surtout, cette étude indique que cette influence existe indépendamment
des croyances préexistantes dans la société. En d’autres termes, pour un Finlandais
ou un Danois par exemple, la coopération ou l’estime de soi, ne font pas uniquement
partie de la culture intrinsèque de leur pays, elles résultent aussi des méthodes
“horizontales” d’enseignement qui y sont pratiquées. A contrario, cela signifie que
l’individualisme dans le travail et l’absence de confiance en soi et dans les autres
peuvent être combattus en changeant les méthodes d’enseignement et d’évaluation
à l’école. Un message directement applicable à la France où la pédagogie “verticale”
prévaut, où le travail en groupe est rare et où les évaluations à répétitions sapent la
confiance en soi des plus fragiles.
21
L’étude montre aussi que les pratiques éducatives n’influencent pas que les croyances
des élèves, elles sont reliées à bien d’autres caractéristiques d’une société. Ainsi,
l’éducation verticale va de paire avec le sentiment que l’élève ne se sent pas à sa place
à l’école. Ce type d’éducation est aussi associé avec une faible confiance dans les
pouvoirs publics et avec l’idée que les citoyens ne sont pas traités de façon équitable
par les autorités. Les méthodes d’éducation verticale sont aussi corrélées à une
moindre délégation de l’autorité dans les organisations (telles les entreprises) et à une
moindre liberté dans l’organisation du travail. Enfin, une forte relation de subordination
de l’élève envers les professeurs précède le sentiment de soumission envers l’appareil
d’Etat que développeront plus tard ces élèves devenus adultes.
Le “capital social” d’un individu n’est donc pas uniquement déterminé par le milieu
familial ou la culture du pays dans lequel il vit. Il est façonné par les méthodes
d’enseignement. Cette conclusion signifie que l’on peut améliorer le capital social d’un
individu en agissant sur les méthodes éducatives. A ce propos, l’échec de l’introduction
d’un “socle commun de compétences” dans notre enseignement est révélateur.
Conscient que le modèle “vertical” de l’école française ne parvenait pas à résorber
les inégalités de départ, les autorités publiques ont tenté d’assouplir la toute puissance
de la transmission disciplinaire des savoirs par l’introduction d’un “socle commun de
compétences”. Tel était l’objet de la loi du 23 avril 2005 “d’orientation et de programme
pour l’avenir de l’école”. Le socle se conçoit comme un ensemble de connaissances,
le plus souvent transdisciplinaires, et aussi par l’acquisition de compétences sociales
et civiques ainsi que d’autonomie et d’initiative25. La mise en place du socle commun
avait pour ambition de privilégier le savoir-faire plutôt que le savoir disciplinaire, de
donner plus d’autonomie aux établissements, nous rapprochant ainsi des pratiques
des pays aux méthodes d’éducation “horizontales”. Mais, force est de constater avec
le député Jacques Grosperrin chargé d’un rapport d’évaluation sur le sujet26, que le
socle commun n’a pas été mis en œuvre sauf dans un petit nombre d’établissements
très motivés. Le principal obstacle réside dans l’organisation rigide de notre
enseignement par disciplines jalouses de leur pré carré. L’Inspection générale de
l’éducation nationale, chargée de contrôler l’activité professionnelle des enseignants,
forme un frein particulièrement efficace à l’adoption du socle commun. Le corps des
inspecteurs généraux est ainsi réparti en douze groupes disciplinaires et, par
conséquent, le contrôle d’un enseignant se fait principalement sur la maîtrise de sa
discipline. Chaque discipline fonctionne ainsi en silo, et se protège de toute interaction
avec les autres par des programmes à rallonge qui empilent les connaissances,
interdisent presque tout travail en groupe (qui ralentit l’enseignant), et réclament
toujours plus d’évaluations et d’heures d’enseignement.
La réforme du collège pour 2016 prévoit de donner “aux équipes une marge de
manœuvre de 20 % du temps d’enseignement, dans le respect des horaires
disciplinaires” à allouer à “un apprentissage différent des savoirs fondamentaux, par
le travail en petits groupes, des enseignements pratiques interdisciplinaires ou un
accompagnement individuel particulièrement renforcé en 6ème ”. Cela va clairement
dans le bon sens, mais comme pour le socle fondamental, il y a des raisons de penser
que le travail en groupe ne sera pas beaucoup utilisé à moins de laisser des marges
de manœuvres aux enseignants et aux établissements en flexibilisant et en allégeant
les programmes.
22
L’école ne fonctionne pas seulement en silo en interne, avec des matières très
indépendantes et enseignées de manière verticale. Elle fonctionne également en silo
par rapport au reste de la sphère administrative. En particulier, l’école a du mal à
s’ouvrir aux employeurs, aux acteurs de l’emploi et aux services sociaux. Ces
partenaires potentiels peuvent pourtant aider les jeunes les plus à risque à rester à
l’école ou à les placer le plus rapidement possible, avant de les perdre de vue, dans
un programme d’enseignement alternatif. Le décrochage scolaire n’est généralement
pas un événement soudain et inattendu, mais la conséquence d'un long processus
de désengagement progressif27. Ce processus peut être entraîné par des difficultés
d'apprentissage, des problèmes de santé mentale, des problèmes familiaux, l'attitude
des parents envers l'éducation ou une déception plus générale avec l'école - qui
tendent à interagir et s'accumuler au fil du temps. L’école ne peut répondre à tout et
elle doit s’allier étroitement avec des partenaires extérieurs afin de lever ces barrières
à l’acquisition des compétences.
Plusieurs pays d'Europe du Nord ont mis en œuvre des approches musclées pour
lutter contre l'absentéisme et le décrochage scolaire. Ils traitent les causes de
l’absentéisme par le biais d'un échange régulier d'informations entre les écoles et les
services sociaux et de l’emploi. Ils offrent également des services de suivi dédié des
jeunes qui ne vont plus à l’école. En Norvège, par exemple, les comtés sont légalement
tenus de suivre les jeunes âgés de 15 à 21 ans qui ne vont plus à l’école. Depuis 1994,
chaque comté a son propre “service de suivi” avec un mandat de garder une vue
d'ensemble de l'état de l'activité de tous les jeunes. Ces services sont localisés soit
dans la mairie soit directement au sein des écoles. Les écoles transmettent plusieurs
fois par an les informations permettant de contacter les jeunes à risque avant qu’ils
ne disparaissent définitivement des radars. Les conseillers sociaux se déplacent dans
les familles et offrent un soutien personnalisé afin de comprendre les raison du
décrochage et trouver une solution rapide. Ils travaillent également avec les services
de l’emploi pour ceux qui ne veulent pas reprendre un programme éducatif.
Dans certains pays, le service public de l’emploi travaille directement avec les écoles
pour leur faire découvrir les carrières et offrir des débouchés dès la sortie de l’école
pour ceux qui ne pourront ou ne voudront pas aller plus loin. Cela permet de bénéficier
d’un conseil éclairé sur les débouchés professionnels, et surtout cela permet d’éviter
une période d’inactivité à la sortie de l’école qui est souvent le point de départ d’une
errance qui peut durer plusieurs années. Au Japon, par exemple, le service public de
l’emploi joue un rôle important dans le placement des jeunes lycéens en emploi en
fournissant directement aux lycées des offres d’emplois adaptées à ces jeunes selon
un calendrier bien connu de tous y compris des employeurs. Le service public de
l’emploi vient également en aide aux conseillers d’orientation et de carrière travaillant
dans les écoles. Les jeunes intéressés sont accompagnés en parallèle pendant
plusieurs années afin de préparer leur candidatures et construire leur projet
professionnels, ce qui favorise leur motivation.
En France, le problème de l’identification des décrocheurs a été en partie résolu avec
la création d’un système interministériel d'échange d'informations (SIEI), dressant la
liste des jeunes de plus de 16 ans ayant abandonné leur formation avant d'avoir obtenu
un diplôme et qui ne sont pas réinscrits dans un autre programme éducatif ou en
apprentissage. Mais, d’une part, cette liste prend le problème trop tard car elle
23
n’identifie pas les jeunes à risque de décrocher, mais les jeunes ayant déjà quitté
l’école. D’autre part, cette liste n’est pas transmise à des services pleinement
responsables du devenir de ces jeunes, mais plutôt à des “plates-formes de suivi et
d'appui aux décrocheurs (PSAD)”, qui sont “un mode de coordination des acteurs
locaux de la formation, de l'orientation et de l'insertion des jeunes”. Ces listes auraient
pu être transmises directement aux missions locales ou aux services sociaux des
mairies, afin de les rendre directement responsables du suivi et du devenir de ces
jeunes. Au lieu de cela “tous les acteurs concernés par le décrochage scolaire peuvent
intégrer la plate-forme”, au point que ces plateformes sont totalement hétérogènes28.
Dans certains départements ces plateformes sont accueillies dans la mission locale,
dans d’autres au Centre d’Information et d’Orientation. En aucun cas ces plateformes
ne peuvent constituer un point focal bien identifié pour les jeunes à la dérive. Au final,
cette dilution des responsabilités aboutit à ce que les plateformes ne sont pas
véritablement pilotées au niveau central par un acteur unique en charge du devenir de
ces jeunes en difficulté.
En fin de compte, l’école française n’est pas parvenue à enclencher une pédagogie et
un accompagnement permettant la réussite pour tous. A cet égard, l’exemple des
pays étrangers est révélateur : les plus performants sont également ceux qui ont le
système le plus équitable et où l’écart entre les élèves est le plus faible. La France se
caractérise par de faibles performances d’ensemble et une forte iniquité. Les pays qui
réussissent proposent et valorisent les filières alternatives. La réduction des inégalités
peut donc être bénéfique pour tous les élèves, et pas seulement pour les plus
défavorisés. Pour parvenir à ce résultat, il faudrait mettre en œuvre une politique
beaucoup plus ambitieuse que celle qui consiste à compenser les handicaps des
élèves les plus faibles par une série de dispositifs limités et ciblés. D’ailleurs ce type
de politique n’a pas, jusqu’à présent, donné de résultats convaincants29. Ce sont les
principes mêmes d’un système élitiste fondé sur la prééminence du classement, sur
le cloisonnement des disciplines, sur des pédagogies verticales, et sur des
établissements fonctionnant en silo qu’il faut réviser de fond en comble.
24
3. Développer l’apprentissage pour
les moins qualifiés
L'apprentissage combine présence dans l’entreprise et à l’école. La relation avec
l'employeur est donc établie très tôt et peut durer plusieurs années, ce qui facilite la
transition vers l'emploi. De nombreuses études ont démontré le rendement élevé de
ce type de formation (Carcillo et al., 2015)30. Ce type de programmes est d’un intérêt
particulier pour les décrocheurs qui le plus souvent ne veulent plus de l’école telle
qu’ils l’ont connue. Mais promouvoir et développer l’apprentissage auprès de ces
jeunes est une tâche difficile dans le contexte français31.
En France, pour obtenir un CAP, que ce soit en apprentissage ou dans un lycée
professionnel, il ne faut pas négliger les matières d’enseignement général : leur
coefficient est de 6 points tandis que celui des matières professionnelles est de 16
points. Les élèves consacrent aux matières d’enseignement général, en moyenne, une
dizaine d’heures par semaine de leur temps passé en classe. Le contenu, très
académique, des matières d’enseignement général est rarement en rapport direct avec
les compétences requises pour exercer les métiers auxquels se destinent les élèves
des filières professionnelles.
En Allemagne, en Suisse et au Danemark, où l’apprentissage32 joue un rôle de premier
plan, l’enseignement des filières professionnelles se déroule différemment. Le poids
des matières générales est beaucoup moins important et l’enseignement est orienté
vers l’acquisition de savoirs pratiques liés directement aux métiers futurs. Dans ces
pays, les entreprises jouent un rôle essentiel dans le pilotage de l’enseignement
professionnel. En toute logique, elles accordent une attention particulière aux
compétences professionnelles et contribuent à orienter l’écrasante majorité des élèves
vers l’apprentissage. Et les apprentis passent une partie beaucoup plus importante
de leur temps en entreprise que ce n’est le cas en France, où, en fait, la participation
des entreprises à l’enseignement professionnel demeure marginale. Au niveau du
second cycle de l’enseignement secondaire, c’est l’Éducation nationale qui pilote le
système. Insuffisamment en contact avec les entreprises, elle peine à promouvoir et
à organiser l’apprentissage. Dans ce contexte, celui-ci se développe hors du champ
de l’enseignement secondaire. Ainsi, un grand nombre d’initiatives, portées par des
établissements à la recherche de ressources, ont abouti à la création de formations
en apprentissage dans l’enseignement supérieur. Car en France, l’apprentissage est
en panne pour les plus bas niveaux de qualification, mais en plein essor pour les plus
diplômés.
Pourtant, les évaluations montrent que le bénéfice de l’alternance en matière
d’insertion dans l’emploi décroît avec le niveau de qualification. Très élevée pour les
plus bas niveaux, l’efficacité de cette formation s’annule pratiquement pour les plus
diplômés. En outre, loin de jouer un rôle d’ascenseur social, l’apprentissage dans
l’enseignement supérieur conforte, voire accentue la reproduction sociale. Il faut donc
concentrer l’aide publique là où elle est efficace et équitable. Cet objectif est
particulièrement important en France, où 150 000 jeunes sortent chaque année du
25
système scolaire dotés, au mieux, du brevet des collèges. L’apprentissage doit être
développé dans le second cycle de l’enseignement secondaire. Pour atteindre cet
objectif, il est indispensable de modifier en profondeur la gouvernance de
l’enseignement professionnel. Les entreprises doivent jouer un rôle beaucoup plus
important dans son élaboration et son suivi.
Il est indispensable d’instituer un système plus simple, plus transparent, dans lequel
les parties prenantes sont encouragées à développer l’apprentissage au niveau du
second cycle de l’enseignement secondaire. Il faut piloter le système, simplifier la
collecte et l’allocation des ressources afin de favoriser l’émergence de formations de
qualité adaptées aux besoins des entreprises et des jeunes peu ou pas diplômés.
3.1. Piloter l’apprentissage
Dans les pays où l’apprentissage est développé (Allemagne, Autriche, Suisse), les
entreprises l’utilisent pour deux raisons : employer une main-d’œuvre peu coûteuse,
qui se forme en travaillant ; et, une fois la période d’apprentissage terminée,
embaucher des salariés qualifiés formés dans l’entreprise. Dans ces pays, les
entreprises et les partenaires sociaux jouent un rôle de premier plan dans le choix des
formations professionnelles, ce qui explique que l’enseignement professionnel se
déroule pour l’essentiel en alternance. Dans ce cadre, le système scolaire fournit une
formation complémentaire, plus générale que celle acquise dans les entreprises, afin
de faciliter la mobilité professionnelle tout au long de la vie.
En France, pour suivre des formations à finalité professionnelle, les jeunes peuvent
choisir l’apprentissage ou le lycée professionnel, avec un fort contenu de formation
académique générale, dont la visée n’est pas professionnelle. En outre les débouchés
professionnels de ces formations, pilotées par l’Éducation nationale, ne sont pas
toujours démontrés. Les jeunes peuvent également suivre une formation dans le cadre
d’un contrat de professionnalisation afin d’obtenir un certificat de qualification
professionnelle. Mais cette voie est le plus souvent insuffisante au regard des
formations dispensées.
Ainsi, le contrat d’apprentissage et le contrat de professionnalisation présentent tous
deux des avantages et des inconvénients. Le premier est peu flexible et présente un
contenu de formation académique souvent trop général, tandis que le second peut
s’avérer au contraire insuffisant en termes de formation dispensée. Il est souhaitable
de les fusionner en un dispositif unique, tant du point de vue de la collecte et des
dépenses que du standard de formation. Cela permettrait de simplifier le système et
d’éviter certains abus liés à un recours excessif aux contrats de professionnalisation.
Il ne s’agit en aucun cas d’unifier les formations, mais au contraire d’assurer que leur
diversité et leur qualité sont bien en phase avec l’évolution du marché du travail à court
et à long terme.
Comme dans les pays où la formation en alternance constitue la forme d’enseignement
privilégiée des filières professionnelles, le système devrait être piloté par une instance
nationale composée des parties prenantes : les branches professionnelles, l’Éducation
nationale, le Ministère du travail, et des experts indépendants dotés de compétences
26
leur permettant d’apprécier les besoins du marché du travail et la qualité pédagogique
des formations. En France, cette instance nationale pourrait s’appuyer sur une
structure administrative résultant de la fusion de la Commission Nationale de la
Certification Professionnelle (CNCP) avec le Conseil National, de l'Emploi, de la
Formation et de l'Orientation Professionnelles (CNEFOP).
Cette instance devrait définir les grands objectifs de l’apprentissage, concernant
notamment les débouchés professionnels, les modules d’examen et de certificats de
qualification pour les stagiaires, le niveau de dépense par stagiaire, la durée de la
formation spécifiquement dédiée aux objectifs pédagogiques, les conditions de mise
en situation professionnelle dans le cadre de la formation ainsi que le nombre et la
qualification des formateurs. Cette instance devrait avoir aussi vocation, comme c’est
le cas dans d’autres pays33, à piloter l’ensemble de la formation professionnelle.
3.2. Assurer la qualité des formations
Pour mettre en œuvre ses objectifs, l’instance nationale en charge de l’apprentissage
et de la formation professionnelle doit s’appuyer sur un réseau d’agences dont le rôle
est de certifier les formations éligibles aux subventions publiques. En pratique, dans le
système actuel, le bilan pédagogique et financier auquel sont astreints les prestataires
de formation n’a pas de conséquence sur le maintien de leur agrément. Il s’agit donc
de mettre en place des critères plus sévères, fondés en partie sur l’insertion et le
devenir professionnels des individus formés. Ce principe devrait s’appliquer à l’ensemble
du système français de formation professionnelle continue.
À ce titre, le système de certification des formations mis en place en Allemagne au
cours des années 2000, dans le cadre des réformes Hartz, peut constituer une source
d'inspiration. En Allemagne, des réflexions approfondies ont été menées pour améliorer
la qualité de l’offre de formation car, à la suite de la réunification, un marché de la formation très important s’était développé, sans un niveau approprié de certification. Dans
le nouveau système mis en place par les réformes Hartz, l’Institut fédéral pour l’apprentissage (BIBB) accrédite les agences de certification à partir d’une analyse des moyens
mis en œuvre, de l’organisation de l’agence et de la méthodologie appliquée pour certifier les formations34. Des mécanismes d’inspection auprès des prestataires, dont les
formations ont été certifiées par l’agence, complètent cette analyse documentaire et
entraînent des sanctions pour l’organisme certificateur si la certification a été accordée
de façon trop laxiste. Ainsi, ce système concilie pilotage et décentralisation des décisions. Un système efficace de certification doit permettre à la puissance publique de
veiller à la qualité et aux contenus de l'offre. Elle doit aussi permettre aux entreprises,
qui sont en contact direct avec la demande au sein des branches professionnelles, de
participer avec les autres acteurs à la définition des contenus.
3.3. Simplifier la collecte
Actuellement, les entreprises doivent verser la taxe d’apprentissage à des organismes
collecteurs de la taxe d’apprentissage (OCTA), qui financent les centres de formation
des apprentis (CFA) et les sections d’apprentissage, mais également les écoles
27
dispensant les “premières formations technologiques ou professionnelles”. Les OCTA
répartissent les trois fractions de la taxe selon la réglementation. La fraction régionale
est reversée au Trésor public. Le “hors quota” est réparti entre les centres et
établissements habilités à le recevoir. Cette répartition s'effectue selon les demandes
des entreprises ou, à défaut, selon les décisions des instances des OCTA. Pour
l’affectation du “quota”, destiné aux CFA et aux sections d'apprentissage, la région
fait des recommandations aux OCTA après concertation au sein du bureau du Centre
régional de formation (CREFO). Les fonds sont affectés par les OCTA, qui doivent
motiver leur décision si elle est non conforme aux recommandations des régions.
Ce système, bien que simplifié par la loi dite Sapin du 5 mars 2014 sur la formation
professionnelle, reste très alambiqué. À terme, il est nécessaire de substituer pour la
collecte les Urssaf aux OCTA, et d’unifier l’ensemble des aides à l’apprentissage (prime
apprentissage, crédit d’impôt apprentissage et bonus pour dépassement du quota
d’alternants) au sein d’une subvention de soutien au développement de l’apprentissage.
Cette subvention pourrait être aisément modulée en fonction du niveau de diplôme
afin d’inciter à recruter des apprentis peu qualifiés. Les compétences accumulées par
les OCTA en matière de formation pourraient être redirigées vers l’évaluation et la
certification.
Un fonds de mutualisation procéderait au reversement de la taxe prélevée par les
URSSAF aux formations en alternance certifiées. Pour ce faire, il serait possible de
s’appuyer sur le Fonds national de modernisation de l’apprentissage (FNDMA) et sur
le réseau des Fonds régionaux de l’apprentissage et de la formation professionnelle
continue35.
3.4. Redéfinir le rôle des régions
Depuis la loi du 7 janvier 198336, les régions ont la responsabilité de définir et de mettre
en œuvre la politique d’apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et
des adultes à la recherche d’un emploi ou d’une nouvelle orientation professionnelle.
En concertation avec l’État et les partenaires sociaux, les conseils régionaux doivent
structurer l’ensemble de l’offre de formation : filières de formation professionnelle,
initiale et continue, proposées aux jeunes de moins de 26 ans, actions de formation
professionnelle à destination des adultes, dans le cadre du plan régional de
développement de la formation professionnelle.
Dans la pratique, les actions des régions, qui distribuent une partie de la taxe
d’apprentissage collectée et qui apportent aussi des financements propres, sont
insuffisamment coordonnées, non seulement entre elles, mais aussi avec celles des
entreprises et des partenaires sociaux. Par exemple, certaines régions favorisent
l’apprentissage pour des faibles qualifications, d’autres pour l’enseignement supérieur,
pour des raisons qui ne sont pas clairement justifiées. La gouvernance diffère entre
les régions. Dans certains cas, le partenariat entre Conseil régional et services de l’État
joue un rôle prépondérant ; dans d’autres cas, c’est une coopération entre le Conseil
régional et les partenaires sociaux qui est déterminante. Ces différences de
gouvernance influencent la carte des formations professionnelles et les ouvertures ou
fermetures de sections d’apprentissage37. L’existence de multiples sources de
28
financement non coordonnées dans une même région ne favorise pas une allocation
efficace des ressources entre les établissements prestataires de formations. Cette
grande diversité de situations, accompagnée d’une absence de coordination entre les
régions, rend très difficile, voire impossible, la mise en œuvre d’une politique nationale
de l’apprentissage. Cela fait, en particulier, obstacle à un ciblage des moyens vers les
bas niveaux de qualifications, dont on a vu précédemment qu’il était nécessaire.
En outre, la région ne constitue pas nécessairement le bon échelon pour élaborer et
mettre en œuvre l’ensemble de la politique d’apprentissage et de formation
professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi ou d’une nouvelle
orientation professionnelle. Il est plus efficace d’élaborer certains aspects de ces
dispositifs au niveau national, voire européen, non seulement pour réaliser des
économies d’échelle, mais aussi pour faciliter la mobilité géographique de la maind’œuvre. Les régions peuvent contribuer à élaborer des stratégies de formation au
niveau local, mais ces stratégies doivent être coordonnées, et le contrôle de leur mise
en œuvre doit dépasser l’échelon régional.
Dans un système piloté par une instance nationale s’appuyant sur des agences de
certification, les régions ont vocation, au même titre que d’autres acteurs, à déposer
des projets auprès de ces agences afin de bénéficier des subventions publiques. Ce
système présente de nombreux avantages par rapport à la situation actuelle. La
collecte de la taxe et le versement des subventions sont drastiquement simplifiés. La
commission nationale d’accréditation permet un pilotage national en donnant un poids
plus important aux entreprises dans la mesure où les critères de certification des
faibles niveaux de qualification obtenus dans le cadre de l’apprentissage ne relèvent
plus du monopole de l’Éducation Nationale. Le pilotage national s’appuie sur une
décentralisation du contrôle de la qualité et de la mise en œuvre des formations en
apprentissage, qui repose non plus sur les régions, mais sur les agences de
certification qui assurent un contrôle du contenu, de la qualité et de la cohérence des
formations. Les agences de certification permettent de contrôler la qualité des
formations en apprentissage, mais aussi celles destinées aux adultes.
3.5. Renforcer le pré-apprentissage
Pour développer l’apprentissage auprès des publics en difficulté scolaire, le préapprentissage est crucial, car seuls des jeunes dotés des savoirs fondamentaux
peuvent s’intégrer dans l’entreprise, celle-ci n’ayant que rarement les moyens de
remettre à niveau des jeunes sur ces savoirs. Par ailleurs, il faut que les jeunes aient
une préparation et une motivation suffisantes pour pouvoir réussir leurs entretiens avec
les employeurs et ainsi décrocher leurs contrats.
Par exemple, en Finlande, l'expérience Job Start de 2006 à 2009 a permis aux jeunes
indécis de clarifier leurs choix d'études, de filières et d'accroître leurs compétences
et la motivation pour l’apprentissage en liaison avec les programmes existants. Le
réseau créé avec les établissements participants combiné à l’accompagnement
individuel ont constitué la clé du succès du projet pilote38. En Allemagne, la formation
“pré-apprentissage” existe pour préparer ceux qui ne sont pas mûrs pour entrer en
apprentissage parce qu'ils manquent de motivation ou des compétences de base.
29
Le programme, d’une durée d’un an, comprend un stage subventionné dans une
entreprise ainsi qu’une remise à niveau en mathématique et en lecture. Bien que ce
programme affiche de bon résultats en termes d'emploi, son impact est encore limité
chez les jeunes les plus défavorisés39, ce qui montre que ces interventions tardives
auprès des jeunes qui ont accumulé un retard important ont souvent une efficacité
limitée comme nous l’avons souligné plus haut.
L'apprentissage peut également être intégré à l’enseignement secondaire de manière
à cibler plus facilement les personnes à risque de décrochage scolaire et à faciliter
des transitions en douceur vers la formation professionnelle. Aux États-Unis, les
Career Academies, établies il y a environ 30 ans, sont devenus largement répandue
(actuellement dans environ 5000 écoles secondaires). Elles visent à garder les élèves
scolarisés tout en leur permettant de travailler quelques heures par semaine en entreprise. Ces écoles établissent des partenariats avec les employeurs locaux et
accompagnent individuellement les jeunes dans leur découverte du milieu professionnel. Plus de 80% des étudiants engagé dans ce programme sont noirs ou hispaniques
et n’ont pas d’exemples positifs de réussite professionnelle à la maison. Basé sur un
échantillon d'élèves assignés au hasard à ce programme et suivi pendant plus de 15
ans40, Kemple (2008) estime que les Career Academies augmentent les revenus de
11% (ou 2,088 $) par an pour les participants par rapport au groupe de contrôle. Les
gains sont plus forts pour les jeunes hommes que pour les jeunes femmes.
En France le dispositif d’initiation aux métiers en alternance (DIMA), peut constituer
un marchepied pour de nombreux élèves en difficulté scolaire. Il reste néanmoins très
marginal. Il a concerné seulement 5 800 jeunes pour l’année scolaire 2013-201441,
alors qu’environ 120 000 jeunes sortent chaque année du système scolaire avec au
plus le brevet des collèges42.
3.6. Développer les offres de deuxième chance et au besoin une
composante résidentielle
Pour les adolescents ou les jeunes adultes qui ont décroché du système scolaire, seuls
des programmes longs et intensifs peuvent les aider à remettre le pied à l’étrier. C’est
ce que démontre le programme américain des Job Corps, fondé dans les années
soixante et qui concentre de manière très ciblée et active l’aide en direction des jeunes
qui n’ont pas terminé l’enseignement secondaire43. Ce programme a comme
spécificité d’offrir un éventail complet de formation en matière d’enseignements de
base, d’apprentissage et de compétences non cognitives (activités de socialisation)
afin d’acquérir une qualification certifiée et de vraies chances de trouver un emploi à
l’issue d’une année entière de prise en charge (plus de 1000 heures en moyenne).
Surtout, les jeunes y sont accueillis dans plus de 120 centres qui offrent des
possibilités logements. Ce programme coûte cher, environ 16 000 dollars par
participant, mais il “rapporte” environ plus de deux fois plus. Il a en effet été évalué au
milieu des années quatre-vingt dix en comparant l’expérience des jeunes sortis du
programme à celle de jeunes ayant les mêmes caractéristiques mais qui n’ont pas pu
en bénéficier44. Les conclusions sont claires : les participants s’en sortent mieux en
matière d’accès à l’emploi et de salaire (+12% en moyenne) dans les quatre années
qui suivent la sortie du programme que les non participants, leur taux de criminalité
30
est plus faible, leurs besoins ultérieurs de formation sont réduits. Outre son caractère
intensif et ciblé, ce qui fait le succès de cette politique c’est son mode de management
qui valorise au sein de chaque centre l’obtention de résultats tangibles.
En France, ce type de dispositif se développe depuis quelques années, avec le réseau
des écoles de la deuxième chance (E2C, 70 sites) et, depuis 2005, l’Établissement
public d’insertion de la défense (EPIDE, 20 centres). Ces deux réseaux proposent,
dans le cadre de programmes d’environ un an, de remettre à niveau les connaissances
des jeunes qui ont décroché de l’école. Le coût de la formation en E2C se situe autour
de 10 000 € par étudiant et par an. Celui de l’EPIDE est trois fois et demie plus
important45, notamment parce qu’il présente l’avantage d’offrir, à l’instar des Job
Corps américains, une possibilité de logement, d’aborder les aspects non-cognitifs et
d’offrir une allocation de 300 € par mois. Cependant, les moyens sont encore largement
insuffisants : 2 500 places seulement en EPIDE (huit fois moins qu’initialement envisagé),
14 000 jeunes en E2C46, et une dépense totale de 200 millions d’euros ; les compétences
acquises manquent de reconnaissance par les employeurs et, surtout, l’efficacité réelle
de ces programmes n’a jamais vraiment été étudiée, ce qui en limite le développement.
Il est urgent de mettre en place ces voies alternatives et d’en évaluer les résultats. Ces
programmes sont coûteux, mais utilisés de manière ciblée, ils peuvent donner leurs
chances aux jeunes les plus défavorisés et constituer un investissement rentable, à
long terme, pour l'ensemble de la société. Les dispositifs mis en place par les
groupements d’employeurs pour l’insertion et la qualification (GEIQ), ou par
l’Association nationale des apprentis de France (ANAF)47, qui accompagnent les jeunes
en alternance, s’inscrivent aussi dans cette logique. Ils mériteraient d’être analysés
plus précisément et éventuellement, de voir leurs moyens d’action accrus si les
résultats des évaluations s’avèrent positifs. En matière d’orientation, il est souhaitable
d’inciter les missions locales à diriger les jeunes vers l’apprentissage48.
31
NOTES
1
Acronyme de “Not in Education, Employment or Training”.
2
Voir OCDE, Des emplois pour les jeunes, 2010, p. 26, et Y. Fondeur et C. Minni, “L’emploi des
jeunes au cœur des dynamiques du marché́ du travail”, Economie et Statistique, n° 378-379,
2004.
3
La population des 15-24 ans était de 7,82 millions en France en 2014, et le différentiel de taux
d’emploi pour cette tranche d’âge avec l’Allemagne est de -18,0 points à la même date.
4
Achim Schmillen et Matthias Umkehrer, “The Scars of Youth”, document de travail, Institute
for Employment Research (IAB), 2013. Voir aussi OCDE, op. cit., p. 29
5
On peut le vérifier avec l’Enquête Emploi de l’Insee, en examinant les relations entre différentes
caractéristiques - comme le sexe, le niveau de diplôme, l’origine sociale ou encore l’origine
nationale - et le risque d’être au chômage. Le niveau d’études apparaît déterminant.
Comparativement, l’origine sociale exerce un effet modéré, à autres caractéristiques identiques :
les enfants de travailleurs indépendants ont un risque de chômage de 6 points inférieur à la
moyenne, les enfants de cadres (-1,5) et ceux des professions intermédiaires (-2,5) s’en tirent un
peu mieux que les enfants d’ouvriers (+1). Mais ces écarts restent finalement assez faibles
comparés à ceux qu’on enregistre avec le niveau d’études. Ces chiffres sont relatifs à l’Enquête
Emploi 2009.
6
Béatrice Le Rhun, (2012) Sortants sans diplôme et sortants précoces – Deux estimations du
faible niveau d’études des jeunes, Note d’information 12-15, Ministère de l’Education Nationale.
7
Marie Duru-Bellat, Annick Kieffer et David Reimer, “Les inégalités d’accès à l’enseignement
supérieur : le rôle des filières et des spécialités Une comparaison entre l’Allemagne de l’Ouest et
la France”, Economie et Statistique, n° 433–434, 2010, pp. 3-22.
8
Voir sur ce point et sur les développements qui suivent la synthèse de Mathilde Almlund, Angela
Lee Duckworth, James Heckman et Tim Kautz, “Personality Psychology and Economics”, IZA
DP, No. 5500, Février 2011 en accès libre à www.iza.org, ainsi que Richard Tremblay, Prévenir
la violence dès la petite enfance, Paris: Éditions Odile Jacob, 2008.
9
Voir : Pour les Etats-Unis : Goldberg, L.R., Sweeney, D., Merenda, P.F. and Hughes, J.E. Jr.
(1998). “Demographic Variables and Personality: The Effects of Gender, Age, Education, and
Ethnic/Racial Status on Self-Descriptions of Personality Attributes.” Personality and Individual
Differences 24(3): 393-403 ; pour l’Australie : Cobb-Clark, D. and Schurer, S. (2011) “The Stability
of Big-Five Personality Traits”, IZA Discussion Paper No. 5943 ; pour les pays européens :
Almlund M., Duckworth A.L., Heckman J. and Kautz T. (2011), “Personality Psychology and
Economics”, In Handbook of the Economics of Education, 2011, Vol. 4, E., ainsi que Brunello, G.
and Schlotter, M., 2011. “Non Cognitive Skills and Personality Traits: Labour Market Relevance
and their Development in Education & Training Systems,” IZA Discussion Papers 5743, Institute
for the Study of Labor (IZA), et également Van Eijck, Koen and de Graaf, Paul M. (2004). “The Big
Five at School: The Impact of Personality on Educational Attainment.”, Netherlands' Journal of
Social Sciences 40(1): 24-40.
10
Steven Pinker, The language instinct: How the mind creates language. New York: W. Morrow
and Co, 1994.
11
Les neuro-sciences montrent que le cortex préfrontal, qui gouverne les émotions, est malléable
dans cette période de vie. Voir Dahl, R. E., “Adolescent brain development: A period of
vulnerabilities and opportunities”, dans R. E. Dahl, & L. P. Spear (Eds.), Annals of the New York
Academy of Sciences, New York: New York Academy of Sciences, 2004, pp. 1-22.
32
12
Flavio Cunha et James Heckman, “The Technology of Skill Formation”, American Economic
Review, 97(2), 2007, pp. 1-47.
13
Richard Tremblay, Prévenir la violence dès la petite enfance, Paris : Éditions Odile Jacob, 2008.
14
Voir Mathilde Almlund et al., 2011, op cit, ainsi que Bouchard, Thomas J. et Loehlin, John C.
(2001). “Genes, Evolution and Personality.” Behavior Genetics 31(3): 243-273, Bergen, Sarah E.,
Gardner, Charles O. et Kendler, Kenneth S. (2007). “Age-Related Changes in Heritability of
Behavioral Phenotypes overadolescence and Young Adulthood: A Meta-Analysis.” Twin Research
and Human Genetics 10(3): 423-433.
15
Tremblay (2008), op cit.
16
Voir la présentation de Greg Parks, “The High Scope Perry Preschool Project”, Juvenile Justice
Bulletin, octobre 2000, pp. 1-7, US Department of Justice, disponible à l’adresse
www.ncjrs.org/pdffiles1/ojjdp/181725.pdf.
17
Les effets du Perry Preschool Project ont été souvent analysés. Voir la contribution récente de Heckman,
James J., Moon, Song Hyeok, Pinto, Rodrigo, Savelyev, Peter A. et Yavitz, Adam Q., “The Rate of Return
to the Highscope Perry Preschool Program”, Journal of Public Economics, 94(1-2), 2010, pp. 114-128.
18
Heckman, J. J., Pinto, R., Pinto, R. and Savelyev, P.A. (2013). “Understanding the Mechanisms
through Which an Influential Early Childhood Program Boosted Adult Outcomes”, American
Economic Review, American Economic Association, vol. 103(6), pages 2052-86, October.
19
Campbell, F.A., Ramey, C.T., Pungello, E.P., Miller-Johnson, S., Sparling, J.J. (2002). “Early
childhood education: Young adult outcomes from the Abecedarian Project”. Applied
Developmental Science, 6 (1), 42–57., et Barnett, W. S., and Masse, L. N. (2007), “Early childhood
program design and economic returns: Comparative benefit-cost analysis of the Abecedarian
program and policy implications”, Economics of Education Review, 26: 113-125.
20
Gertler P., J. Heckman, R. Pinto, A. Zanolini, C. Vermeerch, S. Walker, S.M. Chang and S.
Grantham-McGregor (2013) “Labour Market Returns to Early Childhood Stimulation: A 20-year
Followup to an Experimental Intervention in Jamaica”, NBER Working Paper No. 19185.
21
Tremblay, 2008, op cit.
22
L’évaluation internationale PISA (Programme for International Student Assessment ou
Programme international pour le suivi des acquis des élèves) mesure et compare les compétences
des élèves de 15 ans dans les trois domaines que sont la compréhension de l’écrit, la culture
mathématique et la culture scientifique. En 2009, c’est la compréhension de l’écrit qui était au
centre de l’évaluation menée dans les 65 pays ou “économies partenaires”, dont les 33 pays de
l’OCDE. PISA interroge les élèves de 15 ans révolus, c’est-à-dire ceux nés en 1993 pour l’évaluation
de 2009 ; c’est la classe d’âge qui arrive en fin de scolarité obligatoire dans la plupart des pays de
l’OCDE, quel que soit son parcours scolaire et quels que soient ses projets futurs, poursuite d’étude
ou entrée dans la vie active. En France, il s’agit pour l’essentiel d’élèves de seconde générale et
technologique et de troisième. L’évaluation PISA s’intéresse beaucoup plus aux compétences
mobilisant des connaissances qu’aux connaissances elles-mêmes. Les élèves ne sont pas évalués
sur des connaissances au sens strict mais sur leurs capacités à mobiliser et à appliquer celles-ci
dans des situations variées, parfois éloignées de celles rencontrées dans le cadre scolaire.
23
Ce sujet et abordé dans l’ analyse très détaillée de la situation de la France pour l’enquête
PISA 2009, dans : Éric Charbonnier et Sophie Vayssettes, Note de présentation (France) PISA
2009, décembre 2010, OCDE, disponible à l’adresse http://www.pisa.oecd.org/dataoecd/
33/7/46624019.pdf ; l’analyse de l’enquête PISA 2009 faite par le ministère de l’éducation
nationale converge avec celle d’Eric Charbonnier et Sophie Vayssettes, voir DEPP, Note
d’information, n° 10-24, décembre 2010, “L’évolution des acquis des élèves de 15 ans en
compréhension de l’écrit. Premiers résultats de l’évaluation internationale PISA 2009”, disponible
à l’adresse http://media.education.gouv.fr/file/2010/99/8/NIMENJVA1024_161998.pdf
33
24
Yann Algan, Pierre Cahuc et Andrei Shleifer, “Teaching Practices and Social Capital”,
“Teaching Practices and Social Capital” American Economic Journal: Applied Economics, vol 5,
no. 3, 2013, pp. 189-210.
25
Les compétences ou “piliers” du socle commun sont au nombre de sept : la maîtrise de la
langue française, la pratique d’une langue vivante étrangère, la maîtrise des principaux éléments
de mathématiques et la culture scientifique, la maîtrise des techniques usuelles de l’information
et de la communication, la culture humaniste, les compétences sociales et civiques et l’autonomie
et l’initiative.
26
Rapport d’information n° 2446, sur la mise en œuvre du socle commun de connaissances et
de compétences au collège, enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 7 avril 2010.
http://www.assemblee-nationale.fr/13/pdf/rap-info/i2446.pdf
27
Lyche, C. (2010), “Taking on the Completion Challenge: A Literature Review on Policies to
Prevent Dropout and Early School Leaving”, OECD Education Working Papers, No. 53, OECD
Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5km4m2t59cmr-en.
28
Par exemple dans l’académie de Rouen, pas moins de 12 acteurs participent à la plateforme.
http://www.ac-rouen.fr/suivi-et-appui-des-decrocheurs-53500.kjsp?RH=MATERNELLE
29
Voir par exemple l’article de Roland Bénabou, Francis Kramarz et Corinne Prost sur l’évaluation
des zones d’éducation prioritaires disponibles à l’adresse http://www.insee.fr/fr/ffc/docs_ffc/
es380a.pdf
30
Carcillo, S., Konigs, S., Fernandez, R. and Mineea, A. (2015) “Social Policies for Youth: Bridging
the Gap to Independence”, OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No.
WP1(2015)1, OECD Publishing, Paris. DOI: http://www.oecd.org/officialdocuments/
publicdisplaydocumentpdf/?cote=DELSA/ELSA/WP1(2014)6&docLanguage=En
31
La suite de cet article s’appuie sur les éléments développés dans l’ouvrage de Pierre Cahuc
et Marc Ferracci, (2015), L’apprentissage, donner la priorité aux non qualifiés, publié Les presses
de Sciences Po, Collection Sécuriser l’emploi, dans le cadre de la chaire Sécurisation des
parcours professionnels, et dans la contribution de Pierre Cahuc, Marc Ferracci, Jean Tirole et
Étienne Wasmer, “L’apprentissage au service de l’emploi”, Note du Conseil d’analyse
économique, 19, décembre 2014, p. 1 12
32
Nous assimilons ici apprentissage avec la formation en alternance qui permet d’alterner
périodes en entreprise et périodes en formation.
33
C’est notamment le cas de l’Allemagne. Voir Ute Hippach-Schneider, Martina Krause et
Christian Woll, “La formation et l’enseignement professionnels en Allemagne. Une brève
description”, Cedefop Panorama series, 139, 2007.
34
Cedefop, “Assuring Quality in Vocational Education and Training: the Role of Accrediting VET
providers”, Cedefop References series, 90, 2011.
35
Actuellement, les subventions sont mutualisées par le Fonds national de modernisation de
l’apprentissage (FNDMA) qui a pour mission d’assurer la péréquation interrégionale entre les CFA
et le financement des contrats d’objectifs et de moyens avec les régions visant au développement
de l’apprentissage. Les ressources du FNDMA, alimentées par les organismes collecteurs du
Trésor Public, sont destinées aux fonds régionaux de l’apprentissage et de la formation
professionnelle continue.
34
36
Le rôle des régions dans le dispositif de formation professionnelle a été étendu à plusieurs
reprises depuis cette date, notamment par la loi quinquennale pour l'emploi du 20 décembre
1993, la loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale, la loi du 27 février 2002 relative à la
démocratie de proximité, la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales,
et enfin la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie
sociale.
37
Dominique Maillard et Claudine Romani, (2014) Le développement des politiques régionales
d'apprentissage, (coord.) Net.Doc , n° 118, CEREQ , 103 p.
38
Jäppinen, A. K. (2010), “Onnistujia Opinpolun Siirtymissä”, Final Report, National Board of
Education, Reports and studies 2010:2.
39
Caliendo, M., Künn, S. and Schmidl, R. (2011) “Fighting youth unemployment: the effects of
active labour market policies”. IZA Discussion Paper.
40
Kemple, J.J., 2008. “Career academies: long-term impacts on labour market outcomes,
educational attainment, and transitions to adulthood”. MDRC Report, New York.
41
DEPP, “Les apprentis”, art. cité.
42
Béatrice Le Ruhn, “Sortants sans diplôme...”, art. cité.
43
Ce programme national est financé par l’Etat fédéral et représentent près de 60% de l’aide en
matière d’emploi et de formation en direction des jeunes. Voir http://www.mathematicampr.com/labor/jobcorps.asp.
44
Peter Z Schochet, John Burghardt et Sheena McConnell, “Does Job Corps Work? Impact
Findings from the National Job Corps Study”, American Economic Review, Nov 2008, Vol. 98,
No. 5, pp.1864-1886.
45
Voir l’examen du projet de loi de finances pour 2010 par le Sénat, mission Défense,
http://www.senat.fr/commission/fin/pjlf2010/np/np08/np086.html et http://www.epide.fr/IMG/pdf/
Dossier_de_presse_EPIDE_2012.pdf
46
Voir http://www.reseau-e2c.fr/
47
Voir http://www.francealternance.fr/anaf/
48
Voir notamment, Bertrand Martinot, “Une nouvelle ambition pour l’apprentissage : 10
propositions concrètes”, Institut Montaigne, 2014.
35
Employment proficiency:
How to sustainably reduce unemployment and youth inactivity
Pierre Cahuc
Professor at CREST-ENSAE and at Ecole Polytechnique
Stéphane Carcillo
Affiliated Professor at Sciences-Po, Department of Economics
November 2015
Summary
In France, two million young people between 15 and 29 are neither employed, nor in
school, nor engaged in training. The youth unemployment rate has never been higher.
Young people who are adrift usually have no qualifications. Every year more than
15% of an age group come out of school without any degree or qualifications. In this
article we argue that difficulties in entering the labour market for a significant
proportion of young people are largely derived from how the school system works,
it is too elitist and too distant from the labour market. The school system operates
largely in silos, with vertical methods, lack of coordination with external stakeholders
and insufficient support for troubled youth. More than ever, social background
determines academic achievement and inequality is formed in early childhood and
reinforced by the educational system. The school system does not value practical
skills and learning. It does not sufficiently develop non-cognitive skills. Overly
academic programs and ineffective steering hinder the development of learning and
does not allow the integration of young people who are the most in need of it.
The views expressed are those of the authors and do not necessarily reflect those of the AMF and the Louis
Bachelier "Finance and SustainableGrowth" Laboratory.
36
Recommendations
• Act in early childhood by identifying youth at risk early on and offering them
suitable and intensive additional support.
• Reform teaching methods by introducing more horizontality and teamwork,
more flexibility for teachers, while easing the weight of programs.
• Reform apprenticeship to make it accessible to the largest number,
sufficiently flexible to adapt to business needs, and desirable enough to
attract young people
• Provide pre-apprenticeship to motivate and re-train young dropouts. Identify
youth at-risk and their difficulties at school absenteeism and share data with
social and employment administration.
• Clarify the responsibility of the management of non-graduates, those who
are inactive and who no longer want to go to school.
• Improve coordination between public employment services, social services,
schools and training centres to improve support and avoid losing sight of
dropouts.
• Reform the training certification system to increase the supply of quality
proficiency training.
• Increase the supply of intensive and comprehensive second chance
programs and evaluate their effectiveness regarding return to employment.
37
Introduction
France has 2 million young people aged 15 to 29 years who are out of school and not
employed these are the famous NEETs1. This situation is partly the result of unemployment, the rate of which has always been very high for French youth compared to
adults. The unemployment rate is now at a level that is higher than never before. But
that is not all. Half of the two million young people are discouraged and not even looking work. They are simply adrift.
Eighty per cent (80%) of these young NEETs are without proper qualification. They
cannot find jobs in an economy that creates more skilled employment with the cost of
unskilled labour weighing on job opportunities at the bottom of the wage scale. Young
people are adrift because there is no system enabling them, in school or in alternative
programs, to acquire the right skills in time.
The labour market integration difficulties of a significant proportion of young people
are largely derived from how the school system works, it is too elitist and too distant
from the labour market. The school system operates largely in silos, with vertical
methods and a lack of coordination with external partners. Many young people are
lost without being truly helped beforehand. More than ever social background
determines academic achievement and inequality is formed in early childhood and
reinforced by the education system. The school system does not value practical skills
and learning. It does not sufficiently develop non-cognitive skills. The development of
learning is hindered by overly academic programs, a lack of overall management, an
overly complex and inefficient funding that does not allow for the integration of young
people who are most in need.
38
1. France – the situation of young
people in school and in the job
market
Young French people are more often unemployed than their older compatriots and
other young people in OECD countries. This situation has worsened in the last 15 years.
Mid-2015, the unemployment rate of the 15-24 age group has reached 24%, well
above the OECD average at 14%, and well below the 7% seen in Germany (Figure 1).
This situation has continued to deteriorate since the financial crisis to a level that has
not been seen since 40 years (Figure 2).
One in four of working age youth is unemployed in France mid-2015
Figure 1: Unemployment rate of the 15-24 age group, % of the working population, T2-2015
Source: Employment statistics from the OECD, statistics for the entire French territory
(et not only continental France)
Understandably, young people usually encounter more difficulties in employment
integration than older age groups because of their inexperience. However, not all
countries are in the same boat. In 2014, the youth unemployment rate is “only” 1.5
times that of adults in Germany (Figure 2), 2 times in Denmark, Austria, Switzerland,
Canada, the Netherlands, and even in Greece, and not 2.7 times as it is in France. In
France, youth unemployment is significantly more sensitive to economic conditions
than in many comparable countries of the OECD. The crisis that erupted in 2008 has
provided a striking illustration2 (figure 2)): the unemployment rate jumped from 18% in
2008 to 24% in just a few quarters.
39
Youth unemployment rate has never been higher
Figure 2: Unemployment rate according to age, % of working population of each group,
continental France
Source: INSEE, Unemployment rate, according to age (historical series)
Young people of working age in France are 2.5 times more likely
to be unemployed than adults, compared to 1.5 times in Germany
Figure 3: Unemployment rate ratio of the 25-24 age group and the 25-54 age group
Source: Employment statistics from the OECD, statistics for the entire French territory
(and not only continental France)
This dramatic inability to quickly integrate young people into the work force explains
most of the underperformance of France's employment rate relative to its OECD
partners. At only 30%, the employment rate for people aged 15-24 is two times lower
40
than in Denmark, 1.5 times lower than in the UK, the US or in Germany (Figure 4). From
this point of view, France is approaching employment rates observed in other countries
of southern Europe. If France had had the same employment rate for 15-24 year olds
than Germany in 2014, there would have been 1.4 million more young people holding
jobs3. Nothing like this is observed for those aged 25 to 54 years for which France is
above the OECD average. The low employment rates for young people in France is
explained as much by the lower work frequency among young people still doing their
studies than it is by the large number of unoccupied youth. Indeed, young people who
are not employed are unfortunately not necessarily in education or training. Many
young people are receiving unemployment benefits or even inactive. It is this
population that is in the most precarious situation and meet great difficulties when
integrating employment.
This employment deficit weighs on public finances. It translates into less tax and social
security revenues and more spending on various services. But it also has long-term
individual dramatic consequences. A study of 800,000 young Germans followed during
24 years shows that an additional day of unemployment during the first eight years of
the entry into the labour market adds on the average 0.9 days of unemployment in the
next 16 years, and can add up to 6.6 days of unemployment for those most likely to
be affected by unemployment4.
More worryingly, nearly 2 million young people today aged 15 to 29 are neither in
employment nor in education or training (NEET), that being 17% of this population
(Figure 5). About 40% of them do not seek employment, and are therefore inactive
without being engaged in study or further training. The NEET rate among young people
from immigrant families is twice as high as the national average. It's the same for youth
living in ZUS (an acronym for sensitive urban zones in French), the unemployment rate
reached 45%, or about twice the national youth average.
The employment rate for 15-24 year olds is very low in France while the
employment rate for adults is comparable to that of the best performing
countries
Figure 4: 2004-2014 average of employment rates by age group
Source: OECD Employment market statistics
41
The NEET rate among 15-29 year olds was 17% in France in 2012
Figure 5: The NEET rate as a percentage of population aged 15-29
Source: Carcillo, S., Konigs, S., Fernandez, R. and Mineea, A. (2015) “Social Policies for
Youth: Bridging the Gap to Independence”, OECD Social, Employment and Migration
Working Papers, No. WP1(2015)1, OECD Publishing, Paris.
The most structuring parameter is the maximum level of education attained by young
people. Considering further identical characteristics, including social origin, young
people with a qualification lower than a CAP (vocational education in France) face a
higher unemployment rate 16 points more than the average for young people in
general5! Nearly 3 out of 4 young people who are NEET have not completed their
baccalaureate (similar to A-levels in the UK), and 1 of 2 did not exceed the “brevet des
collèges” level (9th grade or GCSEs). Young people from disadvantaged backgrounds
have an even higher chance of not reaching the baccalaureate or even the vocational
level than young people from the middle and upper classes. The current crisis has
reinforced inequalities in employment access between qualified and unqualified youth.
This situation is particularly worrying in that more than 120,000 come out of school
each year without the “brevet” level, this being more than 15% of each age group.6
The number of young people without qualifications is therefore constantly supplied by
the educational system. And it seems that a second due date does not exist: a few
years later, among those aged 25-34 years, nearly 18% still have no degree (Figure 6).
There is therefore a significant catching up to do. However the current French system
does not allow it.
Beyond the catastrophic situation for young people, this situation is the result of combined structural factors. It will not be resolved permanently and on a large scale
without a substantial reform of the French education system and vocational training
system.
42
About 18% of people aged 25-34 are out of school without a diploma
and have not caught up with the delay.
Figure 6: Percentage of population aged 25-34 with no qualifications, 2012
Source: OECD data on education
2. Improving academic learning and
career opportunities
It is urgent, so to speak, to “turn off the tap” concerning the continual flow of academic
failure in our country. This requires a major overhaul of priorities and methods used in
the school system. This system is highly unequal and poorly manages to compensate
for unequal opportunities among young people in particular because of their
socioeconomic background. Today, in France, a young person whose father is a
laborer or employee has a 2 in 10 chance of getting a general baccalaureate, against
a 6 in 10 chance if his father is a professionnal or technician. These differences are
even greater for higher education diplomas, especially for the most prestigious7.
France is one of the countries where social background mostly explains the differences
in school performance (OECD PISA tests). These inequalities have implications far
beyond academic achievement and professional success as these disadvantaged
youth will also have on average worse health and higher crime rates. Recent research
indicates that it is possible to reduce these inequalities by intervening in the younger
years. It also requires that schools be armed to offer all young people the skills they
need to succeed in the labour market.
43
2.1. A question of abilities and capacities
These research works show that academic achievement, professional and social integration, health and aggressive behaviour that lead later to crime are correlated with
individual abilities8. These capacities are cognitive and non-cognitive at the same
time. The former are related to attention, memory, problem solving, etc., and are
measured by IQ tests.
The latter are measured by psychological tests that assess personality traits such as
openness to experience, conscientiousness, extraversion, the ability to cooperate and
emotional stability. These capabilities are called “Big Five”. These “non-cognitive”
skills can be considered “internal assets” that will ultimately improve educational
outcomes, family situations, social relationships and employment (see Almlund et al.,
2011 and Cunha and Heckman, 2007). Non-cognitive skills are important in a wide
range of skilled and unskilled jobs. Recent studies show that the polarization of jobs
in developed countries, going hand-in-hand with the rise of qualified jobs the
development of employment in services that can not easily be replaced by machines
because they are non-repetitive, gives increasing importance to non-cognitive skills
(see Demming, 2015).
If young people from privileged backgrounds are more successful than others, it is because they have, on average, different abilities at the age of 16. This does not mean
that these abilities are innate, but, on average, young people from disadvantaged backgrounds have, in adolescence, different abilities from those of young people from more
privileged backgrounds. Studies show that at least half of these non-cognitive abilities
stem from the children's environment, both at home and at school, with the rest attributed to hereditary factors. Personality traits, such as intelligence measured by IQ
tests results, may be modified by the environment, experience, education and specialized interventions. This finding means that the inequality of opportunity has deep
roots. It is in the inequality of capabilities that the source of evil lies. But this inequality
is largely drawn from an early age. Some studies even show that adverse neonatal
condition (nutrition, alcohol consumption, etc.) can affect the acquisition of these skills
during childhood. Essentially it is produced by differences in family backgrounds.
In particular, the “conscientious” character, which measures the ability to control, regulate
and direct the pulses and to a lesser extent openness to experience are the dimensions
most strongly associated with academic and professional success9. The “conscientious”
character dimension is even more strongly associated with academic success than the
“intelligence” as measured by IQ tests. Conscientiousness predicts grades in
undergraduate levels as well as successful admission in higher education tests.
Cognitive and non-cognitive abilities are not independent and they change throughout
life, but, in many dimensions, this development stops after a certain age. The
environment around an individual then plays a decisive role. For example, a child under
10 years can learn a foreign language and speak it without an accent easily, while this
goal is impossible to achieve when the language is learned in adulthood10.A child born
with cataract can see if an operation is made before his first birthday, but remains blind
if the intervention is made later. Each ability has its own malleability. Thus, cognitive
abilities, as measured by the results in IQ tests are not very sensitive to the environment
from the age of 10. In contrast, the environment still significantly affects non-cognitive
abilities for young adults until the age of 2011.
44
The environment in the first years of life exerts a major influence on the ability of an
individual by a snowball effect. Improved capacity at the younger years increases
future capabilities. The opposite happens if the capabilities deteriorate during the
younger years. For example, deterioration of conscientiousness may promote the entry
into a vicious circle: a lesser willingness to learn which results in a lower investment in
learning in all its forms can give the feeling of a smaller capacity cognitive and lead to
the loss of self-confidence and thus a decline in learning ability. It is mainly for this
reason that it is very difficult to improve the training of young adults who have
experienced school failure at a very young age: we must not only provide them with
new knowledge, we must also teach them to learn and find ways to convince them
that it is possible and useful to learn12.
This shows why the family environment has a considerable influence on the capacities
of young people and therefore their inclusion in society. The family legacy, through
the relationships that young people have with their parents, has as much influence on
the acquisition of cognitive and non-cognitive capabilities. Attentive parents, who are
present, proactive and who can create an intellectually stimulating and emotionally
structured environment, are most likely to raise emotionally balanced children, with
stable social relationships and who are able to invest in their studies. In contrast,
neglectful parents who give few incentives, are absent, violent or inclined to punish,
are most likely to raise children who will later have cognitive and social deficits13.
But the influence of the family is also exercised by genetics. The relative influences of
heredity and environment are highlighted by studies that follow siblings randomly
placed outside their family of origin. It seems that heredity counts for half in explaining
cognitive as non-cognitive abilities; the other half can be attributed to the child's
environment, much of which is a family environment14.
2.2. Intervening at an early age
These findings show that it is essential to intervene at an early age on cognitive and
non-cognitive abilities, as this is when they are most malleable and when they would
have maximum impact on future development. In adolescence it is often too late. The
capabilities of young teens who are marked by chaotic family trajectories are more
difficult to change. For example, it is easier to reduce aggressive behaviour in small
children than in adolescents15 (Tremblay, 2008). For teens who are not very much
helped by their families, only intensive and often expensive appropriate action can
have significant effects.
The effectiveness of targeted programs for young children from disadvantaged
backgrounds is well illustrated by the Perry Preschool Project, which is an iconic
experience done in the state of Michigan since 196216. This program targeted black
children from families with low incomes and with an IQ lower than 85 at the age of 3.
Preschool support was provided every morning (2.5 hours) to these children for two
years up to 2.5 hours. The average teacher-child ratio was 6: 1. The program was
focused on language and social skills. The goal was (i) to involve children in decisionmaking and problem solving, (ii) to teach them to plan their activities and to achieve
them with the help of teachers, and (iii) to learn how to collaborate with others when
problems arise. In addition, the program included home visits to families to promote
parent-child interactions.
45
The program was evaluated by a method of random assignment of 123 children.
Among the 123 children, 58 have benefited from the program and 65 were assigned
to a control group that has not benefited. Children participating in the experiment are
monitored at regular intervals17 for over 40 years. The impact on cognitive abilities
proved limited, but the effects on non-cognitive skills such as motivation and self-discipline were very important. Youth who participated in the program often studied
longer were less often unemployed, have achieved higher salaries, and were less likely
to be delinquent offenders than those who have not been so fortunate18. The program
has proved profitable with a rate of return of around 6-10% per year.
Other subsequent programs have confirmed that intensive but targeted programs with
young children and parents from disadvantaged backgrounds can have lasting effects.
In particular, the Abecedarian Early Intervention Project, conducted between 1972 and
1977 in North Carolina, in the US, brought to infants (a few months old to 5 years old)
from disadvantaged backgrounds (mainly black) enhanced education services and
parental monitoring for disadvantaged families, to increase the educational level of
mothers and their employment rate. The staff ratio was very high with one teacher for
3-6 children by age. The focus was on cognitive and language development. The evaluations conducted show a significant effect on cognitive skills (math, reading) at age
21, on the number of years of education and on the probability of having a skilled job.
The program has also led to a reduction in crime rates19. At the age of thirty the participants were less likely to receive social assistance, were more likely to have gone
to university, and had delayed having children by two years.
The intervention within families at a young age can also have significant effects. An
experiment conducted in 1986-1987 in Kingston, Jamaica offered to families of 129
children aged 9-24 months showing signs of malnutrition reinforced psychosocial support. The 129 children were receiving either a psychosocial stimulation, nutritional
supplements, or both at once, or nothing at all to constitute the control group. Psychosocial stimulation intervention notably included weekly home visits to teach
mothers to stimulate and interact with their children in order to develop language and
cognitive abilities. Twenty years after the end of the program, at the age of 22, children
who received psychosocial stimulation benefited from an increase of 42% of earned
income20. Other monitoring programs for mothers by nurses, with home visits from
pregnancy to age two, or parenting skills reinforcement programs and social skills programs for children, have also proven effective in Canada21.
The success of these programs is due to certain common characteristics. First, they
are well targeted and their budgets are high. For example, the annual cost per participant at the Perry School Project is more than three times greater than that of a child
in primary school in France. Second, they help children based on their family environment. Parental involvement is a key to success.
In France, early identification of children showing intellectual or behavioural difficulties
and offering specialized support is almost a sacrilege. For example, a 2005 report
from INSERM entitled “Behavioural Disorder in Children and Adolescents” caused
uproar among some teachers, psychoanalysts, psychiatrists and early childhood professionals. The day of the release of the report, the editorial in Le Monde accused the
report of conveying “Anglo-Saxon” ideas and it was described as an insult to the
work of French psychoanalysts on children. An online petition collected more than
300 000 signatures against it. The report, which was based on abundant data and
scientific articles was merely recommending an improvement in screening behaviour
46
in children that might later lead to dramatic paths professionally or personally. It also
recommended developing targeted prevention programs at the crèche and kindergarten, as well as support for families in difficulty. And therein lies the problem: screening and targeting were denounced in France as “stigmatising” children. In the name
of “republican” education, which aims to be just and egalitarian, it refuses means of
differentiation and methods for those who need it most. We know the result, of which
is measured a few years later upon leaving school.
2.3. Reducing the education gap
The overall education level of the population has improved in France for two decades,
but no more than in the comparable OECD countries. Most international comparisons
place France in an average area. However, France is still leading the pack, if not being
the first in terms of inequality and elitism in the school system. It fails to absorb initial
inequalities, more importantly; it even contributes to increasing it. Contrary to widespread opinion, the French school system is not short on resources. France spends as
much as Finland in secondary education per student, and Finland is always cited as an
example for its excellent results in international surveys. The root cause lies in the way
knowledge transmission is designed in France. The French school system welcomes
everyone but continuously singles out the elite from the majority that it cannot seem to
help progress. Failure in school has direct and deleterious consequences for the young
people's relationship to French society, their confidence in republican institutions of
which the school is the first and most important with which they come in contact.
Increased unit on the PISA index of economic social and cultural status
is reflected by an increase of 57 points in math scores in France
Figure 7: In math score points, 2012
Source: OECD, 2014, Education at a Glance
47
Surveys conducted every three years by the OECD PISA22, has highlighted since
several years that the French school system reproduces inequality more than in most
other OECD countries. The latest survey for which results are available, performed in
2012, remains as alarming as the previous ones. The correlation between social
background and educational achievement is much more marked than in other OECD
countries. Thus, a unit of the PISA index of economic social and cultural status (which
takes into account the level of education, professional status of parents, wealth, and
educational resources available at home) results in an increase in the score math 39
points on average in OECD countries against 57 points in France, representing the
largest increase among OECD countries (Figure 7). The inequality in the school system
has increased significantly between 2003 and 2012. Students from immigrant families
are particularly affected, since they are twice as likely to be among students with
difficulties. In the same socio-economic environment, young people from immigrant
families get scores 37 points lower than those of local youth against 21 points on
average in OECD countries. In addition, students from disadvantaged socio-economic
backgrounds are less attached to school, less involved and more anxious than the
average of OECD countries.
The causes that promote the critical role of academic success are well known23. First
of all, in France, very academic programs value more than elsewhere the culture that
is found in socially advantaged family categories (mastery of theoretical mathematics
and knowledge of French literature). Secondly, from the middle school level, this very
academic system discriminates against those who do not belong to this category;
repeated tests devalue and contribute to stigmatise the failures of the weakest. Finally,
the work requested outside school hours is important and naturally benefits those who
get support at home, thanks to the educational level of their parents, or thanks to the
financial ability to pay for private lessons.
A study conducted24 on a sample of 70,000 students, 7,000 teachers and 4,000
schools in 23 countries fairly accurately illuminates the influence of teaching methods
on the “social capital” passed on to students, especially the confidence they gain and
project onto others and their institutions. This study exploits the fact that teaching
methods differ from one country to another and within the same country, from one
school to another. Some schools are characterized by “vertical” teaching where
teachers deliver lecture-courses, students take notes, read manuals and teachers ask
their students questions. The main relationship is therefore between the teacher and
students. In contrast, other schools focus on a “horizontal” education, where students
work in groups, carry out joint projects and it is rather the students asking their
teachers questions.
The main contribution of this study is to show that the teaching methods significantly
influence how the students see the society in which they live, but more importantly,
this study indicates that this influence exists independently of pre-existing beliefs in
society. In other words, for the Finnish or Danish, for example, cooperation and selfesteem, are not only part of the intrinsic culture of their country, they are also the result
of the 'horizontal' education methods that are practiced. Conversely, this means that
individualism at work and the lack of self-confidence and trust in other people can be
fought by changing teaching and assessment methods in schools. This message is
directly applicable to France where “vertical” teaching prevails, where group work is
scarce and repeated tests undermine the confidence of vulnerable students.
48
The study also shows that educational practices influence the beliefs of students; they
are connected to many other characteristics of a society. Thus, vertical education goes
hand in hand with the feeling that the student feels out of place at school. This type of
education is also associated with low confidence in public authorities and with the idea
that people are not treated fairly by the authorities. Vertical education methods are also
correlated with less delegation of authority in organizations (including companies) and
less freedom in the organization of work. Finally, strong relationships of subordination
of students to their teachers precede the feeling of submissiveness towards the state
apparatus that these students later develop when they become adults.
Therefore the “social capital” of an individual is not determined solely by the family
environment or culture of the country in which he lives. It is also shaped by teaching
methods. This conclusion means that we can improve the social capital of an individual
by acting on educational methods. Incidentally, the failure of introducing “common core
skills' in the French learning system is revealing.
Aware that the “vertical” model of the French school system could not absorb initial
inequalities, public authorities attempted to ease the omnipotence of the disciplinary
transmission of knowledge by the introduction of “common core skills.” That was the
purpose of the law of April 23, 2005 called “policy and program for the future of the
school system”. The core skills are conceived as a body of knowledge, often
interdisciplinary, and also by the acquisition of social and civic skills, and
independence and initiative25. The introduction of common core skills had the ambition
to emphasize know-how rather than disciplinary knowledge, giving more autonomy to
schools, bringing France closer to the practices of countries with “horizontal”
educational methods. But it was clear to Jacques Grosperrin, the MP charged with an
evaluation report on the subject26 that core skills have not been implemented except
in a small number of highly motivated institutions. The main obstacle lies in the rigid
organization of teaching disciplines that are jealous of their turf. The General
Inspectorate of National Education, responsible for monitoring professional activities
of teachers, forms a particularly effective barrier to the adoption of common core skills.
The group of general inspectors is thus divided into twelve disciplinary groups and,
therefore, evaluation of a teacher lies in the teacher's mastery of his discipline. Each
discipline works well in silos and protects any interaction with other disciplines by
extension programs that pile up knowledge, almost prohibiting group work (which
slowed the teacher down), and always demanding of more tests and teaching hours.
The middle school reform in 2016 plans to give “teams a 20% flexibility in terms of
teaching time, while respecting teaching schedules” to be allotted to “a different way
of learning basic skills through work in small groups, interdisciplinary practical lessons
or individual support reinforced especially during the 7th year." This is clearly going in
the right direction, but as it was for the common core skills, there is reason to believe
that group work will not be used much if flexibility is not given to teachers and
institutions by making academic programs lighter and more adaptable.
The school system works internally in silos with very independent disciplines that are
taught vertically. It also works in silos relative to the remainder of the administrative
sphere. In particular, the school is struggling to be more open to employers, to be
more involved in employment and social services. These potential partners can help
the most at-risk youth to stay in school or to be put as quickly as possible in an
alternative education program before the system loses sight of them. Dropping out of
school is usually not a sudden and unexpected event but the result of a long process
49
of gradual withdrawal27. This process can be driven by learning difficulties, mental
health problems, family problems, the attitude of parents towards education or a
general disappointment with school - which tend to interact with each other and
accumulate over time. The school system cannot provide an answer for everything
and must be closely helped by external partners to remove barriers to skills acquisition.
Several countries in Northern Europe have implemented strict approaches to prevent
absenteeism and school dropouts. They treat the causes of absenteeism through a
regular exchange of information between schools, social and employment services.
They also offer follow-up services dedicated to young people who no longer go to
school. In Norway, for example, counties are legally bound to follow youth aged 1521 years who no longer go to school. Since 1994, each county has its own “tracking
service” with a mandate to keep an overview of the state of the activity of all young
people. These services are located either in the town hall or directly in schools. Schools
give contact information of at-risk youth several times a year before they finally
disappear from the radar. Social counsellors go to see families and provide
personalized support to understand the reasons for dropping out so that a solution
can be found quickly. They also work with employment services for those who do not
want to take an educational program.
In some countries, the public employment service works directly with schools to
introduce professions and provide opportunities for those who cannot or do not want to
go further. They get informed advice on career opportunities and above all it avoids
inactivity upon leaving school, which is often the starting point for going adrift that can
last several years. In Japan, for example, the public employment service plays an
important role in the placement of young students by providing tailored job offers directly
to schools to these young people using a schedule known to all including potential
employers. The public employment service also helps guidance and career counsellors
working in schools. Interested youth are accompanied in parallel for several years to
help them with job applications and career choices, which keeps them motivated.
In France, the problem of identification of dropouts was partially solved with the
creation of an interdepartmental system of information exchange (SIEI), listing young
people more than 16 years of age who have abandoned school before having
graduated and who are not re-enrolled in another educational or training program. On
one hand, this list takes on the problem too late because it does not identify young
people who are at risk of dropping out, but young people who have already left school.
On the other hand, this list is not transmitted to social services that are responsible
for these young people, but rather to “monitoring platforms and support for dropouts
(PSAD acronym in French),” which are “a method of coordination of local actors in
training, orientation and integration of young people”. These lists could have been
transmitted directly to “local missions” (i.e. public employment offices dedicated to
youth) or municipal social services, to make them directly responsible for the
monitoring and the fate of these young people. Instead “all actors concerned with
school dropouts can integrate the platform” to the point that these platforms are totally
heterogeneous28. In some departments these platforms are located in the local
mission, in others they are located in the Centre for Information and Guidance. In any
case these platforms cannot constitute a clearly identified focal point for young people
who are adrift. Ultimately, this results in dilution of responsibilities that platforms are not
really controlled centrally by a single actor in charge of the fate of these troubled youth.
Ultimately, the French school system has failed to trigger a teaching and coaching
program that allow young people to succeed in life. In this regard, the example of
50
foreign countries is revealing: the best performers are those with the fairest system
and where the gap between students is lowest. France is characterized by low overall
performance and high inequity. Successful countries offer and value alternative
learning tracks. Reducing inequalities can be beneficial for all students, not just for the
poor. To achieve this, we should implement a more ambitious policy than that which
is to offset the handicaps of weaker students with a series of limited and targeted
devices. Besides, this type of policy has not yielded convincing results29 so far. These
are the same principles of an elitist system based on the rule of classification, on the
partitioning of disciplines with vertical teaching methods and of institutions working in
silos that must be revised thoroughly.
3. Develop apprenticeship methods
for the less skilled
Apprenticeship combines presence in the workplace and at school. The relationship
with the employer is established very early and can last several years, facilitating
transition to employment. Many studies have shown high efficiency of this type of
training (Carcillo et al., 2015)30. This type of program is of particular interest for
dropouts who often no longer want to go to back to school. But promoting and
developing learning with these young people is a difficult task in the French context31.
In France, to obtain a vocational certificate, whether in training or in a vocational
school, the system does not neglect general education topics: their coefficient is 6
points while that of vocational subjects is 16 points. Students generally spend ten
hours a week of class time on average for general educational. The very academic
content of general education topics is rarely directly related to the skills required in
jobs, which are destined for students in vocational programs.
In Germany, Switzerland and Denmark, where apprenticeship training plays a leading
role32, teaching in vocational programs unfolds differently. The weight of general
education subjects is much less important and education is oriented towards the
acquisition of practical skills directly related to future trades. In these countries,
companies play a vital role in steering of vocational education. Naturally, companies
pay special attention to professional skills and help guide the overwhelming majority
of students towards apprenticeship. And apprentices spend a much higher proportion
of their time in businesses/companies than is the case in France, where, in fact, the
participation of companies in vocational education remains marginal. In France, at the
second cycle of secondary education, the National Education Department controls
the system. It is not sufficiently in contact with industry, and it faces problems in
promoting and organizing apprenticeships. In this context, apprenticeship happens
outside of the secondary education field. Thus, a large number of initiatives, driven by
institutions in search of resources, led to the creation of apprenticeships in higher
education. In France, apprenticeship is not working for those with the lowest levels of
qualification, but booming for most higher education graduates.
However, the assessments show that benefits of apprenticeship in terms of
employment integration decrease with the level of qualification. Very high for the lowest
51
levels, the effectiveness of this training is virtually zero for most higher education
graduates. Moreover, far from playing a social mobility role, apprenticeship in higher
education reinforces and even accentuates social reproduction. We must therefore
concentrate public assistance where it is effective and fair. This goal is particularly
important in France, where 150 000 young people leave the school system each year
and have, at best, a close equivalent of the GCSE in the UK. Apprenticeship should
be developed in the second cycle of secondary education. To achieve this objective,
it is necessary to fundamentally change vocational education governance. Businesses
and industry must play a more important role in its development and monitoring.
It is essential to establish a simpler, more transparent system, in which stakeholders
are encouraged to develop apprenticeship at the second cycle of secondary
education. The system must be managed; the collection and allocation of resources
must be simplified to promote the emergence of quality training tailored to the needs
of industry and to the needs of young people who have little or no qualification.
3.1. Steering apprenticeship
In countries where apprenticeship is most developed (Germany, Austria, Switzerland),
companies use it for two reasons: to be able to use inexpensive labour that learns by
working; and, once the learning period is over, hiring qualified employees trained in
the company. In these countries, companies and social partners play a leading role in
the choice of vocational training, which explains that vocational education takes place
mainly in apprenticeship. In this context, the school system provides additional
training, more general than that gained in businesses, in order to facilitate professional
mobility throughout life.
In France, to follow professionally oriented training, young people can choose
apprenticeship or vocational schools with a strong general academic content, of which
the aim is not professional. Further career opportunities of such training, piloted by
the Ministry of Education, are not always showcased. Young people can also be
trained with a “professional contract” to obtain qualification. But this path is often
inadequate in terms of the training provided.
Thus, apprenticeship and professional training contracts both have advantages and
disadvantages. The first is not very flexible and often has a very general academic
content, while the second may be the insufficient in terms of the training provided. It
is desirable to merge them into a single program, both in terms of collection and
expenditure and as training standards. This would simplify the system and avoid
certain abuses related to excessive use of training contracts. The intention is not to
unify training, but to ensure that diversity and quality are well aligned with short and
long term changes in the labour market.
As in countries where apprenticeship is the preferred form of vocational teaching, the
system should be steered by a national body composed of appropriate stakeholders:
industry, National Education department, the Ministry of Labour and independent
experts with skills to assess the needs of the labour market and the educational quality
of training. In France, the national authority could rely on an administrative structure
resulting from the merger of the National Commission for Vocational Certification
(CNCP, acronym in French) with the National Council of Employment, Training and
Professional Orientation (CNEFOP, acronym in French).
52
This body should define the main objectives of apprenticeship, including employment
opportunities, examination modules and qualification certificates for trainees, the level
of spending per student, the duration of training specifically dedicated to educational
objectives, the conditions of professional simulation exercised in the training
framework and the number and qualifications of trainers. As it is the case in other
countries33, this body should have control of the whole traineeship as a vocation.
3.2. Assuring training quality
To implement its objectives, the national body responsible for learning and vocational
training must be based on a network of agencies whose role is to certify programs
that are eligible for public subsidies. In practice, in the current system, the pedagogical
and financial requirements of training providers have no effect on the maintenance of
their accreditation. It is therefore relevant to implement more stringent criteria, based
in part on the integration and the professional future of the trained individuals. This
principle should apply to the entire French system of continuous vocational training.
As such, the training certification system put in place in Germany in the 2000s, as part
of the Hartz reforms, can be a source of inspiration. In Germany, extensive discussions
have been conducted to improve the supply of training quality. Following reunification,
a very important market for training had developed without an appropriate level of
certification. In the new system introduced by the Hartz reforms, the Federal Institute
for Learning (BIBB, acronym in German) accredits certification agencies by analysing
the means used, the organization of the agency and the methodology used to certify
training34. Inspection mechanisms among providers, whose training was certified by
the agency, complete the document review and entail sanctions for the certification
body if the certification had been granted in a lax manner. Thus, this system combines
management and decentralized decision-making. An effective certification system
must allow the public authorities to ensure the quality and supply of content. It must
also allow industry, which is in direct contact with the occupational demand, to
participate with other stakeholders in defining content.
3.3. Simplifying collection
Currently, companies must pay the apprenticeship tax to tax-collecting organisations
specific to the tax (OCTA, acronym in French), which funds apprentice training centres
(CFA, acronym in French) and training sections, but also schools providing 'first
technological or vocational training’. The OCTA divided the three sections of the tax
according to regulations. The regional fraction is paid to the Treasury. The fraction
“beyond the quota” is divided between the centres and institutions authorized to
receive it. This distribution is made according to industry demands or, alternatively,
according to the decisions of OCTA governing bodies. For the assignment of the
“quota” for the CFA and apprenticeship sections, the region makes recommendations
to the OCTA after consultation within the Centre for Regional Training (Crefo, acronym
in French). Funds are affected by the OCTAs, which must justify their decisions if it is
not in accordance with the regions' recommendations.
This system, though simplified by the Sapin law of 5 March 2014 on vocational training,
remains very convoluted. Ultimately, it is necessary to substitute for collecting the URSSAF
(French acronym, a tax collection body for social security and other payments in France)
53
to OCTA, and to put together financial subsidies for training (apprenticeship premium,
apprenticeship tax credit and bonuses for exceeding the quota for apprentices) within a
support grant for the development of apprenticeship. This grant could easily be adjusted
according to the level of education to encourage recruiting unskilled apprentices. The skills
accumulated by OCTA in training may be redirected to evaluation and certification.
A mutual fund shall proceed to repayment of the tax levied by the URSSAF to certified
apprenticeship programmes. To do this, it would be possible to rely on the National
Fund for Apprenticeship Modernisation (FNDMA, acronym in French) and the network
of regional Apprenticeship Funds and continuing vocational training35.
3.4. Redefining the role of the Regions
Since the law of January 7, 198336, the regions are responsible for defining and
implementing the apprenticeship policy and vocational training for youth and adults
seeking a job or a new career orientation. In consultation with the government and
social partners, regional councils should structure the entire training offer: initial and
continuing vocational training courses, offered to young people under 26 years, the
training activities for adults, within the framework of the regional development plan for
vocational training.
In practice, the regions' actions, which distribute a portion of the collected
apprenticeship tax and also bring their own financing to the table are insufficiently
coordinated, not only among themselves but also with industry and social partners.
For example, some regions support training for the lowly skilled, others for higher
education, for reasons that are not clearly justified. Governance differs between
regions. In some cases, the partnership between the regional council and state services
play a major role; in other cases, it is the cooperation between the regional council and
the social partners that is crucial. These differences in governance influence the
roadmap for vocational training and the openings or closings of apprenticeship
sections/chapters37. The existence of multiple uncoordinated funding sources in a
region does not promote an efficient allocation of resources among establishments
providing training. This wide variety of situations, accompanied by a lack of
coordination between the regions makes the implementation of a national
apprenticeship policy difficult or impossible. In particular, this is an obstacle to targeting
resources to low qualification levels, which we have already seen as necessary.
In addition, the region is not necessarily the ideal place to develop and implement an
overall apprenticeship and vocational training policy for youth and adults seeking a
job or a new career orientation. It is more effective to develop certain aspects of these
programs at a national, or even a European level, not only to achieve economies of
scale, but also to facilitate the geographical mobility of the workforce. Regions can
help develop local training strategies, but these strategies must be coordinated, and
control of their implementation must exceed the regional level.
In a system controlled by a national authority relying on certification agencies, regions,
as well as other stakeholders submit projects to these agencies to benefit from public
subsidies. This system has many advantages over the current situation. The collection
of the tax and subsidy payments is drastically simplified. The National Accreditation
Commission provides national guidance by giving more weight to firms since the
certification criteria for lower level qualifications obtained through apprenticeship are
54
no longer under the monopoly of the national education department. The national
management is based on a decentralization of quality control and the implementation
of apprenticeship training, which is no longer based on the regions, but on certification
agencies that provide control of the content, quality and the consistency of training.
Certification agencies can control the quality of apprenticeship training and lifelonglearning in adults.
3.5. Strengthening pre-apprenticeship
In order to develop apprenticeship among young people with difficulties in school,
pre-apprenticeship is crucial, as only young people with basic skills/knowledge can
be integrated in industry. Industry will rarely have the means to improve on the basic
skills learnt. Furthermore, it is necessary that young people have sufficient preparation
and motivation to succeed in job interviews and thus gain employment.
For example, in Finland, the Job Start experience of 2006-2009 allowed undecided
youth to clarify their choice of studies, courses and increase their skills and motivation
for learning in conjunction with existing programs. The network created with
participating establishments combined with individual coaching were the key to the
success of the pilot38. In Germany, “pre-apprenticeship” training exists to prepare
those who are not ready to enter apprenticeship because they lack motivation or basic
skills. The program, lasting a year, includes a subsidized internship in a company and
a refresher course in mathematics and reading. Although this program shows good
results in terms of employment, its impact is still limited among the most
disadvantaged young people39, which shows that late intervention with young people
who have accumulated a significant delay often have limited effectiveness as we have
noted above.
Learning can also be integrated to secondary education so as to easily identify those
at risk of dropping out and to facilitate smooth transitions to vocational training. In the
United States, Career Academies, established about 30 years ago, have become
widespread (currently in about 5,000 secondary schools). They aim to keep students
in school while allowing them to work a few hours a week in business or industry.
These schools establish partnerships with local employers and individually accompany
the young people in their discovery of the workplace. Over 80% of the students
involved in this program are black or Hispanic and have no positive examples of
professional success at home. Based on a sample of students randomly assigned to
the program and followed for more than 15 years40, it is estimated that Career
Academies increase revenues by 11% (or $ 2,088) per year for participants compared
to the control group. Earnings are higher for young men than for young women.
In France the initiation programme for apprenticeship careers (DIMA, acronym in
French), can be a stepping-stone for many students with learning difficulties. It remains
very marginal. It involved only 5800 young people for the 2013-2014 school year41,
while about 120 000 young people leave the school system every year with no GCSEs
or equivalent42.
55
3.6. Developing second-chance programmes and a residential
component if necessary
For teenagers and young adults who have dropped out of school, only long and
intensive programs can help them start again. This is demonstrated by the US Job
Corps program, founded in the sixties and which concentrates very active assistance
targeted to young people who have not completed secondary education43. This
program has the specific feature of offering a full range of training in general subjects,
apprenticeship and non-cognitive skills (social activities) in order to acquire a certified
qualification and real chances of finding a job after a full year of support (over 1,000
hours on average). Above all, young people are welcomed in more than 120 centres
that provide housing opportunities. This program is expensive, around 16 000 per
participant, but “yields” about more than twice. This has been estimated in the nineties
by comparing the experience of young people out of the program to young people
with the same characteristics but which could not benefit from the program44. The
conclusions are clear: the participants are doing better in terms of access to
employment and their salaries are higher (+12% on average) than non participants
within four years after leaving the program. Their crime rate is lower; their subsequent
training requirements are reduced. In addition to its intensive and targeted nature, the
success of this policy is in its management style that values the obtention of tangible
results within each centre.
In France, this type of programme has been developed in recent years, with the
network of Second Chance Schools (E2C, 70 sites) and, since 2005, the Public
Establishment of insertion of the Defence (EPIDE, 20 centres). Both networks offer
programs of approximately one year, to upgrade the knowledge of young people who
have dropped out of school. The cost of training E2C is around € 10,000 per student
per year. That of EPIDE is three and half times more important45, especially because
it has the advantage of offering, like the US Job Corps, a housing possibilities to
address the non-cognitive aspects and offer a € 300 allowance per month. However,
the means are still largely insufficient: there are only 2500 places in EPIDE (eight times
less than originally envisaged), 14,000 young people in E2C46, and a total expenditure
of 200 million euros; skills acquired lack recognition by employers and, above all, the
effectiveness of these programs has never really been studied, which limits development.
It is urgent to implement these alternative pathways and evaluate the results. These
programs are expensive, but used in a targeted manner, they can give a chance to the
most disadvantaged young people and be a worthwhile investment in the long term for
the whole society. The arrangements put in place by employers' groups for integration
and qualification (GEIQ), or the National Association of apprentices in France (ANAF)47,
accompanying young people in apprenticeship, are in the same logic. They deserve
to be analysed more precisely and possibly see their means of action increased if the
evaluation results are positive. In terms of orientation, it is desirable to encourage local
missions to lead young people into apprenticeship48.
56
NOTES
1
Acronym for “Not in Education, Employment or Training”.
2
See OECD, Des emplois pour les jeunes, 2010, p. 26, and Y. Fondeur and C. Minni, “L’emploi des jeunes
au cœur des dynamiques du marché du travail”, Economie et Statistique, n° 378-379, 2004.
3
The population aged 15-24 was 7.82 million in France in 2014, and the differential in employment rates
for this age group with Germany was -18.0 points at the same date.
4
Achim Schmillen and Matthias Umkehrer, The Scars of Youth, working paper, Institute for Employment
Research (IAB), 2013. See also OECD, op. cit., p. 29
5
This can be verified with the INSEE Labour Force Survey, examining the relationships between different
characteristics - such as gender, educational level, social origin or national origin - and the risk of being
unemployed. The level of education appears crucial. Comparatively, social origin has a moderate effect,
identical to other characteristics: the children of self-employed workers have a risk of unemployment by
6 percentage points below the average, children of managers (-1.5) and those in intermediate
occupations (-2.5) fared a little better than the children of workers (1). But these differences are ultimately
fairly low compared with the level of education. These figures relate to the 2009 Employment Survey.
6
Béatrice Le Rhun, (2012) Sortants sans diplôme et sortants précoces – Deux estimations du faible
niveau d’études des jeunes, Note d’information 12-15, Ministère de l’Education Nationale.
7
Marie Duru-Bellat, Annick Kieffer and David Reimer, “Les inégalités d’accès à l’enseignement supérieur :
le rôle des filières et des spécialités Une comparaison entre l’Allemagne de l’Ouest et la France”, Economie
et Statistique, n° 433–434, 2010, pp. 3-22.
8
See regarding this point and its developments after the synthesis by Mathilde Almlund, Angela Lee
Duckworth, James Heckman and Tim Kautz, “Personality Psychology and Economics”, IZA DP, No. 5500,
February 2011, free access on www.iza.org, as well as Richard Tremblay, Prévenir la violence dès la
petite enfance, Paris: Éditions Odile Jacob, 2008.
9
See: For the United States: Goldberg, L.R., Sweeney, D., Merenda, P.F. and Hughes, J.E. Jr. (1998).
“Demographic Variables and Personality: The Effects of Gender, Age, Education, and Ethnic/Racial Status
on Self-Descriptions of Personality Attributes.” Personality and Individual Differences 24(3): 393-403; for
Australia: Cobb-Clark, D. and Schurer, S. (2011) “The Stability of Big-Five Personality Traits”, IZA
Discussion Paper No. 5943; For European countries: Almlund M., Duckworth A.L., Heckman J. and Kautz
T. (2011), “Personality Psychology and Economics”, In Handbook of the Economics of Education, 2011,
Vol. 4, E., as well as Brunello, G. and Schlotter, M., 2011. “Non Cognitive Skills and Personality Traits:
Labour Market Relevance and their Development in Education & Training Systems,” IZA Discussion
Papers 5743, Institute for the Study of Labour (IZA), and also Van Eijck, Koen and de Graaf, Paul M.
(2004). “The Big Five at School: The Impact of Personality on Educational Attainment.” Netherlands'
Journal of Social Sciences 40(1): 24-40.
10
Steven Pinker, The language instinct: How the mind creates language. New York: W. Morrow and Co,
1994.
11
Neuroscience shows that the prefrontal cortex, which governs emotions, is malleable in this period of
life. See Dahl, R. E., “Adolescent brain development: A period of vulnerabilities and opportunities”, in R.
E. Dahl, & L. P. Spear (Eds.), Annals of the New York Academy of Sciences, New York: New York Academy
of Sciences, 2004, pp. 1-22.
12
Flavio Cunha and James Heckman, “The Technology of Skill Formation”, American Economic
Review, 97(2), 2007, pp. 1-47.
13
Richard Tremblay, Prévenir la violence dès la petite enfance, Paris: Éditions Odile Jacob, 2008.
14
See Mathilde Almlund et al., 2011, op cit, as well as Bouchard, Thomas J. and Loehlin, John C. (2001).
“Genes, Evolution and Personality.” Behavior Genetics 31(3): 243-273, Bergen, Sarah E., Gardner, Charles
O. and Kendler, Kenneth S. (2007). “Age-Related Changes in Heritability of Behavioral Phenotypes
overadolescence and Young Adulthood: A Meta-Analysis.” Twin Research and Human Genetics 10(3):
423-433.
15
Tremblay (2008), op cit.
57
Bank
16
See Greg Parks’ presentation, “The High Scope Perry Preschool Project", Juvenile Justice Bulletin,
October 2000, pp. 1-7, US Department of Justice, available at: www.ncjrs.org/pdffiles1/ ojjdp/181725.pdf.
17
The effects of the Perry Preschool Project have been analysed often. See the recent contribution of
Heckman, James J., Moon, Song Hyeok, Pinto, Rodrigo, Savelyev, Peter A. and Yavitz, Adam Q., “The
Rate of Return to the Highscope Perry Preschool Program”, Journal of Public Economics, 94(1-2), 2010,
pp. 114-128.
18
Heckman, J. J., Pinto, R., Pinto, R. and Savelyev, P.A. (2013). “Understanding the Mechanisms through
Which an Influential Early Childhood Program Boosted Adult Outcomes”, American Economic Review,
American Economic Association, vol. 103(6), pages 2052-86, October.
19
Campbell, F.A., Ramey, C.T., Pungello, E.P., Miller-Johnson, S., Sparling, J.J. (2002). “Early childhood
education: Young adult outcomes from the Abecedarian Project”. Applied Developmental Science, 6 (1),
42–57, and Barnett, W. S., and Masse, L. N. (2007), “Early childhood program design and economic
returns: Comparative benefit-cost analysis of the Abecedarian program and policy implications”,
Economics of Education Review, 26: 113-125.
20
Gertler P., J. Heckman, R. Pinto, A. Zanolini, C. Vermeerch, S. Walker, S.M. Chang and S. GranthamMcGregor (2013) “Labour Market Returns to Early Childhood Stimulation: A 20-year Follow-up to an
Experimental Intervention in Jamaica”, NBER Working Paper No. 19185.
21
Tremblay, 2008, op cit.
22
The international PISA evaluation (Programme for International Student Assessment) measures and
compares skills of 15 students in three areas that are reading comprehension, mathematical literacy and
scientific culture. In 2009, reading comprehension was assessed in 65 countries or “partner economies”
including the OECD 33 countries. PISA asks students 15 years of age, that is, those born in 1993 for the
2009 assessment - the age group that is at the end of compulsory schooling in most OECD countries,
regardless of schooling or future projects, whether it is more years of education or entering working life. In
France, it is mainly students from the 9th or 10th year (according to the UK system, and equivalent to 8th
or 9th grade in the US). The PISA assessment is more interested in the skills that mobilise knowledge more
than knowledge itself. Students are not assessed on knowledge in the strict sense but on their capacity to
mobilise and apply them in various situations, sometimes different from those encountered at school.
23
This is discussed in the very detailed analysis of the French situation for the PISA 2009 survey, in: Éric
Charbonnier and Sophie Vayssettes, Note de présentation (France) PISA 2009, December 2010, OECD,
available at the following address: http://www.pisa.oecd.org/dataoecd/ 33/7/46624019.pdf ; the analysis
of the PISA survey conducted by teh Ministry of National education converges with that of Eric
Charbonnier and Sophie Vayssettes, see DEPP, Note d’information, n° 10-24, December 2010,
“L’évolution des acquis des élèves de 15 ans en compréhension de l’écrit. Premiers résultats de
l’évaluation internationale PISA 2009”, available at this address http://media.education.gouv.fr/file/
2010/99/8/NIMENJVA1024_161998.pdf
24
Yann Algan, Pierre Cahuc and Andrei Shleifer, “Teaching Practices and Social Capital”, “Teaching
Practices and Social Capital” American Economic Journal: Applied Economics, vol 5, no. 3, 2013, pp.
189-210.
25
There are 7 skills or “pillars” of common core skills: mastery of the French language, practice of a
foreign language, mastery of key elements of mathematics and scientific literacy, mastering the usual
techniques of information and communication, humanist culture, social and civic competences and
autonomy and initiative.
26
Report n° 2446, “Sur la mise en œuvre du socle commun de connaissances et de compétences au
college”, registered at the Presidency of the National Assembly on April 7, 2010. http://www.assembleenationale.fr/13/pdf/rap-info/i2446.pdf
27
Lyche, C. (2010), “Taking on the Completion Challenge: A Literature Review on Policies to Prevent
Dropout and Early School Leaving”, OECD Education Working Papers, No. 53, OECD Publishing, Paris,
http://dx.doi.org/10.1787/5km4m2t59cmr-en.
28
For example in the Rouen region, no fewer than 12 participants have joined the platform:
http://www.ac-rouen.fr/suivi-et-appui-des-decrocheurs-53500.kjsp?RH=MATERNELLE
29
See the article by Roland Bénabou, Francis Kramarz and Corinne Prost on the evaluation of educational
priority zones availabe at this address http://www.insee.fr/fr/ffc/docs_ffc/es380a.pdf
58
30
Carcillo, S., Konigs, S., Fernandez, R. and Mineea, A. (2015) “Social Policies for Youth: Bridging the
Gap to Independence”, OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No. WP1(2015)1,
OECD Publishing, Paris. DOI: http://www.oecd.org/officialdocuments/ publicdisplaydocumentpdf/
?cote=DELSA/ELSA/WP1(2014)6&docLanguage=En
31
The rest of this article is based on the elements developed in the work of Pierre and Marc Ferracci
Cahuc, (2015), “L'apprentissage, donner la priorité aux non-qualifiés”, published by Presses Sciences Po,
Securing employment Collection, in the context of the Chair “Sécurisation des parcours professionnels”,
and the contribution of Pierre Cahuc, Marc Ferracci, Jean Tirole and Etienne Wasmer, “L'apprentissage
au service de l'emploi”, Note of the Council of Economic Analysis, 19 , December 2014, p.1-12
32
Here we group apprenticeship with work-linked training, which allows alternating time working in
companies and time spent in training.
33
This in notably the case in Germany. See Ute Hippach-Schneider, Martina Krause and Christian Woll,
“La formation et l’enseignement professionnels en Allemagne. Une brève description”, Cedefop Panorama
series, 139, 2007.
34
Cedefop, “Assuring Quality in Vocational Education and Training: the Role of Accrediting VET
providers”, Cedefop References series, 90, 2011.
35
Currently, subsidies are used by the National Fund for Apprenticeship Modernisation (FNDMA) whose
mission is to ensure interregional equalization between the CFA and the financing of objective contracts
and resources with the regions for the development of apprenticeship. FNDMA resources, fuelled by
collecting bodies of the Treasury, are directed to regional funds for apprenticeship and continuing
professional development.
36
The role of regions in the vocational training system has been expanded several times since then,
including the five-year law on employment of 20 December 1993, the Act of 17 January 2002 on social
modernization, the law of February 27, 2002 on local democracy, the law of 13 August 2004 on local
freedoms and responsibilities, and finally the law of 5 March 2014 on vocational training, employment
and social democracy.
37
Dominique Maillard and Claudine Romani, (2014) “Le développement des politiques régionales
d'apprentissage”, (coord.) Net. Doc , n° 118, CEREQ , 103 p.
38
Jäppinen, A. K. (2010), “Onnistujia Opinpolun Siirtymissä”, Final Report, National Board of Education,
Reports and studies 2010:2.
39
Caliendo, M., Künn, S. and Schmidl, R. (2011) “Fighting youth unemployment: the effects of active
labour market policies”. IZA Discussion Paper.
40
Kemple, J.J., 2008. “Career academies: long-term impacts on labour market outcomes, educational
attainment, and transitions to adulthood”. MDRC Report, New York.
41
DEPP, “Les apprentis”, art. cité.
42
Béatrice Le Ruhn, “Sortants sans diplôme...”, art. cité.
43
This national program is funded by the federal state and represent almost 60% of aid in employment
and training for young people. See http://www.mathematica-mpr.com/labor/ jobcorps.asp.
44
Peter Z Schochet, John Burghardt et Sheena McConnell, “Does Job Corps Work? Impact Findings
from the National Job Corps Study”, American Economic Review, Nov 2008, Vol. 98, No. 5, pp.18641886.
45
See the finance bill inquiry for 2010 by the Senate, Defence Mission, http://www.senat.fr/ commission/
fin/pjlf2010/np/np08/np086.html and http://www.epide.fr/IMG/pdf/Dossier_de_presse _EPIDE_2012.pdf
46
See http://www.reseau-e2c.fr/
47
See http://www.francealternance.fr/anaf/
48
See particularly, Bertrand Martinot, “Une nouvelle ambition pour l’apprentissage : 10 propositions
concrètes”, Institut Montaigne, 2014.
59
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