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CentredeRechercheScientifiqueetTechniquessurlesRégionsArides.Biskra
La gouvernance mondiale du climat
à travers le protocole de Kyoto
Messak M.R.*,
Nezzar Kebaili N.**
"Oh ! Demain c'est la grande chose ! De quoi demain sera-t-il fait ? "
V. Hugo (1802-1885)
"Si chaque pauvre sur cette planète présentait le même budget carbone que le citoyen européen
moyen, quatre planètes seraient nécessaires pour faire face à la pollution qui en découlerait. Ce
chiffre passerait à sept si l’on prenait comme référence les émissions d’un australien moyen et à
neuf si l’on prenait celles d’une personne moyenne des Etats-Unis d’Amérique ou du Canada."
PNUD, 2007.
Résumé
Le changement climatique par son ampleur planétaire se trouve posé
dans toute son acuité. Ce phénomène qu’est désormais avéré, suscite la
communauté internationale pour agir de concert.
Le protocole de Kyoto adopté il y a dix ans pour réduire les émissions
des gaz à effet de serre, constitue un cadre assez souple, dans une
gouvernance globale et coordonnée face à une problématique capable de
compromettre l’avenir de l’espèce humaine.
Quel bilan et perspectives peut-on dresser à propos de ce protocole, à la
veille de sa première période d’engagement (2008-2012) ? Tel est l’objectif
de ce travail.
Mots clés : Changement climatique, protocole de Kyoto, gaz, effet de serre,
gouvernance, engagement, bilan, perspectives.
Introduction
Le changement climatique revêt aujourd’hui une dimension nouvelle et
stratégique pour l’avenir de l’Homme. C’est un phénomène qui érode le
potentiel humain, les libertés et les droits de l’homme ; il est plus que
météorologique ; il a pris une dimension géopolitique.
La mobilisation contre ses risques est un défi majeur pour le XXIè siècle,
afin d’assurer aux générations futures un monde vivable. Cela nécessite la mise
en mouvement de tous les acteurs de la communauté nationale et internationale
et implique - au-delà du recours impératif aux techniques dites propres - une
prise de conscience d’un changement de comportements individuels et
collectifs, des modes de production et de consommation ; il s’agit d’une
condition sin qua non à l’égard de ressources dont on a usé et dont on use
encore et encore, sans aucune modération.
*
INA d’Alger ([email protected]).
CRSTRA Biskra ( [email protected]).
**
359
Ce modeste travail, porte sur le régime international du changement
climatique, et ses grandes phases ; il tente d’apporter un éclairage sommaire sur
le Protocole de Kyoto, du moins dans sa 1ère phase d’engagement (2008-2012),
à partir de l’examen de ses mécanismes qui assurent aux États signataires une
certaine souplesse dans sa mise en œuvre, ainsi que sur ses progrès et ses
perspectives.
I. Le changement climatique et ses causes
I. 1- Le changement climatique : de quoi s’agit-il ?
Le changement climatique correspond à une modification durable
des paramètres statistiques du climat global de la Terre ou des ses divers
climats régionaux (Mocilnikar A-T., 2007)1.
Selon le GIEC2, le terme changement climatique désigne tout
changement du climat dans le temps, qu’il soit dû à la variabilité
naturelle ou qu’il soit provoqué par les activités humaines. Cet usage est
différent de celui de la Convention cadre des Nations Unies sur le
changement climatique (CCNUCC), pour laquelle le changement
climatique est attribué directement ou indirectement aux activités
humaines qui modifient la composition de l’atmosphère mondiale en
s’ajoutant à la variabilité climatique naturelle observée sur des périodes
de temps comparables (GIEC, 2007)3.
Selon le GIEC4 : depuis 1950 la fréquence des vagues de chaleur a
augmenté, de même que le nombre de nuits chaudes.
1
Mocilnikar A-T., 2007 : ‘‘Le post-Kyoto nécessitera-t-il un Breton Woods du carbone
et un plan Marshall de développement des technologies propres ?’’ Revue des
Ingénieurs, Octobre 2007 Bimestriel publié en commun par les Associations des Anciens
Elèves des Mines de Paris, Saint-Etienne et Nancy dans le cadre d'INTERMINES.
2
Le GIEC est le Groupe Intergouvernemental sur l’Evolution du Climat (ou l’IPCC :
Intergovernmental Panel on Climate Change.), fondé en 1988 sous l’égide de l’ONU, il
est le Co-lauréat du prix Nobel de la paix 2007 ; l’une de ses principales activités
consiste à procéder, à intervalles réguliers, à une évaluation de l’état des connaissances
relatives au changement climatique. Le GIEC élabore aussi des rapports spéciaux et des
documents techniques sur des sujets qui nécessitent des informations et des avis
scientifiques indépendants et contribue en outre à la mise en œuvre de la CCNUCC par
ses travaux sur les méthodes à appliquer pour les inventaires nationaux de GES.
(Cf. http://www.ipcc.ch/about/index.htm).
3
GIEC, 2007 : «Bilan 2007 des changements climatiques : les bases scientifiques
physiques». 4è Rapport d’évaluation. Résumé à l’intention des décideurs, 02/2007.
Contribution du Groupe de travail I (Traduction non officielle n’engageant pas le GIEC).
4
GIEC, 2007: «Bilan 2007 des changements climatiques - Les éléments scientifiques
physiques». Contribution du Groupe de travail I au 4è Rapport d’évaluation du
Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat [Solomon S., Qin D.,
Manning M., Chen Z., Marquis M., Averyt K.B., Tignor M. & Miller H.L. (Eds.)].
Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, USA.
360
Le nombre de régions affectées par la sécheresse a également
progressé du fait que les précipitations ont légèrement diminué sur les
sols, alors que l’évaporation due au réchauffement augmentait.
En règle générale, le volume de fortes précipitations entraînant les
inondations a augmenté, mais pas partout. Dans les zones non tropicales
les variations dans les trajectoires et dans l’intensité des tempêtes sont le
reflet des variations dans les caractéristiques majeures de la circulation
atmosphérique telle que l’Oscillation Nord Atlantique.
Depuis la fin des années 1960, le manteau neigeux a diminué
globalement de 10 %.
Au XXe siècle, un recul des glaciers du monde entier a été enregistré.
L’épaisseur de la couche de glace recouvrant l’océan arctique en été a
diminué de 40 % depuis les années 1950.
Selon le dernier rapport du PNUD sur le développement humain
2007-2008 : « La fonte des glaciers constitue une menace pour plus de
40 % de la population mondiale »5.
Le GIEC nous confirme aussi que la fréquence des tempêtes
tropicales et des ouragans varie considérablement d’une année à l’autre ;
mais depuis les années 1970, on constate qu’elles ont fortement
augmenté en intensité et en durée.
Au XXe siècle, le niveau des mers s’est élevé de 10 à 20 cm. Le
niveau de la mer a globalement augmenté de 120 m au cours des
millénaires qui ont suivi la dernière ère glaciaire (il y a de cela environ
21 000 ans). Dans l'Hémisphère Nord, les précipitations ont diminué de
0,3 % par décennie. Durant la deuxième moitié du XXe siècle, les
événements météorologiques graves ont augmenté de 2 à 4 % dans
l'Hémisphère Nord. Les vagues de chaleur provoquées par des
phénomènes tels qu’El Niño deviennent de plus en plus fréquentes,
intenses et longues depuis les années 1970. Dans certaines régions
d’Afrique et d'Asie, la fréquence et l'intensité des périodes de sécheresse
ont augmenté au cours des dernières décennies.
Le réchauffement du système climatique est sans équivoque, car il
est maintenant évident dans les observations de l’accroissement des
températures moyennes mondiales de l’atmosphère et de l’océan, la
fonte de la neige et de la glace et l’élévation du niveau moyen mondial
de la mer se sont généralisées. La vitesse de ce réchauffement s’est
5
PNUD 2007 : «Rapport mondial sur le développement humain 2007/2008, la lutte
contre le changement climatique : un impératif de solidarité humaine dans un monde
divisé». New York (http://hdr.undp.org).
361
considérablement accrue pendant ces 25 dernières années ; et sur les 10
années où des records de chaleur ont été enregistrés, 11 faisaient partie
des 12 dernières années6. En 100 ans, la terre s’est réchauffée de 0,70°c.
Si rien n’est entrepris, les émissions de GES entraîneront une
augmentation de la température mondiale moyenne comprise entre 1,1
et 6,4°c, d’ici 2100. Il s’avère que la terre « a de la fièvre » !
I. 2- Les causes du changement climatique
Le climat de la Terre s’est modifié au cours des temps, bien avant
même que l’activité humaine ait pu y jouer un rôle. Des progrès
considérables ont été réalisés dans la compréhension des causes et
des mécanistes de tels changements climatiques.
L’altération du bilan énergétique du rayonnement terrestre a été le
facteur essentiel du changement climatique dans le passé, mais les
causes de ces changements ont été multiples. La compréhension de
ce phénomène est encore imparfaite ; il existe plusieurs hypothèses
explicatives dont les suivantes :
a/ Les anciennes variations climatiques : Variations de la position de
la Terre (théorie proposée par Milankovi M., entre 1911 et 1941) ; les
variations de l'activité solaire (développée par l'allemand Schwabe H.,
vers 1840, puis par l'américain Hale G., en 1906) et les nuages
interstellaires de poussière : cette théorie est la plus controversée.
b/ Déplacements des continents vers les pôles : Les continents n'ont
en réalité pas d'influence directe sur le climat, mais ils permettent en se
déplaçant la formation ou l'arrêt des courants marins.
c/ Crises volcaniques : Les émissions gazeuses des volcans ont deux
effets inverses : dans un premier temps les aérosols (dus aux émissions
de H2S) et les poussières obscurcissent l'atmosphère, ce qui mène à un
refroidissement du climat. Dans un second temps, les grandes quantités
de gaz à effet de serre émises provoquent un effet de serre additionnel,
et donc un réchauffement7 (Wikipédia, 2007). Par ailleurs, le fait que des
6
GIEC, 2007 : «Bilan 2007 des changements climatiques : les bases scientifiques
physiques», 4è Rapport d’évaluation. (Déjà cité).
7
Le Protocole de Kyoto mentionne 6 gaz à effet de serre (GES) dus à l'activité
humaine : dioxyde de carbone ou C02, méthane ou CH4 ; oxyde nitreux ou N2O ;
hydrofluorocarbones ou HFC, hydrocarbures perfluorés ou PFC, hexafluorure de
soufre SF6. Le dioxyde de carbone est à lui seul responsable de plus de 50 % de
l'augmentation de l'ensemble des gaz à effet de serre. CEA, 2005 : «Effet de serre et
réchauffement climatique : l'essentiel». Commissariat à l'Énergie Atomique/ France.
(http://www.cea.fr/fr/jeunes/QR/eds_1.htm).
362
facteurs naturels aient été à l’origine de changement climatique ne
signifie pas que le changement climatique actuel soit d’origine naturelle.
d/ Changements climatiques anthropiques : Les activités humaines
contribuent au changement climatique en ce qu’elles transforment
l’atmosphère terrestre en modifiant les quantités de GES, des aérosols et
en altérant la nébulosité. Le facteur déterminant le plus connu est
l’utilisation des combustibles fossiles qui dégagent du dioxyde de
carbone dans l’atmosphère. Les GES, ainsi que les aérosols, affectent le
climat en altérant le rayonnement solaire en entrée et le rayonnement
infrarouge en sortie de la Terre. La modification de la densité ou des
propriétés de ces gaz et particules dans l’atmosphère, peut entraîner un
réchauffement ou un refroidissement du système climatique. Depuis la
révolution industrielle (vers 1750) l’ensemble des activités humaines a
provoqué le réchauffement du climat. L’impact anthropique sur le
climat durant cette période excède de loin celui des processus naturels,
tels que les éruptions solaires et volcaniques. Les changements
anthropiques sont très rapides et par conséquent menacent
énormément les écosystèmes souvent fragiles. Les activités humaines
sont à l’origine de quatre principaux GES : le dioxyde de carbone (CO),
le méthane (CH4), l’oxyde nitreux (N2O) et les halocarbures (groupes de
gaz dont font partie le fluor, le chlore et le brome). Ces gaz
s’accumulent dans l’atmosphère avec une concentration croissante au fil
du temps. La concentration de tous ces gaz s’est fortement accrue
pendant l’ère industrielle et elle est entièrement imputable aux activités
humaines (GIEC, 2007).
II. La gouvernance du climat : Le régime international du
changement climatique et ses grandes phases
Jusqu’en 2007, on peut distinguer trois grandes étapes dans le
processus de la coopération internationale pour prévenir des
conséquences du dérèglement climatique.
Un premier temps, marqué beaucoup plus par ses premières
contributions scientifiques depuis le XIXè siècle.
Puis, la seconde étape s’est caractérisée par la prise en compte
progressive du risque par les instances politiques, ce qui a impliqué
l’institutionnalisation de la collaboration internationale, en adoptant
en 1992, la Convention Cadre des Nations Unies sur les Changements
Climatiques ; cette étape se termine lors de la ratification de la
CCNUCC en 1994.
363
La dernière étape depuis 1994, la plus controversée, est celle des
négociations autour du Protocole de Kyoto (PK) : c’est la recherche et
la mise en œuvre d’un protocole pour la CCNUCC (1995-2007), et
ses phases d’engagement ; elle concerne la conception, la discussion, la
signature, la ratification et la mise en œuvre de ce traité pour
promouvoir un développement durable et faire face au dérèglement
climatique.
II.1- Phase I : les contributions scientifiques depuis 1827
Les scientifiques ont été les premiers à aborder la problématique
climatique. En effet, leurs contributions sont indispensables pour
mieux comprendre les fondements des risques liés au changement
climatique anthropiques, afin de cerner plus précisément les
conséquences possibles de ce changement et envisager d’éventuelles
stratégies d’adaptation et d’atténuation.
La production scientifique a joué et joue encore un rôle fort
important dans la construction du régime climatique international,
notamment avec le GIEC et ses fameux rapports.
Dans un ordre chronologique, les premières contributions et
évidences scientifiques ont été les suivantes :
| En 1827, la première description de "l’effet de serre" par le
mathématicien et physicien français, Fourier J-B., qui recourut à
l’analogie de la serre pour décrire le phénomène naturel de
rétention partielle des radiations solaires par l’atmosphère.
| En 1895, le chimiste suédois Arrhenius S., émit l’hypothèse d’un
lien entre l’augmentation du taux de CO2 dans l’atmosphère et le
renforcement de l'effet de serre.
| En 1954 Hutchinson, le biologiste de l'université de Yale, fut le
premier à prétendre que la déforestation provoquera une
augmentation du gaz carbonique.
| En 1957, Revelle & Seuss, deux scientifiques du Scripps Institute
of Oceanography, signalèrent pour la première fois que le CO2
rejeté dans l'atmosphère n'est pas absorbé par les océans,
contrairement à ce que certains avaient avancé. De grandes
quantités de CO2 sont donc rejetées dans l'atmosphère ; ce qui, à la
longue, risque d'entraîner le réchauffement de la planète. Ils
décrivirent les rejets de dioxyde de carbone comme « une
expérience géophysique à grande échelle » influençant le climat de
la Terre.
364
En 1967, les premières prévisions d’un doublement de la
concentration de CO2 d’ici le début du XXIè siècle et d’un
réchauffement planétaire, sont formulées.
| Et en 1979, s’est tenue la première Conférence mondiale sur le
climat à Genève durant laquelle un Programme de recherche
climatologique mondial a été lancé.
II.2- Phase II : l’institutionnalisation du régime climatique (1972- 1994)
Suite aux contributions scientifiques et à la prise de conscience
grandissante de ce phénomène, la communauté internationale a tenu
le premier Sommet de la Terre à Stockholm (Suède) en 1972, durant
lequel les dirigeants du monde annoncent leur intention de tenir une
rencontre tous les dix ans pour étudier la santé de la planète.
En Mars 1985 : Convention de Vienne sur la protection de la
couche d’ozone, engageant les Etats parties à protéger la couche
d’ozone et à coopérer scientifiquement afin d’améliorer la
compréhension des processus atmosphériques. Cette convention ne
contient aucun dispositif contraignant.
En septembre 1987, le Protocole de Montréal relatif à des
substances qui appauvrissent la couche d'ozone a été adopté ; les
Etats parties interdisent la production et l’utilisation des
chlorofluorocarbones (CFC) d’ici à l’an 2000 ; ce protocole a connu
à travers les conférences des parties, plusieurs ajustements
techniques : des amendements à Londres en 1990, à Copenhague en
1992, à Vienne en 1995, à Montréal en 1997 et à Pékin en 1999.
Par ailleurs, l’année 1988 avait connu la création du Groupe
Intergouvernemental sur l’Evolution du Climat (GIEC) sous l’égide
de l’ONU ; il est chargé du suivi scientifique (objectif et
indépendant) des processus du réchauffement climatique.
Décembre 1989-janvier 1990, marque la tenue de la 2è
Conférence mondiale sur le climat à la Haye, elle a réunit 149 pays.
Les 12 Etats de la CEE s’engagent à stabiliser leurs émissions de
CO2 au niveau de 1990 d’ici à 2000 ; la déclaration finale de cette
conférence a préconisé la mise en place de négociations pour une
convention internationale sur les changements climatiques.
Au cours de cette même année (1990) le premier rapport du GIEC
voit le jour : il dresse un bilan des connaissances scientifiques sur les
changements climatiques et leurs répercussions possibles sur
l’environnement, l’économie, et la société. Cela a servi de base
scientifique à la Convention cadre sur le climat (Rio, 1992).
|
365
En juin 1992 le dit sommet de la terre a été tenu à Rio de Janeiro
(Brésil) réunissant 131 chefs d’Etat et adoptant l’Agenda 21, listant
2500 recommandations d’action pour le XXIè siècle.
La Convention Cadre des Nations Unies sur les Changements
Climatiques (CCNUCC)8 est ouverte à la signature, pour stabiliser
les concentrations atmosphériques des GES.
Après sa ratification par 50 Etats, cette convention est entrée en
vigueur le 21 mars 1994.
II.3- Phase III : la recherche et la mise en œuvre d’un protocole pour
la CCNUCC
Les engagements fixés par la CCNUCC ne sont pas contraignants
et ils sont différents pour les pays industrialisés, en transition et pour
les pays en voie de développement. Alors, il fallait un nouvel accord
pour régler la répartition des efforts. Depuis 1994, une nouvelle phase
de négociation a vu le jour. Cette étape finit lors de la ratification du
PK par la Russie. Dès mars-avril 1995, on a eu la 1ère conférence des
Parties à la Convention sur le climat (COP 1) à Berlin qui a adopté le
principe des quotas d'émissions de gaz à effet de serre. La tenue de la
COP2 a eu lieu 15 mois après de la 1ère (juillet 1996). Elle a été tenue à
Genève ; durant cette conférence les gouvernements se sont engagés à
renforcer la lutte contre le réchauffement de la planète, en fixant des
objectifs quantifiés légalement contraignants.
Du 1er au 12/12/1997, l’ONU a organisé la COP3 à Kyoto,
pendant laquelle la communauté internationale a franchi une
nouvelle étape dans sa gouvernance du climat, en adoptant le
protocole de Kyoto dans le cadre de la CCNUCC. Ce traité fixe des
valeurs limites, juridiquement contraignantes pour les émissions de
GES de 38 pays industrialisés dits de l’Annexe I9. Ces derniers
doivent réduire leurs émissions en moyenne de 5.2 % par rapport aux
8
La CCNUCC est le premier engagement politique pour contrer l’évolution des
émissions de GES dans l’atmosphère. Elle établit un objectif général à atteindre : celui
de stabiliser les concentrations de GES dans l’atmosphère à un niveau qui empêche toute
perturbation anthropique dangereuse du système climatique, ainsi que des principes
directeurs de l’action internationale de lutte contre le changement climatique. Le plus
important d’entre eux est le principe de responsabilités communes différenciées (si le
réchauffement de la planète affecte tous les pays, les responsabilités, elles, diffèrent selon
les Etats). Et le principe de précaution (le manque de certitude scientifique complète ne
devrait pas servir d’excuse pour reporter l’intervention lorsqu’il y a une menace de
dommages sérieux ou irréversibles. CCNUCC est entrée en vigueur le 21 mars 1994. 189
pays l’ont ratifiée.
9
Etats-Unis, Canada, Japon, Pays de l'UE, Pays de l’ancien bloc communiste.
366
niveaux de 1990 pendant la première période d’engagement, allant
de 2008 à 2012.
Il est à noter qu’aucune limite n’est fixée pour les pays en voie de
développement. En effet, en introduisant une distinction entre les
pays industrialisés et les pays en voie de développement, la
CCNUCC reconnaît que les premiers sont responsables de la majeure
partie des émissions de GES et ont la capacité financière et
institutionnelle de les réduire. Le protocole permet aux pays de
remplir leurs obligations non pas en limitant leurs émissions, mais,
en finançant des réductions à l'étranger.
Pour que ce Protocole entre en vigueur, il doit être ratifié par au
moins 55 pays et la somme des émissions des pays signataires doit
représenter un minimum de 55 % des émissions totales calculées en
1990.
À La Haye, en novembre 2000 la COP6 qui réuni 182 pays,
échoue à trouver un accord sur la mise en œuvre des mesures
adoptées à Kyoto. En mars 2001, les Etats-Unis renoncent à limiter
leurs émissions de gaz à effet de serre.
Le Président républicain G.W. Bush affirme son opposition au
Protocole de Kyoto. Alors qu’au 31 mai 2002, l'UE et ses 15 Etats
membres le ratifient. Entre octobre et novembre 2002, l’ONU lance la
COP8 à New Delhi, la déclaration finale de 185 pays réunis, réitère la
nécessité de ratifier le PK. Deux ans après, la Russie (17.7 % des
émissions mondiales) le ratifie. Cela a grandement facilité l’entrée en
vigueur de ce Protocole au 16 février 2005 ; cette ratification a réussi à
rassembler 80 % de la population mondiale autour de la problématique
climatique mondiale. Les 107 PVD, parties de ce protocole, seront
dorénavant obligés d’établir un inventaire des émissions polluantes. A
Montréal (Canada) entre novembre et décembre 2005, lors de la 1ère
réunion de suivi du PK (la COP11) qui a mobilisé une centaine de
ministres de l'environnement, on a entériné une série d'accords dits les
accords de Marrakech, établissant les règles de fonctionnement du
PK, permettant la totalité de sa mise en œuvre. Les marchés du
carbone deviennent ainsi une réalité.
En contrepartie, et en janvier 2006, on assiste à la 1ère réunion du
Partenariat Asie Pacifique sur le développement propre et le climat à
Sydney (Australie), regroupant les Etats-Unis, l'Australie et quatre
pays d'Asie : Chine, Japon, Inde et Corée du Sud. Ces pays
représentent près de la moitié des émissions de GES dans le monde ;
l'Australie et les Etats-Unis, ayant pour leur part refusé de ratifier le
367
protocole de Kyoto sur la réduction des gaz à effet de serre. Le
communiqué final mentionne que la lutte contre le réchauffement
climatique ne doit pas freiner la croissance économique, et que la
plus grosse partie de la lutte contre le réchauffement climatique
reviendra au secteur privé. En novembre 2006 lors de la tenue de la
COP12 à Nairobi (Kenya), 168 Etats parties du traité décident que la
révision du PK devra commencer en 2008. Cette révision qui se
fonde notamment sur le 4ème rapport du GIEC (février 2007), doit
permettre de définir les implications du protocole au-delà de 2012.
La conférence est également centrée sur le renforcement des
mécanismes de soutien aux PVD, avec la mise en œuvre du
Mécanisme de développement propre (MDP), ainsi que sur les
modalités de fonctionnement du Fonds d'adaptation, destiné à parer
aux impacts du réchauffement dans les pays pauvres.
Du 3 au 14 décembre 2007 la Conférence de Bali en Indonésie
recherche une feuille de route pour l’après Kyoto, c’est-à-dire à la
deuxième phase d’engagement (2013-2017).
Ce 11 décembre, le Protocole de Kyoto était à son 10è anniversaire.
A l’heure actuelle, 176 pays l’ont ratifié après l’adhésion de l’Australie,
mais toujours pas les Etats-Unis10. Ce protocole a été la première
amorce vers un régime international contraignant, et un engagement
chiffré de réduction des émissions dans les pays industrialisés. Ce
processus collectif, même insuffisant, est une étape essentielle de la lutte
contre le dérèglement climatique. Même si la mise en œuvre des
engagements pris va à rythme lent, le traité a permis entre autre à la
Communauté internationale d’acquérir une conscience croissante de ce
phénomène et de ses impacts. Jusqu’ici, il s’avère que le monde à bien
compris que le temps des questions est terminé et que le moment de
l’action est advenu, sous peine de courir au cataclysme.
III. Les mécanismes du protocole de Kyoto (PK)
« Protéger l’environnement coûte cher. Ne rien faire coûtera beaucoup plus cher ».
Kofi Annan, 2002.
Pour respecter leurs engagements au titre du PK, les pays
industrialisés doivent mettre en place des programmes nationaux de
lutte contre le changement climatique. Ce protocole a par ailleurs,
créé trois mécanismes dits de flexibilité, afin d’aider ces Etats à
10
Selon Al Gore, 2002 : "Le minimum d’actions, d’investissements, d’efforts
scientifiquement nécessaires pour prévenir le changement climatique dépasse de loin
le maximum envisageable pour ne pas perdre les prochaines élections".
368
minimiser le coût de réduction de leurs émissions. Il s’agit du marché
international de droits d’émissions (PEN), du mécanisme pour un
développement propre (MDP) et de la mise en œuvre conjointe
(MOC). Afin de rendre l’accord politiquement acceptable, les Parties
ont recherché les modalités de mise en œuvre les plus flexibles et les
moins coûteuses. Les instruments-prix (taxes) n’ont pas été retenus.
Le PK a opté en faveur des instruments-quantités (de flexibilité). En
effet, le recours à ces mécanismes doit être additionnel aux actions
des pays pour diminuer les émissions de GES sur leurs propres
territoires. Il prévoit un mécanisme de contrôle et de sanction du
respect des engagements, nommé le Comité d’Observance.
Par ailleurs, il instaure une obligation de surveillance de
l’évolution des émissions de GES (systèmes nationaux d’estimation
des émissions anthropiques).
Des communications nationales, ayant pour objet de fournir des
informations sur les politiques et mesures nationales de réduction des
émissions, sont également requises.
Ce protocole stipule dans son texte que les Parties sont appelées à
minimiser les risques du changement climatique par la promotion du
Développement Durable ; cela est possible notamment par :
l’accroissement de l'efficacité énergétique dans les secteurs pertinents
de l'économie nationale. La protection et le renforcement des puits11 et
des réservoirs des gaz à effet de serre ; la promotion de méthodes
durables de gestion forestière, de boisement et de reboisement ; le
développement de formes d'agriculture durables, par la recherche
scientifique, ainsi que la mise en valeur et l’utilisation accrue de
sources d'énergies renouvelables, de technologies de piégeage du
dioxyde de carbone, de technologies écologiquement rationnelles et
innovantes ; mais également par la réduction progressive ou la
suppression graduelle des imperfections du marché, des incitations
fiscales, des exonérations d'impôts, de droits et des subventions qui
incitent à la création des GES, dans tous les secteurs. Aussi, par
l’encouragement de réformes appropriées dans les secteurs pertinents
en vue de promouvoir les politiques et mesures ayant pour effet de
limiter ou de réduire les GES qui ne sont pas réglementés par le
Protocole de Montréal. L’adoption de mesures visant à limiter ou à
11
Puits : tout processus, toute activité ou tout mécanisme qui absorbe des gaz à effet
de serre, des aérosols ou des précurseurs de gaz à effet de serre présents dans
l'atmosphère.
369
réduire les émissions de GES non réglementés par le Protocole de
Montréal dans le secteur des transports. Limitation et/ou réduction des
émissions de méthane grâce à la récupération et à l'utilisation dans le
secteur de la gestion des déchets ainsi que dans la production, le
transport et la distribution de l'énergie.
III.1- Les permis d’émissions négociable (PEN) ou échange de droits
d’émission (« Emissions Trading »)
La première innovation du Protocole de Kyoto a consisté à introduire
de nouveaux instruments internationaux d’action contre les effets du
changement climatique qui permettent de passer d’une économie où les
modes de production et de consommation reposent, depuis la révolution
industrielle, sur la gratuité des émissions de GES, à un régime où ces
émissions auront un prix. La technique du marché des permis d’émissions
- initiée par les Etats-Unis dans les années 1990 - repose sur l’idée suivante :
plutôt que de taxer une pollution pour lui donner un coût, on peut recourir
aux mécanismes du marché pour « tarifer » ce coût. Cette disposition
permet de vendre ou d'acheter des droits à émettre entre pays industrialisés.
Comme le note Christian de Perthuis12: « On fixe une valeur-plafond
globale à la pollution que l’on veut réduire, valeur-plafond qui est ensuite
répartie entre les émetteurs. Chaque émetteur devra alors respecter sa contrainte,
soit en réduisant physiquement ses rejets, soit en achetant des permis à d’autres
acteurs qui auront été plus performants que lui. Ce qui confère une valeur
économique à ce qui était initialement gratuit est donc la rareté qui apparaît
grâce à la fixation ex-ante d’objectifs quantitatifs de réduction ».
Ce système conduit chaque site industriel à respecter le quota
d’émission qui lui est alloué. S’il émet moins, il pourra vendre, à ceux
qui dépasseront leur quota sur le « marché carbone », les tonnes de CO2
qu’il n’aura pas émises. Cette « marchandisation » du système n’est pas
sans débats. Certains auteurs parlent du risque de spéculation,
d’évolution erratique des cours de la tonne CO2 et d’une régulation
aléatoire de ce mécanisme ce qui pourrait entraver l’efficacité de la
démarche d’ensemble.
III.2- Le mécanisme de mise en œuvre conjointe (MOC) « Joint
Implementation »
Afin de remplir ses engagements, toute Partie visée à l'annexe I peut
céder à toute autre Partie ayant le même statut, ou acquérir auprès d'elle,
des unités de réduction des émissions (URE) découlant de projets visant
12
La revue internationale et stratégique de la Caisse des dépôts et consignation, n° 60,
hiver 2005-2006.
370
à réduire les émissions anthropiques par les sources13 ou à renforcer les
absorptions anthropiques par les puits de gaz à effet de serre dans tout
secteur de l'économie, pour autant que tout projet de ce type ait
l'agrément des Parties concernées et permette une réduction des
émissions par les sources, ou un renforcement des absorptions par les
puits, s'ajoutant à ceux qui pourraient être obtenus autrement ;
l'acquisition d'unités de réduction des émissions vient en complément
des mesures prises au niveau national dans le but de remplir les
engagements prévus par le protocole (PK, l'article 3). Ce mécanisme
permet, entre pays développés, de procéder à des investissements visant
à réduire les émissions de GES en dehors de leur territoire national et de
bénéficier des crédits d'émission générés par les réductions ainsi
obtenues.
Il permet aux gouvernements des pays industrialisés de financer des
projets de réduction d'émissions de GES dans les pays en transition vers
une économie de marché (Russie, pays de l'Est) ou bien dans les pays
développés, où les coûts de réduction des émissions sont en général
sensiblement inférieurs à ceux des pays industrialisés. En outre, ces
Etats reçoivent des crédits d'émissions (unités d'émissions de réduction
ou UER) qu'ils peuvent vendre ou déduire de leurs quotas.
La MOC a été introduite dans le protocole de Kyoto (article 3). Ses
règles et ses conditions de mise en œuvre ont été précisées par les
accords de Marrakech en novembre 2001. Toutefois, contrairement au
MDP (Cf. infra), la MOC n’est pas encore formellement
opérationnelle. Cela n’empêche pas un pays de l’Annexe I d’accueillir
des projets MOC, bien que les URE ne puissent être transférées qu’à
partir de 2008.
III.3- Le Mécanisme pour un développement propre (MDP)
Le mécanisme pour un développement "propre" (MDP) ("Clean
Development Mechanism" (CDM)) vise à aider les Parties ne figurant
pas à l'annexe I, (i.e. les PVD), à parvenir à un développement durable,
à contribuer à l'objectif ultime de la CCNUCC et à aider les Parties
visées par l'annexe I à remplir leurs engagements chiffrés de limitation
et de réduction de leurs émissions de GES.
Le MDP a été défini par le protocole de Kyoto, mais ses règles et ses
conditions ont été précisées par les accords de Marrakech en novembre
2001.
13
Source : tout processus, toute activité ou tout mécanisme qui libère des gaz à effet de serre,
des aérosols ou des précurseurs de gaz à effet de serre ou d'aérosols dans l'atmosphère.
371
Il est d’ores et déjà opérationnel et régulé par l’ONU : c’est le seul
mécanisme qui touche directement aux relations Nord/Sud.
L’un de ses buts est de contribuer au développement durable de ces
pays, dans un esprit de partenariat entre le pays hôte et le développeur
du projet.
III.3-1. Les projets MDP ont de nombreux intérêts
Ö Un intérêt environnemental, localement et mondialement, par la
réduction émissions de GES induite par le projet.
Ö Un intérêt en termes de développement économique et social pour le
pays hôte, qui bénéficie de l’implantation du projet, du transfert de
technologie, de savoir-faire associé et de l’introduction d’une
nouvelle source de financement.
Ö Un intérêt économique grâce à l’amélioration de la viabilité
financière des technologies peu émettrices de GES : cela aide à leur
diffusion ; viendra ensuite s’ajouter, pour une entité qui doit
respecter des engagements de réduction d’émissions de GES, la
possibilité ainsi offerte d’y satisfaire à moindre coût14.
Ö Les projets MDP engendrent d’autres sources additionnelles de
revenus pour le projet, liés à la génération puis à la vente certifiée des
émissions (URCE), appelées "crédits carbone". Le MDP est
susceptible également de fournir des bénéfices complémentaires aux
développeurs de projet, notamment en termes d’image de marque et
de responsabilités sociale et environnementale ; de proposer des
projets de meilleure qualité mettant en œuvre des technologies
environnementales plus pointues et/ou moins onéreux. Il peut servir
d’instrument d’appui complémentaire au positionnement
concurrentiel de l’entreprise. C’est précisément le caractère incitatif
et stimulant de cet instrument qui en constitue tout l’intérêt, pour
nombre d’entreprises, avec des effets aussi bien sur l’innovation que
sur le transfert de technologie vers les PED, principaux
bénéficiaires, in fine, de ces mécanismes.
III.3-2. Le Protocole de Kyoto impose 4 conditions d’éligibilité
pour les projets MDP
| Ratification du PK par les deux Etats parties (investisseur et hôte).
14
Changement climatique : "Guide des mécanismes de projet prévus par le protocole de
Kyoto". 2è édition, Mission interministérielle de l’effet de serre, Fonds français pour
l’environnement mondial, Ministère de l’économie des finances et de l’économie, p3.
372
Le projet doit être approuvé par le pays hôte et porter des avantages
réels, mesurables et durables liés à l'atténuation des changements
climatiques.
| Le projet MDP doit être additionnel (Réductions d'émissions
s'ajoutant à celles qui auraient lieu en l'absence de l'activité
certifiée).
Les seules restrictions sont relatives à l’interdiction du nucléaire et à
la limitation de l’utilisation des puits de carbone dans le cadre du MDP,
à 1 % des émissions de GES de 1990, des pays industrialisés, chaque
année entre 2008 et 2012.
III.3.3. Le fonctionnement du MDP repose sur trois acteurs
institutionnels
t Le Conseil exécutif : supervise la mise en place du MDP et
enregistre les projets. Il lui revient également de délivrer les
unités de réductions d’émissions certifiées (UREC).
t L’Autorité nationale désignée (AND) : mise en place par le pays
hôte, elle détermine les critères de développement durable propres
au pays et contrôle le processus d’approbation du projet.
t Les Entités opérationnelles désignées (EOD) valident et certifient
les réductions d'émissions découlant de chaque activité des
projets MDP et informent le public.
III.3-4. Procédure de validation et d’enregistrement des projets MDP
|
Etape 1 : Elaboration du document de projet MDP par ses développeurs (Etat,
entreprise privée ou ONG).
Etape 2 : Validation du projet par l’entité opérationnelle désignée/EOD.
Etape 3 : Enregistrement définitif du projet.
Etape 4 : Surveillance, vérification et délivrance des UREC.
L’efficacité du MDP dépend de son attractivité, de la qualité des
projets mis en œuvre et de l’effectivité des contrôles, les contraintes
environnementales et celles économiques doivent être conciliées. Ce
mécanisme nécessite des infrastructures spécifiques, une expertise en
matière de critères d’éligibilité et de contrôle des projets et une bonne
connaissance des technologies propres. Les ONG ont un rôle à jouer en
la matière, notamment auprès des pays les plus vulnérables. Faire des
concessions pour être plus compétitifs risquerait d’aller au détriment de
l’environnement et contre les intérêts des PVD.
Les enjeux économiques du MDP sont importants. Si aujourd’hui les
initiatives relevant du MDP restent timides, au moment de la ratification
du Protocole de Kyoto, la demande pourrait exploser, avec des pays
373
comme la Chine, l’Inde ou le Brésil, comme principaux pays hôtes. Il
est probable que les pays les moins avancés et les plus vulnérables
resteront en marge de ce marché, comme ils le sont déjà pour les
investissements directs étrangers (IDE). Par ailleurs, il ne faudrait pas
que les PED soient mis en concurrence entre eux : le risque serait que la
qualité des projets MDP ou les critères de développement durable soient
revus à la baisse, pour être plus attractifs.
En 12 février 2007, les 500 projets relevant du MDP ont été
enregistrés. Il s’agit d’un parc éolien de 8,75 MW dans la région de
Gujarat, Inde, qui devrait réduire les émissions de dioxyde de
carbone de plus de 15 300 t/an. Les projets relevant du MDP sont
actuellement menés dans une quarantaine de pays. Ils ont généré
jusqu'ici plus de 31 millions d'unités de réduction certifiée des
émissions (URCE), chacune équivalant à une tonne de dioxyde de
carbone, principal gaz à effet de serre responsable du réchauffement
de la planète.
On s'attend à ce que le mécanisme produise plus de 1,8 milliard
d'URCE au cours de la première période d'engagement qui prendra
fin en 2012 ; ce qui correspond aux émissions annuelles combinées
du Canada, de la France, de l'Espagne et de la Suisse.
A l’état actuel, les projets MDP, qui ont été réalisés souffrent
d’une concentration forte et déséquilibrée entre les différentes
régions du monde. Les chiffres du secrétariat de la CCNUCC
montrent que les investissements vont beaucoup plus vers les pays
émergents15 aux dépens de pays les moins développés (cf. tab. 1).
En effet, seulement de 2.6 % de ces projets ont été réalisés en
Afrique16. Rappelons que le Secrétariat de la CCNUCC prévoit à la
fin de la 1ère phase d’engagement du PK, plus de 1400 projets au titre
15
L’Inde, la Chine, le Brésil et le Mexique s’accaparent à eux seuls plus de 70 %
des projets.
16
Dont plus de 50 % vont vers l’Afrique du Sud, contre zéro projet pour l’Algérie !
Compte tenu de l’insuffisance des infrastructures spécifiques qui demeurent peu
attirantes, des lourdeurs bureaucratiques et des tracasseries administratives, de la
faible efficacité, de l’insuffisance de la compétence de « l’Autorité nationale
désignée » et de l’ignorance (par le système rentier, gérontocratique et corrompu)
de l’importance de ces opportunités offertes pour promouvoir le développement
durable, c’est la petite et la fameuse histoire de la mauvaise gouvernance des
affaires publiques qui continue à perdurer et à produire autant de dégâts.
374
du MDP, alors que jusqu’en février 2007, cet organe exécutif de la
Convention avait compté la réalisation de 504 projets MDP17.
Tableau 1 : Répartition des projets au titre du MPD
Pays
Brésil
Chine
Inde
Malaisie
Mexique
Afrique du Sud
S/Total
Part des 36 pays restants
Total 2005-2007 (42 pays)
Nombre de Projets MDP
88
37
162
12
73
6
378
126
504
%
17,5
7,3
32,1
2,4
14,5
1,2
75
25
100
Source : Etabli par nous sur la base des chiffres du Secrétariat des changements climatiques
(CCNUCC), jusqu’en avril 2007. (URL : http://unfccc.int).
IV. Kyoto : Quelle progression ? Quelles perspectives ?
« Les petits problèmes sont difficiles à voir, mais faciles à résoudre ; laissez les
se développer, ils deviendront faciles à voir, mais très difficiles à corriger »
[Machiavel, (1532) : « Le Prince ».]
Les données du Secrétariat de la Convention Cadre et du
Protocole de Kyoto révèlent qu’en 2005, les pays industrialisés
(désignés par l’Annexe 1), n’avaient diminué que de 2,8 % leurs
émissions comparativement avec 1990. Cela a été considéré comme
faible est insuffisant. En effet, cette baisse provient beaucoup plus
des pays de l’ancien bloc soviétique qui sont en transition vers
l’économie de marché et qui ont vu leurs émissions de GES décroître
de 35,2 % entre 1990 et 2005, alors que les émissions des autres pays
(de l’Annexe 1) ont augmenté sur cette même période de 11 %.
La régulation des émissions croissantes issues des transports
maritimes et de l’aviation internationale quant à elle, n’a pas vu une
issue consensuelle ; pourtant, les émissions de GES de ces secteurs
ont par contre continué à augmenter. Entre 1990 et 2005, les
émissions de GES des combustibles des transports aériens des pays
de l’annexe I ont augmenté de 65,8 % et celles des transports
Exemple d’un projet MDP : Le 499ème projet, portait sur L’électrification d’une
région rurale en Ouganda. Il a été rendu possible grâce à l'appui du Fonds
prototype pour le carbone de la Banque mondiale et à la participation de la
Finlande et des Pays Bas. 12 février 2007, le 500ème projet relevant de ce
mécanisme vise la création d’un parc éolien de 8,75 MW dans la région de Gujarat,
Inde, qui devrait réduire les émissions de dioxyde de carbone de plus de 15 300 t
chaque année. Source : Secrétariat de la CCNUCC.
17
375
maritimes de 7 %. La contribution de l’aviation au changement
climatique est évaluée entre 4 à 9 % au niveau global.
Entre 1990 et 2005, les émissions de CO2 issues de l’aviation
internationale ont augmenté de 83 % !18
La concentration actuelle des GES (comptabilisés en équivalent
CO2) est de 430 ppm et augmente de 2 ppm/an.
Traduite en objectifs chiffrés de réduction des émissions, cela
signifie que les pays industrialisés devront réduire d’ici à 2020 de 30
% leurs émissions de GES et de 80 % à l’horizon 2050, par rapport
au niveau des émissions en 1990.19
Ce qui montre que les 5,2 % de réduction prévus par le protocole
de Kyoto sont assez faibles, vu l’ampleur du phénomène et les
réductions nécessaire pour atténuer les émissions.
Le désengagement des Etats-Unis et l’absence de contraintes pour
les pays émergents fragilisent le Protocole et nuisent d’une part à la
cohérence du traité et d’autre part à la cohésion internationale.
Le système de commerce d’émissions, un outil performant dont la
finalité vise à atteindre des objectifs environnementaux au moindre
coût économique, est malheureusement mal connu et mal compris, y
compris des entreprises, comme vient de le démontrer certaines
enquêtes réalisées en Allemagne.20
La répartition des projets MDP quant à elle souffre de forts
déséquilibres, avec une part dérisoire pour l’Afrique.
Un nouveau traité "Kyoto Plus" (2ème période d’engagement 20132017) devra innover dans des améliorations plus adéquates avec des
objectifs plus ambitieux en termes de réduction des GES pour tenir
compte des avertissements du GIEC, et ce, via une feuille de route issue
probablement de l’après Bali (peut être le premier semestre de 2008).
Plaidant pour la concrétisation de l’idée d’un Fonds d’atténuation
des changements climatiques et d’adaptation, pour des mécanismes plus
efficaces d’aide au transfert de technologies propres, de vulgarisation
des mécanismes de flexibilité actuels (les PEN), des incitations pour
faire bénéficier les pays les moins développés des projets MDP, et
notamment l’augmentation du niveau des engagements contraignants.
18
D’après le Réseau Action Climat-France : "Dix ans du protocole de Kyoto : Bilan
et perspectives pour les négociations de l’après 2012". Dossier de Presse, 11/2007,
(www.rac-f.org/article.php3?id_article=1317).
19
Idem.
20
Cf. Cooremans C., 2002 : "Le système de commerce d’émissions du protocole de
Kyoto : analyse critique".Mémoire HEC. Genève.
376
Plaidant aussi, pour un régime dirigé vers la recherche
scientifique, le développement économique et social et la mise en
œuvre de technologies propres, en plus des incitations pour adapter
les modes de production et de consommation inadéquats.
Aucune négociation ne pourra déboucher sur des solutions
raisonnables, si elle n’est pas fondée sur un large débat public, la
crédibilité des objectifs et l’équité dans les efforts demandés à
chaque catégorie de pays, des règles qui assurent le respect des
engagements et la sécurité des transactions et un cadre juridique
d’application plus clair.21
Cependant, si la communauté internationale n’arrivait pas à faire
preuve de la volonté adéquate en matière de réduction des GES, un
après Kyoto risque de garder les mêmes faiblesses et donc les mêmes
retombées. Une chose est sûre : cela est étroitement lié avec la nature
politique de la prochaine administration américaine vers novembre
2008.
Conclusion
« Une génération plante un arbre, la suivante profite de son ombre … ».
Proverbe chinois.
Le Protocole de Kyoto a été la première amorce de régime international
vers une gouvernance collective, globale et contraignante du changement
climatique de la terre, en dépit de ses faiblesses (le non engagement des
Etats Unis, le faible niveau des émissions à réduire et l’incapacité de
contraindre certains pays émergents : Chine, Inde, …).
En effet, mieux vaut un accord imparfait, mais vivant et en amélioration
continue, qu’un accord parfait mais inexistant.
Toute la complexité réside dans la conception d’un système de règles
non hégémoniques, suffisamment contraignantes pour être efficaces au
niveau global, avec lesquels aucun gros émetteur ne s'estimerait perdant ;
avec les règles de jeu proposées au niveau mondial ; cela nécessitera du
temps (rappelons à titre de comparaison que le système mondial du
commerce est le fruit d’une évolution turbulente de plus de 50 ans).
Ce protocole qui a permis entre autre, de la flexibilité et des opportunités
pour un développement durable, a permis aussi à la communauté
internationale d’acquérir une conscience croissante du dérèglement
climatique et ses retombées positives.
21
Pierre R., 2006 : "Etat de la lutte contre le changement climatique à l’amorce de
la négociation sur la deuxième période d’engagement". Études prospectives. Les
publications de l’IEPF (Institut de l’Energie et de l’Environnement de la
Francophonie). Québec.
377
Jusqu’ici, il s’avère que le monde a bien compris que les émissions
d’aujourd’hui sont les problèmes de demain !
L’Humanité a conscience que le temps des questions est arrivé à son
terme et qu’il est grand temps de passer à l’action pour une sécurité
climatique et d’être vigilant sous peine de passer à nouvelle ère planétaire
moins clémente, et courir le risque d’un cataclysme. Faire la paix avec la
terre, c’est faire la paix avec nous-mêmes.
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Presse, www.rac-org/article.php3?id_article=1317
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