RÉDUIRE NOTRE DETTE PUBLIQUE

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Septembre 2011
Réduire notre dette publique
RÉDUIRE
NOTRE DETTE
PUBLIQUE
www.fondapol.org
Jean-Marc DANIEL
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www.fondapol.org
RÉDUIRE NOTRE
DETTE PUBLIQUE
Jean-Marc DANIEL
La Fondation pour l’innovation politique
est un think tank libéral, progressiste et européen.
Président : Nicolas Bazire
Vice-président : Charles Beigbeder
Directeur général : Dominique Reynié
La Fondapol publie la présente note dans le cadre de ses travaux sur
la croissance économique.
RÉSUMÉ
La situation des finances publiques de la France n’a cessé de se dégrader
au cours des dernières années. Malgré une conjoncture économique
particulièrement difficile, il est erroné d’affirmer que l’augmentation du
déficit était inévitable. Il est en effet possible de réduire la dette mais cela
suppose d’avoir une vision d’ensemble de l’économie et notamment de
prendre en compte sa dimension cyclique.
L’introduction de cette notion de cycle permet de dissocier le déficit
en deux composantes. D’une part un déficit conjoncturel, lié au contexte
économique et, d’autre part, un déficit structurel correspondant à une
dégradation à long terme des finances publiques. Si le déficit conjoncturel
est acceptable, voire inévitable, la composante structurelle est beaucoup plus préoccupante, dans la mesure où il s’agit d’un déséquilibre
indépendant des phases d'expansion ou de contraction de l'économie.
C’est donc cette part du déficit qu’il faut progressivement éliminer. Pour
atteindre cet objectif, deux mécanismes sont généralement préconisés :
l’augmentation des impôts et le recours à l’inflation. Pourtant, ces deux
stratégies ne font que décaler le problème. À l’inverse, les politiques
économiques publiques les plus profitables sont celles qui arrivent à
coupler la réduction de la part des dépenses publiques dans le PIB avec
la croissance économique.
En effet, si jusqu’à présent la France n’a pas été capable de réduire
son déficit structurel, d’autres États ont réussi l’assainissement de leurs
finances. Il faudrait s’inspirer de leurs réformes et notamment de celles
de la Suède et du Canada. Ces deux États ont conduit une politique
d’austérité tout en stimulant leur croissance, principalement grâce à la
reprise de l’investissement privé. À la suite de l’instauration de règles
institutionnelles précises, la politique budgétaire de ces pays a été perçue
comme crédible et cohérente.
Ces deux exemples montrent les chemins à suivre pour réussir l’assainissement budgétaire de la France. Pour cela, des règles claires et
économiquement efficaces doivent être adoptées au niveau national et
européen. De plus, l’État-providence doit être adapté aux évolutions de
la société. Même si l’objectif de ces mesures est moins la réduction de la
dette que la réduction du déficit structurel, elles conduiront immanquablement à sa diminution.
RÉDUIRE NOTRE
DETTE PUBLIQUE
Jean-Marc DANIEL
Économiste, professeur à ESCP Europe, chargé de cours à l'École des mines
En décembre 2005, Michel Pébereau remettait à Thierry Breton, alors
ministre de l’Économie et des Finances, le rapport de la commission qu’il
avait présidée sur la dette publique en France. À l’époque, l’attention
du ministre avait déjà été attirée sur la situation particulièrement délicate des finances publiques françaises et le rapport avançait une liste
de 20 propositions afin de corriger la dérive constatée. La première des
recommandations, celle qui définissait le cadre général de la démarche
du rapport, s’énonçait comme suit : « Revenir à l’équilibre en cinq ans
au maximum en stabilisant les dépenses en euros courants et en modulant l’intensité de l’effort en fonction de la conjoncture1. ».
Quatre ans plus tard, en 2009, le déficit public, que les statisticiens
appellent le besoin de financement des administrations publiques, loin de
se réduire, avait augmenté jusqu’à atteindre 144 milliards d’euros, soit
7,5 % du PIB. Ainsi, à la fin de l’année 2010, la dette publique au sens
de Maastricht2 représentait 1 591 milliards d’euros, soit 82,3 % du PIB3.
Les recommandations du rapport Pébereau n’ont donc guère été suivies d’effets. La donnée essentielle dans le libellé de la recommandation
1. « Des finances publiques au service de notre avenir – Rompre avec la facilité de la dette publique pour
renforcer notre croissance économique et de notre cohésion sociale », rapport de la commission présidée par
Michel Pébereau, 14 décembre 2005, http://www.minefi.gouv.fr/notes_bleues/nbb/nbb301/pebereau.pdf.
2. Les trois critères de Maastricht sont les suivants : la stabilité des prix, c’est-à-dire que le taux d’inflation d’un
État membre donné ne doit pas dépasser de plus de 1,5 point celui des trois États membres présentant les
meilleurs résultats en matière de stabilité des prix ; la santé des finances publiques, autrement dit les États
ont interdiction d’avoir un déficit public annuel supérieur à 3 % du PIB et une dette publique supérieure à
60 % du PIB ; enfin, les taux d’intérêt à long terme ne doivent pas excéder de plus de 2 % ceux des trois États
membres présentant les meilleurs résultats en matière de stabilité des prix.
3. Données Insee : l’Insee publie sur son site Internet, http://www.insee.fr/fr/default.asp, un état statistique
trimestriel de la dette publique.
7
était l’affirmation de la nécessité de moduler l’effort en fonction de la
conjoncture économique. Si les autorités politiques, qui ne se réfèrent
plus guère au rapport Pébereau, soutiennent que la détérioration de la
situation financière de l’État ne peut leur être imputée, c’est parce que la
conjoncture de la période qui nous sépare de la remise du rapport a été
tellement défavorable qu’il était impossible que les finances ne subissent
pas une importante dégradation.
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| l’innovation politique
SAISIR LES ENJEUX DE L’ÉCONOMIE FRANÇAISE
Cette étude a pour objectif de faire des propositions de politique budgétaire inspirées d’expériences concrètes d’assainissement budgétaire. Mais
notre approche diffère cependant de celles généralement prônées pour
résoudre ce problème. Nous inscrivons notre démarche dans cette idée
que la gestion des finances publiques, en particulier leur redressement, ne
peut se faire indépendamment de la situation conjoncturelle de l’économie. Nous développerons ainsi notre analyse et nos propositions selon une
vision économique d’ensemble plaçant au centre de la réflexion et des propositions de politique économique le fait que l’économie est cyclique. De
façon plus générale, nous considérerons que, pour agir de façon efficace,
il faut accepter quatre caractéristiques fondamentales de notre situation.
Le caractère cyclique de l’activité économique
La notion de cycle économique recouvre différents mécanismes et peut
se traduire par des références à des périodes de durée variable. Dans
notre étude, nous écartons les visions plus ou moins réalistes sur les
cycles longs de type Kondratiev4. Depuis la fin de la phase de reconstruction de l’après-guerre, c’est-à-dire à peu près au début des années 1960,
l’économie française a connu un enchaînement de cycles conjoncturels
d’une durée de sept à neuf ans5. Le problème que posent aujourd’hui ces
4. Un cycle Kondratiev est un cycle économique de l’ordre de 40 à 60 ans, aussi appelé cycle de longue durée.
Mis en évidence dès 1926 par l’économiste Nikolai Kondratiev dans son ouvrage Les Vagues longues
de la conjoncture, ces cycles présentent deux phases distinctes : une phase ascendante et une phase
descendante. Rappelons que le principe de ces cycles longs, défendu notamment par Joseph Schumpeter,
a été qualifié par Paul Samuelson d’« introduction de la science-fiction en économie ».
5. Ce type de cycle est appelé en général cycle de Juglar. Il a été décrit avec précision par Keynes dans
le chapitre XXII de la Théorie générale et a été formalisé dans l’oscillateur de Hansen-Samuelson. Les
descriptions théoriques faites par Keynes, Hansen et Samuelson d’une crise récurrente qui se traduit par
un enchaînement de déstockage et de désinvestissement, phase suivie par une reprise liée au restockage
puis au retour de l’investissement, ont été de nouveau confirmées par la crise de 2008-2009.
8
cycles de moyen terme pour les politiques économiques des pays développés tient moins à la phase de récession qu’à la phase d’expansion.
En effet, durant cette phase d’expansion, le niveau de croissance atteint
est, de cycle en cycle, chaque fois plus bas. Dans les années 1960, la
croissance moyenne sur le cycle était en France de 5 %, dans les années
1970 de 4 %, dans les années 1980 de 3 %, dans les années 1990 de 2 %
et, depuis 2000, de 1 %. En se plaçant dans cette logique de cycle, c’est
moins le déficit de la période de récession que l’absence d’excédent de la
période faste qui est problématique pour les finances publiques.
L’introduction de la notion de cycle dans notre analyse va nous
conduire à interpréter systématiquement les déficits publics comme étant
la somme d’un déficit conjoncturel – correspondant à l’évolution du
cycle – et d’un déficit structurel – correspondant à la détérioration objective et de long terme de la situation des finances publiques. L’objectif,
selon nous, que doit se donner une politique budgétaire est de maintenir l’équilibre structurel des finances publiques, en d’autres termes de
faire en sorte que le déficit structurel soit nul. Sur un plan institutionnel, les engagements doivent être construits sur une base cyclique. Cette
prise en compte s’applique aussi bien au niveau européen – en ce qui
concerne le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) et, dans les années
qui viennent, le pacte de compétitivité – qu’au niveau national, à propos
de la discussion sur la « règle d’or » et une éventuelle modification de
la Constitution6. Ils doivent donc se traduire par l’acceptation de règles
qui reconnaissent peu ou prou la nécessité de rétablir puis de consolider l’équilibre structurel. Par conséquent, nous centrerons notre analyse
moins sur la dette publique, qui représente la somme des déficits passés
et qui est un stock, que sur le déficit, qui est le déséquilibre de l’année
et constitue un flux. Si nous faisons clairement dans notre analyse le
distinguo entre un « bon déficit » (le déficit conjoncturel) et un « mauvais déficit » (le déficit structurel) nous écartons en revanche l’idée qu’il
puisse y avoir une « bonne dette » et une « mauvaise dette ». Selon
nous, il existe un déficit nécessaire (le déficit conjoncturel) et un déficit à supprimer (le déficit structurel), mais la politique économique ne
doit pas s’inscrire dans des querelles sans fin sur la nature des dépenses.
6. On peut considérer que le principe de l’annualité budgétaire est né de l’adaptation des finances publiques
au cycle économique d’origine. En effet, ce cycle est agricole et correspond au rythme de la récolte, qui est
annuel. Le calendrier budgétaire d’origine, en Angleterre, se cale sur les récoltes. Le Parlement se réunit quand
on connaît la récolte d’une année ; il fixe à partir de cette connaissance un montant de recette pour le Roi, dont
les représentants reviennent ensuite devant le Parlement pour décrire la façon d’utiliser cette recette.
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Le partage entre une « bonne dette » (celle qui finance les investissements) et une mauvaise (celle qui finance le fonctionnement) est souvent
évoqué mais n’a aucun sens. Ce partage repose sur un tropisme courant
consistant à vouloir analyser l’État comme une entreprise. Cette conception ignore la substance même de la dépense publique. Elle suppose que
les dépenses d’investissement préparent l’avenir, tandis que celles de
fonctionnement le sacrifient plus ou moins au présent. Or il est facile de
voir que le salaire d’un chercheur qui prépare la croissance correspond à
du fonctionnement, alors que la construction d’un pont sur une route ne
menant nulle part est comptabilisée en investissement7.
Vouloir identifier l’État à une entreprise conduit à une double méprise.
L’entreprise est différente de l’État, car elle est à même de mesurer les
moments où elle se trompe dans ses investissements, par exemple quand
ses concurrents, par l’adoption de nouveaux procédés de production,
lui prennent des parts de marché et l’acculent à la faillite. L’État, quant
à lui, n’est jamais dans cette situation. Par ailleurs, assimiler l’État à
l’entreprise conduit à ne pas comprendre que l’État possède un rôle
économique assez clairement identifié, fort bien décrit par l’économiste
américain Richard Musgrave8. Ce rôle est multiple. L’État doit répondre
aux attentes sociales de la population en termes de répartition des revenus, gérer les externalités – expression générique désignant tous les
mécanismes que les entreprises privées ne sont pas à même d’assumer –
et réguler la croissance en lissant les conséquences du cycle économique.
Comme nous retenons cette approche, nous évacuerons les discours sur
les « dépenses d’avenir » que l’endettement pourrait prendre à sa charge.
Ainsi, lorsqu’il a été demandé à Alain Juppé et Michel Rocard, dans
le cadre de la commission du grand emprunt, de définir des dépenses
utiles et non renouvelables à financer par le grand emprunt, cela sousentendait une chose très étrange, à savoir que l’impôt, non soumis à la
sagacité de ces deux anciens Premiers ministres, avait vocation à financer
n’importe quoi, et que les impôts étaient là pour être gaspillés, tandis
que seuls les emprunts seraient rationnellement utilisés. Une des théories
de ce même corpus est l’idée, notamment en vigueur en Grande-Bretagne
et en Allemagne, que l’État doit financer par l’impôt les dépenses récurrentes et peut s’endetter pour faire face à des dépenses ponctuelles.
7. Le Japon, à force de financer par l’accumulation de dette des investissements publics inutiles, a fini par
enfermer son économie dans une spirale de croissance molle, dont on sent bien que les conséquences
risquent à court terme d’être calamiteuses.
8. Richard Musgrave, The Theory of Public Finance. A Study in Public Economy, New York, 1959.
10
Graphique 1 : Évolution de la croissance française depuis 1950
Selon nous, le mode de financement naturel de l’État dans son entier
est l’impôt. Toute dépense publique a vocation à être financée par l’impôt. Pour autant, comme expliqué par Richard Musgrave et par l’idée
de la nécessaire régulation conjoncturelle, c’est-à-dire de l’adaptation
de la politique économique au cycle, il ne peut y avoir parfaite simultanéité entre la perception de l’impôt et la réalisation des dépenses. Les
règles institutionnelles en vigueur, héritées des débuts de la démocratie,
tablent sur l’annualité budgétaire. Toutefois, si ce temps juridique était
en conformité avec la réalité des économies agricoles (voir note 6), il ne
correspond plus à la réalité économique d’aujourd’hui, si bien qu’il est
nécessaire d’adapter progressivement les règles juridiques à la temporalité économique. Ainsi le déficit conjoncturel, qui correspond en quelque
sorte à un découvert de trésorerie pendant la période difficile du cycle,
est acceptable. En revanche, le déficit structurel, qui correspond à un
écart durable entre le montant des impôts perçus et celui des dépenses
publiques, est lui, inacceptable. Il s’agit donc de chiffrer ce déficit, car il
est tout l’enjeu de l’assainissement budgétaire.
Quand on regarde le graphique 1, issu des travaux de l’Insee et des
comptes nationaux, on distingue parfaitement les cycles économiques.
Évolution du PIB en France par rapport à l’année précédente en pourcentage
30
25
20
15
10
5
0
-5
1950 1955 1960 1965 1970
en valeur
1975
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Année
en volume
Source : Insee, comptes nationaux – base 2005
11
Graphique 2 : Évolution du déficit public en France depuis 1960 en pourcentage
du PIB
8
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Les années difficiles sont 1967, 1975, 1983, 1993, 2003 et 2009. La
relance de 1981 a donné à l’année 1982 un caractère aberrant. En outre,
les années fastes, qui auraient dû connaître un excédent budgétaire, sont
celles de la fin des années 1980 et de la fin des années 1990. La différence
entre la courbe claire (évolution en valeur) et la courbe foncée (évolution
en volume) correspond à l’inflation. On voit donc que l’économie française s’est débarrassée de l’inflation dans les années 1980. Au moment
où l’État s’est remis à s’endetter, il a simultanément mis un terme à l’inflation qui avait réduit la dette née de la Seconde Guerre mondiale.
Depuis 1960, année où la fin de l’Union européenne des paiements
(UEP)9 rendit à la France sa liberté de politique économique, la situation
budgétaire n’a cessé de se détériorer. Les années les plus inquiétantes en
la matière ne sont pas celles de fort déficit comme 1975, 1983, 1993 ou
2009, car elles correspondent à la période de récession du cycle et sont
Pourcentage du PIB
6
4
2
0
-2
-4
-6
-8
1960
1965
1970
1975
1980
Déficit public, moyenné sur 3 années
1985
1990
1995
Déficit public annuel
2000
2005 Année
Source : Insee, comptes nationaux.
9. L’Union européenne des paiements (UEP) était un mécanisme de compensation des déficits extérieurs
mis en place en 1950 en Europe et géré par la Banque des règlements internationaux. Elle a disparu en
décembre 1958.
12
donc marquées par un fort déficit conjoncturel. À l’inverse, les années
qui posent problème sont les années où la croissance n’a pas été mise
à profit pour reconstituer les marges de manœuvre de la politique budgétaire. La comparaison avec le graphique 1, portant sur l’évolution de
la croissance en France depuis 1950, indique qu’il s’agit des années de
1988 à 1990, ou encore des années de 1998 à 2002.
Selon les études récentes et les exemples de réduction du déficit (donc de
la dette publique), les politiques optimales sur le plan économique sont
celles qui sont fondées sur une combinaison entre la baisse de la part des
dépenses dans le PIB et un accroissement rapide du PIB. Cette augmentation pouvant s’obtenir en valeur, la tentation naturelle des gouvernements
est de chercher dans l’inflation un remède à leur endettement.
Dans l’histoire récente de la France, l’année où le déficit budgétaire a
été le plus élevé est 1943. Pour autant que l’on puisse évaluer le PIB et le
déficit de cette année très particulière, ce dernier représentait entre 40 et
45 % du PIB. Un tel déficit, se traduisant immédiatement par de la dette,
a été effacé en très peu de temps par l’inflation, à l’époque considérable,
puisque les prix de 1946 ont été 17 fois supérieurs à ceux de 1938.
Nous devrions donc nous interroger de façon plus spécifique sur le
rôle de l’inflation. En effet, l’inflation a historiquement effacé les dettes
nées de la Seconde Guerre mondiale. Par ailleurs, Olivier Blanchard, dans
un working paper10 du FMI de février 2010, a suggéré que les banques
centrales et les autorités monétaires acceptent momentanément de laisser
filer l’inflation jusqu’à un taux de 4 % pour résoudre le problème d’endettement public. Néanmoins, nous ne nous engagerons pas sur cette
voie, et cela pour plusieurs raisons. Tout d’abord parce que les banques
centrales, désormais indépendantes, ont les moyens d’empêcher tout
retour significatif de l’inflation. Mais cette voie nous semble également
fermée, car les nostalgiques de l’inflation refusent de voir qu’après avoir
été une solution au problème de la dette dans les années 1950 et 1960,
elle est devenue une bombe à retardement dans les années 1970, bombe
qui a explosé dans les années 1980. En effet, pour s’en débarrasser,
Rejeter l’inflation comme solution au déficit
10.Olivier Blanchard, Giovanni Dell’Ariccia et Paolo Mauro, « Rethinking Macroeconomic Policy », in IMF Staff Position
Note, 12 février 2010, SPN/10/03, disponible sur http://www.imf.org/external/pubs/ft/spn/2010/spn1003.pdf.
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les gouvernements des années 1980 ont mené des politiques restrictives
freinant la croissance et recréant un déséquilibre des finances publiques.
Cela a réalimenté le mécanisme d’accumulation de la dette publique. Le
dernier quart du xxe siècle a montré que l’inflation nous défait de la
dette d’aujourd’hui en préparant la dette de demain. C’est d’ailleurs probablement parce qu’ils sont conscients de cela que les Européens sont
si nettement attachés à l’idée que l’inflation n’est pas une possibilité
ouverte. C’est également pour cette raison que nous l’avons écartée ici de
notre analyse comme moyen de réduire l’endettement public.
En choisissant comme solution la croissance ou la baisse des dépenses,
nous considérons implicitement que la voie de la hausse des impôts, à
l’instar de celle de l’inflation, est fermée. En effet, au regard du niveau
de prélèvements obligatoires – 44 % de façon tendancielle –, nous estimons qu’un alourdissement serait délicat. Néanmoins, si cela s’avérait
indispensable, il faudrait évaluer comment procéder afin d’handicaper le
moins possible la croissance économique.
Les conséquences d’une politique d’austérité sur la croissance
Sur le plan de la théorie économique, il s’agit de réfléchir à un arbitrage entre des effets keynésiens et ce que les économistes appellent
l’équivalence ricardienne11. On estime que la politique économique se
traduit par un effet keynésien si une réduction de la dépense publique
entraîne une contraction de la demande globale, qui elle-même conduit
à un ralentissement de la croissance. Symétriquement, il y a équivalence
ricardienne quand il y a un effet d’éviction en matière budgétaire. Cela
signifie que chaque fois que l’État augmente ses dépenses, les agents privés sont obligés de diminuer les leurs. En cas d’équivalence ricardienne,
tout accroissement de la demande publique a pour pendant une diminution de la demande privée.
L’équivalence ricardienne s’intéresse principalement au comportement d’épargne des ménages. Selon cette thèse, l’État, pour financer ses
dépenses, augmente les impôts donc il ponctionne de façon évidente les
agents privés qui, ayant moins à leur disposition, dépenseront moins. Si
l’État se met en déficit et emprunte, les agents privés vont acheter ces
emprunts, ce qui diminuera là encore leurs dépenses. Ricardo est le premier à avoir soutenu cette idée selon laquelle ce que l’agent privé fournit
11.David Ricardo, Principes de l’économie politique et de l’impôt, 1821.
14
Distinguer les enjeux de dette publique
et ceux du déséquilibre extérieur de l’économie
à l’État ne sera pas dépensé par lui, qu’il apporte ces moyens à l’État par
l’impôt ou par l’emprunt12. Certains économistes, notamment l’Américain Robert Barro13 ont prolongé la thèse de Ricardo.
Supposons que l’État ne se finance ni par l’impôt ni par l’emprunt
auprès de ses ressortissants, mais qu’il fasse appel à des financements
externes ou qu’il fasse marcher la « planche à billets14 » en demandant
aux banques d’acheter sa dette. L’anticipation des remboursements
futurs nés de l’accumulation de dette publique conduit, selon Robert
Barro, les ménages à augmenter leur taux d’épargne. Concrètement, ils
achètent des actifs dont les prix se mettent à flamber, ils se précipitent
vers des appartements qui changent sans cesse de propriétaires sans que
cela augmente la production. Cette notion d’équivalence ricardienne se
retourne positivement dans le cas où l’État n’accroît pas son déficit mais
le réduit. En effet, dans cette éventualité, l’équivalence ricardienne, qui
postule que le déficit augmente l’épargne, conduit à constater que les
politiques de rigueur faisant baisser le déficit impliquent une réduction de
l’épargne, par conséquent un accroissement, directement de la consommation, ou indirectement de l’investissement. Nous constaterons à partir
d’exemples récents que les politiques d’assainissement budgétaire favorisent la croissance, donc que les effets néoricardiens l’emportent sur les
effets keynésiens.
Au cours de la crise grecque, certains ont proposé que la Grèce quitte la
zone euro afin de pouvoir dévaluer sa monnaie. Cette idée repose sur une
confusion entre la dette publique et la dette extérieure. La dette publique
est la dette de l’État, ce n’est pas la dette du pays, un pays étant économiquement parlant une zone rendue homogène par l’usage de la même
monnaie. Il s’agit d’une zone ayant une balance des paiements courants
qui retrace ses échanges avec les autres pays. Quand un pays est en déficit, les acteurs qui opèrent sur son territoire empruntent de la monnaie
mondiale pour solder ce déficit. En pratique, un pays en déficit a besoin
de dollars. Or les États ne gèrent pas des dollars, ils gèrent leur monnaie
nationale : les impôts sont payés en monnaie nationale et les dépenses
12.D’où le nom d’équivalence ricardienne. De nos jours, on parle plus précisément d’équivalence néoricardienne.
13.Robert Barro, « Are Government Bonds Net Wealth? », Journal of Political Economy, 1974, n° 82, p. 1095-1117.
14.Afin de produire plus de monnaie.
15
fondapol
sont également effectuées en monnaie nationale. Le système bancaire,
singulièrement la Banque centrale, est le gestionnaire des dollars, donc
des devises étrangères, et un pays fait défaut lorsque, sur le marché des
changes, sa Banque centrale se trouve dans l’incapacité de fournir les
devises qu’on lui réclame.
La France, comme la Grèce, ne se confond pas avec l’État français ou,
plus largement, le système public français sur lequel porte cette étude.
L’État français, tout comme l’État grec, s’endette en euros, et son problème de retour à l’équilibre repose sur sa capacité à réduire ses dépenses
en euros et à obtenir de sa population des recettes en euros.
Nous n’aborderons donc pas ici le problème de la parité, ou de la
compétitivité de l’économie. Ceci précisé, il convient de rappeler que
la situation extérieure d’un pays est liée de façon comptable à celle des
finances publiques. Chaque économie respecte l’identité comptable
(S – I) + (T – G) = X – M, où S est l’épargne, I l’investissement, T les
impôts, G la dépense publique et X – M le déficit de balance des paiements courants. En effet, il existe en économie une savante alchimie
entre le déficit de l’État, la situation d’épargne des ménages et le déficit
extérieur. Nous évoquerons donc incidemment les conséquences de cette
équation sur la politique fiscale française. Ainsi la France est-elle persuadée, du fait du discours de ses dirigeants, d’être un pays très épargnant
alors qu’en fait, elle manque d’épargne puisque X – M y est négatif15.
DETTE PUBLIQUE ET DÉFICITS : STOCK ET FLUX
Dette publique : de quoi parlons-nous ?
Pour analyser l’endettement public il faut commencer par préciser ce que
l’on entend par public, c’est-à-dire la sphère des entités que l’on prend
en compte quand on aborde ce problème. À l’origine, on assimilait dette
publique à dette de l’État. Ce qui fait la particularité de cette dette, c’est
le rapport de l’État au temps, puisque l’État est supposé éternel. De ce
fait, tout agent économique doit rembourser ses dettes au moment de
sa disparition, mais l’État ne doit jamais rembourser ce qu’il doit. Ce
raisonnement a fait naître ce que naguère on appelait des rentes perpétuelles, c’est-à-dire des titres publics qui donnaient le droit au versement
d’un intérêt à l’infini. En France, de tels titres ont existé jusqu’au passage
15.X – M, soit le déficit de balance des paiements courants, équivalait en 2010 à 2 % du PIB.
16
à l’euro, l’État ayant dû à cette occasion racheter des dettes remontant
au xviiie siècle.
La dette publique est donc celle des entités qui directement, comme
l’État ou les collectivités locales, ou indirectement, du fait de leur lien
avec les précédentes, ne peuvent être mises en faillite. Ce principe de
l’impossibilité de mettre une entité publique en faillite, en particulier
l’État, inspire notamment les règles prudentielles imposées aux banques
et aux compagnies d’assurance. Le fly to quality selon lequel ces organismes doivent détenir des actifs financiers sûrs a pour conséquence de
leur recommander de posséder des titres publics qui, quoi qu’il arrive,
sont automatiquement refinancés par la Banque centrale.
À la suite des difficultés des finances publiques grecques et portugaises,
les agences de notation ont affirmé que les titres publics n’offraient pas
de garantie absolue. Cette rupture avec la tradition financière née au
xixe siècle autour de la création du prêteur en dernier ressort qu’est la
Banque centrale paraît une régression intellectuelle. Nous considérons
que la caractéristique économique des agents publics est qu’ils ne font
pas défaut, ce qui explique que nous ayons exclu cette hypothèse des
possibilités offertes pour réduire la dette publique.
En Europe, les signataires des traités de Maastricht et d’Amsterdam
ont adopté une définition assez précise de la dette publique. Au sens
du Pacte de stabilité et de croissance, la dette publique mesure « l’ensemble des engagements financiers bruts des administrations publiques,
à l’exception des crédits commerciaux et des décalages comptables16 ».
Mesurée en valeur nominale et non en valeur de marché, cette dette est
consolidée, ce qui signifie qu’elle exclut les dettes contractées entre administrations publiques, comme par exemple en France les dépôts faits par
les collectivités locales auprès du Trésor public.
Cette définition suppose un accord sur la conception de l’administration publique. Outre l’État, les collectivités locales et les régimes de
sécurité sociale, les administrations publiques regroupent ce que les
comptables nationaux appellent les organismes divers d’administration centrale (Odac) ou locale (Odal). Il s’agit de plusieurs centaines
d’établissements, allant du Pôle emploi ou de la Caisse d’amortissement
de la dette sociale (Cades) aux grandes écoles ou aux musées. Le critère de classement d’un organisme est moins son statut juridique que la
16.Adopté au Conseil européen d’Amsterdam de juin 1997, le Pacte de stabilité et de croissance est décrit sur
le site de la Commission européenne.
17
fondapol
structure de ses comptes, les recettes marchandes devant financer plus de
la moitié des dépenses courantes pour l’exclure du champ des Odac ou
des Odal. Dans toute cette note nous nous appuierons sur cette définition, sauf précision spécifique.
En termes de méthode, il est fondamental de distinguer le déficit
public, qui est le flux donc la différence sur une année entre les recettes et
les dépenses des entités publiques, de la dette publique, qui est le stock,
c’est-à-dire la somme des déficits accumulés au fil du temps. Chaque
déficit augmente le stock de dette publique, chaque excédent le réduit.
Pour faire une analyse économique des finances publiques, on utilise
en général deux ratios : celui du déficit au PIB, donc le ratio du déficit
à la production, et celui de la dette au PIB. L’idée est que la situation
financière d’un État dépend de sa capacité à lever des impôts, elle-même
conséquence de la richesse du pays.
Si l’État, qui est éternel, se permet de ne pas inscrire dans ses budgets
des crédits pour le remboursement de la dette (ce qu’on appelle l’amortissement), il est obligé de prévoir de quoi verser des intérêts. Plus le
volume de dette est important et plus hauts sont les taux d’intérêt, plus
le montant de ces intérêts est élevé, donc plus le volume des dépenses
est significatif. Or il existe un plafond de dépenses pour l’État qui est
fonction de ses ressources, donc du PIB qui les alimente. Par conséquent,
il existe un niveau du ratio dette/PIB au-delà duquel l’État ne peut aller.
Néanmoins, il est impossible de le déterminer de façon incontestable.
La seule chose que peut dire l’économiste, c’est comment stabiliser le
ratio dette/PIB. Ce ratio reste constant si le taux de croissance du PIB est
égal à celui de la dette. Le taux de croissance de la dette est égal à son
augmentation divisée par son volume. L’augmentation de la dette est,
par définition, le déficit budgétaire. L’égalité des recettes et des dépenses
de l’État s’écrit :
impôts + déficit = dépenses courantes + dépenses d’intérêt.
La différence entre les impôts et les dépenses hors rémunération de
la dette constitue ce que l’on appelle le solde primaire du budget. Par
ailleurs, les dépenses d’intérêt sont égales à la dette multipliée par le taux
d’intérêt, soit encore :
taux d’intérêt = dépenses d’intérêt/dette.
18
À partir de ces considérations, on obtient la règle de stabilité de la dette
publique :
taux de croissance de l’économie = taux de croissance de la dette
taux de croissance de la dette = déficit / dette = solde primaire +
dépenses d’intérêt / dette = solde primaire / dette + taux d’intérêt.
Déficit conjoncturel, déficit structurel : un équilibre complexe
La première question à se poser est celle de la mesure du déficit structurel
en France. Il s’agit du déficit qui subsiste lorsque le niveau de la production est à son optimum, en d’autres termes quand toute augmentation
de la production suppose une accélération de l’inflation conduisant à un
dépassement de son taux voulu17. Cette production optimale, qualifiée
par les économistes de PIB potentiel, n’est pas la production maximale.
Elle peut être dépassée si le gouvernement accepte une inflation supérieure à 2 %. Si cette notion est séduisante sur le plan intellectuel et
pratique pour porter un diagnostic relativement neutre sur la réalité économique d’un pays, elle est sujette à caution dans sa mesure précise. Les
travaux des statisticiens abondent sur le sujet et la détermination du PIB
potentiel peut susciter des débats.
En dépit des controverses et des écarts d’évaluation d’un service statistique à un autre – notamment, pour la France, entre les chiffres de l’Insee,
ceux de l’OCDE et ceux du FMI –, on peut retenir de notre tableau 1 que
l’enjeu de l’effort à accomplir en France pour supprimer le déficit structurel est de l’ordre de 4,5 points de PIB, soit environ 90 milliards d’euros.
Le gouvernement actuel a d’ailleurs entrepris une politique qui affiche
comme objectif, par rapport à 2010, une réduction du déficit de 90 milliards d’euros. On pourrait donc penser qu’il s’inscrit dans notre logique.
Quand le solde primaire est nul, la règle de stabilité indique que le stock
de dette garde son poids dans le PIB si le taux d’intérêt est égal au taux
de croissance.
Un certain nombre d’études sur l’évolution de la dette se centrent sur
l’évolution du solde primaire. Ayant décidé de nous focaliser sur la dynamique cyclique de l’économie, nous n’attachons qu’une importance très
relative aux analyses en termes de solde primaire pour nous focaliser sur
la distinction entre le solde conjoncturel et le solde structurel.
17. Le taux voulu d’inflation en zone euro est de 2 %.
19
fondapol
En fait, il n’en est rien puisqu’il compte en partie sur la croissance
pour y parvenir, alors que nous considérons qu’une partie de cette croissance doit servir à absorber le déficit conjoncturel. En outre, l’objectif
du gouvernement est de revenir dans les clous du Pacte de stabilité et de
croissance, donc d’atteindre un déficit inférieur à 3 % du PIB, tandis que
nous estimons que cet objectif n’a pas de sens car il ne s’inscrit pas dans
une logique cyclique. Romano Prodi l’avait souligné de façon brutale
alors qu’il était président de la Commission européenne : en adoptant
une formulation purement statique, le Pacte de stabilité et de croissance
« est stupide18 ». Sans être aussi radical, nous pensons que 3 % de déficit
conjoncturel sont plus acceptables que 2 % de déficit structurel, ce que
le Pacte de stabilité ne stipule pas.
Le tableau 1 montre que, depuis 1980, dernière année où les finances
publiques ont été équilibrées, le déficit structurel a été régulièrement
accru notamment par des mesures dites discrétionnaires, en d’autres
termes des décisions volontaristes prises par les gouvernements en place
indépendamment de la situation économique. En pratique, les gouvernements de gauche ont plutôt eu tendance à accroître les dépenses
publiques – ce fut le cas avec la relance de 1981-1982 –, alors que les
gouvernements de droite ont plutôt baissé les impôts. Les périodes où
le déficit structurel s’est nettement creusé sont le second septennat de
François Mitterrand (1988-1995) et la période 2000-2003, donc les
gouvernements de Lionel Jospin puis de Jean-Pierre Raffarin.
La seule période durant laquelle la tendance au creusement du déficit
structurel s’est inversée est la période du plan Juppé, en 1995. Celui-ci
a permis un redressement de 3 points de PIB du déficit structurel entre
1995 et 1997. Mais force est de constater que ce fut au prix d’un mouvement social sévère et d’une défaite électorale du promoteur de la
politique d’austérité et de son parti.
Indépendamment de la dimension politique, la mise en œuvre de la
réduction du déficit structurel peut, suivant les mesures prises, conduire
à une politique budgétaire par nature restrictive, qui risque donc de
devenir pénalisante pour la croissance. Ainsi elle peut conduire, à moyen
terme, à une baisse du PIB potentiel et, à court terme, à une baisse du PIB
réel en amplifiant le mouvement cyclique. En conséquence, une partie de
ce que gagne l’État en termes de réduction du déficit structurel est annihilée par le creusement du déficit conjoncturel.
18.Entretien au journal Le Monde, 17 octobre 2002.
20
Année
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011 (prévisions)
Déficit structurel
(en % du PIB)
– 0,5
– 2,0
– 1,1
– 0,8
– 1,6
– 2,0
– 2,5
– 1,4
– 2,3
– 1,9
– 3,8
– 3,7
– 4,8
– 4,7
– 4,9
– 5,1
– 3,3
– 2,2
– 2,5
– 2,0
– 2,5
– 2,2
– 3,3
– 3,7
– 3,4
– 2,9
– 2,6
– 2,9
– 2,8
– 5,0
– 4,9
– 4,3
Déficit conjoncturel
(en % du PIB)
+ 0,4
– 0,2
– 1,7
– 1,7
– 1,2
– 1,0
– 0,7
– 0,7
– 0,3
+ 0,1
+ 1,4
+ 0,8
+ 0,3
– 1,2
– 0,6
– 0,4
– 0,8
– 0,8
– 0,1
+ 0,3
+ 1
+ 0,7
+ 0,1
– 0,4
– 0,2
– 0,1
0
+ 0,2
– 0,5
– 2 ,5
– 2,1
– 1,4
Déficit total
(en % du PIB)
– 0,1
– 2,2
– 2,8
– 2,5
– 2,8
– 3,0
– 3,2
– 2,1
– 2,6
– 1,8
– 2,4
– 2,9
– 4,5
– 5,9
– 5,5
– 5,5
– 4,1
– 3,0
– 2,6
– 1,7
– 1,5
– 1,5
– 3,2
– 4,1
– 3,6
– 3,0
– 2,6
– 2,7
– 3,3
– 7,5
– 7,0
– 5,7
Tableau 1 : Historique du déficit public et de ses composantes en France
Source : Insee, le besoin de financement des administrations publiques, série longue ; calculs de
l’auteur (cf. article de l’auteur dans la revue Sociétal, no 62)
Exemple de lecture : En 1985, le déficit structurel était de 2 % du PIB, le déficit conjoncturel de 1 %
du PIB et le déficit total de 3 % du PIB.
Si nous nous reportons au graphique 1, nous voyons bien qu’une des
conséquences du plan Juppé a été de casser la reprise, avant que la croissance reprenne sa tendance en 1998. De ce fait, le déficit conjoncturel, qui
était passé de 1,2 point de PIB en 1993 à 0,4 point en 1995, est remonté à
0,8 point en 1996 et 1997. Ce résultat est le coût économique de l’effort
d’assainissement. Un des enjeux majeurs des politiques d’austérité est
21
fondapol
d’en limiter l’ampleur. En 1979, au Sommet de Tokyo, les pays du G7 ont
décidé de mettre au centre de leur politique économique la lutte contre
l’inflation par un double renversement, à savoir un durcissement de la
politique monétaire et un abandon des politiques de relance qui avaient
suivi le premier choc pétrolier. Ce changement d’orientation s’est fait
malgré la montée en puissance du second choc pétrolier. Cette politique
a été menée de façon effective jusqu’en 1982, année où le gouvernement
Reagan a clairement repris une logique de relance budgétaire19. D’après
l’OCDE, entre 1979 et 1982, les pays du G7 ont connu une amélioration
de leur solde structurel de 1,1 point, mais une détérioration globale de
leur situation budgétaire de 2,3 points de PIB due à un déficit conjoncturel de 3,4 points, la situation économique de court terme s’étant très
nettement dégradée en Grande-Bretagne et aux États-Unis.
La question qui se pose donc pour la France est de savoir comment
procéder pour réaliser un effort structurel de 4,5 points de PIB sans
perturber les perspectives de croissance à long terme et sans briser l’élan
de la reprise, sachant par ailleurs que, jusqu’à présent, elle s’est montrée
incapable d’accomplir un tel effort.
RÉDUIRE LE DÉFICIT : DES PERSPECTIVES INTERNATIONALES
Leçons étrangères : les cas suédois et canadien
La France n’a donc pas été capable de réduire son déficit structurel, mais
d’autres pays y sont-ils parvenus ? Des politiques budgétaires discrétionnaires, élaborées pour rétablir la situation non pas sur une attente
passive des bienfaits de la croissance mais sur des décisions affirmées et
assumées de réduction des dépenses et de hausse des impôts, ont-elles
permis ailleurs de réduire le déficit de 4,5 points de PIB ?
Nous avons déjà parlé de l’assainissement budgétaire de l’après-1979
dans les pays du G7. Les austérités budgétaires que se sont imposées
les pays de l’Union européenne dans les années 1990 pour accéder à la
monnaie unique sont une autre période marquante. Le plan Juppé, en
France, s’inscrivait d’ailleurs dans cet effort d’austérité.
19.À la différence des politiques de relance de la période démocrate, la relance Reagan reposait essentiellement
sur une baisse massive des impôts. La politique économique américaine est restée et reste, par-delà les
discours sur le « néolibéralisme » des années Reagan, fondamentalement keynésienne. Le keynésianisme
démocrate est plutôt dépensier, celui des républicains est anti-impôts.
22
Tableau 2 : L’ effort d’assainissement des budgets européens - la baisse du solde
primaire structurel public entre 1990 et 1997
Augmentation des
recettes
(en % du PIB)
+ 2,0
+ 2,5
+ 4,8
0
+ 5,0
+ 5,7
+ 2,3
+ 0,2
– 0,2
Baisse du solde
primaire structurel
(en % du PIB)
+ 2,3
+ 0,9
+ 9,9
+ 1,9
+8
+ 0,2
+ 6,1
+ 2,1
+ 5,2
Source : OCDE, reproduit dans numéro spécial de la Revue de l’OFCE, no 116 ; calculs de l’auteur
Explication du tableau : Le chiffre indiqué dans ce tableau est égal à la différence entre le solde primaire
structurel de 1997 et celui de 1990. Le solde primaire structurel est égal au déficit structurel moins la
charge d’intérêts.
Exemple de lecture : En Italie, entre 1990 et 1997, les dépenses ont connu une baisse de 5,1 % du PIB,
les recettes ont augmenté de 4,8 % du PIB. Au final, le solde primaire structurel a baissé de 9,9 % du PIB.
L’effort budgétaire le plus significatif a été accompli par les pays du
sud de l’Europe. En effet, les comptes publics de ces pays étaient particulièrement détériorés. Leur entrée dans la zone euro leur a permis,
grâce à des niveaux de taux d’intérêt bas, de relâcher leur effort, sauf en
Espagne, où sont apparus des problèmes non pas d’endettement public
mais d’endettement privé. Par ailleurs, deux pays n’ont pas utilisé la
baisse des dépenses pour assurer leur convergence vers les objectifs de la
monnaie unique : la France et le Portugal.
Nous avons précédemment affirmé que la meilleure modalité de
réduction du déficit est la baisse des dépenses, préférable à la hausse des
impôts. Pour illustrer cette thèse, nous allons revenir sur deux cas souvent mis en avant : la Suède et le Canada.
Pays
Baisse des dépenses
(en % du PIB)
Allemagne
+ 0,3
France
– 1,6
Italie
+ 5,1
Royaume-Uni
+ 1,9
Grèce
+ 3,0
Portugal
– 5,5
Espagne
+ 3,8
Suède
+ 1,9
Pays-Bas
+ 5,4
La Suède
Entre 1991 et 1994, la Suède a connu une crise économique très violente, avec notamment un PIB en 1993 inférieur de 5 % à celui de
1991. Cette crise a conduit le parti social-démocrate, parti dominant à
l’époque, à revoir ses références idéologiques. Depuis les années 1930, ce
qui était qualifié de modèle suédois reposait sur une gestion keynésienne
23
fondapol
de l’économie, caractérisée par une relativement faible ouverture sur
l’extérieur, un réglage de l’emploi par la gestion de la politique budgétaire et l’existence d’un État-providence très généreux. En 1994, face à
la crise, une rupture profonde intervient dans les principes suivis. Les
nouveaux axes de la politique économique suédoise deviennent une
ouverture accrue vers l’extérieur20, une politique monétaire de lutte
contre l’inflation et d’appréciation permanente du taux de change de la
couronne pour améliorer les termes de l’échange, donc in fine le pouvoir
d’achat. Mais la révision la plus nette et la plus tranchée porte sur la
politique budgétaire. Constatant que le creusement du déficit budgétaire
ne parvient pas à ramener la croissance, les sociaux-démocrates suédois
promeuvent une politique budgétaire fondée sur l’adaptation au cycle et
la baisse du poids de la dette publique dans le PIB.
Dans un premier temps, entre 1994 et 1999, les finances publiques sont
ramenées à l’équilibre. Pour y parvenir, les pouvoirs publics ont agi essentiellement sur les dépenses (voir tableau 2). Entre 1994 et 1999, la dépense
publique est passée en Suède de 67 à 53 % du PIB. Quel a été le résultat de
cette baisse drastique ? En 1993, le déficit budgétaire est de 10 % du PIB ; en
1994, année du retour au pouvoir des sociaux-démocrates et de la rupture
avec le modèle suédois tel que conçu dans les Trente Glorieuses, ce déficit
est encore de 9,2 %. En 2000, l’excédent a été porté à 5 % du PIB : la Suède
a consenti sur six ans un effort budgétaire sur ses dépenses de 14 points de
PIB, principalement concentré sur les dépenses de fonctionnement de l’État
et sur les prestations sociales. Le gouvernement suédois a négocié avec les
syndicats une baisse des prestations traditionnelles de l’État-providence.
Ainsi, la politique de l’emploi, qui absorbait 3 % du PIB en 1994, ne coûtait plus que 1,5 % du PIB en 1999. Durant la même période, l’ensemble
des prestations sociales est passé de 27 % du PIB à 19 %.
Le Canada
Au Canada, la situation est également très délicate au milieu des années
1990. En effet, en 1995, la dette publique atteint 100 % du PIB. En 1992,
la dépense publique représente 53 % du PIB et le déficit budgétaire, à
9,2 % du PIB, est maximal, du fait de la conjugaison d’un déficit structurel
important et d’un déficit conjoncturel significatif. L’assainissement commence dès 1993. Il porte là encore sur deux postes majeurs : les prestations
20.Le taux d’ouverture de l’économie, c’est-à-dire le rapport entre la demi-somme des importations et des
exportations et le PIB, est passé en dix ans, entre 1994 et 2004, de 25 à 45 %.
24
Quid de la croissance ?
Pour compléter l’analyse de ces deux exemples, il faut tenter d’évaluer dans
quelle mesure l’austérité budgétaire a affecté l’évolution de la croissance.
Dans les schémas keynésiens, les politiques de redressement des finances
publiques, en contractant la demande publique, provoquent une récession
qui les rend plus préjudiciables que le mal qu’elles prétendent soigner.
Selon ces schémas, le gain de la réduction du déficit structurel se perd en
augmentation du déficit conjoncturel. En revanche, toujours dans cette
optique, la dette rembourse la dette : l’augmentation du déficit se traduit
en effet, grâce à l’effet multiplicateur, en une augmentation du PIB qui
débouche sur une baisse du ratio dette/PIB. À l’inverse, la thèse de l’équivalence néoricardienne postule que l’augmentation du déficit conduit à
une contraction simultanée de la demande privée et, in fine, du PIB.
Que constate-t-on sur le terrain ? L’économie réagit-elle à l’assainissement de façon keynésienne ou de façon néoricardienne ? Les travaux
récents de Carmen M. Reinhart et Kenneth S. Rogoff21 indiquent que,
lorsque l’endettement dépasse les 80 % du PIB, les effets ricardiens l’emportent indubitablement. Cela signifie en particulier que les politiques
d’austérité favorisent la croissance.
sociales et les dépenses de fonctionnement de l’État. À la différence de la
Suède, l’effort le plus significatif porte sur la fonction publique. L’emploi
public est diminué de 15 %, par les départs à la retraite, mais également
par des licenciements, rendus acceptables par de fortes indemnités de
départ versées aux intéressés. Les salaires de la fonction publique sont
gelés durant trois ans. Le budget fédéral canadien recule de 4 points de PIB
entre 1993 et 1997. Aujourd’hui, la masse salariale des administrations
publiques représente au Canada encore 12 % du PIB, contre 12,7 % en
France et 15 % en Suède. En conséquence, avant la crise de 2008-2009, les
finances publiques dégageaient au Canada un excédent de 1,7 % du PIB.
Cet effort a certes été facilité par la croissance économique de la période
qui a été en moyenne de 3 % par an entre 1993 et 2007 (5 % en valeur),
croissance due à la fois à la vigueur de l’économie américaine voisine et
à la montée en puissance du secteur pétrolier. Mais si cette croissance a
joué un rôle facilitateur, elle n’était pas à des niveaux tels qu’elle ait pu
dispenser le Canada d’un effort discrétionnaire sur ses finances publiques.
21.C.M. Reinhart et K.S. Rogoff, Cette fois c’est différent. Huit siècles de folie financière, Pearson, 2010.
25
fondapol
L’OCDE a mené une étude22 sur seize pays sur la période 1970-2002.
Il ressort de cette étude que si, en général, l’assainissement ralentit la
croissance, celle-ci se redresse assez vite. Deux cas sont mis en avant :
le Danemark, entre 1983 et 1986, et l’Irlande, en 1987, pour lesquels
l’assainissement s’est accompagné d’une accélération de la croissance
et d’une baisse simultanée des déficits structurel et conjoncturel. En
outre, l’OCDE indique a contrario que la Suède a changé radicalement
sa politique budgétaire en 1994, car le déficit pénalisait la croissance.
Dans une autre étude de 201023, l’OCDE, reprenant l’analyse sur longue
période des politiques budgétaires, constate, pour les pays de la zone
OCDE, l’existence à court terme d’un effet keynésien, donc d’un effet de
contraction de l’activité de 0,7 %. Cela signifie que toute réduction du
déficit budgétaire d’un point de PIB conduit en moyenne à une récession
de 0,7 %. Mais cet effet sur la croissance est effacé au bout de deux ans,
et les pays qui reviennent à l’équilibre budgétaire ont en cinq ans un PIB
plus élevé que s’ils avaient maintenu leur déficit public.
Si nous revenons au cas particulier de la Suède, l’assainissement budgétaire a conduit à un redressement de la croissance dès la fin de 1994.
Sur la durée du cycle économique concomitant à cet assainissement, le
PIB par tête en Suède s’est accru de 2,8 % par an. Le taux de chômage,
qui était monté à 8,5 % en 1993, est redescendu lorsque l’on a atteint le
sommet du cycle, en 2000, à 4 %.
Une des raisons de cette bonne tenue de l’économie suédoise correspond à une condition quasiment sine qua non de réussite de la politique
d’austérité stipulant que l’investissement privé doit prendre le relais de la
dépense publique. Or en Suède, comme d’ailleurs au Canada, la reprise
de l’investissement privé liée à l’assainissement a eu deux effets positifs.
À court terme, elle a donné la demande nécessaire à la croissance, et à
long terme elle a fourni les moyens permettant aux entreprises de produire
davantage. De ce fait, la reprise de l’investissement a accru le PIB potentiel.
Cet effet de substitution positive de l’investissement privé à la dépense
publique fonctionne à trois conditions. Tout d’abord, la politique d’assainissement ne doit pas pénaliser les entreprises, ce qui impose que
leurs impôts n’augmentent pas. Ensuite, les ménages doivent maintenir
leur demande, et donc, là encore, ne pas être pénalisés par des impôts
22.Perspectives économiques, n° 76, décembre 2004.
23.Assainissement budgétaire : besoins, calendriers, instruments et cadre institutionnel, disponible sur
http://www.oecd.org/dataoecd/0/5/46435763.pdf.
26
supplémentaires allant au-delà de leur capacité et de leur volonté de
désépargne. Enfin, la visibilité de la politique économique doit être suffisamment claire pour que la dynamique de l’investissement fonctionne
parfaitement. Cette visibilité, dans les cas de réussite de la politique d’austérité, se traduit en général par une baisse des taux d’intérêt.
À la différence des redressements suédois ou canadien, l’assainissement grec actuel est mené dans de telles conditions, notamment au
niveau européen, que sa crédibilité n’est pas suffisamment assise pour
que les taux d’intérêt baissent. Dès lors, la contraction de la demande
publique ne trouve pas encore de compensation dans une reprise nette
de l’investissement privé, si bien que l’économie grecque s’enfonce dans
la crise : le déficit structurel se réduit, mais le déficit conjoncturel s’accroît24. La Suède n’a pas connu de situation semblable à celle de la Grèce,
car sa démarche était considérée comme crédible, perception renforcée
par des réformes institutionnelles.
Sur le plan juridique, le principe de base de la politique budgétaire
suédoise est désormais de « dégager sur la durée du cycle un excédent
de 2 %25 », ce qui, dans la terminologie adoptée dans cette étude, signifie
que le but de la politique budgétaire suédoise est un excédent structurel
des finances publiques de 2 % du PIB.
Une fois l’effort initial consenti, la Suède a maintenu ce principe de
l’excédent structurel de 2 % sur la durée du cycle. Le cycle économique
qui a suivi la phase de redressement et précédé la crise de 2009 s’étend
pour l’économie suédoise entre 2000, année la plus favorable, et 2008,
nouvelle année la plus favorable avant la récession. Il dure neuf ans,
comme le cycle de la plupart des économies développées26.
On voit dans le tableau 3 que, sur la durée de ce cycle, l’excédent structurel annuel moyen a été de 2,2 % du PIB et le déficit conjoncturel de
0,2 %. On peut considérer, même si l’excédent structurel annuel moyen
n’est pas de 2 % et le déficit conjoncturel de 0 %, que les objectifs ont été
atteints. Simultanément, la dette publique, qui représentait 62 % du PIB
au 1er janvier 2000, a été ramenée à 40 % du PIB au 31 décembre 2008.
24.La Grèce devait réduire son déficit budgétaire de 6 points de PIB entre 2009 et 2011 – ce déficit passant
de 13,7 à 7,6 % du PIB. Mais, simultanément, on a assisté sur ces trois années (2009, 2010 et 2011) non
à une reprise, mais à une chute de l’investissement privé de 30 %, due en particulier à des niveaux de taux
d’intérêt usuraires. Par conséquent, la croissance ne devrait repartir dans ce pays qu’en 2012.
25.Réforme de la procédure budgétaire adoptée par le parlement suédois en 1996 et appliquée à compter du
budget 1997.
26.Rappelons que cette durée de neuf ans est déjà celle qu’avait identifiée Joseph Clément Juglar au milieu du
xixe siècle.
27
Tableau 3 : Évolution des finances publiques suédoises dans le cadre du cycle
économique
Année
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Déficit structurel
(en % du PIB)
+ 3,7
+ 2,4
– 0,1
+ 0,8
+2,3
+3,5
+2,3
+2,4
+ 2,4
Déficit conjoncturel
(en % du PIB)
+ 1,3
+ 0,2
– 0,4
– 1,0
– 0,7
– 0,8
– 0,3
– 0,2
+ 0,4
Déficit total
(en % du PIB)
+ 5,0
+ 2,6
– 0,5
– 0,2
+ 1,6
+ 2,7
+ 2,0
+ 2,2
+ 2,8
fondapol
Source : Perspectives économiques de l’OCDE ; Mission économique de la France en Suède ; calculs de l’auteur
Exemple de lecture : En 2007, l’excédent structurel est de 2,4 % du PIB, le déficit conjoncturel est de
0,2 % du PIB et l’excédent total est de 2,2 % du PIB.
28
La Suède a maintenu ce principe pour le cycle en cours. En 2009, le
déficit public a été de 1,2 % du PIB. Ce déficit se décompose en 2,5 % de
déficit conjoncturel et 1,3 % d’excédent structurel.
Des règles institutionnelles claires
Les cas suédois et canadien sont intéressants, car la visibilité et la crédibilité de la politique budgétaire reposent sur l’adoption de nouvelles
règles institutionnelles. Sans porter atteinte au pouvoir budgétaire du
parlement, fondement de la démocratie, ces deux pays ont mis en place
des processus d’élaboration du budget qui permettent de garantir les
objectifs de long terme de la politique budgétaire.
La procédure budgétaire suédoise se construit de façon à respecter cette
sorte de pacte de stabilité et de croissance interne qui impose un excédent structurel moyen de 2 % du PIB. À ce stade, on peut retenir qu’une
règle de gestion budgétaire, dont l’objectif est d’éviter l’explosion de l’endettement public, doit s’inscrire dans le cadre de la gestion cyclique de
l’économie. La grande faiblesse du Pacte de stabilité européen est d’être,
dans son expression, purement statique et de ne pas faire de distinction
entre les objectifs structurels et les nécessaires adaptations à la situation
conjoncturelle. De même, introduire dans la Constitution une « règle
d’or » suppose de la mettre en cohérence avec la logique du cycle. En effet,
à notre sens, pour que cette règle soit efficace, elle devrait être formulée en
termes d’équilibre structurel des finances publiques. Il ne faut pas ignorer
la difficulté, car la notion d’équilibre structurel, bien que très claire sur le
plan intellectuel, est difficile à cerner sur le plan strictement statistique.
Eu égard aux dérives constatées dans la gestion des finances publiques,
il faut des engagements symboliques forts pour entamer le redressement.
Ainsi, il faut acter le principe général au niveau européen, mais le gérer
ensuite de façon à la fois pragmatique et contraignante. Par exemple,
il devrait être possible de créer dans chaque pays des instances indépendantes, fournissant une évaluation de la réalité conjoncturelle à
destination du gouvernement en charge de préparer le budget, soumis au
parlement. Cette évaluation servirait de fondement à la détermination
du déficit acceptable, limité par définition au déficit conjoncturel. Mais
il faut avoir conscience que cet organisme, travaillant en liaison avec des
équipes de conjoncturistes dont l’indépendance garantirait la neutralité
des résultats, ne pourrait jamais fournir une évaluation suffisamment
précise du déficit acceptable pour en faire un élément de droit opposable.
Enfin, la façon la plus simple d’éviter les polémiques sur le niveau
de ce déficit acceptable est d’adopter une règle de gestion des finances
publiques en stabilisateurs automatiques. Il s’agit concrètement de faire
évoluer les dépenses publiques comme le PIB potentiel et d’adopter une
fiscalité qui, par son contenu, évolue comme le PIB réel. Dans un tel
mode de gestion des finances publiques, la phase d’expansion dégage
des excédents conjoncturels, et celle de récession produit des déficits,
sachant que le déficit structurel reste égal à zéro.
Ces quelques remarques soulignent le fait que le redressement des
finances publiques, comme l’ont montré des exemples étrangers, tels que
le Canada ou la Suède, ne peut être durable que s’il s’appuie sur des
réformes institutionnelles qui traduisent une réelle volonté politique27.
APPLICATIONS À LA FRANCE
Quelles leçons immédiates pour la France ?
Le premier diagnostic concernant la France consiste à affirmer la nécessité de résorber le déficit structurel qui s’établit entre 4,5 et 5 % du PIB.
Pour parvenir à cette résorption, la solution de facilité est de procéder à
des hausses d’impôts. En effet, 5 points de PIB correspondent environ à
27. Volonté politique qui est à l’opposé de la logique du discours dit de la « cagnotte » de Jacques Chirac
pendant la cohabitation, discours refusant d’admettre l’urgence de la réduction du déficit public.
29
fondapol
7 points de CSG (contribution sociale généralisée). Toutefois, politiquement, une telle décision serait difficile à assumer, singulièrement dans un
pays où le taux de prélèvement obligatoire est déjà de 44 %. Il convient
donc de réduire en priorité les dépenses publiques, car l’effort souhaitable de 5 % du PIB a déjà été accompli, comme nous l’avons montré,
dans d’autres pays avec succès.
Quel est le contenu des dépenses publiques en France ? Le tableau 4
montre que, depuis les années d’équilibre budgétaire, ces dépenses
ont principalement augmenté dans le secteur social. Le creusement du
déficit structurel correspond, en réalité, au refus par la société française de prendre en charge l’alourdissement du poids constitué par son
État-providence28.
Dans la logique keynésienne, pour savoir quel type de dépense
réduire, il faut regarder celles dont la réduction a le plus d’impact négatif sur la croissance. D’après les calculs de l’OCDE29, une baisse de
1 point de PIB de l’investissement public débouche sur un ralentissement
de la croissance de 1 %, alors que ce résultat est de 0,8 % pour une
baisse équivalente des dépenses de fonctionnement et de 0,6 % pour les
dépenses de prestations sociales.
Il s’agit d’une tendance, car l’Insee, dans ses derniers calculs, considère
que l’impact sur la croissance d’une réduction des dépenses publiques est
Tableau 4 : Tableau comparatif des dépenses publiques en France entre 1978 et
2011
Catégorie
de dépenses publiques
Rémunérations des agents publics
Fonctionnements des collectivités publiques
Intérêt sur la dette
Subventions
Investissements
Prestations sociales
Total des dépenses publiques
1978 (en % du PIB)
2011 (en % du PIB)
12,5
5,2
1,0
4,6
3,0
18,0
44,3
12,7
5,0
3,0
6,0
4,0
25,3
56,0
Source : Projet de loi de finances pour 2001 avec estimation de l’auteur pour 2011
Exemple de lecture : La rémunération des agents publics représentait, en 1978, 12,5 % du PIB et, en
2011, 12,7 %.
28.En ce sens, le plan Juppé, en se focalisant sur les problèmes de finances sociales, notamment de retraites
par la refonte des régimes spéciaux, répondait parfaitement à la réalité de la situation budgétaire.
29.Document de travail du département des affaires économiques de l’OCDE n° 858.
30
plus faible que le résultat précédent. Il évalue en effet les conséquences
de la politique d’austérité sur les comptes publics en partant du principe
que cette politique, en abaissant la croissance, réduit les rentrées fiscales. D’après ses calculs, un point d’économie budgétaire réduit en fin
de compte de 0,2 point les recettes fiscales, réduction qui s’est nettement
amenuisée depuis 20 ans.
En résumé, la France doit réaliser un effort budgétaire de 5 % de
son PIB et doit faire porter cet effort sur le fonctionnement public et
les prestations sociales ; elle en retirera dès le départ une disparition de
son déficit structurel, avec toutefois, à court terme, une augmentation
d’1 point de son déficit conjoncturel.
De façon plus précise, trois pistes s’ouvrent pour réaliser l’assainissement budgétaire.
Tout le monde en est convaincu, le vieillissement de la population, à
règles du jeu inchangées, va alourdir les prestations sociales, alors même
que le système est déjà en déficit. Dans tous les pays qui ont réussi leur
ajustement budgétaire, celui-ci s’est accompagné d’une réflexion sur les
prestations sociales, et singulièrement sur l’âge de départ à la retraite.
Les mesures prises pour alléger le poids des retraites dans des pays
européens en crise comme la Grèce ou l’Espagne, ainsi que les propos
récurrents, par exemple de la chancelière allemande Angela Merkel, sur
la nécessité d’augmenter d’une façon ou d’une autre la durée du temps
de travail en Europe, vont dans le même sens : il s’agit d’alléger les
dépenses de transferts consacrées à rémunérer une certaine forme d’oisi
veté, quelle que soit la légitimité de cette oisiveté30. Dans la réflexion
sur les dépenses sociales, on n’échappera pas à l’interrogation sur les
exonérations de charges sociales liées en particulier aux 35 heures. En
2011, les réductions de charges patronales représentent un coût pour les
finances publiques de 21 milliards d’euros. Simultanément, le coût du
dispositif sur les heures supplémentaires introduit par la loi Tepa31 représente 5 milliards d’euros. Ces deux éléments expliquent, à eux seuls, un
tiers du déficit structurel.
Une refonte complète de l’État-providence
30.Il ne s’agit pas ici de remettre en cause le droit à la retraite, mais d’affirmer qu’il faut le définir en fonction
des réalités économiques de la société.
31.Loi du 21 août 2007, dite loi « Travail, Emploi, Pouvoir d’achat », réformant la fiscalité, notamment en
défiscalisant les heures supplémentaires.
31
Réduire la fonction publique française
Cette deuxième piste part du constat selon lequel, bien que la masse
salariale de la fonction publique ne se soit guère accrue en poids de PIB
depuis 1978, la fonction publique française est une des plus importantes
de l’OCDE32, soit 9,8 %. Ainsi, elle représente 23 % de l’emploi total
et ses effectifs n’ont vraiment commencé à baisser qu’en 2003. Or si
la part des salaires de la fonction publique était égale à la moyenne de
l’OCDE33, on économiserait l’équivalent de 3 points de PIB, soit plus de
la moitié de l’effort à consentir.
fondapol
Les recettes
Alors que le débat fiscal est en passe de devenir central dans la préparation des élections présidentielles, une piste à suivre est celle de la fiscalité
environnementale. Dans les missions de l’État énoncées par l’économiste
Richard Musgrave, figure la gestion des externalités. L’externalité la
plus menaçante à l’heure actuelle est celle qui concerne la défense de
l’environnement. La France est un des pays développés dont la fiscalité environnementale est la moins importante. Elle représente, en effet,
à peine 2 % du PIB. Si des mesures fiscales devaient être prises pour
concourir au redressement budgétaire, il est clair qu’elles devraient
en priorité se centrer sur les problèmes d’environnement, et singulièrement sur la définition d’une fiscalité carbone efficace. La piste de la
fiscalité environnementale peut être suivie non seulement pour accroître
les recettes nettes de l’État, mais aussi, éventuellement, pour en modifier, à rendement constant, le contenu. Les réformes engagées par David
Cameron en Grande-Bretagne pour réduire le déficit budgétaire s’appuient sur l’idée de renforcer également la croissance, plus précisément
la croissance du PIB potentiel. La croissance reposant sur la dynamique
des entreprises, le gouvernement anglais a décidé de baisser l’impôt sur
les sociétés, actuellement de 28 %, et de compenser cette baisse par une
augmentation de la TVA. Une telle orientation pourrait être adoptée
en France, où l’impôt sur les sociétés est l’un des plus élevés d’Europe.
Parallèlement, afin de compenser cette baisse, la montée en puissance
d’une taxe carbone pourrait être envisagée. Quant au recours à la TVA
française, elle pourrait être majorée dans la mesure où son taux est
32.Ibid.
33.Ibid.
32
inférieur à 25 %, chiffre pratiqué au Danemark. Mais toute majoration
des impôts indirects, y compris d’ailleurs la création d’une taxe carbone,
doit s’accompagner au préalable d’une réflexion sur les indexations de
revenus. En effet, les personnes dont les revenus sont indexés sur les prix
échappent aux conséquences d’une majoration de l’imposition indirecte,
ce qui pose des problèmes de justice sociale et d’équité fiscale.
Annuler le déficit structurel conduit immanquablement à réduire la dette
même s’il ne s’agit pas dans notre raisonnement d’un objectif en soi.
Toutefois, à la suite de la disparition du déficit structurel, l’ensemble
du déficit revient au déficit conjoncturel. Nous avons précédemment
démontré que la réduction sur longue période du poids de la dette dans
le PIB suppose que le solde primaire, en d’autres termes le déficit hors
versements d’intérêt, doit être positif. Parallèlement, notre tableau 1
indique que le déficit conjoncturel envisageable, même dans les pires
moments, comme en 2009 lorsqu’il a atteint 2,5 points de PIB, reste
inférieur à la charge d’intérêt. La disparition du déficit structurel permet donc, même en période de basse conjoncture, que le solde primaire
reste positif. Autrement dit, l’objectif de disparition du déficit structurel
est conforme à la volonté de réduction du poids de la dette publique.
La vitesse à laquelle cette réduction intervient dépend des hypothèses
macroéconomiques que l’on peut faire.
D’après les calculs de l’OCDE34, sur la base d’une croissance de 2 %,
d’une inflation de 1,8 % et d’un taux d’intérêt moyen sur la dette de 4 %,
pour arriver à retrouver un endettement de 60 % du PIB en 2020, il
faudrait se montrer plus ambitieux que la simple recherche de l’équilibre
structurel et dégager un excédent structurel de 1,5 %, soit un effort budgétaire par rapport à la situation actuelle de 6 points de PIB.
Retour sur la dette
34.Ibid.
33
fondapol
CONCLUSION
34
Le discours sur la crise de 2008-2009, présentée comme la plus grave
crise depuis les années 1930, ou l’annonce d’un défaut public inévitable
en Europe, masquent la réalité de la situation. Les systèmes financiers
mis en place au xixe siècle autour des Banques centrales, qui sont les
systèmes dans lesquels nous vivons, reposent sur l’existence d’un titre
financier sûr, car toujours remboursé ou racheté, qui est la dette publique.
Prêteur en dernier ressort du système, la Banque centrale est là pour
acheter, quoi qu’il arrive, la dette publique et fournir aux épargnants
la garantie que le placement en dette publique est sûr. Toutefois, cette
sûreté n’a de sens que si les États s’imposent des limites à leur propre
endettement. Sans ces bornes, l’achat par la Banque centrale et par le
système bancaire des dettes publiques devient une source de création de
monnaie, sans création de richesse en regard, et donc in fine une source
d’inflation. Or l’un des acquis de la gestion économique est que, tout en
restant le prêteur en dernier ressort du système, la Banque centrale est
également devenue le garant de l’absence d’inflation, donc d’une certaine
limite à la monétisation de la dette.
La confusion sur cette limite est entretenue par la crise de la dette
publique européenne et par certains acteurs qui jouent des jeux parfois
ni très clairs ni très responsables. Pour autant, elle montre que cette
limite, si elle est difficile à identifier, est en voie d’être atteinte.
Un des enjeux de l’élection présidentielle à venir est donc d’inverser
la tendance à l’endettement public. Cela n’implique pas de nier tout rôle
de la politique budgétaire. Cependant, depuis 1967, l’économie française est cyclique, et la politique budgétaire menée en France ne s’est
pas adaptée à cette réalité cyclique. Elle n’est pas la seule, puisque les
règles européennes, définies par le Pacte de stabilité et de croissance, ont
également comme handicap de ne pas s’inscrire dans la logique du cycle.
La bonne façon d’appréhender la situation est donc d’engager une
rupture forte avec les pratiques précédentes, sur la base d’une référence
cyclique. L’enjeu doit être le retour le plus rapide possible à l’équilibre
structurel des finances publiques et non le respect des critères du Pacte
de stabilité, dont la pertinence économique est fragile. Concrètement,
cet enjeu pour l’économie française est de 5 % de PIB, soit 90 milliards
d’euros, somme qui doit être obtenue indépendamment de l’évolution de
la conjoncture économique qui fluctue au gré du cycle.
Afin de réaliser les économies nécessaires, l’expérience nous enseigne
quatre éléments fondamentaux. Une politique d’assainissement réussit si
l’effort porte en priorité sur les dépenses publiques, plus particulièrement
sur les transferts sociaux et la masse salariale publique. La deuxième
condition de la réussite est d’obtenir le consentement de la population.
Or cette dernière n’adhère à l’effort que si elle a la conviction qu’il
est partagé. De plus, la consolidation est effective à long terme si des
mesures institutionnelles en pérennisent les principes. Le fondement de
la politique budgétaire préconisée est de retenir le principe d’un déficit
structurel nul, voire positif, pour baisser le poids de la dette. Ce principe
du déficit structurel nul doit donc devenir la base du nouveau pacte de
stabilité européen. Si ce n’est pas le cas, il doit être accepté en France
comme la règle présidant désormais à la préparation des budgets non
seulement par l’État, mais également par les autres entités publiques. En
particulier, au niveau de l’État, toute réforme fiscale doit s’inspirer de
la logique des stabilisateurs automatiques, autrement dit d’une fiscalité
en résonance avec le cycle. De même, tous les décideurs publics doivent
accepter l’idée qu’il est essentiel que les dépenses évoluent en vitesse de
croisière comme le PIB potentiel35.
Enfin, il est plus facile de réduire le déficit structurel si le PIB potentiel
s’accroît. Une politique d’assainissement est bien évidemment facilitée
par la croissance économique. En ce sens, une refonte de la fiscalité doit
s’évaluer non seulement en termes de rendement financier immédiat
pour l’État, mais également en termes de conséquence sur la croissance.
En France, aujourd’hui, la politique d’assainissement sera d’autant plus
efficace et supportable que l’investissement repartira significativement.
Baisser les impôts des entreprises, qui sont par nature à l’origine de
l’investissement, en compensant par les impôts des ménages n’alourdit
pas normalement les prélèvements mais favorise la réduction de la dette
publique en suscitant de la croissance.
Au final, notre ultime conclusion est que le gouvernement qui sera porté
aux affaires en 2012 devra demander à la population un effort de 90 milliards d’euros, dont l’essentiel reposera sur l’équivalent d’un nouveau plan
Juppé. Il devra faire en sorte que cela se passe mieux qu’en 1995.
35.Dans la phase de redressement, il est évident que les dépenses doivent évoluer moins vite que le PIB
potentiel. Le rapport Pébereau, par exemple, proposait que les dépenses soient gelées en euros courants
jusqu’au rétablissement de la situation, suggestion qui signifiait bien une évolution de la dépense inférieure
à celle du PIB potentiel.
35
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