Finances publiques territoriales dans l`Europe

Transcription

Juillet 2011
Finances publiques territoriales
dans l’Union européenne
Le secteur public infranational européen s’adapte au contexte
d’austérité en maîtrisant ses charges de fonctionnement
mais au prix d’une baisse de l’investissement
En synthèse
Sommaire
Repères méthodologiques (p. 2)
Environnement
macroéconomique (p. 3)
Finances publiques (p. 4)
Organisation et réformes
territoriales (p. 5)
Recettes et fiscalité (p. 7)
Dépenses et investissement (p. 10)
Soldes et dettes (p. 14)
Données 2010 provisoires
La décennie qui vient de s'écouler aura été successivement marquée pour le secteur public infranational* européen par :
• entre 2000 et 2007, une croissance régulière, légèrement supérieure au PIB, de ses recettes
comme de ses dépenses ;
• en 2008 et 2009, au plus fort de la crise, une évolution contra-cyclique de ses finances, avec,
en particulier, un soutien des États centraux et un recours à l'endettement qui ont permis de
maintenir l'investissement public infranational à un niveau élevé ;
• une année 2010 de transition où, dans un contexte de reprise économique encore timide (+ 1,8 %)
et de mise en place de plans nationaux d'austérité à des fins d'assainissement des finances publiques,
les dépenses infranationales se sont stabilisées en volume :
- la plupart des postes de dépenses courantes ont progressé faiblement (+ 1,4 % en moyenne) ;
- les prestations sociales ont continué de croître sensiblement (+ 3,5 %) ;
- l'investissement direct s'est, en revanche, fortement contracté (- 7,6 %).
Les recettes infranationales sont restées, quant à elles, affectées par les effets successifs des
crises (- 0,8 %) : crise économique et sociale qui a perduré en 2010 dans plusieurs pays,
touchant plus particulièrement les recettes fiscales ; crise des finances publiques qui a conduit
plusieurs gouvernements centraux à geler ou réduire leurs transferts aux collectivités locales dans le cadre
de leurs plans d'économies budgétaires.
Conséquence de ces évolutions, le déficit et l'endettement du secteur public infranational ont
augmenté en 2010. Ils demeurent cependant globalement maîtrisés : le déficit et la dette s'élèvent
à 0,8 % et 12,1 % du PIB. Ces résultats recouvrent toutefois des réalités contrastées selon les pays, en
fonction de leur situation économique et de la nature des politiques publiques mises en œuvre.
Le secteur public infranational a ainsi réagi rapidement à la crise financière, économique, sociale et,
plus récemment, à celle des finances publiques. Il a utilisé les différents leviers d'action dont il dispose, tant
en recettes qu'en dépenses, pour participer à l'effort collectif de consolidation des comptes publics
tout en continuant d'assurer ses missions de service public. Il confirme son rôle économique de
premier plan avec des dépenses qui représentent 16,9 % du PIB et un tiers des dépenses publiques
en 2010. Plus de 211 milliards d'euros d'investissements directs ont été réalisés en 2010 par le secteur
public infranational européen, soit près des deux tiers de l’investissement public.
Poids macroéconomique du secteur public infranational* dans l’UE 27
Montants (Md€)
Dépenses
… Niveau local seul
Investissement direct
Recettes
Solde
Dette
% dans le PIB
% dans le secteur public total
Évolution moyenne en volume
2010
2000
2010
2000
2010
2000 - 2010
2009 - 2010
2 069
1 671
211
201
1 967
1 591
- 103
- 81
1 486
826
15,1
11,5
1,6
1,5
15,0
11,5
- 0,1
- 0,0
9,6
5,6
16,9
13,6
1,7
1,6
16,0
13,0
- 0,8
- 0,7
12,1
6,7
33,4
25,5
69,9
65,0
33,1
25,3
15,6
9,6
33,5
27,0
65,3
62,1
36,4
29,5
13,1
10,3
15,1
8,4
+ 2,4 %
+ 3,0 %
+ 1,9 %
+ 2,1 %
+ 2,0 %
+ 2,5 %
+ 3,6 %
+ 3,2 %
- 0,0 %
- 0,1 %
- 7,6 %
- 7,7 %
- 0,8 %
- 1,1 %
+ 6,0 %
+ 5,9 %
*Infranational : fédéré et local (voir “repères méthodologiques”)
Finances publiques territoriales dans l’Union européenne | Dexia | Juillet 2011
Repères méthodologiques
Données
Principaux indicateurs retenus
Les données statistiques proviennent principalement d'Eurostat,
l'institut européen de statistiques qui centralise et traite les données
en provenance de sources publiques nationales (instituts nationaux
de statistiques, banques centrales, ministères, etc.).
Extraites le 26 avril 2011, ces données concernent l'ensemble des
27 pays membres de l'Union européenne et sont encore provisoires.
Elles feront l'objet d'une réactualisation le 24 octobre 2011 par Eurostat.
Plusieurs retraitements ont été opérés pour la présente analyse :
• Espagne : réintégration des données des communautés autonomes
espagnoles dans le secteur public local (Eurostat les traite en effet
comme des entités fédérées).
• Irlande : retraitement de plusieurs postes pour les années 2000-2004
suite à la réaffectation au 1er janvier 2005 des Health Boards dans les
comptes de l’État central.
• Royaume-Uni : retraitement des dépenses publiques d’investissement
pour l’année 2005 afin de neutraliser une mesure exceptionnelle ayant
affecté l’administration centrale.
• France : les données 2010 des recettes fiscales et des dotations du
secteur public local ont été retraitées afin de tenir compte des premiers
effets de la suppression de la taxe professionnelle : la compensationrelais versée par l'État pour l'année 2010 a été partiellement replacée
au sein des recettes fiscales en attendant l'affectation, en 2011, des
nouvelles recettes fiscales aux collectivités locales.
Dépenses publiques : dépenses courantes (dépenses de consommation intermédiaire, frais de personnel, prestations sociales, subventions
et autres transferts courants, charges d'intérêt, impôts) et dépenses
d'investissement (dépenses directes d'investissement et transferts en
capital, hors remboursement du capital des emprunts).
Dépenses directes d’investissement : formation brute de capital
fixe (P51) et acquisitions nettes d'actifs non financiers (terrains et
autres actifs non financiers non produits).
Domaines de dépenses : dix domaines définis dans la Classification
des Fonctions des Administrations Publiques (CFAP).
Recettes fiscales : impôts sur la production et les importations (D2),
impôts courants sur le revenu et le patrimoine (D5) et impôts en
capital (D91). Important : elles comprennent à la fois les recettes
fiscales propres et partagées.
Recettes non fiscales : par différence, toutes les autres recettes :
redevances et tarifs, revenus de la propriété, dotations courantes et
en capital, cotisations sociales.
Solde budgétaire : déficit / excédent défini comme le besoin / la
capacité de financement au sens de Maastricht (B9A) une fois corrigé
des intérêts sur swaps de dettes. Il mesure la différence entre l'ensemble des dépenses et des recettes.
Dette publique : dette brute au sens de Maastricht (on ne lui
soustrait pas les actifs financiers que détiennent les administrations
publiques). Elle ne comprend pas l’ensemble des passifs financiers :
sont exclus les produits financiers dérivés, les intérêts courus non
échus ainsi que les autres comptes à payer. Elle est consolidée en fin
d’année en valeur nominale.
Les données couvrent la période 2000-2010.
Devises utilisées
La classification des données est établie selon le Système européen
des comptes nationaux et régionaux (SEC 95), méthodologie de
référence commune aux États membres de l’Union européenne.
Périmètre d’analyse
Secteur public : classé S13 par le SEC95, il comprend quatre soussecteurs :
• S1311 : administrations centrales ;
• S1312 (uniquement en Allemagne, en Autriche et en Belgique) :
États fédérés et entités publiques rattachées ;
• S1313 : collectivités locales et entités publiques locales rattachées
("secteur public local", voir ci-dessous) ;
• S1314 : organismes de sécurité sociale.
Les données "S13" sont consolidées (annulation des flux croisés).
Secteur public infranational : il regroupe les deux sous-secteurs
S1312 et S1313. Les données ne sont pas consolidées entre les deux
sous-secteurs.
Secteur public local : classé S1313 par le SEC95, il comprend les
collectivités locales à compétence générale (gouvernements locaux
et régionaux) et les organismes à compétences plus spécialisées
(périmètre variable d'un pays à l'autre). Les données au sein du secteur
public local sont consolidées, sauf en ce qui concerne l'Espagne suite à
la réintégration des communautés autonomes au sein du S1313.
2
Repères méthodologiques
Les données ont été extraites directement en euros (pour les pays
hors zone euro, utilisation du taux de change annuel moyen pour
l'ensemble des indicateurs, sauf pour la dette publique pour laquelle
le taux de change au 31 décembre est retenu).
Évolutions
Les évolutions annuelles et pluriannuelles sont toutes calculées, sauf
indication contraire, en euros constants (en volume) afin de faire
abstraction de l’inflation telle que mesurée par l’évolution des prix
du PIB (déflateur du PIB base 100 en 2000). Les évolutions 2000-2010
sont des évolutions moyennes annuelles en volume.
Document réalisé par la Direction des Études de Dexia Crédit Local
Tour Dexia, 1 passerelle des Reflets, F-92913 La Défense cedex
Tél : +33 1 58 58 73 73 l Email : [email protected]
Directeur de la publication : Alain Clot
Retrouvez cette note et sa version anglaise en téléchargement sur
internet dans la rubrique “Nos publications” : www.dexia-creditlocal.fr
Environnement macroéconomique
reprise en Europe. À l'inverse, le PIB a continué de régresser dans cinq
pays dont l'Espagne, l'Irlande et la Grèce.
En 2011 et 2012, selon les prévisions de mai 2011 de la Commission
européenne, le redressement économique devrait se confirmer en se
rapprochant graduellement d'une reprise auto-entretenue, au fur et
à mesure du regain de la demande intérieure privée. La croissance
du PIB devrait se situer à 1,75 % dans l'UE en 2011 et s'accélérer
très légèrement en 2012 à un taux de 2 %.
Principaux indicateurs macroéconomiques en 2010
PIB
(Md€)
PIB (€
par hab.)
PIB
Taux
Taux de
2009 / 2010 d’inflation Chômage
(% volume)
(%)
(%)
2 498,8
30 569
+ 3,6
+ 1,2
7,1
Autriche
284,0
33 931
+ 2,0
+ 1,7
4,4
Belgique
352,9
32 430
+ 2,2
+ 2,3
8,3
Bulgarie
36,0
4 774
+ 0,2
+ 3,0
10,2
6,5
Allemagne
Chypre
17,5
21 728
+ 1,0
+ 2,6
234,4
42 267
+ 2,1
+ 2,2
7,4
1 062,6
23 063
- 0,1
+ 2,0
20,1
Estonie
14,5
10 821
+ 3,1
+ 2,7
16,9
Finlande
180,3
33 618
+ 3,1
+ 1,7
8,4
France
1 932,8
29 822
+ 1,5
+ 1,7
9,7
Grèce
230,2
20 360
- 4,5
+ 4,7
12,6
Danemark
Espagne
Hongrie
98,4
9 845
+ 1,2
+ 4,7
11,2
Irlande
153,9
34 394
- 1,0
-1,6
13,7
1 548,8
25 614
+ 1,3
+ 1,6
8,4
Lettonie
18,0
8 026
- 0,3
-1,2
18,7
Lituanie
27,4
8 339
+ 1,3
+ 1,2
17,8
Luxembourg
41,6
82 111
+ 3,5
+ 2,8
4,5
6,2
15 094
+ 3,7
+ 2,0
6,8
Italie
Malte
Pays-Bas
591,5
35 608
+ 1,8
+ 0,9
4,5
Pologne
353,7
9 260
+ 3,8
+ 2,7
9,6
Portugal
172,5
16 223
+ 1,3
+ 1,4
11,0
Rép. tchèque
145,1
13 773
+ 2,3
+ 1,2
7,3
Roumanie
121,9
5 690
- 1,3
+ 6,1
7,3
1 694,5
27 245
+ 1,3
+ 3,3
7,8
65,9
12 137
+ 4,0
+ 0,7
14,4
Royaume-Uni
Slovaquie
Slovénie
Suède
TOTAL UE 27
36,1
17 602
+ 1,2
+ 2,1
7,3
346,1
36 908
+ 5,5
+ 1,9
8,4
12 265,8
24 452
+ 1,8
+ 2,1
9,6
Une hausse de l'inflation
Après un niveau bas en 2009 (+ 1,0 %), l'inflation (évolution annuelle de
l'indice des prix à la consommation) a progressé en 2010 dans l'UE sous
l'effet de la hausse des prix des matières premières et de l'énergie pour
s'établir à + 2,1 %. On observe des situations contrastées selon les pays,
avec des taux qui varient de - 1,6 % en Irlande à + 6,1 % en Roumanie.
Selon les prévisions de la Commission européenne, le rythme de
l'inflation devrait encore s'accélérer en 2011 pour atteindre presque
+ 3 % dans l'UE mais il pourrait décélérer en 2012 à + 2 %.
Une détérioration du marché du travail en 2010
En 2010, l'emploi total s'est rétracté de 0,5 % par rapport à 2009 et
le taux de chômage est passé de 9,0 % à 9,6 % en 2010 en moyenne
dans l'UE. Cette aggravation a touché la quasi-totalité des pays
en atteignant des taux supérieurs à 15 % en Espagne et dans les
trois États baltes. Seuls l'Allemagne, l'Autriche et le Luxembourg
connaissent une légère amélioration.
En 2011, les conditions du marché du travail devraient s'améliorer
progressivement, mais de manière assez contrastée selon les pays,
avec un taux de chômage moyen s'établissant à 9,5 % en 2011 puis
9,1 % en 2012.
Une reprise économique lente
De nombreux risques et incertitudes
Si la croissance mondiale a atteint 4,1 % en 2010, la reprise économique dans l'Union européenne (UE) est restée très timide, avec un PIB
qui a crû de 1,8 % en volume. Cette sortie de crise "laborieuse" s'explique notamment par la profondeur de la récession, le PIB européen
ayant chuté de 4,7 % en moyenne en 2009. Le rythme de la reprise en
2010 a été cependant variable selon les pays européens. La croissance
du PIB a été supérieure à 3 % dans huit pays, dont la Suède, la Pologne
mais surtout l'Allemagne, qui a confirmé ainsi son rôle moteur dans la
Il convient de souligner la fragilité de ces prévisions qui s'inscrivent
dans un contexte d'incertitudes et de risques élevés : bouleversements
politiques au Moyen-Orient et en Afrique du Nord, répercussions sur
l'économie mondiale du séisme et du tsunami au Japon, évolution des
dettes souveraines des pays périphériques européens, comportements
des marchés financiers, tensions sur les marchés des changes, rechute
des marchés de l'immobilier, évolution des cours du pétrole, etc.
Suède
Slovaquie
Pologne
Malte
Allemagne
Luxembourg
Finlande
Estonie
Rép. tchèque
Belgique
Danemark
UE 27
Autriche
Pays-Bas
France
Portugal
Lituanie
Italie
Slovénie
Royaume-Uni
Hongrie
Chypre
Bulgarie
Espagne
Lettonie
Irlande
Roumanie
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
- 1,0
- 2,0
- 3,0
- 4,0
- 5,0
Grèce
Évolution du PIB en 2010 (% en volume par rapport à 2009)
Environnement macroéconomique
3
Finances publiques
Principaux indicateurs des finances publiques dans l’UE en 2010
Md€
€ par habitant
6 182
12 320
324
645
Recettes
5 400
10 760
… dont recettes fiscales
3 148
Solde
- 782
Dette
9 828
… dont investissement direct
Moyenne annuelle 2000 - 2010
(% volume)
Évolution 2009 - 2010
(% volume)
50,4
+ 2,4 %
+ 0,9 %
2,6
+ 7,2 %
- 7,9 %
44,0
+ 1,0 %
+ 1,8 %
6 280
25,7
+ 0,7 %
+ 2,5 %
-
- 6,4
-
-
19 590
80,0
+ 3,9 %
+ 9,7 %
Une diminution des déficits publics en 2010
Sous l'effet du début de reprise économique et des premières mesures
d'assainissement budgétaire adoptées dès le printemps 2010 dans le
cadre des plans d'austérité, la situation des finances publiques européennes (administrations centrales, États fédérés, secteurs publics locaux,
organismes de sécurité sociale) a commencé à s'assainir en 2010.
Après deux années de forte hausse, la progression des dépenses publiques
s'est stabilisée en 2010 grâce aux mesures d'économies budgétaires prises
par de nombreux États membres (+ 0,9 % en volume). L'investissement
direct a chuté de près de 8% alors qu'il avait augmenté d'environ 5 %
en 2008 et 2009 dans le cadre des plans de relance.
Les recettes, très déprimées en 2009, sont reparties à la hausse (+ 1,8 %)
grâce notamment à de meilleures rentrées fiscales, en progression de
2,5 % (après un effondrement de 8,4 % en moyenne dans l'UE en 2009
en raison de la crise économique). Cette progression résulte de l'amélioration de la conjoncture économique mais également des mesures
fiscales contenues dans les plans d'austérité (augmentation des taux d'imposition, création de nouveaux impôts, lutte contre l'évasion fiscale, etc.).
Au total, le déficit public s'est réduit en 2010 s'établissant à 6,4 % du
PIB, contre 6,8 % en 2009. Vingt et un États membres ont enregistré
une amélioration de leur solde public et six, une détérioration. Seuls
cinq États respectent le seuil de déficit de Maastricht fixé à 3 % du PIB.
Un alourdissement des dettes publiques en 2010
En revanche, la dette publique, "héritage le plus durable de la crise"
selon la Commission européenne, a continué d'augmenter sensiblement (+ 9,7 % en 2010 après 14,2 % en 2009), pour s'élever à près de
10 000 milliards d'euros en 2010, soit 80,0 % du PIB contre 74,4 %
en 2009. Tous les pays, sauf la Suède et l'Estonie, ont vu leur ratio
dette / PIB augmenter, parfois de manière très significative comme
au Portugal, au Royaume-Uni, en Grèce et en Irlande, pays dans lesquels il a augmenté de plus de 10 %. Quatorze pays affichent un
ratio de dette supérieur à la norme de Maastricht (60 % du PIB) tandis que deux pays (Italie, Grèce) dépassent la barre des 100 %.
Solde budgétaire et dette des administrations publiques en 2010
Solde budgétaire public en % du PIB
Dépenses
% du PIB
2
EE
0
SE
LU
-2
-3
-4
BG
RO
-8
FI
MT
CZ
SI
-6
LT
SK
CY
AT
DE
HU
BE
IT
NL
UE 27
FR
LV PL
PT
ES
-10
-12
DK
GR
GB
IE (-32,4;96,2)
0
20
40
80
100
60
Dette publique brute en % du PIB
120
140
La poursuite de l'amélioration des comptes
publics en 2011 et 2012
Grâce à une croissance économique plus vigoureuse, à la fin des mesures
temporaires de relance et au renforcement des programmes d'économies budgétaires, le déficit public de l'UE devrait, selon les prévisions de
la Commission européenne, continuer de se réduire pour atteindre
4,7 % du PIB en 2011 puis 3,8 % en 2012. L'évolution de la dette
publique resterait, quant à elle, sur une trajectoire ascendante, avec un
ratio atteignant 82,3 % du PIB en 2011 puis 83,3 % en 2012. Il pourrait dépasser 100 % du PIB dans 4 pays (Italie, Irlande, Grèce et Portugal).
Crise des dettes souveraines
Le risque de défaillance des pays européens périphériques de la zone euro
lourdement endettés s'est traduit par de fortes tensions sur les marchés
des obligations d'État débouchant sur une crise de financement pour
plusieurs d'entre eux (Grèce, Irlande, Portugal). Celle-ci a suscité en 2010
et 2011 la mise en place par l'Union européenne et le Fonds monétaire
international (FMI) de plans de renflouement sous la forme de prêts bilatéraux, du Mécanisme européen de stabilité financière (MESF) et du Fonds
européen de stabilité financière (FESF).
4
Finances publiques
Ces deux programmes temporaires seront remplacés en juin 2013 par le
Mécanisme européen de stabilité (MES), un cadre permanent de gestion des
crises visant à anticiper et à résoudre les déséquilibres budgétaires futurs des
États membres de la zone euro et à apporter un soutien financier temporaire
en cas de crise de dette souveraine.
Ce mécanisme a pour objectif de réaliser un «saut qualitatif» en matière
de gouvernance économique de l’Union économique et monétaire en
renforçant la surveillance budgétaire et macroéconomique, la solidarité et
la stabilité.
Organisation et réformes territoriales
Près de 91 000 collectivités locales et régionales
dans l’UE en 2010
L’Union européenne comprend 27 États membres, dont trois États
à structure fédérale (Allemagne, Autriche et Belgique), deux États
régionalisés (Espagne et Italie) et 22 États unitaires. Parmi ces derniers,
certains ont une organisation hétérogène sur leur territoire, comme
le Portugal, le Royaume-Uni ou encore la Finlande (existence de
régions sur une partie seulement du territoire national).
Onze pays comprennent un seul niveau de collectivités locales, celui
des communes ; neuf autres en comptent deux (communes et régions)
tandis que les sept derniers, parmi les plus grands de l'UE, ont trois
niveaux : communes, régions et entités intermédiaires (départements,
provinces, comtés, etc.).
Au total, on recense, en 2010, 90 928 collectivités territoriales,
soit 89 699 communes, 980 entités intermédiaires et 249 "régions"
appartenant au 2ème ou 3ème niveau (voir tableau page 6). Parmi ces
régions, il y a 31 entités fédérées : les 16 Länder allemands, les neuf
provinces autrichiennes et les six régions et communautés belges.
L'hétérogénéité du maillage communal
En 2010, une commune européenne compte en moyenne 5 580 habitants sur une superficie de 49 km2. Ce chiffre masque d'importantes
disparités : si, dans six pays, dont la France, la République tchèque
et la Hongrie, les communes comptent moins de 4 000 habitants en
moyenne, dans huit autres, elles en regroupent plus de 30 000.
Le Royaume-Uni fait figure de cas extrême avec 152 200 habitants
en moyenne. Dans ces pays à "grandes communes", on trouve
souvent un niveau infra-municipal structuré, composé de "localités"
(parishes, freguesias, seniūnija, etc.) qui sont parfois dotées de la
personnalité morale.
Les réformes au niveau municipal se traduisent depuis plusieurs années
par l'encouragement à la coopération intercommunale ainsi que par
des fusions de communes. La crise économique a fourni l'occasion
d'accélérer ces mouvements de réorganisations territoriales, l'objectif
étant de rationaliser et de mutualiser les moyens pour une plus grande
efficacité de l'action publique locale.
La coopération intercommunale
et la "métropolisation"
La coopération entre communes a continué de se développer dans de
nombreux pays européens (Hongrie, Finlande, Autriche, Estonie, Bulgarie,
Portugal, etc.). On observe notamment une tendance au renforcement
institutionnel des métropoles : en Finlande (coopération obligatoire en
matière d'utilisation des sols, des transports et du logement dans les sept
plus grandes régions urbaines du pays), en France (mise en place, dans
le cadre de la réforme territoriale de 2010, des métropoles et des pôles
métropolitains et projet du Grand Paris), en Italie (création par la loi
n° 42 de mars 2009 sur le fédéralisme fiscal d’un statut pour « Roma
Capitale » et de neuf villes métropolitaines), au Luxembourg (mise en
place de communautés urbaines), aux Pays-Bas (statut de plusregio's
obligatoire pour les huit plus grandes agglomérations urbaines) ou
encore en Pologne (projet de statut spécial pour 12 villes métropolitaines). Dans les pays où la coopération intercommunale est bien
développée, on constate désormais une volonté de rationaliser la
carte intercommunale, par exemple en Italie et en France.
L'intensification des fusions de communes
Après le Danemark en 2007 dans lequel le nombre de communes
est passé de 270 à 98 et la Lettonie en 2009 où il est passé de 524
à 119, c'est la Grèce qui, en 2010, a connu la réforme municipale la
plus radicale. Adopté en juillet 2010, le programme Kallikratis a, en
effet, divisé le nombre de communes par plus de 3 (de 1 034 à 325).
De telles recompositions municipales sont également engagées en
Angleterre (remplacement progressif de conseils locaux par des
autorités unitaires), en Irlande du Nord (11 districts remplaçant les 26
actuels en 2011), en Finlande (projet "PARAS" de restructuration des
communes et des services), aux Pays-Bas, en Allemagne ainsi qu'au
Luxembourg, pays dans lequel le projet de remodelage communal,
qui a débuté en 2008, fera passer le nombre de communes de 116
en 2009 à 71 en 2017. En France enfin, les fusions de communes
pourraient se concrétiser grâce au nouveau statut de "commune
nouvelle" créé par la réforme des collectivités territoriales de 2010.
Les niveaux intermédiaires en question
Présentes dans sept pays de l'UE, les collectivités de rang intermédiaire occupent une place particulière entre les régions et les
communes, place qui fait l'objet de débats récurrents en Europe. C'est
le cas ces dernières années en Belgique (réforme des provinces en
cours), ainsi qu'en Italie où le gouvernement a proposé en 2010 la
suppression de dix provinces considérées comme trop petites (moins
de 220 000 habitants). En Angleterre, les conseils de comté sont
progressivement abolis au profit des autorités unitaires. En France,
la création, à partir de 2014, de nouveaux conseillers territoriaux
siégeant à la fois au conseil général (département) et au conseil
régional (région) constitue un prélude possible à une redéfinition du
rôle des deux niveaux intermédiaire et régional, voire à des fusions
entre départements et entre régions et départements.
Les transformations au niveau régional
Des processus de régionalisation s’observent également dans de
nombreux pays européens. Ils prennent, depuis une vingtaine d’années,
des modalités diverses : renforcement des compétences et des moyens
des régions existantes, expérimentation de la régionalisation, refonte du
niveau régional ou encore, création d'un nouvel échelon.
5
En 2010 et 2011, le mouvement de régionalisation s'est ainsi poursuivi :
• En Espagne, en Italie et en Allemagne, renforcement des ressources
régionales suite à la mise en œuvre des récentes lois relatives au
fédéralisme financier ;
• En Grèce, remplacement des 54 départements par 13 régions
démocratiquement élues (réforme Kallikratis) ;
• En Suède, confirmation par le gouvernement de son souhait de
transformer d'ici 2015 les comtés en six ou neuf régions en les
dotant de compétences en matière de santé et de planification
régionale. Il a été décidé que le statut de région serait attribué
définitivement en 2011 aux deux comtés de Skåne et Västra
Götaland qui expérimentent ce statut depuis 1997-1998.
• En Finlande, conclusions positives de la mission d'évaluation de
l'expérience pilote de régionalisation menée avec Kainuu depuis
2005 (seule région du pays dont les représentants sont directement
élus au suffrage universel). En mars 2011, le gouvernement a décidé
de prolonger l'expérience jusqu'en 2016 et va proposer d'étendre
cette régionalisation à l'ensemble du pays.
• En Slovénie, présentation en février 2011 par le gouvernement
d'un nouveau projet de régionalisation basé sur la création de
six régions (au lieu des 14 définies dans le projet avorté de 2008).
Ailleurs en Europe, des projets de réforme régionale sont toujours
débattus : Pologne (renforcement des actuelles voïvodies), Belgique
(projet de réforme institutionnelle prévoyant l'attribution de nouvelles
compétences aux entités fédérées ainsi qu'une révision de la loi
spéciale de financement), Irlande (consolidation des "autorités
régionales" envisagée dans le cadre du Programme de réforme des
collectivités locales), Portugal (création de régions sur le continent),
Bulgarie, Roumanie, etc. En revanche, en Lettonie et en Lituanie, les
projets de création de régions autonomes ont été abandonnés.
Population, superficie et organisation territoriale des 27 États membres de l’UE en 2010
Population
Superficie
(milliers)
(km²)
1er niveau
2ème niveau
3ème niveau
Pays à un niveau de collectivités territoriales
1
7 547
111 002
264 communes
-
-
804
5 695
378 communes
-
-
Estonie
1 340
45 227
226 communes
-
-
Finlande
5 363
338 145
342 communes
2 régions (région pilote de Kainuu
-
Irlande
4 476
69 797
114 conseils locaux
-
-
Lettonie
2 239
64 589
119 communes
-
-
Lituanie 1
3 287
65 300
60 communes
-
-
Luxembourg
507
2 586
105 communes
-
-
Malte 1
414
316
68 conseils locaux
-
-
10 636
92 152
308 communes
2 régions autonomes (Madère et Açores)
-
2 049
20 273
210 communes
-
-
Bulgarie
Chypre 2
et province insulaire autonome d’Åland)
Portugal 1
Slovénie
Pays à deux niveaux de collectivités territoriales
Autriche
8 370
83 871
2 357 communes
9 États fédérés
-
Danemark
5 546
43 098
98 communes
5 régions
-
Grèce
11 305
131 957
325 communes
13 régions
-
Hongrie
10 000
93 029
3 177 communes
19 comtés
-
Pays-Bas
16 611
41 528
430 communes
12 provinces
-
Rép. tchèque
10 538
78 868
6 250 communes
14 régions
-
Roumanie 1
21 431
238 391
3 180 autorités locales
41 départements
-
Slovaquie
5 430
49 034
2 928 communes
8 régions
-
Suède
9 378
449 964
290 communes
20 comtés dont 2 régions
-
pilotes (Skåne et Västra Götaland)
Pays à trois niveaux de collectivités territoriales
Allemagne
81 744
357 027
12 104 communes
301 districts ruraux
16 États fédérés
et villes districts
Belgique
10 883
30 528
589 communes
10 provinces
6 communautés et régions
Espagne
46 073
505 997
8 116 communes
52 provinces
17 communautés autonomes
France 3
64 812
632 834
36 682 communes
100 départements
26 régions
Italie
60 468
301 336
8 094 communes
110 provinces
20 régions dont 5 à statut spécial
Pologne
38 191
312 685
2 479 communes
379 comtés
16 régions
Royaume-Uni 1
62 195
243 820
406 autorités locales
28 comtés
3 nations “dévolues” (Écosse,
dont 2 à régime foral
Pays de Galles et Irlande du Nord)
TOTAL UE 27
501 636
4 409 047
89 699 communes
1 125 collectivités
et autorités locales
intermédiaires ou régionales
Existence d’un niveau infra-municipal structuré (communautés, localités, paroisses, etc.).
Uniquement la zone contrôlée par le gouvernement.
3
Y compris les quatre départements français d’outre-mer.
1
2
6
104 régions
Recettes et fiscalité
Recettes – Secteur public infranational et local de l’UE - Année 2010
Md€
€ / hab.
% PIB
% secteur public
% recettes
Moyenne annuelle
Évolution
2000 - 2010 (% volume) 2009 - 2010 (% volume)
Recettes
1 967
3 920
16,0
36,4
-
+ 2,0 %
- 0,8 %
1 591
3 170
13,0
29,5
-
+ 2,5 %
- 1,1 %
Recettes fiscales
791
1 580
6,4
25,1
40,2
+ 1,6 %
- 1,5 %
565
1 130
4,6
18,0
35,5
+ 2,6 %
- 1,1 %
Recettes non fiscales
1 176
2 340
9,6
52,2
59,8
+ 2,2 %
- 0,4 %
1 025
2 040
8,4
45,5
64,5
+ 2,5 %
- 1,1 %
Une diminution des recettes en 2010
En 2010, les recettes totales du secteur public infranational européen
ont atteint 1 967 milliards d’euros, soit 16,0 % du PIB et 36,4 % des
recettes publiques. Elles ont diminué de 0,8 % en volume en 2010,
marquant une certaine rupture par rapport aux années 2000 - 2010
(+ 2,0 % par an en moyenne), et même par rapport à 2008 - 2009
(+ 0,9 %) où, malgré la chute des recettes fiscales et patrimoniales,
elles avaient réussi à se maintenir grâce au soutien financier des
gouvernements centraux. En 2010, la baisse a concerné cette fois-ci
toutes les catégories de recettes, sauf une, les recettes tarifaires.
Évolution des recettes infranationales dans l’UE 27
de 2000 à 2010
En volume, base 100 en 2000
Dotations : - 1,0 %
Recettes : - 0,8 %
120
Fiscalité: - 1,5 %
Tarifs : + 2,3 %
110
PIB : + 1,8 %
100
Patrimoine :
- 2,6 %
90
80
2000
2002
2004
2006
2008
Une évolution différenciée des recettes
non fiscales
Les recettes non fiscales infranationales se sont élevées en 2010 à
1 176 milliards d'euros dans l'UE, soit 9,6 % du PIB et près de 60 %
des revenus infranationaux. La légère baisse en 2010 (- 0,4 %)
a résulté en réalité d'une évolution contrastée des différentes
sous-catégories de recettes.
Une baisse des dotations en 2010
Évolution en 2010 :
130
centraux et infranationaux pour maintenir ou améliorer les niveaux de
recettes : augmentation des dotations, réformes fiscales, politiques
tarifaires ou encore amélioration des mécanismes de péréquation.
2010
Première source de revenus du secteur public infranational (voir encadré
page 8), les dotations et subventions ont diminué de 1,0 % en 2010,
marquant un net revirement par rapport à 2009 (+ 6,4 %) quand les
gouvernements avaient mis en place d'importants dispositifs de
soutien aux collectivités locales dans le cadre des plans de relance
(augmentation des dotations de fonctionnement et d’investissement,
activation des dotations exceptionnelles d'urgence et des mécanismes
de péréquation, création de nouveaux fonds dédiés à l’équipement,
accélération du versement des subventions, etc.).
Évolution des recettes infranationales par pays en 2010
(% en volume)
Lituanie
Pologne
Slovaquie
Suède
Lettonie
Danemark
Rép. tchèque
Finlande
Roumanie
Slovénie
Allemagne
Royaume-Uni
France
Belgique
Une évolution plus nuancée par pays
Par pays, le tableau est cependant plus nuancé, séparant l'Europe en
deux grandes zones. D'un côté, on trouve treize pays dans lesquels
les recettes ont diminué et de l'autre, quatorze dans lesquels elles ont
augmenté.
Schématiquement, le premier groupe comprend des pays du sud de
l'Europe, notamment la Grèce, l'Espagne, l'Italie et le Portugal. La
conjoncture économique et la réduction des transferts de l'État
expliquent en grande partie cette situation.
À l'opposé, il s'agit plutôt des pays du Nord, avec l'Allemagne, les pays
nordiques et plusieurs pays d'Europe centrale et orientale (PECO). Si
l'augmentation des recettes témoigne d'une certaine reprise économique,
elle peut également résulter des mesures prises par les gouvernements
Bulgarie
Luxembourg
Autriche
UE 27
Pays-Bas
Chypre
Hongrie
Malte
Irlande
Portugal
Estonie
Italie
Espagne
Grèce
- 25
- 20
- 15
- 10
-5
0
+5
+ 10
+ 15
7
En 2010, les mesures d'économies budgétaires des gouvernements
centraux, motivées par la crise des finances publiques, ont conduit
nombre d'entre eux à réduire ou à geler leurs transferts et subventions
au secteur infranational. Cela s'est traduit par une baisse en volume des
dotations dans plus de la moitié des pays dont la Grèce, l'Italie, l'Espagne,
le Portugal, l'Irlande et, dans une moindre mesure, la France. Cette
évolution a surtout concerné les dotations d'investissement (- 7,9 %).
Les dotations de fonctionnement sont restées stables (- 0,01 %).
Dans une douzaine de pays cependant, les dotations ont continué de
croître en 2010 grâce à l'appui des fonds européens mais surtout grâce
au maintien de l'aide apportée par les gouvernements centraux. Afin
de contrecarrer la baisse des revenus fiscaux, plusieurs ont, en effet,
décidé de maintenir, voire d'accroître temporairement leurs transferts
au secteur public local (Slovaquie, Lituanie, Suède, Pologne, Allemagne,
Finlande, etc.).
La poursuite de la baisse des recettes patrimoniales
Particulièrement touchées par la crise de par leur nature, les recettes
patrimoniales (intérêts des dépôts et des placements financiers,
dividendes, loyers, etc.) ont continué de décroître en 2010 dans une
vingtaine de pays. En moyenne européenne cependant, la baisse a été
moins prononcée qu'en 2009 (- 2,6 % contre - 14,0 %) en raison d'une
forte hausse de cette catégorie de revenus au Royaume-Uni et, dans
une moindre mesure, en Allemagne. Sur la période, leur évolution est
relativement erratique, reflétant les fluctuations des marchés financiers
et des opérations réalisées sur le patrimoine.
Le regain des recettes tarifaires et des redevances
Les recettes tarifaires et les redevances, générées par la facturation
des services publics, ont augmenté en 2010 de 2,3 %, soit un rythme
supérieur aux années précédentes (+ 1,6 % par an en moyenne entre
2000 et 2010). Alors que la progression en 2009 des recettes tarifaires
(+ 0,8 %) avait été en partie freinée par la situation économique et
sociale (baisse de la fréquentation des services publics, réductions
tarifaires pour les ménages les plus vulnérables), il semblerait que les
collectivités locales aient souhaité utiliser davantage ce levier en 2010
pour augmenter leurs ressources dans un contexte financier plus tendu
(fiscalité, dotations). Ces recettes ont crû dans une quinzaine de pays,
notamment en Grèce, en Italie, en Allemagne et dans plusieurs PECO
grâce à des hausses tarifaires ou à la création de nouvelles redevances
(collecte des déchets, services aux personnes âgées, tarifs des crèches
et des installations sportives et culturelles, etc.).
Une moindre diminution des recettes fiscales
Deuxième grande source de revenus pour le secteur public infranational, les recettes fiscales propres et partagées ont poursuivi leur baisse
en 2010 (- 1,5 %). Elles se sont établies à 791 milliards d'euros, soit
6,4 % du PIB et 25,1 % des recettes fiscales publiques. En 2010,
la baisse a été cependant moins prononcée qu'en 2009 (- 4,3 %), année
où la crise économique et les mesures fiscales contra-cycliques (baisse
des taux, allégements et exonérations fiscales) avaient produit leurs pleins
effets. De plus, elle a concerné un nombre moins important de pays
puisque les recettes fiscales ont diminué dans une dizaine de pays en
La diversité des sources de revenus du secteur public infranational dans l’UE 27 en 2010
La majeure partie des recettes infranationales (46 %) provient des dotations
et subventions (41 % pour le fonctionnement et 5 % pour l'investissement).
Elles constituent plus de 70 % des recettes dans dix pays de l'UE, notamment
la Belgique, l'Irlande, le Royaume-Uni, les Pays-Bas et plusieurs PECO.
Environ 10 % des recettes infranationales sont générées par la facturation
des services publics, essentiellement les redevances et les recettes tarifaires.
Celles-ci fournissent plus de 15 % des ressources dans huit pays, en particulier les Pays-Bas, la France, le Luxembourg et la Finlande.
Les revenus issus de l'exploitation du patrimoine physique non produit (par
exemple, les revenus des terrains) et des actifs financiers (dividendes, intérêts
des dépôts et des placements, etc.) apportent 1,5 % des recettes infranationales, un chiffre qui est égal ou supérieur à 2 % en Allemagne, aux Pays-Bas,
en Finlande, en Autriche, au Portugal ou encore en Irlande.
Les recettes fiscales représentent, en moyenne, 40 % du total des recettes
infranationales. Ce chiffre est inférieur à 15 % au Royaume-Uni, aux
Pays-Bas, en Grèce et en Irlande. À l’inverse, il est égal ou supérieur à la
moyenne européenne dans les pays nordiques (Suède et Finlande), fédéraux (Allemagne et Autriche), “régionalisés” (Espagne, Italie), en France
ainsi que dans quelques PECO. En Suède, 61 % des recettes locales sont
d’origine fiscale, celles-ci représentant près de 16 % du PIB suédois.
Ces recettes fiscales proviennent à la fois des impôts nationaux partagés
avec l'État (40 % de la fiscalité) et des impôts locaux propres (60 %). Les
principaux impôts partagés avec les collectivités sont l'impôt sur le revenu des
ménages (une quinzaine de pays), l'impôt sur les sociétés (une dizaine de pays)
et, dans une moindre mesure, la TVA (États fédéraux, Espagne, etc.). Ce type
de fiscalité domine dans les PECO et les pays fédéraux où les collectivités
reçoivent alors une partie du produit d'un impôt d'État qui leur est reversée
selon des mécanismes précis. On parle de fiscalité propre quand les collectivités disposent d'une certaine marge de manœuvre sur les taux et les bases,
même si cette liberté est parfois encadrée. Il s'agit essentiellement des impôts
8
fonciers, des impôts locaux sur les activités économiques, des impôts locaux
sur le revenu (pays nordiques, Belgique et en Italie s'agissant des taxes additionnelles sur l'impôt sur le revenu) et de taxes diverses, directes ou indirectes
(taxes sur les transactions immobilières, les donations et successions, les déchets,
l'énergie, les véhicules automobiles, etc.). Au sein de la fiscalité, la fiscalité
propre est aujourd'hui majoritaire en France et dans les pays nordiques.
Catégories de recettes infranationales en 2010 (%)
Suède
Allemagne
Autriche
Lettonie
Finlande
France
Estonie
Espagne
Slovénie
Slovaquie
Rép. tchèque
UE 27
Italie
Danemark
Portugal
Luxembourg
Pologne
Lituanie
Chypre
Hongrie
Belgique
Irlande
Royaume-Uni
Roumanie
Grèce
Pays-Bas
Bulgarie
Malte
Fiscalité (propre et partagée)
Tarifs
Dotations et subventions
Patrimoine
Autres
2010 contre près du double en 2009. En 2010, on a observé une
diminution dans plusieurs PECO, en Espagne (- 14,4 %), au Luxembourg
(- 2,7 %), au Royaume-Uni (- 1,3 %) ainsi qu'en Allemagne (- 0,9 %)
tandis que les recettes fiscales ont augmenté de plus de 2 % dans douze
pays dont l'Italie, la Finlande, la France, la Belgique et le Danemark.
Des évolutions contrastées selon les types d'impôts
Les recettes fiscales basées sur des flux économiques (revenus des
ménages, chiffres d'affaires des entreprises, valeur ajoutée, activités de
construction, prix de l'immobilier, consommation, etc.) ont continué de
se contracter dans les pays toujours confrontés à la crise, par exemple
en Espagne.
Ces mêmes recettes ont amorcé, en revanche, leur remontée dans les
pays ayant retrouvé le chemin de la croissance et dont les activités
économiques et immobilières sont reparties à la hausse. L'augmentation
des revenus des ménages et des entreprises, la reprise de la consommation, le regain des transactions immobilières et le dynamisme des
marchés de la construction se sont traduits par des recettes en hausse,
qu'elles proviennent des impôts partagés (plusieurs PECO) ou propres.
En Allemagne par exemple, les recettes de la taxe professionnelle, qui
représentent environ 45 % des recettes municipales, ont augmenté
de 7,7 % en valeur en 2010 alors qu'elles avaient fortement baissé
l'année précédente. En France, les droits de mutation, qui avaient chuté
de 26 % en 2009, sont de nouveau très dynamiques en 2010 (+ 35 %)
du fait de l'essor du marché immobilier.
Cependant, la reprise économique n'a pas toujours eu cet impact
immédiat sur la fiscalité. En effet, dans plusieurs pays comme le
Luxembourg ou la Hongrie, le retour de la croissance ne produira ses
effets sur la fiscalité qu'en 2011 ou 2012 en raison des effets de
décalage entre l'année de l'exercice de l'enrôlement et l'année à
laquelle se rapportent les revenus. Par ailleurs, les effets ont pu aussi
être atténués par les décisions des gouvernements centraux visant à
accélérer la reprise par des réductions d'impôts ou des allègements
fiscaux sur la fiscalité partagée (par exemple, en Allemagne avec
l'impôt sur le revenu des personnes physiques) ou propre (par exemple,
au Royaume-Uni avec le gel de la Council Tax).
Les recettes fiscales, dont les bases sont moins sensibles aux fluctuations
économiques, ont mieux résisté, en particulier celles qui sont assises sur
des bases foncières. Elles se sont également maintenues dans les pays
dans lesquels les élus locaux ont eu la faculté technique – ainsi que
politique – de faire jouer leur pouvoir fiscal et d'augmenter ainsi les taux
des impôts locaux ou d'élargir les assiettes.
De nombreuses réformes fiscales ont été lancées
Afin d'atténuer les impacts de la crise ou de trouver des nouvelles sources
de revenus pour les collectivités locales, plusieurs pays ont réformé
ponctuellement ou durablement leurs systèmes de fiscalité locale :
introduction de nouvelles taxes locales (par exemple, création d'un
impôt foncier en Irlande et en Lettonie), augmentation du pouvoir
fiscal des collectivités locales sur certains impôts (République tchèque
par exemple), réformes des impôts locaux existants, hausse des taux
ou élargissement des bases des impôts partagés s'accompagnant
éventuellement d'une augmentation du pourcentage qui est attribué
aux collectivités locales (Finlande, Lettonie, Espagne, Slovaquie, etc.),
réformes cadastrales (Roumanie), actualisation des bases (Espagne),
lutte contre l'évasion fiscale (Italie), collecte des arriérés (Bulgarie), etc.
Le retour à une certaine dynamique des recettes fiscales pourrait se confirmer si la situation économique continue de s'améliorer et si les réformes
en cours, visant à affermir et à stabiliser les systèmes de fiscalité infranationale, produisent les effets escomptés. Dans cette perspective, on
observe également dans plusieurs pays des efforts pour renforcer les
mécanismes de péréquation, notamment ceux reposant sur la fiscalité
(France, Espagne, Italie, PECO, etc.).
Focus sur quelques réformes récentes ou en
cours du financement des collectivités locales
Espagne : une réforme du régime de financement des communautés
autonomes (loi 22 / 2009 du 18 décembre 2009) est mise en œuvre de
manière progressive et ne sera pleinement effective qu’à partir de 2011. Elle
vise à la fois à garantir un niveau minimum de prestations de services publics
sur l’ensemble du territoire (création du Fonds de garantie des services publics
fondamentaux et du Fonds de suffisance globale), à améliorer les mécanismes
de péréquation (mise en place de deux nouveaux fonds de convergence)
et à augmenter les recettes de nature fiscale des régions. Les taux de
redistribution des impôts nationaux partagés passent ainsi de 33 à 50 % pour
l’impôt sur le revenu et la TVA et de 40 à 58 % pour les taxes spéciales (impôts
sur les boissons, les hydrocarbures, le tabac). La réforme des collectivités
locales (compétences, financement, etc.), annoncée depuis plusieurs années
(Livre Blanc de 2005), est toujours en préparation.
Italie : la loi sur le fédéralisme fiscal n°42 adoptée en mars 2009 et modifiant l'article 119 de la Constitution, est mise en application au travers de
huit décrets devant être adoptés avant 2016. L'objectif est de remplacer une
partie des dotations d'État par un partage d'impôts nationaux, d'utiliser la
méthode des "coûts standards" pour le calcul des transferts de l'État vers
les régions (en remplacement du système fondé sur "la dépense historique"
qui a un effet inflationniste) et enfin de renforcer la péréquation au travers
d'un fonds géré par l'État qui garantit la couverture des services publics
essentiels (santé, éducation et aide sociale) pour les régions à faibles
revenus. Trois décrets ont été promulgués en 2010 concernant l'attribution
aux communes d'une partie des propriétés domaniales de l'État, l'élaboration d'un statut de "Rome Capitale" et la définition des coûts standards.
En mars et mai 2011, ont été adoptés quatre décrets sur le fédéralisme
municipal, l'autonomie fiscale des régions et des provinces, le fonds de
péréquation pour le sud et le système de sanctions. Il faudra attendre encore
quelques années pour que le fédéralisme fiscal produise tous ses effets.
France : la taxe professionnelle (TP) a été supprimée et remplacée par la
contribution économique territoriale (CET), elle-même composée d’une
cotisation foncière des entreprises (CFE) et d’une cotisation sur la valeur
ajoutée des entreprises (CVAE). La CET est plafonnée à 3 % de la valeur
ajoutée du contribuable. En 2010, un régime transitoire a été instauré, les
collectivités locales cessant de percevoir la TP et recevant, pour cette seule
année, une compensation relais. En 2011, la nouvelle répartition des
ressources sera opérationnelle. Elle comprendra la CET, de nouveaux impôts
locaux (IFER), une nouvelle répartition des taxes foncières entre les collectivités, une redéfinition de plusieurs transferts d'État et des modifications
concernant le pouvoir local sur les taux, notamment pour les régions. Elle
s'accompagne d'une réforme du système de péréquation "horizontale".
Royaume-Uni : si le gouvernement a annoncé en octobre 2010 dans sa
Spending Review qu'il attribuerait des fonds supplémentaires aux collectivités locales décidant de geler ou de réduire le taux de la taxe foncière
(Council Tax) en 2011-12, il a également lancé, dans le cadre de la “Réforme
du Localisme”, une révision plus vaste du système de financement des
conseils locaux anglais à partir de 2013-14. L'objectif affiché est d'abandonner le système de dotations par clé de répartition (government formula
grant) et de le remplacer par davantage de ressources propres reposant sur
la Council Tax et l'impôt foncier sur les entreprises (business rates) sur lequel
les collectivités locales n'ont aujourd'hui aucune marge de manœuvre.
9
Dépenses et investissement
Dépenses et investissement - Secteur public infranational et local de l’UE - Année 2010
Md€
€ / hab.
% PIB
% secteur public
% dépenses
Moyenne annuelle
Évolution
2000 - 2010 (% volume) 2009 - 2010 (% volume)
Dépenses
2 069
4 125
16,9
33,5
-
+ 2,4 %
- 0,0 %
1 671
3 330
13,6
27,0
-
+ 3,0 %
- 0,1 %
Investissement direct
211
420
1,7
65,3
10,2
+ 1,9 %
- 7,6 %
201
400
1,6
62,1
12,0
+ 2,1 %
- 7,7 %
Un coup de frein sur les dépenses infranationales
après 10 ans de croissance soutenue
2010 a marqué un coup d'arrêt dans la croissance des dépenses
du secteur public infranational européen (- 0,04 % en volume et
- 0,1 % pour le seul niveau local).
Évolution des dépenses infranationales dans l’UE 27 de 2000 à 2010
150
Consommation intermédiaire : + 1,4 % Dép. sociales :
+ 3,5 %
140
130
120
110
Mais cette trêve a succédé surtout à deux années 2008 - 2009 de
forte hausse des dépenses suscitée par la crise économique et sociale
et la mise en œuvre des plans nationaux de relance.
Dépenses : - 0,0 %
Inv. direct : - 7,6 %
Dép. personnel :
+ 0,7 %
PIB : + 1,8 %
Dans un contexte budgétaire plus tendu en 2010, marqué, en outre,
par les restrictions découlant des mesures nationales d'austérité, les
collectivités locales ont donc été amenées à réduire ou à modérer
plusieurs postes de dépenses courantes et ont été contraintes à limiter
significativement leurs investissements.
Frais financiers :
- 0,7 %
Le coup de frein a été quasi-général en Europe (voir encadré page 11).
100
90
Cette stabilisation a fait suite à dix années de croissance soutenue
(+ 2,4 % en moyenne par an en volume) imputable notamment aux
processus de décentralisation à l'œuvre dans plusieurs pays européens
et à une demande plus forte en matière de services publics de
proximité. Certains postes de dépenses se sont ainsi alourdis, comme
les prestations sociales et la santé.
80
2000
2002
2004
2006
2008
2010
Le poids des dépenses infranationales dans l'économie européenne
Le Danemark se détache des autres pays avec des dépenses locales qui
totalisent 38 % du PIB et 65 % des dépenses publiques. Il s'agit d'un cas
atypique, la majorité des flux de sécurité sociale étant imputés au niveau
des collectivités locales.
Un second groupe se distingue, composé de l'Allemagne et de la Belgique,
deux pays fédéraux dans lesquels les dépenses cumulées des États fédérés et
du secteur public local atteignent des niveaux significatifs ainsi que de la Suède
et de la Finlande, deux pays nordiques à forte culture décentralisatrice.
À l'opposé du spectre, on trouve des pays peu décentralisés, dans lesquels les
collectivités locales ont des compétences réduites, en raison de la petite taille
du pays ou de la présence d'un État central traditionnellement fort.
Enfin, avec des ratios en dessous de la moyenne européenne, la France et le
Royaume-Uni côtoient une dizaine de pays d'Europe centrale et orientale qui,
pour une majorité d'entre eux, sont en transition vers la décentralisation.
10
Soulignons que cette lecture macroéconomique reste imparfaite dans la mesure
où elle ne renseigne pas toujours sur le degré réel de décision et d’action des
collectivités locales. Dans plusieurs pays, si les collectivités locales gèrent une
masse financière importante, elles disposent en réalité d'une autonomie réduite
dans les choix d'affectation de ces dépenses qui sont simplement déléguées
ou "fléchées" par l'État, ou encore, contraintes par des normes réglementaires
ou budgétaires.
Dépenses infranationales en % du PIB
et en % des dépenses publiques dans l'UE 27 en 2010
40
Dépenses infranationales en % du PIB
S'élevant à 2 069 milliards d'euros en 2010, les dépenses du secteur public
infranational européen représentent en moyenne 16,9 % du PIB et 33,5 %
des dépenses publiques (respectivement 13,6 % et 27,0 % pour le seul
secteur local).
Ces deux moyennes cachent une grande diversité de situations nationales
qui s'explique par la taille de chaque pays, l'organisation territoriale en place,
le niveau de décentralisation ainsi que par la nature des compétences
exercées par les collectivités locales.
DK
35
30
SE
25
FI
20
IT
15
FR
10
PT
IE
5
MT GR
CY
0
0
SK
SI
BG
HU
RO
GB
CZ LV
LT
EE
AT
NL
UE 27
PL
ES
BE
DE
LU
10
20
30
40
50
Dépenses infranationales en % des dépenses publiques
60
Une modération des dépenses courantes
Les dépenses courantes du secteur public infranational ont connu en
2010 une croissance plus modérée que par le passé récent (+ 1,4 %
pour atteindre 1 783 milliards d'euros, soit 86 % des budgets). Les
dépenses de personnel et les achats de biens et services (consommations intermédiaires) ont enregistré la plus forte décélération tandis que
les dépenses sociales sont demeurées dynamiques.
Une stabilisation des dépenses de personnel
Premier poste de dépenses du secteur public infranational, les frais
de personnel ont crû de 1,9 % par an en moyenne entre 2000 et
2010 sous l'effet de la décentralisation (transferts de personnel, par
exemple en Espagne et en France) et de la modernisation des fonctions publiques territoriales en Europe, notamment dans les nouveaux
États membres. Avec la crise de 2008 et 2009, les politiques de
soutien au marché du travail ont conduit les collectivités locales
à conserver un haut niveau de dépenses dans ce domaine (préservation des emplois publics, développement des contrats aidés pour les
populations en difficulté).
En 2010, le rythme de croissance des charges de personnel a marqué
le pas, celles-ci ne progressant plus que de 0,7 %. Cette inflexion
semble témoigner des premiers effets des politiques de réduction des
coûts de personnel lancées dans un grand nombre de pays. Ces dépenses
ont même diminué en volume dans la moitié des pays européens, les
baisses les plus fortes étant observées dans les pays ayant entrepris de
restructurer en profondeur leur fonction publique, de réduire les salaires
ou de supprimer les systèmes de primes ou de 13ème mois (États baltes,
Roumanie, Grèce, Hongrie, Portugal, Irlande). En Espagne, la baisse a
été moindre (- 2,1 %) mais a résulté d'une diminution des salaires publics
de 5 % tandis qu'au Royaume-Uni (- 1,3 %), l'austérité s'est traduite
par un gel des salaires publics et des disparitions d'emplois dans les
services jugés "non essentiels" (en Angleterre, 132 000 emplois publics
ont disparu en 2010 dont 66 000 dans les collectivités locales).
En 2011, les dépenses de personnel devraient diminuer encore plus
sensiblement sous les effets du durcissement et de l'extension des
politiques de réduction des effectifs et des masses salariales. Celles-ci
ont pris des formes variées selon les pays : non-remplacement des
départs en retraite, non-renouvellement des contrats précaires ou des
emplois aidés, arrêt des recrutements, gel ou réduction des salaires,
externalisation de la gestion de certains services, suppression de
postes, etc.
Dépenses infranationales dans l’UE 27 par catégorie en 2010
3,6%
10,2%
Consommation intermédiaire
21,8%
Frais de personnel
Impôts
11,7%
Frais financiers (dont intérêts)
Prestations sociales
16,3%
33,6%
Subventions et transferts
Transferts en capital
Investissements directs
2,2%
0,6%
Un coup de frein quasi-général en Europe
Si les dépenses infranationales ont connu une croissance nulle à l'échelle
européenne, elles ont, en fait, diminué en volume dans plus de la moitié
des pays de l'UE. Parfois, cette diminution a été très prononcée, notamment
en Grèce, au Portugal, en Irlande, en Italie et en Espagne.
Seuls sept pays européens ont vu leurs dépenses augmenter sensiblement
(au moins + 2 %) parmi lesquels l'Allemagne, les trois pays nordiques
et quelques PECO. Si cette augmentation provient en grande partie
d'une hausse des prestations sociales (Allemagne) ou du poids de certains
postes de dépenses (charges de personnel), elle peut aussi résulter de
la poursuite de transferts de compétences en 2010 (Lituanie par exemple)
ou encore d'une situation budgétaire relativement favorable (Suède).
Évolution des dépenses infranationales par pays en 2010
(% en volume)
Lituanie
Slovaquie
Pologne
Hongrie
Allemagne
Danemark
Suède
Finlande
Belgique
Autriche
Slovénie
Rép. tchèque
Royaume-Uni
Pays-Bas
UE 27
France
Chypre
Luxembourg
Malte
Espagne
Italie
Roumanie
Irlande
Lettonie
Portugal
Estonie
Grèce
Bulgarie
- 20
- 15
- 10
-5
0
+5
+ 10
Une décélération des achats de biens et services
Autre poste de poids sur lequel les collectivités locales ont fait
porter leurs efforts, les dépenses de consommation intermédiaire
(équipements et fournitures, dépenses d'entretien, frais généraux,
énergie, télécommunications, matériel informatique, études et
conseils, assurances, etc.). Particulièrement toniques entre 2000
et 2010 (+ 3,4 % par an en moyenne), elles ont eu tendance à
décélérer en 2010 (+ 1,4 %). Par pays, la tendance à la baisse paraît
plus évidente puisque ce poste a diminué en volume dans une
douzaine de pays, en majorité ceux fortement touchés par la crise et
amenés à réaliser des coupes budgétaires dans le cadre des
programmes de rigueur (Grèce, Espagne, Portugal, Irlande, RoyaumeUni, etc.). Il n'a augmenté que très faiblement dans quatre autres
pays, notamment en Belgique et en France, témoignant ainsi des
efforts de maîtrise des coûts des collectivités locales au travers des
politiques de rationalisation et de mutualisation de ces dépenses.
Si ces efforts de long terme perdurent, les dépenses de consommation
intermédiaire pourraient se stabiliser de manière prolongée, sauf augmentation importante de certaines composantes (matières premières,
énergie, etc.) susceptible d'affecter les coûts de fonctionnement des
services publics (transports, cantines, éclairage urbain, chauffage, etc.).
11
La poursuite de la baisse des frais financiers
Des dépenses sociales toujours dynamiques
Les charges d'intérêt, qui se caractérisent par leur relative volatilité, ont
connu une évolution particulièrement heurtée entre 2000 et 2010,
avec un pic en 2007 juste avant la crise.
Les conséquences sociales de la crise, qui sont généralement perceptibles avec un léger décalage par rapport à l'activité économique,
ont perduré en 2010, entraînant l'augmentation du nombre des
ayants droit et du volume des prestations (indemnités chômeurs,
revenus minimums garantis, aides aux familles, allocations logement,
assistance d'urgence, etc.). Dans ce contexte, les dépenses sociales,
qui avaient déjà crû de 6,4 % en 2009, sont restées toniques en
2010 dans une vingtaine de pays (+ 3,5 % en moyenne dans l'UE).
La croissance a été supérieure à 4,5 % dans une douzaine de pays,
parmi lesquels l'Allemagne, la France, la Suède, la Finlande et le
Royaume-Uni.
Sur l'ensemble de la période cependant, on constate une diminution
des frais financiers de 1,7 % par an en moyenne, et même de 3,0 %
pour le seul secteur public local. Leur poids dans les dépenses
infranationales est ainsi passé de 3,3 % en 2000 à 2,2 % en 2010
(et de 2,6 % à 1,4 % pour le seul secteur public local).
En 2010, les frais financiers ont continué de décroître dans une
vingtaine de pays. On note cependant une inflexion par rapport à
2009 : la baisse a été limitée à 0,7 % en 2010 contre - 16,1 % en
2009 où un point bas avait sans doute été atteint. La baisse des taux
d'intérêt et la compression des marges bancaires en 2009 conjuguées
à un désendettement en 2007 avaient alors entraîné un fort repli
des charges d'intérêt.
La hausse continue des dépenses sociales depuis une dizaine d'années
(+ 3,4 % par an en moyenne) procède également d'autres facteurs
tels que le vieillissement démographique, les besoins croissants des
populations en matière de services publics et une tendance à la décentralisation de l'action sociale. C'est pourquoi, même si l'on anticipe
un tassement des dépenses sociales en 2011 et 2012 grâce à l'amélioration du marché du travail, ce poste devrait logiquement continuer de
progresser sur une longue période.
Les dépenses publiques infranationales par fonction économique
Représentant 21 % des budgets infranationaux en moyenne dans l'UE, l'éducation est le premier poste de dépenses du secteur public infranational. Ce
taux est largement dépassé dans un grand nombre de PECO (il est supérieur
à 36 % dans les trois États baltes, en Slovaquie et en Slovénie) mais également au Royaume-Uni et en Belgique (32 %) où les collectivités sont chargées
de la construction et de la gestion des infrastructures, de la rémunération des
personnels d'enseignement et techniques éducatifs ainsi que des activités périscolaires (transports, restauration, bourses, etc.).
Le deuxième poste de dépenses est celui de la protection sociale (prestations
sociales, services sociaux et investissements). Le taux dépasse largement la
moyenne européenne (20 % des budgets) en Allemagne, au Royaume-Uni et
dans les trois pays nordiques, allant jusqu'à 54 % au Danemark.
Après les services généraux (16 %), viennent les dépenses de santé qui
pèsent désormais 13 % des budgets infranationaux, et même plus de 20 %
Répartition des dépenses infranationales par fonction
économique dans l’UE 27 en 2009
en Autriche, en Lituanie, dans les trois pays nordiques, en Espagne et en
Italie, pays dans lequel il atteint 44 % des dépenses. Les régions et / ou les
municipalités y sont chargées en grande partie de la gestion des hôpitaux
publics, de services médicaux spécialisés ou des soins de santé primaire.
Au sein du secteur public européen, le secteur infranational joue un rôle
prédominant dans les domaines du logement et des équipements collectifs
(réseaux d'eau potable, éclairage public, etc.), de l'environnement (collecte et
traitement des déchets, assainissement, espaces verts, etc.) ainsi que des
loisirs et de la culture (activités sportives, bibliothèques, musées, entretien du
patrimoine, théâtres, etc.). En 2009, il assure ainsi plus de 70 % des dépenses
publiques dans ces trois domaines.
Son poids par rapport aux autres acteurs publics est plus équilibré en matière
d'affaires économiques et d'ordre public tandis qu'il est plus mesuré s'agissant
de la santé et de la protection sociale.
Dépenses infranationales par fonction économique
en % des dépenses publiques dans l’UE 27 en 2009
100%
5%
13%
Enseignement
Environnement
21%
80%
60%
41%
46%
Secteur public infranational
12
78%
84%
Logement et
équipements
collectifs
Santé
Loisirs, culture et culte
0%
41%
72%
Environnement
Logements
et équipements collectifs
30%
64%
Loisirs, culture
et culte
5%
17%
Affaires
économiques
20%
20%
Affaires économiques
Services
généraux
16%
Sécurité et
ordre public
Protection sociale
12%
40%
Santé
Sécurité et ordre public
Protection
sociale
4%
Défense
6%
Enseignement
Services généraux
Reste du secteur public
Une baisse sensible des dépenses d'investissement
Les dépenses d'investissement (plus de 285 milliards d'euros en 2010,
soit 14 % des dépenses) ont fortement diminué en 2010 (- 8,3 %),
qu'il s'agisse des dépenses d'investissement directes (211 milliards
d'euros, en baisse de - 7,6 %) ou indirectes (environ 75 milliards
d'euros de transferts en capital, - 10,2 %).
La diminution de l'investissement direct
La diminution particulièrement accentuée de l'investissement direct
en 2010 a rompu la tendance dynamique observée sur la décennie
2000 - 2010 (+ 1,9 % par an en moyenne), qui a été encore plus
forte dans les PECO (+ 8,1 % par an en moyenne).
Plusieurs facteurs peuvent expliquer cette vigueur de l'investissement
direct au cours des dix dernières années, en particulier la décentralisation, la nature des compétences transférées, les besoins considérables en matière de rénovation, de construction et de mise aux
normes européennes des infrastructures et des équipements publics
(transport, eau, déchets, etc.), l'assouplissement des conditions
d'accès au crédit ainsi que l'injection des fonds européens - qui
implique la mobilisation de co-financements locaux.
Mais c'est surtout par rapport aux années 2008 et 2009 que le coup
d'arrêt de 2010 a été le plus fort. En effet, durant ces deux années de
crise, l'investissement infranational est demeuré tonique (respectivement, + 4,2 % et + 4,7 %) grâce notamment aux mesures de relance
contra-cycliques adoptées rapidement par les gouvernements pour
stimuler l'investissement local en augmentant les subventions et
les dotations en capital, en allégeant les procédures des marchés
publics et en assouplissant les contraintes en matière de déficit et
d'endettement, etc.
Le coup d'arrêt en 2010 a été quasi-général : l'investissement direct a
diminué en volume dans plus des deux tiers des États membres.
Retrouvant ainsi son rôle traditionnel de variable d'ajustement
budgétaire et victime sans doute du contrecoup des efforts déployés
en 2009, il a baissé de plus de 10 % dans huit pays dont la Grèce,
le Portugal, l'Espagne, l'Italie et l'Irlande.
Le maintien de l'investissement direct dans dix pays de l'UE
Seuls quelques pays ont vu leurs investissements directs infranationaux
résister (Finlande, Allemagne, Suède), voire s'intensifier, notamment
plusieurs PECO (Slovénie, Roumanie, Pologne, Slovaquie, Hongrie,
Lituanie) dans lesquels les fonds structurels et de cohésion ont continué
de jouer leur effet de levier en 2010.
Le cycle des élections locales a sans doute également contribué à cette
dynamique, la tenue d'élections locales fin 2010 (Hongrie, Slovaquie,
Slovénie, Pologne) ou en 2011 (Lituanie) ayant pu inciter les élus à
accélérer l'achèvement des projets de la mandature en cours.
Le maintien de l'investissement s'explique également par le contexte
de reprise économique que connaissent certains de ces pays depuis
2010, par la nécessité d'achever des projets prévus dans les plans
de relance (Allemagne par exemple sous l'impact de la loi de 2009 sur
les investissements futurs) ou encore par des évènements particuliers,
tels que la préparation de l'Euro 2012 en Pologne ou les travaux de
reconstruction imposés aux collectivités locales par les nombreuses
catastrophes naturelles qui se sont produites en 2010 en Europe.
Le secteur public infranational, moteur
de l’investissement public
Le secteur public local et les États fédérés sont les moteurs en Europe de
l'investissement public. Ils réalisent 65,3 % de l'investissement direct
public en moyenne dans l'UE, un taux qui dépasse 72 % en Espagne, en
France, en Italie et dans les trois pays fédéraux.
Investissement direct infranational
en % de l’investissement direct public en 2010
Belgique
Allemagne
Italie
France
Autriche
Espagne
Rép. tchèque
Lettonie
Pays-Bas
Finlande
UE 27
Irlande
Slovaquie
Danemark
Pologne
Slovénie
Hongrie
Lituanie
Suède
Royaume-Uni
Estonie
Roumanie
Portugal
Luxembourg
Bulgarie
Grèce
Chypre
Malte
0
10
20
30
Secteur local
40
50
60
70
80
90
100
États fédérés
En 2011, la contraction de l'investissement infranational pourrait
perdurer, avec l’arrêt des grands programmes nationaux décidé dans
le cadre des plans d’austérité, la hausse des coûts du bâtiment et
des travaux publics et les contraintes de financement plus fortes.
Une reprise de l'investissement infranational pourrait toutefois
s'amorcer dans un second temps, dans un contexte de croissance
plus dynamique, donc d'augmentation des revenus locaux et de
renforcement des capacités d'épargne, et également dans la
perspective de la clôture des programmes européens 2007 - 2013.
De façon plus structurelle, les besoins d'investissement restent
importants en Europe : au-delà de la nécessité de renouveler, de
moderniser et de mettre aux normes environnementales et de
sécurité les équipements existants, le secteur public infranational
devra en effet faire face aux enjeux du vieillissement démographique,
du changement climatique, de la communication, de la recherche et
de l'innovation qui induiront des stratégies et des investissements qui
seront le gage de leur dynamisme économique, du développement
de leurs territoires, du bien-être de leurs populations et, par là même,
de leurs revenus futurs.
13
Soldes et dettes
Solde budgétaire et dette - Secteur public infranational et local de l’UE - Année 2010
Md€
Solde
% PIB
% secteur public
Moyenne annuelle
2000 - 2010 (% volume)
Évolution
2009 - 2010 (% volume)
- 103
-
- 0,8
13,1
-
- 81
-
- 0,7
10,3
-
-
1 486
2 960
12,1
15,1
+ 3,6 %
+ 6,0 %
826
1 650
6,7
8,4
+ 3,2 %
+ 5,9 %
Dette
€ / hab.
Une légère augmentation du déficit public
infranational
-
Solde budgétaire du secteur public infranational en 2010
en % du PIB
Bulgarie
Estonie
Lituanie
Suède
Irlande
Roumanie
Malte
Luxembourg
Chypre
France
Portugal
Royaume-Uni
Grèce
Lettonie
Finlande
Rép. tchèque
Slovénie
Italie
Danemark
Pays-Bas
UE 27
Slovaquie
Hongrie
Belgique
Allemagne
Pologne
Autriche
Espagne
Sous l'effet de la baisse des recettes et malgré la stabilisation des
dépenses, le déficit public infranational a très légèrement augmenté,
passant de 0,7 % du PIB en 2009 à 0,8 % en 2010, soit 103 milliards
d'euros et 13,1 % du déficit public total. Cette dégradation reste
cependant toute relative. En effet, on constate une amélioration du ratio
déficit public infranational / PIB dans 18 pays, dont le Royaume-Uni, la
France ou les pays nordiques. De même, alors qu'on comptait en
2009 un seul pays dont le secteur public infranational était excédentaire (Malte), ils sont désormais sept. Au total, les trois quarts des pays
européens ont présenté en 2010 un déficit infranational inférieur à
0,5 % du PIB ou bien un excédent.
Parmi les pays les plus déficitaires, on compte les trois pays fédéraux qui
cumulent déficit local et déficit des États fédérés et surtout l'Espagne
où le déficit infranational (42 % du total européen) est passé de 2,6 %
à 4,0 % du PIB (dont 3,4 % pour les seules communautés autonomes).
L'amélioration des soldes budgétaires infranationaux à l'échelle
européenne devrait s'étendre dans les années à venir sous les effets
de la reprise économique et des efforts de maîtrise des dépenses infranationales. Pourraient également y contribuer les dispositifs de
surveillance financière et d’encadrement budgétaire des collectivités
locales qui sont actuellement renforcés dans le cadre des programmes
de redressement des finances publiques (Espagne, Italie, France,
Autriche, Allemagne, Belgique, PECO, etc.).
En % du PIB
1
0
-1
-2
-3
-4
-5
-6
-7
-8
2000
2002
Secteur public
14
Soldes et dettes
2004
2006
Secteur public infranational
2008
-4
- 3,5
-3
- 2,5
-2
États fédérés
- 1,5
-1
- 0,5
0
+ 0,5
+1
Secteur public local
La poursuite de la croissance de l'encours
de dette infranationale
La diminution des capacités d'autofinancement du secteur public
infranational et la baisse des réserves de trésorerie et des dotations
d'investissement se sont traduites par un recours à l'endettement en
2010. La progression de l'encours de dette infranationale européenne
a été cependant moins forte en 2010 qu'en 2009 même si elle
est restée soutenue : + 6,0 % en 2010 contre + 9,9 % en 2009. Ce
recours à l'endettement a été favorisé par le niveau attractif des
taux d'intérêt ainsi que par des règles d'encadrement de l'emprunt
encore favorables en 2010.
Évolution du solde budgétaire public en % du PIB
dans l’UE 27 de 2000 à 2010
2
- 4,5
2010
Cette croissance de la dette a été quasi-générale en Europe (21 pays).
Les plus fortes progressions ont été observées dans plusieurs PECO
(Pologne notamment), aux Pays-Bas, en Allemagne, en Belgique et en
Suède (entre + 6 % et + 10 %) mais surtout en Autriche (+ 20,8 %)
et en Espagne (+ 22,1 %). En Belgique et en Allemagne, une grande
partie de cette hausse est imputable aux États fédérés qui ne sont
pas soumis à la règle d'or. À l'inverse, parmi les six pays dont l'encours a diminué en volume, on trouve le Danemark et l'Italie. L'Italie
est l'un des rares pays européens où le recours à l'emprunt est resté
fortement contraint ces dernières années par les règles du Pacte
interne de stabilité et ce malgré la crise et les objectifs de relance.
On devrait s'orienter vers une stabilisation de la progression de l'encours
en 2011, voire en 2012. Cette pause serait liée au ralentissement de
l'investissement, à la restauration attendue des capacités d'autofinancement et de trésorerie et enfin aux nouvelles restrictions concernant le
recours à l'emprunt. En effet, un certain durcissement a été annoncé
dans de nombreux programmes nationaux de stabilité et de convergence.
Il se traduit, par exemple, par un rétablissement de l'autorisation
préalable, un renforcement des règles de plafonnement des encours et
du service de la dette, un resserrement de la règle d'or (en réservant
l'emprunt à certaines catégories d'investissements seulement), voire
une limitation du recours à l'emprunt, comme c'est le cas, en Espagne,
des collectivités qui présentent une situation budgétaire et d'endettement particulièrement tendue.
Évolution de la dette publique par secteur dans l’UE 27
de 2000 à 2010
Évolution des moyens de financement
de l'investissement local de 2000 à 2010
Sur la période 2000 - 2010, on constate que le financement de l'investissement local (hors États fédérés) a été assuré pour l'essentiel par
l'autofinancement et les recettes d'investissement. En 2007, juste avant
la crise, l'autofinancement avait permis de couvrir 54 % de l'investissement et les transferts en capital, 40 %. Schématiquement, avec un taux
de couverture global de 94 %, seulement 6 % des investissements avaient
ainsi fait l'objet d'un recours à l'emprunt. Les années précédentes, ce
ratio avait fluctué, variant entre 8 % et 20 %. Avec la crise et la dégradation de l'épargne brute, le taux de couverture de l'investissement
a diminué. Il reste cependant conséquent puisqu'en 2010, les trois quarts
de l'investissement local sont financés par l'épargne (36 %) et les
dotations d'investissement (38 %). Un quart seulement a fait l’objet d’un
recours à l’endettement.
Schéma de financement de l’investissement local dans l’UE 27
En millions d’euros
300 000
Investissement
250 000
Secteur public : + 9,7 %
150
Endettement*
Secteur
infranational :
+ 6,0 %
Secteur local :
+ 5,9 %
140
130
200 000
Autofinancement
150 000
(épargne brute corrigée des variations
de trésorerie)
100 000
120
50 000
110
Recettes d’investissement
PIB : + 1,8 %
0
100
2000
2002
2004
2006
2008
2010
90
2000
2002
2004
2006
2008
2010
*Endettement (variation d’encours de dette) =
total des emprunts nouveaux - total des remboursements
La dette publique infranationale et locale dans l’UE en 2010
Fin 2010, l'encours de dette infranationale s'est établi à 1 486 milliards
d'euros, soit 12,1 % du PIB et 15,1 % de la dette publique. Environ 42 %
de cet encours est détenu par les Länder allemands.
Hors États fédérés, l'encours de dette locale se réduit à 826 milliards
d'euros, soit 6,7 % du PIB et 8,4 % de la dette publique. Ces ratios plus
modérés pour le secteur local proviennent du fait que la dette locale
est affectée très majoritairement au financement des investissements
("règle d'or") et qu'elle est encadrée par des règles prudentielles strictes.
La France détient 19 % de cette dette locale suivie par l'Espagne (18 %),
l'Allemagne et l'Italie (16% chacun) et le Royaume-Uni (10 %).
Malgré la forte progression de la dette locale dans les nouveaux États
membres depuis 10 ans (+ 15,6 % en moyenne par an), leur encours de
dette ne dépasse pas 4 % de la dette locale européenne (2 % pour la
Pologne).
La croissance de la dette infranationale depuis 10 ans (+ 3,6 % par an en
moyenne dans l'UE) a accompagné celle de l'investissement. Cependant,
elle n'a pas été linéaire. Elle fléchit ainsi en 2007 grâce à une épargne
revigorée par la croissance et sous l’effet des règles de limitation de
l'emprunt local dans le contexte des contraintes de Maastricht (Allemagne,
Autriche, Italie, Espagne, etc.).
Répartition de la dette publique entre les secteurs en 2010
(% du PIB)
Grèce
Italie
Belgique
Irlande
Portugal
Allemagne
France
Hongrie
UE 27
Royaume-Uni
Autriche
Malte
Pays-Bas
Chypre
Espagne
Pologne
Finlande
Lettonie
Danemark
Slovaquie
Suède
Rép. tchèque
Lituanie
Slovénie
Roumanie
Luxembourg
Bulgarie
Estonie
Seuil de Maastricht
0
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110 120 130 140 150
États fédérés
Reste du secteur public
Soldes et dettes
15
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Finances publiques territoriales dans l`Europe

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