droit congolais, Droits de l`Homme et engagements

Séninaire international sur la gestion de la transition en République démocratique du Congo
DROIT CONGOLAIS, DROITS DE L’HOMME ET
ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX
Par
MonsieurLuzolo Bambi Lesssa
Professeur, Président de la Commission de réforme du droit congolais
République démocratique du Congo
D
ans le cadre de ce séminaire international sur la gestion de la transition en RDC organisé par
l’Agence intergouvernementale de la Francophonie en collaboration avec le Ministère des Affaires
Etrangères et de la Coopération Internationale, il m’a été demandé d’échanger avec vous sur le sousthème « le droit congolais, Droits de l’Homme et engagements internationaux » et, ce en rapport avec
l’Observatoire National des Droits de l’Homme, l’une des institutions d’appui à la Démocratie au cours
de la période de transition en RDC.
Je remercie très sincèrement les organisateurs d’avoir voulu associer ma personne pour contribuer à
la réussite de ces assisses auxquelles je souhaite plein succès.
Pour des raisons pédagogique et méthodologique, j’ai estimé nécessaire de remodeler l’intitulé du
sous-thème qui m’a été attribué de la manière suivante : « l’incidence des conventions internationales
relatives aux Droits de l’Homme sur le droit congolais ».
Ainsi, outre la conclusion générale, ma communication porte sur deux grands points dont le premier
est consacré à l’observation générale sur la notion de convention internationale (1), la situation des
conventions internationales s’intéressant aux Droits de l’Homme (2) et la pratique des Etats en matière
de réception des conventions internationales (3) et le deuxième est relatif au rapport entre le droit
congolais et les conventions internationales sur les Droits de l’Homme. Il y sera analysé l’état de la
question (4) ainsi que des pistes des solutions (5).
I.
OBSERVATION GENERALE
1.
Notion de conventions internationales
Les conventions internationales sont des accords conclus entre Etats ou autre sujets de la société
internationale (comme le saint-siège ou les organisations internationales) en vue de produire des effets
de droits dans leurs relations mutuelles2.
2
Raymond Guillien et Jean Vincent, Termes Juridiques, 10e édition, 1995, p. 542.
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Les Droits de l’Homme qui sont des prérogatives et des aspirations inhérentes à toute personne
humaine se trouvent être organisés dans plusieurs conventions internationales.
2.
Situation des conventions internationales s’intéressant aux Droits de l’Homme.
Il existe aujourd’hui plusieurs dizaines d’instruments juridiques internationaux auxquels la
République Démocratique du Congo a adhéré. L’on peut citer à titre indicatif quelques uns.
A.
Instruments universels
Les instruments généraux
1.
2.
3.
4.
La déclaration universelle des Droits de l’Homme du 10 décembre 1948
Le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels adopté le 16
décembre 1966, entré en vigueur le 03 janvier 1976. Adhésion de la RDC le 1er novembre 1976
le Pacte international relatif aux Droits civils et politiques adoptés le 16 décembre 1966, entré
en vigueur le 23 mars 1976. adhésion de la RDC, le 1er novembre 1976.
le Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques
adoptés le 16 décembre 1966, entré en vigueur le 23 mars 1976. adhésion de la RDC le 1er
novembre 1976.
Les instruments sectoriels ou catégoriels
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
La convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, adoptée le 21
décembre 1965, entrée en vigueur le 4 janvier 1969. Adhésion de la RDC le 21 août 1976
La convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard de la femme du
18 décembre 1979, entrée en vigueur le 3 septembre 1981. ratification de la RDC, le 17 octobre
1986.
La convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants
du 10 décembre 1984, entrée en vigueur le 26 juin 1987.
La convention relative aux droits de l’enfant du 20 novembre 1989, entrée en vigueur le 2
septembre 1990. Ratification de la RDC le 20 mars 1990.
Le Protocole facultatif à la convention relative aux droits de l’enfant, concernant la vente
d’enfants, ratifié par la RDC le 28 mars 2001.
Le Protocole à la convention relative aux droits de l’enfant concernant l’implication des enfants
dans les conflits armées, ratifié par la RDC le 28 mars 2001.
La convention internationale du 17 juillet 1998 portant statut de la Cour Pénale Internationale,
entrée en vigueur le 1er juillet 2001, ratifié par la RDC le 30 mars 2002.
Instrument régional
B.
La Charte africaine des Droits de l’Homme et des peuples.
Ces instruments tant universels que régionaux de protection des Droits de l’Homme consacrent les
trois générations des Droits de l’Homme. Il s’agit des droits civils et politiques (1ère génération) des
droits économiques, sociaux et culturels (2ème génération) ainsi que des droits individuels et collectifs
ou communautaires (3ème génération).
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¡
¡
¡
Le congrès international sur l’enseignement des Droits de l’Homme organisé à Vienne, en
septembre 1978, à l’initiative de l’UNESCO a préconisé d’accorder une égale importance à
toutes les générations des Droits de l’Homme ; d’affirmer l’indivisibilité de tous les Droits de
l’Homme ; d’« embrasser les expériences et les contributions historiques de tous les peuples,
notamment en relation avec les grands problèmes contemporains, tels que l’autodétermination
et toutes les formes de domination et d’exploitation », de non seulement rendre l’individu
conscient de ses droits mais aussi de lui enseigner le respect des droits d’autrui ;
Le souci de protéger l’homme contre les manipulations génétiques soulève déjà le débat sur la
consécration des Droits de l’Homme de la quatrième génération3
Faire prendre conscience des liens étroits existant entre les Droits de l’Homme, le
développement et la paix4
Cependant, la ratification des conventions internationales relatives aux Droits de l’Homme tout comme
d’autres sont soumises à une procédure au niveau des Etats avant leur entrée en vigueur.
3.
Pratique des Etats en matière de réception des conventions internationales
En général, pour qu’un traité ou convention soit applicable sur le plan interne, il faut que ledit traité
acquière la qualité de norme interne de l’Etat concerné. En principe, donc la ratification d’un traité ou
l’adhésion à celui-ci ne le transforme pas nécessairement en normes de droit interne d’un Etat. La
transformation d’un traité en norme de droit interne se réalise par un processus appelé introductoire
ou réception5.
A ce sujet, il existe globalement deux grands systèmes : le système des Etats dits monistes et celui
des Etats dits dualistes.
Dans les Etats monistes, le système qui prévaut est celui de « l’incorporation automatique » en ce
sens que les traités acquièrent le statut de droit interne dès l’instant où ils deviennent des normes
internationales obligatoires pour l’Etat intéressé, c’est-à-dire dès le moment où cet Etat exprime sa
volonté a être lié par voie de ratification, adhésion, acceptation etc. Tel est le système de beaucoup
d’Etats européens dont l’Allemagne, la France, l’Espagne, de la majorité des Etats latino américains et
d’une bonne partie d’Etats africains (essentiellement les pays d’expression française) 6.
Par contre, dans les Etats dualistes, les traités, même ratifiés en bonne et due forme, ne font pas partie
du droit interne. Pour qu’ils deviennent normes internationales les traités doivent faire l’objet d’une
réception formelle. Cette réception, qui est œuvre du pouvoir législatif, peut se réaliser soit par une loi
qui reproduit le texte du traité (cas du Royaume Unis) soit par une loi dite d’exécution (cas d’Italie), soit
3
4
5
6
Léonard SHE OKITUNDU, In Droits de l’Homme et Droits international humanitaire, Séminaire de Formation
cinquantenaire de la DUDH 18 novembre – 10 décembre 1998, Presses de l’Université de Kinshasa, 1999, P. 24.
NTUMBA LUABA, LUMU, In Droits de l’Homme et Droit international Humanitaire, Séminaire de Formation
cinquantenaire de la DUDH 18 novembre – 10 décembre 1998, Presses de l’Université de Kinshasa, 1999, Préface, P.6.
André MAZYAMBO, l’application de normes internationales relatives aux Droits de l’Homme par le Congolais, inédit, p.3.
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encore par une simple modification de la législation existantes sans qu’une référence soit faite aux
dispositions de l’instrument international concerné. Tel est le système du Royaume Uni, de l’Irlande et
de la majorité des anciennes colonies britanniques d’Asie et d’Afrique7
La question du statut interne des instruments internationaux relatifs aux Droits de l’Homme est réglée
par les dispositions de l’article 193 de la constitution de la transition.
En effet, cette disposition est ainsi libellée « les traités et accords internationaux régulièrement conclus
ont, dès leur publication, une force supérieure à celles de lois, sous réserve pour chaque traité ou
accord, de son application par l’autre partie ».
La constitution congolaise consacre ainsi le système de l’incorporation automatique des traités dans
l’ordre juridique congolais. Les traités internationaux conclus par la République Démocratique du
Congo s’incorporent à l’ordre juridique congolais à partir du moment où ils sont publiés au journal
officiel. Ils s’y incorporent avec un rang supérieur à la loi, que cette loi soit antérieure ou postérieure.
Le Congo est donc un Etat moniste.
Les instruments internationaux relatifs aux Droits de l’Homme dont nous avons fait l’inventaire
précédemment et beaucoup d’autres encore ont fait l’objet d’une publication au journal officiel. Ils sont
donc, au regard des dispositions de l’article 193 de la constitution, normes de l’ordre juridique
congolais, normes de rang supra législatif.
Il importe d’indiquer, toutefois, que le régime des traités internationaux relatifs aux Droits de l’Homme
diffère de celui des traités de type classique en ce que leur application ne peut pas être soumise à la
condition de la réciprocité. En effet, en sus d’un réseau d’engagements synallagmatiques, bilatéraux,
ces traités créent des obligations objectives. Leur application ne saurait donc être subordonnée à la
réciprocité de l’article 193 de la constitution de la transition8.
Par ailleurs quid de l’application directe des instruments internationaux relatifs aux Droits de l’Homme.
Le concept d’applicabilité directe se définit différemment selon les acteurs. Les uns soutiennent que
l’applicabilité directe se définit traditionnellement comme l’aptitude pour une règle de droit d’octroyer
par elle-même aux particuliers, sans qu’il ait besoin d’une mesure interne d’exécution des droits dont
ceux-ci peuvent se prévaloir devant les autorités juridictionnelles de l’Etat dans lequel cette règle est
en vigueur. Cette tendance distingue cette applicabilité directe de l’application immédiate qui, elle
correspond à l’absence de condition d’introduction du droit international en droit interne. Toutefois,
d’autres acteurs, et c’est la tendance générale, parlent d’applicabilité directe pour se référer à
l’introduction du droit international dans l’ordre interne sans mesure interne d’application 9
Cependant, à la question de savoir si les instruments internationaux relatifs aux Droits de l’Homme sont
applicables directement dans l’ordre interne des Etats monistes a suscité et continue de susciter des
discussions sérieuses.
7
8
9
176
Ibidem, p. 4
André MAZAYMBO MAKENGO, Op. cit, p.4.
André MAZYAMBO, Op. cit., p. 5.
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D’une manière générale, le caractère self exécutif est reconnu aux instruments et dispositions qui
proclament les droits individuels civils et politiques. Les instruments relatifs aux droits économiques,
sociaux et culturels, sont considérées comme ne jouissant d’une applicabilité directe. C’est le cas du
Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et de la Charte sociale
européenne.10
Les dispositions de ces instruments apparaissent comme des dispositions programme ou la mise en
œuvre des droits est conçue très progressivement et laisse aux Etats une grande latitude. De plus,
l’efficacité éventuelle des droits proclamés est subordonnée, bien souvent, aux mesures d’exécution
législatives ou réglementaires que les Etats doivent prendre.
Cependant, la volonté de protection et de défense des Droits de l’Homme que les Etat expriment à
travers leurs actes de ratification des instruments internationaux relatifs aux Droits de l’Homme est une
chose et leur application en est une autre. C’est pourquoi, il s’avère important d’analyser
concrètement le rapport entre le droit positif congolais et les conventions internationales protectrices
des Droits de l’Homme.
II.
Droit congolais et conventions internationales relatives aux Droits de l’Homme
1.
Etat de la question
Il a été signalé précédemment que la République Démocratique du Congo a ratifié bon nombre des
conventions internationales relatives aux Droits de l’Homme.
Cependant, l’on note une certaine hypocrisie quant à leur application en droit positif congolais.
En effet, le juge congolais applique difficilement pour ne pas dire rarement les normes internationales
se rapportant aux Droits de l’Homme même si il est disposé à en faire une application directe dès que
l’occasion lui en est donnée.
Il découle de la lecture d’une communication faite au colloque organisé du 16 au 18 juillet 1966 par
l’ASADHO, le barreau de Kinshasa et la Commission Internationale des juristes, sur « l’application de
normes internationales des Droits de l’Homme par la Cour Suprême de Justice » que la Haute Cour
n’avait pas suffisamment et abondamment recouru aux conventions internationales relatives aux Droits
de l’Homme.
Ainsi, faisant miennes les raisons avancées par monsieur Alfred LUKANDA MULUMBA, soutenues par
le professeur MAZYAMBO pour expliquer la non application des normes internationales relatives aux
droits ou des normes internationales tout court ratifiées par la République Démocratique du Congo,
l’on peut retenir que la croyance que la promulgation par les textes internes des droits énoncées dans
les instruments internationaux excluait une application directe de ces derniers ; l’ignorance du contenu
et même de l’existence même des normes internationales par les opérateurs judiciaires ; l’allergie aux
10
Idem, p. 8.
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Droits de l’Homme chez bon nombre d’opérateurs judiciaires (avocats, magistrats du parquet,
magistrats du siège), longue hostilité de l‘environnement politique aux Droits de l’Homme 11 et la non
chalance dans le chef du magistrat congolais (l’ignorance de ses propres pouvoirs légaux).
Sur ce dernier élément, l’exemple le plus frappant est celui relatif à la ratification du statut de la Cour
Pénale Internationale par la République Démocratique du Congo. Comme il a été indiqué ci-haut, la
République Démocratique du Congo a ratifié depuis le 30 mars 2002, le statut de Rome instituant la
Cour Pénale Internationale, laquelle Cour est entrée en vigueur depuis le 1er juillet de la même année.
La ratification de cet instrument international de protection et de défense des Droits de l’Homme a
coïncidé avec la tragédique guerre d’agression dont la République Démocratique du Congo a été
victime avec une perte importante de sa population ainsi que de ses ressources naturelles. Les
informations à notre possession indique qu’aucun magistrat du parquet n’a ouvert ici en République
Démocratique du Congo des enquêtes en rapport avec les infractions qui relèvent du Statut de Rome
à savoir le crime de génocide, le crime de guerre et le crime contre l’humanité lesquels avant d’être
tels constituent des meurtres, assassinats… qui rentrent depuis toujours dans la compétence du code
pénal congolais encore en vigueur.
Ce comportement du magistrat congolais peut-il s’expliquer par un « envoûtement juridique » ou
quelles raisons ?
Sur ce point, je pense d’ailleurs que c’est cette inertie du magistrat congolais qui justifie la lettre du
Président de la République adressée à la particulière attention du procureur de la Cour Pénale
Internationale, Monsieur Luis MORENO OCAMPO, car les autorités compétentes n’ont pas été en
mesure de mener des enquêtes sur les crimes relevant du statut de Rome, ni d’engager les poursuites
nécessaires sans la participation de la Cour Pénale Internationale.
Toujours au sujet de la Cour Pénale Internationale, il me revient de le dire ou de le répéter même pour
la énième fois à ma qualité du Président de la Commission Permanente de Réforme du Droit Congolais
que le Parlement est appelé à voter une loi d’application du Statut de la Cour Pénale Internationale
dont le projet, œuvre exclusive de l’ingéniosité de ma commission, a été déposé il y a 9 mois au
Gouvernement.
Voici déjà une matière pour laquelle les organisations non gouvernementales de défense des Droits de
l’Homme doivent impérativement plaider car la vraie défense des Droits de l’Homme passe par
l’éradication de l’impunité.
D’où la question de savoir quelles pistes de solutions pour que la mission constitutionnelle reconnue à
l’Observatoire Nationale des Droits de l’Homme à savoir la protection et la promotion des Droits de
l’Homme. 12
11
12
178
A ce sujet lire André MAZYAMBO, Op. cit., et Alfred LUKANDA MULUMBU, la problématique de l’application des
normes internationales en matières des Droits de l’Homme dans les Cours et Tribunaux congolais, in Justice, Démocratie
et paix en RDC sous la direction de NGOMA BINDA, 2000. p. 159-185
Lire le Palmarès, quotidien n° 3007 du 09 avril 2004, P.2.
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2.
Quelques pistes de solution.
La doctrine s’accorde à affirmer que le développement politique, économique et socioculturel de toute
société est aussi largement fonction du degré de promotion et de protection des Droits de l’Homme
individuels et collectifs par ladite société.
Ainsi, la mission de l’Observatoire National des Droits de l’Homme, faut-il le reconnaître, est très
complexe pendant cette période de transition, car les Droits de l’Homme, compte tenu de leur
universalité et de leur indivisibilité se trouvent être dans tous les domaines sociaux et dans toutes les
institutions de la République, en commençant par lui-même l’Observatoire National des Droits de
l’Homme.
Cette institution d’appui à la démocratie doit être le véritable phénomène de la température
démocratique de fonctionnement de toutes les autres institutions et ce, à travers le respect par elles
des Droits de l’Homme dans leurs diversités.
Normalement, l’Observatoire National des Droits de l’Homme doit s’exprimer heureux dans ce sens
qu’il a pour appui le Ministère des Droits Humains et les Organisations Non Gouvernementales de
défense des Droits de l’Homme.
Collaboration entre l’Observatoire National des Droits de l’Homme et le Ministère des Droits Humains.
Pour rappel, il avait déjà existé pendant la deuxième République, sous le Maréchal Mobutu, un
Ministère dit « des Droits et Libertés du Citoyen » et sous le Président Laurent Désiré Kabila, il a été
créé le 1er juin 1998, le Ministère des Droits Humains afin de mieux assurer la promotion et la
protection des droits de la personne en RDC, car convaincu que l’homme doit être au centre de tout
développement harmonieux et durable. 13
Les missions de ce Ministère étaient la promotion et la protection effectives des droits de la personne,
la protection des droits humains sans se substituer au pouvoir judiciaire, la coordination de l’action
gouvernementale en matière de droits humains, le rôle de médiateur entre l’administration et les
administrés, le rôle du Conseil du Président de la République et du Gouvernement en matière des
Droits de l’Homme 14.
Aujourd’hui, le Décret n° 03/027 du 16 septembre 2003 fixant les attributions des Ministères a confié
au Ministère des Droits Humains la mission de promotion et protection des Droits de l’Homme et des
libertés fondamentales, diffusion et vulgarisation des Droits de l’Homme ; suivi du respect des droits
humains ; examen des cas flagrants de violation des droits humains par des mécanismes propres tel
que la médiation en matières des Droits de l’Homme et la Commission de contrôle, sans se substituer
13
14
Article 155 de la constitution de la Transition
KALONGO MBIKAYI, in Droits de l’Homme et droits international humanitaire, Séminaire de formation cinquantenaire de
la DUDH 18 novembre – 10 décembre 1998, Presses de l’Université de Kinshasa, 1999, p. 14.
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aux cours et tribunaux ni aux procédures administratives prévues par la loi, collaboration avec le Haut
Commissariat aux Droits de l’Homme, avec la Commission Africaine aux Droits de l’Homme avec
d’autres institutions nationales, régionales et internationales compétentes en matière des Droits de
l’Homme15.
Partant des attributions de l’actuel Ministère des Droits Humains, il est donc normal que l’ONDH
collabore étroitement avec lui pour lui servir de contre poids, c’est-à-dire une institution indépendante
de contrôle du respect et promotion des Droits de l’Homme.
En d’autres termes, l’ONDH est appelé à corriger la gestion politique des attributions du Ministère des
Droits Humains.
Par ailleurs, l’action de l’ONDH ne peut être efficace sans l’apport des ONGDH.
2.
Collaboration entre l’ONDH et les ONGDH
L’effectivité du respect, de promotion et de protection des Droits de l’Homme requiert des efforts, non
seulement individuels et collectifs, mais également étatiques et non étatique, bilatéraux et multilatéraux.
En effet, la contribution des ONGDH, dans l’ONDH, ne doit pas seulement se limiter aux dénonciations
intempestives des cas de violations des Droits de l’Homme.
En sus de dénonciation, les Organisations Non Gouvernementales des Droits de l’Homme doivent
répertorier les cas de violation, prendre contact avec les autorités politico-administratives pour établir
les victimes dans leurs droits et sensibiliser, et même mobiliser l’opinion publique tant nationale
qu’internationale.
Bref, les ONGDH, en tant que personne morale et les particuliers doivent servir de l’œil pour
l’Observatoire National des Droits de l’Homme pendant cette période de transition.
In concreto, l’ONDH doit se doter des charges à réaliser en partenariat avec les ONGDH en les
groupant en différentes sections et ce, conformément aux multiples cas de violation des droits
humains commis pendant les guerres tant de 1996 que de 1998, à savoir : Section viol, Section
assassinat, Section atteintes à l’intégrité physique, Section pillage des ressources naturelles, Section
amnistie, Section CPI.
Pour cette dernière hypothèse, l’ONGDH veillera à ce que l’amnistie ne soit en aucun cas une prime à
la capacité de nuire, mais plutôt une mesure de réconciliation nationale, en prévoyant les mécanismes
de réparation des victimes directes et indirectes de la guerre.
Il est par exemple impérieux que l’ONDH détermine une feuille de route efficace et réaliste des actions
des ONGDH.
15
16
180
Leonard SHE OKITUNDU, Op cit., p. 24.
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CONCLUSION
Nous sommes d’avis avec Dr J. MVIOKI BABUTANA, que la protection des Droits de l’Homme
suppose d’une part, avoir la capacité de prévenir et d’empêcher, s’il le faut, les violations éventuelles
des droits humains et, d’autre part, être en mesure de réprimer les atteintes à ces droits. Seul l’Etat
peut exercer ces prérogatives, car il faut de la plénitude et de l’exclusivité des compétences sur le
territoire national.
L’exercice de la fonction protectrice des Droits de l’Homme oblige l’Etat à :
¡
¡
Edicter les règles définissant les droits garantis aux particuliers (normes constitutionnelles, lois,
les conventions internationales,…) ;
Faire respecter les règles en vigueur grâce à l’organisation d’un système répressif 17 .
En définitive, l’homme doit être mis au centre de l’activité politique par le respect sans conditions des
normes d’un Etat de droit et non seulement d’un Etat en droit.
Pour ce faire, la lutte contre l’impunité sous toutes ses formes doit être le combat quotidien du peuple
congolais.
Les ONG qui prétendent défendre les droits humains doivent cesser d’être des boutiques à la
recherche des financements qui ne profitent pas véritablement à leurs missions, mais doivent plutôt
être des véritables gendarmes des Droits de l’Homme pour être utiles à l’Observatoire National des
Droits de l’Homme et à la Nation congolaise.
In fine, j’invite le peuple congolais à croire au droit plus qu’il ne peut le connaître, pour que le Congo
soit sauvé, car le vrai combat qui vaille la peine, c’est le combat pour le Droit, car à travers tant de
désirs informulés et formulés, c’est le règne du droit qui appellent les aspirations du peuple congolais.
Vive le Peuple congolais !
Vive le Droit congolais !
Vive la Lutte contre l’impunité !
Je vous remercie.
17
Dr J. MVIOKI BABUTANA, in Droits de l’Homme et Droits internationaux, Séminaire de formation cinquantenaire de la
DUDH, 18 novembre – 10 décembre 1998, Presse de l’UNIKIN.
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