La Taxe Professionnelle Unique (TPU)

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La Taxe Professionnelle Unique (TPU) : ressource novatrice et structurante
Avant d’aller plus loin il importe d’approfondir les éléments de la principale ressource novatrice
et structurante : la Taxe Professionnelle Unique (TPU) dont la mise en place comporte un principe
de convergence des taux, afin de procéder aux ajustements dans le temps.
Ce qu’il faut avoir à l’esprit lorsqu’on parle de TPU, c’est que le territoire ne peut pas être neutralisé
fiscalement du jour au lendemain. Il s’agit plutôt d’un processus de Taxe Professionnelle en voie
d’unification. Il est donc impensable que d’une année sur l’autre on prenne un taux moyen en demandant
à tous les contribuables locaux de s’aligner sur cette moyenne. Le législateur a donc prévu un
processus de convergence des taux : arriver à un taux unique de TP au bout d’une certaine durée.
La loi de 1999 prévoit que les élus locaux peuvent mettre jusqu’à 12 ans pour arriver à ce taux
unique. Ce n’est donc qu’au terme d’une période de convergence, ou transitoire (d’autant plus
longue que l’écart initial est important) que l’on arrive effectivement à une TPU.
La garantie offerte aux entreprises est que les taux applicables sont harmonisés progressivement par
les services fiscaux sur cette période maximale de 12 ans. L’autre élément de garantie apporté aux
entreprises est que la Communauté va voter le taux unique de TP mais ce taux sera au maximum
égal au taux moyen de TP de l’ensemble des Communes. Généralement, les communes se mettent
au taux maximum qu’autorise la loi, à savoir ce taux moyen de la TP sur l’ensemble du territoire.
Evolution du taux de Taxe Professionnelle ?
Il s’agit en effet d’apporter aux entreprises la garantie que cette évolution ne leur sera pas, à terme,
défavorable. Le législateur a ainsi prévu que l’évolution du taux de TP soit encadrée, lié aux variations
des taux appliqués aux ménages votés par les communes. Une commune ne peut augmenter le taux
de TP que si, simultanément et au moins dans la même proportion, elle augmente le taux de la fiscalité
ménage. Inversement, si une commune baisse le taux de la fiscalité ménage, elle devrait simultanément
et au moins dans les mêmes proportions, diminuer le taux de la TP Le législateur a ainsi voulu
protéger l’entreprise car si la commune veut augmenter le taux d’imposition de l’entreprise pour
avoir des rendements budgétaires, elle devra prendre le risque électoral d’augmenter la fiscalité des
ménages. Symétriquement, si la commune veut favoriser fiscalement les ménages, elle prendra un
risque budgétaire en diminuant la taxe professionnelle. En revanche, rien n’empêche, dans les limites
fixées, d’augmenter la fiscalité des ménages et de baisser le taux de la taxe professionnelle !…
L’articulation "fiscalité des entreprises" / "fiscalité des ménages"
Le système néanmoins se complique dans la mesure où, avec la TPU, les décisions concernant
la fiscalité entreprise seront prises par le Conseil de communauté, alors que les décisions concernant
la fiscalité ménages seront prises par les communes (jusqu’à la loi de 1999, une communauté
d’agglomération ne pouvait augmenter le taux de la TP que si l’année précédente, le taux moyen
de la fiscalité ménage augmentait).
Il faut donc comprendre que dans le système de fiscalité propre, le rendement de la taxe professionnelle
de la communauté d’agglomération est en partie commandé par les décisions fiscales communales.
Si les maires ont pu avoir le sentiment qu’ils étaient totalement dessaisis de la taxe professionnelle,
c’était en apparence vrai pour le vote du taux, mais faux en termes de produit puisqu’il faut compter
avec les retours, du fait de cette articulation institutionnelle un peu complexe entre les décisions
communales concernant la fiscalité des ménages et les décisions concernant la fiscalité des entreprises.
La communauté n’est donc pas libre de fixer les taux comme bon lui semble et garde une dépendance
vis-à-vis des communes.
Les choix financiers et fiscaux de l’intercommunalité portent essentiellement sur le partage
du supplément de richesse résultant de l’action intercommunale. On peut ainsi parler d’une
"communauté réduite aux acquêts" : ce qui va être éventuellement partagé, c’est le supplément de
richesse résultant de l’œuvre commune. Ce supplément est d’autant plus important que la conjoncture
économique est porteuse, que les politiques de développement local sont bien pensées et que de
la richesse économique est attirée. La façon de partager ce supplément sera un vrai choix politique :
s’il existe un véritable projet communautaire, une vraie vision de l’agglomération, la part qui va être
conservée par le groupement pour financer les politiques communautaires sera importante.
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Autre choix possible, ce qui est dans le pot commun va être distribué pour partie sous forme
de dotation de solidarité communautaire ; cette ressource est ainsi renvoyée vers les communes.
C’est donc dans ce second cas une préférence communale plutôt qu’une préférence communautaire
(méthode d’"intéressement" au profit des communes).
Ce partage de la part conservée par le groupement et la dotation de solidarité communautaire,
donne ainsi un des critères de la vision plus ou moins intégrée du territoire.
Un autre choix politique porte sur le barème de répartition entre communes de la dotation de solidarité
communautaire. Quelle clé de répartition va-t-on utiliser pour répartir cette dotation entre les communes ?
Va-t-on faire jouer des mécanismes qui incitent les communes à accueillir des entreprises, sans
considération pour l’équité territoriale, ou au contraire va-t-on donner du poids à des critères qui
mettent l’accent sur l’idée de solidarité, notamment vis-à-vis des communes les plus pauvres ?
Il convient pourtant de se rappeler les critiques émises sur la Taxe Professionnelle qui portaient
essentiellement sur les fortes inégalités de richesse (indigence et opulence financière pouvant cohabiter)
et sur les distorsions de taux souvent sensibles entre communes ayant pour effet de fausser
la concurrence entre elles.
Du fait de ces écarts de taux et de richesse, le Conseil des impôts a proposé une nationalisation de
la TP : il n’y aurait qu’un taux national éliminant de ce fait le problème des différences de taux.
Le produit national serait mis dans un pot commun venant abonder la DGF et serait réparti entre
les communes en fonction de divers critères de péréquation.
Dans ce cas, la taxe professionnelle serait ainsi "délocalisée" de la commune vers le niveau national.
Si l’on veut conserver un lien entre le "contribuable-entreprise" et les collectivités qui mènent des
politiques de développement économique, la seule solution raisonnable pour éviter les concurrences
stériles, les distorsions de taux, consiste à gérer cette taxe professionnelle sur un territoire plus large
que la commune. Dans cet esprit, certains imaginent aussi une régionalisation de la taxe professionnelle,
avec des mécanismes de péréquation au niveau régional gérés par le Conseil Régional ou, dans
une hypothèse plus prudente, le Préfet de région avec une commission d’élus.
L’originalité réside donc dans la territorialisation d’un processus de financement, sur un espace plus
large, élargissant la circonscription fiscale de perception de la TP (l’échelle pertinente pouvant être
l’agglomération).
Le cas particulier de la Taxe Professionnelle de Zone (TPZ)
Un dernier cas est à mentionner, il s’agit de la Taxe Professionnelle de Zone (cf. p. 89 annexe 9 :
la TP de zone). Le principe s’applique en cas de territoire économique à cheval sur deux espaces
administratifs : la TPZ ouvre la possibilité que sur cette zone soient neutralisés les espaces de
localisation potentielle des entreprises, avec une distinction de taux selon que l’on se trouve ou non
sur cette zone. Ca n’est donc pas tout le territoire qui est unifié par le biais d’une TPU, mais les zones
d’activités ; cela va dans le sens d’une aggravation des différences entre Taxes Professionnelles sur
les mêmes espaces.
La taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM)
Cette taxe existait auparavant mais l’article 107 de la loi de finances pour 2004, prévoit, qu’à compter
de 2005, les communes et leurs groupements votent un taux de TEOM. Cette disposition concerne
les communes, les communautés urbaines, les communautés d’agglomérations et les communautés
de communes compétentes pour instituer et percevoir la taxe.
Les collectivités et groupements se verront notifier au début de l’année des bases prévisionnelles de
TEOM par les services fiscaux. Ces bases figureront sur un état transmis aux collectivités locales par
l’intermédiaire des préfectures au début de chaque année.
L’article 107 prévoit par ailleurs que les communes ou les groupements de communes compétents
en matière d’élimination des déchets ménagers peuvent voter, sur leur territoire, des taux de TEOM différents
en vue de proportionner à travers un zonage, la taxe à l’importance du service rendu à l’usager.
Il convient donc de déterminer des critères objectifs pour la délimitation de telles zones. Ces critères
peuvent être la fréquence du ramassage, le type d’organisation de la collecte (porte-à-porte ou par
apport volontaire, en tenant compte de la distance à parcourir) ou encore du mode de collecte
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(tri et collecte sélectifs). Les différents modes de traitements retenus (compostage, incinération,
mise en décharge, etc.) peuvent également être pris en compte.
Les EPCI ont une autre possibilité et peuvent instituer une redevance d’enlèvement des ordures
ménagères (REOM), calculée en fonction du service rendu, dès lors qu’ils assurent au moins la collecte
des déchets des ménages. La redevance, appliquée essentiellement dans le monde rural, tend vers
le coût réel du service rendu alors que la TEOM est calculée par rapport à la taxe foncière, elle-même
fondée sur la valeur locative des habitations (la TEOM traduirait donc davantage le niveau social
des habitants que le coût de gestion de leurs déchets).
Si la plupart des Communautés de communes ont choisi la TEOM, tout en la jugeant profondément
injuste, c’est bien souvent par commodité tant pour le choix de l’assiette que pour le recouvrement
des impayés assuré par les services du Trésor.
L’appel aux fonds européens
Les opérations portées par les EPCI peuvent faire l’objet, au titre de l’Objectif 2, de financements
européens.
Dans le cadre du contrat de Plan Etat/Région 2000-2006, la situation au 30 septembre 2004 relevait
432 opérations financées sur fonds européens, pour un montant de 67,71 M€.
Les axes d’interventions couvrent des types d’opérations très variés : investissements matériels,
développement économique et zones d’activité, environnement, réhabilitation urbaine, équipements
collectifs, développement des services.
(Cf. p. 91, annexe 10) La liste des opérations bénéficiant d’un financement européen, par axes et
mesures, avec les montants financés.
Ce financement européen représente 33 % du coût total des opérations retenues, ce qui met en
exergue l’importance que revêt sa pérennité. Cette question doit être soulevée dans la conjoncture
actuelle comme nous le verrons plus tard.
Moyens humains
Moyens humains
et organisation
Un récent rapport du Centre National de la Fonction Publique Territoriale (CNFPT) et de l’Assemblée
des Communautés de France (ADCF) souligne un chiffre révélateur du fort développement de
l’intercommunalité depuis 1999, celui de l’évolution des effectifs, en augmentation de 68 % ces deux
dernières années :
"Avec plus de 114 000 agents employés au 1er janvier 2004 dans les EPCI à fiscalité propre,
l’intercommunalité, avec ses spécificités et ses dynamiques propres, est devenue une composante
à part entière de la fonction publique territoriale". Ce chiffre est néanmoins à relativiser car 1/4
des agents communautaires n’occupe pas un emploi à temps complet.
L’effectif moyen varie fortement selon le type de communauté : de 20 agents pour les communautés
de communes, à 246 pour les communautés d’agglomérations et à 2 204 pour les communautés
urbaines.
Les disparités régionales sont également très marquées.
Le rapport du CNFPT et de l’ADCF détaille également, pour les agents employés en EPCI :
• les spécificités statutaires :
- près des 3/4 des agents sont titulaires de la Fonction Publique Territoriale,
- les EPCI s’inscrivent dans les politiques d’aides à l’emploi initiées par l’état
(1 emploi aidé sur 2 est un emploi jeune),
- 2 agents sur 3 appartiennent à la catégorie C,
- 1 agent sur 2 appartient à la filière technique.
• les affectations sectorielles :
- plus des 2 tiers des effectifs sont affectés aux interventions techniques et aux prestations
à la population,
- le secteur d’activité "propreté, collecte et gestion des déchets" emploie les effectifs
les plus importants.
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Le rapport propose également un panorama statistique par catégorie d’EPCI (communautés de
communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines). Il aborde enfin les problématiques
propres aux agents des communautés, notamment la question du transfert des agents d’une
collectivité vers une structure intercommunale. Cet aspect met en évidence la difficulté de gérer les
inégalités créées entre agents qui disposent ou non d’avantages acquis au sein d’une structure :
l’interdiction actuelle d’instituer de nouveaux avantages acquis s’accommode mal de l’émergence
de nouvelles administrations territoriales. La montée en puissance de l’intercommunalité révèle ainsi
divers éléments de rupture du principe d’unité de la fonction publique territoriale.
De nouvelles perspectives sont néanmoins proposées dans le cadre de la loi relative aux libertés et
responsabilités locales du 13 août 2004, notamment au niveau de la mutualisation des services
communaux et communautaires. Le développement de ces formes de mutualisation devrait faire
évoluer la nature de la relation qui lie les communautés et leurs communes membres avec des effets
qualitatifs sur l’administration des territoires.
L’organisation
L’organisation des moyens humains dont disposent les intercommunalités se limite souvent au
Secrétaire Général de la Mairie la plus importante qui, en plus de ses taches quotidiennes de gestion
de sa commune d’appartenance, est détaché vers la Communauté de Communes, avec un secrétariat.
En fonction de la nature des compétences et des projets, un service technique est créé.
Le choix parfois réalisé est celui de la mutualisation des moyens en personnels par l’utilisation des
personnels des communes plutôt que de procéder à la création d’une administration communautaire
ou la création d’un service important. Ainsi, pour éviter les doublons, ne sont salariés de la Communauté
de Communes que les personnels appartenant aux différentes communes pour les activités
transférées. La mise à disposition des personnes et la mutualisation des moyens s’effectuent le plus
souvent par signature d’une ou plusieurs conventions.
L’exercice réel des compétences a, dans d’autres cas, conduit à un renforcement de la structure
administrative des communautés de communes. On assiste ainsi, depuis quelques années, à une
professionnalisation progressive des structures intercommunales.
Des recrutements concernant un secrétariat général propre à la structure intercommunale et, par
la suite, des chargés de missions, facilitent en effet l’exercice effectif de compétences précises
notamment en matière de tourisme, d’animation et de développement économique. Aujourd’hui,
la plupart des communautés ont des chargés de mission spécifiques qui contribuent à faire évoluer
leur organisation et leur efficacité, afin que les compétences retenues soient progressivement exercées
dans leur plénitude.
Néanmoins nous verrons plus loin que des progrès doivent encore être accomplis. En effet, les tensions
sur le budget de fonctionnement portent notamment sur le poste relatif au personnel car à terme
se posera la question de la pérennisation de certains contrats.
Finalement il apparaît que les moyens, notamment les moyens humains, ont évolué de façon très
hétérogène, entre volonté de professionnaliser et souci d’éviter des redondances entre administration
de la commune et de l’intercommunalité.
L’implication des acteurs
L’intercommunalité met en scène deux grandes catégories d’acteurs ; d’une part ceux issus du
suffrage universel, les élus locaux (mais qui peuvent être aussi parlementaires), d’autre part ceux qui
émanent de la société civile et qui sont habituellement désignés par le vocable de socioprofessionnels.
La légitimité et la logique de ces deux catégories ne sont pas identiques : on est en présence de deux
espaces qui parfois se complètent, souvent s’opposent, mais dont la cohabitation dynamique
(la synergie) devrait pourtant constituer un des enjeux majeurs de l’intercommunalité.
Elus, démocratie locale
et coopération
intercommunale
Un des problèmes essentiels posé par la démocratie locale est celui de la confusion entre d’une part,
la proximité et d’autre part, la démocratie locale, c’est-à-dire la tendance à confondre une manière
de gérer les territoires proches (la mise œuvre de la décentralisation), et la pratique de la démocratie
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locale. Or ces deux démarches sont très sensiblement différentes : la décentralisation n’implique pas
obligatoirement la démocratie locale.
Quand une structure vote l’impôt en France cela veut dire qu’elle est élue : pour la première fois avec
l’intercommunalité on déroge à ce principe de base de la démocratie représentative.
La commune est vécue comme l’espace de proximité et donc l’espace où le caractère représentatif
des élus est le plus important. Par contre, il n’existe pas de citoyen intercommunal mais un administré
intercommunal à qui l’on concède une capacité de regard sur les EPCI.
Le référendum local par exemple a mis longtemps à arriver en France (1992), et il faut attendre 1995
pour que ce référendum soit possible dans le cadre des structures intercommunales, et encore, selon
des règles plus limitatives que dans le cadre des structures communales. Le droit est donné au citoyen
d’être informé, comme dans les communes.
Le fait qu’il n’y ait pas d’élection dans les structures intercommunales est tout à fait fonctionnel pour
les élus, dans la mesure où des décisions qui seraient impopulaires au niveau municipal ne présentent
pas, au sein de l’intercommunalité, de risque de sanction par le vote. C’est vrai notamment en ce qui
concerne la gestion des déchets, c’est vrai pour l’augmentation des impôts. En plus, les citoyens ne
peuvent pas utiliser leur droit de sanction, ils pourraient sanctionner le maire ou les conseillers
communautaires qui participent à la structure intercommunale, mais ils ne peuvent exercer ce droit
que dans le cadre municipal qui n’est pas, en l’occurrence, le cadre pertinent. On assiste donc à une
sorte de phénomène de parasitage des représentations.
Par ailleurs, les communautés de communes ont de plus en plus une réelle capacité d’expertise qui
vient concurrencer le niveau communal qui lui, n’a pas, le plus souvent, les moyens de nourrir
une structure technique comparable. Avec la mise en place de moyens permettant de recruter
des techniciens compétents, elles tendent mécaniquement vers toujours plus de fonctionnalité.
Ces structures se spécialisent dans la politique des problèmes, mais elles risquent de s’éloigner de
plus en plus de l’opinion publique, de la vie des gens. On peut se demander pendant combien de temps
cette cohabitation pourra durer sans qu’il y ait, à terme de rupture trop forte par rapport au citoyen.
Plus on avance, plus les communautés de communes mettent en place des journées et journaux
d’information afin de faire savoir ce qu’elles font ; mais cette tendance est assez récente, il faut bien
le reconnaître. Quand il y a impulsion par le moyen d’une loi avec obligation d’avoir un conseil de
développement, la concertation devient un fait. Quand on ne l’a pas, c’est laissé au bon vouloir de
chacun et cela conduit à une extrême diversité de situations.
Néanmoins, l’émergence d’une certaine démocratie au sein des communautés de communes, même
imparfaite comme nous venons de le souligner, a été fortement dictée par la concurrence vis-à-vis
des cantons. Créer une communauté de communes c’est jouer le jeu de la vision partagée,
du consensus, ce qui a amené les cantons à travailler ensemble sur des démarches territoriales.
Socioprofessionnels,
société civile
et démarche participative
Dans les Pays, l’obligation légale qui porte organisation des conseils de développement, permet
d’établir un lien réel et efficace avec la société civile et les habitants. Avec la création des structures
institutionnelles que sont les intercommunalités, les démarches de démocratie participative ont en
revanche souvent été mises à l’écart.
Dans les Conseils de développement où, selon certaines conceptions, il n’y a pas d’élus, des efforts
importants ont été faits pour tenir compte des réalités socioprofessionnelles et socio-économiques
locales. Les membres des Conseils de développement, même s’ils se sont davantage investis dans
certains domaines, social notamment, plutôt que dans des projets techniques ont fait preuve d’une
réelle créativité. Ces structures de débat se retrouvent peu au niveau intercommunal.
Le débat subsiste entre démocratie élective des élus locaux d’une part, et démarche participative des
représentants de la société civile d’autre part. Sans conclure sur un tel sujet, force est de constater
une certaine maîtrise élective des territoires comme l’atteste le poids décisif des élus au moment de
la discussion et du vote de la loi Chevènement. L’intercommunalité semble davantage une affaire
d’élus qu’une affaire de citoyens, même si l’on ne méconnaît pas qu’en démocratie les élus
représentent tous les citoyens…
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L’émergence locale de la société civile et sa volonté d’intervenir au plus près sur les territoires doivent
cependant continuer d’être prises en compte et d’être organisées de manière plus efficiente. Ce n’est
pas un des moindres mérites de l’intercommunalité que d’avoir, d’une part, réactivé le débat sur ce
sujet, d’autre part, d’en montrer aujourd’hui les limites et de pousser à son élargissement.
Consultation et référendum local
La loi d’août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et sa circulaire d’application du
10 septembre 2004 prévoient notamment le renforcement de la démocratie locale et la simplification
du fonctionnement des collectivités territoriales et des EPCI.
Ainsi, à propos de la consultation des électeurs, un article élargit le recours à la procédure de
consultation des électeurs sur les décisions que les autorités de la collectivité envisagent de prendre
s’agissant de leurs compétences.
L’ensemble des collectivités territoriales a désormais la faculté, jusqu’alors réservée aux communes,
de consulter les électeurs, pour avis.
Le droit de pétition, permettant aux électeurs d’une collectivité territoriale de demander l’inscription
à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante l’organisation d’une consultation sur toute affaire
relevant des compétences de la collectivité considérée, est précisé. La décision d’organiser ou non
cette consultation revient à l’assemblée délibérante, qui, au nom du principe constitutionnel de libre
administration des collectivités territoriales ne saurait se voir obligée d’organiser une telle consultation.
Cet article élargit la faculté pour les EPCI d’organiser une consultation de même nature sur la totalité
des sujets correspondant aux compétences qu’ils exercent, et plus seulement sur les questions
d’aménagement. Les électeurs relevant du périmètre de l’EPCI ont un pouvoir de pétition analogue
à celui concernant les collectivités territoriales.
Il s’agit de compléter le dispositif visant à renforcer les mécanismes de démocratie locale, venant en
complément du référendum local (à caractère décisionnel sous réserve d’un certain niveau de
participation), lequel n’est pas ouvert aux EPCI. Les consultations pour avis ont vocation à intervenir
en amont d’un processus de décision et de référendum plutôt qu’au terme de ce processus.
Le paysage
actuel de
l’intercommunalité
en Aquitaine
Un étalement en nette progression sur le territoire
Aquitaine : EPCI à Fiscalité propre, au 1er janvier 2004
Voir carte I en cahier central
Plusieurs indicateurs, tels que la couverture du territoire par l’intercommunalité, la superficie ou
encore les populations concernées, permettent de brosser un portrait de l’intercommunalité
en Aquitaine.
Les étapes
de l’intercommunalité
en Aquitaine
Avant la loi de 1992 qui va créer les Communautés de communes, le paysage intercommunal est en
Aquitaine – comme au niveau national – assez dispersé avec néanmoins quelques pionniers : il s’agit
de la Communauté Urbaine de Bordeaux créée par la loi en 1966, et de quelques districts comme
ceux du Bassin d’Arcachon, de Lacq, et de territoires historiques.
La construction de l’intercommunalité en Aquitaine se révèle néanmoins assez lente par la suite
et prend du retard par rapport à la moyenne nationale. Puis la mutation et l’accélération de
l’intercommunalité observées à l’échelle nationale à partir des lois de 1999 s’appliquent également
à l’Aquitaine et plus particulièrement, pour cette dernière, à partir de 2002.
L’Aquitaine a rattrapé son retard en la matière et occupe désormais une position médiane par
rapport à l’ensemble national. Le constat régional masque quelques contrastes dans les situations
infra-régionales mais plus de 90 % de la population aquitaine est actuellement concernée par
l’intercommunalité.
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Quelques blancs apparaissent encore dans la carte régionale de l’intercommunalité, notamment
dans le sud-ouest aquitain, où il existe par contre une forme de coopération originale par le biais
d’une coopération transfrontalière avec l’Espagne (le "consorcio") Cf. cahier central p. I.
Les représentations cartographiques insérées dans le cahier central permettent de visualiser
concrètement l’évolution du paysage de l’intercommunalité dans notre région depuis 1991 (source :
Assemblée Des Communautés de France).
L’intercommunalité en 1991, 1994, 2001 et 2003
Voir cartes II en cahier central
Une position médiane
en France
Le taux de couverture indique le rapport entre le nombre de communes "intercommunalisées" et
le nombre total de communes en Aquitaine.
Ce taux de couverture du territoire aquitain par l’intercommunalité est de près de 90 %.
Il faut être conscient que l’observation du taux de couverture qui apparaît sur les cartes doit tenir
compte des superficies plus ou moins importantes des communes : les communes des Landes ont souvent
des surfaces importantes, de même en Gironde. Les communes de Dordogne ou des PyrénéesAtlantiques ont par contre des périmètres souvent plus émiettés et réduits.
Nombre de communes ayant intégré un EPCI par département (données au 31 décembre 2003)
Départements
Nombre de communes
faisant partie d’un EPCI
Nombre total
de communes
%
24
497
557
89 %
33
488
542
90 %
40
309
331
93 %
47
282
317
89 %
64
475
545
87 %
2 051
2 292
Total Aquitaine
89,5 %
Le département des Landes est, en Aquitaine, celui où l’intégration intercommunale est la plus
développée.
Nombre de communes adhérentes
Voir carte III en cahier central
Superficie (en km2) couverte par les EPCI en Aquitaine
Nombre
de km2
Nombre de km2 couverts
par une intercommunalité
%
Aquitaine
41 308
37 731
91,3 %
24
9 060
8 362
92,3 %
33
10 000
9 331
93,3 %
40
9 243
8 875
96,0 %
47
5 361
4 890
91,2 %
64
7 645
6 274
82,1 %
(superficie des départements : source INSEE)
Typologie des territoires intercommunaux en 2003
Voir carte IV en cahier central
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Les formes revêtues et les populations concernées
Le nombre de communes par intercommunalité
Structures utilisées
et options fiscales
retenues
Analyse par nombre de Communes
Nombre EPCI
%
Tranche 1
de 1 à 5 communes
17
9,6 %
Tranche 2
de 6 à 10 communes
71
40,0 %
Tranche 3
de 11 à 14 communes
48
27,0 %
Tranche 4
de 15 à 18 communes
21
11,9 %
Tranche 5
de 19 à 35 communes
20
11,3 %
TOTAL
177
Le plus grand nombre d’EPCI concerne des regroupements de 6 à 10 communes (40 % du total).
On atteint près de 70 % du total si l’on considère les regroupements de 6 à 14 communes, ce qui
met en évidence, comme évoqué précédemment, un nombre relativement restreint de communes
par communauté en Aquitaine, nombre légèrement inférieur à la moyenne nationale. La moyenne
est de 11,4 communes par communauté, soit une commune de moins que la moyenne nationale.
Les toutes petites intercommunalités représentent par ailleurs une part non négligeable (près de 10
% du total), et sont en Aquitaine plus nombreuses que dans la moyenne nationale.
Les communautés d’agglomérations sont souvent de taille réduite avec des périmètres qui n’ont pas
pu être renégociés depuis leur création, recentrés autour de la ville centre.
Les types d’EPCI en Aquitaine
Nombre d’EPCI par type en Aquitaine
Structure
Nombre EPCI
Communauté urbaine
1
Communauté d’agglomération
6
Communauté de communes
170
TOTAL
177*
* 176 hors EPCI inter-régional (Val d’Adour) sur l’Aquitaine et Midi-Pyrénées.
La Communauté Urbaine est celle de Bordeaux. Les 6 Communautés d’Agglomération sont :
Périgueux, Bassin d’Arcachon, Mont de Marsan, Agen, Pau, Bayonne-Anglet-Biarrritz.
44
P
R
E
M
I
E
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B
I
L
A
N
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T
P
E
R
S
P
E
C
T
I
V
E
S
Nombre d’EPCI par département et par type
Départements
Code structure
Nombre EPCI
24
Communauté d’agglomération
1
24
Communauté de communes
33
Communauté urbaine
1
33
Communauté d’agglomération
1
33
Communauté de communes
40
Communauté d’agglomération
40
Communauté de communes
47
Communauté d’agglomération
47
Communauté de communes
64
Communauté d’agglomération
64
Communauté de communes
52
42
1
23
1
23
2
29
Nombre d’EPCI par Choix Fiscal
Fiscalité
Nombre EPCI
%
4 Taxes
109
61,6
TPU
68
38,4
La fiscalité "4 Taxes" reste encore largement majoritaire. Les tableaux suivants permettent de détailler
et d’analyser cette situation contrastée selon les départements, l’importance des groupements de
communes ou de la population concernée.
Régime fiscal en 2003
Voir carte V en cahier central
Nombre de communes ayant intégré un EPCI par département :
Répartition par type de fiscalité
45
Départements
Fiscalité
Nombre de communes
%
24
4 taxes
440
88,5
24
TPU
57
11,5
33
4 taxes
210
43,0
33
TPU
278
57,0
40
4 taxes
99
32,0
40
TPU
210
68,0
47
4 taxes
219
77,6
47
TPU
63
22,4
64
4 taxes
234
49,3
64
TPU
241
50,7
Total Aquitaine
4 taxes
1 202
58,6
Total Aquitaine
TPU
849
41,4
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I
N
T
E
R
C
O
M
M
U
N
A
L
I
T
E
E
N
A
Q
U
I
T A
I
N
E
Nombre d’EPCI par département et par choix fiscal
Département
Fiscalité
Nombre EPCI
%
24
4 taxes
46
86,8
24
TPU
7
13,2
33
4 taxes
18
40,9
33
TPU
26
59,1
40
4 taxes
9
37,5
40
TPU
15
62,5
47
4 taxes
19
79,2
47
TPU
5
20,8
64
4 taxes
17
54,8
64
TPU
14
45,2
Total Aquitaine
4 taxes
109
61,9
Total Aquitaine
TPU
67
38,1
L’analyse infra-régionale fait ressortir des contrastes parfois importants d’un département à l’autre :
le département des Landes se caractérise par une forte proportion en faveur de la TPU, à l’inverse du
Lot-et-Garonne et surtout de la Dordogne. La proportion est à peu près équilibrée en Gironde et en
Pyrénées Atlantiques.
Population couverte par les EPCI selon le choix fiscal
Départements
Fiscalité
Population
%
24
4 taxes
225 725
62,4
24
TPU
135 893
37,6
33
4 taxes
202 216
16,2
33
TPU
1 046 947
83,9
40
4 taxes
69 707
22,0
40
TPU
246 936
78,0
47
4 taxes
116 303
41,3
47
TPU
165 282
58,7
64
4 taxes
109 630
22,4
64
TPU
380 469
77,6
Total Aquitaine
4 taxes
723 581
26,8
Total Aquitaine
TPU
1 975 527
73,2
Le poids de la fiscalité TPU est beaucoup plus marqué lorsque l’analyse se fait selon une approche
"population" (avec au total une proportion quasiment inversée par rapport au tableau relatif à
l’approche par nombre d’EPCI). L’explication tient essentiellement au fait que les grandes
agglomérations sont systématiquement – par choix ou par obligation légale pour la CUB – en TPU
et concentrent une part importante de la population.
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E
M
I
E
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B
I
L
A
N
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T
P
E
R
S
P
E
C
T
I
V
E
S
Superficie (en km2) couverte par les EPCI selon le choix fiscal
Départements
Fiscalité
Nombre km2
%
24
4 taxes
7 207,91
86,2
24
TPU
1 154,33
13,8
33
4 taxes
3 249,28
34,8
33
TPU
6 081,61
65,2
40
4 taxes
3 845,46
43,3
40
TPU
5 029,12
56,7
47
4 taxes
3 750,34
76,7
47
TPU
1 139,94
23,3
64
4 taxes
3 441,70
54,9
64
TPU
2 831,85
45,1
Total Aquitaine
4 taxes
21 494,70
57,0
Total Aquitaine
TPU
16 236,80
43,0
L’approche par superficie montre une cohérence générale avec le tableau relatif au nombre d’EPCI
par département et par choix fiscal.
Analyse par tranches de communes
CHOIX FISCALITE
4 Taxes
%
TPU
%
Tranche 1
de 1 à 5 communes
9
53 %
8
47 %
Tranche 2
de 6 à 10 communes
49
69 %
22
31 %
Tranche 3
de 11 à 14 communes
32
67 %
16
33 %
Tranche 4
de 15 à 18 communes
11
52 %
10
48 %
Tranche 5
de 19 à 35 communes
8
40 %
12
60 %
En matière de choix de fiscalité, les tranches regroupant les EPCI de 6 à 14 communes – soit près de
70 % du total des EPCI – ont là encore à près de 70 % fait le choix d’une fiscalité 4 taxes. L’équilibre
du choix entre 4 taxes et TPU n’apparaît qu’à partir de groupements d’une quinzaine de communes.
Le choix de la TPU devient majoritaire dans les groupements importants de plus de 20 communes,
en raison de son action d’atténuation de la concurrence entre les communes vis-à-vis de l’accueil
des entreprises et de son effet facilitateur pour la mise en œuvre d’une politique économique
intercommunale.
Analyse par tranches de population
CHOIX FISCALITE
47
4 Taxes
%
TPU
%
Tranche 1
de 1 à 4 999 habitants
57
86 %
9
14 %
Tranche 2
de 5 000 à 9 999 habitants
34
68 %
16
32 %
Tranche 3
de 10 000 à 19 999 habitants
15
37 %
25
63 %
Tranche 4
de 20 000 à 99 999 habitants
3
17 %
15
83 %
Tranche 5
au-delà de 100 000 habitants
0
-
3
100 %
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Deux courbes se croisent : celle, descendante, de la fiscalité 4 taxes dès que l’on passe dans des
tranches de population de plus en plus importantes, et celle, montante, du choix de la TPU au fur et
à mesure que l’on passe dans ces tranches de population de plus en plus importantes. A l’extrémité
de cette courbe relative à la TPU, se trouvent les 3 groupements aquitains de plus de 100 000 habitants
(Bordeaux, Pau, B.A.B.) qui sont évidemment en TPU (obligatoire en ce qui concerne la CUB).
Populations concernées
Population couverte par les EPCI
Départements
Population
%
24
361 618
93,1 %
33
1 249 163
97,1 %
40
316 643
96,7 %
47
281 585
92,2 %
64
490 099
81,7 %
2 699 108
92,8 %
Total Aquitaine
Près de 93 % de la population aquitaine est concernée par une intercommunalité. La moyenne d’habitants
par Communauté de communes en Aquitaine compte 1 500 habitants de moins que la moyenne
nationale. L’écart pour les communautés d’agglomérations est beaucoup plus important.
C’est en Gironde que la population couverte par les EPCI est, non seulement en valeur absolue mais
aussi proportionnellement, la plus importante du fait de la concentration urbaine et du nombre de
communes très peuplées.
Population des EPCI en 2003 (territoires 2003, population RGP)
Voir carte VI en cahier central
Analyse par tranche de population
Nombre EPCI
%
Tranche 1
de 1 à 4 999 habitants
66
37,3 %
Tranche 2
de 5 000 à 9 999 habitants
50
28,2 %
Tranche 3
de 10 000 à 19 999 habitants
40
22,6 %
Tranche 4
de 20 000 à 99 999 habitants
18
10,2 %
Tranche 5
au-delà de 100 000 habitants
3
1,7 %
TOTAL
177
Moyenne théorique de la population d’un EPCI en Aquitaine :
• Population aquitaine "intercommunalisée" :
Population aquitaine : 2 900 000 habitants
Pourcentage de la population intégrant un EPCI : 93 %
Population intercommunalisée : 2 900 000 x 93
= 2 700 000 habitants
100
• Nombre d’EPCI :
Population aquitaine intégrant un EPCI : 2 700 000 habitants
Nombre d’EPCI : 177
Population moyenne d’un EPCI en Aquitaine : 2 700 000
= 15 000 habitants
177
Or 65 % du nombre d’EPCI en Aquitaine correspond à des groupements de moins de 10 000 habitants.
Ce chiffre monte à environ 75 % pour le nombre de groupements de moins de 15 000 habitants,
mettant en évidence d’une part la quantité d’intercommunalités de villages et de bourgs, et d’autre
part le poids d’un petit nombre de gros groupements.
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Il faut en effet avoir présent à l’esprit que les trois groupements de communes que sont la
Communauté Urbaine de Bordeaux (660 000 habitants), la Communauté d’Agglomération de Pau
(141 000 habitants) et la Communauté d’Agglomération de Bayonne-Anglet-Biarritz (105 000 habitants)
représentent à eux seuls 34 % (906 000 / 2 700 000) de la population "intercommunalisée"
en Aquitaine.
De ce fait, dans le même esprit que les analyses menées hors Ile-de-France au niveau national, il est
intéressant de proposer également cette analyse aquitaine hors CUB, BAB et agglomération paloise :
la population aquitaine "intercommunalisée" est alors de : 2 000 000 x 93 % = 1 860 000, soit une
population moyenne d’un EPCI de 10 500 habitants (1 860 000 / 177). La proportion d’EPCI en
dessous de cette moyenne de population tombe dès lors de 75 à 65 %.
Par ailleurs, il faut également prendre en compte la donnée historique des syndicats : l’Aquitaine
compte environ 1 100 SIVU, 150 SIVOM et une centaine de syndicats mixtes (qui sont des coopérations
entre collectivités de nature juridique différente, par exemple Commune et Département ou Commune
et Chambre de Commerce et d’Industrie pour la gestion d’infrastructures). Il existe encore beaucoup
plus de structures purement associatives que de structures "fédératives", mais la mutation s’accélère,
l’Aquitaine rattrapant son retard.
Les communautés d’agglomération et la communauté urbaine
Communauté d’agglomération du Bassin d’Arcachon Sud
Les 6 communautés
d’agglomération
Création et composition
La Communauté d’Agglomération du Bassin d’Arcachon Sud (COBAS) a été créée en décembre 2001
suite à la transformation du District Sud Bassin dont l’existence remontait à 1974.
Composée de 4 communes, Arcachon, La Teste de Buch, Gujan-Mestras, Le Teich, (soit 56 000 habitants)
la COBAS résulte ainsi d’une intercommunalité de longue date.
Compétences
Elle assume les compétences suivantes :
• zones d’activité,
• transports (scolaires, personnes à mobilité réduite…),
• logement,
• solidarité action sociale,
• éducation, formation, emploi (hors écoles et collèges),
• sports,
• entretien des plages,
• énergies nouvelles,
• sécurité, prévention.
Choix fiscal
Sur le plan fiscal, la COBAS a institué la TPU avec un étalement des taux sur 12 années et n’a pas
instauré de fiscalité additionnelle (4 taxes).
Le projet d’agglomération a été préparé sur le principe d’une charte de Pays (diagnostic et grandes
perspectives). Quatre commissions de travail ont été mises en place. Les cinquante propositions
issues de leur travail ont fait l’objet d’un rapport. L’intégration est donc forte, les élus ayant confié
aux socioprofessionnels le soin de préparer la réflexion et de faire des propositions.
Ce processus a débouché sur la signature de conventions d’objectifs avec l’Etat, la Région, les
Départements.
Les pratiques sociales et démocratiques
Le Conseil de Développement de la Communauté d’Agglomération du Bassin d’Arcachon Sud
(COBAS) a été mis en place sur le schéma de la Région c’est-à-dire avec une instance politique d’une
part, et une assemblée socioprofessionnelle d’autre part (avec une représentation du type du CESR).
Des commissions doivent être pérennisées pour un suivi effectif des actions prévues.
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La COBAS s’est engagée dans la démarche de création du Pays du Bassin d’Arcachon et du Val
de l’Eyre en relation étroite avec les deux autres intercommunalités du territoire, la COBAN,
la Communauté de Communes du Bassin d’Arcachon Nord créée au 1er janvier 2004 et la
Communauté de Communes du Val de l’Eyre créée le 1er janvier 2003.
Son Conseil de développement devrait être constitué pour moitié – proportionnellement à la population –
par le Conseil de Développement de la COBAS.
Cette démarche commune a abouti récemment par l’adoption de la Charte de Pays par l’Etat, le Conseil
Régional d’Aquitaine, le Conseil Général 33, le Parc Naturel Régional des Landes et de Gascogne,
le Syndicat Intercommunal du Bassin d’Arcachon et les 3 intercommunalités.
Communauté d’agglomération périgourdine
Création et composition
Elle regroupe 13 communes : Château l’Evêque, La Chapelle Gonaguet, Chancelade, Champcevinel,
Trélissac, Périgueux, Marsac, Razac sur l’Isle, Coulounieix Chamiers, Escoire, Coursac, Notre Dame
de Sanilhac, Antonne et Trignant, (soit 67 000 habitants).
Compétences
Les compétences réellement assurées concernent :
• Compétences obligatoires :
- le développement économique,
- les transports en commun.
• Compétences optionnelles :
- la voirie,
- la gestion des déchets,
- l’assainissement,
- les piscines,
- les voiries vertes le long de la rivière,
- l’accueil des gens du voyage,
- les réflexions stratégiques (projet d’agglomération, déplacements, PLH),
- la politique de la ville (dans une moindre mesure).
Choix fiscal
Le choix fiscal a été celui de la TPU (pas de fiscalité mixte).
Les articulations avec les autres niveaux de collectivités concernent :
• le Conseil Régional, pour le développement économique,
• le Conseil Général, également pour le développement économique et surtout sur les questions
de transport et de voirie,
• les communes, par le biais de fréquents contacts avec les services.
Les pratiques sociales et démocratiques
En ce qui concerne les pratiques sociales et démocratiques, la Communauté met en avant une forte
association des conseillers municipaux dans les Commissions et l’intention de développer les réunions
publiques thématiques.
Communauté d’agglomération d’Agen
Création et composition
Elle regroupe 7 communes : Agen, Boé, Bon-encontre, Colayrac-Saint-Cirq, Foulayronnes, Layrac,
le Passage, ce qui représente plus de 62 000 habitants.
Compétences
Les compétences de droit exercées par la Communauté d’agglomération d’Agen concernent :
• l’aménagement de l’espace communautaire (compétence qui inclue les transports urbains),
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