Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on a

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INTERNATIONAL ASSOCIATION OF YOUTH AND FAMILY JUDGES AND MAGISTRATES
Optional Protocol to the Convention on the Rights Professor Charlotte
of the Child on a Communications Procedure
Phillips
The CRC is generally considered to be one of the
most important human rights instruments,
encompassing as it does all aspects of children’s
rights. As a complement to the CRC, the following
optional protocols were adopted by the UN
General Assembly in 20004:

the Optional Protocol to the Convention on
the Rights of the Child on the involvement of
children in armed conflict

Introduction
In 2011, the UN General Assembly adopted the
Optional Protocol to the Convention on the Rights
of the Child on a Communications Procedure 1.
This third Optional Protocol provides for a
communications procedure with the Committee on
the Rights of the Child, by means of which both
children and their legal representatives may
submit communications concerning violation of
children’s rights by a Member State.
In this article the history, development and content
of the third Optional Protocol will be discussed
and its wider implications for States Parties be
held to closer scrutiny.
1. Convention on the Rights of the Child
After ten years of negotiations, the Convention on
the Rights of the Child (hereinafter: CRC) was
adopted by the UN General Assembly on 20
November 19892. To date, with a near-universal
ratification status, the CRC is the most widely
ratified human rights treaty; the only countries that
have not ratified the Convention thus far are the
United States of America, Somalia and SouthSudan3.
the Optional Protocol to the Convention on
the Rights of the Child on the sale of
children, child prostitution and child
pornography.
In accordance with article 43 CRC, the Committee
on the Rights of the Child (hereinafter: CRC
Committee) was established in 1991. The
Committee’s primary objective is to promote and
protect the rights enshrined in the CRC and the
subsequent Optional Protocols, as well as to
examine and monitor the progress made by
States Parties in achieving the realisation of their
obligations derived from said instruments. Article
44 CRC outlines States Parties’ obligation to
submit five-yearly reports to the CRC Committee
on the status of the protection of children’s rights
and the progress made on the implementation of
the principles of the CRC. Furthermore, States
Parties are required to inform the CRC Committee
on the measures taken with regard to the
Committee’s recommendations based on previous
reports. In addition to reports from governments,
the CRC Committee is authorised to receive
shadow reports from UNICEF, NGOs and other
competent bodies5.
In marked contrast to other human rights
instruments containing reporting procedures, the
CRC does not provide for individuals, children or
their representatives to communicate with the
CRC Committee in relation to violations of rights
embodied in the Convention, which is considered
by many – including several members of the
Committee – to be a serious lacuna6.
4 UN General Assembly, A/RES/54/263, 25 May 2000.
5 Article 45 CRC.
1 UN General Assembly, GA/11198, 19 December 2011.
2 UN General Assembly, A/RES/44/25, 20 November 1989.
3 Status of ratification, accessed on 7 November 2012.
6 Y. Lee, ‘Celebrating important milestones for children and
their rights’, in: The International Journal of Children’s Rights,
Volume 18, p. 480, The Hague: Kluwer Law International
2010.
4
JANUARY 2013 EDITION
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In this regard, it is perhaps worth noting the
differences between the CRC and its African
equivalent, the African Charter on the Rights and
Welfare of the Child (hereinafter: ACRWC). In the
ACRWC, provisions for communications are
explicitly laid down. Article 44 ACRWC empowers
the African Committee of Experts on the Rights
and Welfare of the Child (hereinafter: ACERWC)
to receive communications relating to violations of
the rights enshrined in the ACRWC from any
individual, including the victimised child and/or its
parents or (legal) representatives, witnesses, a
group of individuals or NGOs recognised by the
African Union, by a State Party or by any other
institution within the United Nations system. The
Committee may resort to any appropriate form of
investigation it deems expedient and may request
the State Party concerned to supply all relevant
information in order to examine the case to its full
extent7. In relation to the communications
procedure, the ACERWC has issued detailed
guidelines, containing, inter alia, stipulations on
conditions of admissibility of communications and
the procedure for the consideration of
communications, including provisional measures
to prevent any harm to the child or children
involved8.
In March 2011, the ACERWC took its first
decision on the communication submitted by the
Institute for Human Rights and Development in
Africa (based in the Republic of The Gambia) and
the New York-based Open Society Justice
Initiative, on behalf of children of Nubian descent
in Kenya and against the Kenyan Government.
The communication appertained to the violation of
a number of rights of Nubian children, namely: the
right to birth registration, the right to acquire a
nationality at birth, unlawful/unfair discrimination,
equal access to education and the right to health
and healthcare, including adequate nutrition and
safe drinking water. Due to the fact that the
Government of Kenya refrained from responding –
despite being repeatedly urged to present its
viewpoint – the Committee relied on the
information and sources provided by the
complainants and others, such as the Kenya
National Commission on Human Rights, the CRC
Committee and the ACERWC itself. It is
noteworthy that the ACERWC explicitly refers to
the principle that the absence of the State Party in
question should not hinder the consideration of a
communication.
The Committee’s decision reads as follows: “the
African Committee finds multiple violations of
Articles 6(2), (3) and (4); Article 3; Article 14(2)
(b), (c) and (g); and Article 11(3) of the African
Children’s Charter by the Government of Kenya”
(these articles pertain to the aforementioned
violations). The Committee recommends that the
Kenyan Government takes all necessary
measures, legal and otherwise, to bring to an end
the violation of these rights and to guarantee the
protection of all rights of children of Nubian
descent in Kenya9.
2. History Optional Protocol to the CRC on a
Communications Procedure
During the drafting and negotiation process of the
CRC, debate with regard to a communications
procedure did take place, but failed to lead to any
provisions in the final text of the Convention. The
issue was broached again in 1999, once more
without any result. At that stage, the focus lay on
defining children’s rights, rather than on
procedural matters10.
The initiative for a third Optional Protocol to the
CRC originates from a group of children’s rights
organisations. In 2008, this group called upon the
UN General Assembly to establish an OpenEnded Working Group of States to draft a new
Optional Protocol, enabling individuals and groups
to communicate directly with the CRC Committee
in cases of non-compliance with children’s
rights11. By means of a resolution of the Human
Rights Council, the aforementioned Open-Ended
Working Group was established in 2009; their
brief was to explore the feasibility of a third
Optional Protocol to the CRC to provide a
communications procedure in addition to the
existing
reporting
procedure
under
the
12
Convention . In December 2009, the OpenEnded Working Group held its first meeting over a
period of three days, during which the viability of a
communication procedure was elaborated on.
Representatives of various countries (both
members and non-members of the Human Rights
Council), intergovernmental organisations, NGOs
and UNICEF were present to discuss
contributions from a number of children’s rights
experts, NGO representatives and the Chair and
Vice-Chair of the CRC Committee13.
9 African Committee on the Rights and Welfare of the Child,
Decision: No 002/Com/002/2009, 22 March 2011.
10 UN General Assembly, A/HRC/13/43, 21 January 2010, p.
7.
11 UN General Assembly, A/HRC/8/NGO/6, 26 May 2008.
7 Article 45 ACRWC.
8
African Union, ACERWC/8/4, Guidelines for the
Consideration of Communications provided for in Article 44 of
the African Charter on the Rights and Welfare of the Child.
12 Human Rights Council, Resolution 11/1. Open-ended
Working Group on an optional protocol to the Convention on
the Rights of the Child to provide a communications
procedure, 17 June 2009.
13 UN General Assembly, A/HRC/13/43, 21 January 2010.
5
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A resolution was passed by the Human Rights
Council in March 2010, extending the mandate of
the Open-Ended Working Group as well as
authorising it to work on a new protocol and to
prepare a proposal for a draft text14. After
completion, the Open-Ended Working Group met
for a second time in order to discuss the draft
protocol, which contained provisions for both
individual and collective communications. A Joint
NGO Submission to the Open-Ended Working
Group expanded on the significance of collective
communications procedures. One of the essential
aspects of collective communications was
considered to be the fact that the identification of
an individual victim is not a prerequisite, offering
victimised children extra protection. In addition,
collective communications were acknowledged as
providing the CRC Committee the possibility to
receive accumulated victim evidence; a method
which enables the Committee to respond more
efficaciously than when utilising the periodic
reporting procedure15. The CRC Committee
explicitly expressed its support for both the
individual and the collective communications
procedure16.
A second draft of the new Optional Protocol was
prepared for further deliberations in February
2011. It is noteworthy that with regard to the
collective communications, an opt-in clause was
added, providing States Parties with the option to
declare their recognition of the competence of the
Committee to receive and consider collective
communications17. The addition of this opt-in
clause was openly criticised by various parties
and experts, primarily on the grounds that this
would lead to the collective communications
procedures not becoming an integral part of the
Protocol, due to the fact that it requires an explicit
declaration at the time of ratification; as a result it
was deemed ineffective18.
14 UN General Assembly, A/HRC/RES/13/3, 14 April 2010.
15 Joint NGO Submission to the Open-ended Working Group
on an Optional Protocol to the Convention on the Rights of
the Child to provide a communications procedure, October
2010, pp. 5, 6.
16 UN General Assembly, A/HRC/WG.7/2/3, 13 October
2010, p. 4.
17 UN General Assembly, A/HRC/WG.7/2/4, 13 January
2011, p. 4.
18 P.S. Pinheiro, Submission commenting on the revised
proposal for a draft optional protocol to the CRC, InterAmerican Commission on Human Rights, 8 February 2011;
M. Langford & S. Clark, A Complaints Procedure for the
Convention on the Rights of the Child: Commentary on the
second Draft, Norwegian Centre for Human Rights (University
of Oslo), 7 February 2011; Preliminary Joint NGO Submission
to the Open-ended Working Group on an Optional Protocol to
the Convention on the Rights of the Child to provide a
communications procedure, February 2011.
During the February 2011 session, the collective
communications procedure was discussed
extensively. A significant number of Member
States openly opposed either the procedure
and/or the omission of an opt-in clause, whereas
NGOs, children’s rights experts and members of
the CRC Committee proclaimed their full support
for a collective communication procedure without
restrictions19. To the frustration of the proponents,
this eventually led to the deletion of the article on
collective communications and the final text of the
new Optional Protocol provides solely for
individual communications. The then Chair of the
CRC Committee, Yanghee Lee, expressed her
immense disappointment in a public apology,
stating: "I am deeply sorry to every child that we
have not succeeded in recognising them fully as
rights holders"20.
In June 2011, the new Optional Protocol was
approved by the Human Rights Council 21 and was
subsequently adopted by the UN General
Assembly in December 201122. On 28 February
2012 an official signing ceremony was held by the
Human Rights Council, during which 20 countries
signed the third Optional Protocol23. To date, 35
countries have signed and 2 countries have
ratified the new Protocol24.
3. Stipulations Optional Protocol
The third Optional Protocol contains a Preamble
and 24 articles, divided into 4 different sections.
Part I
The first four articles cover the following aspects:

The competence of the CRC Committee: the
Committee takes cognisance of violations of
rights set forth in instruments to which the
State in question is party; the Committee does
not receive communications with regard to
countries which have not ratified the Protocol.

General principles guiding the functions of the
CRC Committee: the best interests of the
child is the guiding principle of the Committee;
in addition, the views of the child are to be
given due weight.

Rules of procedure: the Committee shall
adopt rules of procedure; these rules must
include safeguards to prevent manipulation of
children by those acting for them.

Protection measures: Member States are
bound to provide protection for individuals in
respect of violations of their rights.
19 UN General Assembly, A/HRC/17/36, 16 May 2011, pp.
12, 13.
20 Complaints Mechanism: Summary of Final Draft Meeting,
find it here, accessed on 23/11/2012.
21 UN General Assembly, A/HRC/RES/17/18, 14 July 2011.
22 UN General Assembly, GA/11198, 19 December 2011.
23 Find it here, accessed on 23/11/2012.
6
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Part II
The actual communications procedure is set out in
articles 5 to 12.
Article 5 provides that individuals, groups of
individuals or their representatives may submit
communications to the CRC Committee relating to
the violation of rights laid down in the CRC or the
Optional Protocols to the CRC by States Parties.
According to article 6, the CRC Committee may
urge the State Party in question to take interim
measures in order to prevent possible irreparable
damage to the child involved.
In article 7 the admissibility of communications is
outlined. Communications are inadmissible when
they are anonymous, not in writing or when they
concern a right that is not covered by the CRC or
by any of the Optional Protocols. A
communication is also inadmissible when the
Committee has already examined the matter, or
when an issue has been examined in another
international procedure. All available national legal
remedies must have been exhausted, unless
these remedies are unreasonably prolonged or
when they are unlikely to lead to a solution.
Furthermore, communications are inadmissible
when they are considered to be unfounded or
have
been
insufficiently
substantiated.
Communications should not concern violations
that occurred prior to the Protocol taking effect,
unless the violations continued subsequently.
Finally, a communication should be submitted to
the Committee no later than one year after
national remedies have been exhausted, other
than situations where submission within this time
limit was demonstrably impossible.
Once the Committee has established that a
communication is admissible, it is presented to the
State Party concerned on the basis of article 8.
The State Party must submit a written explanation
to the Committee within six months.
Article 9 allows for a friendly settlement as a
solution to a communication; the Committee
facilitates such solutions wherever possible.
Article 10 prescribes the manner in which
communications are dealt with by the CRC
Committee. A communication received by the
Committee is to be taken into consideration
promptly; the examination of all documents takes
place behind closed doors.
If interim measures have been taken, as provided
for by the aforementioned article 6, the procedure
shall be expedited. When confronted with
communications relating to the violation of socioeconomic or cultural rights, the CRC Committee
shall take article 4 CRC into consideration 25. After
examination of the matter, the Committee shall
communicate its views and recommendation(s) to
the parties involved.
According to article 11, the Member State must
respond within six months and include in its
response any measures taken or envisaged. The
Committee may request further information with
regard to these measures.
Article 12 offers States Parties the possibility to
recognise the Committee’s competence in relation
to inter-State communications, whereby a State
may submit communications on the violation of a
right laid down in the CRC or the Optional
Protocols by another Member State, providing that
both States have declared their recognition of
inter-State communications.
Part III
Articles 13 and 14 deal with the inquiry procedure
of the CRC Committee in cases where reliable
information is received indicating grave or
systematic violations of children’s rights. With
regard to such violations, the Committee requests
the State’s full cooperation in the examination of
the communication. One or more members of the
Committee may conduct an inquiry both in and
outside the borders of the Member State in
question, the results of which shall be submitted
to the Committee. The findings of the inquiry,
together with any comments or recommendations,
shall be communicated to the Member State,
which is required to respond within six months. If
deemed necessary, the Committee will request
that the State inform it on the measures taken and
envisaged in relation to the inquiry.
At the time of signature or ratification of the
Protocol, States are given the option to declare
non-recognition
of
the
aforementioned
competence of the Committee.
Part IV
Articles 15 to 24 contain procedural provisions,
covering – inter alia – international assistance and
cooperation; dissemination of and information on
the Optional Protocol; signature, ratification and
accession; amendments.
The third Optional Protocol shall enter into force
after ratification by ten States Parties.
25 Article 4 CRC: States Parties shall undertake all
appropriate legislative, administrative, and other measures for
the implementation of the rights recognized in the present
Convention. With regard to economic, social and cultural
rights, States Parties shall undertake such measures to the
maximum extent of their available resources and, where
needed, within the framework of international co-operation.
7
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4. Significance of the Optional Protocol
At this point in time, the true significance of the
new Optional Protocol for both children and the
international community is unclear, as the
minimum requirement of ten ratifications has yet
to be met. Given that to date 2 countries have
ratified and 35 countries have signed the new
Protocol, it is impossible to predict the time frame
for the required number of countries to ratify the
Protocol. To illustrate this point: in December
2008, the UN General Assembly adopted the
Optional Protocol to the International Covenant on
Economic, Social and Cultural Rights. To date,
that Protocol has not yet entered into force due to
the fact that although 41 countries have signed,
only 8 countries have ratified it26.
The factual import of the third Optional Protocol
also depends on whether States recognise the
competence of the CRC Committee concerning
inter-State communications (article 12) and
whether States utilise the opt-out possibility with
regard to the inquiry procedure for grave or
systematic violations under articles 13 and 14. For
Member States which do not recognise the
aforementioned competence of the Committee,
the new Protocol only has bearing on
communications submitted by a child or its
representatives as stipulated by article 5. Whether
communications are submitted by the child, its
parents or other representatives, such as an
NGO, the identity of the child concerned must be
disclosed under all circumstances. However,
when States do recognise the Committee’s
competence pertaining to the aforementioned
inquiry procedure, the Committee is able to start
investigations as soon as reliable information has
been brought to its attention and revelation of the
child’s identity may be omitted.
The Committee’s future jurisprudence will play an
important role in elucidating the intention of a
number of concepts and provisions. For instance:
how should “grave or systematic violations” be
defined, or when should national legal remedies
considered to be exhausted?
With regard to the Committee, it should be noted
that
recommendations
resulting
from
a
communications procedure – as indeed is the
case with all recommendations – are not legally
binding; an aspect of the Committee’s
competence that is widely criticised. Nonetheless
the value of the Committee’s recommendations
should not be underestimated as Member States
are chary of negative publicity at international
level as a result of non-conformity27.
5. Conclusion
The lack of a communication procedure was
viewed as a considerable breach in the CRC,
which led to the drafting and subsequent adoption
of the Optional Protocol to the CRC on a
Communications Procedure. Initially the new
Protocol was meant to provide for both individual
and collective communications; after strong
criticism from a significant number of countries,
however,
the
stipulation
on
collective
communication procedures was abolished and the
adopted Protocol only contains provisions for
individual communications.
The value of the Protocol and the manner in which
the CRC Committee shall interpret its provisions
will become clear in years to come; in this regard,
NGOs, parents or other legal representatives and
children themselves play a pivotal role. Last but
by no means least: one should not overlook the
crucial role of governments; not only is it of vital
importance that countries ratify the new Protocol
as soon as possible, governments should also
display the political will to comply with the
stipulations of the Protocol and act accordingly.
In the interim, the third Optional Protocol should
be valued for what it is: a new instrument to
expose violations of children’s rights, with a view
to phasing these out in future. The topicality of this
issue is illustrated by the fact that as recently as
rd
20 November 2012 – the 23 anniversary of the
CRC – the current Chair of the Committee, Jean
Zermatten, urged governments to ratify the new
Optional Protocol, stating: “Accessing to the third
Protocol to the Convention on a complaints
procedure is essential to strengthen child rights
protection and to combat impunity for child rights
violations.”
The above is based on an article by the author in
the Dutch Journal ‘Tijdschrift voor Familie- en
Jeugdrecht’, published in 2012.
Professor Charlotte Phillips* LL.M Ph.D is a
judge, author and law lecturer based in
Amsterdam, as well as Extraordinary Professor at
Addis Ababa University, Ethiopia, where she
teaches the Children’s Rights module in the
university’s LL.M in Human Rights programme.
Website: www.charlottephillips.org
e-mail: [email protected]
27 J. Grass, Monitoring the Convention on the Rights of the
Child, Helsinki: Forum Iuris 2001, p. 136.
8
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ASSOCIATION INTERNATIONALE DES MAGISTRATS DE LA JEUNESSE ET DE LA FAMILLE
Protocole facultatif de la Convention des droits
de l'enfant relatif à la procédure de
communications
Professeur
Charlotte Phillips
-
Introduction
L'Assemblée générale de l’ONU adoptait en 2011
le Protocole facultatif de la Convention des droits
de l'enfant relatif à la procédure de
communications.1 Ce troisième protocole facultatif
établit une procédure de communication auprès
du Comité des droits de l'enfant (CDE) permettant
aux enfants et à leurs représentants de soumettre
une communication concernant la violation des
droits de l’enfant par un État membre.
Le présent article commentera le développement
et le contenu de ce Protocole et discutera de sa
portée générale avec la plus grande attention.
1. La Convention internationale des droits de
l’enfant
Après dix ans de négociations, la Convention
internationale des droits de l'enfant (CIDE) fut
adoptée le 20 novembre 1989 par l'Assemblée
générale de l’ONU.2 Aujourd’hui, presque
universellement reconnue, la CIDE est le traité sur
les droits de l'homme le plus ratifié, les seuls pays
non adhérents à ce jour étant les États-Unis
d'Amérique, la Somalie et le Soudan du Sud.3 La
CIDE est généralement considérée comme l'un
des instruments les plus importants sur les droits
de l'homme, car elle embrasse tous les aspects
des droits de l’enfant. Complémentaires à la
CIDE, les protocoles facultatifs suivants ont été
adoptés en 2000 par l'Assemblée générale de
l’ONU4 :
1 Assemblée Générale des Nations Unies, GA/11198, 19
décembre 2011.
2 Assemblée Générale des Nations Unies, A/RES/44/25, 20
novembre 1989.
3 Etat des ratifications, 7 novembre 2012.
4 Assemblée Générale des Nations Unies, A/RES/54/263, 25
mai 2000.
le Protocole facultatif de la Convention sur les
droits de l'enfant relative à l'implication des
enfants dans les conflits armés ;
- le Protocole facultatif de la Convention sur
aux droits de l'enfant relative à la vente
d'enfants, la prostitution infantile et la
pédopornographie.
Conformément à l'article 43 de la CIDE, le Comité
des droits de l'enfant (CDE) a été créé en 1991,
avec pour premier objectif de promouvoir et de
protéger les droits reconnus par la Convention et
les Protocoles facultatifs ultérieurs, ainsi que
d'examiner et de contrôler les progrès accomplis
par les États parties dans l'exécution des
obligations découlant de ces instruments. L'article
44 de la CIDE énonce l'obligation des États
parties de soumettre aux cinq ans au CDE un
rapport sur l'état de la protection des droits des
enfants et la progression de la mise en œuvre des
principes de la CIDE. En outre, les États parties
sont tenus d'informer ledit Comité des mesures
prises suite à ses recommandations à l’issue des
rapports antérieurs. En plus des rapports
gouvernementaux, le CDE peut recevoir des
rapports alternatifs soumis par l'UNICEF, des
ONG et d'autres organismes compétents.5
Contrairement aux autres instruments relatifs aux
droits de l'homme doté d’une procédure de
communication, la Convention ne prévoit pas que
les particuliers, les enfants ou leurs représentants
puissent saisir le Comité des droits de l’enfant des
violations aux droits qu’elle énonce, ce que
plusieurs personnes (dont plusieurs membres du
Comité) voient comme une lacune grave. 6 À cet
égard, il est peut-être intéressant de noter la
différence entre la CIDE et son équivalent africain,
la Charte africaine des droits et du bien-être de
l'enfant (CADBE). Dans la CADBE, les
dispositions en matière de communication sont
explicites. L'article 44 de la CADBE habilite le
Comité africain d'experts sur les droits et le bienêtre de l'enfant (CAEDBE) à recevoir des
communications portant sur une violation de droits
reconnus par ladite Convention de la part de toute
personne,
enfant-victime
et
parents
ou
représentants légaux, de témoins, de groupes
d'individus ou d’ONG reconnues par l'Union
africaine, un État partie ou toute autre institution
du système des Nations Unies.
5 Article 45 de la CIDE.
their rights’, in: The International Journal of Children’s Rights,
Volume 18, p. 480, The Hague: Kluwer Law International
2010.
4
JANVIER 2013
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Le Comité peut procéder à toute investigation qu'il
juge appropriée et peut exiger de l'État partie
concerné tous les renseignements pertinents et
requis pour un examen exhaustif. 7 En ce qui
concerne la procédure de communication, le
CAEDBE a publié des directives détaillées
indiquant, entre autres, les conditions de
recevabilité et la procédure d'examen des
communications en incluant les mesures
provisoires susceptibles de prévenir tout préjudice
aux enfants concernés.8
En mars 2011, le CAEDBE rendait une première
décision favorable aux enfants d’origine nubienne
du Kenya contre le gouvernement kenyan suite à
une communication présentée par l'Institut des
droits de l'homme et du développement en
Afrique (basé en Gambie) et l'Open Society
Justice Initiative de New York. On alléguait la
violation de certains droits des enfants nubiens,
soit le droit à l'enregistrement des naissances, à
la nationalité acquise par la naissance, à la
protection contre les discriminations illégales ou
iniques, à un accès égal à l'éducation, à la santé
et aux soins de santé, incluant une nourriture
adéquate et l'eau potable. Le gouvernement
kenyan s’abstenant de répondre en dépit
d’invitations répétées à présenter son point de
vue, le Comité s'est appuyé sur les informations
et les sources fournies par les plaignants et
d'autres intervenants tels que la Commission
nationale du Kenya sur les droits de l'homme, le
Comité des droits de l’enfant et le CAEDBE luimême. Notons que le CAEDBE a explicitement
évoqué que l'absence de l'État partie concerné ne
doit pas entraver l'examen d'une communication.
La décision du Comité fut la suivante: « le Comité
africain constate de multiples violations des
articles 6(2), (3) et (4), des articles 3, 14(2) (b), (c)
et (g) et 11(3) de la Charte africaine des enfants
par le gouvernement du Kenya » (articles liés aux
violations mentionnées). Le Comité recommandait
que le gouvernement kenyan prenne toutes les
mesures nécessaires, juridiques et autres, pour
mettre fin à la violation de ces droits et pour
garantir la protection de tous les droits des
enfants d'origine nubienne au Kenya.9
7 Article 45 de la CADBE.
8
African Union, ACERWC/8/4, Guidelines for the
Consideration of Communications provided for in Article 44 of
the African Charter on the Rights and Welfare of the Child.
9 Comité africaine des droits et du bien-être de l'enfant,
Decision: No 002/Com/002/2009, 22 mars 2011.
2. Historique du Protocole facultatif de la
CIDE concernant la procédure de
communication
Le processus de rédaction et de négociation de la
CIDE a donné lieu à des débats sur une
procédure de communication sans laisser de
mention dans le texte final. La question a été
reprise en 1999 sans plus sans résultat, l’attention
étant portée, à cette occasion, sur la définition des
droits de l’enfant plutôt que sur des questions de
procédure.10
L'initiative d'un troisième protocole facultatif de la
CIDE provient d’un groupe d'organismes œuvrant
pour les droits de l'enfant. En 2008, ces
organismes réclamèrent de l'Assemblée générale
de l’ONU la création d’un Groupe de travail à
composition non limitée d’États chargé d’élaborer
un nouveau protocole facultatif, afin de permettre
une communication directe entre des personnes
et des groupes avec le Comité des droits de
l’enfant en cas de violation des droits des
enfants.11 Le Groupe de Travail a été créé en
2009 par une résolution du Conseil des droits de
l'homme avec pour mission d'étudier la faisabilité
d'un troisième protocole facultatif de la CIDE
concernant la procédure de communication, outre
celui existant déjà en vertu de la Convention. 12 En
décembre 2009, le Groupe tenait une première
réunion de trois jours au cours desquels la
viabilité d'une procédure de communication a été
discutée. Diverses prestations de spécialistes des
droits de l’enfant, de représentants d’ONG et du
président et du vice-président du Comité des
Droits de l’enfant furent débattues par les
représentants de différents pays (membres ou
non du Conseil des droits de l’homme), des
organismes intergouvernementaux, des ONG et
l’Unicef réunis.13
Le mandat du Groupe de travail fut prorogé par
une résolution du Conseil des droits de l’homme
en mars 2010 l’autorisant à élaborer un nouveau
projet. 14 Ce travail fait, le Groupe de travail se
réunit une deuxième fois pour discuter du projet et
des dispositions sur les communications
individuelles et collectives qu’il contenait. Une
présentation conjointe des ONG au Groupe de
Travail démontra l'importance des procédures de
communications collectives.
10 Assemblée Générale des Nations Unies, A/HRC/13/43, 21
janvier 2010, p. 7.
11 Assemblée Générale des Nations Unies, A/HRC/8/NGO/6,
26 mai 2008.
12 Conseil des Droits de l’Homme, Résolution 11/1. Openended Working Group on an optional protocol to the
Convention on the Rights of the Child to provide a
communications procedure, 17 juin 2009.
janvier 2010.
14 Assemblée Générale des Nations Unies, A/HRC/RES/13/3,
14 avril 2010.
5
JANVIER 2013
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Élément important ici, l'identification d'une victime
individuelle n’était plus une condition préalable, ce
qui protégeait davantage les enfants victimes. En
outre, les communications collectives ouvraient la
porte au témoignage de plusieurs victimes devant
le CDE, méthode plus efficace en termes de
réactions
que
l’utilisation
des
rapports
périodiques.15 Le CDE a explicitement supporté
cette procédure de communications individuelle et
collective.16
Un second projet du nouveau Protocole facultatif
fut préparé pour plus de discussions en février
2011. Fait à noter, une clause d’option fut ajoutée
afin que les États parties puissent reconnaître la
compétence du Comité de recevoir et d’entendre
des communications collectives. 17 Un tel ajout fut
ouvertement critiqué par différents parties et
experts, surtout parce qu’il empêchait que les
communications
collectives
soient
partie
intégrante du Protocole en l’absence d’une
déclaration explicite à cet effet lors de la
ratification. On l’a donc jugé inefficace.18 La
procédure de communications collectives a fait
l’objet de longues discussions durant la session
de février 2011. Si les ONG, les experts des droits
des enfants et le Comité des droits de l’enfant
l’ont soutenu totalement et sans restriction,
nombre d'États membres se sont ouvertement
opposés soit à la procédure soit à l’absence d’une
clause d’option.19 À la grande frustration de ses
partisans, la discussion aboutit à la suppression
de l'article sur les communications collectives, le
texte final du nouveau Protocole facultatif ne
prévoyant plus que des communications
individuelles. Yanghee Lee, à l’époque présidente
du CDE, exprima sa très grande déception en
déclarant publiquement:
« Je
m’excuse
sincèrement auprès de tous les enfants pour
n’avoir pas réussi à les reconnaître comme
détenteurs de droits à part entière. »20
15 Présentation conjointe des ONG au Groupe de Travail à
Composition Non Limitée sur le sujet d’une Protocole facultatif
à la Convention Internationale des Droits de l’Enfant visant à
établir une procédure de communication, octobre 2010, pp. 5,
6.
16 Assemblée Générale des Nations Unies, A/HRC/WG.7/2/3,
Le nouveau Protocole facultatif fut approuvé en
juin 2011par le Conseil des droits de l'homme21 et
adopté par l'Assemblée générale de l’ONU en
décembre 2011.22 Lors de la cérémonie de
signature organisée par le Conseil des droits de
l’homme le 28 février 2012, 20 pays ont signé le
troisième protocole facultatif.23 À ce jour, 35 pays
l’on fait et 2 l’ont ratifié.24
3. Les clauses du Protocole facultatif
Le troisième Protocole facultatif contient un
préambule et 24 articles, répartis en 4 sections.
Partie I
Les quatre premiers articles régulent ce qui suit.
- La compétence du Comité des droits de
l’enfant: le Comité prend connaissance des
violations
des
droits
énoncés
dans
l’instrument auquel l'État concerné adhère. Le
Comité ne reçoit pas de communications
concernant les pays qui n'ont pas ratifié le
Protocole ;
- Les principes généraux guidant le Comité des
droits de l’enfant : l'intérêt supérieur de
l'enfant est le principe directeur du Comité. De
plus, la version de l’enfant doit recevoir la
considération qui convient;
- Les règles de procédure : la Commission doit
adopter des règles de procédure incluant des
garanties prévenant toute manipulation de
l’enfant par ses représentants.
- Les mesures de protection : les États
membres sont tenus d'assurer la protection
des personnes à l'égard des violations de
leurs droits.
Partie II
La procédure de communications est contenue
aux articles 5 à 12.
L'article 5 prévoit que les individus, les groupes
d'individus ou leurs représentants peuvent
soumettre au CDE des communications sur la
violation par des États parties de droits énoncés
dans la Convention des droits de l’enfant ou dans
les Protocoles facultatifs de la Convention.
Selon l'article 6, le CDE peut exhorter l'État partie
concerné à prendre des mesures provisoires afin
d'éviter tout risque de préjudice irréparable à
l'enfant concerné.
13 octobre 2010, p. 4.
17 Assemblée Générale des Nations Unies, A/HRC/WG.7/2/4,
13 janvier 2011, p. 4.
18 P.S. Pinheiro, Submission commenting on the revised
proposal for a draft optional protocol to the CRC, InterAmerican Commission on Human Rights, 8 février 2011; M.
Langford & S. Clark, A Complaints Procedure for the
Convention on the Rights of the Child: Commentary on the
second Draft, Norwegian Centre for Human Rights (University
of Oslo), 7 février 2011; Preliminary Joint NGO Submission to
the Open-ended Working Group on an Optional Protocol to the
Convention on the Rights of the Child to provide a
communications procedure, février 2011.
mai 2011, pp. 12, 13.
20 Mécanisme de plainte: Résumé de la réunion sur le dernier
projet, 23/11/2012.
21
Assemblée
Générale
des
Nations
Unies,
A/HRC/RES/17/18, 14 juillet 2011.
22 Assemblée Générale des Nations Unies, GA/11198, 19
décembre 2011.
23 Suivez ce lien, 23/11/2012.
6
JANVIER 2013
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L'article 7 énonce les conditions de recevabilité
des communications. Celles-ci sont irrecevables
quand elles sont anonymes, non écrites ou quand
elles touchent à un droit non couvert par la CIDE
ou l’un des Protocoles facultatifs. Une
communication est aussi irrecevable lorsque le
Comité l’a déjà examinée ou si elle a été traitée
dans une autre procédure internationale. Tous les
recours nationaux disponibles doivent avoir été
épuisés,
sauf
si
ces
recours
sont
déraisonnablement prolongés ou s’ils ne sont pas
susceptibles d’apporter une solution. En outre, les
communications sont irrecevables lorsqu'elles
sont considérées comme infondées ou ne sont
pas suffisamment étayées. Les communications
ne peuvent concerner des violations antérieures à
l’entrée en vigueur du Protocole, à moins que les
violations se soient poursuivies après. Enfin, une
communication doit être présentée au Comité au
plus tard un an après l’épuisement des recours
nationaux, à l'exception des situations où la
soumission dans ce délai était manifestement
impossible.
Une fois la recevabilité de la communication
établie par le Comité, celle-ci est présentée à
l'État partie concerné sur base de l'article 8. L'État
partie doit soumettre une explication écrite à la
Commission dans les six mois.
L'article 9 permet le règlement à l'amiable comme
solution à une communication. Le Comité facilite
de telles solutions dans la mesure du possible.
L'article 10 statue sur le traitement des
communications par le Comité des droits de
l’enfant. Une communication reçue par le Comité
doit être étudiée promptement et l'examen des
documents doit se dérouler à huis clos. Si des
mesures provisoires ont été prises aux termes de
l'article 6 précité, la procédure doit être expéditive.
Si la communication porte sur la violation des
droits socio-économiques ou culturels, le CDE
devra appliquer l'article 4 de la CIDE. 25 Après
avoir examiné la question, le Comité transmet ses
avis et recommandations aux parties impliquées.
Selon l'article 11, l'État membre doit répondre
dans les six mois en indiquant les mesures prises
ou envisagées. Le Comité peut demander des
renseignements supplémentaires quant à ces
mesures.
25 Article 4 de la CIDE : Les États parties s'engagent à
prendre toutes les mesures législatives, administratives et
autres pour la mise en œuvre des droits reconnus dans la
présente Convention. En ce qui concerne les droits
économiques, sociaux et culturels, les États-parties prennent
ces mesures dans la limites des ressources dont ils disposent
et, s'il y a lieu, dans le cadre de la coopération internationale.
L'article 12 offre aux États parties la possibilité de
reconnaître la compétence du Comité sur les
communications interétatiques où un État soumet
des communications touchant des violations d'un
droit reconnu par la Convention des droits de
l’enfant ou les Protocoles facultatifs du fait d’un
autre État membre, pour autant que les deux
États ont déclaré reconnaître les communications
interétatiques.
Partie III
Les articles 13 et 14 établissent la procédure
d'enquête du CDE quand une information fiable
est reçue faisant état de violations graves ou
systématiques des droits des enfants. En regard
de ces violations, le Comité demande à l’État de
coopérer pleinement à l'examen de la
communication. Un ou plusieurs membres du
Comité peuvent mener une enquête à l'intérieur et
à l'extérieur des frontières de l'État membre en
question et soumettre les résultats au Comité.
Ces résultats et tous les commentaires ou
recommandations seront communiqués à l'État
membre qui est tenu de répondre dans les six
mois. Si jugé nécessaire, le Comité peut
demander à l'État de l'informer sur les mesures
prises et envisagées par rapport à l'enquête.
Lors de la signature ou de la ratification du
Protocole, les États ont la possibilité de déclarer
qu’ils ne reconnaissent pas la compétence décrite
ci-haut du Comité.
Partie IV
Les articles 15 à 24 contiennent des dispositions
procédurales couvrant, entre autres, l'assistance
et la coopération internationales, la diffusion de
l'information sur le Protocole facultatif, la
signature, la ratification et l'adhésion, ainsi que les
amendements.
Le troisième protocole facultatif entrera en vigueur
après sa ratification par 10 États parties.
4. La portée du Protocole facultatif
À l’heure actuelle, l’importance réelle du nouveau
Protocole facultatif pour les enfants et la
communauté
internationale
est
toujours
incertaine, puisque l'exigence minimale des dix
ratifications n'a pas encore été atteinte. Étant
donné qu'à ce jour, 2 pays ont ratifié le nouveau
Protocole et 35 autres l’ont signé, il est impossible
de prédire dans quel délai un nombre requis de
pays auront ratifié le Protocole. Par exemple, en
décembre 2008, l'Assemblée générale de l’ONU
adoptait le Protocole facultatif du Pacte
international relatif aux droits économiques,
sociaux et culturels. À ce jour, ce protocole n'est
pas encore entré en vigueur parce que des 41
pays qui l’ont signé, 8 seulement l’ont ratifié. 26
7
JANVIER 2013
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La portée réelle du troisième Protocole optionnel
est aussi conditionnelle à la reconnaissance par
les États de la compétence du CDE quant aux
communications interétatiques (a.12) ainsi qu’à
l’usage qu’ils feront de la clause de non-adhésion
en cas d’enquêtes pour violations graves ou
systématiques selon les articles 13 et 14. Pour les
États membres qui ne reconnaissent pas la
compétence du Comité, le nouveau Protocole n’a
de portée que sur les communications présentées
par un enfant ou ses représentants comme stipulé
à l'article 5. Que les communications soient
présentées par l'enfant, ses parents ou d'autres
représentants comme une ONG, l'identité de
l'enfant concerné doit toujours être divulguée.
Toutefois, lorsque les États reconnaissent la
compétence du Comité quant à la procédure
d'enquête susmentionnée, le Comité peut ouvrir
une enquête dès que des informations fiables
sont portées à son attention et l'identité de l'enfant
peut être omise.
La jurisprudence à venir du Comité jouera un rôle
important en déterminant l’intention exprimée par
nombre de concepts et de dispositions. Par
exemple, que faut-il entendre par des « violations
graves ou systématiques » ? Ou encore, quand
faut-il considérer les recours nationaux épuisés ?
En ce qui concerne le Comité, il faut noter que les
recommandations résultant d'une procédure de
communication
(comme
pour
toute
recommandation) ne sont pas juridiquement
contraignantes, une dimension de la compétence
du Comité largement critiqué. Néanmoins, la
valeur des recommandations du Comité ne doit
pas être sous-estimée parce ce que, au plan
international, les États membres craignent la
publicité négative qui résulterait d’une nonconformité.27
5. Conclusion
Le fait que l'absence d'une procédure de
communication ait été perçue comme une faille
importante de la CIDE a entraîné la rédaction et
l'adoption ultérieures du Protocole facultatif sur la
procédure de communication de la CIDE. Au
début, le nouveau protocole devait traiter des
communications individuelles et collectives, mais
les vives critiques de nombreux pays ont causé
l’abolition des secondes de sorte que le Protocole
adopté ne prévoit plus que des communications
individuelles.
L’avenir nous dira la portée du Protocole et
l’interprétation que le Comité des droits de l’enfant
voudra bien lui donner. Les ONG, les parents ou
autres représentants légaux et les enfants euxmêmes auront un rôle central à cet égard. Dernier
point et non des moindres, le rôle crucial des
gouvernements ne sera pas à négliger. Non
seulement est-il d’une importance vitale que les
pays le ratifient le plus tôt possible, mais leur
gouvernement devront aussi montrer la volonté
politique de se conformer à ses dispositions et
d’agir en conséquence.
Dans l'intervalle, le troisième protocole facultatif
doit être apprécié pour ce qu'il est : un nouvel
instrument de dénonciation des violations des
droits des enfants afin qu’elles disparaissent un
jour. La déclaration faite le 20 novembre 2012 à
e
l’occasion du 23 anniversaire du CDE par son
actuel président Jean Zermatten pressant 28 les
États de ratifier le Protocole facultatif montre toute
l’actualité de la question : « L’accès à une
procédure de plainte par le biais du troisième
Protocole de la Convention est essentiel pour
renforcer la protection des droits des enfants et
combattre l'impunité en cas de violation. »
Ce texte est basé sur un article publié par cet
auteur dans le journal hollandais « Tijdschrift voor
Familie- en Jeugdrecht » (2012).
Professeur Charlotte Phillips*, maître et
docteure en droit, est juge, auteure et professeure
de droit à Amsterdam ainsi que Professeure
Extraordinaire à l'Université d'Addis-Abeba, en
Ethiopie, où elle assume le module sur les droits
de l'enfant du programme de maîtrise en droit
intitulé Droits de l'Homme.
Site Web: www.charlottephillips.org
E-mail: [email protected]
Child, Helsinki: Forum Iuris 2001, p. 136.
28 Le 20 Novembre 2012, à l’occasion du 23e anniversaire de
la CIDE.
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ASOCIACIÓN INTERNACIONAL DE MAGISTRADOS DE LA JUVENTUD Y DE LA FAMILIA
Protocolo Facultativo de la
Procedimiento de Comunicaciones
Introducción
En 2011, la Asamblea General de la ONU adoptó
el Protocolo Facultativo de la Convención sobre
los Derechos del Niño sobre un Procedimiento de
Comunicaciones1.
Este
tercer
Protocolo
Facultativo establece un procedimiento de
presentación de comunicaciones al Comité de los
Derechos del Niño, por medio del cual tanto los
niños como sus representantes legales pueden
presentar comunicaciones sobre la violación de
derechos del niño por parte de un Estado
Miembro.
Este artículo trata sobre la historia, el desarrollo y
el contenido del tercer Protocolo Facultativo y
analiza sus implicaciones para los Estados
Partes.
1. Convención sobre los Derechos del Niño
Después de diez años de negociaciones, la
Convención sobre los Derechos del Niño (en
adelante: CDN) fue adoptada por la Asamblea
General de la ONU el 20 de noviembre de 19892.
1 Asamblea General de la ONU, GA/11198, 19 de diciembre
de 2011.
2 Asamblea General de la ONU, A/RES/44/25, 20 de
noviembre de 1989.
CDN—
un Profesora Charlotte
Phillips
Hasta la fecha, con un estado de ratificación casi
universal, la CDN es el tratado de derechos
humanos más ampliamente ratificado; los únicos
países que no la han ratificado hasta ahora son
los Estados Unidos de América, Somalia y Sudán
del Sur3. La CDN es generalmente considerada
uno de los instrumentos más importantes de
derechos humanos, dado que abarca todos los
aspectos de los derechos del niño. Como
complemento a la CDN, la Asamblea General de
la ONU adoptó en el año 2000 los siguientes
protocolos facultativos:4
el Protocolo Facultativo de la Convención
sobre los Derechos del Niño relativo a la
participación de niños en conflictos armados
el Protocolo Facultativo de la Convención
sobre los Derechos del Niño relativo a la venta de
niños, la prostitución infantil y la utilización de
niños en la pornografía.
De acuerdo con el artículo 43 de la CDN, en 1991
se creó el Comité de los Derechos del Niño (en
adelante: el Comité de la CDN). El objetivo
principal del Comité es promover y proteger los
derechos establecidos en la CDN y los Protocolos
Facultativos subsiguientes, así como examinar y
monitorear el progreso realizado por los Estados
Partes para lograr el cumplimiento de sus
obligaciones derivadas de dichos instrumentos. El
artículo 44 de la CDN establece la obligación de
los Estados Partes de presentar cada cinco años
informes al Comité de la CDN sobre el estado de
protección de los derechos del niño y el progreso
realizado en la aplicación de los principios de la
CDN. Además, los Estados Partes deben informar
al Comité de la CDN las medidas tomadas con
respecto a las recomendaciones del Comité en
base a informes previos. En forma adicional a
estos informes de los gobiernos, el Comité de la
CDN está autorizado a recibir informes paralelos
de UNICEF, ONGs y otros organismos
competentes5.
3 Haga clic aquí, consultado el 7 de noviembre de 2012.
4 Asamblea General de la ONU, A/RES/54/263, 25 de mayo
de 2000.
5 Artículo 45 de la CDN
4
ENERO 2013
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En marcado contraste con otros instrumentos de
derechos humanos que contienen procedimientos
para la presentación de informes, la CDN no
establece mecanismos para que las personas en
general, los niños o sus representantes se
comuniquen con el Comité de la CDN en relación
con violaciones de los derechos consagrados en
la Convención, lo cual es considerado por
muchos –incluidos varios miembros del Comité–
una grave laguna jurídica6. En este sentido, tal
vez vale la pena señalar las diferencias entre la
CDN y su equivalente africano, la Carta Africana
sobre los Derechos y el Bienestar del Niño (en
adelante: la Carta). En la Carta, se establecen
expresamente disposiciones para la presentación
de comunicaciones. El artículo 44 de la Carta
faculta al Comité Africano de Expertos sobre los
Derechos y el Bienestar del Niño (en adelante: el
ACERWC, por sus siglas en inglés) a recibir
comunicaciones relacionadas con violaciones de
los derechos consagrados en la Carta por parte
de cualquier individuo, incluido el niño victimizado
y/o sus padres o representantes (legales),
testigos, un grupo de personas o una ONG
reconocida por la Unión Africana, por un Estado
Parte
o
por
cualquier
otra
institución
perteneciente al sistema de Naciones Unidas. El
Comité puede recurrir a cualquier medio de
investigación
apropiado
que
considere
conveniente y puede solicitar al Estado Parte en
cuestión que suministre toda la información
relevante para examinar el caso en su totalidad 7.
En
relación
con
el
procedimiento
de
comunicaciones, el ACERWC ha publicado
directrices detalladas que contienen, entre otras
cosas, estipulaciones sobre condiciones de
admisibilidad
de
comunicaciones
y
el
procedimiento para el examen de las
comunicaciones,
que
incluye
medidas
provisionales para prevenir cualquier daño al niño
o los niños involucrados8.
En marzo de 2011, el ACERWC tomó su primera
decisión sobre la comunicación presentada por el
Instituto de Derechos Humanos y Desarrollo de
África (con sede en la República de Gambia) y la
Iniciativa Justicia Sociedad Abierta (OSJI), con
sede en Nueva York, en nombre de los niños de
ascendencia nubia en Kenia y contra el Gobierno
de Kenia.
their rights’, en: The International Journal of Children’s Rights,
volumen 18, pág. 480, The Hague: Kluwer Law International
2010.
7 Artículo 45 de la Carta Africana.
8 Unión Africana, ACERWC/8/4, Directrices para el examen de
comunicaciones establecidas en el artículo 44 de la Carta
Africana sobre los Derechos y el Bienestar del Niño.
La comunicación estaba relacionada con la
violación de una serie de derechos de los niños
de Nubia, a saber: derecho a la inscripción de
nacimiento, derecho a adquirir la nacionalidad al
nacer, discriminación ilegal/injusta, igual acceso a
la educación y derecho a la salud y atención
médica, incluyendo nutrición adecuada y agua
potable segura. Dado que el Gobierno de Kenia
se abstuvo de responder –a pesar de haber sido
reiteradamente instado a presentar su punto de
vista– el Comité se basó en la información y las
fuentes proporcionadas por los demandantes y
otros, como la Comisión Nacional de Derechos
Humanos de Kenia, el Comité de la CDN y el
propio ACERWC. Vale destacar que el ACERWC
hace mención explícita al principio de que la
ausencia del Estado Parte en cuestión no debe
obstaculizar el examen de una comunicación. La
decisión del Comité dice lo siguiente: “el Comité
Africano observa violaciones múltiples de los
artículos 6(2), (3) y (4); del artículo 3; del artículo
14(2) (b), (c) y (g); y del artículo 11(3) de la Carta
Africana por parte del Gobierno de Kenia” (estos
artículos se refieren a las violaciones antes
mencionadas). El Comité recomienda que el
Gobierno de Kenia tome todas las medidas
necesarias, de naturaleza legal y de otra
naturaleza, para poner fin a la violación de estos
derechos y garantizar la protección de todos los
derechos de los niños de ascendencia nubia en
Kenia9.
2. Historia del Protocolo Facultativo de la CDN
relativo
a
un
Procedimiento
de
Comunicaciones
Durante el proceso de redacción preliminar y
negociación de la CDN, hubo un debate con
respecto al procedimiento de comunicaciones,
pero éste no derivó en la inclusión de ninguna
disposición en el texto final de la Convención. El
tema fue abordado nuevamente en 1999, una vez
más sin ningún resultado. En esa ocasión, se
puso más el foco en definir los derechos del niño
que en los aspectos procesales 10.
La iniciativa de elaboración de un tercer Protocolo
Facultativo de la CDN se origina a partir de un
grupo de organizaciones de derechos del niño. En
2008, este grupo solicitó a la Asamblea General
de la ONU que creara un Grupo de Trabajo
Abierto conformado por Estados para redactar un
nuevo Protocolo Facultativo que permitiera a las
personas y los grupos comunicarse directamente
con el Comité de la CDN en casos de violación de
los derechos del niño11.
9 Comité Africano de Derechos y Bienestar del Niño, Decisión:
Nº 002/Com/002/2009, 22 de marzo de 2011.
10 Asamblea General de la ONU, A/HRC/13/43, 21 de enero
de 2010, pág. 7.
11 Asamblea General de la ONU, A/HRC/8/NGO/6, 26 de
mayo de 2008.
5
ENERO 2013
www.aimjf.org
El Grupo de Trabajo se creó en 2009 en virtud de
una resolución del Consejo de Derechos
Humanos; su misión era explorar la posibilidad de
incorporar un tercer Protocolo Facultativo a la
CDN para establecer un procedimiento de
comunicaciones adicional al procedimiento de
presentación de informes ya existente bajo la
Convención12. En diciembre de 2009, el Grupo de
Trabajo Abierto mantuvo su primera reunión
durante un período de tres días, durante los
cuales se debatió la viabilidad del proyecto de
establecer un procedimiento de comunicaciones.
Representantes de varios países (miembros y no
miembros del Consejo de Derechos Humanos),
organizaciones
intergubernamentales,
organizaciones no gubernamentales y UNICEF
estuvieron presentes para discutir contribuciones
de una serie de expertos en derechos del niño,
representantes de diversas ONG y el Presidente y
el Vicepresidente del Comité de la CDN13. El
Consejo de Derechos Humanos aprobó una
resolución en marzo de 2010 por la cual se
extendía el mandato del Grupo de Trabajo Abierto
y se lo autorizaba a trabajar en la elaboración de
un nuevo protocolo y a preparar una propuesta de
texto preliminar14. Una vez completado, el Grupo
de Trabajo se reunió por segunda vez para
discutir el texto preliminar del protocolo, que
contenía disposiciones para comunicaciones
tanto individuales como colectivas. Una
presentación conjunta de diversas ONG al Grupo
de Trabajo Abierto profundizó sobre el significado
de los procedimientos de presentación de
comunicaciones colectivas. Se consideraba que
uno de los aspectos esenciales de las
comunicaciones colectivas era el hecho de que
no tienen el prerrequisito de identificación de una
víctima individual, lo cual ofrece una protección
adicional a los niños victimizados. Además, se
reconoció que las comunicaciones colectivas dan
al Comité de la CDN la posibilidad de recibir
pruebas de varias víctimas a la vez; un método
que permite al Comité responder en forma más
eficaz que cuando se utiliza el procedimiento de
presentación periódica de informes15. El Comité
de la CDN expresó explícitamente su apoyo por el
procedimiento
de
comunicaciones
tato
individuales como colectivas16.
En febrero de 2011 se elaboró una segunda
redacción preliminar del nuevo Protocolo
Facultativo para nuevas deliberaciones. Vale
destacar que con respecto a las comunicaciones
colectivas, se agregó una cláusula de inclusión
voluntaria que proporcionaba a los Estados
Partes la opción de declarar su reconocimiento de
la competencia del Comité para recibir y examinar
comunicaciones colectivas17. El agregado de esta
cláusula fue abiertamente criticado por varias
Partes y varios expertos, alegando principalmente
que esto llevaría a que los procedimientos de
comunicaciones colectivas no formaran parte
integral del Protocolo, porque requerirían una
declaración explícita de los países al momento de
la ratificación; como resultado, la cláusula en
cuestión fue considerada ineficaz 18. Durante la
sesión de febrero de 2011, se discutió
ampliamente el procedimiento de presentación de
comunicaciones
colectivas.
Un
número
considerable de Estados Miembros se opuso
abiertamente al procedimiento y/o la omisión de
una cláusula de inclusión voluntaria, mientras que
las ONG, los expertos en derechos del niño y los
miembros del Comité de la CDN proclamaron su
total apoyo a la incorporación de un
procedimiento de comunicación colectiva sin
restricciones19. Para la frustración de los
proponentes, esto llevó a que eventualmente se
eliminara el artículo sobre comunicaciones
colectivas, y que el texto final del nuevo Protocolo
Facultativo
estableciera
únicamente
el
mecanismo
para
la
presentación
de
comunicaciones
individuales.
El
entonces
Presidente del Comité de la CDN, Yanghee Lee,
expresó su inmensa desilusión en una disculpa
pública, en la que dijo: "Quiero pedir disculpas a
todos los niños por el hecho de que no hayamos
tenido éxito en reconocerlos totalmente como
titulares de derechos"20.
12 Consejo de Derechos Humanos, Resolución 11/1. Grupo
de Trabajo Abierto sobre un Protocolo Facultativo de la
Convención sobre los Derechos del Niño para establecer un
procedimiento de comunicaciones, 17 de junio de 2009.
propuesta preliminar revisada de un protocolo facultativo de la
CDN, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 8 de
febrero de 2011; M. Langford & S. Clark, Un procedimiento de
presentación de denuncias para la Convención sobre los
Derechos del Niño: observación sobre la segunda redacción
preliminar, Centro Noruego de Derechos Humanos
(Universidad de Oslo), 7 de febrero de 2011; Presentación
conjunta preliminar de ONG al Grupo de Trabajo Abierto sobre
un Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos
del
Niño
para
establecer
un
procedimiento
de
comunicaciones, febrero de 2011.
de 2010.
14 Asamblea General de la ONU, A/HRC/RES/13/3, 14 de
abril de 2010.
15 Presentación Conjunta de ONG al Grupo de Trabajo
Abierto sobre un Protocolo Facultativo de la Convención sobre
los Derechos del Niño para establecer un procedimiento de
comunicaciones, octubre de 2010, págs. 5, 6.
16 Asamblea General de la ONU, A/HRC/WG.7/2/3, 13 de
octubre de 2010, pág. 4.
17 Asamblea General de la ONU, A/HRC/WG.7/2/4, 13 de
enero de 2011, pág. 4.
18 P.S. Pinheiro, presentación con observaciones sobre la
de 2010. 12, 13.
20 Mecanismo de denuncia: resumen de la sesión de
redacción final, haga clic aquí, consultado el 23/11/2012.
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En junio de 2011, el nuevo Protocolo Facultativo
fue aprobado por el Consejo de Derechos
Humanos21 y fue subsiguientemente adoptado
por la Asamblea General de la ONU en diciembre
de 201122. El 28 de febrero de 2012, se celebró
una ceremonia oficial de firma organizada por el
Consejo de Derechos Humanos, durante la cual
20 países firmaron el Protocolo Facultativo 23.
Hasta la fecha, 35 países han firmado y 2 países
han ratificado el nuevo Protocolo24.
3. Estipulaciones del Protocolo Facultativo
El tercer Protocolo Facultativo contiene un
preámbulo y 24 artículos divididos en 4
secciones.
Parte I
Los primeros cuatro artículos cubren los
siguientes aspectos:
- La competencia del Comité de la CDN: el
Comité toma conocimiento de las violaciones de
derechos establecidos en instrumentos que el
Estado en cuestión ha ratificado; el Comité no
recibe comunicaciones en relación con países
que no han ratificado el Protocolo.
- Principios generales que rigen las funciones del
Comité de la CDN: el interés superior del niño es
el principio que guía el trabajo del Comité;
además, debe dar el debido peso a las opiniones
de los niños.
- Normas de procedimiento: el Comité adoptará
un reglamento, que debe incluir salvaguardias
para evitar la manipulación de los niños por parte
de las personas que actúen en su nombre.
- Medidas de protección: los Estados Miembros
tienen el deber de brindar protección a los
individuos que presenten comunicaciones para
impedir la violación de sus derechos.
Parte II
El procedimiento de comunicaciones en si mismo
queda establecido en los artículos 5 a 12.
El artículo 5 establece que los individuos, grupos
de individuos o sus representantes pueden
presentar comunicaciones al Comité de la CDN
relativas a la violación de derechos consagrados
en la CDN o en los Protocolos Facultativos de la
CDN por Estados Partes.
21 Asamblea General de la ONU, A/HRC/RES/17/18, 14 de
julio de 2011.
22 Asamblea General de la ONU, GA/11198, 19 de diciembre
de 2011.
23 Haga clic aquí, consultado el 23/11/2012.
Según el artículo 6, el Comité de la CDN puede
instar al Estado Parte involucrado a que adopte
medidas provisionales para evitar posibles daños
irreparables al niño interesado.
En el artículo 7 se establecen los requisitos de
admisibilidad de las comunicaciones. Las
comunicaciones son inadmisibles cuando son
anónimas, cuando no se presentan por escrito o
cuando se refieren a un derecho no contenido en
la CDN o en ninguno de sus Protocolos
Facultativos. Una comunicación también se
considera inadmisible cuando se refiere a una
cuestión que el Comité ya ha examinado o
cuando dicha cuestión está siendo examinada en
virtud de otro procedimiento internacional.
Además, para que la comunicación sea admisible,
se deben haber agotado todos los recursos
legales disponibles a nivel interno, a menos que
dichos recursos se prolonguen injustificadamente
o que sea improbable que con ellos se logre una
reparación efectiva. Las comunicaciones también
se consideran inadmisibles cuando son
manifiestamente infundadas o no
están
suficientemente
fundamentadas.
Las
comunicaciones no se deben referir a violaciones
ocurridas antes de la entrada en vigor del
Protocolo, salvo que las violaciones hayan
continuado produciéndose después de la fecha
de entrada en vigor. Por último, las
comunicaciones se deben presentar al Comité a
más tardar un año después de haber agotado
todos los recursos internos, salvo en los casos en
que se pueda demostrar que no fue posible
presentarlas dentro de ese plazo.
Una vez que el Comité ha establecido que una
comunicación es admisible, ésta es presentada al
Estado Parte interesado en conformidad con el
artículo 8. El Estado Parte debe presentar
explicaciones por escrito al Comité dentro de un
plazo de seis meses.
El artículo 9 establece una solución amigable
como posible desenlace a una comunicación; el
Comité facilitará este tipo de soluciones cuando
resulte posible.
El artículo 10 establece la forma en que el Comité
de la CDN examinará las comunicaciones. El
Comité debe examinar las comunicaciones
recibidas con la mayor celeridad posible y en
sesión privada. Si el Comité ha solicitado medidas
provisionales en conformidad con el artículo 6, se
acelerará el examen de la comunicación. Al
examinar comunicaciones en las que se denuncie
la violación de derechos socioeconómicos o
culturales, el Comité de la CDN tendrá en cuenta
el artículo 4 de la CDN25.
25 Artículo 4 de la CDN: Los Estados Partes adoptarán todas
las medidas administrativas, legislativas y de otra índole para
dar efectividad a los derechos reconocidos en la presente
Convención. En lo que respecta a los derechos económicos,
sociales y culturales, los Estados Partes adoptarán esas
medidas hasta el máximo de los recursos de que dispongan y,
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Después de examinar el asunto, el Comité
comunicará sus opiniones y recomendaciones a
las partes interesadas.
Según el artículo 11, el Estado Parte debe
responder dentro de un plazo de seis meses y
debe incluir en su respuesta cualquier medida
que haya adoptado o que tenga previsto adoptar.
El Comité puede solicitar que se presente
información adicional sobre dichas medidas.
El artículo 12 ofrece a los Estados Partes la
posibilidad de reconocer la competencia del
Comité en relación con las comunicaciones entre
Estados, por las cuales un Estado puede
presentar comunicaciones en las que alegue que
otro Estado no cumple un derecho consagrado en
la CDN o los Protocolos Facultativos, siempre que
ambos
Estados
hayan
declarado
su
reconocimiento de las comunicaciones entre
Estados.
Parte III
Los artículos 13 y 14 detallan el proceso de
investigación que realizará el Comité de la CDN
en aquellos casos en que reciba información
fidedigna que indique violaciones graves o
sistemáticas de los derechos del niño. Con
respecto a dichas violaciones, el Comité solicitará
la total colaboración del Estado involucrado en el
examen de la comunicación. El Comité podrá
designar a uno o más de sus miembros para que
realicen una investigación tanto dentro como
fuera del territorio del Estado Miembro en
cuestión, cuyos resultados se presentarán al
Comité. Las conclusiones de la investigación,
junto con cualquier observación o recomendación
que el Comité considere relevante, serán
comunicadas al Estado Miembro, que deberá
presentar una respuesta dentro de un plazo de
seis meses. Si lo considera necesario, el Comité
le solicitará al Estado que le informe las medidas
que ha adoptado o que tiene previsto adoptar en
relación con la investigación.
Al momento de la firma o ratificación del
Protocolo, se dará a los Estados la opción de
declarar que no reconocen competencia del
Comité en la materia.
Parte IV
Los artículos 15 a 24 contienen disposiciones
procesales, que cubren, entre otras cosas,
asistencia
y
cooperación
internacional;
divulgación e información sobre el Protocolo
Facultativo; firma, ratificación y adhesión;
enmiendas.
El tercer Protocolo Facultativo entrará en vigor
después de su ratificación por diez Estados
Partes.
cuando sea necesario, dentro del marco de la cooperación
internacional.
4. Importancia del Protocolo Facultativo
A esta altura, está poco claro cuál es la verdadera
importancia del nuevo Protocolo Facultativo tanto
para los niños como para la comunidad
internacional, ya que todavía no se ha alcanzado
el requisito mínimo de diez ratificaciones. Dado
que, hasta la fecha, 2 países han ratificado y 35
países han firmado el nuevo Protocolo, es
imposible predecir el marco de tiempo necesario
para que el número de países requeridos
ratifiquen el Protocolo. Para ilustrar este punto: en
diciembre de 2008, la Asamblea General de la
ONU adoptó el Protocolo Facultativo del Pacto
Internacional sobre Derechos Económicos,
Sociales y Culturales. Hasta la fecha, dicho
Protocolo no ha entrado en vigor debido al hecho
de que aunque 41 países lo han firmado, sólo 8
países lo han ratificado26.
La importancia real del tercer Protocolo
Facultativo también depende de si los Estados
reconocen la competencia del Comité de la CDN
para recibir comunicaciones entre Estados
(artículo 12) y si los Estados utilizan la posibilidad
de optar por no acoger la medida con respecto al
procedimiento de investigación para violaciones
graves o sistemáticas en virtud de los artículos 13
y 14. Para los Estados Miembros que no
reconocen esta competencia del Comité, el nuevo
Protocolo
sólo
tiene
efecto
sobre
las
comunicaciones presentadas por niños o por sus
representantes de acuerdo con lo estipulado en el
artículo 5. Más allá de que las comunicaciones
sean presentadas por el niño, sus padres u otros,
como una ONG, en todas las circunstancias se
debe especificar la identidad del niño involucrado.
No obstante, cuando los Estados reconocen la
competencia del Comité para llevar a cabo los
procedimientos
de
investigación
antes
mencionados, el Comité tiene la facultad de iniciar
investigaciones apenas reciba información
fidedigna sobre el caso, y puede omitir la
identidad del niño.
La futura jurisprudencia del Comité jugará un rol
importante para dilucidar el propósito de una serie
de conceptos y disposiciones. Por ejemplo: ¿cuál
es la definición de “violaciones graves o
sistemáticas”?, o ¿cuándo se debe considerar
que se han agotado los recursos legales
internos?
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Con respecto al Comité, se debe señalar que las
recomendaciones
resultantes
de
un
procedimiento de comunicaciones –al igual que
todas las recomendaciones– no son legalmente
vinculantes: un aspecto de la competencia del
Comité que es ampliamente criticado. De todos
modos, no se debería subestimar el valor de las
recomendaciones del Comité, ya que los Estados
Miembros son cautelosos respecto de tener
publicidad negativa a nivel internacional a causa
de su incumplimiento27.
5. Conclusión
La falta de un procedimiento de comunicación era
vista como una falencia considerable de la CDN,
lo que llevó a la redacción y subsiguiente
adopción del Protocolo Facultativo de la CDN
relativo a un procedimiento de comunicaciones.
Inicialmente, la intención era que el nuevo
Protocolo estableciera el procedimiento tanto para
comunicaciones
individuales
como
para
comunicaciones colectivas; no obstante, después
de recibir fuertes críticas por parte de un número
considerable de países, las estipulaciones sobre
procedimientos
de
presentación
de
comunicaciones colectivas fueron abolidas y el
Protocolo adoptado sólo contiene disposiciones
relativas a la presentación de comunicaciones
individuales.
El valor del Protocolo y la manera en que el
Comité de la CDN deberá interpretar sus
disposiciones podrá verse más claramente con el
paso de los años; en este sentido, las ONG, los
padres u otros representantes legales y los
propios niños juegan un rol fundamental. Y por
último, pero de ningún modo menos importante:
no debemos pasar por alto el rol crucial de los
gobiernos; no sólo es de vital importancia que los
países ratifiquen el nuevo Protocolo lo antes
posible, sino que los gobiernos deben demostrar
la voluntad política de cumplir con las
estipulaciones del Protocolo y actuar en
consecuencia.
En el ínterin, el tercer Protocolo Facultativo debe
ser valorado por lo que es: un nuevo instrumento
para exponer las violaciones de los derechos del
niño, con vistas a eliminarlas gradualmente. Para
ilustrar la actualidad de este tema, vale destacar
que hace muy poco, el 20 de noviembre de 2012
–para el aniversario número 23 de la CDN– el
actual Presidente del Comité, Jean Zermatten,
instó a los gobiernos a ratificar el nuevo Protocolo
Facultativo con las siguientes palabras: “La
posibilidad de acceder al procedimiento de
denuncia que establece el tercer Protocolo
Facultativo de la Convención es esencial para
fortalecer la protección de los derechos del niño y
combatir la impunidad ante la violación de estos
derechos”.
Basado en un artículo del autor publicado en
2012 en la revista neerlandesa ‘Tijdschrift voor
Familie- en Jeugdrecht’.
Charlotte Phillips* es jueza, autora y profesora
de derecho en Ámsterdam, así como profesora
adjunta en la Universidad de Adís Abeba, Etiopía,
donde dicta el módulo de Derechos del Niño en el
marco del programa de estudios de la Maestría
en Derechos Humanos de la universidad.
Sitio web: www.charlottephillips.org
e-mail: [email protected]
Child, Helsinki: Forum Iuris 2001, pág. 136.
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Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on a

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