Les NTIC entre le secteur privé et le secteur public : un levier

Les NTIC entre le secteur privé et le secteur public : un levier de la
réforme de l’Etat
Georges El Khoury – chargé de cours à la FGM
Résumé :
Les NTIC en permettant le traitement, la modification et l’échange de l’information et en
couvrant plusieurs champs d’utilisation contribuent à une véritable révolution socio-culturelle.
Le processus d’implantation des NTIC est très délicat du fait que différentes approches
pourraient être soulignées : l’approche classique, le modèle de l’alignement stratégique et
l’approche appropriative. D’autres facteurs doivent être pris en considération, il s’agit plus
précisément du facteur humain, celui culturel, ainsi que celui organisationnel.
En plus l’introduction des NTIC dans les administrations publiques permet le passage d’une
administration traditionnelle à une autre électronique. Il s’agit donc d’une transparence accrue
qui permet à l’administration électronique d’être perçue comme un facteur essentiel de la
réforme de l’Etat.
Les NTIC dans le secteur privé :
Les notions de TIC1, de NTIC2, d’ICT3 et de NICT4 sont identiques et désignent le regroupement
des techniques utilisées dans le traitement et la transmission des informations notamment
l’informatique, l’internet et les télécommunications. Il est évident que les champs d’application
des NTIC sont très divers. Dans ce contexte on peut citer l’éducation (e-learning),
l’administration (gouvernance électronique), la santé (dossier médical personnel), l’économie
(les marchés financiers), etc. Ainsi, les NTIC en permettant le traitement, la modification et
l’échange de l’information et en couvrant plusieurs champs d’utilisation, contribuent à une
véritable révolution socio-culturelle. Leur naissance est due à la convergence de l’informatique,
des télécommunications et de l’audiovisuel. Ces technologies ont modifié les modes de gestion
des entreprises notamment en ce qui concerne la recherche, le traitement et la diffusion de
l’entreprise.
L’étude des NTIC nécessite l’identification des termes techniques dont une lecture rapide de la
littérature du domaine suffit de rendre compte de la confusion entre eux. Il s’agit en fait de
1
Technologies de l’information et de la communication.
Nouvelles technologies de l’information et de la communication.
3
Information and communication technologies.
4
New information and communication technologies.
2
1
l’«usage», de la «pratique» et des «usages sociaux». Pour ce qui est de l’usage et de la pratique, le
premier est plus restrictif et renvoie à la simple utilisation et à l’emploi, alors que la pratique est
plus élaborée dépassant l’usage pour atteindre les comportements, les attitudes ainsi que les
représentations des individus qui se rapportent à l’outil. En ce qui concerne les usages sociaux,
ils désignent les «modes d’utilisation se manifestant avec suffisamment de récurrence et sous la
forme d’habitudes suffisamment intégrées dans la quotidienneté pour s’insérer et s’imposer dans
l’éventail des pratiques culturelles préexistantes, se reproduire et éventuellement résister en tant
que pratiques spécifiques à d’autres pratiques concurrentes ou connexes»5.
Si jamais les interactions et la communication dans l’organisation semblent insuffisantes, ceci
provient souvent de la structure organisationnelle. C’est dans ce sens qu’apparait l’importance
des capacités organisationnelles où les anciennes structures doivent être intégrées dans la
stratégie d’usage. En plus il ne faut pas sous estimer le rôle de la capacité organisationnelle à
assurer la cohérence, la construction collective des compétences et le partage des savoirs. Ainsi
l’introduction de la technologie donne lieu à une double perspective organisationnelle et
technique du fait qu’il s’agit de creuser la connaissance fine des utilisations de l’outil technique.
La diversité dans l’utilisation des NTIC n’est autre que la conséquence des avantages offerts par
ces technologies, il est donc intéressant de souligner les opportunités que les sociétés peuvent
bénéficier en investissant dans les NTIC :
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-
Dans la concurrence : L’investissement dans les NTIC est l’un des principaux moteurs de
compétitivité des entreprises.
Dans la productivité : L’utilisation des systèmes d’information contribue à la hausse de la
productivité du travail et à la baisse des coûts à travers l’accès rapide à l’information.
Ceci s’accompagne par une meilleure connaissance de l’environnement, une adaptation
plus rapide aux évolutions environnementales, une efficacité dans la prise de décision et
une veille stratégique plus performante.
Dans la structure de l’entreprise et la GRH : L’introduction des NTIC aboutit à une
organisation moins hiérarchisée, un meilleur partage de l’information et par conséquent
une meilleure GRH. On peut ainsi parler d’une performance organisationnelle où les
NTIC aboutissent à une organisation moins centralisée et plus autonome, d’une
performance groupale où les NTIC permettent le développement des nouvelles formes de
travail en groupe et d’une nouvelle coordination entre les individus et l’organisation, et
enfin d’une performance individuelle où les NTIC rendent l’accès aux informations plus
facile créant ainsi un sentiment d’autonomie chez les salariés. Ceci induit que l’individu
qui se trouve au cœur de ces trois niveaux d’impact est au centre du succès du projet
technologique d’une organisation.
5
MILLERAND Florence, « Usages des NTIC: les approches de la diffusion, de l’innovation et de l’appropriation (1 ère partie) »,
COMMposite, 98(1), 1998, p 4.
2
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Dans le commercial : Le commerce électronique contribue à l’extension du marché
potentiel permettant la réduction des coûts d’approvisionnement, la création d’un
nouveau circuit de production et l’amélioration de l’image de marque de l’entreprise qui
sera considérée moderne et innovante.
Dans les relations d’affaires : Les NTIC contribuent à l’amélioration de l’efficience de
ces relations à travers la réduction des coûts de transaction et la diminution des risques
transactionnels. On peut également souligner l’offre des produits et services
complémentaires du fait que les produits de l’économie électronique sont de plus en plus
étendus offrant ainsi des services à valeur ajoutée comme par exemple le service d’aide
en ligne. Tout en restant dans le même titre, les NTIC pourraient être une source pour
mener des stratégies de verrouillage consistant à attirer les visiteurs pour les convertir en
clients et les fidéliser.
L’atout principal des NTIC est donc qu’elles constituent un outil majeur pour la construction de
la compétitivité même pour les PME qui sont limitées dans leurs actions stratégiques où les
NTIC peuvent, d’après Aldebert6, leur offrir un moyen de s’affranchir de leur manque de
ressources, et de mettre en place des stratégies diverses comme par exemple celle de la réduction
par les coûts à travers la réduction des coûts de transaction, de recherche de l’information et de
publication, celle de la différenciation sur le marché reposant sur un différentiel de valeur perçu
par le client, et celle de la diversification tendant vers une transformation en termes de la nature
d’activité et donc de produit offert, sans ignorer toutefois l’opportunité de la recherche de
nouvelles sources de revenu en offrant de nouveaux marchés.
Cependant, les managers ne peuvent pas ignorer que la technologie n’est pas une arme prête à
l’emploi, mais elle doit être définie par une intégration de ses caractéristiques informationnelles,
techniques et organisationnelles. Ainsi, les entreprises gagnantes sont celles qui établissent des
coopérations efficaces, travaillent en réseau, produisent et utilisent collectivement la
connaissance renouvelée dont elles ont besoin pour générer de la valeur. Ceci induit que les
NTIC qui peuvent être considérées comme des nouvelles technologies de l’intelligence
collectives sont un atout irremplaçable dans la circulation rapide de l’information, l’élaboration
collective de plans d’action, la coordination de l’action, la mémorisation et la capitalisation des
expériences, l’accès rapide à des connaissances diverses et l’ouverture de nouveaux services à la
clientèle. En plus les NTIC prennent leur sens dans une stratégie d’ensemble fondée sur
l’intelligence partagée. Elles aboutissent à des organisations de travail basées sur l’innovation, la
compétence collective, le partage et la capitalisation du savoir, la responsabilisation et la
réactivité. Au-delà des avantages divers que peut offrir l’investissement dans les NTIC, il ne faut
pas ignorer certaines limites devant être bien identifiées avant la décision d’investir. Parmi ces
limites on peut citer :
-
6
Les problèmes d’ergostressie : Il s’agit du stress lié à l’utilisation des NTIC provenant
d’un manque de cohérence dans la conception des systèmes complexes.
Bénédicte Aldebert, docteur en sciences de gestion, ATER – IAE Nice Sophia Antipolis.
3
-
-
-
La contrainte comportementale : L’introduction des NTIC représente une contrainte
comportementale puisqu’elle peut susciter de l’incertitude chez les salariés et bouleverser
l’environnement de travail.
Les malaises chez les utilisateurs : les NTIC peuvent engendrer un certain nombre de
malaises chez les salariés utilisateurs notamment le renforcement du sentiment
d’isolement suite à l’absence de la communication directe ce qui affectera la performance
de l’organisation, le malaise psychologique suite à un sentiment de peur ou
d’incompétence envers la technologie, et enfin la détérioration des relations humaines au
travail.
Les problèmes de rentabilité : En investissant dans les NTIC il est primordial de tenir
compte de l’apparition d’un suréquipement par rapport aux besoins et donc à une sousutilisation des logiciels, il faut tenir compte également de différents types de coûts
notamment :
- Le coût du matériel et du logiciel ainsi que celui de l’entretien et de renouvellement.
- Le coût de la formation du personnel et de la résistance au changement.
- Le coût généré par la modification des structures et la réorganisation du travail.
- Le coût généré par la recherche et le développement.
Les différents processus d’implantation des NTIC :
Au-delà des avantages et limites classiques, Vaujany7 a divisé la discipline du management
stratégique des technologies de l’information en deux pôles, le premier axé sur le positionnement
stratégique de la technologie et le deuxième axé sur l’alignement entre la technologie et le
système d’organisation. Dans ce contexte Vaujany a souligné que la technologie informatique est
à l’origine de deux types d’avantages stratégiques :
-
-
Ceux liés à un positionnement ou à la structure de l’industrie qui se traduisent par une
baisse des coûts de communication, un renforcement de barrière à l’entrée, une
différenciation des produits, une fidélisation de la clientèle et une meilleure réactivité.
Ceci induit que la technologie renforce l’avantage concurrentiel de la société, mais il faut
mentionner que ces avantages sont souvent imitables par les concurrents et les nouveaux
entrants.
Ceux basés sur des ressources comme la culture, l’apprentissage, les potentialités
diverses inscrites dans le contexte social de l’organisation. A ce niveau la performance de
l’entreprise dépend de l’harmonie de la technologie avec les différentes ressources
7
François-Xavier de Vaujany est professeur à l’Université Paris-Dauphine. Il dirige l’équipe de recherche Management &
Organisation et co-dirige le master business consulting & IT. Ses travaux portent principalement sur trois axes de recherche : les
aspects sociaux des technologies de l’information et autres artefacts matériels ou symboliques dans les organisations, les aspects
stratégiques des technologies de l’information, l’histoire des pratiques scientifiques de management.
4
sociales, ces avantages par opposition au cas précédent ne sont pas imitables, permettant
par la suite la construction d’avantage stratégique solide vis-à-vis des concurrents8.
Il est donc évident que l’adoption d’une position basée sur les ressources fait l’objet d’un
consensus quasi unanime dans le domaine de la gestion des technologies de l’information. A ce
niveau la question posée et traitée par Vaujany concernait la manière idéale qui devrait être
adoptée pour insérer la technologie informatique dans les contextes sociaux et stratégiques de
l’entreprise afin de construire un avantage concurrentiel durable.
Afin de répondre à cette question, Vaujany a démarré par une présentation de l’approche
classique du management des technologies informatiques pour passer par la suite à l’approche
basée sur la théorie des ressources en couplant cette dernière avec la théorie de la structure
adaptative (TSA).
En ce qui concerne l’intégration classique de la technologie dans la stratégie de l’entreprise, la
technologie est considérée comme étant l’objet à gérer, nommée ainsi «la ressource
technologique» et faisant partie du portefeuille des ressources de l’entreprise.
D’où le management des ressources technologiques consistant à adopter des stratégies formées à
partir du potentiel technologique de l’entreprise.9 En se basant sur le schéma porterien, on
distingue plusieurs manières d’utilisation de la technologie informatique comme avantage
concurrentiel. Il s’agit en fait de la modification dans la nature de l’industrie, du changement de
la nature de compétition, de la réduction des coûts ou de l’amélioration de la différenciation, de
la modification de l’étendue concurrentielle et le développement de nouvelles activités. A ce
niveau la technologie est considérée comme un actif stratégique au sein de l’entreprise.
D’après Henderson et Venkatraman qui ont proposé le modèle de l’alignement stratégique10,
c’est l’alignement dynamique entre le contexte stratégique de l’entreprise et son infrastructure
informatique qui améliore l’efficience et l’efficacité de l’entreprise. Pour Venkatraman donc,
l’alignement de la technologie avec le contexte stratégique de l’entreprise nécessite une
8 «
Menant une étude à l’échelle du secteur de commerce au détail, Powell et Dent-Micaleff valident la plupart de leurs
hypothèses. Les entreprises alignant technologie et système d’organisation arrivent bien à des performances supérieures. Les
ressources d’affaires et les ressources humaines jouent un effet de levier sur les ressources technologiques et vice-versa. Ils
constatent en particulier qu’une organisation ouverte, des communications ouvertes, un consensus organisationnel,
l’engagement du dirigeant, une flexibilité organisationnelle et l’intégration stratégique des technologies de l’information,
permettraient une meilleure utilisation de la technologie et une performance accrue».( VAUJANY François-Xavier, « Du
management stratégique des NTIC au management stratégique de l’approbation des NTIC », http://bibliotheques.univlilles1.fr/grisemine, 2002, p 1.)
9
Dans ce contexte, en ce qui concerne les NTIC, «la technologie est un objet univoque, que l’utilisateur peut interpréter de façon
limitée. Elle permet d’effectuer certaines opérations, et d’une façon générale, correspond à des capacité nouvelles pour
l’organisation, que ce soit en matière de traitement de l’information, d’échange de données, de communication, ou
d’automatisation de processus de gestion. Elle peut être assimilée et utilisée à des degrés divers par les utilisateurs. L’objectif
des gestionnaires de systèmes d’information sera d’optimiser les utilisations, en particulier l’ergonomie de l’outil, le contenu
(par rapport aux besoins et aux attentes), et la productivité des technologies de l’information ». (VAUJANY François-Xavier,
« Du management stratégique des NTIC au management stratégique de l’approbation des NTIC », http://bibliotheques.univlilles1.fr/grisemine, 2002, p 2-3.)
10
Henderson John et Venkatraman Natarajan sont des auteurs nord américains qui ont construit et formalisé ce modèle à la fin
des années 1980 et au début des années 1990.
5
exploitation en local, une intégration interne, une reconception des processus et du réseau de
gestion et la redéfinition des objectifs de l’entreprise. La technologie n’est plus donc un objet
stratégique, mais le point de départ pour la construction de la stratégie. Dans ce contexte il
n’existe pas de lien entre le budget informatique et la performance de l’entreprise, mais la valeur
du système d’information n’est autre qu’une valeur d’usage. La démarche de l’alignement
stratégique consiste donc à renforcer la valeur d’usage du système d’information en coïncidant la
stratégie du système sur la stratégie de l’entreprise. Ainsi une nouvelle conception du système
doit être adoptée puisque l’alignement de la stratégie de l’entreprise et celle du système
d’information repose sur deux conditions :
-
La compréhension et l’intégration de la stratégie de l’entreprise par la fonction
informatique.
La prise en compte des contraintes et des opportunités de l’informatique dans la stratégie
de l’entreprise.
A ce niveau le système d’information devient un élément de la chaîne de valeur de l’entreprise,
et par conséquent l’alignement stratégique qui implique une démarche partenariale peut se faire à
tous les niveaux sans ignorer le fait que la cohérence entre la stratégie de l’entreprise et celle du
système d’information nécessite une planification dans une perspective pluriannuelle. Toutefois
il ne faut pas ignorer le côté humain de l’alignement de l’implantation des NTIC sur la stratégie
de l’entreprise puisque l’avènement de ces technologies aboutit souvent à repenser la stratégie
organisationnelle ainsi que les processus. A ce niveau la convergence entre l’orientation de
l’entreprise et l’utilisation des NTIC permettra aux salariés de mieux comprendre l’utilité du
changement, diminuant ainsi le risque d’une résistance au changement.
On peut alors parler d’un passage de la vision traditionnelle considérant l’informatique comme
un centre de coût, un moyen, une fonction transversale de support non stratégique, privative et
réservée aux informaticiens, vers une vision intégrée considérant le système d’information
comme un élément de la chaîne de valeur, un actif de l’entreprise, une fonction de transformation
stratégique, un bien collectif et un domaine transversal à l’entreprise.
Les propositions de Benavent11 et Verstraete12 reposent sur une nouvelle logique, celle de
l’entrepreneuriat des NTIC. Pour eux l’introduction des NTIC ne pose pas seulement le problème
d’adaptation à des besoins non révélés encore, mais atteint l’identification d’une combinaison
efficace entre les différents services et ressources de l’entreprise. L’implantation des NTIC
combine donc l’adaptation à l’environnement et la coordination d’une organisation amenée à
croître très rapidement. A ce niveau apparaît le rôle primordial de l’entrepreneur qui doit faire
face à des problèmes beaucoup plus complexes que ceux rencontrés par l’entrepreneur
traditionnel. Il faut ainsi dépasser les soucis de l’innovation, de la domination par les coûts et de
11
Christophe Benavent est professeur en Marketing, Stratégie et Méthodologie de la recherche pour les sciences de la gestion à
l’université Paris Quest Nanterre La Défense et responsable du master Marketing opérationnel international.
12
Thierry Verstraete est professeur universitaire dans le domaine de l’entrepreneuriat et sciences de gestion à l’Institut
d’Administration des Entreprises de l’université des Sciences et technologies de Lille 1 et à l’université Montesquieu Bordeaux 4.
6
la performance pour l’entrepreneur dans une logique de construction d’un environnement de
marché, c'est-à-dire bâtir une institution. Ceci induit que l’entrepreneur doit savoir comment
mobiliser l’information profitable pour son exploitation, et doit détenir des capacités particulières
de prise de décision dans un contexte de forte incertitude en proposant une vision nouvelle. Il
s’agit donc de la genèse de la pratique entrepreneuriale où la vision représente le principal guide
du créateur, c'est-à-dire le futur projeté de l’entreprise par son dirigeant.
Avant de passer à l’approche basée sur les ressources, il est intéressant de souligner une
perspective proche d’elle proposée par Reix13 consistant à partir de la technologie et des savoirfaire de la firme avant de construire la stratégie, constituant ainsi un premier pas vers une
approche appropriative. Les premiers à avoir abordé le problème de l'intégration de la
technologie à la stratégie sont les promoteurs de l'école socio-technique défendant l'idée que
l'organisation des groupes de travail repose d'une part sur la technologie, et d'autre part sur les
comportements individuels formant ainsi un système socio-technique. Dans ce contexte la
technologie définit un champ d'opportunités pour l'accomplissement des tâches, alors que
l'organisation implique des conséquences psycho-sociologiques indépendantes de la technologie.
A ce titre c'est la capacité créatrice de l'utilisateur qui enrichira la valeur de l'outil technologique.
Il s'agit donc de l'appropriation de la technologie correspondant au rapport de possession
qu'entretient l'individu avec sa technologie. La mise en place des NTIC doit donc répondre à des
priorités organisationnelles sans ignorer les salariés utilisateurs finaux. Ceci renvoie au
«
Technology Acceptance Model» (TAM) qui constitue l’approche prédictive de référence en
matière d’utilisation des technologies au niveau organisationnel. Dans ce contexte,
l’appropriation d’une technologie est déterminée par deux croyances principales. Il s’agit en
premier lieu de l’utilité perçue de la technologie par l’utilisateur et en deuxième lieu la facilité
perçue de l’usage de la technologie. Ainsi les technologies appropriées pourraient être
considérées comme étant celles adaptées à la réalité locale du lieu de leur utilisation où
l’apprentissage et l’utilisation même la maintenance seront assurés localement sans le recours à
l’extérieur.
Il est donc primordial d’organiser l’entreprise autour de ses facteurs clés de succès, comprendre
ses besoins et ses problèmes et de l’accompagner dans ses changements car l’appropriation de la
technologie consiste à lui donner un sens pour réussir, consistant donc à mettre la technologie au
service d’une stratégie clairement définie dans le but de créer de la valeur. L'organisation n'agit
pas seule dans le processus d'appropriation et de construction du sens de l'innovation. Ainsi une
vaste communauté interorganisationnelle définit une vision organisante pour l'application des
technologies de l'information au sein de l'organisation. Cette vision aboutira à la réduction de
l’incertitude liée au choix, à la mise en œuvre ainsi qu’à la vie de la technologie. Elle indique en
fait pour quels usages elle est adaptée, comment optimiser son fonctionnement, et enfin comment
elle doit être mise en œuvre.
13
Robert Reix est professeur universitaire qui a dirigé l’IAE de Montpellier pour une dizaine d’années à la fin des années 70.
7
Pour ce qui est de la théorie des ressources, «Dans l’approche par les ressources (RBV, pour
Ressource Based View), l’entreprise développe des compétences qu’elle propose aux marchés
qu’elle aura pointés comme pouvant être intéressés. Il s’agit en fait de trouver les marchés les
plus sensibles à ces compétences. En contexte de création d’entreprise, il s’agit préalablement
de trouver les ressources nécessaires à la réalisation du projet d’entreprendre».14 Un avantage
concurrentiel persistant peut alors être construit autour des ressources stratégiques créatrices de
valeur et intangibles pour ne pas être facilement imitable comme par exemple le savoir-faire des
employés, le savoir-faire de la firme incarné dans des routines et l’accumulation des
connaissances. Dans ce contexte la technologie en elle-même est facile à imiter et par conséquent
ne représente pas toute seule un avantage concurrentiel. Pour cette raison elle doit être combinée
à d’autres ressources pour devenir une source de développement de la stratégie et donc
d’avantage concurrentiel nécessitant donc une évolution des méthodes de travail. La théorie des
ressources appliquées à la gestion des NTIC et la définition d'un management stratégique de
l'appropriation des NTIC reposent sur quatre hypothèses de base :
1- Les NTIC sont profondément équivoques.
2- Les utilisations des NTIC sont différentes à plus d'un niveau comme par exemple les
besoins de communication et le contexte de travail.
3- Les appropriations de la technologie sont hétérogènes.
4- Les appropriations évoluent.
Dans ce cadre l'actif stratégique n'est plus la ressource technologique et son assimilation
mais la qualité des appropriations donnant lieu à quatre enjeux présentés comme suit :
1- Le développement de routines d'appropriation ;
2- L'évolution des appropriations, le risque d'un dérapage appropriatif, et l'infidélité à
l'esprit d'origine ;
3- L’évolution du degré d’inventivité des utilisations et de la structure des pouvoirs au sein
de l’entreprise ;
4- L’efficience des appropriations.
A partir de ce qui précède, il est clair que l’approche classique et celle appropriative divergent.
Pour Vaujany, les «approches classique et appropriative du management stratégique des NTIC
peuvent facilement mener à des caricatures. On aurait d’un côté les promoteurs d’un
positionnement de la technologie, focalisé sur l’artefact, et ignorant les utilisations de l’objet
ainsi que son évolution. De l’autre côté, on trouverait les défenseurs du pôle appropriatif,
14
VERSTRAETE Thierry et JOUISON Estèle, « Trois théories pour conceptualiser la notion du Business Model en contexte de
création d’entreprise, XVI Conférence Internationale de Management Stratégique, 2007, p 11-12.
8
s’intéressant essentiellement aux utilisateurs, considérant la technologie comme totalement
malléable, et accessoirement, détenteur de la vérité absolue»15.
L’approche appropriative s’intéresse donc à la vie de la technologie, ses dérapages, ses routines,
l’inventivité et les problèmes d’efficience qui sont tous ignorés par l’approche classique. Suite à
l’émergence des NTIC, la définition de la stratégie technologique est faite dans un aspect de
ressource correspondant à l’artefact technologique lui-même et dans un aspect d’appropriation
consistant à définir un esprit cohérent, assurer sa diffusion dans l’entreprise et à suivre des
formes d’appropriations individuelles ou collectives. A ce titre il est primordial de mettre en
place un système de contrôle reposant sur trois dimensions : la légitimation, la domination et la
signification.
Le facteur humain dans l’introduction des NTIC et la gestion des conflits :
La décision d’introduction des NTIC est souvent prise au plus haut de la pyramide hiérarchique
de l’organisation tout en espérant gagner l’adhésion des salariés au nouveau projet. Alors ces
derniers sont donc supposés prendre conscience du besoin ou de l’opportunité du changement et
l’incorporer par la suite dans leur registre comportemental. Il est important de souligner que
l’introduction des NTIC nécessite la prise en compte d’un certain nombre de précautions. Il
s’agit tout d’abord de mesurer l’appropriation réelle des technologies en dépassant le côté
technique et atteindre la participation culturelle. Il est nécessaire de répondre à des besoins
clairement exprimés et définis en envisageant des utilisations originales en prenant en compte le
contexte local puisque ces technologies influencent et interagissent sur le contexte socioculturel
dans lequel elles s’inscrivent.
Il faut toujours prendre en considération que la réaction des utilisateurs reste déterminante pour
le succès de l’implantation des NTIC dans l’entreprise. Pour cette raison il faut essayer tant soit
peu de démontrer aux utilisateurs l’utilité et la facilité d’usage des NTIC, clarifier l’apport et
l’opportunité de ces technologies et assurer tant que possible l’intégration des salariés dans le
processus d’implantation des NTIC pour qu’elle ne soit pas perçue par les utilisateurs comme
étant une mesure verticale et contraignante stimulant par la suite leur résistance. Il serait
également profitable d’assurer une programmation des stages de formation pour arriver à
standardiser la connaissance des NTIC par les utilisateurs et favoriser leur appropriation et enfin
repenser les pratiques de la gestion des ressources humaines. La formation et par conséquent le
transfert de compétences s’établissent à plus d’un niveau notamment celui des utilisateurs et
celui des techniciens.
La question qui se pose à ce niveau concerne la capacité de l’organisation à prévoir tout conflit
probable afin de le résoudre en amont de l’implantation des NTIC. Dans ce contexte la théorie de
résistances associées à l’implantation des TIC «IT Conflict-Resistance Theory» (IT-CRT) dépasse
15
VAUJANY François-Xavier, « Du management stratégique des NTIC au management stratégique de l’approbation des
NTIC », http://bibliotheques.univ-lilles1.fr/grisemine, 2002, p 15.
9
la résistance des utilisateurs à la technologie après sa mise en œuvre dans les organisations pour
se concentrer sur la résistance des individus au cours des étapes antérieures des projets
technologiques. Cette théorie élaborée par Régis Meissonier et Emmanuel Housé, professeurs à
l’Université Montpellier II en France, met l’accent sur l’importance de la pré-mise en œuvre des
phases du fait que les gestionnaires des systèmes d’information ont besoin d’anticiper les
potentiels conflits qui peuvent aboutir à l’échec du projet.16 Toutefois les négociations au cours
de la mise en œuvre des NTIC pourraient aboutir à une augmentation de la résistance si jamais
les utilisateurs perçoivent des menaces en ce qui concerne leurs positions et pouvoirs suite aux
changements organisationnels prévus. Ainsi un accent sur la pré-mise en œuvre est donc
primordial pour anticiper ces conflits.
Dans ce contexte la résistance est considérée comme étant un comportement réel précédé par un
conflit qui est considéré comme une forme de croyances incompatibles correspondant au
jugement et à l’évaluation des personnes face aux conséquences d’un évènement. Pour ce qui est
de la résistance, on distingue celle passive où une personne adopte des comportements visant à
ralentir les changements dans le but de maintenir l’ancien système. On distingue également la
résistance active considérée comme une forme constructive visant à améliorer le projet, et enfin
on distingue la résistance agressive où les utilisateurs recourent à des perturbations afin d’aboutir
à un blocage au changement.
En ce qui concerne les conflits suite à l’introduction de la technologie, ces derniers peuvent être
classés en deux catégories. La première comprend les fonctions et les tâches, alors que la
deuxième concerne l’orientation socio-politique. La première catégorie englobe les conflits du
sujet du système qui concernent la conception informatique, ses fonctionnalités et son efficacité.
Ces conflits peuvent être également associés à la facilité d’utilisation et à l’attitude des individus
d’utiliser les nouvelles technologies. Cette catégorie englobe également les conflits au niveau de
la définition et l’exécution des tâches dus à la façon dont les processus organisationnels doivent
être adaptés, voire transformés pour soutenir les besoins informatiques et technologiques. Elle
englobe enfin les conflits à propos des nouvelles compétences professionnelles que les
utilisateurs doivent développer pour être qualifiés aux transformations de l’emploi suite à
l’introduction de la technologie.
La deuxième catégorie englobe les conflits culturels qui se réfèrent à l’idéologie par laquelle
certaines personnes partagent des croyances. Elle englobe également les conflits liés au pouvoir
et à la manière dont les autorités hiérarchiques, les autonomies et les capacités d’influence et de
gestion sont susceptibles d’être redistribuées après l’introduction des NTIC. Il s’agit en fait des
conflits de gouvernance et de leadership qui pourraient être camouflés par ceux de la première
catégorie.
A partir de ce qui précède, on peut souligner la nécessité d’une bonne gestion des conflits. A ce
titre, pour ce qui est des différents styles de gestion des conflits, il est important de mentionner
16
MEISSONIER Régis et EMMANUEL Housé, « Toward an IT conflict-resistance theory: action research during IT preimplementation », European journal of information systems, 2010, 19.
10
que les projets technologiques sont souvent difficiles à être remplis correctement sans
l’implication du directeur ainsi que tous les cadres supérieurs afin de promouvoir la crédibilité
envers les employés. Le directeur devrait être toujours en mesure d’établir l’équilibre entre la
satisfaction des individus et les objectifs généraux des projets technologiques. A ce niveau on
distingue trois différentes approches pour la résolution des conflits. Il s’agit en fait de l’approche
intégrative visant à assurer l’intégration générale et satisfaire tous les membres de l’organisation.
Il s’agit également de l’approche distributive visant à favoriser les membres les plus affectants.
Enfin il s’agit de l’approche d’évitement consistant à éviter toute intervention pour la solution
des conflits en s’appuyant plutôt sur la capacité de l’auto-résolution des conflits au sein de
l’équipe.
Dans le cas des changements technologiques, il est souvent préférable d’adopter une gestion
collaborative de résistance au lieu des méthodes de gestion directe imposée par les gestionnaires.
Dans ce contexte les approches intégrative et distributive semblent améliorer la performance de
l’organisation, alors que celle d’évitement pourrait la ralentir tout en soulignant le fait qu’il n’y a
aucune preuve que cette approche qui s’appuie sur l’auto-capacité à résoudre la résistance soit
inappropriée, notamment que le style de gestion d’évitement pourrait produire des résultats
positifs dans le cas des conflits socio-politiques, c'est-à-dire au niveau de la deuxième catégorie.
Cependant le style de la gestion de la résistance n’est pas continu du fait que le budget de projet,
les retards imprévus et l’évolution des perspectives des employés sont susceptibles de changer le
style adopté à plusieurs reprises pendant la durée du projet. Toutefois il est conseillé d’établir
certaines relations entre la résistance et le conflit et d’éviter toute tendance isolationniste. Pour
cette raison et afin de comprendre le côté humain dans le changement technologique, il est
souhaitable d’avoir recours à une approche combinant et articulant la résistance et le conflit liés à
la mise en œuvre de la technologie en tant qu’une théorie globale du système. Il s’agit donc de la
théorie «IT-CRT» dont les considérations principales peuvent être résumées comme suit :
-
-
Les actes de la résistance indiquent la manière dont les conflits sont exprimés. Dans ce
sens la résistance n’est autre qu’un comportement dimensionnel, alors que les conflits
sont révélateurs de l’attitude des croyances lors de la mise en œuvre de la technologie.
Les types de conflits liés à l’introduction de la technologie ne sont pas exclusifs et
peuvent chevaucher.
Les utilisateurs peuvent résister au changement technologique en exprimant seulement
une petite partie de leurs conflits.
L’objectif des responsables consiste donc à adopter un style de gestion des conflits
permettant d’identifier la partie non-exprimée des conflits.
Cette théorie consiste en fait à établir une analyse approfondie du conflit et de la résistance des
utilisateurs au cours des étapes du projet et avant la mise en œuvre du changement
technologique. Bien que la plupart des méthodes de gestion tendent naturellement à maximiser la
satisfaction des utilisateurs afin de réduire la résistance potentielle, la théorie IT-CRT adopte une
approche alternative. Il s’agit en fait d’améliorer la résistance afin d’anticiper et résoudre les
11
conflits latents liés directement ou indirectement au projet. La résistance des utilisateurs est
considérée donc comme un processus clé intégré dans la conception du projet.
L’introduction des NTIC dans les administrations publiques :
Il est évident que les NTIC sont présentées comme des outils capables de stimuler la croissance,
la productivité et par conséquent le développement économique. Cependant l’utilisation de ces
technologies dans le secteur public est censée améliorer d’une part son fonctionnement interne et
d’autre part la relation avec les citoyens. Dans ce sens l’introduction des NTIC dans le secteur
public s’inscrit dans la problématique générale de la réforme de l’Etat. On peut donc admettre
l’existence d’une relation organique entre l’introduction des NTIC dans l’activité publique d’une
part et la transformation du fonctionnement et des fonctions de l’Etat d’autre part17. Toutefois
l’introduction des NTIC dans le secteur public nécessite de surmonter des limites spécifiques
notamment les blocages de la sociologie administrative qui peuvent ralentir leur développement.
Ainsi la persistance d’une culture administrative basée sur le culte du document écrit pourra
entraîner des distorsions entre les possibilités offertes par les NTIC et les procédures concrètes
exigées des usagers. Parmi les limites on distingue le risque de la déprofessionnalisation qui est
incompatible aux défis technologiques. Cette déprofessionnalisation résulte de l’inadaptation des
agents publics aux évolutions environnementales du fait que les fonctionnaires peuvent avoir du
mal à s’adapter aux innovations technologiques. On distingue également le problème du déficit
de la culture technologique et communicationnelle dans les administrations publiques où les
organisations très hiérarchisées et cloisonnées des structures administratives paralysent la
communication interne au sein de l’organisation et externe vers les usagers. Cette situation est
accentuée par la propension des agents publics à invoquer le principe du secret professionnel
pour paralyser la diffusion de l’information.
Enfin il est intéressant de mentionner le problème de stress lié à l’introduction de la technologie
dans le secteur public. A ce niveau, par opposition aux administrations privées censées s’adapter
en permanence aux évolutions environnementales afin de faire face à la concurrence intense,
satisfaire les clients et attirer ceux potentiels dans le but de maximiser les profits, les
administrations publiques, souvent non menacées par des concurrents ni attachées à une logique
de profit, ne sont pas censées s’adapter en permanence aux évolutions ou aux besoins des
citoyens. Ceci induit que les fonctionnaires du secteur public, par opposition aux salariés du
secteur privé, sont beaucoup plus sensibles au changement. Dans ce sens, malgré les opportunités
offertes par l’introduction des NTIC dans les administrations publiques, il est important de
souligner les problèmes psychologiques liés au facteur humain notamment le stress dû au
changement.
Cependant l’introduction des NTIC dans les administrations publiques porte sur deux volets :
17
Cependant la production voire le renforcement de la transparence au niveau de la gestion des dirigeants dans les
administrations publiques, l’organisation des communautés locales ou régionales et l’amélioration de la qualité des services
rendus aux citoyens représentent des champs d’action où les NTIC pourraient apporter des solutions de rechange.
12
-
L’amélioration de l’efficacité du fonctionnement interne de l’administration ce qui
aboutira à l’amélioration de la qualité du service rendu aux citoyens.
L’amélioration de la relation avec les citoyens à travers l’amélioration de la transparence
dans l’activité publique.
Ces deux volets se rencontrent dans la problématique de la réforme de l’Etat, ce qui ramène à
l’idée principale de cet article où l’introduction des NTIC n’est pas étudiée comme étant une
simple modernisation technique, mais comme une réforme technologique faisant partie d’un plan
de réformes plus large. Les NTIC sont donc traitées comme un levier de la réforme de l’Etat
autour de trois objectifs consistant à rendre l’Etat plus transparent, plus accessible et plus
efficace.
Afin d’atteindre ces objectifs, il est intéressant de souligner quelques propositions :
-
-
-
-
La nécessité de dépasser les obstacles socioculturels à travers, d’une part la préparation
des mentalités à accepter les innovations, et d’autre part l’accompagnement de la
conduite du changement.
Promouvoir la connaissance des NTIC dans l’organisation à travers des séminaires de
formation et l’accompagnement du changement technologique et organisationnel. Les
agents publics doivent savoir partager l’information et la connaissance via des bases de
connaissances partagées, et les réseaux d’échanges internes et externes aux
administrations.
Encourager la participation du plus grand nombre possible des agents publics dans
l’introduction des NTIC afin de garantir une bonne adaptation aux besoins.
Procéder à une planification préalable des stratégies puisque la mise en place des NTIC
doit s’inscrire dans le cadre d’une planification conséquente en fonction des problèmes à
résoudre. Ainsi l’introduction de ces technologies dans le secteur public doit être
précédée d’une véritable vision stratégique des enjeux et des perspectives de ces
nouvelles technologies.
Introduire des modifications organisationnelles et fonctionnelles au sein de
l’administration publique afin de garantir l’adaptation des NTIC aux besoins
administratifs et la bonne appropriation de ces technologies par les fonctionnaires, et par
la suite créer une structure chargée d’assurer les simplifications administratives puisque
les NTIC peuvent s’opposer à la culture traditionnelle et relayer des logiques d’action qui
se trouvent en rupture avec les logiques organisationnelles préétablies.
Ceci induit que l’introduction des NTIC dans les administrations publiques doit se faire dans une
logique d’amélioration de la performance sans ignorer toutefois la logique partenariale avec les
citoyens. Il s’agit donc de passer à une administration plus à l’écoute c'est-à-dire plus proche des
citoyens en établissant une relation de confiance et d’ouverture avec eux tout en améliorant la
transparence dans l’activité publique. Il s’agit en fait de créer une culture de travail en réseau
afin de favoriser une relation avec les citoyens à la fois claire, plus rapide et plus personnalisée.
13
On peut donc parler de l’évolution des organisations publiques traditionnelles en organisations
apprenantes. Dans le but de satisfaire les besoins des citoyens, la transformation des
organisations publiques, dont la nature bureaucratique ralentit les projets de réformes et de
changements, en organisations apprenantes pourrait être à l’origine d’amélioration de
l’apprentissage dans le secteur public permettant par la suite une meilleure coopération entre les
différents organismes publics, ainsi qu’une meilleure relation avec les citoyens. Dans ce contexte
il faut souligner que le terme organisation apprenante, qui désigne l’organisation proprement
dite, dépasse celui de l’apprentissage organisationnel qui désigne quelques activités au sein de
l’organisation. Une organisation apprenante consiste donc à développer ses ressources humaines
à leur plein potentiel à travers l’apprentissage dans le but d’améliorer ses résultats.
L’introduction de la technologie représente donc un nouveau management de l’administration où
les projets de changement touchent les modes de fonctionnement, l’organisation des services et
les relations hiérarchiques. Les NTIC jouent donc un rôle crucial dans la ré-ingénierie des
processus administratifs en apportant de nouveaux degrés de libertés, des nouvelles possibilités
d’organisation autorisant ainsi à repenser les manières de fonctionnement des processus
administratifs. Pour cette raison il est indispensable de se concentrer sur les nouvelles
compétences et métiers à travers le dialogue social et les opérations de formation.
Les NTIC et le management culturel :
Le lancement d’une réforme technologique dans les administrations publiques ne se limite pas
uniquement au côté technique. Comme déjà mentionné, l’introduction des NTIC doit faire partie
d’un plan de réformes à plus d’un niveau comme par exemple celui structurel, organisationnel et
la gestion des ressources humaines. Cependant un autre facteur devrait être analysé avec
précaution, il s’agit de l’environnement culturel de l’organisation qui pourrait être à l’origine de
la résistance des acteurs et par la suite l’échec de la réforme18. Toutefois la culture qui n’est pas
totalement intangible est considérée comme étant un champ managérial dans la conversion de la
réforme en changement, c'est-à-dire la réussite de la réforme. Dans ce contexte le management
du changement culturel constitue un préalable à la réussite de la réforme à travers le
développement des pratiques efficaces pour agir sur les valeurs, les principes et les pratiques.
Ainsi, il ne faut pas ignorer l’importance du management culturel dans la réussite des réformes
technologiques à travers l’élaboration des pratiques opérationnelles et des enseignements
pratiques visant à soutenir l’introduction des NTIC. Cependant les divergences culturelles
représentent des facteurs affectant la réforme technologique du fait que l’environnement culturel
18
« Constitué de l’ensemble des valeurs, des croyances, des finalités, des opinions, des symboles et des normes de comportement
communes à l’ensemble des acteurs (individus et groupes) de l’entreprise et à ses sociétés d’appartenance (mondiales,
nationales et régionales), l’environnement culturel de l’organisation peut, en effet, générer des résistances (des acteurs)
conséquentes face aux changements organisationnels et managériaux accompagnant le transfert technologique ».
BELLAHCENE Mohammed et BENDIABDELLAH Abdeslam, « Le management culturel, une condition du succès du transfert
technologique », Revue des économies nord Africaines, numéro 7, P 39.
14
de l’administration pourrait être à l’origine des résistances face à la mise en place des NTIC, ou
bien face au changements organisationnels et managériaux qu’elle engendre.
Cet environnement culturel couvre l’ensemble des valeurs et des croyances ainsi que les normes
de comportement communes aux agents de l’organisation, et son effet sur la réforme
technologique relève d’une part de la nature de la culture et d’autre part de la nature de la
réforme. Dans ce contexte la culture qui représente un agent d’identification, de cohésion,
d’adaptation et de régulation exerce une fonction de protection à travers l’identification des
innovations et des réformes, et l’élaboration des actions de correction comme la résistance au
changement, contre celles considérées comme un danger pour l’équilibre et l’efficacité de
l’organisation. Toutefois la résistance générée par la culture face au changement technologique
peut relever des spécificités de la réforme notamment que cette dernière engendre un
changement managérial où les divergences culturelles entre l’organisation et la réforme
ralentissent son acceptation, voire sa réussite. En plus la technologie transférée n’est autre que le
produit d’une autre société où les divergences entre la culture de l’organisation importatrice et
celle exportatrice renforcent la résistance et augmentent le risque d’échec.
Enfin le transfert technologique représente un vecteur de nouvelles valeurs, ce qui pourrait
pousser les agents et par conséquent l’organisation à développer des attitudes de résistance et de
rejet. Ainsi la résistance face à la réforme technologique pourrait devenir plus intense quand les
NTIC modifient les pratiques et les normes existantes pour imposer de nouvelles valeurs
culturelles. Pour cette raison différentes approches pourraient être adoptées pour agir sur la
culture dans le cadre d’une réforme technologique comme par exemple la modification des
éléments de la culture dominante dans l’organisation pour coïncider avec la réforme. Cette
démarche, consistant à implanter une nouvelle culture concordante avec la réforme, prend
beaucoup de temps avec un risque d’échec élevé. Une autre approche consiste à adapter la
réforme informatique à la culture de l’organisation en détachant les NTIC de leurs valeurs
culturelles pour minimiser la résistance, faciliter l’appropriation et augmenter la chance de
réussite de la réforme. Suite à ces deux approches, il est important de souligner une troisième
combinant les deux précédentes et consistant à acculturer la réforme et l’organisation en même
temps. A ce niveau il est intéressant de mentionner que chaque organisation publique comporte
des valeurs antagonistes où le processus managérial de changement pourrait affaiblir les valeurs
négatives entravant la réforme à travers le soutien, voire le renforcement de leurs antagonismes
ce qui diminue la résistance des acteurs et renforce leur cohésion.
Pour ce qui est de la réforme technologique, les NTIC comportent souvent des valeurs culturelles
propres à la société émettrice qui peuvent coïncider ou être contradictoires avec celles de
l’organisation. Ainsi il est important de catégoriser les valeurs culturelles induites par la réforme
afin d’enraciner celles positives et d’exclure celles négatives. Cette démarche permet donc
d’acculturer en même temps l’organisation et la réforme à travers l’implantation de nouvelles
valeurs favorisant le développement tout en préservant l’identité de l’organisation à travers la
conservation des valeurs traditionnelles positives. Cependant, quelle que soit la démarche
15
adoptée, différentes actions doivent être développées dans le cadre du management culturel pour
assurer la réussite de la réforme comme par exemple :
-
-
-
-
La conduite d’un diagnostic approfondi pour évaluer la faisabilité de la réforme ainsi que
la culture, la structure et le système managérial de l’organisation. De même il pourrait
être profitable d’élaborer des grilles d’analyses culturelles permettant de décrypter la
culture organisationnelle et d’identifier les caractéristiques culturelles assurant la
cohésion et l’efficacité opérationnelle, ainsi que celles négatives qui devraient être
modifiées, voire éliminées.
L’élaboration du cahier de charges pour exposer les besoins auxquels la réforme doit
répondre sans ignorer toutefois les dimensions culturelles qui doivent être bien spécifiées.
Choisir les NTIC qui permettent de comparer les spécificités culturelles dans le cahier de
charge avec celles des outils technologiques pour choisir enfin celles qui respectent les
conditions culturelles requises.
Expérimenter l’exploitation des NTIC pour identifier leurs effets sur la culture de
l’organisation ainsi que la résistance pour élaborer par la suite les actions correctrices
adéquates.
Elaborer un processus d’évaluation en considérant la culture organisationnelle comme
étant une dimension de la performance de la réforme technologique et d’analyser les
interactions de la culture et de la technologie.
Il est donc clair que la réforme technologique nécessite d’introduire une dimension culturelle et
d’engager des actions de management du changement19.
Les NTIC et le changement organisationnel : cas du projet informatique COPERNIC à
l’administration fiscale française
L’administration fiscale française avait souvent confronté des critiques concernant son activité
notamment à partir de l’année 1997 où les critiques concernaient la qualité des services rendus
aux citoyens, les difficultés rencontrées dans le domaine fiscal, et le cloisonnement entre les
deux directions, celle des impôts20 et celle de la comptabilité publique,21 et l’inadéquation du
système informatique. La mission 200322 avait comme objectif d’entamer un dialogue entre les
deux directions ainsi qu’avec les citoyens. Les incertitudes étaient majeures chez les agents
publics au sein de l’administration fiscale notamment face aux réformes qui toucheraient à leurs
missions. Pour cette raison la mission 2003 c’est déroulée dans un contexte de méfiance
généralisée fondant sur le processus de transformation de l’identité professionnelle des agents
19
A ce niveau l’introduction des NTIC ne représente pas une simple opération technique du fait qu’il s’agit d’un changement
managérial affectant les intérêts des hommes, leurs habitudes, leurs valeurs et leurs objectifs.
20
Direction Générale des Impôts (DGI).
21
Direction Générale de la Comptabilité Publique (DGCP).
22
La mission 2003 est un projet faisant partie de la succession de projets lancés à la DGI et la DGCP depuis 1990. La mission
2003 était lancée en 1999 par une lettre ministérielle pour la mise en œuvre à l’horizon 2003 d’un correspondant fiscal unique
pour les entreprises ainsi que pour les particuliers et pour la simplification des obligations déclaratives et de paiement.
16
publics des deux directions. Ainsi les organisateurs étaient confrontés aux agents de la DGCP qui
avaient refusé toute redéfinition des missions de la direction ainsi que toute réduction de ses
effectifs. Le projet de la mission était donc retiré et la démission du ministre des Finances
Christian Sauter en mars 2000 témoignait l’impossibilité de tout alignement entre les
organisateurs et les agents administratifs. Alors l’alignement entre les organisateurs et les agents
fiscaux n’était pas réalisé malgré l’accord sur la nécessité d’une réforme informatique. C’était
donc la dimension organisationnelle de la réforme qui a éliminé toute possibilité d’alignement en
préconisant un décloisonnement majeur des deux directions du fait que l’identité professionnelle
était largement dépendante de l’appartenance à chacune des deux directions, et par conséquent le
projet de réforme était abandonné.
L’échec de cette réorganisation globale de l’administration fiscale a poussé après un an la
création du programme COPERNIC avec l’orientation vers l’alignement entre les informaticiens
et les agents publics. COPERNIC comptait plus de 200 personnes sans ignorer les prestations
extérieures, et était doté d’un milliards d’euros pour six ans. Les NTIC étaient intégrées dans
l’activité fiscale à plus d’un niveau comme l’intranet, bases de données documentaires, centres
d’appel et services en ligne. A ce niveau il est donc clair que COPERNIC représente la suite
informatique du projet de la mission 2003. Ainsi il s’agit d’un système unique et commun à la
DGI et la DGCP tout en restant neutre au regard de l’évolution des missions de ces deux
directions. A ce niveau la présentation de COPERNIC en Janvier 2001 avait montré le compte
fiscal comme étant le noyau principal de cette réforme informatique. COPERNIC était donc
conçu pour et par les agents dans une logique d’amélioration des conditions du travail, par
opposition à la mission 2003 conçue par les hauts fonctionnaires, et où les agents ne sont autre
que des acteurs internes à l’organisation dont le désaccord avait engendré l’abandon de la
réforme antérieure.
Dans ce contexte COPERNIC avait isolé le thème de la restructuration de l’administration
fiscale, ce qui avait éliminé l’opposition de ces agents. A ce niveau il est intéressant de
mentionner une différence majeure entre la mission 2003 qui proposait l’Agence Fiscale Unique
(AFU) et la réforme COPERNIC qui proposait l’Information Fiscale Unique (IFU). Les outils
informatiques étaient donc autonomes par rapport au changement organisationnel sans ignorer le
fait que COPERNIC avait redressé peu à peu les frontières de l’organisation à travers l’ouverture
de la circulation de l’information entre les services, les agents et les contribuables et par
conséquent cette réforme informatique avait constitué un levier pour construire le modèle
organisationnel fiscal requis23.
Dans ce contexte la fonction fiscale française était en fait pour très longtemps organisée et
fondée sur le principe de séparation de l’assiette et du recouvrement de l’impôt et le principe de
séparation de l’ordonnateur et du comptable. La complexité de l’organisation du travail des deux
directions (DGI et DGCP) qui assurent la gestion fiscale en France, la proposition d’intégration
23
Le premier produit livré par COPERNIC était le portail (www.impots.gouv.fr) qui fut rempli peu à peu avec des services sous
la forme de téléprocédures : lettre d’abonnement fiscal, calcul de l’impôt,…
17
de ces directions ainsi que leur restructuration complète ont nécessité la mise en place des outils
informatiques communs. Ainsi la logique juridique qui isolait les fonctions d’assiette et de
recouvrement a été remplacée par une logique distinguant les activités de contact avec les
usagers (front office), et les activités très spécialisées d’analyse et de contrôle (back office).
L’accomplissement de ce nouveau modèle ne pourrait se faire sans l’adoption de nouveaux
systèmes informatiques efficaces et adaptés à la nouvelle forme d’organisation fiscale.
Cependant l’évolution technologique était l’accompagnement indispensable de l’organisation
fiscale cible, sans toutefois être gérée indépendamment des autres composantes de la réforme. A
ce niveau on a assisté à la naissance de deux projets autonomes, le premier informatique
présentant des étapes de travail bien détaillées et le deuxième organisationnel au niveau des
unités assurant la responsabilité de la gestion fiscale.
Ainsi dans le nouveau système COPERNIC les informations étaient organisées autour du
contribuable et non plus autour de chaque type d’impôt. Cette nouvelle logique autour du
contribuable a présenté une évolution managériale bien marquée du fait qu’elle a permis de
dépasser les défis de la gestion fiscale adoptée auparavant, notamment que les informations
étaient construites par direction et par impôt, et par conséquent non accessibles qu’aux agents
des métiers responsables ce qui obligeait un contribuable cherchant une information sur sa
situation fiscale à parcourir différentes unités de service des deux directions. De même les
informations fiscales concernant les contribuables n’étaient pas disponibles au sein d’une seule
unité fiscale ce qui engendrait un manque d’accès, voire un manque de transparence affectant
ainsi l’efficacité du contrôle fiscal.
Cependant la nouvelle logique adoptée a amélioré la transparence et l’accessibilité de
l’information fiscale rendant ainsi la gestion des impôts plus efficace et engendrant des gains de
productivité suite à l’accès plus rapide des agents fiscaux aux informations, sans ignorer
l’amélioration de la qualité des services rendus aux contribuables. Ceci induit que l’adoption des
systèmes informatiques différents et non intégrés représentait un obstacle majeur aux nouvelles
formes de prestation de services envisagés. L’expérience COPERNIC dans l’administration
fiscale française laisse voir comment les réformes technologiques dans les administrations
publiques redessinent peu à peu les frontières de l’organisation pour se préparer au changement
organisationnel. Dans ce sens le projet informatique COPERNIC, considéré plutôt comme une
réforme technologique profonde, a constitué un levier pour la bonne exploitation des atouts de
l’administration fiscale afin de construire le nouveau modèle organisationnel requis.
Dans ce contexte un nouveau rapport de service entre l’administration et les contribuables a été
mis en œuvre reposant sur le civisme fiscal où l’amélioration de la qualité des services fiscaux
après l’adoption de la réforme COPERNIC a contribué à un accomplissement de plus en plus
volontaire des obligations fiscales par les contribuables. Par conséquent le projet de réforme
technologique était en même temps un projet stratégique rénovant en profondeur la relation entre
l’administration fiscale et les contribuables. Ceci induit que le changement organisationnel
s’ouvre ainsi aux contribuables qui sont devenus des acteurs de l’organisation et par conséquent
18
des partenaires dans les processus de changement. A ce niveau les transformations de
l’organisation de la fiscalité française étaient expressives notamment à travers le passage d’une
gestion de processus à une approche par contribuable. On peut donc parler de l’imposition du
rapprochement des deux projets, voire des deux réformes informatique et organisationnelle
puisque les nouveaux outils informatiques ne seront pas efficaces s’ils ne sont pas incorporés et
appropriés aux pratiques et aux besoins de travail, et en même temps le changement
organisationnel de l’administration fiscale ne pourrait s’accomplir à la perfection sans des outils
informatiques appropriés et acceptés.
Dans ce sens il est intéressant de mentionner que les transformations des pratiques
organisationnelles n’étaient pas produites suite à la simple adoption de nouveaux outils
informatiques, mais en conséquence des transformations des opportunités et des services
apportés par ces outils informatiques. Dans ce contexte, «l’histoire de COPERNIC qu’on a pu
reconstituer ici révèle une tension entre un modèle d’organisation du travail et un autre,
informatique et fiscal, modèles qui évoluent parallèlement et se renforcent mutuellement, tout en
s’ignorant largement. Malgré la tentative qui fut faite de présenter et de gérer les deux projets
comme indépendants et autonomes, les objets techniques sont en réalité d’un côté le produit de
choix organisationnels préalables à leur développement. Les possibilités et les limites de leur
utilisation sont données par l’accomplissement ou non des réorganisations de services»24. Les
TIC offrent donc des opportunités à plus d’un niveau notamment celui administratif où de
nouveaux degrés de libertés, et de nouvelles possibilités d’organisation affectent le
fonctionnement du processus administratif. Toutefois suite à cette dynamique entre le modèle
informatique et celui organisationnel, c’est le dernier qui finit par s’imposer. Pour ce qui est de
l’expérience de l’administration fiscale française depuis le début des années 2000, les
transformations réalisées étaient la conséquence du déploiement d’un nouveau modèle
organisationnel que le résultat de la création d’un système d’information fiscal intégré. Le
changement organisationnel était donc à la base de la conception du nouveau système
d’information fiscale. Il a ensuite orienté les choix stratégiques du projet informatique pour créer
les conditions sociales et techniques nécessaires à la mise en place de la nouvelle organisation
des services.
Toutefois il ne faut pas séparer l’analyse des effets sociaux d’une technologie informatique de
celle de la stratégie de son implantation, et des objectifs poursuivis par la médiation de cette
technologie, ainsi les composantes technologiques et sociales coexistent en construisant des
configurations technico-organisationnelles. Il est intéressant de mentionner que c’est
l’organisation qui dépasse l’informatisation quand les expérimentations de nouvelles formes
d’organisation supposent l’utilisation de nouveaux outils informatiques qui ne sont pas encore
disponibles suite au retard dans la livraison de certains des produits de COPERNIC. De même
l’introduction de nouveaux outils informatiques porteurs d’une nouvelle conception de
l’organisation et de ce qui est la mission de l’administration fiscale, ou de ce qui doit être la
24
PARENTE Laura-Ibiapina., « Quand l’organisation dépasse l’informatique », Réseaux, 2007/4, numéro 143, p 110-111.
19
relation avec les contribuables, joue un rôle essentiel. Cependant le rapprochement de la réforme
technologique et celle organisationnelle reflète la contribution de la réforme de la gestion
publique dans la modification des systèmes administratifs. La réforme de la gestion publique
représente un cycle d’apprentissage à plus d’un niveau notamment dans le système administratif
où l’apprentissage engendre des modifications, voire des évolutions dans les standards et les
traditions administratifs.
De l’introduction des NTIC dans les administrations publiques et du passage à
l’administration électronique :
Toutefois l’utilisation des NTIC dans les administrations publiques nécessite l’amélioration des
processus de gouvernance publique pour renforcer par la suite l’efficacité et la transparence de la
gestion publique. En plus la réforme technologique permet l’établissement d’une meilleure
relation avec les citoyens dans la mesure où elle assure une meilleure interaction entre l’Etat, les
institutions publiques et les citoyens. Dans ce contexte les NTIC permettent la rénovation de la
gouvernance administrative tout en rapprochant les administrations publiques des citoyens à
travers l’amélioration de la qualité des services publics rendus, la réduction des erreurs
humaines, le gain de temps et l’amélioration de la productivité des administrations publiques.
Cet alignement entre la technologie et la gouvernance a installé une nouvelle approche, il s’agit
donc de la gouvernance électronique reposant sur l’offre des services publics accessibles en ligne
aboutissant à une amélioration au niveau de la qualité, une réduction des coûts de
fonctionnement et une meilleure relation avec les citoyens.
Ainsi la gouvernance électronique consiste à utiliser les NTIC par le secteur public dans le but
d’améliorer le transfert de l’information, l’offre des services, l’intégration des citoyens dans
l’activité publique et par conséquent rendre le gouvernement plus responsable, efficace et
transparent. La gouvernance électronique consiste donc à utiliser la technologie en vue de libérer
le mouvement de l’information, surmonter les limites matérielles des systèmes reposant sur des
supports matériels et améliorer l’efficience des administrations à travers un échange plus
fréquent des données entre elles. Ceci améliore la relation entre l’Etat et les citoyens et contribue
à l’évolution des mentalités des citoyens. Dans ce sens les NTIC sont introduites dans le secteur
public pour faciliter l’interaction, la communication et les processus décisionnels. Ainsi ces
technologies sont devenues un instrument fondamental de transformation des structures, du
fonctionnement et des pratiques dans les administrations publiques. Ceci induit que les NTIC
contribuent à la mise en œuvre d’une logique de gouvernance plus ouverte, plus participative,
plus efficace, plus transparente et plus comptable devant les citoyens.
Ce qui éclot dans le champ de la gouvernance électronique est la notion d’administration
électronique qui cherche à améliorer l’efficacité de l’administration traditionnelle en améliorant
la qualité des services rendus aux citoyens, et en offrant de nouveaux services puisque la
révolution numérique a marqué l’administration électronique comme étant un facteur essentiel de
la réforme de l’Etat. Cependant le développement de l’internet et l’évolution de la capacité de
20
traitement et le stockage des données et des informations ont imposé des modifications majeures
dans l’utilisation des NTIC dans les administrations publiques. Dans ce sens l’évolution
technologique et celle numérique accentuent les pressions exercées sur les pouvoirs publics dans
le but d’améliorer la performance des administrations publiques et par conséquent satisfaire les
nouveaux besoins des citoyens. L’administration électronique désigne donc l’adoption des NTIC
dans une logique d’amélioration administrative, de transformations structurelles, opérationnelles
et culturelles. Dans ce contexte, l’administration électronique n’est pas perçue comme un projet
d’informatisation mais comme une réforme étatique. Toutefois, comme déjà mentionné, la
construction d’une administration électronique ne repose pas seulement sur les NTIC, mais aussi
sur des changements à plus d’un niveau notamment ceux organisationnels et culturels25. Suite à
la complexité des services électroniques, il est primordial d’introduire une logique de
coopération au niveau des organismes publics dans des domaines divers comme par exemple
l’authentification, le traitement partagé des données et la disponibilité de l’information. Il s’agit
donc de faire apparaître l’administration comme une organisation unique. A ce niveau il est donc
nécessaire de dépasser les obstacles organisationnels dus au manque de communication et de
flexibilité empêchant ainsi l’adoption d’une perspective interministérielle, notamment lorsque
l’administration électronique se concentre totalement sur le côté technique tout en négligeant la
mission fondamentale des pouvoirs publics au niveau des services rendus, et ignorant ainsi la
collaboration avec d’autres organismes.
Il est donc profitable pour les autorités publiques d’introduire une vision générale en services
publics efficaces, surtout que l’essoufflement probable de la réforme aura des conséquences
négatives pesant lourdement sur les administrations publiques. A ce niveau le leadership dans le
champ des administrations électroniques dépasse le côté de motivation et d’incitation pour
atteindre une bonne réalisation du changement, c'est-à-dire le passage de l’administration
traditionnelle à celle électronique qui est en fait liée au changement puisque la mise en place des
services en ligne intégrés représente un changement radical de la forme des services publics
offerts aux citoyens avec des gains d’efficience et d’amélioration de la qualité. Au-delà de la
vision générale et de leadership, la mise en place d’une administration électronique nécessite
comme déjà mentionné un renforcement de la coordination où la décentralisation représente un
facteur essentiel de la réussite de toute réforme étatique. Dans ce sens les chefs d’unités dans
l’organisation publique doivent gérer les NTIC en déterminant les besoins auxquels les
applications doivent répondre efficacement. Ainsi l’évolution de l’administration traditionnelle
pour devenir une administration électronique nécessite une coopération avancée pour assurer
l’interopérabilité, éviter les doubles emplois tout en garantissant la cohérence de l’action puisque
les organismes publics ne peuvent agir indépendamment les uns des autres. Toutefois
l’introduction des NTIC fait apparaître les défis, voire les incohérences des systèmes
25
Les avantages attendus de l’administration électronique ne se concrétisent pas uniquement en numérisant l’information mais à
travers l’utilisation optimale des instruments technologiques pour aboutir à la transformation de la culture et de la structure de
l’administration.
21
traditionnels, d’où l’importance du renforcement de la coordination, de la collaboration et de la
reconfiguration des systèmes et l’incorporation de nouveaux modèles de gouvernance.
Dans ce contexte les autorités interministérielles doivent définir un cadre clair pour la
collaboration entre les organismes publics, en plus des unités centrales de coordination peuvent
être installées pour promouvoir le développement des administrations électroniques, élaborer les
stratégies, suivre les progrès, identifier les avantages et relier les activités aux objectifs plus
larges. Après avoir assuré une coordination efficace, il faut intégrer des structures, voire des
processus concernant la fourniture de service notamment que la mise en place de l’administration
électronique comporte une logique d’utilisateur où la fourniture des services intégrés représente
un enjeu capital, sans ignorer la modification des cadres de gouvernance interne.
Enfin il est indispensable d’adopter une démarche d’évaluation pour s’assurer de la capacité des
projets à atteindre les objectifs souhaités. A ce niveau il est intéressant de souligner que
l’évaluation, voire le suivi des projets étatiques est difficile notamment que les objectifs sont
souvent vagues en raison des points de vue différents des différentes autorités publiques. Dans ce
contexte il n’est pas facile d’évaluer un projet d’administration électronique à cause de l’aspect
technique et des changements organisationnels qui l’accompagnent, notamment qu’une
évaluation efficace exige des données fiables, des rapports périodiques détaillés ainsi que
l’utilisation des pratiques d’évaluation à long terme. Ainsi les évolutions de l’administration
électronique doivent donc reposer sur des indicateurs qualitatifs adaptés aux avantages procurés
par l’administration et des indicateurs quantitatifs facilement comparables et utilisés pour la mise
en place des avantages concrets.
Dans toutes les situations le processus d’évaluation doit être objectif, indépendant et général pour
s’appliquer à plus d’un programme. De même les résultats obtenus doivent être communiqués en
prenant en considération que l’évaluation de l’administration électronique représente un
compromis entre une évaluation rigoureuse d’une part, et les réalités pratiques techniques d’autre
part. Ce processus doit comporter une pré-analyse, une analyse de la mise en œuvre et une posteanalyse. Les avantages de l’administration électronique ne se limitent pas uniquement à la
numérisation et la mise en ligne de l’information, mais la dépasse pour profiter des instruments
des NTIC afin d’établir une nouvelle culture dans les administrations publiques orientée vers
l’amélioration de la qualité des services rendus aux citoyens. Il faut donc déterminer le niveau
approprié des NTIC et des services qui répond aux besoins des citoyens, et par conséquent il faut
éviter d’importer en bloc des systèmes et des solutions sans se préoccuper des besoins déjà
identifiés.
Après avoir abordé le concept de l’administration électronique, il est important de compléter
cette évolution administrative par la recherche de l’évolution de son efficacité. La performance
des administrations traditionnelles était souvent jugée du côté budgétaire et juridique en ignorant
d’autres aspects d’efficacité comme par exemple la qualité, la rapidité et les coûts des services
rendus que l’administration électronique peut améliorer du fait que ces enjeux élevés pour les
administrations le sont aussi pour les citoyens ainsi que les associations et les entreprises, c'est-à22
dire les usagers. L’amélioration de la qualité pourrait être concrétisée par la simplicité d’usage
informatique et la simplification des démarches administratives. Cependant l’administration
électronique est à l’origine de nouveaux services comme par exemple l’accès direct par les
usagers à leurs dossiers administratifs, ce qui aboutira à l’amélioration de la transparence des
administrations ainsi que leur image vis-à-vis du public. De même l’administration électronique
est très profitable au niveau de la disponibilité des services, représentant ainsi un avancement
considérable du côté vitesse de traitement des dossiers et la réduction des délais d’instruction,
représentant par la suite un facteur de confiance des usagers de services publics, ainsi qu’un
facteur de satisfaction de la qualité et de la disponibilité des services rendus.
En plus il faut souligner le fait que l’administration électronique affecte profondément
l’organisation administrative puisque la disponibilité des services en accès direct permet de
découpler le rattachement institutionnel de l’agent public et la nature des services publics. Par
conséquent l’administration électronique permet de déconnecter les missions dévolues à un agent
de son appartenance hiérarchique, aboutissant par la suite à une meilleure transversalité des
services publics et des besoins des usagers.
Toutefois la disponibilité des services en ligne affectera, au-delà de l’organisation administrative,
la culture administrative à travers la réduction de l’asymétrie de l’information entre l’usager et
l’administration et par conséquent l’inégalité entre les deux. Il s’agit donc d’une transparence
accrue qui permet à l’administration électronique d’être perçue comme un facteur essentiel de la
réforme de l’Etat.
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