La mascarade de la dette sociale

La mascarade
de la dette sociale
Gérard Thoris
Enseignant à Sciences-Po
La Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades) est une de ces inventions
magiques dont les pouvoirs publics aux abois ont le secret. Il est bien difficile, en effet,
de se présenter devant les électeurs pour leur signifier le prix réel des prestations de
santé. Elles sont, comme il est si plaisant de le dire, « des droits objectifs activés par
les acteurs du système eux-mêmes1 ». Aussi préfère-t-on reporter sur le futur l’excès
de ces droits activés par rapport aux recettes.
L
e principe de la Cades est comparable à celui d’un crédit renouvelable.
L’électeur est content car il a le sentiment que la charge annuelle qu’il fait
peser sur la collectivité en tant qu’ayant droit est moins lourde quand elle
est étalée sur plusieurs années. Cependant, au lieu d’attendre l’extinction
du crédit précédent, le législateur, trop heureux de bénéficier d’une solution si commode, ajoute crédit renouvelable sur crédit renouvelable en élargissant parallèlement
la durée du remboursement. Arrive néanmoins un moment où ce jeu de cavalerie
finit par devenir économiquement insupportable. Tout laisse à penser que ce jour
n’est pas loin et que ce sera une des préoccupations principales après les élections de
2012.
La prise de conscience des méfaits de ce jeu aurait été plus rapide si les pouvoirs
publics avaient mis en place non en 2005, mais dès l’origine, la règle selon laquelle
« tout nouveau transfert de dette à la Caisse d’amortissement de la dette sociale
1. Carole Bousquet, « Gestion de la dette sociale : la vertu contrariée par la crise », Revue française des finances
publiques, septembre 2011, n° 115, p. 54.
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est accompagné d’une augmentation des recettes de la caisse permettant de ne pas
accroître la durée d’amortissement de la dette sociale2 » et si la représentation parlementaire avait ajouté que l’augmentation des recettes de la Caisse devait se faire
uniquement par ajustement de la Contribution au remboursement de la dette sociale
(CRDS) justement créée aux fins d’amortissement de la dette sociale. Ce ne fut pas
le cas.
L’objet de cet article consiste simplement à imaginer ce qui se passerait aujourd’hui
si ces deux règles avaient été instaurées en 1996 et si elles étaient respectées dans
le futur. En les suivant scrupuleusement, on peut calculer l’amortissement annuel
auquel tout transfert de dette à la Cades oblige et transformer mécaniquement cet
amortissement en hausse du taux de CRDS. On montre alors que, sous des hypothèses raisonnables, le taux de CRDS auquel on associe indistinctement 0,2 point
de CSG aurait dû passer de 0,7 % en 2010 à 1,24 % en 2011 et il devrait passer
à 1,48 % en 2012 ! La réalité est plus complexe mais, sous une forme ou sous une
autre, le prélèvement devra bien avoir lieu.
En théorie, tout est simple
Créée en 1996 pour reporter le déficit de la Sécurité sociale, la Cades devait amortir
44,7 milliards d’euros en treize ans. En 2011, elle doit amortir 154,6 milliards d’euros
en quatorze ans3. D’ici 2018, d’après la loi de financement de la Sécurité sociale pour
2011 (LFSS), 62 autres milliards d’euros peuvent encore lui être transférés. Ce chiffre
est assurément sous-estimé. Pour supporter cette dette, le législateur avait eu l’idée
simple d’affecter une recette fiscale nouvelle : la CRDS.
Dans les faits, de 1997 à 2005, on a transféré des dettes
Dans les faits, de
à la Cades sans augmenter ses ressources.
1997 à 2005, on
a transféré des
Devant les dérives auxquelles cette situation conduisait,
dettes à la Cades
sans augmenter
le Parlement a décidé de lier de nouveaux transferts à
ses ressources.
l’existence de nouvelles ressources. Ceci explique l’accalmie notée de 2005 à 2009. À cette date, le transfert
2. Article 20 de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005.
3. 86,6 milliards d’euros de dettes nettes au 31 décembre 2010 plus 68 milliards d’euros de dettes supplémentaires
transférées en 2011.
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de 27 milliards d’euros au titre de l’année 2009 a été conditionné par un « fléchage »
de 0,2 point de CSG vers la Cades. Par la suite, le législateur a fait preuve d’imagination au point que le système est devenu illisible.
Un système devenu illisible
Tableau 1 • Les autorisations successives de transfert à la cades
Date ou
période (1)
Premier
ministre
Montant
transféré (en
millions d’€)
Montants
cumulés (en
millions d’€)
Échéance (2)
Durée (ans)
1er février
1996
A. Juppé
44 700
44 700
2009
13
1998
L. Jospin
13 300
58 000
2014
17
2003-2004
J.-P. Raffarin
2 400 (3)
60 400
2004-2006
J.-P. Raffarin
47 200 (4)
107 600
(2021)
17
2009
F. Fillon
27 000 (5)
134 600
2011
F. Fillon
68 000 (6)
202 600
(2025)
14
2012-2018
F. Fillon
62 000
234 600
Source : Cour des comptes, « Rapport sur la Sécurité sociale », 2011, pp. 81-82. Les transferts effectifs sont disponibles dans le rapport d ’information d ’Alain Vasselle (Sénat, 2011, p. 21). Voir aussi Rémi Pellet (2011).
(1) Lorsqu’il s’agit d ’une date, il y a une reprise de la dette passée. Lorsqu’il s’agit d ’une période, il s’agit d ’un
plafond d ’engagement pour une durée déterminée.
(2) La notion d ’échéance légale a été supprimée en 2004. Nous parlons d ’échéance implicite en supposant que cette
date sert de calage pour les emprunts.
(3) À destination du Forec (Fonds pour la réduction des cotisations sociales).
(4) L’autorisation de reprise portait sur 50 Mds €.
(5) 0,2 point de CSG est fléché vers la Cades et complète les ressources dégagées par la CRDS.
(6) 0,28 point de CSG et des ressources du Fonds de réserve des retraites sont fléchés vers la Cades.
Pour réintroduire de la lisibilité, nous allons construire une référence sur les principes suivants :
• étant donné une somme transférée à une date donnée, avec une échéance de
remboursement fixée ;
• e n prenant pour hypothèse un taux d’intérêt nominal de 3 % ;
• en supposant par ailleurs que la croissance nominale soit de 3,5 %, dont 2 %
d’inflation ;
• en utilisant un modèle d’amortissement à remboursements mensuels constants.
Quel devrait être le taux de CRDS que le législateur aurait dû mécaniquement
appliquer ? Du fait de la proximité des bases, on utilisera par la suite l’expression
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CRDS+CSG en additionnant les taux comme s’ils avaient exactement le même
rendement.
Équilibre précaire
Notre propos étant de discerner le futur probable, nous allons tester nos hypothèses sur les données de 2010. Pour le 31 décembre de cette année, la dette nette à
échéance inchangée, soit 2021, est de 86,676 milliards d’euros. Un amortissement sur
onze années pour une extinction fin 2021 suppose un remboursement constant de
9,260 milliards d’euros annuels. Cela est légèrement supérieur aux résultats annoncés
par Patrice Ract Madoux, directeur de la Cades : « En 2010, les recettes de la CRDS
et de CSG ont atteint 8,1 milliards d’euros et ont permis d’amortir la dette à hauteur
de 5,1 milliards d’euros4. » Néanmoins, ils sont en cohérence générale avec ce qu’un
tel endettement exige en termes d’amortissement.
Les choses se compliquent immédiatement avec la somme transférée en 2011, soit
68 milliards d’euros. En utilisant le même modèle, on obtient un amortissement
annuel de 5,6 milliards d’euros. Dans ce cas, le taux de CRDS+CSG devrait passer
de 0,7 % à 1,2 %, soit un demi-point d’imposition supplémentaire.
Si maintenant on intègre les futures reprises de dettes prévues par la LFSS au rythme
de 10 milliards d’euros par an, le taux de CRDS+CSG devrait encore augmenter de
un point d’ici 2018, avant de redescendre progressivement après les élections présidentielles de 2017.
Hypothèses d’un futur probable
Tableau 2 • Taux de prélèvement théorique (CRDS+CSG)
pour les transferts
Taux théorique (%)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
0,70
1,24
1,34
1,44
1,54
1,65
1,75
1,87
Rappel des hypothèses : 1. Amortissement constant de la dette de la Cades au 31 décembre 2010 avec échéance f in
2021 ; 2. Amortissement constant de la dette de 68 Mds € transférée en 2011 (avec remboursement de 2011 à 2025
inclus) ; 3. Amortissement constant d ’une dette annuelle de 10 Mds € constituée année après année de 2012 à 2017
puis 2 Mds € en 2018 pour entrer dans le plafond des 62 Mds € actuellement autorisés par la loi.
4. La lettre de la Cades, n° 29, mai 2011.
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L’échéance de 2011 a été habilement préservée par des mesures toutes plus compliquées les unes que les autres5.
Une nouvelle partie de la CSG a été « fléchée » vers la Cades, à hauteur de 0,28 point,
mais au détriment de la branche famille de la Sécurité sociale. D’une certaine façon,
le taux de prélèvement en faveur de la Cades est bien passé de 0,7 % à 0,98 %. Mais
cela ne se retrouve sur aucune feuille d’impôt, au moins de manière directe. En effet,
ce transfert a été compensé par les recettes suivantes, dont chacun pourra juger du
lien avec la branche famille de la protection sociale :
• l’assujettissement à la taxe sur les conventions d’assurance des contrats santé
responsables, à un taux réduit de 3,5 % au lieu de 7 % ;
• la taxation forfaitaire des sommes placées dans la réserve de capitalisation des
sociétés d’assurances ;
• une taxation aux prélèvements sociaux des compartiments euros des contrats
d’assurance-vie multisupport au fur et à mesure des encaissements plutôt qu’au
moment du dénouement du contrat.
On ne se souvient pas nécessairement que l’accord sur
les retraites de 2010 visait l’équilibre du régime général
pour 2018. Il était donc prévu que les déficits prévisionnels des années 2011-2018 soient transférés à la Cades.
Pour appliquer la loi de 2005, il faut que ce transfert soit
accompagné de recettes permettant d’assurer l’amortissement de la dette. L’idée a donc été d’utiliser le Fonds
de réserve des retraites (FRR) de deux manières complémentaires.
On ne se souvient
pas nécessairement
que l’accord sur
les retraites
de 2010 visait
l’équilibre du
régime général
pour 2018.
Les prélèvements destinés à la constitution du FRR (1,3 % sur les revenus du capital)
ont cessé de l’alimenter. Ils sont désormais « fléchés » vers la Cades. Cela représente
un montant de 1,5 milliard d’euros pour 2011. Dans notre modèle, nous supposons
que la base imposable évolue au rythme de 3,5 % par an.
5. Une entrée synthétique pour retrouver l’historique de l’ensemble des débats est donnée sur le site de la Sécurité
sociale. Cf. http://www.securite-sociale.fr/chiffres/lfss/lfss2011/lfss2011.htm.
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Une partie du principal du FRR va être prélevée chaque année au bénéfice de la
même Cades. Il s’agit de 2,1 milliards d’euros année après année de 2011 à 2024, soit
un total de 29,4 milliards d’euros. Ce chiffre est à comparer avec la valeur de l’actif net au 31 décembre 2010,
On devine
soit 37 milliards d’euros6.
l’adresse de
ceux qui nous
gouvernent en
On devine l’adresse de ceux qui nous gouvernent en
constatant que
constatant que cet ensemble de transferts permet
cet ensemble
tout juste d’atteindre les recettes nécessaires au bon
de transferts
permet tout
fonctionnement de la Cades pour 2011, soit près de
juste d’atteindre
15 000 millions d’euros et presque le double de 2010.
les recettes
De plus, ce résultat tout à fait remarquable a été obtenu
nécessaires au bon
à fiscalité perçue comme globalement stable alors que,
fonctionnement
de la Cades
à législation constante et comme l’indique le tableau 2,
pour 2011.
elle aurait nécessité un accroissement de 0,5 point de
CRDS+CSG.
Origine des recettes
Tableau 3 • Équilibre prévisionnel de la Cades en 2011
(en millions d’€)
RECETTES NÉCESSAIRES
14 896,06
Dont CRDS+CSG
8 383,50 Dont CSG 2011 (+ 0,28 point)
3 353,40
Dont FRR-Recettes
1 500,00
Dont FRR-Principal
2 100,00
Solde
- 440,84
Taux supplémentaire
- 0,04 %
La série des taux de cotisation CRDS+CSG est moins sévère. Elle culmine néanmoins à 0,62 point de prélèvement en 2017 pour redescendre d’abord lentement, par
extinction des transferts, puis rapidement, si l’on suppose que la dette antérieure à
2010 est définitivement remboursées en 2021 et que le taux 0,7 % de CRDS+CSG
est affecté au remboursement de la dette ultérieure.
6. Source : http://fondsdereserve.fr/IMG/pdf/Rapport-annuel-FRR-2010-version-siteinternet-2.pdf.
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Ajustements nécessaires
Tableau 4 • Taux de prélèvement supplémentaire
(exprimé en CRDS+CSG) pour les transferts de dette votés
jusqu’en 2018
Taux théorique supplémentaire
pour équilibrer la Cades (%)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
-
- 0,04
0,07
0,17
0,28
0,39
0,50
0,62
Mêmes hypothèses que précédemment. Les recettes sont accrues comme indiqué dans le tableau 3. S’ajoutent les
recettes fléchées du FRR à la Cades, toujours sous l ’hypothèse d ’une base croissante à un rythme de 3,5 % par an.
Interprétation : malgré la croissance des recettes affectées à la Cades par la LFSS pour 2011, les recettes prévisibles
sont insuff isantes pour assurer l ’amortissement de la dette. Pour l ’année 2012, l ’insuff isance des recettes exprimée
en taux de CRDS+CSG est de 0,07 point.
Cependant, cet équilibre sophistiqué est précaire. Dans le silence des textes, il est
difficile de savoir à quoi correspondent ces autorisations préalables évaluées à 10 milliards d’euros par an. On pourrait supposer que, l’équilibre des comptes sociaux se
réalisant plus vite que prévu, elles ne soient pas utilisées. Néanmoins, dans son audition du 22 juin 2011 au Sénat, le Premier président de la Cour des comptes, Didier
Migaud, a déclaré : « À défaut de mesures de redressement et dans un scénario économique prudent, les risques pesant sur les branches maladie, retraite et famille
pourraient au total nécessiter, à l’horizon de 2020, un nouveau transfert de 100 à
120 milliards d’euros à la Cades en sus des 130 milliards d’euros déjà prévus. Ce serait incompatible avec le
Les risques
terme actuel – 2025 – fixé pour le remboursement de
pesant sur
ses dettes. Une partie de ce transfert devrait d’ailleurs
les branches
maladie, retraite
être effectuée dès 20137. »
et famille
pourraient
De fait, les prévisions fournies par le même rapport du
nécessiter,
à l’horizon
Sénat8 indiquent que le déficit prévisionnel pour les
de 2020,
régimes obligatoires de base se montera à 20 milliards
un nouveau
d’euros par an au moins jusqu’en 2014. Pour atteindre
transfert de
100 à 120 milliards
le chiffre de 180 milliards d’euros évoqué par Didier
d’euros à la Cades
Migaud à horizon 2020, il suffit de prolonger ce défien sus des 130
cit jusqu’à cette échéance. Le tableau ci-dessous donne
milliards d’euros
une idée de ce que cela représente en termes de points
déjà prévus.
de CRDS-CSG. Les résultats parlent d’eux-mêmes. Il
7. Sénat, rapporteur général Alain Vasselle, « Rapport d’information fait au nom de la commission des affaires
sociales sur la situation des finances sociales en vue de la tenue du débat d’orientation des finances publiques pour
2012 », 5 juillet 2011, n° 704, p. 52.
8. Ibidem, p. 24.
1
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Partager la valeur
faut pratiquement prévoir 0,25 point de CRDS-CSG supplémentaire par an jusque
2017 ! Joli programme pour le futur président de la République !
Scénario catastrophe ?
Tableau 5 • Taux de prélèvement théorique (CRDS+CSG)
si les transferts de dette votés jusqu’en 2020 se montent à 20 Mds par an, soit un total de 180 Mds 2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Taux théorique (%)
0,7
1,24
1,48
1,72
1,96
2,21
2,46
2,72
Taux théorique
supplémentaire
pour équilibrer la
Cades (%)
-
- 0,4
0,21
0,46
0,7
0,95
1,21
1,47
Mêmes hypothèses que dans le tableau 4 sauf pour les sommes transférées à la Cades qui atteignent 140 Mds € plutôt
que les 62 Mds € actuellement votés.
Le taux théorique exprime ce que devrait être le taux CRDS+CSG pour équilibrer la Cades si les ressources
n’avaient pas changé en 2011. Le taux théorique supplémentaire donne une indication de l ’augmentation nécessaire
de ce taux au-delà de l ’augmentation des ressources affectées par la LFSS pour 2011.
À qui estimerait qu’il s’agit d’un scénario catastrophe, on peut quand même rappeler que les données sous-jacentes reprises du Sénat limitent le déficit de la branche
vieillesse à 8 milliards d’euros par an. Si l’on suivait le scénario du Conseil d’orientation des retraites, ce chiffre pourrait atteindre 40 milliards d’euros pendant quelques
années9.
Tour de passe-passe
Ce travail de clarification n’aurait pas dû échapper au contrôle de la représentation
parlementaire. Tout se passe comme si elle protestait contre le principe d’un transfert sur les générations futures de dépenses de consommation courante mais qu’elle
votait dans la foulée contre sa propre parole. L’épisode le plus drôle de toute cette
mascarade se trouve dans la manière dont, confronté à l’impossibilité d’accroître les
transferts de dette sans ressources supplémentaires, on a augmenté la durée d’amortissement de 2021 à 2025. C’est le Sénat qui le dit : « Ces quatre années supplémentaires d’existence de la caisse permettent de lui transférer environ 34 milliards d’euros
9. « Ainsi, à l’horizon 2015, le besoin de financement du système de retraite serait de l’ordre de 40 milliards d’euros
(1,8 point de PIB) dans les trois scénarios, alors qu’il était de 16 milliards d’euros (0,7 point de PIB) dans le scénario
de base de 2007 », huitième rapport du COR, 2010, p. 21.
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de dette sans accroissement des ressources qui lui sont
affectées10. » En termes techniques, cela s’appelle un
moratoire ; en termes populaires, c’est un tour de passepasse. Quoi qu’il en soit, les générations futures peuvent
se retrousser les manches pour rembourser des dettes
dont les collatéraux, c’est-à-dire les actifs acquis grâce à
ces dettes et qui génèrent des richesses servant de base
au remboursement, ont depuis longtemps disparu, pour
autant qu’ils aient jamais existé.
Les générations
futures peuvent
se retrousser les
manches pour
rembourser des
dettes dont
les collatéraux
ont depuis
longtemps
disparu.
éléments de bibliographie
• Carole Bousquet, « Gestion de la dette sociale : la vertu contrariée par
la crise », Revue française des finances publiques, Paris, septembre 2011, n° 115.
• Conseil
d’orientation des retraites, « Perspectives actualisées à moyen
et long terme en vue du rendez-vous de 2010 », 14 avril 2011, huitième
rapport, disponible à l’adresse : http://www.cor-retraites.fr/IMG/pdf/doc-1327.pdf.
• Cour des comptes, « Rapport sur la Sécurité sociale », 2011, disponible
à l’adresse : http://www.ccomptes.fr/fr/CC/documents/RELFSS/Rapport_securite_
sociale_2011.pdf.
• Rémi Pellet, « LFSS pour 2011 : l’équilibre financier de la sécurité sociale
après les refinancements de la dette sociale », La Semaine juridique – Édition
sociale, 18 janvier 2011, n° 3, pp. 16-23, disponible à l’adresse : http://remipellet.
com/lfss2011.html.
• Sénat, rapporteur
général Alain Vasselle, « Rapport d’information fait au
nom de la commission des affaires sociales sur la situation des finances
sociales en vue de la tenue du débat d’orientation des finances publiques
pour 2012 », 5 juillet 2011, n° 704, disponible à l’adresse : http://www.senat.fr/
rap/r10-704/r10-7041.pdf.
10. Sénat, rapporteur général Alain Vasselle, « Rapport d’information fait au nom de la commission des affaires
sociales sur la situation des finances sociales en vue de la tenue du débat d’orientation des finances publiques pour
2012 », 5 juillet 2011, n° 704, p. 19.
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