Etude du cadre législatif TOGO

ETUDE SYNTHETIQUE ET COMPARATIVE
DES CADRES LEGISLATIFS NATIONAUX ET
INTERNATIONAUX LIES AUX DROITS DES
PERSONNES HANDICAPEES
RAPPORT
CONSULTANT :
Kambouli LIELO KOMBATE
Juriste Consultant
Lomé, Juillet 2008
Expert près Cours et Tribunaux du Togo
1
TABLE DES MATIERES
Introduction Générale…………………………………………………………4
PREMIERE PARTIE : ANALYSE DES CADRES JURIDIQUES
NATIONAUX ET INTERNATIONAUX.........................................................6
Chapitre I : PRESENTATION DE L’EXISTANT EN MATIERE DE
DROITS DES PERSONNES HANDICAPEES AU TOGO…………………7
Section 1 : Les lois………………………………………………………………7
Paragraphe 1 : La Constitution togolaise………………………………………...7
Paragraphe 2 : Les autres lois……………………………………………………8
Section 2 : Les autres textes……………………………………………………10
Paragraphe 1 : Les règlements………………………………………………….10
Paragraphe 2 : Les conventions internationales………………………………..11
Chapitre II : ECARTS ENTRE L’EXISTANT ET LA CONVENTION DES
NATIONS UNIES DE 2006…………………………………………………..13
Section 1 : Les écarts au niveau du contenu…………………………………...13
Paragraphe 1 : Des contenus variables…………………………………………13
Paragraphe 2 : Caractère plus inclusif de la Convention……………………….14
Section 2 : Ecarts dans la mise en œuvre………………………………………15
Paragraphe 1 : Difficile mise en œuvre des textes togolais…………………….15
Paragraphe 2 : La question des mesures d’application et de suivi……………..16
DEUXIEME PARTIE : RECOMMANDATIONS EN VUE DE LA
PROMOTION ET DE LA MISE EN ŒUVRE DES DROITS DES
PERSONNES HANDICAPEES AU TOGO ………………………………..17
Chapitre I : BESOIN D’APPLICATION ET D’AMELIORATION DE
L’EXISTANT…………………………………………………………………18
Section 1 : La saisie des opportunités de l’existant……………………………18
Paragraphe 1 : La conservation du bon dans l’existant………………………...18
Paragraphe 2 : Le besoin d’adoption des textes d’application des lois………...19
Section 2 : L’amélioration de l’existant par la prise en compte du droit
international…………………………………………………………………….20
Paragraphe 1 : L’extirpation des discriminations négatives……………………20
Paragraphe 2 : La ratification des conventions et la prise en compte des
résolutions et recommandations………………………………………………..20
Chapitre II : MESURES POUR LA MISE EN APPLICATION FUTURE
DE LA CONVENTION DU 13 DECEMBRE 2006………………………....22
Section 1 : Mise en phase au point de vue textuel……………………………..22
Paragraphe 1 : L’élaboration de politiques et programmes adaptés……………22
2
Paragraphe 2 : La préparation de nouveaux textes……………………………..23
Section 2 : Mise en phase au point de vue institutionnel………………………23
Conclusion Générale………………………………………………………….24
3
INTRODUCTION GENERALE
Tous les êtres humains naissent libres et égaux en dignité et en droits1. La
Déclaration Universelle des droits de l’homme suffirait à garantir aux personnes
handicapées, la protection et la promotion de leurs droits. Force est pourtant de
constater que les normes et mécanismes mis en place par le système des Nations
Unies n’ont pas réussi à fournir une protection adéquate aux personnes
handicapées eu égard à leurs particularités. C’est pour remédier à cette lacune2
que l’Assemblée Générale des Nations Unies a adopté le 13 décembre 2006, la
Convention relative aux droits des personnes handicapées.
C’est donc à raison que se pose la question de l’état des droits des personnes
handicapées au Togo. L’étude objet de nos recherches tente de répondre à la
question en prenant en considération les exigences internationales, notamment
de la Convention des Nations Unies relative aux droits des personnes
handicapées3. C’est dire toute l’importance d’une Etude synthétique et
comparative des cadres législatifs nationaux et internationaux liés aux droits des
personnes handicapées4.
Le Togo, à ce jour, n’a pas encore signé et ratifié la Convention des Nations
Unies relative aux droits des personnes handicapées. Mais il existe un corpus de
textes relatifs aux droits des personnes handicapées au Togo. Il faut améliorer la
situation des personnes handicapées. Il faut pour cela un changement de
perception, combattre les stéréotypes et préjugés et sensibiliser le public aux
capacités des personnes handicapées et à leurs contributions à la société. Il faut
promouvoir et mettre en œuvre effectivement les droits des personnes
handicapées. C’est ce qui justifie certainement les diverses dispositions prises
pour la signature et la ratification prochaines de la Convention des Nations
unies relative aux droits des Personnes handicapées.
Aux termes de l’article 4 alinéa 1, les Etats parties à la convention s’engagent à
adopter toutes mesures appropriées d’ordre législatif, administratif ou autre pour
mettre en œuvre les droits reconnus dans la convention ; à prendre toutes
mesures appropriées, y compris des mesures législatives, pour modifier, abroger
ou abolir les lois, règlements, coutumes et pratiques qui sont sources de
discriminations envers les personnes handicapées…
1
Article de la Déclaration universelle des Droits de l’Homme adoptée par l’Assemblée Générale des Nations
Unies dans sa résolution 217 A (III) du 10 décembre 1948.
2
C’est la qualification que donne Louise ARBOUR, Commissaire aux Droits de l’Homme des Nations Unies, de
l’inadaptation du système des droits de l’homme aux personnes handicapées avant l’adoption de la Convention
des Nations Unies du 13 décembre 2006 relatives aux droits des personnes handicapées.
3
La Convention des Nations Unies relatives aux droits des personnes handicapées a été adoptée le 13 décembre
2006 par l’Assemblée générale des Nations unies.
4
Voir en Annexe les TDR de l’étude
4
La question qu’il convient de se poser est de savoir le sort réservé aux lois et
règlements relatifs aux droits des personnes handicapées au Togo après
signature et ratification de la Convention qui sont plus favorables ou qui créent
des droits plus favorables non prévus par la convention. Les dispositions de
l’article 4 alinéa 4 de ladite Convention semblent apporter la réponse à cette
question. En effet, d’après ce texte, aucune disposition de la Convention ne
porte atteinte aux dispositions plus favorables à l’exercice des droits des
personnes handicapées qui peuvent figurer dans la législation d’un Etat partie ou
dans le droit international en vigueur pour cet Etat et il ne peut être admis
aucune restriction ou dérogation aux droits de l’homme et aux libertés
fondamentales reconnues ou en vigueur dans un Etat partie sous prétexte que la
Convention ne reconnaît pas ces droits et libertés ou les reconnaît à un moindre
degré. Il en ressort que les droits acquis plus favorables sont préservés.
Au regard de tout ce qui précède, la problématique des droits des personnes
handicapées au Togo, que ce soit dans son état actuel ou après la signature et la
ratification de la Convention des Nations unies relative aux droits des personnes
handicapées, soulève un certain nombre d’interrogations comme suit :
1- Quel est le cadre juridique actuel des droits des personnes handicapées au
Togo ?
2- Ce cadre juridique est-il suffisamment protecteur des personnes
handicapées ?
3- Le cadre juridique existant est-il mis en œuvre et pour quel résultat ?
4- Le cadre juridique existant est-il en phase avec les exigences
internationales en matière de droits des personnes handicapées,
notamment la Convention des nations unies du 13 décembre 2006 relative
aux droits des personnes handicapées ?
5- Quelles mesures faut-il prendre en vue de l’amélioration de l’existant pour
la promotion et la mise en œuvre effectives des droits des personnes
handicapées au Togo ?
Pour répondre à ces questions dans le cadre de l’étude synthétique des droits des
personnes handicapées, nous consacrerons la première partie de notre rapport à
l’analyse des cadres juridiques nationaux et internationaux et la deuxième partie
aux recommandations pour la promotion et la mise en œuvre effectives des
droits.
5
PREMIERE PARTIE
ANALYSE DES CADRES JURIDIQUES NATIONAUX
ET INTERNATIONAUX
Le cadre juridique des droits des personnes handicapées s’entend de l’ensemble
des règles de droit de sources diverses qui constitue le corpus des normes en
matière de droits des personnes handicapées.
Il convient, dans cette première partie, de procéder à la présentation de l’existant
en matière de droits des personnes handicapées au Togo (Chapitre un), avant de
relever, les écarts entre l’existant et la Convention des Nations Unies (Chapitre
deux).
6
CHAPITRE UN
PRESENTATION DE L’EXISTANT EN MATIERE DE
DROITS DES PERSONNES HANDICAPEES AU TOGO
L’existant en matière de droits des personnes handicapées au Togo est constitué
de l’ensemble des règles de droit relatif à la question du handicap. Non
seulement en font partie les lois au sens strict mais aussi les règlements, les
Conventions internationales ratifiées, les Programmes et Politiques.
Pour une meilleure compréhension, nous avons opté pour une étude thématique
sans établir une hiérarchie entre les différents textes. Les textes exclusivement
consacrés aux droits des personnes handicapées sont très peu nombreux. Nous
allons donc citer, en plus de ceux exclusivement consacrés aux droits des
personnes handicapées, d’autres textes qui contiennent des dispositions
importantes relatives aux droits des personnes handicapées.
Une distinction sera faite entre d’une part, les lois (Section 1), d’autre part, les
autres textes (Section 2).
Section 1- Les lois
Il convient de commencer la présentation par la loi fondamentale de la
République, la constitution, (Paragraphe 1), avant d’aborder les autres lois
(Paragraphe 2).
Paragraphe 1- La Constitution togolaise5
La Constitution de la IV ème République a été adoptée par référendum populaire
le 27 septembre 1992 et promulguée par le Président de la République le 14
octobre 1992.
Elle a été révisée par la loi n° 2002-029 du 31 décembre 2002. Dans son contenu
actuel, elle a des dispositions relatives aux droits des personnes handicapées.
D’abord, à travers son préambule, la constitution togolaise fait sienne les
dispositions contenues dans la Déclaration Universelle des droits de l’Homme
du 10 novembre 1948 et tout ce qu’on peut en tirer.
5
Constitution du 14 octobre 1992 révisée par la loi n° 2002-029 du 31 décembre 2002.
7
Ensuite, l’article 33 de cette constitution dispose que « l’Etat fait prendre des
mesures en vue de mettre les personnes handicapées à l’abri des injustices
sociales ».
Enfin, d’autres dispositions de la constitution protègent ne serait-ce
qu’indirectement les personnes handicapées. Nous pouvons citer entre
autres l’article 37 : « L’Etat reconnaît à chaque citoyen le droit au travail, et
s’efforce de créer les conditions de jouissance effective de ce droit.
Il assure à chaque citoyen l’égalité de chance face à l’emploi et garantit à chaque
travailleur une rémunération juste et équitable… ».
La Constitution togolaise est donc une source fondamentale des droits des
personnes handicapées.
Paragraphe 2- Les autres lois
Il faut distinguer entre la loi au sens strict et d’autres dispositions ayant valeur
de loi.
La loi au sens strict désigne toute disposition votée par l’organe qui détient le
pouvoir législatif. C’est la loi votée et adoptée par l’Assemblée nationale.
Les lois togolaises consacrées aux droits des personnes handicapées ne sont pas
nombreuses. Une seule loi est consacrée exclusivement aux droits des personnes
handicapées. Il s’agit de la loi du 23 avril 2004 portant protection sociale des
personnes handicapées6. Par l’adoption de cette loi, l’Etat togolais a fait un
grand pas dans la protection des droits des personnes handicapées. C’est la
première loi exclusivement consacrée aux droits des personnes handicapées. A
ce jour, aucune autre loi de telle vocation n’a été adoptée.
A cette loi, nous pouvons ajouter d’autres lois qui, sans être exclusivement
consacrées aux droits des personnes handicapées, en traitent par quelques
dispositions, soit directement, soit indirectement. Nous pouvons citer la loi du
13 décembre 2006 portant Code du travail7. Cette loi consacre deux articles au
travail des personnes handicapées. L’article 152 de cette loi définit la personne
handicapée en ces termes : « Est considérée comme personne handicapée, toute
personne qui, du fait d’une déficience motrice, sensorielle ou mentale,
congénitale ou acquise, est dans l’incapacité d’assurer par elle-même tout ou
partie des nécessités d’une vie individuelle ou sociale normale et se trouve
empêchée ou limitée dans ses possibilités de jouir des mêmes droits et de faire
6
7
Loi n° 2004-005 du 23 avril 2004 portant protection sociale des personnes handicapées.
Loi n° 2006-010 du 13 décembre 2006 portant Code du travail.
8
face aux mêmes obligations que ses concitoyens de même sexe et de même
âge ». L’article 153 de la même loi dispose que « les conditions de travail des
personnes handicapées sont déterminées par décret en conseil des ministres ».
Nous avons également l’Ordonnance du 4 janvier 1968 portant Statut général
des fonctionnaires de la République Togolaise8. Cette Ordonnance comporte à la
fois des dispositions qui protègent les Personnes Handicapées et d’autres qui
plutôt créent de la discrimination négative contre les personnes handicapées.
L’accès des citoyens à la fonction publique est dominé par un principe général
de valeur constitutionnelle : « celui de l’égal accès aux emplois publics »9.
Cependant, le paragraphe 4 de l’article 23 du Statut dispose que nul ne peut
avoir la qualité de fonctionnaire « s’il ne remplit les conditions d’aptitude
physique exigée pour la fonction et s’il n’est reconnu, soit indemne de toute
affection tuberculeuse, cancéreuse, nerveuse ou lépreuse, soit définitivement
guérit ». Ce texte est la source de discrimination des personnes handicapées
dans l’accès à la fonction publique.
La Réforme de l’Enseignement au Togo10, elle aussi, n’a pas ignoré les
personnes handicapées. Elle prévoit, dans les premiers et deuxième degrés, la
prise en charge et l’encadrement des enfants handicapés dans des établissements
spécialisés à créer.
Nous pouvons citer enfin, l’ordonnance du 31 janvier 1980 portant Code des
personnes et de la famille11. Le Code des personnes et de la famille consacre
quelques dispositions aux majeurs incapables à travers le Chapitre II de son
Titre VII. La notion d’incapable dans le sens de ce code est large. Elle
comprend, non seulement les personnes majeures qu’une altération des facultés
personnelles met dans l’impossibilité de pourvoir seules à leurs intérêts, mais
aussi les majeurs qui, par leur prodigalité, leur intempérance ou leur oisiveté,
s’exposent dans le besoin ou compromettent l’exécution de leurs obligations
familiales12. C’est au titre des personnes souffrant d’altération des facultés
personnelles, communément appelées « fous », que nous citons la loi portant
Code des personnes et de la famille dans le cadre de ce rapport. Le régime
juridique des actes des majeurs incapables y est réglementé.
A côté des lois, existent d’autres textes qui font partie du corps de règles qui
gouvernent les droits des personnes handicapées.
8
Ordonnance n ° 1 du 4 janvier 1968 portant statut général des fonctionnaires de la république Togolaise, JORT
n° 372 N° spécial du 6 janvier 1968.
9
Voir préambule et article 37 de la Constitution du 14 octobre 1992.
10
Réforme de l’Education Nationale au Togo de 1975.
11
Ordonnance n° 80-16 du 31 janvier 1980 portant Code des personnes et de la famille.
12
Voir article 316 du Code des personnes et de la famille qui définit les majeurs incapables.
9
Section 2- Les autres textes
Nous incluons dans cette rubrique les politiques et programmes qui ne sont pas
des règles de droit, notamment la Politique nationale de réadaptation13 et le
Programme national de promotion et de protection des droits de l’hommes14.
Nous ne nions pas leur importance. Cependant, la priorité est accordée aux
textes constituant des règles de droit dont les règlements (Paragraphe 1) et des
Conventions internationales ratifiées par le Togo (Paragraphe 2).
Paragraphe 1- Les règlements
Le Règlement est un terme générique pour désigner une diversité d’actes
administratifs à savoir les décrets, les Circulaires et les Arrêtés.
Il existe dans le droit positif togolais des Décrets qui traitent de la question des
droits des personnes handicapées soit de manière directe, soit de manière
indirecte.
Nous pouvons citer le Décret du 11 octobre 2001 portant Attributions et
Organisation du Ministère des Affaires Sociales, de la Promotion de la Femme
et de la Protection de l’Enfance15. Ce Décret crée au sein de ce Ministère la
Direction des Personnes Handicapées et du 3ème Age. L’article 21 de ce Décret
fixe la composition et les attributions de la Direction des Personnes Handicapées
et du 3ème Age.
Nous pouvons citer également l’Arrêté du 29 mai 1945 portant création de
l’Ecole des Infirmiers et Infirmières du Togo devenue Ecole Nationale des
Auxiliaires Médicaux (E.N.A.M.)16. L’ENAM comporte aujourd’hui sept
départements dont un Département des Kinésithérapeutes, un Département des
Orthoprothésistes et un Département des Orthophonistes.
13
La politique nationale de réadaptation a été élaborée en 1997 et révisée en décembre 2005.
Cette politique a été élaborée par le Ministère de la Santé dans le Cadre de son Programme des
Incapacités/traumatismes, Prévention et Réadaptation. Il s’agit d’une analyse de la situation nationale du
domaine du handicap et de la réadaptation qui a abouti à l’identification des problèmes prioritaires, à la
formulation des objectifs à atteindre et des stratégies opérationnelles pour des actions futures à mener dans le
cadre de cette politique de réadaptation.
14
Programme national de promotion et de protection des droits de l’homme (2007-2010). Il a été adopté en
Conseil des Ministres le 31 mai 2007 pour la période initiale de 2007 à 2010.
Ce programme qui traite des Droits de l’Homme consacre quelques pages aux stratégies concernant des groupes
spécifiques dont les Personnes handicapées.
15
Décret n° 2001-172/PR portant Attributions et Organisation du Ministère des Affaires Sociales, de la
Promotion de la Femme et de la Protection de l’Enfance.
16
Arrêté n° 274 p du 29 mai 1945 portant création de l’Ecole des Infirmiers et des Infirmières du Togo
aujourd’hui ENAM.
10
Paragraphe 2- Les conventions internationales
Les conventions internationales lorsqu’elles ont été ratifiées font partie de
l’ordonnancement juridique des Etats qui les ont ratifiées. Le Togo a ratifié un
certain nombre de conventions internationales qui traitent principalement ou
accessoirement des droits des personnes handicapées.
Nous pouvons citer, la Convention des Nations unies de 1989, relative aux
Droits de l’enfant17. Cette convention consacre un certain nombre d’articles aux
enfants handicapés notamment les articles 23 et suivants. Aux termes de l’article
23 paragraphe 1 de la convention, « Les Etats parties reconnaissent que les
enfants mentalement ou physiquement handicapés doivent mener une vie pleine
et décente, dans des conditions qui garantissent leur dignité, favorisent leur
autonomie et facilitent leur participation active à la vie de la collectivité ». Le
paragraphe 2 du même article dispose que « les Etats parties reconnaissent le
droit à des enfants handicapés de bénéficier de soins spéciaux et encouragent et
assurent, dans la mesure des ressources disponibles, l’octroi sur demande, aux
enfants handicapés remplissant les conditions requises, et à ceux qui en ont la
charge, d’une aide adaptée à l’état de l’enfant et à la situation de ses parents ou
de ceux à qui il est confié ».
Nous pouvons citer également le Traité international établi dans le cadre de
l’Organisation Internationale du Travail (OIT) se rapportant à la Discrimination
dans l’Emploi et la Profession18. Ce traité à travers son article 1 qui définit la
discrimination comme « …toute autre distinction, exclusion ou préférence ayant
pour effet de détruire ou d'altérer l'égalité de chances ou de traitement en
matière d'emploi ou de profession, qui pourra être spécifiée par le Membre
intéressé après consultation des organisations représentatives d'employeurs et
de travailleurs, s'il en existe, et d'autres organismes appropriés… », protège les
personnes handicapées.
Au niveau régional, le Togo a ratifié la Charte Africaine des Droits de l’homme
et des peuples (en 1982)19, la Charte Africaine des droits et du bien être de
l’enfant (en 1998)20, le Protocole facultatif portant création d’une Cour Africaine
des Droits de l’homme et des Peuples (en 2003)21. Il faut préciser que ces textes
17
Convention des Nations Unies du 20 novembre 1989 ratifiée par le Togo le 1er août 1990
Convention C111 des Nation Unies du 25 juin 1958 concernant la discrimination en matière d’emploi et de
profession.
19
Adoptée par la 18ème Conférence des Chefs d’Etat et de Gouvernement à Nairobi (Kenya) en juin 1981.
20
Adoptée par la 26ème Conférence des Chefs d’Etat et de Gouvernement de l’OUA à Addis-Abeba (Ethiopie) en
juillet 1990.
18
21
Adopté par la 34ème Session Ordinaire de l’Assemblée des Chefs d’Etats et de Gouvernement de l’OUA
réunie à Ouagadougou, Burkina Faso du 8 au 10 juin 1998.
11
ne traitent pas spécifiquement des droits des personnes handicapées et ne
consacrent donc pas d’articles réservés exclusivement aux personnes
handicapées, mais, les protègent de manière indirecte d’où l’importance de les
citer.
L’arsenal juridique relatif aux droits des personnes handicapées au Togo n’est
donc pas négligeable. Il est composé de règles de droit nationales et
internationales. Dans un contexte de mondialisation et de globalisation des
droits des personnes handicapées, il convient de relever l’écart entre l’existant
au plan national et la Convention des Nations unies du 13 décembre 2006
relative aux droits des personnes handicapées.
12
CHAPITRE DEUX
ECARTS ENTRE L’EXISTANT ET LA CONVENTION
DES NATIONS UNIES DE 2006
L’étude objet de nos recherches est non seulement synthétique mais
comparative. Ce second aspect vise à comparer les dispositions togolaises
relatives aux droits des personnes handicapées à celles contenues dans la
convention des Nations Unies du 13 décembre 2006 relatives aux droits des
personnes handicapées.
Il s’agit de dégager les écarts les plus importants, entre l’existant au Togo en
matière de droits des personnes handicapées et les exigences internationales. La
comparaison est faite avec la convention des nations unies de 2006 parce qu’elle
est la plus récente et la plus complète des normes consacrées aux personnes
handicapées.
Les écarts entre l’existant et la convention s’observent aussi bien dans le
contenu (Section 1) que dans la mise en œuvre (Section 2).
Section 1- Les écarts au niveau du contenu
Le système des droits de l’homme était sensé protéger et promouvoir les droits
des personnes handicapées. D’après Louise Arbour, les normes et mécanismes
en place n’ont pas réussi à fournir une protection adéquate dans le cas particulier
des personnes handicapées. C’est ce que tente de faire la Convention de 2006.
De par les contenus, la convention des Nations unies est plus large (Paragraphe
1) et plus inclusive (Paragraphe 2) que les textes togolais.
Paragraphe 1- Des contenus variables
La Convention des Nations Unies du 13 décembre 2006 applique les droits de
l’homme aux personnes handicapées en prenant en considération leurs
particularités. En cela, elle a une thématique plus vaste et plus complète.
Son objet est assez évocateur de son étendue : « promouvoir, protéger et assurer
la pleine et égale jouissance de tous les droits de l’homme et de toutes les
libertés fondamentales par les personnes handicapées et de promouvoir le
respect de leur dignité intrinsèque »22. C’est ce qui justifie que les dispositions
22
Article 1er de la Convention des Nations Unies du 13 décembre 2006
13
de la convention reprennent et appliquent aux personnes handicapées les droits
de l’homme, l’objectif étant donc de promouvoir, protéger et assurer la pleine et
égale jouissance de tous les droits de l’homme et de toutes les libertés
fondamentales par les personnes handicapées.
La loi togolaise du 23 avril 2004 relative à la protection sociale des personnes
handicapées est une réelle avancée dans le cadre des droits des personnes
handicapées au Togo. Elle a, cependant deux grandes faiblesses.
La première faiblesse est qu’elle n’aborde que certains droits de l’homme. Les
droits de l’homme recouvrent une variété de droits auxquels les personnes
handicapées doivent accéder comme tous les hommes de la terre. La loi aborde
seulement les questions de formation, éducation, emploi… Qu’en est-il de
l’égalité et de la non-discrimination, la sensibilisation de la population, de
l’accessibilité, du droit à la vie, de la liberté et de la sécurité de la personne
handicapée, de l’autonomie de vie et de l’inclusion dans la société… ?
La deuxième faiblesse est sa vision trop médicale et charitable prenant la
personne handicapée comme une personne à aider ou assister. Il en résulte
qu’elle est assez réductrice.
Même complétée par d’autres textes, notamment la loi portant code du travail,
les règlements et les conventions internationales applicables au Togo,
l’ensemble n’est pas aussi complet que la Convention des Nations Unies.
L’existant en matière de droits des personnes handicapées au Togo ne permet
pas de garantir aux personnes handicapées la pleine jouissance de la vie. Les
engagements n’y sont pas fermes et l’Etat ne se met pas en position d’un
débiteur d’un certain nombre d’obligations à l’endroit des personnes
handicapées. Il faut des mesures qui prendront en considération tous les aspects
de la vie des personnes handicapées.
Les pays adhérant à la Convention s’engagent à élaborer et appliquer des
politiques, une législation et des mesures administratives visant à concrétiser les
droits reconnus par la convention et s’engagent à abolir les lois, règlements,
coutumes et pratiques qui constituent une discrimination. C’est ce qui ressort des
termes de l’article 4 de la Convention.
Paragraphe 2- Caractère plus inclusif de la Convention
Un changement de perception étant essentiel pour améliorer la situation des
personnes handicapées, les Etats qui ratifient la Convention sont appelés à
combattre les stéréotypes et les préjugés et à sensibiliser le public aux capacités
14
des personnes handicapées et à leurs contributions à la société. Il ne s’agit pas de
garantir aux personnes handicapées tout simplement la pleine jouissance de la
vie mais la pleine jouissance de la vie sur un pied d’égalité. En cela, la
Convention vise à transformer la société dans le sens de l’inclusion de sorte que
les personnes handicapées jouissent des mêmes opportunités et des mêmes
possibilités.
Section 2- Ecarts dans la mise en œuvre
Les textes sont élaborés pour être appliqués. Faute d’application, ils ne
constituent qu’un trompe l’œil sans aucune valeur réelle. Il est vrai qu’aussi bien
les textes de droit internes que les conventions internationales rencontrent des
difficultés en ce qui concerne leur mise en œuvre. La situation des textes
togolais relatifs aux droits des personnes handicapées est plus que préoccupante
lorsqu’il faut envisager leur mise en œuvre.
En effet, les textes togolais sont difficiles à mettre en œuvre parce qu’étant
incomplets (Paragraphe 1) et sans mécanismes de suivi de leur exécution
(Paragraphe 2).
Paragraphe 1- Difficile de mise en œuvre des textes
togolais
Les lois togolaises relatives aux droits des personnes handicapées sont difficiles
à mettre en œuvre. Ces lois sont incomplètes faute d’adoption de leurs textes
d’application.
La remarque vaut aussi bien pour les dispositions constitutionnelles23 que pour
la loi du 23 avril 200424 et la loi du 13 décembre 200625. La question des
décrets d’application est sérieuse car en l’absence de ses décrets, les lois
sont inutiles.
La loi du 23 avril 2004 n’a pas à ce jour son Décret d’application. Cet état de
chose bloque toute initiative dans le sens de la mise en œuvre des droits des
personnes handicapées.
Les articles 152 et 153 du Code du travail sont consacrés au Travail des
Personnes handicapées. Le premier définit la personne handicapée et le second
précise que les conditions de travail des personnes handicapées sont déterminées
par décret en conseil des ministres. A ce jour, ce décret n’existe pas.
23
Article 33 de la Constitution Togolaise du 14 octobre 1992
Loi n° 2004-005 du 23 avril 2004 relative à la protection sociale des personnes handicapées
25
Loi n° 2006-010 du 13 décembre 2006 portant code du travail.
24
15
La loi du 23 avril 2004 a prévu la mise sur pied d’un certain nombre
d’instituions, notamment la création dans chaque région, préfecture ou
commune d’une Commission Technique d’Orientation et de Classement
Professionnel. C’est ce qui ressort des termes de l’article 16 de cette loi. A ce
jour ces institutions ne sont pas mises en place.
Aux termes de l’article 18 de la même loi, « Les Centres d’Aide par le Travail
sont créés par l’Etat… ». Un décret en conseil des ministres devait en préciser
les modalités de fonctionnement. A ce jour, ce décret n’existe pas.
Paragraphe 2- La question des mesures d’application et de
suivi
La Convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées
a prévu un certain nombre de dispositions quant à son application et le suivi de
sa mise en œuvre26. Le suivi de la mise en œuvre tel qu’institué par la
Convention des Nations unies met les Personnes handicapes et les
Organisations des Personnes Handicapées au centre. Il s’agit là d’une mesure
capitale. Ces dispositions vont permettre la mise en œuvre effective de la
convention.
Les textes togolais n’ont rien de tel. Il s’agit d’un écart très important car faute
de dispositions relatives à l’application et au suivi de la mise en œuvre, il est
difficile de mesurer l’effectivité des textes.
En plus, ces dispositions constituent une garantie de mise en œuvre des textes.
Lorsqu’elles sont prévues dans une norme, elles constituent en même temps la
garantie que cette norme sera appliquée si les signataires de la norme l’applique
dans son intégralité.
L’analyse des cadres juridiques nationaux et internationaux des droits des
personnes handicapées a permis de présenter ce qui existe en la matière au Togo
et de relever quelques différences entre le cadre légal togolais et le cadre légal
international, la convention des Nations unies du 13 décembre 2006. Il convient
à présent de rechercher les voies et moyens en vue de la promotion et de la mise
en œuvre effective des droits des personnes handicapées dans un contexte
prenant en compte la Convention des Nations Unies.
26
Les articles 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39 et 40 de la Convention du 13 décembre 2006 sont consacrés aux mesures
d’application de la convention.
16
DEUXIEME PARTIE
RECOMMANDATIONS EN VUE DE LA PROMOTION
ET DE LA MISE EN ŒUVRE DES DROITS DES
PERSONNES HANDICAPEES AU TOGO
Il s’agit de combler l’écart entre l’existant en matière de droits des personnes
handicapées et la Convention qui sera signée et ratifiée dans un futur proche afin
de lui garantir une application effective.
Dans la mesure où la convention des Nations Unies du 13 décembre 2006 ne
supprime pas les droits acquis plus favorables aux personnes handicapées27, le
besoin d’appliquer et d’améliorer l’existant en matière de droits des personnes
handicapées est grand (Chapitre un).
En même temps, les dispositions étant prises pour la signature et la ratification
prochaine par le Togo de la Convention des Nations unies du 13 décembre 2006,
il est important de prendre toutes mesures nécessaires en vue de sa mise en
application (Chapitre deux).
27
Article 4, paragraphe 4 de la Convention des Nations Unies du 13 décembre 2006.
17
CHAPITRE UN
BESOIN D’APPLICATION ET D’AMELIORATION DE
L’EXISTANT
Aucune des dispositions de la Convention des Nations Unies relative aux droits
des personnes handicapées ne porte atteinte aux dispositions plus favorables à
l’exercice des droits des personnes handicapées qui peuvent figurer dans la
législation d’un Etat partie ou dans le droit international en vigueur pour cet
Etat. Tels sont les termes du paragraphe 4 de l’article 4 de la Convention des
Nations unies du 13 décembre 2006. Ce texte règle le contentieux du conflit de
normes qui pourrait apparaître dans la mise en œuvre conjointe des normes
antérieures à la Convention et cette dernière.
Nous ne pensons pas qu’il faille rejeter tout l’existant en matière de droits des
personnes handicapées. Tout ce qu’il y a de discrimination positive en faveur
des personnes handicapées peut être conservé en attendant un changement plus
radical des mentalités dans le sens de l’inclusion.
Il convient donc de saisir les opportunités offertes par l’existant en matière de
droits des personnes handicapées dans la mesure du possible (Section 1) et
d’améliorer cet existant par une prise en compte réelle du droit international
(Section 2).
Section 1- La saisie des opportunités de l’existant
Il est vrai, que les mesures sont prises pour la signature et la ratification de la
convention des Nations Unies relative aux droits des personnes handicapées. La
loi du 23 avril 2004 portant protection n’a pas que du négatif. La mettre en
œuvre ne ferait pas de tort au combat pour la promotion et la mise en œuvre
effective des droits des personnes handicapées.
Ceci étant, il faut procéder à une sorte de dépeçage des lois en vigueur et
rechercher leur application dans ce qu’elles ont de bon (Paragraphe 1), ce qui
implique l’adoption de leurs textes d’application (Paragraphe 2).
Paragraphe 1- La conservation du bon dans l’existant
A titre d’exemple, en matière d’éducation, de formation professionnelle des
personnes handicapées et de leur emploi, dans l’état actuel des mentalités, une
discrimination positive en faveur des personnes handicapées ne sera pas du tout
18
mauvaise. L’article 8, alinéa 2 de la loi relative à la protection sociale des
personnes handicapées dispose que « des allocations d’études et de logement
peuvent être accordées par l’Etat aux élèves et étudiants handicapés ». L’alinéa
3 du même texte ajoute que « des dérogations d’accès aux écoles, instituts et
centres spécialisés peuvent être accordées aux personnes handicapées ».
L’application de telles mesures spécialisées et moins inclusives permettra la
formation des handicapées en manque de moyens pour étudier dans les
conditions et exigences actuelles en attendant l’application des exigences de la
convention des Nations unies lorsqu’elle sera signée et ratifiée.
Dans ce cas, ces avantages seront des droits acquis plus favorables et seront
maintenus le temps qu’il faudra pour aboutir à une vie plus inclusive des
personnes handicapées.
Une politique inclusive sera la bienvenue. Dans cette optique, il va falloir faire
évoluer les mentalités en même temps qu’on adopte des textes inclusifs. Elles
sont nombreuses les personnes handicapées qui n’ont pas fait l’école primaire, le
collège ou le lycée faute de moyens. Certaines arrêtent leur formation au BAC2
ou à la maîtrise parce que incapables de supporter les frais d’études de premier,
de second ou de troisième cycle universitaires. Plaider pour des dérogations
en faveur des personnes handicapées en matière de formation et d’emploi
est peut être discriminatoire mais positivement.
Nous pouvons prendre également les différentes institutions prévues par la loi28.
Elles peuvent être créées dans le cadre de l’application de la loi, quitte à
changer d’attributions ou de modalités de fonctionnement dans le cadre de
dispositions futures différentes. Elles pourront être conservées en tant que
mesures favorables antérieures.
La prise de mesures devant permettre l’application des différentes lois
antérieures à la signature et la ratification de la Convention des Nations Unies
relative aux droits des personnes handicapées n’est donc pas inutile.
Paragraphe 2- Le
d’application des lois
besoin
d’adoption
des
textes
Ce point de vue n’est pas partagé par tous parce que considéré comme une perte
de temps et d’énergie. A notre avis, elle vaut la peine pour maintes raisons.
28
Les articles 14, 16, 17, 18 de la loi du 23 avril sont consacrés à la création et au fonctionnement d’institutions
utiles à la mise en œuvre des droits des personnes handicapées.
19
D’abord, avec la Convention des Nations Unies relative aux droits des personnes
handicapées, nous nous engageons dans un processus qui s’inscrit dans un temps
difficile à évaluer. Ensuite, arriver à appliquer les textes existants crée des droits
acquis qui s’ils sont plus favorables ne seront pas remis en cause par la
Convention. Enfin, nous gagnerons en expérience dans la collaboration avec les
autorités publiques nationales et locales pour la mise en œuvre des droits des
personnes handicapées au Togo.
Section 2- L’amélioration de l’existant par la prise en
compte du droit international
Cette amélioration passera par l’extirpation du droit positif des mesures qui
discriminent négativement les personnes handicapées (Paragraphe 1) et la prise
en considération de certaines conventions internationales de protection des
personnes handicapées (Paragraphe 2).
Paragraphe 1- L’extirpation des discriminations négatives
Le droit togolais en matière d’emploi par exemple, comporte des mesures qui
excluent les personnes handicapées de certaines activités professionnelles. A
l’occasion des concours de recrutement qu’organisent l’Etat et les employeurs
du secteur privé, une des conditions pour être candidat est la fourniture d’un
certificat médical attestant d’une bonne condition physique. Cette disposition a
pour fondement l’Ordonnance du 4 janvier 1968 portant statut général de la
fonction publique29.
L’interprétation stricte de cette disposition constitue un véritable obstacle à
l’emploi des personnes handicapées. L’Etat qui doit donner l’exemple au privé
discrimine dans le recrutement.
Aux motifs d’exigences pédagogiques, en matière de recrutement dans la
fonction publique, l’embauche est tatillonne sur les aptitudes physiques des
candidats à l’enseignement. De telles mesures doivent être revues et précisées.
Paragraphe 2- La ratification des conventions et la prise en
compte des résolutions et recommandations
Un certain nombre de normes juridiques internationales relatives aux droits des
personnes handicapées ne sont pas ratifiées par le Togo. Les personnes
29
Ordonnance n° 1 du 4 janvier 1968 portant Statut général des fonctionnaires de la République Togolaise.
20
handicapées au Togo n’ont pas le bénéfice des protections accordées par ces
conventions qui ne sont pas dans l’ordonnancement juridique togolais.
Nous pouvons citer :
- la Convention 159 de l’OIT sur l’Emploi et la Réadaptation
professionnelle des personnes handicapées adopté en 1983 ;
- la Convention des Nations unies du 13 décembre 2006 relative aux droits
des personnes handicapées.
Il va falloir lutter pour la signature et la ratification de ces conventions qui
viendront compléter et améliorer l’arsenal juridique togolais en matière de
droits des personnes handicapées.
A côté de ces conventions existent de nombreuses recommandations, résolutions
et déclarations qui ne sont pas prises en compte par le Togo. Il est vrai, ses
différentes mesures n’ont pas une force obligatoire, mais elles conservent toute
leur importance en raison de leur grande valeur morale.
Nous pouvons citer :
- les règles standard pour l’égalisation de chances des personnes
handicapées (1993) ;
- le Programme d’Action Mondiale (PAM) concernant les personnes
handicapées (1982) ;
- la déclaration des droits des personnes handicapées mentales (1975) ;
- la Déclaration des droits des personnes handicapées (1972) ;
- le Plan d’Action Continental de la Décennie Africaine des personnes
handicapées (1992).
A ces dispositions, il faut ajouter, la Résolution de l’UA demandant à tous les
Etats membres de prendre des mesures en vue de promouvoir l’intégration
sociale des personnes handicapées30 et la Déclaration de Lomé31 qui apporte un
appui à la Décennie Africaine des Personnes Handicapées.
Autant de dispositions qui, si elles étaient prises en compte, permettraient une
meilleure promotion et mise en œuvre des droits des personnes handicapées au
Togo.
30
Adoptée lors du Sommet des chefs d’Etat et de gouvernement de l’Union Africaine en sa 34ème session
ordinaire à Ouagadougou en 1998.
31
Adoptée par l’Union Africaine réunie au Togo en sa 36ème session en juillet 2000.
21
CHAPITRE DEUX
MESURES POUR LA MISE EN APPLICATION
FUTURE DE LA CONVENTION DU 13 DECEMBRE
2006
La Convention des Nations Unies du 13 décembre 2006 relative aux droits des
personnes handicapées ne fait pas encore partie de l’ordonnancement juridique
togolais faute de sa signature et de sa ratification par le Togo. Les mesures étant
prises pour sa signature et sa ratification par le Togo, il convient de lui consacrer
une partie de nos développements.
D’après l’article 4 de la Convention consacrées aux obligations générales des
Etats parties, ces derniers doivent revoir de fond en comble leur droit applicable
aux personnes handicapées de sorte à garantir et promouvoir le plein exercice de
tous les droits de l’homme et de toutes les libertés fondamentales de toutes les
personnes handicapées sans discrimination d’aucune sorte fondée sur le
handicap.
Il faut donc se préparer pour une mise en phase des droits des personnes
handicapées au Togo avec les exigences de la Convention. Cette mise en phase
peut prendre deux aspects complémentaires : une mise en phase au point de vue
textuel (Section 1) et une mise en phase au point de vue institutionnel (Section
2).
Section 1- Mise en phase au point de vue textuel
Elle commande l’élaboration de Politiques et Programmes adaptés (Paragraphe
1) et la préparation de nouveaux textes (Paragraphe 2).
Paragraphe 1- L’élaboration de politiques et programmes
adaptés
Les politiques et programmes doivent être conçus par des Commissions
spécialisées avec l’expertise des Organisations des Personnes Handicapées
(OPH).
Les politiques et programmes doivent prendre en compte tous les aspects de la
vie des personnes handicapées au regard des droits de l’homme. Bien élaborés,
22
les politiques et programmes pourront faire l’objet de mise en œuvre à travers
l’adoption des nouveaux textes avec lesquels ils feront corps.
Paragraphe 2- La préparation de nouveaux textes
Elle va permettre d’aller au devant des événements. Il va falloir, tout comme
pour la loi du 23 avril 2004, mettre sur pied une Commission qui sera chargée de
proposer des textes en phase avec la Convention des Nations Unies relatives aux
droits des personnes handicapées. Les Organisations des Personnes Handicapées
sont de droits, membres de cette Commission.
Il faudra dans cette phase, impliquer les institutions publiques qui auront la
charge de la mise en application de ses textes.
Il va falloir accompagner ses textes de budgets précisant les incidences
financières de sorte que l’adoption de ses textes s’accompagne de prise de
dispositions au niveau du budget national.
Section 2- Mise en phase au point de vue institutionnel
Dans cette phase, il faut penser à la création d’organes nationaux chargés de
l’application et du suivi au niveau national32.
Il s’agit de penser par avance aux institutions nécessaires à la mise en
application de la Convention des Nations Unies du 13 décembre 2006. A ce
propos, la Convention elle-même prévoit la mise sur pied d’un certain nombre
d’institutions, notamment, la désignation d’un ou plusieurs points de contact, la
création d’un dispositif de coordination au sein de l’Administration, la Création
d’un dispositif de promotion, de protection et de suivi de l’application de la
convention.
32
Article 33 de la Convention des Nations Unies du 13 décembre 2006
23
CONCLUSIONGENERALE
L’état des droits des personnes handicapées au Togo n’est pas brillant. Le cadre
juridique des droits des personnes handicapées au Togo est très restreint.
L’existant au plan interne se compose de la Constitution togolaise du 14 octobre
1992, de la loi du 23 avril 2004 portant protection sociale des personnes
handicapées. A ces textes, s’ajoutent d’autres textes, qui traitent accessoirement
des droits des personnes handicapées, notamment, la loi du 13 décembre 2006
portant Code du travail, le Décret du 11 octobre 2001 portant Attributions et
Organisation du Ministère des Affaires Sociales, de la Promotion de la Femme
et de la Protection de l’Enfance. An plan international, le Togo a ratifié la
Convention des Nations unies de 1989, relative aux Droits de l’enfant. Le tour
est vite fait lorsqu’il faut présenter l’existant en matière de droits des personnes
handicapées au Togo. Mais, Une chose est d’avoir des textes, une autre est de
les appliquer. La question de la mise en œuvre de l’existant est sérieuse.
Les textes togolais ne sont pas appliqués. Certains de ces textes sont incomplets.
Leurs décrets d’application à ce jour ne sont pas pris. Il en résulte une
impossibilité de les mettre en œuvre.
A cette faiblesse majeure de l’existant, s’ajoute un certain nombre d’écarts
lorsqu’on le compare aux exigences internationales en matière de droits des
personnes handicapées. La Convention des Nations unies du 13 décembre 2006
relative aux droits des personnes handicapées qui est le texte international de
référence n’est pas encore signé et ratifié par le Togo. Il n’a donc pas encore
intégré l’ordonnancement juridique togolais. Une autre convention
internationale de grande importance en matière de droits des personnes
handicapées attend d’être ratifiée. Il s’agit de la Convention 159 de l’OIT sur
l’Emploi et la Réadaptation professionnelle des personnes handicapées adopté
en 1983.
Les droits des personnes handicapés, s’ils existent au Togo, sont peu protecteurs
des personnes handicapées. Non seulement ils ne sont pas en phase avec les
exigences internationales en la matière, mais aussi ils ne sont pas appliqués.
Le Togo n’a pas le droit de déroger au mouvement mondial de prise en compte
des droits des personnes handicapées. C’est pour cela, que dans la perspective de
la prochaine signature et ratification de la Convention des Nations Unies relative
aux droits des personnes handicapées, les recommandations suivantes ont été
faites en vue de la promotion et de la mise en œuvre effective des droits des
personnes handicapées :
24
- l’amélioration et l’application de l’existant ; l’application passe par la
prise des textes d’application des lois existantes et l’amélioration
consistera à ratifier les conventions internationales relatives aux droits des
personnes handicapées.
- la prise de dispositions pour la mise en œuvre de la Convention des
Nations unies relative aux droits des personnes handicapées, notamment
la préparation des textes qui permettront cette mise en œuvre, la prise de
mesures en vue de la mise sur pied des organes nécessaires à la mise en
œuvre effective de la Convention. Dans cette optique, des Commissions
doivent être mises sur pied pour le travail de préparation de la mise en
application de la Convention lorsqu’elle sera ratifiée. Ces commissions
doivent comprendre les organisations des personnes handicapées qui ont
une grande expertise en la matière.
Nous espérons que ces différentes recommandations permettront de hisser le
Togo au rang des Etats protecteurs des droits des personnes handicapées dans la
théorie et la pratique.
25