SNEPAP FSU

Projet de réorganisation de la Direction de l'Administration Pénitentiaire :
contribution du SNEPAP-FSU
Le SNEPAP-FSU se satisfait de l’ouverture de travaux sur la réorganisation de la Direction de l'Administration
Pénitentiaire (DAP), sous réserve qu'elle ait bien pour objectif de faire une place plus importante aux missions
d’insertion et de probation qui incombent à notre administration, conformément aux préconisations de la conférence de
consensus sur la prévention de la récidive de février 2013 et du rapport conjoint de l’Inspection Générale des Finances
(IGF) et de l'Inspection Générale des Services Judiciaires (IGSJ) de 2011. Le SNEPAP-FSU était reçu, il y a quelques jours,
par la Directrice de l'Administration Pénitentiaire et le Directeur de projet.
Pour la Directrice, la question essentielle à mettre à relief est celle des métiers : métiers de l'insertion et de la probation,
réflexion sur le métier des personnels de surveillance, dans le prolongement de la réforme statutaire de ces derniers. La
dimension métiers est éclatée entre les sous-directions existantes (le bureau Personnes sous Main de Justice 1 – PMJ1- ,
une partie du bureau Etat Major de Sécurité 2 -EMS2- et le bureau Ressources Humaines 7 -RH7-) et les différentes
missions (lutte contre le suicide, Ouverture des Nouveaux Etablissements -ONE-, Extractions Judiciaires -PREJ-,
pratiques professionnelles pénitentiaires rattachée à la sous direction EMS etc.).
Quatre sous-directions seraient créées en lieu et place des quatre sous-directions actuelles (Etat Major de Sécurité
-EMS-, Personnes Sous Main de Justice -PMJ-, Services Déconcentrés -SD-, Ressources Humaines -RH-), et des missions et
services plus ou moins autonomes.
Sous direction Publics : publics et dispositifs
➢
➢
➢
➢
➢
Sous direction métiers pénitentiaires : pratiques
professionnelles, méthodes et organisation des services
Bureau de la gestion de la détention (gestion des
➢ Bureau de la probation (PMJ 1 et MAPSE)
crises et des incidents)
➢ Bureau des pratiques professionnelles de la
Bureau du renseignement pénitentiaire
détention et de la sécurité (métiers hors détention :
intégration de la section centrale ERIS, PREJ, UHSI...)
PMJ2
➢ Organisation des services (SD2)
PMJ3
➢ RH7 (recrutement et formation)
PMJ4 (90% du travail de PMJ 4 relève du contentieux
détenu).
➢ Recherche (PMJ5 + chercheurs en socio – sociologie
des professions et des personnels)
Sous direction des services déconcentrés
➢ Reste à peu près en l'état
➢ A la place de SD2, bureau des technologies de la
sécurité (EMS2 avec compétences de SD4, ce sera le
bureau recherche et développement, liens avec
l'industrie de la sécurité, postes d'ingénieurs).
➢ SD4 est recentré sur ses missions propres des
systèmes d'information
➢ La mission de la gestion déléguée devient un bureau
➢ Suppression de la mission ONE qui vient étoffer SD3
Sous direction des ressources humaines
➢ Recentrage sur la gestion pure des RH, qui est à ce
jour ambolisée par la gestion des 36000 agents.
➢ Passage de 7 bureaux à 5
➢ Suppression de RH1, et redistribution de ses
missions dont une partie des missions passent à RH6
pour la prévention des risques, les cycles de travail...,
une partie à RH2 pour ingénierie comme la
préparation des CTAP et CTAC
➢ Le point d'entrée des OS serait une cellule
directement placée auprès de la sous directrice RH.
Cabinet
➢ les personnels de la DAP seront gérés par le cabinet ; ils sont actuellement gérés par RH3.
Syndicat National de l’Ensemble des Personnels de l’Administration Pénitentiaire
12-14 rue Charles FOURIER - 75013 PARIS
Tél : 06 07 52 94 25 - 06 43 17 25 05 - 01 48 05 70 56 – Fax : 01.48.05.60.61
Messagerie : [email protected] – Site Internet :http://snepap.fsu.fr – https://twitter.com/snepap
Pour ce qui concerne le calendrier, après une phase de consultation des organisations professionnelles,
des personnels de l'administration centrale, la définition plus précise des délimitations
d'interventions, le projet sera soumis aux différentes instances de consultation (CTAP, CTAC, CTM).
La réorganisation de l'administration centrale devra être opérationnelle, au plus tard, pour le
déménagement de l'ensemble des directions du Ministère de la Justice sur un pôle unique, le Millénaire
3, dans le nord est de Paris (Porte d'Aubervilliers), en septembre 2015. La DAP serait la première
direction à emménager.
Derrière la restructuration de l'organigramme, les enjeux humains : le Millénaire 3 ne contiendra pas
tous les agents. Une réduction de 6 à 7 % du nombre de personnels est évoquée. Certains services
seront mutualisés (chauffeurs, huissiers, courrier, secrétariats..). Des suppressions de postes sont
annoncées.
Reconnaître l'ensemble des métiers et des missions de l'administration pénitentiaire
La volonté de structurer la DAP autour d'une sous-direction des métiers et d'une sous-direction des publics
pourrait aller dans le sens d'une plus grande reconnaissance des aspects métiers et des pratiques
professionnelles de l'administration pénitentiaire.
La recherche supposée de transversalité, avec une sous-direction des publics, pourrait participer au
rééquilibrage de l'attention portée aux personnes placées sous main de justice, à condition que soit
préservé le principe d'une approche globale des publics milieu ouvert/milieu fermé. A l'heure
actuelle, l'administration pénitentiaire est essentiellement tournée vers la gestion de la détention en raison
du poids des ressources humaines, matérielles et budgétaires engagées, de la méconnaissance historique
des enjeux de la probation, de l'attention médiatique portée essentiellement sur la sphère carcérale.
L'administration pénitentiaire s'est enfermée derrière ses propres murs, alors même que près des
¾ des personnes qui lui sont confiées font l'objet de mesures restrictives, et non privatives, de
liberté.
La réorganisation telle qu'elle nous a été présentée ne semble toutefois pas renverser l’organisation
actuelle, mais plutôt répartir les bureaux différemment, sans réel rééquilibrage entre le poids des
établissements pénitentiaires et celui des SPIP. En effet, à ce jour, les missions des SPIP sont
essentiellement traitées par le bureau PMJ1, au sein de la sous-direction PMJ. Selon le projet présenté, ces
missions seront principalement l’apanage d’un bureau de la probation, au sein de la sous-direction métiers.
L’architecture reste donc identique...et le champ couvert sans doute plus limitatif encore puisque la
probation au sens strict ne comprend que l'activité et l'intervention du « milieu ouvert ».
La seule référence à la probation ne doit pas conduire à une distinction, au sein du volet métiers,
entre les pratiques et méthodes de suivi des personnes détenues et celles des personnes suivies en
milieu ouvert. La mise en lumière de la probation ne peut pas conduire, directement ou
indirectement, à un recul quant aux principes d'unicité et de continuité du suivi par les personnels
pénitentiaires d'insertion et de probation. L'approche global des publics est, encore une fois,
fondamentale.
Pour ce qui concerne la sous-direction des publics, la DAP estime ne pas être compétente pour une action
directe sur les publics suivis en milieu ouvert, opérant une distinction avec les dispositifs de prise en
charge, abordés dans la sous-direction des métiers. S'il s'agit de respecter le principe de la compétence de
principe des dispositifs de droit commun, nous sommes naturellement d'accord. Mais pour le SNEPAP-FSU,
il semble que ce public mériterait justement d’être davantage pris en compte par l'administration centrale.
Le projet d'organisation de la DAP, en scindant public et métier, ne fait apparaître à aucun niveau le public
probationnaire dans la sous-direction public. Cette sous-direction sera donc spécifique aux établissements
pénitentiaires alors même que certaines thématiques, tel que l’accès au droit, y seront traitées.
A l’instar de certaines personnes détenues, certains probationnaires, notamment en suivi socio-judiciaire
ou en PSEM, peuvent susciter des interrogations que les SPIP, isolés, continueront de traiter à leur niveau,
notamment lors de la libération de ces derniers (sensibilisation au regard de profils préoccupants,
problèmes d’hébergement dans le cadre d’une surveillance judiciaire etc).
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Le bureau du renseignement pénitentiaire pourrait également suivre ce type de situations individuelles.
Il est en outre loisible de constater la difficile identification et le manque de considération du SPIP au sein
du réseau des services déconcentrés du Ministère de l'Intérieur (préfecture, services de police et de
gendarmerie). La méconnaissance des services et de leurs missions respectives génère, au-delà de
l'ignorance sur le contenu et les enjeux de la probation, et de la connaissance des publics, des difficultés
très concrètes et souvent problématiques. Il en est ainsi lorsque les services et les agents sont mis en porte
à faux lors d'interpellations par les services de police, à la porte, voire dans les locaux du SPIP, de
personnes suivies. Il en est ainsi lorsqu'une personne placée en surveillance électronique, dont il est avéré
qu'elle fournit des informations à un service de police, est régulièrement sollicitée par ce dernier, de
manière tout à fait officieuse, ce qui génère des violations d'assignation difficilement, et tardivement
justifiées.
De plus, la sensibilisation des collectivités territoriales, pour lesquelles l'action du SPIP se résume trop
souvent au travail d'intérêt général, est une autre nécessité.
En matière d'action sociale, le bureau des politiques sociales et d'insertion favorise l'accès aux dispositifs
sociaux de droit commun en sensibilisant ses interlocuteurs, en signant des conventions nationales et en
impulsant une dynamique. De la même façon, la sous-direction des publics pourrait participer à renforcer
les liens entre les SPIP et les services déconcentrés du Ministère de l'Intérieur, pour une meilleure
connaissance de leurs missions respectives et des publics pris en charge. L'appellation et le périmètre de
PMJ2 mériteraient donc d'être réétudiés au sein de cette future sous-direction.
Nous partageons le scepticisme de la plupart des acteurs sur la création d'une direction autonome de la
probation. Le SNEPAP-FSU est convaincu que les missions d'insertion et de probation peuvent être menées
à bien au sein de l'administration pénitentiaire, et ce par l'ensemble des acteurs qui l'animent. Mais le
déséquilibre interne est encore trop important, et nous restons attachés à la préconisation relative à la
nomination d’un second Directeur de l’Administration Pénitentiaire Adjoint, chargé plus particulièrement
de l’activité des SPIP. S'il est parfois en désaccord, le SNEPAP-FSU reconnaît que la Directrice de
l'Administration Pénitentiaire possède une vision d'ensemble des missions de notre administration. Mais
rien ne dit qu'il en sera toujours ainsi, cette vision étant loin d'être partagée par tous. Au-delà de la
valorisation des missions et des moyens qui leurs sont octroyés, la pleine reconnaissance de la probation et
de l'activité des SPIP, le renversement d'un siècle de politique carcéro-carcérale, sont à ce prix.
Nous soutenons l'idée consistant à intégrer les missions dans les futurs bureaux. Leur action sera plus
lisible et s'inscrira dans une démarche de cohérence. Une crainte peut néanmoins apparaître puisque la
mission ONE, si elle traitait essentiellement des questions immobilières de l’ouverture des nouveaux
établissements, commençait depuis quelques années à intégrer les SPIP aux réflexions de ces ouvertures.
Le rattachement à SD3 ne devra pas freiner cette intégration, et devra même élargir les travaux à toutes les
tâches relevant des SPIP dans l’ouverture d’un établissement, tel que le développement du partenariat.
Décliner la réorganisation de l'administration centrale aux directions inter-régionales
Pour le SNEPAP-FSU, il est inconcevable de ne pas décliner la réorganisation de la DAP au sein des
Directions Inter-régionales des Services Pénitentiaires (DISP), à moins que cette réorganisation ne soit
uniquement pensée dans l'optique du déménagement des directions centrales du Ministère de la Justice sur
un pôle unique..
Au niveau inter-régional, les missions des SPIP sont à ce jour essentiellement traitées au sein des DPIPPR et
plus particulièrement des unités méthodologie et accompagnement des SPIP. Même si l’arrivée de DIA issus
de la filière insertion et probation a modifié sur deux régions la visibilité de l’activité des SPIP, ces
nominations restent insuffisantes pour que les DISP ne soient pas accaparées par le milieu fermé.
Le non alignement de l'organigramme de l'administration centrale sur celui des DISP est un non sens ; il
nous est régulièrement renvoyé la responsabilité et l' « autonomie » des DISP, mais chacun doit garder à
l'esprit qu'un service déconcentré n'est pas un service décentralisé... Il n'est dès lors plus étonnant
d'observer certaines DISP s'affranchir du cadre posé par l'administration centrale et la chancellerie,
lorsqu'elles ne vont pas tout simplement à contre-courant...
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Le SNEPAP-FSU reste en outre convaincu que le découpage territorial des directions régionales des
services pénitentiaires doit être identique à celui des régions administratives de l'Etat.
L'administration pénitentiaire, si elle veut préserver et surtout renforcer la cohérence de l'articulation de
ses missions avec les politiques publiques, notamment pour ce qui concerne sa mission d'insertion, doit dès
aujourd'hui s'intéresser aux débats ouverts par le gouvernement sur la réforme territoriale et l'anticiper
autant que possible.
Réorganisation de la DAP et rééquilibrage du poids des missions : aller au-delà de la question des
organigrammes
Lors de nos discussions, il nous a été fait part de l’importance d’aboutir à une réforme du statut des
Directeurs des Services Pénitentiaires (DSP) pour leur permettre, du fait d'un changement de
réglementation la matière, d’accéder à une promotion au sein de leur administration, en qualité de sousdirecteurs. La réforme est justifiée notamment par la nécessité d'offrir des perspectives à des cadres
« épuisés ». Il nous a été expliqué que les responsabilités des DSP sont très importantes, ces derniers étant
soumis à une grande pression, ce qui serait différent pour les DFSPIP et DPIP... Nous partageons les
préoccupations des DSP, mais nous pensons qu'il est profondément injuste et dangereux de nourrir le
corporatisme en dénigrant, même involontairement, l'encadrement des SPIP.
Le SNEPAP-FSU réitère donc sa demande d’ouvrir des négociations sur une réforme du statut de DPIP. Les
sous-directeurs de l’administration pénitentiaire sont amenés à gérer tant les missions des SPIP que celles
des établissements ; ces fonctions requièrent des compétences de management et d’analyse, tout comme la
direction des SPIP. Les perspectives de carrière des DPIP au sein de l’administration doivent exister afin
d’éviter l’évaporation de ce jeune corps.
Avant même de s'engager dans une réflexion sur l'intérêt, la portée et les enjeux d'une fusion des corps
d'encadrement de l'administration pénitentiaire, il convient d'améliorer le statut des DPIP. La prise en
compte des missions d'insertion et de probation, actuellement trop fragile voire factice et instrumentalisée
pour certains acteurs, doit être consolidée, afin que la filière insertion et probation ne soit pas, une fois de
plus, l'alibi de service.
Les personnels actuellement en poste à la DAP s’interrogent fortement sur leur avenir. L’association des
personnels doit dépasser la seule question de la consultation du comité technique d'administration
centrale. Un accompagnement individuel de ces agents est indispensable.
Nous avons interpellé la DAP, à plusieurs reprises au cours des dernières semaines, sur la situation des
CPIP « mis à disposition » de la DAP, par la DISP de Paris. La réorganisation de la DAP doit être l’occasion de
régulariser les situations et de supprimer les inégalités de traitement : le régime de l'organisation du temps
de travail et des congés ne peut être le même que si les personnels bénéficient des mêmes droits et
garanties, et la question indemnitaire en fait partie.
L’amélioration du statut de CPIP devrait également permettre d’améliorer l’attractivité des postes en DAP.
Le SNEPAP-FSU demande à ce que tous les corps soient représentés, proportionnellement à leur
composition, au sein de la DAP. Et ce dans toutes les sous-directions, sans exclusive ni exclusion. C'est cela
favoriser la transversalité et l'approche globale, ça n'est pas qu'envisager une fusion des corps...
Or, nous avons constaté que le nombre de CPIP en poste au sein de la DAP est en baisse depuis plusieurs
années, en particulier au sein de PMJ. Cette réduction ne fera que s’aggraver avec la suppression des postes
de CPIP au sein de PMJ2, sur des questions pour lesquelles les CPIP ont pourtant les connaissances et
compétences en adéquation.
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Cette réflexion sur la réorganisation de l'administration pénitentiaire doit s'appuyer tant sur la
forme que sur le fond
➢ L'amélioration du dispositif de pilotage des SPIP passe par une amélioration de la mesure de leur
activité. Comme indiqué dans le rapport de l'IGF/IGSJ, il n'est pas question d'une obligation de
résultat dans l'accomplissement de la mission de prévention de la récidive, mais de la définition de
nouveaux indicateurs. L'indicateur attribué à l'objectif d'amélioration de « la qualité de la prise en
charge du condamné en milieu ouvert » illustre tout le chemin qu'il nous reste à parcourir pour
crédibiliser la probation en France , puisqu'il s'agit de l'éternel « pourcentage de personnes
condamnées à un SME ayant respecté l'obligation d'indemniser les victimes ». Pour le SNEPAP-FSU, à
l'instar de ce qui existe pour la PJJ, le nombre de dossiers par CPIP, le délai de prise en charge des
différentes mesures ou encore le coût comparé des différentes mesures judiciaires par journée
pourraient être largement plus significatifs. De fait, ces indicateurs imposeraient à la DAP de dresser
un état des lieux sur ces différents aspects pour le milieu ouvert, dont a minima le nombre de
mesures suivies et le nombre d'agents affectés. Le lien avec les organigrammes est évident.
➢ Le processus d'allocation des ressources budgétaires et l'identification des moyens budgétaires
octroyés aux SPIP, largement pointés du doigt par le rapport de l'IGF/IGSJ, doivent être interrogés
dans le cadre d'un questionnement structurel global, ce qui dépasse la seule question architecturale.
➢ Dans le prolongement des préconisations de la conférence de consensus sur la prévention de la
récidive et du rapport IGF/IGSJ, il est fondamental d'étendre le périmètre, de renforcer les moyens
alloués à la recherche et à l'évaluation des pratiques et des modalités d'intervention de
l'administration pénitentiaire.
En s'interrogeant sur la structuration de son administration centrale, l'administration pénitentiaire
entend s'inscrire dans une saine dynamique. Mais la réorganisation de la Direction de
l'Administration pénitentiaire ne peut pas se résumer à un changement d'étiquettes sur la porte de
ses bureaux, et ne peut encore moins, se fonder sur la seule contingence d'un déménagement
programmé.
Paris, le 9 mai 2014
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