Expr. et CEDH - Association française pour la recherche en droit

1
2ème journée franco-italienne de droit administratif
Paris 12 et 13 octobre 2007
LE DROIT FRANÇAIS DE L'EXPROPRIATION POUR CAUSE
D'UTILITÉ PUBLIQUE ET LA CONVENTION EUROPÉENNE DES
DROITS DE L'HOMME .
par René HOSTIOU
Agrégé des facultés de Droit
Professeur émérite à l’université de Nantes
Le temps n'est plus aujourd'hui pour les juristes celui , béni , des
certitudes , il est celui de l'introspection et de l'autocritique , celui de
l'interrogation et du doute . Avec le droit européen , ceux-ci sont
désormais de plus en plus fréquemment perturbés dans leurs
habitudes . Des dispositions juridiques , des pratiques , des
comportements dont la régularité n'était guère sérieusement
contestée sont désormais remis en cause . Il aurait été tout à fait
étonnant que le droit de l'expropriation puisse faire exception à ce
mouvement général et échapper , en particulier , aux principes qui
sont ceux de la Convention européenne des Droits de l'homme .
Identifier les dispositions susceptibles d'être affectées par ce texte ,
évaluer les risques contentieux liés à d'éventuelles discordances
avec ce dernier et , plus encore peut-être , élaborer des solutions
de compromis qui sans remettre en cause la primauté du droit
européen , puissent apparaître comme de nature à ménager les
traditions nationales , tel est par conséquent le défi auquel sont
aujourd'hui confrontés tous ceux qui en France s'intéressent à ce
droit 1.
Le droit français de l'expropriation se présente en effet avant
tout comme un "héritage de famille" , caractérisé par la très
grande stabilité de ses fondements - issus de la Déclaration des
droits de l'homme et du citoyen ( art. 17 ) et du Code civil ( art. 545 ) ainsi que de ses structures , très fortement marquées , et ce depuis
les origines ( loi du 8 mars 1810 ) , par le dualisme juridictionnel 2 .
C'est un droit qui , au surplus , est souvent présenté comme
l'archétype de ce que le système français peut offrir de meilleur en
matière de protection des droits et libertés individuelles , dans la
mesure où il associe garanties non contentieuses ( articulées , en
1
Voir , en particulier , les analyses de J.-F. Struillou : 'Protection de la propriété privée immobilière
et prérogatives de puissance publique . Contribution à l'étude de l'évolution récente du droit
français au regard des principes dégagés par le Conseil constitutionnel et par la Cour européenne
des droits de l'homme" . Ed. de L'Harmattan 1996 et , du même auteur :
"
L'expropriation , contraire aux droits de l'homme ?" , Études Foncières N° 55 , juin 1992 , p. 34 .
2 R. Hostiou : " Le droit de l'expropriation en quête de légitimité " , Études Foncières , N° 20 , 1983 ,
p. 1 .
2
particulier , autour des procédures d'enquête publique et d'enquête
parcellaire 3 ) et garanties contentieuses , ces dernières faisant
intervenir à la fois la juridiction administrative - traditionnellement
attachée à la recherche d'un équilibre harmonieux entre intérêt
général et protection des droits des administrés ( Cf. la présentation
communément faite de la théorie du bilan ) - et la juridiction judiciaire
, gardienne attentive de la propriété privée et seule habilitée à ce titre
, à procéder au transfert de propriété et , à défaut d'accord amiable , à
fixer le montant de l'indemnité allouée aux personnes dépossédées
d'un bien dont l'acquisition publique apparaît comme nécessaire à la
collectivité toute entière .
Même si la question peut paraître déplacée , il importe par
conséquent de chercher à vérifier si ce droit , qui est le fruit d'une
longue histoire , la marque d'une culture juridique originale et qui ,
estimeront certains , a fait depuis longtemps ses preuves est ou
non dans la ligne
- s'agissant tout autant de ses aspects
"substantiels" que procéduraux - des principes , infiniment plus
récents , qui sont ceux de la Convention européenne des droits de
l'homme .
Rappelons à cet égard que la convention européenne des droits
de l'homme a été signée à Rome le 4 novembre 1950 , qu'elle a été
ratifiée par une quarantaine de pays , dont la France en 1974 , que
la Cour européenne des droits de l'homme a été créée en 1959 et
qu'elle a été profondément réformée à compter du 1er novembre 1998
.
Ce qu'il faut surtout signaler c'est que depuis 1981 , les citoyens
français disposent désormais d'un droit de recours individuel qui leur
permet , après épuisement des voies de recours internes4 , de saisir
directement les instances de Strasbourg . Depuis cette date , 652
requêtes dirigées contre la France ont été jugées recevables , 118 ont
fait l'objet d'une décision de la Cour et 63 se sont soldées par une
condamnation de celle-ci5.. S'agissant du droit de l'expropriation pour
cause d'utilité publique , la France a été sanctionnée à 4 reprises 6.
Quelles conséquences peut-on tirer de cette statistique ? Est -ce à
dire qu'un "brevet de conventionnalité" doive être « grosso modo »
3
Cf. les remarques de J. Rivero sur le "style Empire" en matière administrative in " Le système
français de protection des citoyens contre l'arbitraire administratif à l'épreuve des faits " in Pages
de doctrine , LGDJ 1980 , p. 563 .
4 A condition tout au moins que ceux-ci soient "utiles" . Cf. F. Sudre :
" L'influence de la
convention européenne des droits de l'homme sur l'ordre juridique interne" , actes du colloque de
Montpellier 14 et 15 décembre 1990 .
5 Chiffres extraits du journal Le Monde , 29 Juillet 1999 .
6 C.E.D.H. 21 février 1997 , Guillemin C/ France , A.J.D.A. 1997 , p. 339 , note R. Hostiou . CEDH
11 avril 2002 , Lallement C/ France , AJDA 2002 , p. 68§ , note R. Hostiou ; CEDH 2 juillet 2002 ;
Motais de Narbonne C/ France , AJDA 2002 , p. 1226 , note R. Hostiou ; CEDH 24 avril 2003 ,
Yvon C/ France , D. 2003 , Jurispr. p. 2456 , note R. Hostiou .
3
accordé à ce dernier ? Infiniment délicate , la réponse à cette
question nécessite une remarque préliminaire .
Même si ce constat relève de l'évidence la plus élémentaire ,
on doit en effet rappeler , que la Cour , tout comme la plupart des
instances juridictionnelles , ne dispose d'aucun pouvoir d'autosaisine et qu'elle ne peut se prononcer que sur les litiges qui lui sont
déférés , en conséquence de quoi les cas dans lesquels cette
dernière a eu à connaître du droit français de l'expropriation ont été ,
jusqu'à présent , très peu nombreux . Les motifs de cette désaffection
sont , à vrai dire , divers , soit que cette voie de recours ait été
ignorée des justiciables , soit que ces derniers aient estimé que leurs
chances de succès étaient trop limitées , soit enfin qu'ils se soient
rendus à l'argumentaire développé par le juge national , alors même
que la propension "naturelle" de ce dernier serait , selon B. Genevois
, à chercher à légitimer sa propre législation7. Il faut en effet rappeler
que le juge de droit commun de la conventionnalité du droit interne
n'est pas le juge européen mais bien le juge national et que , chaque
fois que cette question été soulevée devant lui8 , ce dernier a
toujours , fut-ce parfois au terme d'une construction juridique non
dénuée de hardiesse9 , fait valoir la régularité des dispositions
controversées .
Reste à s'interroger sur le bien-fondé de ces affirmations en
élargissant le champ de la recherche et en se référant le caés
céchéant , à la jurisprudence de la Cour , même si , les décisions
rendues par cette dernière étant le plus souvent relatives à des
contextes juridiques différents du nôtre , leur transposition au
modèle français de l'expropriation peut être de nature à soulever un
certain nombre de difficultés et à générer parfois
quelques
incertitudes .
Les dispositions en cause sont en tout et pour tout au nombre
de deux . Elles concernent les conditions mêmes du recours à
l'expropriation ainsi que le déroulement de la procédure susceptible
d'être appliquée à cette dernière .
L'article 1er du premier protocole additionnel à la convention
dispose en effet :
" Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens . Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité
publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes
généraux du droit international .
7
Note sous CE Ass. 20 octobre 1989 , M. Nicolo , RFDA 1989 , p. 832
Le juge interne n'applique en effet la convention que si elle est invoquée par les parties au litige .
Voir sur ce point , s'agissant de la position du Conseil d'État : J.-P. Costa , " L'application par le
Conseil d'État français de la convention européenne des droits de l'homme" , Rev. trim. dr. h. 1997
, p. 395.
9 On pense en particulier à la jurisprudence Bitouzet , cf. Infra .
8
4
Quant à l'article 6 §1er de la convention elle-même, il précise :
" Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement , publiquement et dans un délai raisonnable par un
tribunal indépendant et impartial ".
C'est par conséquent à partir de ces deux textes qu'il convient
de "revisiter" le droit français de l'expropriation , en s'attachant à
vérifier dans quelle mesure celui-ci est conforme ou non aux
exigences issues de la convention , telles que ces dernières sont
interprétées par la Cour .
I- Sur le principe du droit au respect de la propriété privée .
En reconnaissant à chacun "le droit au respect de ses biens" ,
l'article 1er du protocole additionnel N° 1 garantit en substance le droit
de propriété 10 , sans exclure pour autant la possibilité pour les
États de recourir à l'expropriation pour cause d'utilité publique ni de
réglementer l'usage de ces biens pour des motifs d'intérêt général 11.
Face aux diverses "ingérences" susceptibles d'affecter ce droit , la
Cour distingue celles qui sont constitutives d'une "privation" de
propriété au sens strict12 et celles qui procèdent d'une
"réglementation" de l'usage des biens , qui toutefois , au cas où
elles toucheraient à la substance même de ce droit ou qu'elles
seraient assorties de garanties compensatoires insuffisantes , sont
assimilables aux premières .
Si la Cour reconnaît par conséquent le droit pour les pouvoirs
publics de recourir à la procédure d'expropriation , elle assortit cette
faculté d'un certain nombre de conditions qui constituent autant de
« standards » en la matière .
Placée
sous le contrôle du juge
pour l’essentiel la
européen , la détermination de l'utilité
nécessité de veiller
publique d'une opération d'expropriation
à "un juste
laisse incontestablement
aux autorités
équilibre entre les
nationales une grande marge de latitude . La
Cour souligne exigences de l'intérêt général
10
CEDH 13 juin 1979 , Marckx C/ Belgique , Série A N° 31 .
H.T. Adams : " Le droit de propriété dans la Convention européenne de sauvegarde des droits
de l'homme et des libertés fondamentales " RDP 1953 , p. 317 ; S. Braconnier : " Jurisprudence de
la Cour européenne des droits de l'homme et droit administratif français" , Ed. Bruylant 1997 , p.
251 ; B. Stern : " Le droit de propriété , l'expropriation et la nationalisation dans la Convention
européenne des droits de l'homme" D.P.C.I. 1991 , p. 394-423 ; F. Sudre : " La protection du droit
de propriété par la Cour européenne des droits de l'homme" , D. 1988 , Chron. p. 71 ; Ph. Rémy : "
La propriété privée considérée comme un droit de l'homme" in " La protection des droits
fondamentaux " , PUF 1993 , p. 123 ; Jan de Meyer : " Le droit de propriété dans la jurisprudence
de la Cour européenne des droits de l'homme" in " Le droit de propriété en Europe occidentale et
orientale " Ed. Bruylant , 1995 , p. 55 et ss.
12 Sur cette notion , voir F. Biglione : " La notion de privation de propriété . Étude relative à la
propriété immobilière" , P.U. d'Aix-en-Provence , 1999 .
11
5
de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits
fondamentaux des individus"13 . Elle retient également l'existence
d'un droit à une indemnité raisonnable14 - ce qui ne garantit pas
toutefois le droit à une compensation intégrale , des objectifs légitimes
d'utilité publique pouvant militer pour un remboursement inférieur à la
pleine valeur marchande du bien exproprié15 - et elle exige que celleci soit versée dans des délais qui ne soient pas anormalement
longs16 . Pragmatique , elle considère enfin que l'occupation durable
de terrains - au cas même où celle-ci ne se traduirait pas par une
expropriation formelle - peut être qualifiée d'expropriation "de fait " ou
« expropriation indirecte » et , à ce titre , jugée incompatible avec le
droit au respect des biens posé par l'article 1er du protocole
additionnel N°1 17 .
Ces exigences apparaissent-elles comme de nature à peser sur
le régime juridique de l'expropriation qui est le nôtre , quant au
principe même de cette appropriation forcée
et quant à ses
caractéristiques essentielles ? Tout en relevant la convergence des
appréciations négatives portées en ce domaine par les juridictions
internes , il convient sans doute de nuancer quelque peu ces propos
unanimistes en formulant quelques motifs d'interrogation quant à la
pertinence de cette analyse ( A) . Et surtout , au delà de ce constat
initial , on doit
faire état d'un certain nombre de modifications
intervenues récemment , d'origine législative aussi bien que
jurisprudentielle , qui constituent autant de ruptures avec l'état
antérieur du droit de l'expropriation . Si celles-ci contribuent
indubitablement , à titre préventif cette fois , à faire prévaloir l'idée de
la nécessaire primauté du droit européen , il convient également de
s'interroger sur la portée véritable de ces dernières ( B ) .
A) Sur l'affirmation par les juridictions internes de la
conventionnalité des principes régissant le droit "substantiel"
de l'expropriation
13
CEDH 23 septembre 1982 , Sporrong et Lonroth C/ Suède , Série A N° 88 ; CEDH 23 avril
1996 , Phocas C/ France , Droit et Patrimoine 1996 , p. 89 , obs. Ch. et L. Petiti .
14 CEDH 21 Février 1986 , James et autres C/ Royaume-Uni , Série A , N° 98 ; CEDH 8 juillet
1986 , Lithgow et autres C/ Royaume-Uni , Série A N° 102 ; CEDH 29 avril 1999 , Chassagnou C/
France , Rev. Trim. des Droits de l'homme 1999 , p. 926 , note M. Flores-Lonjou et Ph. Flores ;
Études Foncières 1999 , N° 84 , note J.-F. Struillou .
15 CEDH 9 décembre 1994 , Les saints monastères C/ Grèce , série A N° 301-A ; CEDH 25 mars
1999 , Papachelas C/ Grèce , DA 1999 , N° 135 .
16 C.E.D.H. 9 juillet 1997 , Akkus C/ Turquie , Droit et Patrimoine Déc. 1997 , N° 55 , p. 102 , obs.
C. et L. Pettiti ; DS 1997 , Som. com. p. 363 , obs. N. Fricero .
17 CEDH 24 juin 1993 , Papamichalopoulos et autres C/ Grèce , Série A N° 260-B.
6
Les diverses garanties résultant aussi bien des textes que de
la jurisprudence , s'agissant tant de l'aspect non-contentieux de
l'expropriation - enquête publique , droit de délaissement , droit de
rétrocession - que contentieux - celles issues notamment du contrôle
des juridictions administratives sur la notion d'utilité publique - sont
très généralement considérées comme de nature à prémunir ce droit
contre le risque du "juridiquement incorrect" . Les juridictions de
l'ordre judiciaire , prioritairement appelées à se prononcer compte
tenu de la spécificité des attributions qui leur sont réservées dans
l'ordre juridique interne , se sont effectivement , chaque fois que
l'occasion leur en a été donnée , refusées à admettre la nonconventionnalité des aspects "substantiels" du droit de l'expropriation
. Il apparaît néanmoins que certaines de ces affirmations sont parfois
« hâtives » et qu’elles
pourraient peut-être faire l'objet d'une
appréciation sensiblement différente .
1- Sur le droit de rétrocession .
L'article L. 12-6 du Code de l'expropriation autorise l'ancien
propriétaire , ainsi que ses ayants droit à titre universel, à revendiquer
devant l'autorité expropriante et , en cas de désaccord , devant le
tribunal de grande instance , la propriété de l'immeuble exproprié
lorsque celui-ci n'a pas reçu , ou a cessé de recevoir , la destination
prévue par la DUP18. La rétrocession s'analysant toutefois , non pas
comme une simple résolution du transfert initial mais comme une
nouvelle cession dudit bien sur la base d'un prix nouveau , apprécié
au moment de la restitution de ce dernier , le titulaire de ce droit peut
se voir tenu de verser , pour retrouver la propriété de son bien , une
somme très largement supérieure à celle qui lui avait été initialement
allouée 19.
Dans ces conditions , l'exproprié est-il fondé à faire valoir que la
rétrocession , seule mesure prévue par le droit interne en l'absence
d'affectation conforme à la destination prévue par la DUP , ne
permettrait pas de considérer comme remplies les obligations
découlant de la convention européenne , de telle sorte que celui-ci
serait fondé à prétendre à une "satisfaction équitable" au sens de
l'article 50 de la convention ?
A cette question , il a été répondu par la Cour d'appel de
Versailles qu'aux termes mêmes de l'article 50 de la convention , le
pouvoir d'accorder la satisfaction demandée n'appartenait pas au juge
18
J. Lemasurier : " Le droit de l'expropriation" , Ed. Economica , 1995 , p. 499 ; P. Bon et P.
Carrias : " Dictionnaire juridique . Expropriation" , Dalloz 1993 , p. 378 ; A. Bernard : " Memento de
l'expropriation " , Ed. du Moniteur 1994 , p. 405.
19 Les dispositions de l'article 60 de la loi du 7 juillet 1833 , aux termes desquelles " la fixation par
le jury ne peut , en aucun cas , excéder la somme moyennant laquelle les terrains ont été acquis "
ont en effet été abrogées en 1935 .
7
interne mais seulement à la juridiction européenne , cette même
juridiction ajoutant à cette occasion que les dispositions de l'article L.
12-6 ne contreviennent à aucune norme européenne de caractère
supranational , ce motif , surabondant en l'espèce , pouvant paraître
comme imprudent par sa généralité 20 .
2- Sur l'évaluation des biens .
Quant à la Cour de cassation , elle a été à plusieurs reprises
amenée à se prononcer sur la validité
des principes régissant
l'indemnisation des biens expropriés . On sait en particulier qu'aux
termes de l'article L. 13-15 du Code de l'expropriation , les biens
expropriés sont évalués en fonction des servitudes et restrictions
administratives affectant de manière permanente , à la date de
référence , ( un an , en principe , avant l’ouverture de l’enquête
publique) , l'utilisation ou l'exploitation de ces biens et qu'en
particulier , pour être qualifié de terrain à bâtir , un terrain doit non
seulement être desservi par un ensemble de réseaux ( voies d'accès ,
eau potable , électricité ) mais encore , impérativement être situé dans
un secteur désigné comme constructible au regard du plan
d'urbanisme en vigueur 21 .
Il a été soutenu que ces dispositions
devaient être tenues
pour inapplicables à raison de leur contrariété avec celles de l'article
1er du premier protocole additionnel . S'inspirant d'un argumentaire
déjà antérieurement développé par le Conseil constitutionnel 22 , la
Cour de cassation souligne toutefois que les expropriés disposent ,
tant en ce qui concerne l'institution des restrictions affectant
l'utilisation des terrains que l'expropriation elle-même ,
" d'un
ensemble de recours devant les tribunaux administratifs et judiciaires
20
C.A. Versailles , 25 mai 1992 , Girardin C/ commune d'Argenteuil , DS 1993 , SC , p. 195 , obs.
P. Carrias ; G.P. 6-7 novembre 1992 , p. 2 .
21 Consacrée par l'arrêt de la Cour de cassation du 1er décembre 1993 , consorts Vigoureux C/
SNCF , la notion de terrain situé "en secteur hautement privilégié " , qui autorise le juge de
l'expropriation à indemniser la perte de terrains ne bénéficiant pas de la qualification "à bâtir" sur
une base infiniment supérieure à celle de l'usage agricole qui est le leur , suscite , pour des
raisons aisément compréhensibles , beaucoup d'inquiétude chez les aménageurs ( Cf. Rapport du
groupe de travail du Conseil général des Ponts et Chaussées , préc. p. 11 et ss. ; Cf. également le
rapport présenté devant le Sénat par G. Larcher , 1997-1998 , N° 415 , p.110 et ss. ) .
22 C.C. Déc. N° 85-189 , 17 juillet 1985 : JO 19 juillet 1985 , p. 8200 . Voir M.- H. Pauliat : "Le droit
de propriété dans la jurisprudence du Conseil d'État et du Conseil constitutionnel" PUF 1994 . Du
même auteur : " Le droit de propriété devant le Conseil constitutionnel et la Cour européenne des
droits de l'homme" , RDP 1995 , p. 1445 . Adde M. Verpeaux : " Le droit de propriété dans la
jurisprudence du conseil constitutionnel : permanence et actualité " C.J.E.G. Déc. 1999 , p. 411 ; L.
Favoreu : " La jurisprudence du Conseil constitutionnel et le droit de propriété proclamé par la
Déclaration de 1789 " in " La déclaration des droits de l'homme et du citoyen et la jurisprudence" ,
actes du colloque des 25 et 26 mai 1989 , PUF 1989 , p. 123 ; C. Lepage-Jessua : " La
constitution et le droit de propriété" in " Un droit inviolable et sacré . La propriété " , ADEF 1991 , p.
99 ; H. Roussillon : " Le conseil constitutionnel et l'article 17 de la Déclaration des Droits de
l'Homme et du Citoyen " in "Propriété et Révolution " Ed. du CNRS et Pub. de Toulouse I , 1990 ,
p. 179 .
8
leur donnant la possibilité de faire valoir leurs droits et , notamment ,
d'invoquer le dol de l'expropriant pour faire écarter ces dispositions "
23 . Elle fait par conséquent prévaloir la thèse de l'absolue
conventionnalité du droit de l'expropriation au regard des canons qui
sont ceux de la convention européenne , aussi bien en ce qui
concerne la légitimité même du recours à l'expropriation , la notion
d'utilité publique étant selon la Cour de cassation susceptible de faire
l'objet , avec la notion d'intention dolosive24 , d'un double contrôle
émanant à la fois des juridictions administratives et des juridictions
judiciaires , que pour ce qui touche au principe et aux modalités
d'indemnisation des biens expropriés .
Si la première apparaît sans nul doute très solide , force est
de reconnaître que la seconde de ces affirmations est peut-être plus
contestable .
B- Sur les effets incitatifs des dispositions de la convention
européenne des droits de l'homme relatives à la protection de la
propriété
Fut-elle incantatoire , l'affirmation répétée de la conventionnalité
du droit "substantiel" de l'expropriation ne saurait , à elle seule ,
suffire et tout le monde s'accorde au demeurant à reconnaître qu'une
pareille prétention suppose un minimum de justifications . Mais il faut
souligner que les mécanismes européens de protection des droits de
l'homme n’ont pas seulement un caractère répressif . Ils ont
également un rôle préventif
et c'est par conséquent très
progressivement que ces principes sont appelés à pénétrer le droit
national , les différentes instances nationales se voyant invitées à
redessiner progressivement les contours des garanties attachées à
la protection de la propriété immobilière25 . Ce pouvoir d'impulsion
est particulièrement illustré par trois exemples , qui intéressent
aussi bien le législateur que
les juridictions judiciaires et
administratives , et qui , tous trois , apparaissent caractéristiques de
la dimension "prophylactique" que semble présenter la production
juridique interne récente au regard des exigences du droit européen .
23
Cas. Civ. 3ème , 17 juillet 1991 , Epoux Digonnet C/ Directeur des services fiscaux de SaintEtienne , Bull. Cas. Civ. III , N° 215 , p. 126 ; Cas. Civ. 3ème , 22 juillet 1992 , M. Girardin C/
Département du Finistère , Bull. Civ. III , N° 260 , p. 159 ; Cas. Civ. 3ème , 6 octobre 1993 ,
Desforges , N° 1370 D.
24 R. Hostiou : " La notion d'intention dolosive dans les POS " in " Évaluer un terrain . Aspects
économiques et politiques" , ADEF 1994 , p. 115 .
25 Sur cette influence "harmonisatrice" de la Convention et , tout particulièrement , sur le
fonctionnement des mécanismes "d'incitation " , voir F. Sudre , art. préc.
9
1- La loi du 2 février 1995 et les nouvelles dispositions de
l'article L. 12-5 alinéa 2 du code de l'expropriation .
Il s'agit du problème classique des conséquences du dualisme
juridictionnel en matière d'expropriation .
On considérait traditionnellement que l'annulation par les
juridictions administratives de la déclaration d'utilité publique ou de
l'arrêté de cessibilité était dépourvue d'incidences sur la validité du
transfert de propriété , dès lors que l'ordonnance d'expropriation
rendue par le juge de l'expropriation bénéficiait de l'autorité définitive
de la chose jugée , soit que celle-ci n'ait pas fait l'objet d'un pourvoi
dans le délai –très court- de quinze jours imparti par les textes , soit
que ce recours ait été rejeté par la Cour de cassation et ce avant
même que le juge administratif ait eu à connaître du dossier , le
dualisme juridictionnel , avec toute sa rigidité , conduisant en
définitive à entériner le fait qu'une opération d'expropriation illégale
puisse néanmoins être considérée comme irrévocable . Relevant du
déni de justice , cette situation avait fait l'objet de nombreuses
critiques26 , assorties d'un certain nombre de propositions limitées et
, le plus souvent , embarrassées .
La Cour de cassation avait suggéré une modification des
textes27 mais c'est le législateur qui a , en 1995 , mis un terme à
cette anomalie en décidant la mise en place d'une "passerelle" entre
les deux ordres de juridiction et en autorisant désormais tout
exproprié , en cas d'annulation , par une décision définitive du juge
administratif , de la déclaration d'utilité publique ou de l'arrêté de
cessibilité , à faire constater par le juge de l'expropriation que
l'ordonnance d'expropriation se trouve dès lors dépourvue de base
légale 28 . Ces dispositions , codifiées à l’art. L. 12-5 alinéa 2 , sont
restées pendant dix ans sans texte d’application , ce qui témoigne du
peu d’empressement des autorités à prendre en main ce problème 29
26
A. Homont : "L'illégalité des déclarations d'utilité publique et les garanties du droit de propriété" ,
JCP 1971 , I , 2393 ; R. Hostiou : "Illégalité de la phase administrative et dualisme juridictionnel .
Du déni de justice en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique" , note sous TA Rennes ,
16 février 1984 , Époux Marin C/ Préfet , commissaire de la République des Côtes -du-Nord et CA
Rennes , 18 mars 1987 , Époux Marin C/ commune de Saint Thélo , DS 1988 , J. , p. 197 ; J.
Lemasurier : "La sanction des expropriations illégales" , RDP 1971 , p. 793 ; D. Maillot : "Sur un
imbroglio juridique . Le problème de l'efficacité de l'annulation des actes administratifs dans le
contentieux de l'expropriation" , DS 1971 , chron. p. 103 .
27 Rapport public de la Cour de cassation , 1991 , 8ème suggestion p. 30 .
28 P. Carrias , "La fin d'un déni de justice" , DS 1995 , p. 217 ; C. Morel , "Une brèche dans la
séparation du pouvoir judiciaire et du pouvoir administratif" , AJPI 1995 , p. 299 ; J. Lemasurier ,
"La loi Barnier du 2 février 1995 et le nouvel article L. 12-5 du Code de l'expropriation" , Les Petites
Affiches 13 mars 1996 , N° 32 , p. 15 ; G. Deville , "Une réforme commandée par le droit européen"
, Gaz. Pal. 31 mars-2 avril 1996 , p. 4 . Voir , pour un exemple d'application de ces dispositions :
TGI Bobigny , 12 juillet 1996 , Cts Cubain C/ commune de Saint-Ouen , AJPI 1996 , p. 1030 , obs.
C.M. .
29 Fl. Cruz , L’art. L. 12-5 al. 2 du Code de l’expropriation . Bilan de son application , CJEG 2002 ,
p. 159 .
10
. Elles ont finalement donné lieu à un texte ( Décret du 13 mai 2005 ,
art. 24 : Code expr. art. R. 12-5-1 à R. 12-5-6 ) conçu de manière
restrictive , le Conseil d’Etat ayant refusé de considérer que la
restriction apportée contrevenait à la convention 30 .
2- La Cour de cassation et l'expropriation "de fait" .
Il s'agit ici de la combinaison du droit de l'expropriation avec le
droit des travaux publics et , tout particulièrement , avec le privilège
de l'intangibilité de l'ouvrage public , ce dernier ne pouvant , aux
termes d'un adage aussi ancien qu'obscur quant à ses origines , être
détruit
, au cas même où il aurait été
"mal planté" 31.
Traditionnellement On considérait par conséquent qu'au cas où une
opération d'expropriation , même illégalement diligentée , aboutissait
à la réalisation d'un ouvrage public , non seulement la destruction de
celui-ci ne pouvait être ordonnée par les juridictions administratives
ou judiciaires mais encore que l'indemnisation du propriétaire évincé
se traduisait par la régularisation a posteriori du transfert de propriété
initialement dépourvu de tout titre juridique 32 .
Justifiée par des considérations tirées de la nécessaire primauté
de l'intérêt général face aux intérêts particuliers , de la protection des
deniers publics ou , plus simplement , au nom du réalisme face
auquel le juriste devrait s'incliner , la théorie de l'expropriation de fait
avait également fait l'objet de critiques non dépourvues de pertinence
. On pouvait craindre en particulier que , par sa formulation même ,
elle soit de nature à susciter , en cas de saisine de la Cour
européenne , quelque réticence de la part de cette dernière .
Toujours est-il que la Cour de cassation a tout récemment
entendu y mettre un terme :
" Le transfert de propriété non demandé par le propriétaire ne
peut intervenir qu'à la suite d'une procédure régulière d'expropriation "
. 33
Si la Cour de cassation vient ainsi très solennellement rappeler
l'Administration au respect d'un principe juridique qui , à bien des
égards , peut paraître élémentaire , il n'est pas du tout certain pour
30
CE 3 sept. 2007 , Assoc. de sauvegarde du droit de propriété et autres , RFDA 2007 , note R.
Hostiou ( à paraître ) .
31 Sur les fondements de ce principe : M. Waline , note sous Cas. Civ. 17 février 1965 , commune
de Manosque , RDP 1965 , p. 984. ; Adde : M.-P. Maître : "Le principe de l'intangibilité de l'ouvrage
public" , Les Petites Affiches , 22 novembre 1999 , N° 232 , p. 5 ; C. Boutayeb : "L'irrésistible
mutation d'un principe . L'intangibilité de l'ouvrage public" , RDP 1999 , N° 5 , p. 1449 .
32 Voir , à titre d'exemple : CE 17 octobre 1986 , Époux Weibel , Rec. T. 535 ; Quot. Jur. 5 mars
1987 , p. 13 , concl. Bonichot ; DS 1987 , som. com. p. 397 , obs. P. Bon .
33 Cas. Ass. plén. 6 janvier 1994 , Cts Baudon de Mony C/ EDF : JCP 1994 , II , N° 22207 , concl.
M. Jéol ; Bull. civ. ass. plén. N° 1 , p. 1 ; AJDA 1994 , p. 339 , note R. Hostiou ; CJEG 1994 , p. 531
, obs. P. Sablière , note D.T. ; DS 1994 , chron. p. 327 , P. Carrias ; RFDA 1994 , p. 1121 , note C.
Boiteau ; AJPI 1994 , p. 754 , obs. A. Bernard ; G.P. 31mars-2 avril 1996 , p. 9 , note O. RenardPayen .
11
autant que cet "aggiornamento" se traduise à l'usage
par un
bénéfice substantiel pour les propriétaires illégalement évincés34 .
Au demeurant , le Conseil d’Etat , sans plus faire référence au
principe de l’intangibilité de l’ouvrage public , considéré désormais
comme définitivement « juridiquement incorrect » , a mis en place
une jurisprudence qui tend à un résultat identique 35 . Quant à
l’autorité réglementaire , elle a également entendu laisser au juge de
l’expropriation , au cas où le transfert de propriété est considéré
comme « dépourvu de base légale » alors que celui-ci abrite un
ouvrage , un pouvoir très large d’appréciation afin de déterminer si le
bien est ou non « en état d’être restitué » ( D. N° 2005 467 du 13 mai
2005 , art. 24 : Code expr. art. R. 12-5-4 ) et là encore le Conseil
d’Etat a estimé que ces dispositions n’étaient pas contraires à la
convention , ce qui est tout à fait discutable au regard des derniers
développements de la jurisprudence de la Cour européenne en la
matière 36
3- Le Conseil d'État et l'indemnisation des servitudes
d'urbanisme .
L'article L. 160-5 du Code de l'urbanisme est depuis un certain
temps , on le sait , au coeur d'une controverse qui illustre bien la
problématique nouvelle consécutive à l'émergence du droit européen
, la thèse de la non-conventionnalité du principe du droit français de
la non-indemnisation des servitudes d'urbanisme ayant ces dernières
années été soutenue par un certain nombre de représentants de la
doctrine 37.
Si le Conseil d'État , conformément aux conclusions de son
commissaire du Gouvernement , s'est tout récemment refusé à
avaliser cette thèse , c'est au terme d'un raisonnement qui met , très
explicitement cette fois , en lumière les exigences issues de la
convention européenne . Aux exceptions déjà prévues par le texte
même de l'article L. 160-5 ( modification à l'état antérieur des lieux ,
atteinte portée à des droits acquis) 38, la Haute juridiction en ajoute
en effet une troisième , dont l'objet est en définitive , et au terme
34
Compte tenu , en particulier , de l'absence de réparation , par le juge de l'expropriation , du
préjudice à caractère "moral" ( art. L. 13-13 Code Expr. ) .
35 CE 29 janvier 2003 , Synd. départemental de l’électricité et du gaz des Alpes-Marimes et Cne de
Clans , Rec. p. 21 , concl. C. Maugüé .
36 CEDH 6 lmars 2007 , aff. Scordino C/ Italie , Dr. Azdm. 2007 , N° 4 avril 2007 , note R.
Noguellou .
37 Voir G. Liet-Veaux : "L'indemnisation des servitudes d'urbanisme . Prélude à une réforme
législative" , Rev. Adm. 1984 , p. 461 ; F. Bouyssou : "Les garanties supra-législatives du droit de
propriété" , D. 1984 , Chron. XXXVII , p. 231 .
38 R. Hostiou : " La non-indemnisation des servitudes d'urbanisme" in " Droit de l'urbanisme . Bilan
et perspectives" AJDA N° spécial , mai 1993 , p. 27 .
12
d'une interprétation particulièrement "constructive" , de conférer au
texte incriminé un brevet de conventionnalité :
" Cet article ne fait pas obstacle à ce que le propriétaire dont le
bien est frappé d'une servitude prétende à une indemnisation dans le
cas exceptionnel où il résulte de l'ensemble des conditions et
circonstances dans lesquelles la servitude a été instituée et mise en
oeuvre , ainsi que de son contenu , que ce propriétaire supporte une
charge spéciale et exorbitante , hors de proportion avec l'objectif
d'intérêt général poursuivi" . 39
Ici encore , il n'est pas du tout évident que la vocation de cette
construction prétorienne soit de susciter un bouleversement des
principes qui régissent l'urbanisme "à la française " 40. , la formulation
restrictive des conditions posées par le juge administratif incitant
même à penser le contraire . Cette jurisprudence permet toutefois , et
c'est là selon nous son mérite essentiel , de faire prévaloir en
définitive la thèse de l'absence de distorsions majeures du droit
interne , dans sa dimension "substantielle" , par rapport aux principes
tirés de l'article 1er du premier protocole additionnel à la Convention
européenne des droits de l'homme .
Quant aux aspects procéduraux de ce même droit , de très
nombreux motifs d'interrogation subsistent , et ce d'autant plus que
la Cour européenne , conformément à une pratique - qui est en
réalité propre à nombre de juridictions - qualifiée par certains de
"syncrétiste"41 - n'hésite pas à combiner le plus souvent de manière
audacieuse règles de procédure et règles de fond et à mettre de la
sorte
le droit au
procès équitable au service d'une lecture
éminemment constructive des droits "substantiels" garantis par la
convention .
II- Sur le respect du principe du droit à un procès équitable .
Rappelons que l'article 6 §1er de la convention reconnaît le
droit pour toute personne à ce que sa cause soit entendue
équitablement , publiquement , et dans un délai raisonnable , par un
tribunal indépendant et impartial . Complété par le principe de
"l'égalité des armes" , ce principe "attrape-tout"
fait l'objet d'une
interprétation extensive de la Cour européenne , que les juridictions
39
CE 3 juillet 1998 , Bitouzet , Rec. 288 , concl. R. Abraham ; RFDA 1998 , p. 1243 , concl. R.
Abraham ; RFDA 1999 , p. 841 , note D. de Bechillon ; ; CJEG , nov. 1998 , p. 441 , concl. R.
Abraham ; BJDU 1998 , N° 5 , p. 383 , concl. R. Abraham , note Touvet ; AJDA 1998 , p. 570 ,
chron. Raynaud et Fombeur ; D.A. oct. 1998 , N° 329 , note J.-B. Auby ; Ann. Fr. du Dr. de l'Urb. et
de l'Habitat 1999 , p. 61 , note J.-F. Struillou .
40 Voir , en ce sens , l'analyse de D. de Bechillon ,précitée .
41 J.-F. Flauss , note sous CEDH 22 septembre 1994 , Hentrich C/ France , LPA , 9 juin 1995 , N°
69 , p. 8 .
13
internes , et tout particulièrement les juridictions administratives42 ,
hésitent toutefois le plus souvent à partager . Invoquée à plusieurs
reprises devant le juge national , la violation de ce dernier n'a en
conséquence jamais été retenue par celui-ci dans le domaine de
l'expropriation ( A ) . Ici encore , il convient de s'interroger sur la
pertinence de ces réponses au regard de l'interprétation donnée par
la Cour européenne quant à la portée de ce standard ( B ) .
A) Sur l'affirmation par les juridictions internes de la
conventionnalité de la procédure d'expropriation .
Chaque fois qu'elles ont été saisies du moyen tiré d'une
violation de l'article 6 § 1er de la convention , les juridictions internes
, aussi bien administratives que judiciaires , se sont toujours refusé à
considérer que les règles applicables en matière d'expropriation
méconnaîtraient le droit au procès équitable , cette déclaration
explicite de "non-incompatibilité" concernant jusqu'à présent aussi
bien les conditions de recevabilité des recours intentés contre la DUP
que l'analyse du rôle joué par le commissaire du Gouvernement
dans le cadre de cette procédure .
1- Sur les modalités de publicité de la déclaration d'utilité
publique
et sur les conditions
d'exercice
du recours
contentieux contre cet acte .
Il est communément admis que la déclaration d'utilité publique
constitue , en droit français , un acte "sui generis" , "intermédiaire" ,
ou , pour reprendre une expression parfois utilisée , qu'elle relève de
la catégorie des "décisions d'espèce" . Acte non réglementaire , non
créateur de droits43 , la DUP bénéficie de la sorte d'un régime
juridique original .
La publicité de la DUP relève néanmoins du régime des actes
réglementaires . Elle doit faire l'objet d'une publication , soit au
Journal Officiel , soit par voie d'insertion dans la presse ou dans un
recueil administratif , soit enfin par affichage . Autrement dit , son
entrée en vigueur n'est pas subordonnée à sa notification et surtout ,
les délais de recours à l'encontre de cette dernière courent à compter
42
B. Batjom : " Le contentieux administratif face à l'article 6 § 1 de la CEDH " , LPA 1995 , N° 36 ,
p. 11 ; J.-F. Flauss : "Le contentieux administratif français et l'article 6 de la CEDH" , LPA 1989 ,
N° 151 , p. 10 ;O. Dugrip : " L'applicabilité de l'article 6 de la C.E.D.H. aux juridictions
administratives " et F. Moderne : " Le juge administratif français et les règles du procès équitable"
in " Le juge administratif français et la CEDH " Actes du colloque tenu à Montpellier , 14-15 déc.
1990 , préc. ; E. Picard : " La juridiction administrative et les exigences du procès équitable" in " Le
droit français et la convention européenne des droits de l'homme" - 1974-1992 , Actes du colloque
tenu à Montpellier , fév. 1993 , Strasbourg , NP Engel , 1994 , p. 217 .
43 CE Ass. 10 mai 1968 , commune de Brovès , Rec. 297 , concl. Dutheillet de Lamothe ; AJDA
1968 , p. 455 , chron. Massot-Dewost ; CJEG 1968 , J. 151 , note P. Magnier ; RDP 1968 , p. 1079
, note M. Waline .
14
de sa publication , y compris au cas où celle-ci ferait l'objet d'une
notification ultérieure 44 .
Or la Cour européenne des droits de l'homme a , s'agissant d'un
autre acte "intermédiaire" - il s'agissait de la décision de classement
d'un site au titre de la loi du 2 mai 1930 - condamné la position de la
France , les requérants devant , selon la Cour , disposer d'une
possibilité claire , concrète et effective de contester les décisions
constituant une "ingérence" dans leur droit de propriété , et estimé
qu'en faisant partir le délai de recours contre un tel acte à compter de
la date de sa publication 45 , le droit français était en contradiction
avec le principe du droit à un procès équitable 46 .
Cette jurisprudence est-elle transposable au cas de la DUP ? A
cette question , les juridictions administratives répondent par la
négative . Pour la Cour administrative d'appel de Lyon , l'obligation
pour l'Administration de notifier individuellement l'arrêté de cessibilité
et la possibilité offerte au requérant , à l'occasion d'un recours dirigé
contre ce dernier acte , d'invoquer par voie d'exception l'illégalité de
la DUP donnent en effet aux expropriés une possibilité "claire ,
concrète et effective de contester l'ensemble de la procédure
antérieure à l'expropriation" . " Par suite , le fait que le Code de
l'expropriation ne prévoie pas que la DUP doive faire l'objet d'une
notification individuelle et que sa seule publication ait pour effet de
faire partir le délai de recours contentieux à son encontre n'est pas de
nature à rompre l'équilibre entre les prérogatives nécessaires à
l'Administration et le respect du droit de propriété et ne méconnaît
pas ainsi les dispositions de l'article 6 § 1er de la Convention
européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales
garantissant aux administrés le droit d'accès à un tribunal " 47 . Cette
analyse a été ultérieurement confirmée par le Conseil d'État 48 .
Elle a été également avalisée par la Cour européenne , qui a
donc validé sur ce point l’argumentaire de la France 49
2- Sur les fonctions du commissaire du Gouvernement
Le commissaire du Gouvernement près du juge de
l'expropriation joue un rôle non négligeable dans la détermination du
44
CE 22 octobre 1969 , consorts Tencéré , 1ère espèce , AJDA 1970 , p. 49 , obs. A. Homont .
CE 7 novembre 1986 , de Geouffre de la Pradelle , AJDA 1987 , p. 124 , note X. Prétot.
46 C.E.D.H. 28 décembre 1992 , de Geouffre de la Pradelle , série A N° 253 -B ; G.P. 11-13 juillet
1993 , note C. Lepage-Jessua ; Les petites Affiches 25 juin 1993 , p. 76 , note G. Gonzalez ; DA
1993 , N° 118 ; D. 1993 , J. p. 561 , note F. Benoit-Rohmer .
47 CAA Lyon , 26 novembre 1996 , Mme Bouchet et autres , D. 1998 , J. p. 339 , note R. Hostiou .
48 CE 8 juin 1998 , Groupement foncier agricole du domaine de la Cabanne , JCP 1999 , II , 10026
, note A. Bernard ; AJDI 1998 , p. 1079 , note R. Hostiou ; CE 4 octobre 1999 , Demonteix , Juris
Data 051104 .
49 CEDH , 19 septembre 2006 , Maupas C/ France , AJDA 2007 , p . 180
45
15
montant de l'indemnisation allouée à l'exproprié 50 . Le Code de
l'expropriation prévoit , en particulier , que le juge statue dans les
limites des conclusions des parties et de celles du commissaire du
Gouvernement , si celui-ci propose une évaluation inférieure à celle
de l'expropriant 51 et que , dans ce dernier cas , s'il écarte les
conclusions du commissaire du Gouvernement , le juge doit indiquer
spécialement les motifs de ce rejet 52. Le commissaire du
Gouvernement peut interjeter appel 53 .
Doit-on considérer dès lors que l'intervention de ce dernier et
les fonctions qui lui sont attribuées contreviennent au principe du droit
au procès équitable ? Au coeur de ce débat , la qualification exacte
du commissaire du Gouvernement - véritable "Maître-Jacques" de la
procédure d'expropriation , conseil de l'expropriant et conseil du juge a longtemps posé problème54 .
Pour le Conseil d'État , le commissaire du Gouvernement " joue
le rôle d'une partie à l'instance " , ce qui impliquait , selon ce dernier ,
que la procédure ait un caractère contradictoire "dans les rapports du
commissaire du gouvernement et des autres parties" 55 . Pour la
Cour de cassation et les juridictions de l'ordre judiciaire en revanche ,
le commissaire du Gouvernement
, n'étant ni demandeur ni
défendeur à l'instance en fixation d'indemnité et n'ayant pas d'intérêt
direct à la solution du litige , ne peut être considéré comme partie
au procès56 . Il est "le conseiller technique du juge et il a pour
mission de lui donner tous les éléments d'information permettant de
fixer l'indemnité" 57 .
Au delà de ces divergences , ce qui , selon la Cour de
cassation , apparaît déterminant au regard des exigences découlant
de l'article 6 § 1er de la convention c'est que le commissaire du
50
Art. R. 13-32 Code Expr.
Art. R. 13-35 Code Expr.
52 Art. R. 13-36 Code Expr.
53 Art. R. 13-47 , R. 13-48 et R. 13-49 Code Expr.
54 Voir J.-P. Cordelier , "Le rôle du commissaire du Gouvernement devant les juridictions
d'expropriation" , AJPI 1969 , p. 196 ; G. Pignarre , "Le commissaire du gouvernement devant les
juridictions d'expropriation" , AJPI 1987 , p. 518 .
55 CE 13 décembre 1968 , Association syndicale des propriétaires de Champigny-sur-Marne
,Comité de défense des intérêts menacés par l'autoroute D6 et sieur Musso , Rec. 645 ; AJPI
1969 , p. 226 , concl. N. Questiaux ; CE 26 février 1969 , sieur Galante , Rec. 118 ; AJDA 1969 , II
, 303 .
56 S'il peut interjeter appel du jugement , il ne peut , en revanche , former de pourvoi en cassation
( Cas. Civ. 3ème , 18 décembre 1972 , Bull. Cas. Civ. III , N° 684 , p. 505 ; voir toutefois : Cas. Civ.
3ème , 8 janvier 1992 , Directeur général des Impôts C/ Mme Dagnas , Bull. Cas. Civ. III , N° 2 , p.
1 ; AJPI 1992 , p. 447 , obs. C.M. , p. 600 , obs. A.B. ) ni déposer de conclusions devant la Cour
de cassation ( Cas. Civ. 3ème , 21 janvier 1975 , commune de Saint Maximin , AJPI 1976 , p. 703
, chron. A. Homont ) .
57 CA Versailles , 17 décembre 1996 , Sté Semcodan C/ Cts Debarnot , AJPI 1997 , 568 , obs.
C.M. ; Voir note A. Bernard sous Cas. Civ. 3ème , 28 avril 1993 , Massiani C/ commune de
Seyssinet-Pariset , JCP 1994 , II , 22187 .
51
16
Gouvernement " ne participe pas à la décision de la juridiction de
l'expropriation" 58 . Il ne saurait être , dans ces conditions reproché à
ce dernier d'avoir établi pour le compte de l'autorité expropriante ,
l'avis d'estimation préalable aux offres d'indemnité 59 . Et surtout , il
n'y a pas lieu d'écarter des débats l'intervention de celui-ci , aucun
texte n'interdisant aux parties de répliquer aux conclusions prises à
l'audience par le commissaire du gouvernement 60 .
Cet argumentaire n’a pas été été retenu
par la Cour
européenne qui a considéré au contraire que que le commissaire du
gouvernement , directeur des services fiscaux du département ,
défendant les mêmes intérêts que l’expropriant , devait être considéré
comme « partie » au procès et pleinement assujetti , à ce titre , aux
dispositions de l’art. 6 § 1er de la Convention61 .
B-Sur les incidences de la conception européenne du droit
au procès équitable en matière d'expropriation .
L'analyse des fonctions qui sont celles du commissaire du
Gouvernement et , de façon plus générale , l'examen de la situation
concrète des expropriés face à l'expropriant ne peuvent que susciter
des interrogations au regard du degré des exigences posées par le
juge européen à partir de l'article 6 §1 de la convention . Quant au
respect de délais raisonnables , autre composante de cette même
disposition ,
la Cour européenne des droits de l'homme a tout
récemment entendu rappeler que cette contrainte est susceptible de
perturber le contentieux de l'expropriation "à la française" .
1- Sur les principes d'indépendance et d'impartialité du
tribunal et sur l'égalité des armes .
58
Cas. Civ. 3ème , 21 octobre 1992 , Sté RIVOM C/ Département de la Côte d'Or , Bull. Cas. Civ.
III , N° 279 , p. 172 ; DS 1993 , SC , p. 195 , obs. P. Carrias ; AJPI 1993 , p. 266 , obs. A.B. ; Rev.
Dr. Imm. 1993 , N° 2 , p. 198 , chron. C. Morel et F. Lamy ; Cas. Civ. 3ème , 8 avril 1998 , Yvon C/
État français , Juris Data N° 001776 . Saisi du même moyen tiré de la violation de l'article 6 § 1er
de la convention , on relèvera que , s'agissant dans ce cas du commissaire du Gouvernement
devant les juridictions administratives , le Conseil d'État a retenu , au contraire , que ce dernier
participait à la fonction de juger dévolue à la juridiction dont il est membre et que , précisément
pour ce motif , sa fonction , à la différence de celle du commissaire du Gouvernement en matière
d'expropriation , n'était pas soumise au principe du contradictoire ( CE 29 juillet 1998 , Esclatine ,
Rec. 320 , concl. D. Chauvaux
) . En revanche , la participation du rapporteur au délibéré ,
serait-ce sans voix délibérative , "dès lors que celui-ci a procédé aux investigations utiles pour
l'instruction des faits dont le Conseil de la concurrence est saisi " , est de nature à justifier , pour la
Cour de cassation , la cassation de cette décision ( Cas. Ch. comm. 5 octobre 1999 , Sté
Campenon Bernard S.G.E. C/ ministre de l'Économie , des Finances et du Budget , Gaz. Pal. 1er-2
décembre 1999 , p. 9 , concl. M.-A. Lafortune , commentaire O. Flécheux ) .
59 Cas. Civ. 3ème , 21 octobre 1992 , Sté Rivom C/ Département de la Côte-d'Or , préc.
60 Cas. Civ. 3ème , 8 avril 1998 , Yvon C/ État français , préc.
61 CEDH 24 avril 2003 , Yvon C/ France , D. 2003 J. p. 2456 , note R. Hostiou ; CEDH 25 avril
2006 , Roux C/ France , AJDA 2006 , p. 1441 , note R. Hostiou .
17
Même s'il ne participe pas au délibéré , l'implication très étroite
du commissaire du Gouvernement - directeur des services fiscaux du
département62 et placé par conséquent sous l'autorité hiérarchique
du Ministre des Finances - dans le processus juridictionnel
indemnitaire , et ce alors que ces mêmes services ont été appelés à
fournir l'évaluation préalable figurant au dossier d'enquête publique ,
font que les principes d'indépendance à l'égard de l'exécutif63 et
64
d'impartialité du tribunal
,
principes qui régissent le
fonctionnement de toute juridiction décidant de contestations sur des
droits et obligations de caractère civil , auraient pu être être évoqués
, ce qui n’a pas été le cas .
En revanche , le rôle prépondérant joué par ce dernier tout au
long de la procédure , les facilités qui lui sont offertes en matière
d'accès aux informations concernant les mutations de comparaison ,
la différence de traitement qui en résulte entre expropriant et
expropriés , on conduit la Cour européenne à considérer que "
l'égalité des armes" 65 - qui implique l'obligation d'offrir à chaque
partie la possibilité raisonnable de présenter sa cause dans des
conditions qui ne la placent pas dans une situation de net
désavantage par rapport à son adversaire66 - n'était pas ici
pleinement assurée 67.
Cette dernière décision a considérablement déstabilisé le droit
de l’expropriation , le principe de l’égalité des armes étant largement
étranger à notre culture juridique et en tout cas à celle qui ibnspire le
droit de l’expropriation . Toujours est-il qu’avec beaucoup de retard ,
les autorités réglementaires sont intervenues le 13 mai 2005 pour
tenter de « relooker » le commissaire du gouvernement et en
assujettissant désormais ce dernier au contradictoire mais tout en
faisant montre , en revanche , d’une pusillanimité certaine pour ce
62
Art. R. 13-7 Code Expr.
On relèvera que la pratique longtemps suivie par le Conseil d'État , et aujourd'hui abandonnée ,
du renvoi préjudiciel au ministre des affaires étrangères des questions d'interprétation des traités
internationaux a été condamnée par la CEDH au motif que cette dernière privait les requérants du
droit d'être entendu "par un tribunal indépendant et de pleine juridiction" : CEDH 24 novembre 1994
, Cts Beaumartin C/ France , D. 1995 , J. , p. 273 , note X. Prétot .
64 Principe sur la portée duquel la Cour de cassation et le Conseil d'État , s'agissant de décisions
rendues par diverses autorités administratives indépendantes et du problème soulevé par la
participation du rapporteur au délibéré formulent , on le sait , des appréciations divergentes . Voir
F. Brisson : " Les pouvoirs de sanction des autorités de régulation et l'article 6 § 1 de la Convention
européenne des droits de l'homme" , AJDA 1999 , p. 847 .
65 Principe évoqué par la C.E.D.H. qui condamne à ce titre les conditions de mise en oeuvre du
droit de préemption de l'art. 668 du C.G.I. : " Une décision de préemption ne peut avoir de légitimité
en l'absence d'un débat contradictoire et respectueux du principe de l'égalité des armes , qui
permette de discuter la question de la sous-évaluation du prix et , par voie de conséquence , la
position de l'administration " ( C.E.D.H. 22 septembre 1994 , Mme Hentrich C/ France , D.. J. p.
465 , note D. Fiorina ; L.P.A. 9 juin 1995 , N° 69 , p. 8 , note J.-F . Flauss ) .
66 C.E.D.H. 27 octobre 1993 , Dombo Beheer B.V. C/ Pays-Bas , série A , N° 274 .
67 CEDH 24 avril 2003 , aff. Yvon C/ France , préc.
63
18
qui est du principe de l’égalité des armes ( cf. Code expr. art. R. 13-32
) . Le Conseil d’Etat a estimé que les modifications apportées étaient
de nature à satisfaire les exigences de la Cour européenne mais le
débat , en réalité , n’est pas clos68 .
2- Sur le droit au respect de délais raisonnables .
L'arrêt Guillemin C/ France a , pour la première fois , donné
l'occasion à la Cour européenne de sanctionner certaines des dérives
affectant le droit français de l'expropriation 69 . Quelques mots
suffisent pour rappeler les circonstances de cette affaire qui , il faut le
reconnaître , sont assez classiques .
Mme Guillemin a fait l'objet , en 1982 , d'une expropriation
diligentée à l'initiative de la commune de Saint-Michel-sur-Orge .
L'avis formulé par le commissaire enquêteur sur l'opération ( il
s'agissait d'un lotissement communal ) était un avis favorable assorti
de conditions . Celles-ci n'ayant pas été respectées , Mme Guillemin
va obtenir l'annulation de la DUP , cette dernière ayant été prise ,
contrairement aux dispositions de l'article L. 11-2 du code de
l'expropriation , par arrêté préfectoral , puis de l'ordonnance
d'expropriation , cette dernière manquant dans ces conditions de base
légale et enfin , par voie de conséquence , de la décision de la Cour
d'appel de Paris relative à la détermination du montant de son
indemnité .
Lorsque l'expropriée sollicite de la commune d'être rétablie
dans ses droits et qu'elle engage une action tendant à obtenir la
remise en l'état des lieux ainsi que l'allocation de dommages et
intérêts , elle va se heurter à de très fortes réticences de l'expropriant
, appuyé en cela par les juridictions aussi bien administratives que
judiciaires . Elle saisira enfin les instances européennes et obtiendra
la condamnation de l'État français en raison du retard apporté par la
commune à répondre aux sollicitations qui lui avaient été présentées
, ce retard - près de 10 ans , en l'espèce , avec l'impossibilité pour
l'intéressée durant tout ce temps de recouvrer l'usage de son bien dépassant ce qui peut être considéré comme "raisonnable" au sens
de l'article 6 §1er de la convention 70.
68
CE 3 sept. 2007 , Assoc. de sauvegarde du droit de propriété , préc. Il faut signaler toutefois que
la loi ENL du 13 juillet 2006 en faisant peser sur l’administration fiscale l’obligation de transmettre
gratuitement aux propriétaires faisant l’objet d’une procédure d’expropriation les élèments qu’elle
détient au sujert des valeurs foncières déclarées à l’occasion des mutations intervenues dans les 5
dernières années a contribué à modifier les données du problème .
69 C.E.D.H. 21 février 1997 , Guillemin C/ France , AJDA 1997 , p. 399 , note R. Hostiou . Adde :
J.-F. Flauss : " Le délai raisonnable au sens des articles 5 § 3 et 6 § 1 de la CEDH dans la
jurisprudence française " , RTDH 1991 , N° 5 , p. 49 ; P. Lambert : " La notion de délai raisonnable
dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme" , RTDH 1991 , N° 5 , p. 3.
70 C.E.D.H. 21 février 1997 , Guillemin C/ France , A.J.D.A. 1997 , p. 399 , note R. Hostiou ;
C.E.D.H. 2 septembre 1998 , Guillemin C/ France , Gaz. Pal. 25-27 juillet 1999 , p. 28 , note M.
Puéchavy , RDP 1999 , N° 3 , p. 898 , chron. G. Gonzalez .
19
La Cour relève à cette occasion les "difficultés structurelles " du
contentieux de l'expropriation en droit français et sanctionne
les
manoeuvres dilatoires de l'expropriant , ce dernier ayant joué en
quelque sorte des difficultés pour le requérant à trouver "le bon
interlocuteur" susceptible de lui apporter une réponse adéquate en
temps utile . Si ce n'est pas le dualisme juridictionnel "en soi" qui est
ici condamné , force est pourtant de constater
que les
dysfonctionnements censurés en l'espèce apparaissent , sinon
comme sa conséquence directe , tout au moins comme non dénués
de tout rapport avec un principe qui , comme on l'a vu , encadre et
structure le modèle français de l'expropriation .
En conclusion , il apparaît très clairement que la mise en
évidence des exigences issues de la convention européenne des
droits de l'homme ouvre des perspectives non négligeables quant à
l'évolution à court terme du droit français de l'expropriation . Il serait
du plus grand intérêt de pouvoir faire état de l'analyse portée par la
Cour européenne s'agissant , par exemple , des dispositions
régissant l'évaluation des biens au regard du principe de
"proportionnalité de l'ingérence" ainsi que des restrictions
susceptibles d'être apportées quant à l'indemnisation des biens
expropriés en application des dispositions de l'article L.13-17 71 au
regard du principe de "l'égalité des armes " ou encore des conditions
d'exercice du droit de rétrocession à l'occasion duquel , en particulier
, les exigences relatives au délai raisonnable sont , à l'évidence ,
loin d'être
toujours respectées . Ces perspectives demeurent
toutefois incertaines et ce pour plusieurs raisons . Associé au
pragmatisme qui caractérise le plus souvent ses interventions , le
principe de proportionnalité qui inspire la jurisprudence de la Cour se
prête mal à la systématisation et risque de conférer à toute
transposition
, une fois ces décisions sorties de leur contexte
particulier , un caractère hautement spéculatif . Quant au droit de
propriété , il soulève , selon les termes mêmes de la Cour , "des
questions politiques , économiques et sociales sur lesquelles de
profondes divergences d'opinions peuvent raisonnablement régner
dans un État démocratique" 72 , et sans doute ce droit " de second
rang" demeure-t-il , à la différence d'autres droits protégés par la
convention , éminemment relatif 73 . Combinés avec le poids des
rigidités structurelles qu'implique un dualisme juridictionnel qui , en
71
Cet article limite le montant de l'indemnité au cas où le bien exproprié a fait l'objet d'une
déclaration fiscale pour un montant inférieur à l'estimation du service des domaines .
72 CEDH. 21 février 1986 , James et autres , préc.
73 Cf. M. Verpeaux , art. préc. p. 415 .
20
dépit des dysfonctionnements qu'il suscite , apparaît néanmoins
désormais comme "incontournable" en la matière74 , ces différents
facteurs d'insécurité devraient pourtant inciter ses utilisateurs à
envisager le droit français actuel de l'expropriation avec une certaine
suspicion et à considérer certaines de ses dispositions comme
susceptibles de relever d'un régime de "liberté surveillée" , ce qui , on
en conviendra aisément , n'est sans aucun doute pas une situation
confortable .
René HOSTIOU
74
Compte tenu des précisions apportées par le Conseil constitutionnel et de "l'importance des
attributions désormais conférées à l'autorité judiciaire en matière de protection de la propriété
privée " : Cons. const. . Déc. N° 89-256 , 25 juillet 1989 , CJEG 1990 , p. 1 , note B. Genevois ;
RFDA 1989 , N° 6 , p. 1009 , note P. Bon .