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Conseil National Economique et Social
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Les Vergers – Bir-Mourad-Rais
Wilaya d’Alger
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Internet : http:// www.cnes.dz
République Algérienne Démocratique et Populaire
CNES
Rapport
L’urbanisation et les risques naturels
et industriels en Algérie :
Inquiétudes actuelles et futures
22ème Session Plénière
Publication du Conseil National Economique et Social
Mai 2003
L’urbanisation et les risques naturels et industriels en Algérie : inquietudes actuelles et futures.
EDITION - CNES
Le Chemin de Fer en Algérie : Pour une dynamique nouvelle
SOMMAIRE
REMERCIEMENTS ------------------------------------------------------- 01
PREAMBULE----------------------------------------------------------------02
INTRODUCTION ---------------------------------------------------------04
CHAPITRE I. LES RISQUES NATURELS ET INDUSTRIELS :
QUELLE PRISE DE CONSCIENCE ?---------------------------------- 07
1.1 EMERGENCE D’UNE NOUVELLE SCIENCE :
LA CYNDINIQUE OU SCIENCE DU DANGER -------- 07
1.1.1 . Une décennie de la prévention ---------------------------------- 07
1.1.2 Dans le monde :une ampleur contrastée ------------------------ 08
1.1.3. En Algérie : une ampleur insoupçonnée--------------------- 12
1.2. LES PRINCIPAUX EVENEMENTS NATURELS OU
INDUSTRIELS RECENTS : ALEAS REVELATEURS - 15
1.2.1 Les risques naturels ----------------------------------------------- 16
1.2.1.1 Les séismes ----------------------------------------------------- 16
1.2.1.2 Les inondations------------------------------------------------- 21
1.2.1.3. Les mouvements de terrains --------------------------------- 23
1.2.2. Les risques industriels --------------------------------------24
1.3.DE QUELQUES CAS PARTICULIERS : PORTEE
ET SIGNIFICATION---------------------------------------------28
1.3.1 Le séisme de Ain Témouchent ------------------------------28
1.3.2 Les inondations de Bab-El-Oued ---------------------------30
1.3.3 Les glissements de terrains de Constantine --------------34
1.3.4 Le phénomène de Berkaoui ( Ouargla) --------------------38
CHAPITRE II : LE PROCESSUS D’URBANISATION :
QUEL DISPOSITIF JURIDIQUE LE SOUS-TEND ? ------------ 41
2.1- DE L’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE -------------42
2.2. DE L’URBANISME-----------------------------------------------43
2.2.1 L’urbanisme directeur -----------------------------------------44
2.2.1.1 L’approche administrée------------------------------------- 45
2.2.1.2 L’approche libérale ------------------------------------------ 46
2.2.2 . L’urbanisme opérationnel-----------------------------------48
2.2.2.1. Le permis de construire : contenu et objectifs---------- 48
2.2.2.2-Le certificat de conformité --------------------------------- 50
2.2.2.3- Le permis de démolir -------------------------------------- 51
2.3 . DES REGIMES FONCIERS ---------------------------------- 51
2.3.1- L’ère du monopole -------------------------------------------- 51
2.3.2. La nouvelle législation----------------------------------------53
2.3.2.1-La loi d’orientation foncière -------------------------------- 53
2.3.2.2 La loi domaniale --------------------------------------------- 54
2.3.2.3 La loi relative à l’expropriation pour cause
d’utilité publique --------------------------------------------- 54
CHAPITRE III. EVALUATION D’ENSEMBLE :
UNE INTEGRATION INSUFFISANTE DU RISQUE. ----------56
3.1- LE PROCESSUS D’URBANISATION :
QUELLE PERTINENCE ? -----------------------------------56
3.1.1. Le temps du volontarisme dévoyé --------------------------57
3.1.2 Le temps des réformes : une vision encore incomplète 61
3.1.3 Les moyens d’accompagnement: quelle implication ? -65
3.1.3.1. La connaissance des sols : un intérêt majeur------------ 66
3.1.3.2 Le rôle de la maîtrise d’œuvre, du contrôle technique
et des assurances ---------------------------------------------- 68
3.1.3.3 . Les dispositifs de prévention : leur portée ------------ 73
3.2 POUR UNE GESTION SYSTEMIQUE DU RISQUE --75
3.2.1 Nécessité d’une politique rénovée et solidaire -------------75
3.2.2 La dynamique à impulser -------------------------------------77
CONCLUSION -------------------------------------------------------------87
ANNEXES --------------------------------------------------------------------90
BIBLIOGRAPHIE -------------------------------------------------------- 100
Procès-verbal d’adoption de l’avant-projet de rapport ------------- 103
22ème Session plénière
REMERCIEMENTS
Le Conseil National Economique et Social adresse ses vifs remerciements aux représentants
des Ministères de :
- l’Habitat et de l’Urbanisme,
- l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement,
- l’Intérieur et des Collectivités Locales ,
- l’Energie et des Mines,
- l’Industrie,
ainsi qu’aux représentants :
- de la Protection Civile,
- du Centre National de Recherche Appliquée en Génie Parasismique
( CGS),
- du Centre National des Etudes et de la Recherche en
Industrie du Bâtiment ( CNERIB),
- du Centre
de Recherche en Astronomie , Astrophysique et
Géophysique(CRAAG),
- du Contrôle Technique de la Construction ( CTC) d’Alger,
- du Laboratoire National de l’Habitat et de la Construction (LNHC) ,
- de la Compagnie Algérienne d’Assurance et de Réassurance
( CAAR),
pour avoir répondu à l’invitation relative aux journées "Rencontres-débats" organisées par la
Commission de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement les 07 , 08, 14 et 15
.janvier 2003.
Le CNES remercie également les Secteurs et Organismes sollicités, pour la documentation
qu’ils ont bien voulu mettre à la disposition de la Commission .
L’urbanisation et les risques naturels et industriels en Algérie :
Inquiétudes actuelles et futures.
1
PREAMBULE
De nombreuses analyses ont été faites par le Conseil National Economique et
Social à la faveur de saisines et d’auto-saisines notamment dans :
- le rapport sur l’Aménagement du Territoire et l’Environnement et sur
le Projet de Stratégie Nationale de l’Habitat ;
- les avis sur les dossiers « Demain l’Algérie » et « Villes Nouvelles » ainsi
qu’au rapport sur « L’Habitat et le cadre de vie » ;
- l’avis sur la Stratégie Nationale de l’Habitat pour la période 1996-2000
et à l’étude sur la Politique Nationale en matière de Population ;
- le rapport sur « L’environnement en Algérie : enjeu du développement » ;
- le rapport sur « La ville algérienne ou le devenir urbain du pays ».
Ces différentes productions ont, chaque fois, attiré l’attention sur un
mouvement d’urbanisation non maîtrisé sans toutefois appréhender , de façon
particulière, les risques qu’un tel processus pouvait générer , surtout dans des
situations de catastrophes naturelles et industrielles.
C’est pourquoi, la présente auto-saisine s’est fixée pour objectif la mise en
évidence de :
- l’inter-activité des aléas naturels et industriels avec des zones
fortement urbanisées ;
- l’effet multiplicateur induit par le développement d’une urbanisation
anarchique.
La Commission de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement tient à
souligner que ce choix ne procède pas d’une intention délibérée de faire
l’impasse sur la multitude de risques, qu’ils soient technologiques , industriels,
sanitaires, alimentaires , routiers, aériens, écologiques, agricoles
etc…susceptibles de faire, par ailleurs, l’objet d’études spécifiques.
La problématique qui a été retenue et qui est inscrite dans la relation entre le
processus d’urbanisation engagé dans notre pays et les effets qu’il induit et/ou
induira lors de la survenue de catastrophes naturelles et industrielles s’avère
plus indiquée pour une perception plus nette des inquiétudes actuelles et
futures que suscite une question aussi préoccupante.
2
La Commission a tenu à s’assurer du concours des institutions et organismes
techniques spécialisés pour recueillir le maximum d’avis et de conclusions
auprès des acteurs directement concernés par la question .
La démarche observée a été consolidée et confortée par l’exploitation d’une
documentation diversifiée.
Le présent rapport n’a nullement la prétention d’épuiser le problème des
risques naturels et industriels intervenant dans des zones connaissant une
urbanisation effrénée, mais de focaliser l’attention sur les voies et moyens les
plus sûrs qu’il importe de mettre en œuvre dans le cadre d’une stratégie de
prévention et de gestion des risques majeurs.
Les inondations du 10 novembre 2001 à Bab-El-Oued ne sont-elles pas,
l’un des exemples qui interpellent les consciences ?
3
INTRODUCTION .
Le Conseil National Economique et Social, à travers les différents rapports de
la Commission de l’Aménagement du Territoire et de l'Environnement1, n'a
pas manqué de mettre l’accent sur les problèmes générés par l’absence d’une
stratégie nationale de l'aménagement du territoire scientifiquement arrêtée et
par un processus d'urbanisation tous azimuts.
Dans le rapport sur "La ville algérienne ou le devenir urbain du pays", il était
souligné dans sa partie introductive que "se saisir d'un tel dossier trente six ans après
l'indépendance, n'est-ce pas tenter d'intervenir sur un territoire déjà fortement aménagé et sur
un tissu urbain qui a subi de nombreuses atteintes et transformations."2
Interrogation a fortiori plus significative puisque, plus de quatre ans après, la
situation connaît dans ce domaine une complexification accrue.
Il est, en effet, des villes qui ont atteint un seuil de saturation extrême et qui
poursuivent encore leur extension par des excroissances construites souvent à
la hâte, sans viabilités, qui enlaidissent l'environnement et le menacent à tous
les points de vue.
Ce gigantisme quasi-ingérable est le résultat d'une urbanisation rampante qui,
non satisfaite de "grignoter" les zones à hautes potentialités agricoles ,comme
celles de la Mitidja, est allée investir les jardins , les terrasses d'immeubles, les
flanc des collines, s’est emparée des lits des oueds et s'est même installée sur
des gazoducs. Rien ne semble l'arrêter.
Urbanisation - risques naturels - risques industriels -: voilà un trinôme
dont les trois termes sont fortement imbriqués, même si en apparence cette
relation ne semble pas évidente.
La présente auto-saisine se trouve donc inscrite dans une problématique
d'aggravation des risques potentiels induits par une forme d'urbanisation qui a
pris, pendant des décennies, beaucoup de libertés par rapport à une législation
et une réglementation conçues initialement pour l'encadrer et la canaliser
judicieusement.
1
2
Cf Préambule
Cf CNES/ Bulletin N° 6 nov .1999, p 122.
4
Qu'ils soient naturels ou industriels, les risques s'appliquent à des phénomènes
qui se manifestent généralement sous deux formes principales :
- des événements brutaux, extrêmement violents qui se produisent en
un temps très court, provoqués par des ruptures d'équilibres sismologiques
géomorphologiques,
hydrologiques
ou
hydro-géomorphologiques,
climatologiques ou industriels. Ce qui s'était passé à Alger, en novembre 2001,
appartient à cette catégorie d'événements ;
- une dégradation progressive sur une longue période et dont le
point d'aboutissement est comparable à une rupture brutale par ses dégâts
finaux. Les processus d'érosion des bassins versants ou d'altération de la qualité
des eaux de surface ou de l'air en sont des exemples.
Ces deux types de processus peuvent se combiner, en un mouvement lent et
continu à son début et accéléré brusquement en une discontinuité
cataclysmique.
Lorsque de tels événements se produisent dans des zones habitées, dans des
villes ou dans des sites stratégiques, ils se transforment en catastrophes
humaines, économiques ou environnementales.
De nombreux travaux ont mis en lumière les risques qui pèsent sur la planète
et qui sont liés au progrès techniques, à l’industrialisation , à l’urbanisation au
développement des mégapoles dont la moins peuplée parmi les vingt-cinq
plus grandes agglomérations du monde dépasse les dix millions d'habitants! 3
La société mondiale se trouve, ainsi, confrontée à de nouveaux enjeux et à de
nouveaux défis.
L'évolution scientifique, qui a connu le développement successif des
mathématiques, de la physique, de l’informatique et de la génétique, semble
inscrire l'univers du XXIème siècle dans une trajectoire du risque qui explique
l'émergence d'une nouvelle discipline: la cyndinique ou science du danger.
L’Algérie, tout autant sinon plus que de nombreux pays, est concernée par les
risques inhérents aux aléas naturels et industriels.
3
Cf Jouvenel « Vers un monde des grandes métropoles »-1984.
5
Lorsqu'on sait, en effet, que la concentration de sa population se situe sur la
frange côtière la plus vulnérable, on comprend davantage pourquoi elle réunit
toutes les caractéristiques d'un pays à risques.
Ces aléas peuvent présenter une menace grave pour les zones habitées,
gravissime si l'on tient compte des extensions urbaines incontrôlées autour
d’importantes zones industrielles et pétrochimiques, telles qu'à Alger, Skikda,
Arzew, Béjaia ou Hassi Messaoud.
L'objectif visé dans ce rapport est donc d'alerter sur les risques potentiels
futurs, sans doute encore à l'état de latence, mais qui peuvent un jour ou
l’autre, surgir à l’état de flagrance, l'urbanisation incontrôlée pouvant alors
donner à l'événement naturel ou industriel une intensité démultipliée et une
résonance catastrophique.
Le présent rapport, circonscrit aux seuls risques naturels et industriels en
relation avec le développement de l’urbanisation, est structuré en trois
parties :
- la première , intitulée « Les risques naturels et industriels : quelle
prise de conscience ? » traite de l’émergence d’une science nouvelle,
la cyndinique ou science du danger, et met en évidence l’ampleur des
risques dans le monde et en Algérie. Quelques catastrophes récentes et
notamment les inondations de Bab-El-Oued, les glissements de terrain
de Constantine et les séismes de Chlef et de Ain Témouchent livrent
des enseignements utiles ;
- la seconde, relative au dispositif juridique et intitulée : « processus
d'urbanisation: quel dispositif juridique le sous-tend ? », décrit
l’ancrage législatif et réglementaire qui a tenté d’encadrer le mouvement
d’urbanisation, dans ces deux phases se rapportant à l’approche
administrée et à l’approche dite libérale.
- la troisième, intitulée « Evaluation d'ensemble: une intégration
insuffisante du risque . », fournit les éléments d’appréciation du
degré de pertinence du support juridique d’urbanisation, en faisant
ressortir les lacunes existantes et en préconisant une approche
systémique, impliquant l’ensemble des acteurs dans une dynamique
concrète de gestion efficace des risques actuels et futurs.
CHAPITRE I.
6
LES RISQUES NATURELS ET INDUSTRIELS : QUELLE PRISE
DE CONSCIENCE ?
1.1- L’EMERGENCE D’UNE NOUVELLE SCIENCE : LA
CYNDINIQUE OU SCIENCE DU DANGER.
1.1.1 Une décennie de la prévention .
Les catastrophes d’origine naturelle ou industrielle ont connu ces dernières
années , une ampleur considérable suite au développement de l’urbanisation et
à la concentration des personnes et des infrastructures économiques .
La gravité de leurs impacts a été telle que les Nations-Unies ont déclaré la
période 1990-1999 décennie de la prévention des catastrophes naturelles
consacrant et promouvant ainsi, une nouvelle science du danger : la
cyndinique
La résolution 44/236 du 22 Décembre 1989 s’était fixée comme objectif
majeur la création, au niveau de chaque Etat, d’un comité national avec pour
mission principale de promouvoir des activités de réduction et de prévention
des catastrophes naturelles.
Le Secrétaire Général des Nations-Unies a souligné, lors de la cérémonie de
clôture de ladite décennie, le 5 juillet 1999, qu’ « il devient de plus en plus
manifeste que les catastrophes dites naturelles ne sont pas aussi naturelles que cela. » .
Cette observation met en évidence le rôle de l’homme dans l’aggravation des
impacts de ces catastrophes.
Le Secrétaire Général des Nations-Unies n’a pas manqué de préciser que
« les risques sont encore accrus par le fait que les villes du monde en développement sont
atteintes de gigantisme et que les systèmes de communication, de transport et de distribution
d’énergie forment des réseaux de plus en plus denses et complexes. Nous devons passer de la
réaction à la prévention…. ».
« Il faut élaborer des stratégies visant à atténuer les effets des catastrophes, mais il faut
surtout s’employer à rendre ces populations moins vulnérables. Malheureusement ce type
d’actions fait rarement la une des journaux et ne retient guère l’attention des politiques. ».
Cette déclaration permet de tirer les enseignements ci-après :
7
- le risque résultant des aléas d’origine naturelle ou industrielle peut
atteindre des niveaux catastrophiques, proportionnellement à
l’accroissement de la concentration des potentiels humains et
économiques ;
- la notion de risque et son évaluation ont connu une évolution . En effet,
jusqu’à une date relativement récente, le risque était surtout perçu en
termes de vies humaines, alors que la concentration des activités dans
les villes ne doit pas faire perdre de vue les pertes environnementales ;
- l’absence de stratégie de prévention et d’intérêt des politiques pour ce type
d’actions doivent céder la place à une vision dynamique de lutte contre
les catastrophes.
1.1.2
Dans le monde : une ampleur contrastée.
La décennie 80 a été marquée par un regain de conscience face aux dangers
menaçant l’écosystème et surtout suite à :
- l’accroissement des catastrophes naturelles et à l’amplitude de leurs
conséquences, infiniment plus lourdes qu’auparavant ; si l’on
dénombrait une quarantaine de catastrophes par an à la fin des années
50, elles s’élevaient à 80 à la fin des années 70 et à plus de 120 à l’heure
actuelle ;
- la multiplication des catastrophes industrielles et technologiques dont
l’ampleur s’est considérablement accrue ravageant des territoires entiers
et provoquant des milliers de morts.
L’explosion de l’oléoduc de Cubatar (Brésil) qui a ravagé la cité entière ,
celle du gazoduc de Mexico qui fit 1.500 morts , l’accident de l’Union
Carbide à Bhopal et la catastrophe de Tchernobyl ont vigoureusement
alerté l’opinion publique sur la vulnérabilité des systèmes industriels et
sur les conséquences majeurs de leur dérèglement4.
A titre illustratif, le nombre de personnes tuées dans le monde à la suite des
catastrophes naturelles s’élève à environ :
4
Jouvenel op-cit , d’après François Ramade : « Les catastrophes écologiques : une menace
pour l’avenir de l’humanité »-1989.
8
- deux millions de victimes au cours de la décennie 1970 ;
- moins de huit cent mille au cours de la décennie 1990.
Les séismes qui ont été les plus meurtriers sont ceux de Tangshan (Chine),
environ un million de morts et des millions de blessés, de Gurujat (Inde)
14.000 morts, de Bucarest, 1650 morts et 10.000 blessés, de Scopié :1066
morts, de Turquie, deux séismes , 20.000 morts, de Chlef, 3500 victimes et
8.400 blessés..
La carte ci-après indique les tremblements de terre catastrophiques au niveau
du bassin méditerranéen.
9
Carte des tremblements de terre catastrophiques
10
Quant aux deux tableaux suivants, ils donnent un aperçu des catastrophes
naturelles à travers le monde pour l’année 20015.
Catastrophes naturelles à travers le monde pour l’année 2001.
Continent
Nombre de morts
Asie
21.500
Amérique
1.758
Afrique
1.525
Europe
267
Australie
13
Monde
25.063
Nombre d’événements enregistrés en 2001
Type d’événements
Nombre en %
Tremblements de terre
12
Tempêtes
36
Inondations
32
Autres
20
Si depuis les années 80, le nombre de personnes affectées par ces catastrophes
a considérablement augmenté et dépasse les deux milliards, les pertes
économiques , quant à elles , ont été multipliées par cinq et ont atteint 629
milliards de dollars.
Trois éléments exposés aux risques sont à appréhender:
les populations : leur vulnérabilité dépend de la nature des
constructions et des infrastructures (ponts , barrages etc…) ;
- les installations industrielles : elles amplifient le risque, car on les trouve
de plus en plus à l’intérieur ou dans le voisinage immédiat des villes .
En effet, outre les dommages directs causés par l’événement, des
risques secondaires importants peuvent intervenir, notamment par le
dégagement de substances toxiques ou inflammables dont le rayon
d’action peut atteindre parfois des milliers de kilomètres;
5
Cf WWW. Greenpeace .fr et annexe.
11
- l’économie proprement dite : elle se trouve gravement perturbée par la
destruction de potentiels productifs et des activités commerciales.
Ces trois facteurs sont étroitement liés et leurs effets conjugués donnent à la
catastrophe une plus grande intensité.
Dans le cadre de la maîtrise des risques majeurs, les pays développés ont
accompli des efforts importants, élaboré des réglementations strictes6 et ont
dégagé des moyens conséquents prenant en compte le développement de
l’urbanisation et la forte concentration des populations dans les grandes
agglomérations urbaines.
Nonobstant les progrès enregistrés, des appréhensions subsistent et révèlent
une ampleur très contrastée selon le degré de prise de conscience de chaque
pays et les politiques de prévention et de gestion des risques mises en œuvre.
Qu’en est –il en Algérie ?
1.1.3. En Algérie : une ampleur insoupçonnée.
L’Algérie a connu de nombreux événements exceptionnels résultant des
catastrophes naturelles ou industrielles qui ont causé la perte de milliers de
vies humaines et des dégâts matériels et infrastructurels considérables estimés
à plusieurs milliards de dinars.
Devant l’importance des risques, le Gouvernement a inscrit comme priorité la
nécessité de préparer le pays à une meilleure appréhension des catastrophes à
travers une politique de prévention.
C’est surtout après le séisme du 10 octobre1980 à Chlef, que la volonté de
mettre en place une organisation de la prévention et de la prise en charge des
catastrophes naturelles ou industrielles a été enregistrée.
La prise de conscience requise et la nécessité de mettre en place une stratégie
de limitation des risques ont conduit les pouvoirs publics à adopter, le 29 mai
1985, un « Plan National de Prévention des Catastrophes et d’Organisation
des Interventions et Secours » .
6
Cf à titre indicatif, la directive européenne Seveso 1 prise à la suite du nuage de dioxine
qui a gravement menacé les populations , en 1976 , à Seveso (Italie). Cette directive a été
complétée par Seveso 2 en 1996.
12
Un recensement des risques naturels et industriels a été effectué et quatorze
risques ont pu être identifiés et reconnus en Algérie : sept d’origine naturelle et
sept d’origine industrielle.
Dans la typologie des risques naturels, on peut citer:
- le séisme ou tremblement de terre ;
- les inondations ;
- les mouvements de terrains qui comprennent les glissements de
terrains, les sols gonflants, les tassements de sols , le recul de falaises,
les avancées de dunes… ;
- les vents violents ;
- la sécheresse ;
- les feux de forêts ;
- le risque acridien.
Ainsi qu’il a été souligné en préambule, l’attention sera focalisée
essentiellement sur les trois premiers risques - séismes, inondations et
mouvements de terrains - du fait du lien étroit et direct entre les impacts de
ces aléas et les milieux habités et réciproquement.
S’agissant des quatre autres risques , bien qu’ayant une interactivité avec le
milieu urbain , leurs impacts sont plus significatifs en milieu rural.
Concernant les risques industriels, il y a lieu de mentionner :
- les incendies et les explosions ;
- les catastrophes maritimes ;
- les catastrophes ferroviaires et routières ;
- les catastrophes aériennes,
- les risques radiologiques ;
- les pollutions ;
- les catastrophes biologiques.
Dans ce domaine, l’attention portera également sur la catégorie des risques qui
présentent une interactivité avec les milieux habités .
Pour les autres, bien que très dommageables, leur traitement s’inscrit dans une
approche régionale, voire mondiale, et leur fréquence sur les milieux habités
relève de l’aléatoire.
13
Il convient de souligner que la frange septentrionale de l’Algérie présente
toutes les caractéristiques d’une zone à risques à grande échelle car elle est
notamment :
- le lieu d’une concentration de population du fait d’une urbanisation très
importante, d’une activité économique multiforme : agricole,
industrielle, commerciale et de services;
- le siège des administrations de souveraineté et des équipements
stratégiques ( économiques, politiques , sanitaires…);
- caractérisée, géologiquement et géographiquement, par des reliefs
accidentés avec des sols propices à des mouvements divers;
- située, dans sa grande majorité, en zone sismique à intensité élevée avec
de nombreuses failles actives;
- soumise à une pluviométrie irrégulière marquée parfois par des
épisodes de pluies torrentielles.
Par conséquent, le pays se trouve sous la menace permanente de catastrophes
d’origines diverses, de grande intensité et dont les impacts sont incalculables.
Dés lors, des mesures préventives adéquates doivent être prises au moment
opportun pour réduire les risques encourus.
A cet égard, il est significatif de signaler la tenue de multiples rencontres et
séminaires ayant pour objet la lutte contre les risques majeurs de catastrophes
naturelles et industrielles.
Citons à titre illustratif :
- la 19éme session du Conseil des Ministres Arabes de l’Habitat et de
l’Urbanisme, qui s’est déroulée les 18 et 19 décembre 2002, avec pour ordre du
jour , la mise en place d’un Observatoire arabe de prévention des dangers, des
séismes et des catastrophes naturelles7 .
A cet effet le Directeur Général du centre national de la recherche appliquée en
génie parasismique(CGS) a déclaré « les risques qui pourraient être provoqués par les
inondations , les tremblements de terre et la sécheresse sont énormes et peuvent avoir des
conséquences catastrophiques sur l’urbanisation » ;
7
Cf Journal El Watan du jeudi 19.12.2002 , page 2.
14
- le 3ème forum des assurances qui s’est tenu à Alger du 13 au 15 octobre
2002 sur les « Assurances contre les risques des catastrophes naturelles » ;
- le séminaire organisé par le Ministère de l’Habitat et de l’Urbanisme les 7 et 8
Décembre 1999 à Khenchela sur « Les territoires à risques : aléas liés aux choix de
sites d’implantation des programmes de construction » ;
- le séminaire professionnel tenu à Alger, les 25 et 26 mars 2003, sur
« Urbanisme et construction : une décennie de PDAU et POS et des perspectives
d’adaptation aux risques majeurs ».
De telles rencontre témoignent d’une prise de conscience des dangers. Elles
offrent l’opportunité aux experts et aux spécialistes de faire état des résultats
de leurs études et de leurs recherches et d’attirer l’attention des autorités
responsables sur la nécessité d’octroyer des moyens adéquats et de mettre en
œuvre une politique adaptée en la matière.
Cependant, cette prise de conscience demeure paradoxalement sans échos.
Au surplus , l’opinion publique demeure dans la quasi-ignorance des risques
graves que peut générer le processus d’urbanisation tous azimuts, enclenché
depuis plusieurs décennies, notamment lors de la survenue d’un aléa naturel ou
industriel.
Ces risques sont d’une ampleur insoupçonnée tant l’insouciance et le
fatalisme relèguent au second plan des préoccupations l’impératif
élémentaire de précaution.
1.2. LES PRINCIPAUX EVENEMENTS
NATURELS OU
INDUSTRIELS RECENTS : ALEAS REVELATEURS.
Les deux types de risques procèdent soit par propagation à partir d'un
épicentre tels que le séisme ou l’explosion d'une usine de fabrication de
produits toxiques, soit linéairement le long d'un littoral ou d'un oued, à partir
d'un site industriel, soit sur une surface naturelle ou urbaine, soit enfin, dans les
trois dimensions de l'espace atmosphérique ou édaphique.
Il conviendra alors de tenir compte de ces propriétés pour prévenir un tel
sinistre ou pour lui apporter les réponses adéquates faute de l'avoir prévenu.
Ce n'est donc pas le phénomène naturel qui est source d'inquiétude puisqu'à
son encontre, du fait de son caractère inévitable, l'homme n'y peut rien, mais
15
c'est son intervention dans les concentrations d'établissements humains qui
requiert l'attention, en raison même de ses impacts catastrophiques.
1.2.1 Les risques naturels.
1.2.1.1 Les séismes.8
L’Algérie connaît une activité sismique permanente résultant de la nature
géologique de la région et de ses caractéristiques techniques.
C’est un territoire en proie à l’aléa sismique dans sa partie la plus peuplée.
« L’Algérie , particulièrement dans sa partie côtière, se trouve sur la bordure Nord de la
plaque tectonique africaine laquelle est en collusion avec la plaque eurasienne, ce qui enregistre
des tremblements de terre….Chaque jour, on enregistre un séisme dans la région ; cependant,
ces tremblements de terre sont de faible intensité , très souvent , ils ne sont pas ressentis par
l’homme , mais il ne faut pas perdre de vue que les séismes destructeurs se reproduisent encore
dans la région »9.
Les études géologiques montrent que le Nord du pays est soumis en grande
partie à l’activité sismique et se trouve traversé d’Est en Ouest par une ligne de
faille entre Oran et Constantine en passant par Alger.
«De façon générale , l’Algérie connaît des séismes modérés de 5 à 6 degrés qui
malheureusement entraînent encore des dégâts et des pertes en vies humaines…il faut savoir
que notre pays connaît ce genre de séismes chaque 3 ou 4 ans . C’est là une réalité qu’il ne
faut plus occulter »10
La sismicité de l’Algérie est illustrée par la carte ci-contre qui précise les
intensités à travers le territoire.
La carte relative à l’armature urbaine parle d’elle même quant à la vulnérabilité
de la partie septentrionale du pays.
8
Cf le cas de Ain Témouchnet- infra.
cf Demain l’Algérie : l’état du territoire, la reconquête du territoire, OPU, pages 13et 14.
10
Interview de M A K. Yelles Chaouch, Directeur du CRAAG- El Moudjahid du 18, 19
avril 2003, P 24.
9
16
carte schéma de réseau urbain
17
Carte sismicité
18
Parmi les séismes les plus récents et les plus dommageables citons, entre
autres :





El Asnam (Chlef) : survenu le 10 Octobre 1980, d’une magnitude de
7,5 sur l’échelle de Richter . Le séisme a touché l’ensemble de la région
et notamment le chef-lieu de la wilaya . Le bilan général des dégâts
enregistrés s’élève à 3.500 morts, 8400 blessés, 350 disparus, 29.000
logements détruits et 478.950 sinistrés. Le coût des dommages a été
évalué à plus de deux milliards de DA. Ce séisme figure parmi les plus
meurtriers au monde dans l’histoire contemporaine( Cf encadré).
Constantine : survenu le 25 Octobre 1985, d’une magnitude de 5,9 ;
il a occasionné 5 morts et 300 blessés. Il convient de signaler que le
risque sismique à Constantine-ville, même de faible amplitude, peut
constituer un facteur d’accélération de glissement de terrains ,
phénomène qui sera évoqué infra.
Tipaza : survenu le 29 octobre 1989, d’une magnitude de 6, il a
occasionné 35 morts, 700 blessés et 5000 sinistrés.
Mascara : survenu le 18 août 1994, d’une magnitude de 5,4 , il a
provoqué 171 morts, 290 blessés et 1000 habitations détruites.
Ain Témouchent : survenu le 22 décembre 1999, d’une magnitude
de 5,8, il a provoqué la mort de 28 personnes et a occasionné 25.000
sinistrés.
19
10 Octobre 1980 El Asnam (Chlef)
Heure (GMT)
: 12 h25 mn 25g
CNAAG
Epicentre instr : 36.13° N : 01.34°E
CSEM
Magnitude
: 7.2
CNAAG/
7.3
CSEM
6.5 (MB)
USGS
Renseignements macro sismiques
Enquête : questionnaires diffusés par le CNAAG.
Nombre de questionnaires dépouillés / néant .
Caractéristiques macro sismiques
Epicentre macro : 36.18° N / 01.53° E.
Intensité max. obs (Io) : IX à El Attaf, Oued Fodda et El Asnam (Chlef).
Rayon moyen de perception : 250 km.
Profondeur : 14 km.
Observations :
Ce séisme considéré comme le plus violent jamais enregistré en Afrique
du Nord, a fait plus de 3.500 victimes et a provoqué des destructions
d’habitations en grand nombre et des dommages importants à des édifices
publics. Les produits sur le terrain ont été de différentes natures et
caractéristiques de ce qu’on appelle « séisme désastreux ». D’importants dégâts
sont signalés sur les ouvrages : déformation des rails de chemin de fer, ponts
très endommagés, l’aqueduc traversant la ville de Chlef effondré en plusieurs
endroits, les routes coupées par d’énormes crevasses, plusieurs endroits et le
réseau téléphonique sérieusement endommagés sur un rayon de 100 km. Il y a
eu formation de craterelles de lac artificiel, et des sources qui étaient
complètement taries se sont remises à couler. Le phénomène de liquéfaction
est apparu surtout sur les berges de l’Oued Chlef et à la confluence de cet oued
avec son affluent l’Oued Fodda. D’ailleurs, à cette confluence est apparu un
seuil qui a fait barrage et a provoqué l’inondation de terrains agricoles sur 5000
ha environ. Ce séisme a laissé visible sur plus de 40 km, une trace orientée
Nord 50° Est allant de Sendjas jusqu’à Tacheta en passant par les environs de
20
Oued Fodda, El-Attaf et El-Abadia. Un rejet d’environ 6 m a été observé près
de l’Oued Fodda.
De nombreuses répliques ont suivi le choc principal allant jusqu’à 600 par jour
à El Abadia et 130 à Sendjas. Entre le 21 Octobre et le 07 décembre 1980,
quatre-vingts (80) répliques ont été enregistrées.
Ce séisme a été enregistré par toutes les stations sismologiques mondiales
(Benhallou et al.., 1981).
De nombreux articles (mesures de déformation, étude de la source,
analyse des répliques, étude tectonique) ont été publiés dans divers revues
internationales.
1.2.1.2 Les inondations.11
L’Algérie est confrontée aux phénomènes de crues et d’inondations qui sont
plus fréquents que les séismes .Ces phénomènes provoquent des catastrophes
plus destructrices et occasionnent d’importants dégâts humains et matériels.
Il n’existe pas de régions susceptibles d’être prémunies contre de tels risques
en raison de leur caractère imprévisible.
Au demeurant , les analyses faites à propos des crues et des inondations dans
notre pays mettent en évidence leur violence et leur spontanéité ainsi que leur
survenance brutale après une période de sécheresse .
Il y a lieu de noter, ici, quelques cas significatifs des inondations survenues à :
 Azazga(Tizi Ouzou) , le 12 octobre 1971 et qui ont occasionné 40
morts et des centaines d’habitations détruites.
 Tizi Ouzou , du 28 au 31 mars 1974 et qui ont provoqué 52 décès
dans la Wilaya, 18000 sinistrés et des dégâts évalués à l’époque à 27
millions de DA.
 El Eulma(Sétif) , le 1er septembre 1980 qui ont fait 44 décès,
 Annaba , le 11 novembre1982, au niveau du centre-ville et qui ont fait
26 morts et 9500 sinistrés.
 Jijel , le 29 décembre 1984 et qui ont occasionné 29 morts et 11000
sinistrés.
11
Cf le cas de Bab-El-Oued- infra
21

Bordj Bou Arréridj , le 23 septembre 1994 et qui ont provoqué 16
décès et des dégâts évalués à 10.000.000DA.
 Oued Rhiou ,22 décès
 Alger(Bab-El-Oued ) , le 10 novembre 2001, et qui ont fait 710
décès,115 disparus et 30 milliards de DA de pertes.
Le tableau ci-dessous, qui présente, par wilaya, le nombre de constructions
en zones inondables , fournit une idée de la gravité de la situation que peut
générer le double phénomène des inondations et de l’urbanisation.
Habitations construites en zones inondables
Wilaya
Nombre de constructions
Chlef
2248
Laghouat
3083
O. E. Bouaghi
1999
Batna
16261
Béjaia
500
Biskra
763
Bouira
1438
Tamanrasset
1159
Tébessa
17236
Tlemcen
375
Tiaret
13
Alger
14545+ quartiers Merdja et Baraki
Djelfa
784
Jijel
47( 05 zones à risques très élevés )
Sètif
1261
Saida
976+ 09 cités
Skikda
4009
S.B.Abbés
576 +04 cités en centre ville
Annaba
30 cités et quartiers
Guelma
360
Constantine
620
22
Médéa
3075
Mostaganem
1633
M’sila
1185
Oran
06 cités
Boumerdés
561
El Tarf
2370
Tissemsilt
1340
El Oued
766
Souk Ahras
La plupart des communes
Tipaza
2710
Mila
1663
Ain Defla
7772
Naama
4924
A
14 zones jouxtant différents lits
Témouchent
d’oueds
Relizane
350
Source : Protection Civile/Ministère de l’Intérieur et des Collectivités Locales
1.2.1.3. Les mouvements de terrains.12
Parmi les aléas naturels, et hormis le phénomène sismique qui concerne
l'ensemble de la zone Nord du pays et les Hauts Plateaux, le risque relatif aux
glissements de terrains est certainement le plus répandu à travers le territoire
national .
Le terme "glissement de terrains" ou "instabilité de terrains" désigne le
déplacement ou la déformation d'un sol à topographie en pente et dont les
causes sont multiples :
- nature des formations géologiques qui présente de faibles résistances à
des sollicitations internes et externes ;
- eaux pluviales ou provenant de fuites de réseaux d'AEP et/ou
d'assainissement ;
- perturbations extérieures dues à des terrassements ;
12
Cf le cas de onstantine-infra
23
- urbanisation sur remblais ou surdensification.
Ce phénomène peut être accéléré par l'aléa sismique comme, par exemple, le
cas de la ville de Constantine, classée en zone II13 et qui a connu plusieurs
événements marquants, notamment en 1908, 1947 et en 1985.
Cet aléa naturel présente donc la caractéristique d'être souvent provoqué ou
amplifié par l'activité humaine inhérente à l'urbanisation.
Cette activité du fait de l’homme peut , à contrario , prévenir l’événement, en
atténuer les effets ou faire réduire l'exposition des personnes et des
constructions à ce risque.
A ce propos, plusieurs cas de glissements de terrains sont recensés de manière
régulière (Béjaia , Skikda , Constantine, Oran, Tizi Ouzou…)portant
essentiellement atteinte à l’économie, et nécessitant la destruction de
bâtiments et le relogement des familles.
1.2.2. Les risques industriels.
Les risques industriels résultent essentiellement des activités humaines.
D’une manière générale, les dangers se présentent sous la forme :
- d’incendies et d’explosions en milieu industriel et urbain ,
- de rejets d’eaux usées ,de rejets gazeux toxiques et dangereux,
- de déversements accidentels ou volontaires en milieu aquatique,
- d’émissions de rayonnements ionisants.
L’appréciation du niveau des dangers demeure difficile en l’absence
d’informations sur l’estimation qualitative et quantitative de ces risques.
Il y a lieu ici, de mettre particulièrement l’accent sur une forme d’urbanisation
qui s’est traduite étonnamment par des constructions sur des gazoducs. Cette
situation qui a déjà entraîné des accidents importants , recèle des risques
potentiels à impacts multiples ; citons , à titre indicatif :
13
Trois zones ont été identifiées par le CRAAG :
- Zone I avec une intensité faible ;
- Zone II où la sismicité est de type modérée ;
- Zone III qui est la plus sensible.
24

Skikda : le bilan de l’explosion du gazoduc survenu le 3 mars 1998 a
occasionné 7 décès, 44 blessés,10 maisons détruites et 50 maisons
endommagées.
 Constantine : la cité Boussouf où résident plusieurs milliers de
personnes est érigée sur un gazoduc pour lequel des incidents ont été
enregistrés en février 2003.
 Laghouat :269 habitations érigées sur gazoduc,
 Batna :516 habitations,
 Bejaia :778 habitations,
 Tebessa :480 habitations,
 Alger :466 habitations.
Il s’agit là de quelques cas significatifs.
Le tableau ci-après , loin d’être complet, donne une idée , au plan spatial,
de l’acuité du problème.
Habitations construites sur des gazoducs
Wilaya
Nombre de constructions
Chlef
55
Laghouat
269
O.E. Bouaghi
61
Batna
516
Béjaia
778
Biskra
25
Bouira
371
Tébessa
480
Tlemcen
02
Tiaret
36
Alger
466
Djelfa
58
Jijel
19
Sètif
264
Saida
3 cités
Skikda
18
25
Annaba
Un lotissement , marché, université, ,stade,
cimetière, CEM ,04 groupes d’habitat, coopérative,
bidonville, 585 habit et 02 quartiers
Constantine
316 + un marché hebdomadaire
Médéa
330
Ouargla
442
Oran
171
Boumerdés
163
Souk Ahras
787
Tipaza
69
Mila
184
Ain Defla
353
Relizane
285
Source : Protection Civile/ Ministère de l’Intérieur et des Collectivités Locales.
Par ailleurs, suite à des actes de sabotage sur l’oléoduc Béjaia- Sidi R’zine, en
1995 et 1998, d’importantes quantités d’hydrocarbures se sont déversées dans
le barrage de Keddara.
Indépendamment des constructions sur les gazoducs, d’autres secteurs
connaissent des risques industriels non moins importants.
Pour les risques industriels, si à ce jour des catastrophes majeures n’ont pas été
officiellement enregistrées , il est incontestable que les risques potentiels sont
clairement identifiés pour un grand nombre de cas, dont notamment :
- le stockage de 2000 tonnes de produits pesticides périmés destinés à la
lutte antiacridienne répartis sur 500 sites, pour lesquels de nombreuses
interrogations se posent quant à leur devenir ;
- l’entreposage, voire l’abandon sur une multitude de sites, de
transformateurs hors service contenant des huiles extrêmement
dangereuses ;
- les lignes de haute tension traversant la ville de Ain Defla ;
- la ville de Hassi Messaoud construite à l’intérieur du périmètre du
champ pétrolier ;
- l’existence de centres enfûteurs privés non répertoriés ou non contrôlés ;
26
- le « trou » de Ouargla14 qui est un ancien puits de pétrole dont on ne
connaît pas à ce jour les impacts sur l’ensemble de la ville ;
- l’absence de bac de rétention dans la raffinerie de Skikda ;
- les zones d’activités industrielles où des unités de produits toxiques
jouxtant des unités de produits alimentaires ;
- l’usine Metanof implantée sur un terrain instable à Ghazaouet.
On s’aperçoit donc que le risque est accru par la présence d’unités industrielles
à l’intérieur et au voisinage des villes. En effet, ces installations peuvent
engendrer des risques supplémentaires aux populations voisines ( libération de
produits dangereux , incendies , explosions… ) qui peuvent, à leur tour, altérer
le fonctionnement de ces installations et être à l’origine d’événements majeurs.
Le tableau ci-contre fournit un aperçu de cette catégorie de risques à travers le
territoire national.
Habitations jouxtant les zones d’activités industrielles
Wilaya
Nombre de construction
Chlef
03
Laghouat
67
O. E.Bouaghi
23
Batna
71
Biskra
60
Bouira
06
Tébessa
548
Tlemcen
400
Tiaret
10
Alger
575
Djelfa
349
Jijel
13
Sètif
Plusieurs cités
Saida
04 cités
Skikda
2679
Annaba
Quelques fermes et domaines agricoles
14
Cf infra
27
Constantine
Médéa
Mostaganem
M’sila
Ouargla
Tissemsilt
Souk Ahras
Tipaza
Mila
Ain Defla
Relizane
623 , une caserne et une cité universitaire
87
348
50
Plusieurs hab.
05
03
640
34
326
091habitations situées sur servitudes de c. de .fer et
726 situées sous lignes électriques
Source : Protection Civile/ Ministère de l’Intérieur et des Collectivités Locales.
1.3
DE QUELQUES
CAS PARTICULIERS : PORTEE ET
SIGNIFICATION.
Quatre cas spécifiques liés respectivement aux mouvements de terrains, aux
inondations , aux séismes et aux risques industriels sont de nature à permettre,
à la fois, de faire une évaluation et de tirer des enseignements utiles au regard
d’une urbanisation mal maîtrisée.
1.3.1 Le séisme de Ain Témouchent
Durant la période post-indépendance, le séisme le plus meurtrier est, sans nul
doute, celui de Chlef, comme signalé précédemment
Il n’est pas sans intérêt cependant, de se référer à celui de Ain Témouchent ,
car il permet, dix ans environ après la catastrophe de Chlef, d’évaluer la
gestion du risque séisme en Algérie.
La secousse tellurique d’Ain Témouchent, d’une magnitude de 5,5 sur
l’échelle de Richter, a été enregistrée le 22 décembre 1999 avec un épicentre se
situant à environ 5 kilomètres de la ville.
Les dégâts ont été évalués comme suit :
- au plan humain : 25 décès, 175 blessés et 25 000 sinistrés ;
28
- au plan infrastructurel : plus de 600 habitations détruites, 1200 autres
sérieusement endommagées , en même temps que de nombreux autres
équipements sociaux et économiques ;
- au plan financier , le montant total des dégâts matériels avoisinent sinon
dépasse, les 3,2 milliards de DA ,dont :
. 2 milliards de DA au moins pour les habitations endommagées.
. 600 millions de DA pour les infrastructures d’éducation,
. 202 millions de DA pour celles de santé
. 97 millions de DA pour celles de l’hydraulique ,
. 67 millions de DA pour celles des travaux publics,
. 212 millions de DA pour les autres édifices,
Si l’amplitude du séisme ne peut à elle seule expliquer l’ampleur de la
catastrophe, les expertises faites par les organismes spécialisés( CGS, LHNC,
CTC..) ont mis en relief un faisceau de facteurs multiplicateurs des effets de
l’événement dont la responsabilité incombe exclusivement à l’action
anthropique. Ces expertises les situent , tant au niveau de la maîtrise d’œuvre
que de la maîtrise de l’ouvrage ; elles citent principalement :
 Les erreurs de conception :
- maçonneries traditionnelles non chaînées,
- bâtiments avec vides sanitaires sur poteaux courts,
- salles de classes ou autres avec ouvertures en vasistas et avec
apparition de poteaux courts,
- constructions sur pilotis,
- dissymétries structurales,
- toitures ou planchers lourds avec rigidité relative trop déséquilibrée
par rapport aux poteaux,
- dispositions constructives non adaptées.
 L’absence de calcul parasismique pour une grande partie des
constructions érigées après le séisme de Chlef.
 La mauvaise qualité de la construction : Les règles de l’art n’ont
pas été respectées , ni sur le plan des matériaux et des composants de
gros œuvre, particulièrement de structure, ni sur le plan du suivi, du
contrôle et de la réalisation des projets.
29

L’insuffisance d’études géotechniques d’urbanisation : Il est
important de signaler que des effets de sites liés principalement à des
zones de sols très meubles sont apparus et ont constitué des facteurs
d’amplification du phénomène.
1.3.2 Les inondations de Bab-El-Oued - Alger.
Les 9 et 10 novembre 2001 , l’Algérie du Nord a connu un événement pluvieux
exceptionnel occasionnant des pertes humaines et des dégâts matériels
importants.
Dans la wilaya d'Alger , c’est la commune de Bab-El-Oued qui a connu le
plus de pertes .
Sur plus de 760 victimes et d’une centaine de disparus environ enregistrés à
travers le territoire national, Alger compte plus de 710 décès et plus de 115
disparitions. La majorité d’entre-elles ont été emportées le long de l’axe
Chevalley – Bab-El-Oued .
Sur le plan économique, pour l’ensemble du pays, les dégâts ont été chiffrés à
environ 33 milliards de DA (non inclus les dégâts occasionnés aux ménages)
dont plus d'un tiers pour le secteur de l'habitat. 22.400 logements ont été
endommagés. Sur 6400 logements expertisés à Alger :
- 3000 logements à démolir,
- 2400 logements nécessitant de grosses réparations,
- 1000 logements jugés habitables avec des travaux de réparation de
moindre.
Les deux tableaux ci-dessous illustrent l’impact financier des intempéries du 10
novembre 2001 à travers le territoire national et Bab-El-Oued en particulier.
Evaluation financière des dégâts survenus au niveau des 13 wilayas
(évaluation effectuée en dec.2001)- Unité : million DA Wilaya
Tipaza
Chlef
Tiaret
Boum
Oran
Tizi-
Tlem
A.Tem.
Saïda
Ain
Mosta
Masc
30
Reliza
Secteur
Travaux publics
268
1170
14
erdes
100
920
ouzou
418
53
512
137
Defla
171
250
49
ne
125
Hydraulique
143
184
0
41
120
16
15
93
0
204
110
31
140
Postes et
télécom.
10
11
0
6
0
0
0
0
0
7
0
0
4
Habitat
597
877
163
24
1209
58
71
103
800
630
876
143
577
Education Nat.
29
400
40
1
112
0
34
94
0
107
89
0
9
Formation
Prof.
12
32
0
0
40
0
2
10
0
15
10
0
52
11
92
3
0
21
0
3
9
31
7
67
2
27
172
130
0
295
67
7
28
84
4
168
452
19
129
0
2
0
0
80
0
0
0
0
0
0
0
0
41
9
0
9
2
12
0
5
0
0
3
0
0
0
15
0
0
40
8
3
1
0
7
0
0
0
Santé
Agriculture
Forêts
Pêche
Jeun. et sports
Source : Banque mondiale.
Wilaya d’Alger : Evaluation de l’impact des intempéries
du 10 novembre 2001 5 mois après.
(en millions de DA)
31
Secteur
Perte d’actifs
fixes
Habitat
4601
Santé
220
Education
418
Formation professionnelle
760
Jeunesse et sports
130
Culture
6
Culte
30
Sous-total : secteur social
6165
Hydraulique
10600
Infrastructure administrative
84
Port
200
Travaux publics
3000
Autres (PCD)
500
Télécommunications
700
Gaz, électricité et éclairage public
215
Sous-total : Infrastructures
15299
Agriculture
64
Pêche
7
Forêt
150
Industrie
1570
Commerce et artisanat
1191
Tourisme
100
Sous-total : Secteur productif
3082
Source : Banque mondiale
Il est incontestable que la pluviométrie des 09 et 10 novembre 2001 a été
exceptionnelle . L’intensité de 211 mm en 36 heures , 245 mm en 48 heures
avec des pics de 19 mm en 30’ à Bouzaréah, n’avait pas été enregistrée depuis
1936.
Cependant la catastrophe ne peut être liée au seul événement pluvieux. Elle est
le résultat et la combinaison de plusieurs autres facteurs.
32
En effet, si les inondations sont classées comme catastrophe naturelle et sont
la conséquence d’importantes chutes de pluie, , il n’en demeure pas moins que
dans plusieurs régions , elles sont imputables aux agissements de l’homme.
Parmi les causes fondamentales à l’origine de ces catastrophes , il convient de
citer notamment:
- une situation météorologique particulière se traduisant par une forte
pluviométrie ;
- une défaillance des réseaux d’évacuation ;
- des gonflements d’oueds par des décombres et détritus ;
- des constructions qui dévient le cours naturel des oueds ;
- l’extension urbanistique des villes dont certaines se sont développées
près et au flanc des montagnes, telles que Ain Défla, Batna, Médéa, et
d’autres qui se trouvent actuellement traversées par des oueds telles
que Sidi Bel Abbés et Bordj Bou-Arreridj.
S’agissant de Bab-El-Oued , ces facteurs qui ont donné à cet événement
pluvieux une dimension aussi catastrophique gravitent autour des points
suivants :
 La topographie :
Elle a grandement contribué à aggraver la situation. La forte pente de la zone
concernée a accéléré considérablement les écoulements. Les débits enregistrés
ne pouvaient pas être contenus même par des réseaux normaux et
correctement étudiés.
 L’altération des réseaux d’évacuation des eaux pluviales
consécutivement à une urbanisation totalement anarchique et
par des chantiers de réalisation non conformes .
Les réseaux ont subi des altérations par des amas de terre et divers
détritus provenant des chantiers de construction ou de stocks de
matériaux entreposés sans protection .
 L’urbanisation anarchique, notamment sur les pentes en amont des
bassins versants, aggravée par une très forte densité de populations et
par des voiries étroites en aval de Bab-El-Oued .
De plus, elle a été souvent effectuée en milieu d’oued avec soit des
destructions ou parties de construction emportées, soit une déviation des
33
cours d’eau par des constructions résistantes , détournant ainsi le cours
naturel des oueds et des exutoires.
 Les constructions non conformes aux règles de l’art et surtout
caractérisées par une viabilisation quasi-inexistante.
 Le déboisement : l’urbanisation a considérablement détruit le tapis
végétal et a abouti à une déforestation de la zone provoquant des
ravinements, l’arrachement de colluvions et des affaissements.
 La déstabilisation des sols par les constructions : des déblais et
des charges importantes ont été supportés par des remblais sans
protection
Mais ces facteurs n’expliquent pas tout.
L’absence de contrôle et de sanctions par les instances concernées , face à
une urbanisation désordonnée, a pour corollaire d’autres anomalies liées aux
moyens d’actions dérisoires et à la non célérité dans la mise en œuvre des
dispositifs d’alerte.
1.3.3 Les glissements de terrain de Constantine.15
La situation de Constantine mérite une attention particulière en raison de
l’ampleur du phénomène observé aux plan économique et social à travers ses
effets sur l’immobilier urbain et son impact sur les populations.
L’apparition de manière inquiétante du phénomène date de la fin des années
cinquante. Le plan d’urbanisme directeur de 1960 avait déjà procédé à
l’identification des zones déclarées non aedificandi . Cependant, toutes ces
zones considérées à l’époque non constructibles ont été absorbées, de façon
manifeste, par l’extension de la ville, puisque les glissements de terrains en
sites urbains qui se sont développés régulièrement à partir des années 1970,
ont marqué le début du processus intensif d'urbanisation de Constantine.
Les désordres actuels qui affectent une superficie du tissu urbain d’environ
120 ha et une population de prés de 100.000 habitants sont répartis à travers
15
cf Glissement de terrain de Constantine : vers une solution radicale- Revue H et C. jan
fev 2000.
34
une quinzaine de sites répertoriés, dont les principaux sont précisés
conformément au tableau ci - dessous :
Sites
Début du
Superficies
Population
processus des sites affectés(en Ha) résidente( hab.)
Belouizdad
–
Kaïdi – Kitouni
Mosquée Emir
Abdelkader.
Bellevue Ouest
Bardo/Ciloc
Bellevue
El-Ménia
Boudraâ Salah
Pont El- Bey
Pont
Sidi
Rached
Totaux
1972
32
60.000
1974 –
1977
28
5.000
1988
27
15.000
1988
29
15.000
1978
1979
08
-
-
124
95.000
Source : Ministère de l’Habitat et de l’Urbanisme.
Ces désordres, rapportés au patrimoine immobilier, représentent l’équivalent
de 15.000 logements, hormis les équipements, les réseaux de viabilité urbaine
et les ouvrages d’infrastructures.
Comment expliquer ce phénomène ?
Les analyses déjà effectuées renvoient à plusieurs facteurs inhérents
essentiellement à:
- l’action de l’homme à travers une urbanisation non conforme ;
- un site contraignant soumis au plan géologique ;
- une démographie sans cesse croissante à l’origine d’une
sururbanisation effrénée ; en effet, la population de Constantine qui
était de 114.000 habitants en 1954 s’élève aujourd'hui à 580.000 âmes,
alors que logiquement elle ne devait pas dépasser 250.000 habitants ;
- une suroccupation de constructions vétustes ;
35
- la réalisation d’importants programmes de construction ou
d’équipements lourds sur des remblais ;
- un déboisement important suite à l’urbanisation des sites ;
- des évacuations d’eaux usées ou pluviales effectuées dans des
conditions non conformes ; la vétusté et la dégradation des réseaux
entraînent des écoulements souterrains dont l’ampleur n’est pas
identifiée.
Dans le but de stabiliser le mouvement des sites et d’atténuer les dégradations
sur le cadre bâti, la wilaya de Constantine a entrepris en 1992, par le biais des
services déconcentrés des Ministères de l’Equipement et de l’Habitat (D.H.W D.T.P - D.U)16, la mise en œuvre d’un programme d’études et de confortement
Les aspects pris en charge, se rapportant à la géotechnique des sites et aux
glissements, ont donné lieu à des formules de confortement concrétisées pour
certains sites par :
- le cloutage des sols au moyen de pieux de 20 à 30 mètres de profondeur ;
- la réalisation de tables de consolidation en béton armé ;
- l’exécution de systèmes de drainage de collecte des eaux ;
- l’aménagement de zones boisées.
Toutefois, le dispositif développé à travers les actions concrétisées citées cidessus n ’a pas atteint les objectifs escomptés.
L’effondrement d’une soixantaine de logements fin 1993 sur le site Kitouni,
rue des Maquisards, s’explique par l’approche partielle et ponctuelle retenue.
Ce cas met en évidence l’absence d’une démarche globale au double plan
technique et institutionnel.
Une tentative de relance , engagée en 1999 par le Ministère de l’HabitatSecrétariat d’Etat à l’Urbanisme- est demeurée malheureusement sans suite
appréciable pour les populations concernées.
16
DHW : Direction de l’Hydraulique de Wilaya , DU : Direction de l’Urbanisme, DTP :
Direction des Travaux Publics.
36
ALEAS LIES AUX GLISSEMENTS DE TERRAIN
- Commune de Constantine -
37
1.3.4 Le phénomène de Berkaoui (Ouargla)17 .
«Il résulte d’un avatar lié à la multiplication abusive des forages. La constitution
sédimentaire de la cuvette de Ouargla impose des précautions qui n’ont pas été respectées par
les forages profonds.
La multiplication inconsidérée de ces derniers a créé divers dégâts qui s’amplifient avec le
phénomène de Berkaoui, lié à la reconversion d’anciens forages pétroliers d’irrigation , à
partir de la nappe albienne.
Ce phénomène dit de ‘Berkaoui’ , a été provoqué par la détérioration du tubage au niveau de
la formation du salifère du Sénonénien.
Les eaux de l’albien ont alors lessivé cette formation , créant ainsi, un vide de 450 à 620 m
de profondeur.
Avec le temps , ce ‘trou’ a pris de la dimension et a fini par céder sous la pression des
formations supérieures , d’où les effondrements de 95 m déjà constatés , sous forme de
cratères pouvant atteindre 325m de diamètre.
Des mesures ont été prises pour boucher les forages concernés, mais le phénomène n’est pas
pour autant totalement maîtrisé. Il constitue de ce fait, une menace permanente pour les
agglomérations de la région et la ville de Ouargla en particulier. »
QUELS ENSEIGNEMENTS TIRER DES CAS EXAMINES ?
 A l’évidence, ces aléas d’origine diverse n’expliquent pas à eux seuls les
catastrophes humaines et les préjudices financiers enregistrés. En effet,
des séismes de même magnitude , des urbanisations effectuées sur des
sites géologiquement similaires et des épisodes pluvieux de même
intensité n’ont pas produit par ailleurs des effets aussi dévastateurs.
 Une catastrophe est rendue possible par le développement d’une
urbanisation n’intégrant pas le risque, car celui-ci se définit par la
quantification des pertes potentielles dues à un événement dans une
région donnée et durant une période déterminée.
Or, l’urbanisation développée dans notre pays, n’a pas pris en compte
le risque et n’a pas non plus capitalisé et valorisé les expériences ; elle a
17
‘Villes du Sud dans la vision du développement durable’- MEAT –1998.
38
abouti à une situation contradictoire . En effet, au lieu de protéger
l’homme et ses biens, elle a eu pour effet de potentialiser les dangers.
 Les évaluations qui sont effectuées restent sommaires et d’ordre
administratif, se limitant aux aspects humains( nombre de décès,
nombre de blessés…) et financiers, mais occultent les impacts
économiques et ne situent pas les responsabilités.
La prise en compte de l’ensemble de ces éléments devrait être de
nature à inciter les différents acteurs à s’organiser et à se mobiliser
dans le cadre d’une approche concertée et responsable.
S’agissant des activités économiques proprement dites , les aléas ont un
impact aussi bien sur les populations que sur les structures physiques et les
activités économiques :interruption des activités commerciales, financières ,
productives et de transports …
Ces éléments peuvent se combiner , produire une réaction en chaîne et
devenir une catastrophe majeure.
Ainsi, l’accroissement des potentiels humains et économiques dans les villes,
établissements humains , c’est-à-dire les sites urbanisés, exposés aux risques,
rendent nécessaire le besoin d’une stratégie de réduction du risque et de ses
impacts à travers le triple processus du cycle de l’événement :
- activités pré-événement : la prévention ;.
- activités de prise en charge de l’événement proprement dit ;
- activités post–événement : reprise des activités et correction des
erreurs passées.
C’est à travers ce cycle d’activités que seront testés et évalués les dispositifs de
prise en charge des risques en relation avec le développement de l’urbanisation
telle qu’elle s’est pratiquée , telle qu’elle est appelée à se développer et telle
qu’elle devrait se développer pour réduire le plus possible la vulnérabilité des
hommes et des biens.
Les situations décrites – avec tout le caractère de gravité qu’elles impliquent –
soulèvent légitimement une double interrogation :
- existe-t-il un corpus de règles et de normes devant s’imposer pour
assurer une maîtrise des risques et en limiter les effets destructeurs ?
39
- a-t-on développé des approches de prévention et de gestion des
risques ?
Le chapitre suivant tentera d’y répondre en s’appuyant sur le support juridique
existant.
40
CHAPITRE II
LE PROCESSUS D’URBANISATION : QUEL DISPOSITIF
JURIDIQUE LE SOUS-TEND ?
Le processus d’urbanisation en Algérie comporte quatre niveaux
d’interventions :
- Le niveau national : Les grandes orientations en matière d’occupation de
l’espace national sont traduites par le schéma national d’aménagement du
territoire( SNAT).
- Le niveau régional : Il s’agit d’espaces géographiques homogènes pouvant
couvrir plusieurs wilayas , une wilaya ou une partie de wilaya. A cet échelon,
les prescriptions d’occupation de l’espace sont définies par le schéma régional
d’aménagement du territoire (SRAT).
- Le niveau local : Il s’agit de l’espace communal. Les prescriptions relatives
au mode d’organisation de l’occupation de l’espace sont traduites par les
PDAU et POS18.
- Le niveau de la parcelle: Il ne s’agit plus, à ce stade, d'orientations ou de
prescriptions mais d’actes qui autorisent effectivement la réalisation physique
proprement dite .Ces actes regroupent notamment le certificat d’urbanisme, le
permis de construire et le certificat de conformité.
Tout au long de ce processus, interviennent d’autres actes ; il s’agit notamment
de l’ensemble des études techniques, études de sols, d’architecture et de
contrôle technique de la construction.
Les deux premiers niveaux d’intervention sont intégrés dans la discipline de
l’aménagement du territoire .
Les deux autres paliers relèvent de l’urbanisme entendu comme étant la
discipline qui a pour objectif premier d’organiser l’espace urbain et sa relation
avec l’espace rural.
18
PDAU : plan directeur d’aménagement et d’urbanisme
POS : plan d’occupation du sol
41
Le développement du processus d’urbanisation aux différents niveaux évoqués
ci-dessus a pour intérêt de mettre en évidence les principaux facteurs qui ont
abouti à l’urbanisation actuelle.
Ce qui permet :
- d’une part, de les corréler aux aléas naturels et industriels ;
- et d’autre part, d’en tirer tous les enseignements possibles pour une
véritable prise de conscience des risques naturels et industriels , une
meilleure prévention et une prise en charge des conséquences de pratiques
qui ne doivent plus être tolérées, eu égard aux effets extrêmement
dommageables , aussi bien pour la sécurité des personnes que pour
l’économie et l’environnement.
2.1- DE l’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE.
L’aménagement du territoire est une discipline relativement récente.
Les premières références des pouvoirs publics en matière d’aménagement du
territoire national apparaissent avec l’institution du Comité Interministériel
d’Aménagement du Territoire - CIMAT- placé auprès de la Présidence de la
République.
Sa création avait essentiellement pour finalité d’arbitrer les divergences
intersectorielles inhérentes à la localisation d’installations industrielles.
Deux périodes sont à distinguer:
- de 1962 à 1973 ce furent les programmes spéciaux pour 14
wilayas du pays , à caractère d’urgence et destinés à réduire les
disparités régionales ;
- à partir de 1974 un deuxième processus d’industrialisation
régionale « théoriquement » mieux pensé et mieux ancré dans
une politique d‘aménagement du territoire fut enclenché19.
La politique d’aménagement du territoire définie dans les années 80 a été
révisée et la mission « aménagement » a été réactivée en 1994 .
19
Cf actes de la 3éme session ordinaire du CNES du 25au 27 avril 1995, Rapport sur
l ‘aménagement du territoire et l’environnement, p7.
42
Les grandes lignes de cette nouvelle politique ont été dressées dans un
document de référence élaboré par le Ministère de l’Equipement et de
l’Aménagement du Territoire : « Demain l’Algérie »-1995.
S’agissant de la loi 87-03 du 27 janvier 1987 relative à l’Aménagement du
Territoire, elle a défini les grands axes d’aménagement du territoire et précisé,
entre autres, la nécessité de promouvoir les différents espaces et la maîtrise de
la croissance des grandes agglomérations urbaines, notamment dans le Nord
du pays.
Elle consacre, par ailleurs, les grandes orientations en matière d’équilibre dans
la répartition de la richesse nationale et d’occupation de l’espace, à travers
notamment l’institutionnalisation du schéma national d’aménagement du
territoire( SNAT) et le schéma régional d’aménagement du territoire (SRAT).
La création du Haut Comité à l’Environnement et au Développement Durable
(HCEDD), le 25 décembre 1994, instance d’élaboration de la politique
nationale de l’Environnement, présidée par le Chef du Gouvernement, avait
pour mission d’inscrire dans les faits une coopération intersectorielle large et
soutenue avec la mise en place de deux commissions et l’adoption d’un
programme de travail.
La loi n° 2001.20 du 12 décembre 2001 relative à l’aménagement du territoire
et au développement durable a considéré, dans son exposé des motifs, celle
de 1987 comme « dépassée et quasi-obsolète en raison notamment du nouveau cadre
politique et économique du pays et les nouvelles formes de missions que se fixe l’Etat ».
Parmi les finalités qu’elle s’est fixée, elle a retenu, entre autres, celle relative à
« la protection du territoire et des populations contre les risques liés aux aléas naturels » (
article 4).
2.2. DE L’URBANISME.
Traditionnellement l’instrumentation de l’urbanisme est scindée en deux
grandes catégories : l’urbanisme directeur ou de programmation et l’urbanisme
opérationnel.
Cette distinction se fonde sur les éléments ci-après :
 l’instrumentation de l’urbanisme directeur se traduit dans sa finalité par
l’énoncé de prescriptions réglementaires destinées à:
43
orienter les formes d’urbanisations privilégiées ( densités ,
hauteurs des constructions , emprises au sol etc, ce que les
techniciens dénomment combinaison du Coefficient
d’Occupation des sols –COS- et du coefficient d’emprise
au sol -CES- );
- programmer, selon un échéancier les étapes d’urbanisation
d’un site ainsi que les infrastructures nécessaires pour
rendre le site apte à une occupation;
- définir les sites ou zones non constructibles pour
différentes raisons économiques notamment agricoles ,
culturelles (sites renfermant des richesses archéologiques) et
techniques : (inaptitude des sols à recevoir de la
construction…) .
en revanche , l’urbanisme opérationnel se traduit par des actes
autorisant le passage effectif à la réalisation, c’est-à-dire à la
construction.
-

2.2.1 L’urbanisme directeur.
Deux grandes périodes caractérisent cette instrumentation :
 d’une part, les outils utilisés avant 1990 , date qui correspond à la
promulgation de la nouvelle législation foncière ainsi que des autres lois
d’accompagnement :lois relatives au foncier, au domaine national et à
l’expropriation;
 d’autre part, les outils résultant des grandes réformes de 1990.
Il pourrait paraître superflu ou inopportun de s’attarder sur une législation
abrogée. Cela peut s’expliquer pour certains domaines d’activités, mais non
pour l’urbanisme en raison du principe d’irréversibilité selon lequel toute
action de construction fait perdre irrémédiablement les caractéristiques
originelles du sol.
Un sol construit ne peut redevenir agricole ; des vestiges démolis pour les
besoins de la construction ne peuvent être remis en l’état, un chantier engagé
sur un sol renfermant des richesses naturelles ne peut être arrêté pour des
44
raisons économiques sauf s’il est effectivement prouvé que l’avantage
comparatif est en faveur de l’exploitation des richesses naturelles.
Mais dans ce cas particulier le coût économique de l’arrêt du chantier s’avère
lourd à supporter par la collectivité.
Par ailleurs , le mouvement d’urbanisation et d’industrialisation du pays s’est
considérablement accéléré pour atteindre des niveaux très élevés durant une
vingtaine d’années couvrant la période allant globalement de 1975 à 1985.
L’année 1985 correspond à la période de la chute des recettes pétrolières et au
début de la réduction des activités économiques, notamment dans le domaine
de la construction.
C’est donc le dispositif législatif en vigueur au cours de cette période qui a régi
tout ce mouvement d’urbanisation et d’industrialisation et qui pose aujourd’hui
l’épineux problème de sa prise en charge, tant les décisions et les actions
engagées l’ont été sous le sceau de l’urgence pour répondre à des priorités
conjoncturelles.
2.2.1.1. L’approche administrée.
La période concernée est antérieure à 1990, elle a été caractérisée par une
centralisation et une socialisation de la vie économique et sociale qui ont eu
une forte influence sur les approches urbanistiques.
Concernant le Plan d’Urbanisme Directeur (PUD) et le Périmètre
d’Urbanisation Provisoire (PUP), ils ont été introduits à la faveur de la
promulgation de l’ordonnance sur les réserves foncières communales en 1974.
En effet, l’établissement et l’approbation de ces instruments constituaient le
préalable à la constitution de réserves foncières au profit des communes. Les
périmètres d’urbanisation visaient la délimitation des terrains nus, non bâtis à
intégrer aux réserves foncières communales.
Des circulaires diffusées en 1974 sont venues préciser le contenu de ces plans
ainsi que les modalités de leur approbation.
Les PUD sont des instruments de planification urbaine d’agglomérations. Ils
définissent un zoning d’usage des sols selon une programmation théorique de
croissance de population basée sur une grille normative d’équipements, grille
théorique qui ne correspondait pas aux réalités algériennes.
45
Le PUP, beaucoup moins précis , était une étude sommaire se limitant
souvent à la définition d’un périmètre d’urbanisation de l’agglomération. Il s’est
pratiquement substitué au PUD, qui fait, quant à lui, appel à des bureaux
d’études spécialisés et donc exige plus de temps pour son élaboration et son
approbation.
2.2. 1.2 L’approche libérale .
A partir de 1990, on enregistre l’amorce d’un processus d’ouverture marqué
par d’importants
bouleversements législatifs quant à l’approche de
l’urbanisation.
En effet, de nombreux textes homogènes concernant directement ou
indirectement l’urbanisme ont été promulgués et visaient une meilleure
appréhension des réalités en la matière.
Il s’agit notamment de la :
- loi 90.08 du 7 avril 1990 relative à la commune ;
- loi 90.09 du 7 avril 1990 relative à la wilaya ;
- loi 90.25 du 18 novembre 1990 portant orientation foncière ;
- loi 90.29 du 1er décembre 1990 relative à l’aménagement et l’urbanisme ;
- loi 90.30 du 1er décembre 1990 portant loi domaniale.
A ces textes législatifs, il y a lieu d’ajouter la loi 91.11 du 27 avril 1991 fixant
les règles relatives à l’expropriation pour cause d’utilité publique.
La réforme engagée en 1990 en matière d’aménagement et d’urbanisme
introduit de nouveaux instruments, en l’occurrence le PDAU et le POS qui
méritent respectivement quelques précisions.
 Le Plan Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme .
Chaque commune doit être couverte par un PDAU dont le projet est établi à
l’initiative et sous la responsabilité du Président de l’APC.
C’est un instrument de planification spatiale et de gestion urbaine. Il fixe les
orientations fondamentales de l’aménagement du territoire de la ou des
communes concernées en tenant compte des schémas d’aménagement et des
plans de développement. Il définit les termes de référence des POS.
A ce titre ,il détermine la destination générale des sols sur l’ensemble du
territoire d’une commune ou d’un ensemble de communes et plus précisément
46
l’extension des établissements humains, la localisation des grands équipements
et infrastructures.
En outre, il divise le territoire de la commune en quatre grands secteurs :
- les secteurs urbanisés ;
- les secteurs à urbaniser ;
- les secteurs d’urbanisation future ;
- les secteurs non urbanisables .
Enfin, le PDAU prévoit des dispositions particulières applicables à certaines
parties du territoire communal, à savoir :le littoral ,les territoires à caractère
naturel ou culturel marqué, les terres agricoles à potentialités élevées.
Pour leur élaboration et leur approbation, les services des administrations
publiques de wilaya
obligatoirement consultés sont ceux chargés
de l’urbanisme , de l’agriculture, de la régulation économique, de
l’hydraulique, des transports , des travaux publics, des monuments et sites et
des postes et télécommunications.
Au titre des organismes, les services consultés au niveau local sont ceux
chargés de la distribution d’énergie, des transports et de l’eau.
Le PDAU est approuvé par :
- le Wali lorsque le territoire concerné relève d’une même wilaya et pour les
communes ou association de communes de moins de 200.000 habitants ;
- le Ministre chargé de l’Urbanisme conjointement avec le Ministre chargé
des Collectivités Locales lorsque le territoire concerné relève de deux ou
plusieurs wilayas et pour les communes ou association de communes de
moins de 500.000 habitants ;
- décret exécutif pour les communes ou association de communes de plus
de 500.000 habitants. 20
 Le Plan d’Occupation des Sols .
Chaque commune doit être également couverte par un POS dont le projet est
établi à l’initiative et sous la responsabilité du Président de l’APC.
Dans le respect des dispositions du PDAU , le POS prescrit de façon détaillée
les droits d’usage des sols et de construction.
20
Cf loi 90.29 du 1er décembre 1990 relative à l’aménagement et l’urbanisme.
47
A ce titre ,il fixe pour le ou les secteurs concernés, la forme urbaine,
l’organisation, les droits de construction et d’utilisation des sols.
Il définit la quantité minimale et maximale de construction autorisée ,exprimée
en unités de surface ou de volume , les types de constructions autorisés et
leurs usages.
Il détermine les règles concernant l’aspect extérieur des constructions.
Il précise les quartiers, rues, monuments et sites à protéger, à rénover ou à
restaurer.
Les services obligatoirement consultés sont ceux concernés pour l’approbation
des PDAU.
Le POS est approuvé par délibération de l’Assemblée Populaire Communale.
Néanmoins, l’avis préalable du Wali est requis.
Il y a lieu de préciser que le PDAU est soumis à enquête publique pendant 45
jours et le POS pendant 60 jours. Cette disposition a pour objectif de recueillir
les observations des citoyens sur le projet de plan.
2.2.2 . L’urbanisme opérationnel .
2.2.2.1. Le permis de construire : contenu et objectifs.
Toute construction ou transformation de construction est subordonnée à la
possession d’un permis de construire.
Celui-ci a essentiellement pour finalité de mettre en cohérence la construction
projetée avec les prescriptions des PDAU et POS ainsi qu’avec les règlements
techniques de la construction en vue d’assurer la plus grande sécurité des biens
et des personnes (demandeurs du permis de construire et tierces personnes,
c’est- à-dire l’ensemble des riverains permanents ou occasionnels) .
La demande de permis de construire, outre les pièces administratives exigées ,
doit comporter une notice accompagnée des schémas utiles précisant :
- les effectifs et la capacité d’accueil ;
- le mode de construction ;
- la description des dispositifs d’alimentation en électricité, gaz, chauffage,
d’adduction d’eau , d’aération et d’assainissement ;
- la description des organes de production et de stockage ;
- les moyens de défense et de secours contre l’incendie ;
48
la nature et les quantités de substances liquides, gazeuses préjudiciables à
la santé publique, à l’agriculture et à l’environnement contenues dans les
eaux usées ainsi que le dispositif de traitement, de stockage et de filtrage ;
- l’étude d’impact prévu par la loi.
Pour toute demande de permis de construire, le visa de l’architecte est exigé à
l’exception des constructions de faible importance.
L’instruction d’un permis de construire doit tenir compte du respect des
dispositions législatives et réglementaires en vigueur en matière de sécurité,
d’hygiène, de construction et d’esthétique ainsi qu’en matière de protection de
l’environnement et de préservation de l’économie agricole.
A cet effet , sont consultés :
- les services de l’Etat chargés de l’urbanisme ;
- les services de la Protection Civile pour la construction d’immeubles à
usage industriel ou commercial et d’une manière générale, pour toute
construction appelée à recevoir du public ainsi que pour la construction
d’immeubles d’habitation importants susceptibles de poser des sujétions
spéciales, notamment en ce qui concerne l’incendie .
La délivrance du permis de construire est effectuée, selon l’importance des
projets, par :
- le PAPC pour toutes les constructions situées dans un secteur couvert par
un POS ;
- le wali pour toutes les constructions et installations réalisées pour le
compte de l’Etat, de la wilaya et de leurs établissements publics ;
- le Ministre chargé de l’Urbanisme, après avis du Ministre concerné, pour
tous les projets d’intérêt national ou régional.
Il y a lieu de préciser que la loi a institué, en cas de non réponse de
l’Administration, le recours judiciaire.
A ce titre, il est important de signaler que l’application effective du dispositif
de sanction prévu est de nature à freiner et à prévenir les cas susceptibles de
mettre en danger les populations et les biens.
La loi sur l’aménagement et l’urbanisme stipule que l’autorité administrative
peut saisir les juridictions compétentes. Elle prévoit des peines d’amendes et
-
49
des peines d’emprisonnement en cas de récidive pour les constructeurs ayant
enfreint les règlements d’urbanisme.
La législation relative à la profession d’architecte a complété ce dispositif en
prévoyant la démolition sans recours à une décision de justice lorsque l’auteur
de la construction non conforme a déjà fait l’objet d’une visite d’inspecteur lui
ayant enjoint l’obligation de se mettre en conformité .Cette disposition est
intervenue pour tenter de remédier à l’absence de mesures de démolition des
constructions en phase de démarrage afin d’éviter les coups partis ou des
pertes économiques insupportables pour le constructeur fautif et pour l’Etat.
2.2.2.2-Le certificat de conformité .
Le processus d’urbanisation est censé s’achever par la délivrance du certificat
de conformité.
L’objectif d’un tel document est de confirmer que les travaux ont été
effectivement réalisés conformément à ceux prévus dans le permis de
construire délivré.
Il s’agit là d’une étape extrêmement importante puisque le certificat de
conformité vaut permis d’habiter ou autorisation d’admission du public et du
personnel, si la construction est destinée à des fonctions socio-éducatives, aux
services, à l’industrie ou au commerce, et bien évidemment, sous réserves des
dispositions législatives et réglementaires
en matière d’exploitation
d’établissements dangereux, incommodes ou insalubres.
Ce document est donc sensé jouer un rôle déterminant en matière de sécurité
des biens et des personnes ainsi qu’en matière d’assurances.
La demande du certificat de conformité est effectuée par le bénéficiaire du
permis de construire. Sa remise est de la compétence du PAPC pour les permis
de construire délivrés par ce dernier et de celle du Wali pour tous les autres cas.
Néanmoins, après un délai d’un mois, suite à l’achèvement des travaux déclaré
par le bénéficiaire du permis de construire, ou à défaut, en référence aux délais
inscrits sur le permis de construire, il est procédé d’office au contrôle de
conformité à l’initiative du PAPC ou du service de l’Etat chargé de
l’urbanisme.
50
La conformité des travaux est vérifiée par une commission qui comprend des
représentants de l’APC et du service de l’Etat chargé de l’urbanisme ainsi que
des autres services concernés ,notamment la Protection Civile.
Cette commission fait connaître à l’intéressé ses conclusions et, le cas échéant,
lui fait obligation de procéder à la mise en conformité.
En cas de refus, la commission est habilitée à saisir la juridiction compétente
par le biais du PAPC.
En l’absence de réponse à une demande de certificat de conformité excédant
trois mois , ledit document est réputé acquis.
2.2.2.3- Le permis de démolir .
Le permis de démolir est obligatoire pour toute démolition partielle ou totale
d’un immeuble lorsqu’il est situé sur un site classé ou en voie de classement
sur la liste du patrimoine historique, architectural ,touristique ,culturel ou
naturel.
La demande de permis de démolir est formulée par le propriétaire de
l’immeuble et l’instruction de cette demande s’apparente à celle du permis de
construire.
2.3
DES REGIMES FONCIERS.
Le processus d’urbanisation ne peut se concevoir sans son support, le foncier,
car il ne peut y avoir d’urbanisation sans les terrains d’assiette.
En Algérie, le foncier n’a pas été un simple support à l’urbanisation; il a été le
catalyseur d’un processus urbanistique effréné devenant ,au fil du temps, un
but et non un moyen et donnant naissance à des comportements peu
conscients des risques potentiels futurs.
2.3.1. L’ère du monopole.
Jusqu’au début de la décennie 1970, le parc de logements hérité de la
colonisation était encore suffisant pour répondre aux besoins exprimés. La
pression exercée sur le foncier était faible et la nécessité de revoir ce régime
ne s’était pas faite sentir.
Cependant, deux éléments vont bouleverser cette situation :
51
le premier était d’ordre idéologique . Il s’agissait de traduire en milieu
urbain la révolution qui s’était produite en milieu rural dans le domaine
agricole par la démocratisation de l’accès au foncier à travers un
processus de nationalisation et de limitation de la propriété foncière
privée en milieu urbain;
- le second, d’ordre économique, a contraint à faire face à la montée des
besoins en terrains nécessaires à l’implantation des projets publics et
collectifs et des programmes publics d’habitat.
C’est ainsi qu’en 1974, l’ordonnance sur les réserves foncières communales a
été promulguée et a institué :
- une limitation de la propriété foncière et la nationalisation de tout
excédent de terrain calculé sur une base administrative unique pour
l’ensemble du territoire (400 m2 en moyenne par famille) ;
- le monopole de la commune sur les transactions et les réserves
foncières urbaines résultant, soit des terrains nus à l’intérieur d’un
périmètre urbain, soit des excédents de la limitation de la propriété
foncière ;
- l’interdiction de toute transaction foncière entre tiers , la transaction
foncière s’opérant obligatoirement entre la commune et les tiers ;
- les prix administrés du foncier urbain ;
- le concept de périmètre urbain défini par un PUD ou PUP qui précise
le champ d’intervention de la commune en matière de constitution de
réserves foncières à son profit.
En ce qui concerne l’équipement (viabilisation) des terrains, son
financement était assuré intégralement par l’Etat jusqu’en 1986, date à
partir de laquelle seules les viabilisations dites primaires et secondaires
restaient à la charge de l’Etat
A cette forme d’intervention étatique s’ajoutent :
- un régime d’expropriation pour cause d’utilité publique favorable et
même permissif à la puissance publique ;
- des circulaires qui vont appuyer l’ordonnance de 1974 par des
dispositions volontaristes de mise en œuvre de ce texte, notamment une
-
52
circulaire du Ministère chargé des Collectivités Locales obligeant chaque
commune à dégager systématiquement 200 lots par an ;
- des pratiques d’équipement de terrains publics qui vont donner naissance
à une procédure particulière : la procédure ZHUN ( Zone d’Habitat
Urbaine Nouvelle).
Nonobstant l’objectif louable visé par ces nouvelles formes d’intervention
sur le foncier , il est apparu que ce dispositif va receler des insuffisances
internes et aboutir à une situation contraire à celle initialement escomptée.
Il a surtout induit une urbanisation débridée et porteuse de dangers pour les
populations et les biens, situation qu’il importe de prendre en charge
énergiquement à l’heure actuelle.
2.3.2. La nouvelle législation.
Sans entrer dans l’évaluation de ce nouveau dispositif , engagé à partir de
1990, quant à son impact sur l’urbanisation , il est possible de dire qu’il
s’inscrit en quasi-opposition à celui de 1974.
Cette réforme sur le foncier s’est effectuée à travers la mise en place de
dispositifs législatifs cités plus haut (2.2.1.2).
Quelques précisions sur la loi d’orientation foncière, la loi domaniale et la loi
relative à l’expropriation pour cause d’utilité publique s’avèrent indispensables
2.3.2.1. La Loi d’orientation foncière.
Cette loi a mis fin au monopole de la commune sur les transactions foncières.
Elle a introduit la liberté des transactions foncières sur les terrains urbanisés et
urbanisables, transactions qui ne sont soumises à aucune condition si ce n’est
que leur caractère légal devait être établi en la forme authentique.
Ce sont donc les règles du marché stricto-sensu qui deviennent les
déterminants du support à l’urbanisation.
La loi n’interdit pas cependant à la commune de se constituer un portefeuille
foncier dont une partie résulte déjà des réserves foncières. La commune
n’assure plus désormais des missions de gestion et ne peut à ce titre opérer
directement avec des tiers des transactions foncières. Celles-ci sont dévolues à
53
des organes de gestion et de régulation foncière : les agences locales de gestion
et de régulation foncière urbaine.
2.3.2.2 La loi domaniale.
Elle définit la composition du domaine national qui comprend :
- le domaine public et privé de l’Etat ;
- le domaine public et privé de la wilaya ;
- le domaine public et privé de la commune ;
Si le domaines public de l’Etat , de la wilaya et de la commune n’est pas
cessible, en revanche, le domaine privé l’est par la loi qui l’a introduit.
C’est précisément la partie privée du patrimoine domanial qui va présenter le
plus de difficultés dans la gestion et qui va être le principal support de
l’urbanisation initiée tant par les particuliers que par les pouvoirs publics. Cette
gestion ne pouvait que générer des situations mettant en cause la sécurité des
biens et des personnes face à des aléas d’ordre naturel ou industriel.
2.3.2.3 La loi relative à l’expropriation pour cause d’utilité publique.
A l’instar des précédentes lois évoquées ci dessus , la loi 91-11 du 27 avril 1991
se démarque de l’ordonnance n° 76-48 du 25 avril 1976 fixant les règles
relatives à l’expropriation pour cause d’utilité publique.
En effet, autant l’ordonnance était favorable et permissive aux pouvoirs
publics, autant, la nouvelle loi, dont le champ d’application est réduit, est
considérée comme contraignante et comme entravant l’intervention des
pouvoirs publics, même quand les populations concernées sont en situation de
danger.
Il convient de souligner que l’expropriation pour cause d’utilité publique est un
mode exceptionnel d’acquisition de biens ou de droits immobiliers et ne
concerne que les réalisations d’équipements collectifs ou les ouvrages d’intérêt
général.
La loi stipule que l’indemnisation doit être juste , équitable et préalable,
exigeant la disponibilité de crédits nécessaires, suffisamment à l’avance, pour
faire face à ces indemnisations.
54
Le support juridique , tel qu’il vient d’être décrit, a le mérite d’exister, mais estil en mesure de répondre aux situations exposées au chapitre précédent et de
faire face aux menaces et aux inquiétudes actuelles et futures ?
Le chapitre suivant va mettre en évidence, à la fois, l’insuffisante prise en
charge du risque et la nécessité d’apporter des améliorations dans le cadre
d’une approche rénovée.
55
CHAPITRE III.
EVALUATION D’ENSEMBLE : UNE INTEGRATION
INSUFFISANTE DU RISQUE.
Nonobstant l’existence d’un arsenal juridique suffisamment étoffé, ainsi qu’il a
été exposé ci-dessus , et en dépit de compétences humaines avérées, la
récurrence des impacts d’aléas d’origine diverse au cours de plus de trois
décennies d’urbanisation, soulève bien des interrogations .
Comment ne pas s’interroger en effet sur la qualité et la pertinence de
l’instrumentation juridique , sur les aptitudes humaines et sur l’existence de
faiseurs de procédures agissant dans un cadre illégal et en toute impunité ?
C’est à travers cette grille qu’une autre lecture du processus d’urbanisation
s’impose pour tenter d’évaluer si les différentes phases du risque sont
réellement prises en charge .
Deux niveaux sont à examiner se rapportant:
- aux actions relatives au développement d’une urbanisation intégrant le
risque ;
- aux actions d’accompagnement.
3.1- LE PROCESSUS D’URBANISATION : QUELLE
PERTINENCE ?
Les instruments législatifs et réglementaires, mis au point pour une gestion de
l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, qui se voulait initialement
rationnelle et cohérente, ont véhiculé une série de lacunes et n’ont pu
empêcher institutions, organismes et particuliers d’être à l’origine de situations
porteuses de graves dangers.
Le législateur a tenté chaque fois d’adapter le support juridique aux réalités
nouvelles pour mettre un terme aux dysfonctionnements constatés et
sanctionner les transgressions enregistrées.
Mais le constat est là : les fréquents changements ou amendements apportés à
la législation ont révélé le caractère éphémère de certaines dispositions.
56
Le recours à des stipulations transitoires et à leur interprétation lato sensu ont
favorisé l’émergence et l’incrustation dans les différents rouages de l’Etat
d’une bureaucratie sévère qui a fini par faire du droit un succédané et par créer
son propre univers.
Ce phénomène continue encore de sévir de façon pernicieuse dans le domaine
de l’habitat et du foncier.
3.1.1. Le temps du volontarisme dévoyé.
C’est entre 1974 et 1990 que se sont effectués les trois quarts de l’urbanisation
post indépendance et que pratiquement l’ensemble du tissu industriel s’est
développé.
Les zones les plus vulnérables continuent d’être régies du point de vue de
l’urbanisation et de la prise en charge des risques par ces dispositifs législatifs
et institutionnels.
En matière d’aménagement du territoire, les outils mis en place n’ont à
aucun moment eu de portée significative .
Le SNAT et les SRAT, élaborés par l’Agence Nationale de l’Aménagement du
Territoire, ont prescrit des dispositions foncièrement volontaristes très vite
contrariés par la crise économique enregistrée dès le milieu de la décennie
1980, par l’ensemble des réformes engagées à partir de 1990,
et
particulièrement par la suppression des monopoles de l’Etat sur de
nombreuses activités.
En vérité, le SNAT et les SRAT n’ont jamais été officiellement approuvés et
de ce fait, n’ont pu devenir des outils opposables à l’administration ou aux
tiers, de même qu’ils n’ont pu constituer des outils légaux d’appui à la
décision.
Ils sont demeurés limités à de simples instruments de référence pour quelques
initiés.
L’absence de référence à des outils d’aménagement du territoire soulève une
autre lacune lourde de conséquences liée au manque d’ancrage des
instruments d’urbanisme. C’est à ce niveau qu’il faut situer une des raisons
fondamentales de la suroccupation et de la sururbanisation du Nord du pays
fortement concerné par les effets des aléas naturels ou industriels.
57
Déjà , en 1995 le CNES attirait l’attention sur une fragilisation dangereuse du
territoire et sur le fait que « les progrès qui ont pu être enregistrés ne doivent pas
masquer les déséquilibres et les tensions qui se sont accumulés durant cette période , avec une
intensité telle qu’ils représentent désormais un danger réel pour l’unité et la cohésion sociale de
la Nation »21.
Le Haut Comité à l’Environnement et au Développement Durable
( HCEDD) , dont la vocation intersectorielle était affirmée, n’a pratiquement
pas fonctionné, favorisant ainsi toutes les dérives en matière d’aménagement et
d’urbanisme.
La loi de 1987 relative à l’aménagement du territoire est restée lettre morte car
aucun texte d‘application n’a été initié .
Quant à la loi récente de 2001, elle renvoie , à son tour, à l’élaboration
d’environ une quinzaine de textes d’application.
A l’instar de la précédente, elle court le risque d’avoir des difficultés de
concrétisation, si les textes inférieurs ne sont pas élaborés et mis en œuvre .
Par ailleurs, la création du Conseil National d’Aménagement et du
Développement Durable, prévu par cette loi, se trouve, lui aussi, subordonné à
la voie réglementaire et pourrait subir le sort du HCEDD.
En tout état de cause , seule une politique judicieuse d’aménagement du
territoire, menée à terme de façon déterminée, suceptible de réduire la
vulnérabilité des grandes agglomérations urbaines .
En matière d’instrumentation d’urbanisme, un certain nombre
d’observations peuvent être dégagées :
 L’ instrumentation PUD-PUP n’est pas codifiée . En effet, de 1974
jusqu’en 1990, l’urbanisation s’est effectuée en s’appuyant sur une
instrumentation non opposable à l’administration et aux tiers du fait qu’elle
n’était validée que par circulaire sectorielle . Les seules références légales se
situent dans l’ordonnance de 1974 sur les réserves foncières.
 De plus, cette instrumentation est venue pour asseoir une politique
foncière et non pour organiser le développement de l’urbanisation. L’une
des principales finalités conférées à ces instruments était de définir des
21
cf actes de la 3 éme session plénière – op cit-p 13.
58
périmètres d’urbanisation afin de déterminer un portefeuille foncier au
profit des communes. Plus le périmètre urbain défini par le PUD est grand,
plus la commune peut se constituer un portefeuille foncier nécessaire à
l’implantation de logements et d’équipements collectifs dont elle avait
besoin .
C’est pourquoi, les PUD et PUP étaient sans cesse dépassés puisque à
chaque besoin supplémentaire correspondait un élargissement des
périmètres urbains. Ce qui préoccupait le plus les autorités locales était
donc la définition des limites de périmètres, la constitution de réserves
foncières et non la forme d’urbanisation ou son organisation.
 La procédure ZHUN est venue confirmer davantage cette affirmation. En
effet, il suffisait qu’un programme de plus de 400 logements soit retenu
dans une wilaya pour créer une ZHUN qui pouvait de facto modifier le
PUD ou le PUP.
 Le PUP, pour des raisons de commodité et de facilité pour les communes,
va très vite supplanter le PUD. Bien qu’au service des réserves foncières,
celui-ci n’en était pas moins un instrument de planification urbaine établi
par un bureau d’études spécialisé , approuvé selon certaines procédures
nécessitant , au minimum un délai de deux ans pour son élaboration et son
approbation.
C’est cette contrainte temporelle pour les communes, jointe à l’insuffisance
de bureaux d’études nationaux à prendre en charge le programme
d’élaboration des PUD qui a conduit le législateur à introduire le PUP en
matière foncière.
Le PUP n’est pas à proprement parlé une étude d’urbanisme effectuée par
un bureau d’études spécialisé. Il a été établi , dans la plupart des cas, par une
commission technique locale qui définit sur plan par trait rouge le périmètre
d’urbanisation d’une agglomération sur la base de normes de superficie par
habitant.
La seule recommandation et orientation était de définir un périmètre
raisonnable correspondant aux besoins définis ou programmés par les autorités
locales, notamment le PAPC.
59

Les périmètres arrêtés concernaient uniquement les chefs-lieux de
commune.
Tous les espaces péri-urbains ne sont pas traités. En outre, il faut rappeler que
le permis de construire n’était pas exigé pour les constructions individuelles en
dehors des périmètres urbains et pour lesquelles une simple déclaration de
travaux suffisait.
 L’inexistence d’études-relais de détail a abouti à recourir à la commission
de choix de terrains. L’échelle d’élaboration des PUD et PUP étant du
1/5000éme ne permettait pas de localiser les divers équipements et
programmes. Cette obligation a été prise en charge par des commissions
locales. Celles-ci décidaient, sans référence technique particulière et précise,
beaucoup plus sur le site devant recevoir le projet que sur le projet lui
même fixant la localisation de tel ou tel programme.

La législation foncière a accentué ces anomalies. Bien qu’animée par de
nobles objectifs, à savoir démocratiser l’accès au foncier , l’ordonnance de 1974
comportait en elle-même tous les éléments de son propre dévoiement.
En effet, la trop grande facilité de mobilisation du foncier , son coût
d’acquisition et de vente , l’opacité du marché et le monopole conféré aux
communes en matière de transactions foncières ont généré ,en grande partie, le
phénomène de la transaction illicite et partant, le développement de la
construction illicite à grande échelle.
En 1985, plusieurs centaines de milliers de constructions illicites étaient
recensées. Cette situation s’est développée sans respect des règles en matière
de localisation et de construction , d’où un grand nombre de constructions
érigées sur des lits d’oueds , sur des gazoducs , etc…22
En outre, l’injonction de créer 200 lots de terrains à bâtir par an et par
commune ne permettait pas une préparation technique suffisante pour remplir
cette obligation. Cette pratique a notamment induit des lotissements localisés
dans des zones dangereuses sans aucune viabilité.
22
Mr le Ministre de l’Energie et des Mines, lors de l’audition du 08.03.2003 au CNES , a
souligné que le secteur a dû engager d’importants crédits pour construire de nouveaux
gazoducs, à l’instar de celui qui doit contourner la cité Boussouf à Constantine , que ce
problème doit trouver sa solution, car des citoyens sont assis sur des « bombes ».
60
Dans de telles conditions , les préoccupations liées à la nature des sols , aux
glissements de terrains , aux séismes et aux inondations ne pouvaient
constituer une priorité. C’est ainsi que :
- des extensions urbaines démesurées se sont développées durant cette
période et ont rejoint des sites industriels dangereux;
- des villes nouvelles de fait ont été créées sur des terres agricoles , sur
des terrains instables , sur des zones inondables ou dans des lits
d’oueds ;
- des sites n’ont pas été viabilisés préalablement : absence de réseaux de
drainage des eaux usées et pluviales ou réseaux sous-dimensionnées
faute de programmation à long terme de l’urbanisation.
Parallèlement aux besoins induits par la nécessité de satisfaire la population en
logements et équipements , le
développement industriel a impliqué
d’importants besoins en foncier qui ont été localisés sous le sceau de l’urgence
au détriment des règles élémentaires de sécurité.
Il convient de rappeler que durant cette période plus de soixante quinze
grandes zones industrielles ont été créées. Nonobstant leur caractère urgent,
un organisme spécialisé a pris en charge leur localisation, à savoir la Caisse
Algérienne d’aménagement du Territoire (CADAT).
Mais l’ampleur de la situation n’a pas toujours permis à ce dernier de prendre
en considération l’ensemble des paramètres de dangerosité des sites et unités
industrielles , d’autant plus qu’au moment de la création d’une zone , le
programme définitif n’était pas connu.
Comment qualifier un tel processus lorsqu’on sait qu’à partir de 1985 on assiste
à l’implantation d’une multitude de zones d’activités sans la moindre étude de
faisabilité et sans le moindre détail sur les unités programmées ?
3.1.2 Le temps des réformes: une vision encore incomplète.
Cette période, postérieure à 1990, est caractérisée par l’avènement dans
l’économie nationale de principes de libéralisme destiné à mettre fin à une
gestion fortement administrée.
Ce passage à une nouvelle forme d’organisation et de fonctionnement du pays
s’est effectué sans changement notable dans les comportements et les
61
mentalités et retentit encore de façon préjudiciable sur l’environnement
urbanistique.
Certes, la nouvelle instrumentation d’urbanisme a constitué un progrès dans
les approches, de même que la nouvelle réglementation de la profession
d’architecte a permis de libérer de nombreuses initiatives . Le pays est couvert
dans son intégralité par des PDAU et prés de 1.650 POS ont été élaborés23.
Mais des facteurs sans rapport avec les instruments eux –mêmes sont venus
contrarier la portée et l’efficacité de l’arsenal juridique quant à la prise en
charge des différents risques.
Le contexte institutionnel et sécuritaire particulier qui a caractérisé les
premières années de la décennie 1990 n’a pas favorisé la concertation à même
d’appréhender les aspects fondamentaux liés au processus d’urbanisation.
Dès lors, les instruments élaborés, loin de constituer des outils de référence,
ne furent pas respectés, notamment à travers une consommation trop rapide
du foncier urbain. Cette situation peut trouver son explication, soit dans
l’absence d’autorité de certains responsables locaux , soit dans l’impossibilité
de mettre en œuvre l’éventail du dispositif de sanctions ou encore dans les
lacunes du dispositif réglementaire.
En tout état de cause , si certaines actions ont pu se développer dans le temps
sans suivi ni contrôle, c’est que l’appareil d’Etat n’a pas joué pleinement son
rôle.
Ce recul de l’Etat ne pouvait que favoriser une urbanisation irrationnelle,
émanant de citoyens peu soucieux du respect de la légalité , partisans du fait
accompli et créant ainsi un environnement où la transgression de la loi par le
plus grand nombre devient la norme référentielle.
A cet égard, l’exemple du permis de construire est illustratif d’une conjoncture
aussi singulière .
En dépit d’une législation rigoureuse en la matière , allant jusqu’à prescrire un
dispositif de saisine des juridictions et de démolition dans les cas extrêmes,
23
Rapport émanant du Ministère de l’Habitat et de l’Urbanisme concernant les résultats du
2eme semestre 2002.
62
son application n’est mise en œuvre qu’à de très rares exceptions. C’est
l’absence de permis de construire qui , en fait, est devenue la règle.24
Par ailleurs, la question du certificat de conformité est révélatrice de
l’inefficacité de l’intersectorialité et de la défaillance des institutions étatiques
concernées.
Cette pièce maîtresse, normalement exigée en fin de processus d’urbanisation à
la demande du bénéficiaire du permis de construire pour permettre
l’occupation des lieux, n’est quasiment pas remplie. Son inobservation n’est
pas sanctionnée et se trouve donc indirectement encouragée.
Sonelgaz et les entreprises de distribution d’eau potable, par exemple,
invoquent le principe de commercialité et ne réclament pas cette pièce pour
les branchements définitifs.
Malgré les tentatives faites par le Ministère de l’Habitat et de l’Urbanisme pour
remédier à une telle situation , aucune évolution notable n’a été enregistrée.
L’anomalie revêt plus d’acuité , lorsqu’on sait que même, les constructions
illicites sont raccordées en utilités, électricité , gaz et eau potable .
Ainsi donc se trouve posé le triple problème d’un processus inachevé de la
réglementation, de la coordination intersectorielle et des moyens de mise en
œuvre humains et financiers.
 S’agissant de la réglementation, elle présente souvent l’inconvénient
de ne pas terminer le cycle des procédures. En effet :
- très souvent les lois renvoient à des textes réglementaires dont bon
nombre ne sont pas promulgués, contrariant ainsi leur bonne
application ;
- l’imprécision de certaines lois et de certains règlements devient une
marge de manœuvre relativement importante pour tous ceux dont la
propension naturelle est de contourner la norme juridique ;
- certaines stipulations sont à l’origine d’interprétation tendancieuses
comme celles que l’on observe, par exemple, au chapitre 7 section 1 de
24
Cf « L’urbanisation sauvage » : journée d’étude organisée à Oran construire, seuls 92
dossiers sont en conformité. Présidée par le PAPC, la rencontre avait pour objectif
l’application rigoureuse de la loi 90-29 relative à l’aménagement et l’urbanisme.
63
la loi relative à l’aménagement et l’urbanisme qui traite du contrôle et
des sanctions.
L’article 73 énonce que le wali ou le PAPC peut à tout moment visiter les
constructions….
Pour l’article 74 , toute association… peut se constituer partie civile, et pour
l’article 76 ,en cas de violation grave des dispositions réglementaires…l’autorité
administrative peut saisir le juge…
A l’évidence , dans ces trois cas formant la pierre angulaire du dispositif de
sanctions, le recours à une terminologie facultative fait qu’aucune obligation
réelle ne pèse sur chacun des acteurs s’il n’accomplit pas l’action envisagée.
Certes, les textes régissant le foncier tels que la loi d’orientation foncière et
les lois domaniales ont quelque peu bouleversé les dispositifs anciens pour
mettre fin à l’opacité du marché foncier.
Mais le non parachèvement de tout ce dispositif, les différentes péripéties et
les atermoiements enregistrés dans le mode de gestion du domaine privé de
l’Etat, de la wilaya ou de la commune, laissé à l’appréciation de comités
techniques ou d’agences foncières livrés à eux-mêmes, ont permis une
mobilisation multiforme du foncier urbain, en dépit de toutes les règles de
précaution quant à la nature technique des sols à urbaniser.
 S’agissant de l’intersectorialité, les difficultés liées à la mise en œuvre
de ce principe organisationnel sont de divers ordres :
- l’absence de délimitation claire des responsabilités de chacun des
acteurs est à l’origine de situations conflictuelles qui paralysent
l’action ;
- la perception partisane et partielle des problèmes conduit à une
dispersion et une déperdition d’énergie qui rendent toute approche
inopérante.
Ici, plus que dans tout autre domaine, la discipline intersectorielle devrait être
le catalyseur pour assurer une plus grande efficacité et une meilleure réduction
des risques.
 Concernant les moyens humains et financiers , les prescriptions qui
sont édictées pèchent souvent par l’absence de procédures de mise en
œuvre .
64
Dans cette optique, le PAPC est investi par le code communal en matière
d’urbanisation et d’habitat d’un grand nombre de prérogatives.
Or, une constatation devenue récurrente souligne que la majorité des APC ne
disposent pas de moyens humains, administratifs et techniques aptes à faire
face à ces diverses missions .
3.1.3-Les moyens d’accompagnement: quelle implication ?
Ils intéressent principalement les études de sols , les règlements para
sismiques, le contrôle technique de la construction , la maîtrise d’œuvre , les
assurances …
Lors de l’examen des cas particuliers25, au niveau du chapitre I, outre les
désordres urbanistiques constatés, à l’origine de l’amplification des impacts des
aléas d’ordre naturel ou industriel , ceux liés à la qualité de la construction au
plan de la conception et de la réalisation et donc au non respect des règles en
la matière, ont été mis chaque fois en relief par tous les experts .
Les activités qui permettent en aval du processus d’urbanisation de confirmer
l’aptitude des sols et de la construction à résister ou à réduire les impacts
d’aléas concernent essentiellement les aspects liés à l’analyse des sols destinés
à l’urbanisation, à la définition de règlements para-sismiques , au contrôle
technique de la construction, à la conception et au suivi des constructions.
Si pour les deux premières activités, l’Algérie a fait d’énormes progrès pouvant
la situer au niveau de pays avancés, celles relatives au contrôle technique de la
construction, à la conception et au suivi , c’est-à-dire à la maîtrise d’œuvre,
connaissent des insuffisances mises en évidence dans la plupart des
expertises et bilans de catastrophes nationales liées à la survenance d’aléas
naturels ou industriels ; ce qui est de nature à compromettre les efforts
développés par ailleurs.
25
Cf chapitre I , section 1.3
65
3.1.3.1. La connaissance des sols : un intérêt majeur.
 Les études de sols :
Il s’agit là d’une activité fondamentale qui permet de déterminer l’aptitude des
sols à recevoir une urbanisation à grande échelle : - étude de contraintes
géotechniques qui sont établies lors de la suspicion de désordres probables en
vue d’orienter ou de confirmer les prescriptions des PDAU et POS ; - études
de sols de détail ou la portance de sols lors de l’engagement de travaux de
réalisation proprement dite d’une construction.
L’Algérie dispose, à cette fin, de compétences réelles ; de nombreux bureaux
d’études publics ou privés ont acquis une expérience dans ce domaine et les
besoins en études sont globalement couverts par ces moyens nationaux.
Il demeure évident, cependant, qu’une modernisation des équipements est
nécessaire et qu’une réglementation plus affinée et plus rigoureuse se
rapportant aux agréments des bureaux d’études privés est à promouvoir pour
un développement judicieux de cette filière.
 La sismicité :
Selon les experts , le Nord du pays connaîtra de nouveaux séismes. Cette
affirmation commande impérativement à ce que toutes les dispositions
nécessaires soient prises pour une meilleure prévention.
Les approches à retenir en matière d’aménagement du territoire et
d’urbanisme sont celles qui se basent sur des cartes régionales comportant les
zones sismiques et les niveaux d’accélération aux sols prévisibles et sur des
cartes de microzonage à l’échelle urbaine définissant différentes microzones en
fonction des aléas géologiques susceptibles d’y avoir lieu.
Elles sont , en effet, particulièrement efficaces pour la réduction des pertes en
vies humaines et la diminution des dégâts susceptibles d’être occasionnés aux
biens.
Les principales mesures préventives pour réduire les effets de l’aléa sismique
résident dans la construction qui intègre la mise en œuvre de règles
parasismiques et dans la connaissance du caractère sismique d’une zone et de
son degré de vulnérabilité.
Que dire encore de la prise en charge de l’aléa dans la construction
proprement dite ?
66
Il est aujourd’hui bien admis que pour avoir un comportement satisfaisant
d’une construction en zone sismique ,il y a lieu de la concevoir , de la calculer
et de la réaliser selon les règles parasismiques . Toute insuffisance au niveau
de ces trois paramètres peut concourir au mauvais comportement, voire à la
destruction de la construction, même pour un niveau de sollicitation sismique
de faible intensité.
C’est dans cette perspective que s’inscrit la réflexion sur l’élaboration d’une
réglementation parasismique algérienne ( RPA). Menée et achevée en 1981,
corrigée en 1983, puis en 1988 , elle a été parachevée en 1999.
Au demeurant, le document technique portant sur les « règles parasismiques
algériennes 99 » constitue l’aboutissement d’actualisations successives qui se
sont avérées nécessaires après deux décennies environ de travaux riches et
diversifiés des scientifiques nationaux, des bureaux d’études et de contrôle ,des
entreprises et des institutions de formation supérieure.
Ces actualisations ont tenu compte également des enseignements tirés de
récents séismes survenus en Algérie ou à l’étranger et de l’évolution récente de
la réglementation internationale en la matière.
Les principaux points ayant fait l’objet de révisions nécessaires ont porté
notamment sur :
- le domaine et les conditions d’application des règles ;
- les règles générales de conception ;
- les critères de classification de la zone concernée ;
- la définition de critères permettant de considérer une construction
comme répondant aux normes parasismiques…
Les premiers bilans de l’application de ces règles ont montré leur pertinence .
En effet, lors des expertises effectuées à la suite du séisme de Ain
Témouchent , il a été permis de vérifier que les constructions ayant observé
ces règles avaient très bien résisté, attestant ainsi de la qualité des travaux
effectués par les experts et de l’importance du respect des normes dans la
prévention des risques.
67
Une carte nationale de zonage sismique a été établie ; elle définit , à l’échelle
régionale, des zones sismiques selon le degré et l’intensité des séismes.26
Des niveaux de dangers ou risques ont été retenus et constituent des
indicateurs importants et fondamentaux pour l’aménagement du territoire.
Ce classement régional est relayé par des études de microzonage sismique qui
est le processus de prédiction des effets géologiques d’un séisme en un site
donné, correspondant globalement à l’échelle d’une ville ou de parties de ville.
Ces études élaborées par le CGS sont primordiales pour l’évaluation du risque
sismique et sa réduction dans le cadre de la planification urbaine.
Par ailleurs, la survenance d’un séisme peut affecter le fonctionnement d’une
ville, voire d’un pays, et perturber également l’organisation des secours si les
lieux de commandement sont altérés. C’est pourquoi des efforts ont été
déployés dans le domaine de la recherche et des études , sans pour autant
répondre aux multiples attentes.
Les études de microzonage établies ne concernent qu’une douzaine de sites
urbains situés notamment à Alger et à Chlef. Celles relatives à la vulnérabilité
des bâtiments stratégiques n’ont intéressé, à ce jour, que quelques édifices.
Au regard des besoins incompressibles, les moyens consacrés à la recherche
sont dérisoires . Le CGS et bien d’autres centres de recherche sont
aujourd'hui quasiment à l’arrêt, suite à la faiblesse des crédits qui leur sont
alloués pour l’exercice de leurs véritables missions.
3.1.3.2 Le rôle de la maîtrise d’œuvre, du contrôle technique et des
assurances.
 La maîtrise d’œuvre.
La maîtrise d’œuvre est définie comme étant l’activité de conception de la
construction et le contrôle de son exécution. Il s’agit donc d’une étape
cruciale, voire fondamentale du processus d’urbanisation puisque c’est à ce
niveau que se concrétise la conformité de la construction par rapport aux règles
de l’art, de la localisation et de la réalisation du projet.
26
Cf carte de la sismicité chapitre I , section 1.2.1.1.
68
L’examen de cette activité primordiale pour la réduction des impacts d’aléas
est illustratif du cas où des dispositifs antagoniques coexistent et ne permettent
pas une application stricte de la réglementation.
Deux textes importants régissent la question :
- l’arrêté interministériel du 15 mai 1988 portant modalités d’exercice et
de rémunération de la maîtrise d’œuvre en bâtiment ;
- le décret législatif du 18 mai 1994 relatif aux conditions de la
production architecturale et à l’exercice de la profession d’architecte.
La question de la maîtrise d’œuvre, éminemment importante tant pour
l’urbanisme que pour la construction proprement dite, soulève deux
contraintes majeures déjà évoquées précédemment, à savoir une législation
incomplète et la coexistence de deux dispositifs contradictoires .
Le décret législatif de 1994, censé abroger l’arrêté interministériel, n’a pas été
suivi de textes d’application et ne peut donc en l’état être appliqué
efficacement.
Le texte de référence en vigueur, qui est l’arrêté de 1988, n’est plus en phase
avec les réalités actuelles.
En effet, il présente un champ d’application réduit. Il se limite à la maîtrise
d’œuvre exercée pour le compte des administrations publiques
et
établissements publics à caractère administratif et commercial.
Toutes les constructions privées ne sont pas soumises à l’obligation de suivi
par les hommes de l’art. Or, de nos jours, la construction de logements
individuels qui relève quasiment du seul ressort du particulier se traduit par
l’édification de véritables bâtiments. Il en est de même de la réalisation
d’équipements, notamment de services : hôtels , cliniques, écoles privées ,
centres de vacances… .
Les missions de maîtrise d’œuvre s’accomplissent sous l’égide du maître
d’ouvrage qui délègue la mission de contrôle au CTC. A ce titre, il est fait
obligation au maître d’ouvrage de conclure une convention avec l’organisme de
contrôle technique de la construction . Cette convention confère au CTC un
rôle d’autorité du fait que le maître d’œuvre se trouve soumis à ses injonctions.
Cette subordination du maître-d’œuvre au contrôleur technique ne s’est pas
accompagnée d’une réforme du régime de responsabilité du contrôleur
69
technique. Elle se traduit dans la réalité par une dilution des responsabilités à
l’origine de situations inextricables sur le terrain, rendant difficile l’imputation
des fautes en cas d’apparition de malfaçons dans les constructions ou de
désordres liés à la nature et à la solidité des sols.
Il y a lieu de rappeler pour cela qu’en vertu de dispositions du code civil, article
554 « L’architecte et l’entrepreneur répondent solidairement, pendant dix ans, de la
destruction totale ou partielle des travaux de constructions immobilières ou des autres ouvrages
permanents, et ce, alors même que la destruction proviendrait des vices de sols.
La garantie prévue par l’alinéa précédent s’étend aux défauts qui existent dans les
constructions et ouvrages et qui menacent la solidité et la sécurité de l’ouvrage ».
Contradictoirement, l’article 555 du code civil apporte une
précision : « L’architecte qui s’occupe exclusivement d’établir les plans de l’ouvrage sans
assumer la surveillance de l’exécution, ne répond que des vices provenant de ces plans » .
Ainsi, le CTC ayant pouvoir d’injonction sur le maître de l’œuvre n’est pas
tenu responsable des avis qu’il donne alors que l’architecte, quant à lui , est
responsabilisé même si l’injonction qu’il reçoit et qui serait à l’origine de la
destruction, ne lui incombe pas directement.
Un autre paradoxe réside dans le fait que l’architecte peut être mandaté
uniquement pour l’établissement des plans sans avoir la responsabilité du suivi.
C’est là une lacune à l’origine des grands dérapages en matière d’urbanisme , de
la qualité de la construction et de l’amplification des effets d’aléas.
Il n’existe pas à ce jour de texte définissant les actes professionnels du maîtred’œuvre. Maintes fois réclamé par les professionnels, il ne semble pas
constituer une priorité.
 Le contrôle Technique de la Construction :
Historiquement, le contrôle technique de la construction a existé bien avant
son institutionnalisation en 1971. Il n’avait pas alors de caractère obligatoire et
était exercé comme assistance facultative aux compagnies d’assurances pour
l’évaluation des risques.
En 1971, le CTC a été créé avec pour mission le contrôle technique de la
construction et a bénéficié , comme susmentionné, d’octroi d’un monopole
de fait, suite à :
70
l’obligation pour les assurances de subordonner le contrat d’assurance
en responsabilité décennale des architectes et entrepreneurs à
l’existence d’une convention de contrôle technique ;
- l’obligation pour les assureurs de n’agréer que le seul CTC comme
contrôleur technique.
Ces deux éléments ont conduit dans la pratique à percevoir l’exercice du
contrôle technique par le CTC comme une prérogative de puissance publique,
alors que ni l’objet du contrôle technique, ni les modalités de mise en œuvre
des obligations posées par la loi n‘ont été clairement définis.
De la sorte , naquirent des contradictions entre les dispositions du Code Civil
et celles de la loi sur les assurances qui ont abouti à la dilution des
responsabilités entre le maître d’œuvre et le CTC.
Une autre série d’anomalies a été introduite par les articles 38 et 183 de la loi
sur les assurances de 1995 qui stipulent respectivement :
- « L ‘assureur est subrogé dans les droits et actions de l’assuré contre les tiers
responsables.... » ;
- « L’assureur ( en responsabilité décennale) est tenu avant toute recherche de
responsabilité d’indemniser le maître ou l’acquéreur de l’ouvrage... » .
Il en résulte qu’il n’y a aucun intérêt à rechercher la cause du dommage et
donc à faire avancer la prévention contre le risque .
 Les assurances.
La préoccupation essentielle liée au traitement de la question des assurances
ne réside pas dans l’examen des conditions financières relatives à la couverture
des impacts des aléas naturels ou d’origine industrielle, mais beaucoup plus
dans la question consistant à voir les sociétés d’assurances devenir des
gestionnaires de la vulnérabilité et à considérer l’assurance comme une
véritable technique de prévention du risque.
En effet, jusqu’en 1995, année de la promulgation de la nouvelle loi sur les
assurances , la couverture des événements naturels a été conçue sous forme
d’extension de la garantie dans le cadre de l‘assurance -incendie.
Cette combinaison avec d’autres types d’assurances présentait comme
inconvénient de ne pas domicilier les surprimes « événements naturels » dans
un fonds ou régime des assurances contre les catastrophes, ce qui aurait pu
-
71
aboutir à une spécialisation en la matière et donc à une possibilité de disposer
de données sur les sites à risques.
En 1995 , la loi a introduit la garantie contre les dommages résultant
d’événements de calamités naturelles dans le cadre de l’ensemble des contrats
d’assurance-dommages sans se limiter au contrat-incendie.
Néanmoins, des limites existent.
C’est ainsi que pour le risque tremblement de terre, les critères de tarification
excluent la nature de la construction ,le type de bâtiment ou la nature des sols.
Seul le critère relatif à la zone sismique est pris en considération.
Le rôle dynamique des assurances en tant qu’agent de la prévention pour
limiter les constructions non conformes n’est pas mené à terme pleinement.
En ce qui concerne les projets en construction , ils sont couverts par
l’assurance tous risques chantiers pour laquelle les critères de tarification sont
plus élaborés et tiennent compte des paramètres liés à la zone géographique ou
sismique , aux conditions géologiques et à la vulnérabilité de la construction.
Dans ce cas particulier, le rôle dynamique des assurances dans la prévention
des risques est plus affirmé.
S’agissant de l’assurance des risques des particuliers, il est observé que les
biens de ces derniers ne sont pratiquement pas assurés, et ce pour deux
raisons :
- la première est que les particuliers ont tendance à ne pas souscrire un
contrat d’assurance si ce n’est pas obligatoire ;
- la deuxième réside dans le fait que les assurances multirisques
habitations excluent, sauf convention expresse, l’inondation, le
tremblement de terre et autres catastrophes.
Ainsi donc, il apparaît globalement qu’en matière de risques majeurs il n’existe
pas encore de démarche cohérente , que les conditions de couverture et les
critères de tarification de ces risques diffèrent d’un contrat à un autre.
C’est pourquoi, il y a lieu de préconiser la nécessité de faire muer
l’assurance en une véritable technique du risque et les sociétés
d’assurances en gestionnaires de la vulnérabilité, à l’instar de ce qui
existe dans beaucoup de pays.
72
3.1.3.3 Les dispositifs de prévention : leur portée.
Il convient de signaler l’existence en 1976 de textes spécifiques relatifs aux
établissements dangereux et incommodes, à la protection des risques
d’incendies, à l’institution de périmètres de protection des installations et
infrastructures, mais il a fallu attendre les décrets du 25 août 1985 pour
instaurer un dispositif complet de prévention et de prise en charge des risques
et catastrophes et de préconisation des conditions et modalités d’organisation
et de mise en œuvre des interventions et secours.
Si les dispositions relatives à l’organisation des secours ont été mises en œuvre ,
celles relatives à la prévention n’ont pas été suivies d’effet.
Chaque Ministère avait été chargé de mettre en œuvre « un plan de prévention
des risques d’origine naturelle ou technologique en rapport avec l’action ou
l’activité du secteur ».
De même que chaque entreprise, établissement, unité ou organisme était tenu
de mettre en place un plan de prévention des risques conforme à ses activités
et aux normes du dispositif arrêté par le Ministère de tutelle.
A cet égard, les informations recueillies démontrent clairement que ces
dispositifs de prévention n’ont jamais été mis en place.
La commission centrale de prévention et de protection civile prévue à cette
fin, n’a apparemment pas fonctionné.
Un certain nombre d’études d’impacts ont été élaborées mais souvent établies
par des bureaux d’études agissant pour le compte des entreprises, ôtant ainsi
toute crédibilité à leurs contenus.
Certains périmètres de protection d’unités ont été définis mais leur sauvegarde
a été rarement effectuée en raison d’un « grignotage » par une urbanisation la
plupart du temps illicite.
Cette situation, qui met en lumière la difficulté d’application stricte des lois et
règlements, explique en partie la proposition faite par les différents
intervenants concernés relative à la mise en place d’une structure nationale
permanente de coordination et d’animation des activités de préventions des
risques naturels et technologiques.
Le plan ORSEC visé par le décret 85-231 du 25 août 1985 susvisé a été
effectivement mis en œuvre à plusieurs reprises et a souvent joué un rôle
73
déterminant dans la réduction des dégâts :vies humaines sauvées ,
infrastructures préservées , patrimoines sauvegardés.
Dans ce cadre, les services de la Protection Civile sollicités même pour des
actions ne relevant pas de leurs compétences, ont toujours accompli
consciencieusement leurs missions dans des conditions parfois difficiles.
Toutefois ce plan, en raison des transformations économiques et structurelles
du pays est devenu caduc et nécessite d’importants aménagements.
En effet, il s’appuyait sur la mobilisation des moyens des parcs d’entreprises
publiques du bâtiment ,des travaux publics et de l’hydraulique .
Or, la restructuration des entreprises a atomisé les moyens et la plupart des
parcs ont été dissous.
La perte de tutelle unique et le transfert à une multitude de structures ne
permettent plus la mobilisation de moyens dans des délais acceptables. En
outre, ces entreprises ayant changé de statut ne peuvent plus financièrement
s’accommoder d’arrêts de leurs activités ou de perte de leurs moyens sans
compensation financière immédiate.
Aujourd’hui , dans le cadre de la mise en œuvre de ces plans, seuls les services
de la Protection Civile, de la santé et d’hygiène restent opérationnels
détournant ainsi ces services de leurs missions principales au profit d’autres
missions qui ne relèvent pas de leur compétences.
Il est à signaler qu’une redéfinition de l’organisation des secours est engagée
et intègre les nouvelles données du paysage institutionnel et économique du
pays.
L’organisation des secours se trouve , par ailleurs, contrariée par d’autres
contraintes, notamment :
- la non célérité des interventions ou même leur impossibilité lors de la
survenue de catastrophes , occasionnant des dégâts supplémentaires
importants ;
- la non disponibilité de documents techniques de base tels que le plan
des villes et des quartiers avec toponymie précise : nom de la rue ,
numérotation, plans de construction des bâtiments ;
74
-
-
l’inexistence de la cartographie des réseaux sous-terrains : gaz ,
électricité, AEP , assainissement qui handicape la fermeture de
l’alimentation en gaz ou électricité ;
les difficultés d’accès pour les véhicules de secours , dues
principalement à des constructions anarchiques obstruant les voies
publiques.
3.2
POUR UNE GESTION SYSTEMIQUE DU RISQUE .
3.2.1 Nécessité d’une politique rénovée et solidaire.
Des éléments qui précèdent , il ressort que de nombreux acteurs existent et
agissent en ordre dispersé dans un espace comportant des pôles multiples
plus ou moins importants et plus ou moins efficaces.
Il est impératif d’organiser une réelle collaboration entre les administrations
détentrices des prérogatives de décision et les organismes techniques, car les
phénomènes liés à l’urbanisation , aux risques naturels et industriels sont
systémiques et ignorent la spécialisation et les préséances administratives.
Les normes en vigueur doivent être rigoureusement appliquées et nécessitent
une grille d’approche qui prenne en charge l’ensemble des facettes du
problème.
L’espace à risques doit être contrôlé , régulé et obéir effectivement à la
démarche systémique qui privilégie la coordination d’ensembles hétérogènes au
sein desquels chaque élément est en relation d’interdépendance avec les autres.
Il s’agit de « dépasser une situation caractérisée par des approches essentiellement sectorielles
en accordant une attention prioritaire aux approches globales et systémiques, intégrant dans
une vision et une démarche coordonnées les différents paramètres des actions de sécurité ».27
En vérité , toutes les parties concernées doivent assumer leurs responsabilités
respectives et se mouvoir comme « un ensemble d’éléments en interaction dynamique
organisé en fonction d’un but »28 .
27
Cf CES de France : Rapport « Prévention et gestion des risques technologiques et
industriels »/2003
28
J. de Rosnay. Le macroscope – définition d’un système , cité par Michel Bouvier dans «
Les finances locales » LGDJ –1999.
75
En d’autres termes , Etat et collectivités territoriales, partenaires économiques
et sociaux , professionnels , bureaux d’études , universités, associations,
citoyens … doivent former une chaîne organisée pour la maîtrise des risques au
plan spatial et temporel , avec possibilité d’action rapide sur le ou les maillons
faibles dans un esprit constructif et solidaire.
Si la différenciation est source d’efficacité certaine, elle peut s’avérer stérile
lorsqu’il n’existe pas une unité d’action.
Les divergences entre des activités de services cloisonnés peuvent générer tôt
ou tard une paralysie du système ou, à tout le moins , participer à sa
dégradation.
C’est pourquoi, rationaliser les actions et viser une logique de gestion
concertée et coordonnée constituent l’objectif essentiel de la nouvelle approche
relative à la maîtrise des risques.
Des principes à effet de levier :
A cet égard, pour plus de performance et d’efficacité dans la prise en charge
consciente des enjeux liés à l’urbanisation, aux risques naturels et industriels,
l’approche rénovée doit s’appuyer sur des principes porteurs, inscrits dans un
ensemble décentralisé et dynamique :
- le principe de subsidiarité qui vise la clarification des compétences
et leur répartition judicieuse entre les divers niveaux , en conférant
l’action à l’échelon le plus apte à l’assumer et le plus proche des
citoyens.
- Le principe de concomitance qui implique la prise en charge
simultanée de toutes les menaces qui pèsent lourdement sur les
espaces victimes d’une urbanisation diffuse et l’identification de façon
interactive des procédures propres à réduire les risques de l’aléa naturel
et industriel.
- Le principe de précaution ou règle de prudence qui ne doit pas
être interprété dans le sens d’inaction, mais qui doit être appréhendé
dans un souci d’éviter d’agir sous le sceau de l’urgence ou de la
pression pour le percevoir comme un facteur d’incitation à une gestion
équilibrée, dynamique et efficace du risque.
76
Cette approche soulève mutadis mutantis le rôle de l’Etat qui est capital dans
ce domaine . Une de ses fonctions cardinales est, à l’évidence, de développer
des mécanismes de dissuasion destinés à sanctionner tout dépassement en
matière d’urbanisation , à réduire , sinon à éliminer les processus qui s’exercent
sur les espaces fortement sollicités et de protéger notamment ceux considérés à
hauts risques .
En tout état de cause, la maîtrise de l’aménagement du territoire et de
l’urbanisation doit devenir la clé pour juguler durablement le phénomène qui,
à défaut, risque de devenir le cauchemar des générations futures.
3.2.2 La dynamique à impulser .
L’ensemble des expertises a abouti à la conclusion que les désordres
urbanistiques et la mauvaise qualité de la conception et de la réalisation des
constructions étaient à l’origine de phénomènes d’amplification des effets des
aléas d’origine naturelle ou industrielle.
L’urbanisation apparaît comme un facteur aggravant et/ou un agent
déclenchant. Les concentrations de populations et de patrimoines résultant de
cette urbanisation sont les récepteurs de ces événements amplifiés.
L’urbanisation est en même temps cause et effet de l’aggravation des impacts
des événements naturels ou industriels.
De même, il a été constaté qu’une urbanisation anarchique générait des
contraintes importantes dans l’organisation des secours post événement.
Ce constat doit être dépassé en l’exploitant davantage et en luttant contre
toutes les anomalies y afférentes si l’on veut contribuer à une prise en charge
réelle de la situation.
L’examen de celle-ci a permis de situer et de domicilier les facteurs favorisant
ces situations dans deux champs :
- le champ juridique puisqu’une évaluation de la législation en matière
d’urbanisation a montré que la dimension risques, en liaison avec les
aléas naturels ou
les événements d’origine industrielle,
est
insuffisamment prise en charge lorsqu’elle n’est pas tout simplement
appliquée ;
77
le champ opérationnel , celui du terrain qui affiche parfois des résultats
encourageants mais qui révèle par ailleurs des insuffisances
d’organisation et de moyens, un manque évident de culture générale
du risque ne permettant pas d’atteindre les objectifs à la mesure de
l’importance des dangers potentiels.
Dans le champ du juridique, l’accent peut être mis sur :
 une législation parfois imprécise , incomplète ou comportant des
dispositions dérogatoires ;
 l’inapplication des textes juridiques telles que cela a été exposée lors
des développements précédents, mais aussi en raison :
- d’une insuffisance notoire de moyens humains , matériels et
financiers,
- du comportement laxiste de certains acteurs, qui privilégient
avant tout leurs intérêts personnels ;
- d’une confusion ou d’une dilution des responsabilités.
Dans le champ de la programmation des actions de prévention et de leur
mise en œuvre , il convient de souligner , entre autres :
 Une mauvaise coordination intersectorielle ;
 Une absence de politique nationale de prévention des risques naturels
et industriels impliquant la société civile, l’école et l’entreprise par la
sensibilisation et l’information
susceptibles de mettre fin au
phénomène d’accoutumance inhérent à la force de l’habitude et au
fatalisme;
 une quasi-inexistence de la participation de la communauté scientifique
à travers la recherche fondamentale et opérationnelle pouvant trouver
son explication dans la marginalisation ou le manque de soutien ;
 l’incivisme d’une partie de la société civile qui n’hésite pas à mettre en
danger une autre partie importante de la population ;
 une insuffisance de recours à des relais tels que les assurances pour la
prévention du risque .
Ce sont là des observations qui commandent une prise en charge rigoureuse
globale du problème de la question de l’intégration du risque dans le processus
-
78
d’urbanisation et qui peuvent être le prélude d’une dynamique à impulser
nécessairement.
Cette dynamique pourrait être engagée sur la base des propositions ci- après.
 Nécessité d’une politique nationale de prévention et de gestion
des risques et impacts des aléas d’origine naturelle ou
industrielle.
Comme déjà souligné par le Secrétaire Général des Nations-Unies, les actions
de protection des populations contre les effets d’aléas naturels « ne retiennent
guère l’attention des dirigeants politiques » et « les catastrophes d’aujourd’hui sont causées
par l’homme et presque toujours aggravées par l’action - ou l’inaction- humaine ».
L’inaction peut résulter d’une absence de stratégie nationale et contrarier ainsi
toutes les actions en aval.
La question des catastrophes naturelles ou industrielles n’est à l’ordre jour que
lors d’événements graves et très rapidement oubliée et reléguée au second plan
des priorités, dés le retour à la situation normale.
Le coût d’une catastrophe est toujours très élevé et hypothèque bien souvent
les grands équilibres macro –économiques sans que la population en ressente
les effets. Les dépenses occasionnées par la catastrophe de Bab-El-Oued sont
évaluées à plus de 3% du PIB29, soit plus que l’équivalent d’un programme
annuel national de logements.
C’est pourquoi, des principes directeurs de prévention nationale contre les
divers risques doivent être clairement définis , approuvés par les plus hautes
instances en associant l’ensemble des partenaires politiques, économiques,
sociaux et culturels du pays.
 La mise en place d’une structure nationale pérenne.
Le Comité National pour la décennie 1990-2000 relative à la prévention contre
les catastrophes naturelles a déjà mis en évidence la nécessité d’une
coordination et d’une unité d’objectifs, mais n’à pas été relayé par une
structure permanente.
29
cf Banque Mondiale 2002.
79
C’est pourquoi, l’institution d’une structure nationale pérenne, libérée des
tutelles administratives et dotée de moyens à la mesure des missions qui lui
sont assignées doit être mise sur pied.
A cette fin, l’organisation à promouvoir, sous l’égide de la Primature, doit
bénéficier d’une autorité affirmée pour impliquer l’ensemble des acteurs et
conduire l’intersectorialité avec le maximum d’efficacité.
A titre indicatif, cette structure pourrait avoir comme principales missions les
actions suivantes :
- proposer et définir une politique nationale en matière de
prévention des risques et en suivre l’application ;
- évaluer régulièrement les aléas et les risques sur l’ensemble du
territoire national;
- promouvoir la connaissance scientifique et technique ainsi que
la recherche dans le domaine des risques majeurs ;
- promouvoir les actions nécessaires d’information et de
sensibilisation du grand public ;
- participer aux programmes de coopération régionale et
internationale concernant la réduction des risques.
 Une plus grande implication de l’Etat dans la mise en œuvre de
cette politique .
La puissance publique et l’autorité de l’Etat doivent trouver toute leur
plénitude dans la mise en œuvre de cette politique.
Le retrait patent de l’Etat des processus liés à l’urbanisme a laissé place à des
acteurs qui se manifestent impunément par des constructions illicites
dangereuses, par des occupations de patrimoines de l’Etat, notamment
fonciers, mettant ainsi en péril la vie des citoyens.
A cet égard, l’urbanisme ne devrait plus être considéré comme étant une
mission sous-estimée et presque disqualifiée par rapport à celle de l’habitat
préoccupée par le déficit en logements.
Cette réhabilitation de l’urbanisme, prérogative de puissance publique par
essence, soulève ipso facto l’obligation pour l’Etat de faire appliquer la loi dans
toute sa rigueur, car sa crédibilité est à ce prix.
80
 Une évaluation des aléas et des risques s’impose .
Cette recommandation implique au préalable la série d’actions suivantes :
- La couverture photographique aérienne systématique et périodique.
Cette cartographie revêt un caractère fondamental si l’on veut suivre
l’évolution de l’urbanisation licite ou illicite.
Outre le renforcement des moyens existants de l’Institut National de la
Cartographie et des autres institutions concourant à l’établissement de cartes
thématiques , la contribution du satellite algérien est de nature à enrichir les
instituts nationaux
par la généralisation du Système d’Information
Géographique.
En effet, les couvertures aériennes sont actuellement établies de façon
sectorielle et donc partielle ,chaque secteur mobilisant des moyens importants
pour ses propres besoins, alors qu’une couverture aérienne, moyennant une
coordination sectorielle, permettrait de multiples utilisations.
- L’établissement d’une cartographie thématique avec pour priorités :
- la cartographie nationale , régionale et locale des contraintes
géotechniques ;
- la cartographie nationale ,régionale et locale de l’aléa sismique ;
- la cartographie nationale , régionale et locale des zones inondables.
La disponibilité de cette cartographie devra constituer le support privilégié
pour l’ensemble des études intégrant la dimension risque dans le processus
d’urbanisation.
- L’actualisation des plans des réseaux sous-terrains, leur conservation et
leur accessibilité.
De nombreuses agglomérations ne disposent pas de plans de réseaux sousterrains .La recherche de ces réseaux se fait souvent de manière empirique lors
de la survenue de catastrophes.
Le cas de Constantine est édifiant à ce propos, étant admis qu’une des raisons
contribuant à déstabiliser les sols de la ville est liée à des écoulements d‘eaux
sous-terrains sans parvenir à identifier exactement les points de passage et les
points de rupture ou de fuite.
81
- L’opération de cadastre des installations industrielles classées.
De nombreuses installations classées ne disposent pas de documents
cartographiques permettant d’édifier de manière précise la réalisation de
l’installation, le périmètre de l’unité proprement dite, ainsi que la délimitation
des différents périmètres de sécurité.
Il est donc indispensable de procéder à une véritable opération de cadastre de
ces installations.
Il s’agit de disposer pour chaque installation de documents graphiques
normalisés permettant d’authentifier les différents propriétaires successifs, de
centraliser, d’organiser, de conserver et de domicilier ces informations auprès
des structures pérennes, à l’instar des services des domaines et de la
conservation foncière pour le cadastre général.
Ces données sont fondamentales pour le respect strict , par tous, des
périmètres de sécurité et pour la mise en œuvre des dispositifs de gestion
concrets des risques potentiels
 Le parachèvement des dispositifs législatifs :
De nombreux dispositifs législatifs et réglementaires devraient être revus et
adaptés en visant la suppression des insuffisances constatées. Tout effet
dilatoire est à combattre sans répit.
S’agissant de la promulgation des textes d’application, les dispositions à
prendre concernent, en premier lieu, les textes relatifs à la maîtrise d’œuvre ,
aux assurances, au contrôle technique de la construction , aux études de
dangers, à l’aménagement du territoire et au développement durable .
A signaler que la voie réglementaire à laquelle renvoie souvent la loi n’est
jamais concrétisée à temps et constitue , de ce fait , un obstacle à l’efficience
du support législatif.
 Pour une police d’urbanisme performante :
Plusieurs polices d’urbanisme coexistent actuellement : police communale,
inspecteurs et agents d’urbanisme, inspecteurs de l’environnement qui
interviennent sur des situations relevant de l’urbanisme.
L’efficacité de leurs actions respectives doit s’inscrire dans une nécessaire
coordination et une unification des moyens.
82
Cette synergie des efforts produira tous ces effets dans la mise en place d’une
structure homogène, chargée du contrôle de l’urbanisme et de
l’environnement, autonome dans ses décisions, dotée de moyens
d’interventions et de prérogatives adaptées à la mission .
 Renforcement des moyens humains et matériels des collectivités
locales :
Pour assumer la multitude de prérogatives que leur confèrent les lois en
vigueur, les collectivités locales doivent bénéficier de moyens humains,
matériels et financiers renforcés30 , notamment en matière d’urbanisme et de
prise en charge des risques liés aux différents aléas.
C’est là une exigence de l’heure, car la collectivité territoriale se trouve au
carrefour de toutes les préoccupations citoyennes.
Les lois en préparation se rapportant à la commune et à la wilaya devraient
prévoir, dans le champ de la prévention et de la gestion du risque, des moyens
organisationnels, humains et financiers, adaptés à de telles responsabilités.
 Renforcement du soutien aux études et à la recherche :
De nombreux établissements d’études et de recherche tels que le CGS avec
l’établissement du règlement para-sismique et autres documents techniques de
grande qualité scientifique, les laboratoires d’études (LNHC, LNTP. ) , les
centres de recherche(CNERIB,CNIC...) , les centres universitaires, doivent
bénéficier de moyens conséquents en vue de rentabiliser leurs missions et
contribuer à la promotion de l’action préventive des risques.
A ce titre, des filières spécialisées, telles que le droit de l’urbanisme, l’économie
urbaine ou même la psychologie urbaine, pourraient voir le jour et se
développer.
Le développement de la cyndinique s’en trouvera conforté .
Cette approche qui fait appel à la compétence nationale, qui l’implique et la
retient judicieusement dans des missions vitales , doit trouver son
prolongement dans l’accroissement significatif des ressources à prévoir au sein
du budget de la Nation.
30
Cf à cet égard également : « L’évolution à imprimer aux fiances locales dans une
perspective d’économie de marché » CNES- juin 2001.
83

Renforcement des moyens et prérogatives des services de la
Protection Civile.
Les services de la Protection Civile interviennent au cours des différentes
phases se rapportant à tout événement.
La multitude et la fréquence des interventions nécessite une disponibilité en
moyens humains et matériels conséquents.
Or, les services de la Protection Civile algérienne enregistrent un déficit de près
de 22.000 agents31, eu égard aux normes internationalement admises , selon
lesquelles il y a un (01) sapeur pompier pour 1000 habitants.
Ce déficit est d’autant plus ressenti du fait de la substitution de la Protection
Civile à d’autres services. Lors de catastrophes, près de 80 % des actions
menées ne relèvent pas de leurs attributions statutaires.
A cet égard, leurs moyens matériels d’intervention doivent être renforcés,
renouvelés et modernisés, comme doivent être renforcés leurs prérogatives
pour une plus grande participation à la prise de décision, compte tenu de leurs
avis déterminants dans l’identification des risques potentiels.
 Audit des plans de prévention d’entreprises et des études de
danger :
Afin de lutter contre le délit d’habitude et l’indifférence et afin d’examiner et
d’expertiser la cohérence des dispositifs de prévention avec les nouvelles
approches et pratiques inhérentes aux mutations enregistrées, des audits des
plans de prévention d’entreprises , des études d’impacts et des études de
dangers devront être régulièrement et sans cesse actualisées.
En outre, afin de donner à ces audits un caractère effectivement préventif, une
large publicité des résultats auxquels ils ont abouti devra être effectuée.
 Une importance primordiale à l’information :
La communication et l’information sont les gages d’une véritable participation
de la société civile dans un domaine qui la concerne et la préoccupe au plus
haut point.32
31
Source : Protection Civile
« Pour la prévention des catastrophes, je suis de plus en plus fermement convaincu que
l’information doit être claire , aussi limpide que possible. Et la formation , l’éducation des
populations impliquées , doit elle, être intelligemment conduite et développée, qu’il s’agisse
32
84
Cette stratégie en la matière bien conduite , aura le mérite d’inculquer , une
culture du risque en éliminant l’insouciance et la passivité .
Dans ce cadre, des actions soutenues d’information au niveau notamment des
établissements scolaires, sous la forme de
cours d’instruction de
comportements face aux risques, sont à développer. 33
De plus, l’exercice régulier et permanent de simulations de survenue
d’aléas permet de tester les comportements et la prise en charge effective des
responsabilités de chacun face aux événements.
 L’organisation des secours : le Plan ORSEC.
Il importe d’élaborer un nouveau texte relatif à l’organisation des secours
lors de catastrophes naturelles ou d’origine industrielle .
L’organisation de simulations à grande échelle doit devenir une disposition
pratique.
Il est démontré que les effets de panique des populations contrarient
l’organisation des secours et sont à l’origine d’importantes pertes humaines.
Les simulations auront l’avantage d’organiser les populations concernées et de
leur faire acquérir des automatismes et des réflexes salvateurs.
 Institutionnalisation du Plan d’Exposition aux Risques (PER) et
du Plan de Prévention des Risques (PPR)34 :
La mise en place d’une structure de coordination est de nature à organiser et à
traiter plus efficacement les informations d’origine disparate et diversifiée
émanant des secteurs , des centres de recherche , des universités , des
particuliers etc...
du risque industriel ou de celui des catastrophes naturelles… » Haroun Tazieff : « Les
risques naturels et industriels »-Revue Aménagement et Nature –mars 98. N°128 , Un
siècle d’environnement.
33
« Signature d’une convention entre le Ministère de l’Education Nationale , le CRAAG et
la Protection Civile , portant sur la prévention des risques majeurs en milieu scolaire et
intéressant dans une première étape cinq établissements scolaires dans les wilayas d’Alger,
Ain Témouchent, Mascara, Sétif, , Béjaia , Constantine et Ouargla ». - Journal « Le
Matin » du lundi 4 novembre 2002 . p4)
34
cf annexes.
85
Cette démarche implique l’existence d’outils opérationnels à même de faciliter
la prise de décision à tous les niveaux et principalement au niveau local.
Le PER sera l’instrument établi par des bureaux d’étude multisectoriels,
identifiant et définissant des risques auxquels peut être confronté une
commune ou un ensemble de communes homogène et délimitant également
les zones exposées à ces différents risques.
Le PPR , instrument en aval des PDAU et POS serait l’instrument qui
définirait toutes les prescriptions réglementaires attachées à chaque zone de
prévention des risques .
Ces deux instruments à impacts économiques et environnementaux indéniables
seraient approuvés globalement dans les mêmes formes que les POS et seraient
opposables à l’administration et aux tiers.
Dans de nombreux pays, ces outils deviennent,
de plus en plus,
l’instrumentation de référence de prévention des risques.
Mais ce qu’il faut retenir par dessus tout , dans un domaine à risques, où le
défi réside dans le combat continu contre l’incertain et l’approximation, en
liaison avec les progrès de la recherche, où l’enjeu requiert des décisions claires,
rapides et efficaces, c’est l’importance de la formation qui devient une des
grandes exigences de la cyndinique.
La culture du risque qui conduit immanquablement à une situation qualitative
nouvelle doit s’accomplir dans un besoin de formation et de maîtrise des
connaissances sans cesse renouvelée.
86
CONCLUSION
A la lumière des développements qui précèdent, il ressort nettement que le
mouvement d'urbanisation tel qu'il s'est engagé et développé, est et sera source
de risques multiformes et facteur d’amplification considérable lors de la
survenue d’aléas naturels ou industriels.
Les tableaux non exhaustifs indiquant les sites où se situent des constructions
sur des gazoducs, sur des terrains glissants ou dangereux et /ou prés des
usines, interpellent à plus d’un titre et signalent que des zones entières seront
tôt ou tard l’épicentre de graves dangers.
A l'évidence , si l’on veut tirer les enseignements utiles de la période écoulée,
et éviter les dérives qu'ont connues l'aménagement du territoire et le
mouvement d'urbanisation, l’Etat doit reprendre son rôle de concepteur,
d'arbitre et de gardien vigilant des équilibres fondamentaux de la Nation.
Il lui faut développer une politique hardie, audacieuse et suffisamment souple
de l'aménagement du territoire et mettre en œuvre une stratégie d'urbanisation
rigoureuse s’imposant à tous.
Il s'agit en fait d'une alternative vitale :
- ou s’accommoder du repli et du « laisser-faire » - donc d’une forme
d'abdication coupable - laissant les situations actuelles s'exacerber et
atteindre le point de non-retour ou le seuil d'irréversibilité avec tous les
risques induits,
- ou, au contraire ,affirmer une prise de conscience plus responsable,
face à ces dangers potentiels, en stoppant un processus d’urbanisation
anarchique, à la périphérie du droit, pour imprimer de façon constante
et continue un développement et un aménagement du territoire
harmonieux.
En l’absence de mise en œuvre d'une politique d'aménagement du territoire
effective, faute de sanctions à la mesure du développement urbain et pour
n’avoir pas su ou pu maîtriser le processus d'urbanisation et le canaliser vers
des sites appropriés répondant aux normes, nous voilà face à des problèmes
aiguës, porteurs de graves dangers, non seulement ceux du fait accompli, mais
bien plus encore ceux qui vont advenir.
87
La gageure réside dans une interpellation nodale défiant presque
l’entendement:
- comment rattraper toutes les incohérences urbanistiques du
passé ?
- comment désamorcer ce que d’aucuns assimilent à des bombes à
retardement ou à des catastrophes programmées ?
- comment, en vérité, stopper un processus dévoyé et le remettre
sur la trajectoire qu'il n'aurait jamais dû quitter ?
Cette situation trouve t-elle son explication dans la seule difficulté d'appliquer
la législation et la réglementation en vigueur ou ne faut-il pas la chercher dans
un urbanisme assujetti au couple « autorisation-interdiction » mal assumé ? Et
donc dans une bureaucratie qui ,au fil des ans , a modelé et/ou modulé des
comportements, incitant les citoyens, pressés de résoudre leurs problèmes, à se
prendre en charge, en organisant et en développant un marché informel du
foncier et du logement ?
Piétinant les règles en la matière, défiant l'autorité, avec pour alibi le bénéfice
urgent d'une habitation, nombreux sont ceux qui se sont lancés à l'assaut de la
moindre parcelle de terre pour y édifier des constructions hors normes , sans se
soucier de la sécurité et des risques encourus.
Comme déjà souligné à propos de la ville algérienne ou le devenir urbain du
pays : « Le scénario du ressaisissement est naturellement à privilégier, face à celui du laisserfaire, mais à la condition bien évidemment de mettre en branle une dynamique qui prévienne
la perte de temps et consacre la constance dans l’effort de renouveau et de redressement. »35
Si des actions énergiques, cohérentes et novatrices ne sont pas prises dans
l’immédiat, le processus d’urbanisation, tel que décrié, ira en s’aggravant et
compromettra par ses multiples répercussions le développement durable.
Désormais, il faudra se comporter autrement.
Dans le cadre d’une bonne prévention , il s’agit de se placer , non pas
seulement avant que les catastrophes ne se produisent , mais aussi après
qu’elles se soient produites pour imaginer ce qu’il faut faire dans cette
éventualité.
35
Cf supra. CNES Bulletin officiel N° 6, novembre 1999, p 122.
88
En d’autres termes, il s’agit tout simplement de considérer la nécessité d'une
politique cohérente de gestion des catastrophes, en complément de celle qui a
pour mission première de les éviter.
Il s'agit enfin, sachant que les catastrophes naturelles et industrielles sont
redoutables et justement redoutées, d'avoir à l'esprit toutes les conséquences
au plan sociétal, car c'est souvent la frange de la population la plus indigente,
résidant dans les zones d’habitat précaire, qui subit les dommages les plus
irréparables.
En tout état de cause, une activité permanente de veille stratégique, de
repérage, de constitution de bases de données fiables, d'évaluation des
tendances et des risques , permettra in fine de prendre la juste mesure de la
pertinence des stratégies concertées.
Cette approche nouvelle à caractère systémique intégrant les court, moyen et
long termes, doit viser de façon continue le renforcement et l’adaptation des
structures d'encadrement chargées de l'urbanisation et de l'aménagement du
territoire, gages de sécurité et de quiétude.
Enjeu qui exige vision, conviction et détermination !
89
ANNEXES
90
91
Tableau 1 des séismes importa
92
Faits et chiffres 1/2
93
Faits et chiffres 2/2
94
Présentation des termes de référence du Plan de prévention des risques
naturels36
Le PPR qui intègre les données et conclusions du plan d’exposition aux
risques(PER) à pour objet en tant que de besoin :
1- De délimiter les zones exposées aux risques en tenant compte de la nature et
de l’intensité du risque encouru, d’y interdire tout type de construction,
d’ouvrage, d’aménagement ou d’exploitation agricole, forestière, artisanale,
commerciale ou industrielle ou, dans le cas où des constructions, ouvrages,
aménagements ou exploitations pourraient y être autorisés, prescrire les
conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités.
2/- De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques
mais où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles,
forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des
risques ou en provoquer de nouveaux.
Les PPR définissent pour ces zones des mesures de prévention, de protection
et de sauvegarde. Ils peuvent également définir des mesures d’exploitation ou
d’usage.
Les PPR complètent ou renforcent les dispositions réglementaires et d’ordre
public qui s’imposent aux constructeurs au travers de la réglementation de
l’urbanisme et de la construction dans le cadre de la protection civile et du
maintien de l’ordre public. Ils peuvent fixer des règles particulières de
construction, d’aménagement et d’exploitation en ce qui concerne la nature et
les caractéristiques des bâtiments.
La nature et les conditions d’exécution des techniques de prévention prise en
application du règlement sont définies et mises en œuvre sous la responsabilité
du maître d’ouvrage et du maître-d’œuvre concerné par les constructions,
travaux et installations visés.
L’élaboration du PPR comprend le rapport de présentation, les documents
graphiques et le règlement.
36
‘Plan de prévention des risques naturels : motivations et exigences’ Mme BENSAIBI F.,
Wilaya d’Alger.2003
95
Le rapport de présentation indique le secteur géographique concerné par
l’étude , la nature des phénomènes naturels pris en compte ainsi que leurs
conséquences possibles compte tenu des connaissances .
Les documents graphiques : Les risques définis pour le secteur étudié et
les différents niveaux de risques établis sont consignés sur des cartes. Ainsi ce
document comporte les cartes établies pour les zones exposées aux risques et
les cartes pour les zones indirectement exposées aux risques.
Les mesures d’interdiction et de prescription sont spécifiques pour
chacune des zones établies : Zone à Haut Risque, Zone à Moyen Risque et
Zone Sans Risque.
Le règlement précise en tant que de besoin :
- Les mesures d’interdiction et les prescriptions applicables à chacune des
zones délimitées sur le plan.
- Les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde et les mesures
relatives à l’aménagement, l’utilisation ou l’exploitation des constructions, des
ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date
d’approbation du PPR.
Les mesures de prévention comportent deux volets :
- La sensibilisation qui s’adressent aux autorités en premier lieu, étant car ils
sont les premiers décideurs pour la mise en application du PPR, et à la
population en deuxième lieu.
- Les études de vulnérabilité qui définissent les dommages prévisibles par
l’avènement du phénomène (séismes, mouvements de terrain, inondations) sur
la population et sur la plan économique permettant ainsi la prise de décisions
appropriées pour réduire les risques possibles et leurs conséquences.
96
QUELQUES GRANDES CATASTROPHES EN 2001
===================
TREMBLEMENT DE TERRE AU SALVADOR
Un tremblement de terre de magnitude 7,6 a été ressenti dans la soirée du 13
janvier par l’ensemble des pays d’Amérique centrale ainsi que dans le sud du
Mexique. Le bilan s’établit à 845 victimes et disparus. Au Salvador, le quartier
de Las Colinas, à une dizaine de kilomètres de la capitale, a vu quelques 300
habitations ensevelies dans un gigantesque glissement de terrain.
TREMBLEMENT DE TERRE EN INDE
Vendredi 26 janvier, dans la matinée, le tremblement de terre le plus meurtrier
depuis 50 ans a frappé le nord-ouest de l’Inde. D’une magnitude de 6,9 , ce
séisme a ravagé l’Etat du Gurujat et causé quelques 14.000 morts et
d’innombrables blessés. En ce jour, qui devait fêter le 51ème anniversaire de la
naissance de la République indienne, les enfants, très présents dans les
manifestations, ont été particulièrement frappés. Les dégâts sont énormes dans
cette province très active sur le plan industriel et commercial qui se trouve
totalement dévastée.
VAGUE DE FROID EN ASIE DU NORD-EST
Fin janvier, une vague de froid record inédite depuis des dizaines d’années s’est
abattue sur la Russie, l’Afghanistan, la Mongolie et la Chine avec des
températures parfois inférieures à moins 50 degrés. On estime que près de 850
personnes ont trouvé la mort. En Extrême-Orient, près de 18.500 personnes,
dont 4.500 enfants, furent temporairement privées de chauffage ce qui a
entraîné le décret de l’état d’urgence.
97
INONDATIONS SANS PRECEDENT EN SIBERIE
Plus de 20.000 personnes ont été évacuées en Sibérie en raison des crues qui
ont provoqué des inondations sans précédent et nécessité des bombardements
de l’aviation pour détruire un barrage de glace sur la fleuve Lena. L’état
d’urgence a été instauré dans plusieurs localités de la Sibérie orientale et
centrale où près de 5.000 habitations ont été inondées.
TYPHON NARI SUR TAIWAN
Les inondations causées par le passage du Typhon Nari sur Taiwan, les 16 et
17 septembre ont eu un impact humain et économique important. Outre une
centaine de morts et de disparus, plus de 4 000 immeubles, à 80% situés dans
la région de Taieh, ont été endommagés par la montée des eaux qui ont envahi
les rez-de-chaussée, les sous-sols, noyant des dizaines de milliers de véhicules.
INONDATIONS AU VIET-NAM
Les pluies torrentielles et les inondations ont provoqué la mort de 441
personnes, des enfants pour la plupart, au Veit-Nam entre août et octobre. La
montée des eaux a ravagé 12 provinces du delta du Mékong où 356.700
maisons, abritant près de 1,8 million de personnes, ont été inondées. Plus de
1,6 million d’habitants ont manqué d’eau potable, indique un rapport officiel.
LA TEMPETE ALLISON RAVAGE LE TEXAS ET LA LOUISIANE
25 personnes ont perdu la vie à cause des intempéries provoquées par la
tempête tropicale Allison (première tempête de la saison des ouragans à
recevoir un nom) et des milliers d’habitants ont dû être évacués. Au total,
environ 20.000 maisons dans le Sud-Est du Texas et plus de 1.500 en Louisiane
ont été inondées.
98
TYPHON TORAJI SUR TAÏWAN
Au moins 61 personnes ont été tuées et 152 portées disparues après le passage
fin juillet du typhon Toraji, qui a provoqué les pires inondations et glissements
de terrain à Taïwan depuis un demi siècle. Des centaines de maisons et des
milliers d’hectares de cultures ont été détruits ou endommagés par des pluies
torrentielles et des coulées de boue.
LE CYCLONE MICHELLE FRAPPE CUBA
Michelle s’est abattu sur Cuba vers minuit dimanche 4 novembre avec des
pluies torrentielles et des vents de 200 kilomètres/heure, provoquant
l’évacuation de près de 600.000 personnes.
Le cyclone a traversé les provinces de Matanzas et de Villa Clara ainsi que le
centre et l’ouest de l’île. Michelle a fait cinq morts, endommagé 45.000 maisons
et causé des dégâts particulièrement importants dans l’agriculture : « on peut
affirmer qu’aucun des ouragans qui a traversé notre pays n’a produit des
dommages économiques de cette ampleur » a reconnu le vice-président cubain
Carlos Lage.
INONDATIONS EN ALGERIE
Très attendues, les premières gouttes de pluie se sont abattues sur Alger au
cours de la première semaine de novembre. Vendredi 9 novembre, début de
Ramadan, la grisaille s’accentue et toute la nuit il pleut sur les hauteurs d’Alger.
Au matin, la ville baigne dans les eaux pluviales et des torrents de boue ont
dévasté de nombreux quartiers populaires, certains bâtis dans le lit d’anciennes
rivières asséchées. Le bilan semble s’établir à près de 1000 victimes.
99
BIBLIOGRAPHIE
Ouvrages :
Les séismes en Algérie de 1365 à 1992
Mokrane AA- Aît Messaoud – A.Sebaî- A.Ayadi
M.Bezzeghoud.
Elaboré sous la direction de MM Bezzeghoud et Benhallou.
CRAAG – Alger.
Le temps des catastrophes, par Albouy F.Xavier .
Ed. Décembre et Compagnie 2002 Paris.
Economie de la Panique, par Sgard Jérome.
Ed. La découverte Paris 2002.
L’Algérie ou l’espace retourné / Marc COTE – Media –Plus /Algérie .1993.
Les villes du Sud dans la vision du développement durable /Ministère de
l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement -oct 1998.
Demain l’Algérie : l’état du territoire. OPU 1995.
Rapports :
Rapport sur l’urbanisme et les risques industriels et naturels.
Direction générale de la protection civile, 2003.
Rapport sur la décennie internationale des Nations-Unies pour la prévention des
catastrophes naturelles (IDNDR- Genève. Juillet 99. Rapport de mission de la
Délégation Algérienne).
Débat national sur les risques industriels, octobre-décembre 2001. Rapport à
Monsieur le Premier Ministre par Philipp Essig. Janvier 2002. France.
Rapport sur l’urbanisation et les risques industriels et naturels, Protection Civile
–MICL /DGPC. 2003.
Rapports du CNES :
- Rapports de conjoncture sur la question de l’habitat et de l’urbanisme.
- Projet de stratégie de l’habitat , rapport n°1. 3ème session.
- Contribution au projet de stratégie nationale de l’habitat et le logement social.
Rapport n°2- 4ème session.
100
- Avis sur les dossiers : Demain l’Algérie et « villes nouvelles ».
4ème session.
- Avis sur la stratégie nationale de l’habitat – période : 1996-2000. 6ème session.
- La ville Algérienne ou le devenir urbain 10ème session.
Documentation technique (CGS) :
Guide technique et juridique sur les risques technologiques liés aux activités
industrielles (Ministère d’Aménagement du Territoire et de l’Environnement).
Guide de construction parasismiques des maisons individuelles et bâtiments .
Séisme de Ain Temouchent (Déc 99). Rapport N° 2 Septembre 2000.
Séisme de Beni-Ourtilane du 10 Novembre 2000. rapport N°2 Juillet 2001.
Séminaires – Forum :
Assurances contre les risques des catastrophes naturelles.
3ème forum des assurances – Alger 13.15 octobre 2002. recueil
des communications par le Conseil National des Assurances.
Les territoires à risques : aléas liés aux choix de sites d’implantation des
programmes de construction./ Séminaire 7-8 Décembre 99. W. Khenchela –
Ministère de l’habitat.
er
1 séminaire sur la géotechnique et le génie civil : éléments fondamentaux de l’acte
de construire. Alger 8-9 fev 1999/Institut de Génie Civil /USTHB.
Revues – Articles de presse
Numéro spécial du contrôleur technique de la construction consacré à la
catastrophe de Bab-EL-Oued. Intempéries 10 Novembre 2001.
GECOTEC N°25- Avril 2002- Alger.
Catastrophes naturelles : mauvaise gestion et manque de prévoyance.
Revue la Tribune 4 Septembre 2002. Alger.
Les inondations en Algérie : « Risques majeurs ».
Symbiose bimestriel de l’environnement N°4- Novembre 1998.
Le plan de secours communal : s’organiser pour affronter le risque.
Environnement local N° 618 du 27 Juin 2002 France.
Prévention des risques majeurs .
Direction SEVESO. 28 Septembre 2000.
101
Risques industriels d’accidents majeurs : de la non application du principe de
prévention.
Droit de l’Environnement N°85-29 Avril 2002- France.
Ignorance toxique, par M.L.BOUGERRA.
Le monde diplomatique. Juin 2002.
Une planète qui perd ses sols.
Le monde diplomatique. Janvier 2002. Philipp Rekacewiez.
Urbanisation et risques :majeurs
Sarajevo Journal.
Un plan contre les inondations, France 2001
Un siècle d’environnement / revue Aménagement et Nature .mars 1998 : regard
interdisciplinaire sur l’environnement.
L’habitat écologique / revue :aménagement et Nature . déc. 1998 : réflexes et
débats sur l’environnement.
Ville d’Alger : réponses aux problèmes écologiques – synthèses de réflexions et
travaux relatifs à la construction écologique , à l’urbanisme effectuée au
CNERU/ Revue : Habitat et Construction/sep oct 1998 et nov dec 1998.
L’urbanisme à Béjaia : tracés et perspectives- H Semmar . Revue : Habitat et
Construction /jui août 1998Alger entre le rêve et la réalité : projet urbain. Dr ing Ewa BERZONWSKA /
AZZAG, architecte urbaniste( enseignant EPAU) / Revue : Habitat et
Construction /N°8 2000
Zones rurales : les entraves administratives lors de la délivrance du permis de
construire/ Revue : Habitat et Construction/ N° 7, jan. fév. 2000.
102
REPUBLIQUE ALGERIENNE DEMOCRATIQUE ET
POPULAIRE
CONSEIL NATIONAL ECONOMIQUE ET SOCIAL
Commission de l’Aménagement et du Territoire de l’Environnement
Alger, le 13 avril 2003
Procès–verbal d’adoption
La Commission de l’Aménagement du Territoire et de
l’Environnement, réunie en séance plénière, le dimanche 13 avril 2003, au siège
du Conseil National Economique et Social, a adopté , après débats et échanges
de points de vue , l’avant-projet de rapport sur ‘L’urbanisation et les
risques naturels et industriels en Algérie : inquiétudes actuelles et
futures.’
Le Président de la Commission
Mr Salah AMAMRA
103
REPUBLIQUE ALGERIENNE DEMOCRATIQUE ET
POPULAIRE
CONSEIL NATIONAL ECONOMIQUE ET SOCIAL
Commission de l’Aménagement et du Territoire de l’Environnement
Membres du Groupe de rédaction du projet de rapport.
Messieurs:
-Abderrahim ZAKOUR (Membre de la Commission, chargé du dossier
de base)
- Youcef BEGHOUL
(Membre de la Commission)
- Mohamed BENSALEM (Membre de la Commission)
- Saâd DJEKBOUB (Directeur d’Etudes - Division des Etudes
Economiques ).
104
RAPPORT
L’urbanisation et les risques naturels
et industriels en Algérie :
inquiétudes actuelles et futures
22ème
Session plénière
EDITION-CNES

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