Une nouvelle vie pour le Journal officiel de la République du Bénin

Une nouvelle vie pour le Journal officiel de la République du Bénin
par
Khadidjath Kouboura Osséni
Cotonou, République du Bénin
E-mail : [email protected]
et
Eustache Mêgnigbêto
Cotonou, République du Bénin
E-mail : [email protected]
Résumé :
De la colonisation à nos jours, le Journal Officiel de la République du Bénin (JORB) a
traversé des périodes fastes et néfastes dépendant de la conjoncture politique et économique
du pays. Par exemple, il n'a pas pu paraître de 1984 à 1990. Aujourd’hui, en plus de
l'irrégularité de la parution, il est très difficile, voire fastidieux de retrouver dans le JORB un
texte juridique, la recherche ne pouvant se faire qu’à partir de sa date de promulgation ou de
son numéro.
Le processus de publication des textes au JORB peut-être schématisé comme suit : réception
en format papier, traitement technique, saisie, impression sur papier ordinaire, relecture et
correction, montage, impression sur papier calque, traitement au laboratoire de l'imprimerie,
impression, multiplication puis reliure et distribution porte à porte aux abonnés dans la ville
de Cotonou. Tel que présenté, le processus présente beaucoup de répétitions, dont on pourrait
se passer, et d'étapes assez nuisibles à l'environnement. Il en découle une utilisation inutile de
l'énergie électrique et donc une production non nécessaire de gaz à effet de serre, une surutilisation de papier et d'encre, et enfin, la consommation de carburant pour la distribution. La
vétusté du matériel d'imprimerie en rajoute aux dommages causés à l'environnement.
Pour pallier tout cela, la mise en ligne du JORB apparaît comme la solution idéale. Cela
permettrait en effet de multiplier les accès au Journal Officiel de la République du Bénin, de
faciliter les recherches de textes de loi, d’accroître ainsi leur réelle vulgarisation et contribuera
à terme à amoindrir la consommation en papier et en encre, à l'élimination des tâches
répétitives, à la suppression de consommation du carburant pour la distribution, ce qui
participera énormément au développement durable.
1
Introduction
Le Journal Officiel est le recueil de textes règlementaires, législatifs, et à caractère
administratif ou informatif pris par des institutions compétentes et publié périodiquement. Il a
fait son apparition, suite à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen en 1789, en
France, où la nécessité de faire connaître aux membres de la communauté leurs droits et
devoirs s’est révélée impérieuse (Metcho, 2006, p. 3). Au Bénin, l’institution du JO remonte à
la période coloniale et se présente comme la transplantation d’un modèle, celui du Journal
Officiel de la République Française.
Le Journal Officiel est le seul canal permettant une réelle diffusion de l’information juridique.
Or, l’information juridique comprend « toutes les données de base à caractère normatif qui
émanent du pouvoir législatif (lois), du pouvoir exécutif (décrets), du pouvoir judiciaire
(jugements) et quasi-judiciaire (décisions des tribunaux administratifs), du pouvoir
administratif (ententes et directives), des organismes de régulation (décisions et ordonnances)
ainsi que des registres gouvernementaux (foncier, des entreprises et des droits personnels) »
(ABDM, 1996). L’ensemble de ces textes, avant d’être applicables doivent être publiés or, le
JO est le seul canal par lequel cette publication est possible. La publication de ces différents
textes dans le JO est donc indispensable. Le Journal officiel sert de preuve pour la jouissance
de droits, car comme le disait Lagabe (2008) « pour la législation, seul le JO fait foi ».
Le processus de publication et de diffusion du Journal Officiel de la République du Bénin
(JORB) comprend les grandes étapes suivantes : réception des textes sur support papier,
saisie, impression sur papier, correction sur papier, correction de la version électronique,
impression finale et distribution porte-à-porte. Ce processus rend très long et fastidieux la
2
publication et la distribution du JORB. Or, l’utilisation des technologies de l'information et de
la communication le simplifie et élimine certaines étapes, diminue l’usage du papier, de
l’énergie et rend, par conséquent, plus facile et rapide la publication du JORB, sa diffusion et
la recherche de son contenu. Par exemple, la fourniture de l’information électronique
constitue un moyen d’offre de service aux usagers, contribuant à abolir la notion de distance
géographique. Il s’agit d’un puissant outil de mise en valeur des collections qui favorise et
facilite un meilleur accès. Une mise en ligne du JORB suppose la numérisation des différentes
parutions existantes ou la prise en charge des versions numériques des textes qui ont servi à la
publication de la version papier et l'adoption d'une application logicielle pour les principales
fonctions que sont l'alimentation et la recherche. Elle contribuera ainsi à terme à amoindrir
entre autres la consommation en papier et en énergie, ce qui contribue énormément au
développement durable.
Typologie des textes publiés au JORB
Le texte règlementaire qui régit la parution du JORB1 prévoit que le Secrétariat Général du
Gouvernement transmette à la Direction du JORB pour publication les lois, ordonnances et
décrets ; les arrêtés et décisions à portée réglementaire sont transmis par les Ministres; les
textes des autres institutions sont transmis par les responsables compétents eux-mêmes. Même
si le moyen d’envoi des documents à publier dans le JORB n'est pas précisé, il est évident que
c'est le support papier qui est visé, étant donné que ces dispositions datent de plusieurs années
avant l'avènement de la communication électronique. La Direction du JORB, elle-même, n’a
pas mis en place un dispositif de collecte systématique des textes pris par les institutions et à
faire paraitre au JORB. Dans la pratique, l’ensemble des textes publiés au JORB est reçu au
1
Décret n°90-376 du 04 décembre 1990 portant organisation et fonctionnement du Journal Officiel.
3
Secrétariat de la Direction du JORB de façon irrégulière et sous format papier. Il arrive alors
qu’un texte soit transmis plusieurs mois après avoir été pris, soit par oubli, soit par
négligence.
Il n'est pas déterminé la typologie des textes à faire publier au JORB, le développement
institutionnel pouvant amener à élargir l'éventail. Cependant, sur un échantillon de numéros
de JORB s'étalant sur six mois2, la typologie des 98 textes relevés par nous-mêmes, dans
l'ordre alphabétique, est consignée dans le tableau 1.
Tableau 1 : Typologie des textes publiés dans le JORB de janvier à juin 2009.
Type de documents
Nombre
Pourcentage
Arrêtés ministériels
06
6,12
Débats parlementaires
01
1,02
Décisions de la Cour constitutionnelle
33
33,67
Déclarations d’associations
12
12,24
Décrets du Président de la République
26
26,54
Lois
03
3,06
Mesures nominatives
11
11,23
Ordonnances
05
5,10
Résolutions du parlement
01
1,02
Total
98
100
4
Processus de publication du JORB
Les textes reçus à la Direction du JORB sont d'abord classés par institution d'origine puis par
type. Ils sont ensuite (re)saisis, imprimés et corrigés sur papier puis dans la version
électronique. Suit le montage du journal ; le jeu de cahier manuel du journal ainsi constitué est
imprimé sur du papier ordinaire et corrigé une ultime fois, puis imprimé sur papier calque.
Les calques subissent les opérations suivantes : montage, fixation sur plaque, insolation et
développement de la plaque. Les plaques sont ensuite imprimées sur papier journal. Le tirage
du journal est alors lancé ; et vu la vétusté de la machine Offset qui sert à l'impression, sur
1.000 copies lancées, au plus 80% sont bonnes en fin de processus.
La distribution du JORB se fait porte-à-porte tous les deux mois, alors que le journal est
bimensuel, par les agents commerciaux dans les villes de Porto-Novo (capitale du Bénin et
siège de la Direction du JORB) et de Cotonou, distantes d'une quarantaine de kilomètres. Les
abonnés ne reçoivent donc pas à bonne date les différentes parutions. Certains abonnés des
autres villes viennent eux-mêmes chercher leurs numéros; les autres reçoivent l’ensemble des
parutions d’une année en une seule livraison par le biais de la poste.
Eléments d’atteinte au développement durable
Le développement durable est une conception de l'intérêt public qui prend en compte les
aspects environnementaux généraux de la planète. Le développement durable répond « aux
besoins des générations du présent sans compromettre la capacité des générations futures à
répondre aux leurs » Brundtland (1987). L'objectif du développement durable est de définir
2
De janvier à juin 2009
5
des schémas viables qui concilient les aspects économique, social, et écologique des activités
humaines. Le développement durable n'est pas un état statique d'harmonie, mais un processus
de transformation dans lequel l'exploitation des ressources naturelles, le choix des
investissements, l'orientation des changements techniques et institutionnels sont rendus
cohérents avec l'avenir comme avec les besoins du présent. Il suppose des mesures de
protection de la qualité de l'environnement, la restauration, l'aménagement et le maintien de
l'ensemble des écosystèmes naturels. Mais cette préservation de l'environnement ne doit pas
occulter la satisfaction des besoins essentiels en ce qui concerne l’emploi, l’alimentation,
l’énergie, l’eau, la salubrité, … Brundtland (1987)
Les processus de collecte des textes, de publication et de distribution du JORB tels que
décrits plus haut impliquent une grande consommation de papier et d’encre, plein de tâches
répétitives donc une perte de temps, l’utilisation de différents produits chimiques, la
consommation du carburant pour la distribution,…etc. Ces éléments, dans une certaine
mesure, portent atteinte au développement durable. Ainsi, en diminuant la consommation de
papier et d’encre, en éliminant les tâches répétitives, en amoindrissant la consommation
d’énergie, l’on participe à la protection de l’écosystème naturel, facteur clé du développement
durable.
6
Insuffisances techniques dans le JORB
Du point de vue de la recherche, deux insuffisances sont à noter au niveau de la méthode
actuelle de conception et de production du JORB : l'anachronisme et le manque d'outil de
recherche interne.
a) L'anachronisme
Le JORB a une périodicité bimensuelle; mais la parution a toujours un grand retard (jusqu'à
six mois). Malgré cela, la Direction du JORB cherche à assurer la régularité des numéros des
différentes parutions. D'autre part, les textes à faire paraitre ne sont pas systématiquement
envoyés par les institutions productrices. On peut même croire que si les parutions du JORB
étaient à bonne date, la Direction du JORB n'aurait pas toutes les fois de textes à y faire
figurer. Dans ces conditions, un numéro du JORB à faire parâtre tient compte des textes sous
mains. En conséquence de tout cela, il est fréquent que dans une parution portant sur une
période donnée, on fasse paraître un texte daté d'après cette période. En termes clairs, il arrive
par exemple que pour une année, un texte pris en novembre soit publié dans le numéro du
JORB portant sur le mois de juin de la même année.
b) L'absence d'outils de recherche
Les différents numéros du JORB sont livrés avec un classement des textes par institution
productrice. Il n'est pas procédé à un classement thématique, même sommaire ; pas d'index de
recherche, contrairement aux numéros parus pendant la période coloniale ou juste après les
7
indépendances en 1960. Même la reliure annuelle, fusion de l'ensemble des numéros d'une
année avec un index unique facilitant la recherche n'existe plus. Aussi, la recherche d’un texte
publié dans le JORB est difficile et fastidieuse. Aucun outil de recherche n'est intégré ni dans
les parutions individuelles, ni dans les reliures annuelles. Par ailleurs, l'envoi des textes n'étant
pas systématique, il arrive souvent qu'un texte soit publié largement après un autre texte
auquel il est antérieur. Par exemple, le décret n° 2008-411 du 28 juillet 2008 pris par le
Président de la République a été publié dans le JORB du 15 février 2009, après le décret n°
2008-530 du 10 septembre 2008 qui lui est publié dans le JORB du 1er février 2009.
C’est pour pallier toutes ces difficultés que nous proposons la numérisation des parutions du
JORB et la mise en place d’un système électronique de publication, de diffusion et de
distribution du JORB.
Approche de solution
Nous avons choisi Greenstone, une suite logicielle destinée à la construction et à la
distribution de collections de bibliothèques numériques. Elle fournit une nouvelle manière
d'organiser l'information et de la publier sur l'Internet ou sur un cédérom. Greenstone est
produit par le projet de bibliothèque numérique de Nouvelle-Zélande (dépendant de
l'Université de Waikato), et distribué en coopération avec l'UNESCO et le Projet de
bibliothèques pour l'humanité. C'est un logiciel open source qui fonctionne sur différentes
plates-formes et qui permet la recherche en texte intégral.
Le corpus de base ayant servi à cette étude est la version électronique mise en page de la série
de numéros du JORB parus de janvier à juin 2009. De chaque fichier, chaque acte a été
8
imprimé dans un fichier PDF séparé. Les informations relevées sur chaque document et
constituant notre jeu de métadonnées sont i) Titre, le titre exact et complet du texte tel qu'il
figure dans le JORB; ii) Institution, le nom complet de l'organisme producteur du texte; iii)
Date, la date de signature du texte; iv) JORB, le numéro du JORB dans lequel le texte est
paru; v) Pages, les pages extrêmes du texte dans le JORB ; et vi) Type, le type du texte selon
la typologie établie au Tableau 1.
Outre l'option de recherche libre offerte par défaut par l'application (Figure 1), trois index de
navigation (Ensemble ou liste thématique facilitant la recherche) ont été créés: i) un index N°
JORB (Figure 2) qui permet de faire la recherche par numéro de JORB; ii) un index Nature
Actes (Figure 3) qui permet de rechercher suivant la nature de l’acte recherché ; iii) un index
Institutions (Figure 4) qui permet de faire la recherche par institution productrice.
Le JORB étant commercialisé, une interface utilisateur a été créée pour permettre une
authentification de tout utilisateur (Figure 5). Possibilité est donc donnée à la Direction de la
JORB d'activer cette option au cas où elle adopterait notre solution. Dans le cas échéant, un
identifiant est attribué par la Direction du JORB à tout client contre un abonnement
effectivement payé.
Analyses et commentaires
Deux questions sont inévitables à la lecture de ce texte sur les causes possibles des retards de
publication du JORB ou d'envoi des textes par les institutions productrices à la Direction du
JORB : i) Qu'est-ce qui peut justifier que les textes ne soient pas systématiquement envoyés
9
par les institutions productrices à la Direction du JORB ? ii) Pourquoi le JORB ne parait-il pas
à bonne date ?
Si à la seconde question, on peut évoquer sans hésiter une cause courante dans toute
l'administration béninoise qui se résume au manque de moyen, à la première nous faisons
l'hypothèse de l’ignorance des dispositions réglementaires doublée d'une négligence au niveau
des institutions productrices. L'administration béninoise a prévu pour chaque institution
constitutionnelle et chaque ministère un secrétariat général, responsable du fonctionnement
administratif et mémoire du ministère ou de l'institution. 15 secrétaires généraux sur 36 ont
été interrogés sur la question. Tous ont connaissance de l'existence du décret sur le JORB,
mais 60% n'ont jamais cherché à prendre connaissance du contenu ; 3 sur 4 savent que le
décret leur fait obligation de transmettre les textes pour publication dans le JORB. Le non
envoi systématique des textes à la Direction du JORB par les institutions productrices résulte
donc d'une ignorance et d'une négligence de la part des Secrétaires généraux qui de part leur
fonction, sont les mémoires de l'administration qu'ils représentent.
Nous avons également calculé, en nombre de jours, le délai, qui sépare la prise d'un texte et sa
publication effective dans un numéro du JORB. Pour l'ensemble des 98 textes parus dans le
JORB de janvier à juin 2009 (cf. Tableau 1), les 12 déclarations d'associations ne sont pas
datées ; par conséquent, ont été pris en compte les 86 textes ayant une date de signature.
Tableau 2. Répartition des textes publiés dans le JORB de janvier à juin 2009 par délai écoulé entre date de prise
et date de publication
Délai (jours)
Nombre de textes
Fréquences (%)
-60 — 0
1
1,16
0 — 60
11
12,79
10
60 — 120
21
24,42
120 — 180
19
22,09
180 — 240
7
8,14
240 — 300
10
11,63
300 — 360
4
4,65
360 — 420
2
2,33
420 — 480
9
10,47
480 — 540
2
2,33
Total
86
100
Textes (%)
24
21
18
15
12
9
6
3
0
-2 — 0
0—2
2—4
4—6
6—8
8 — 10
10 — 12
12 — 14
14 — 16
16 — 18
Délai en mois (1 mois=30 jours)
Figure 1. Histogramme des délais de publication (en mois) des textes au JORB
Le délai minimum est de – 3 jours, c'est-à-dire qu'il y a au moins un texte publié avant même
d'avoir été pris (ce qui illustre l'anachronisme discuté ci-dessus) ; le délai maximum est de
517 jours, soit environ 18 mois ; c'est-à-dire que des textes ont été publiés jusqu'à 18 mois
après leur prise. Le délai moyen est de 192 jours, soit près de 6 mois et demi. Par ailleurs,
11
25% des textes ont été publiés avec un délai de moins de 83 jours ; 50% des textes ont été
publiés avant 154 jours (5 mois) et 75% des textes avant 261 jours (presque 8 mois). Environ
50% des textes sont publiés entre 2 et 6 mois ; moins de 15% des textes sont publiés dans un
délai de 2 mois; plus du quart des textes sont publiés après 6 mois et 25% sont publiés entre 2
et 4 mois à partir de leur date de signature.
Les problèmes que ce long délai pose sont relatifs à l'applicabilité des textes. Pour application,
les élections présidentielles ont eu lieu le 13 mars 2011 dans des conditions juridiques et de
transparence douteuses. Les résultats ayant consacré la victoire du président sortant ont été
naturellement contestés pas plusieurs candidats, ce qui a entrainé des manifestations de rue.
En prévision, le gouvernement a pris, le 17 mars, un arrêté interdisant toute manifestation
dans le cadre des élections, ce qui a aggravé la situation sociopolitique. Lors d'une des
manifestations dites illégales, un député de l'opposition et plusieurs autres personnes ont été
appréhendés par la police et présentés au Procureur de la République. Mais le tribunal a
purement et simplement ordonné la mise en liberté des prévenus au motif que le texte évoqué
par le ministère public pour exiger leur condamnation, à savoir l'arrêté du ministre susévoqué, n'avait pas été publié au JORB et donc inexistant ou inapplicable.
Conclusion
La diffusion des textes de droit est le gage d'une véritable communication entre l'État et le
peuple. En effet, si nul n'est censé ignorer la loi, il est du devoir de l'Etat de rendre celle-ci le
plus facilement accessible. Les avantages de cette diffusion sont multiples et confortent l’Etat
de droit. Elle permet une transparence des activités des institutions de l’Etat et contribue à
12
l’exercice des droits des citoyens. Le développement actuel des technologies de l'information
et de la communication et la place qu’elles sont en train de prendre dans les échanges
d’information et de savoir, les imposent aujourd’hui dans toute politique sérieuse de diffusion
d’information. La plupart des pays occidentaux l’ont très tôt compris et procèdent depuis
environ une dizaine d’années à la publication de leurs ressources juridiques en ligne. Ce
système de diffusion n’empêche pas une diffusion sur papier mais elle rend régulière,
périodique et à jour la diffusion de ces ressources et facilite la recherche multicritère, élimine
les tâches répétitives et participe au développement durable. Ce système de diffusion proposée
doit être un outil de vulgarisation des ressources juridiques au Bénin. C’est ainsi qu’il pourra
pallier aux nombreuses difficultés que rencontre le JORB.
13
Références bibliographiques
ABDM, Voir Association des Bibliothèques de Droit de Montréal.
Association des Bibliothèques de Droit de Montréal. (1996). Accessibilité et diffusion de
l'information juridique québécoise. URL : http://www.abdmmall.org/documents/memoire.html (consulté le 24 juillet 2009).
Brundtland, G. H. (1986). Notre avenir à tous. Rapport de la Commission mondiale sur
l’environnement et le développement. URL : http://www.wikipédia.org (Consulté le 06
octobre 2010).
Décret n°90-376 du 04 décembre 1990 portant organisation et fonctionnement du Journal
Officiel.
LAGABE, C. (2008). La diffusion de l’information juridique, une activité en pleine mutation :
étude de l’évolution actuelle du marche de la documentation juridique en France. URL :
http://membres.lycos.fr/cecilelagabe/memoire.pdf (Consulté le 21 septembre 2009).
Metcho, K. (2000). Réflexions sur les conditions d’application de la loi au Bénin : le cas de la
publication au Journal Officiel de la République du Bénin, mémoire de maîtrise en droit,
Faculté de Droit et de Sciences Politiques de l’Université d’Abomey-Calavi.
Tagodoe, A. (2006). Diffusion du droit et Internet en Afrique de l’Ouest, Lex Electronica, vol.
11, n° 1. URL : http://www.lex-electronica.org/articles/v11-1/tagodoe.pdf (consulté le 12 juin
2009).
Tagodoe, A.; Ndiaye, M. (2008). Les expériences africaines de la diffusion libre du droit sur
le Web : bilan et perspectives, Lex Electronica, vol. 13, n° 1.
14
Annexe
Figure 2. Formulaire de recherche par mot-clé dans la collection du JORB.
Figure 3. Page d'accès à la collection du JORB par numéro.
15
Figure 4. Page d'accès à la collection du JORB par type de texte
Figure 5. Page d'accès à la collection du JORB par institution auteur
16
Figure 6. Page d'authentification de l'utilisation de la collection du JORB
17