Équité en matière d`emploi : politiques

Équité en matière d'emploi : politiques, programmes et
pratiques visant les Autochtones et les minorités visibles
Par : Jeffrey G. Reitz et Nan Weiner, Université de Toronto
Aperçu des Politiques, des Programmes et des Pratiques
Des politiques, des programmes et des pratiques d'emploi conçus pour favoriser l'équité
en matière d'emploi pour les Autochtones et les minorités visibles sont mis en œuvre
dans les secteurs privé et public au Canada. Ces activités se divisent en quatre types
principaux :
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les politiques sur l'équité en matière d'emploi établies par la loi dans les secteurs
fédéral et public;
les politiques de facilitation externes pour l'équité en matière d'emploi dans les
milieux de travail au Canada;
les politiques internes sur l'équité en matière d'emploi dans la fonction publique
fédérale;
les autres politiques fédérales internes qui risquent d'avoir une incidence sur
l'équité en matière d'emploi.
Politiques sur l'équité en matière d'emploi établies par la loi
La Charte canadienne des droits et libertés fait de l'égalité la pierre angulaire du droit
canadien. Elle comprend des dispositions particulières quant aux droits à l'instruction
dans la langue d'une minorité, au patrimoine multiculturel et aux droits des Autochtones.
L'article portant sur l'égalité (article 15) fournit les assises de l'égalité des minorités
raciales en emploi et permet la mise sur pied de programmes en vue d'atténuer les
conséquences de la discrimination antérieure, notamment par des mesures spéciales
comprises dans la Loi sur l'équité en matière d'emploi.
La Loi canadienne sur les droits de la personne a été instaurée pour protéger les
personnes contre la discrimination en emploi fondée sur certaines caractéristiques comme
la race et le statut d'Autochtone, ainsi que la discrimination qui existe dans d'autres
secteurs publics où ces caractéristiques ne devraient avoir aucune importance, comme
dans les services et le logement. Cette loi concerne autant les employeurs du secteur
privé que ceux du secteur public. Elle précise, par le biais de la législation et de la
jurisprudence, les droits des personnes de ne pas subir de discrimination directe et
interpersonnelle, souvent exercée par une personne, que ce soit de façon intentionnelle
en raison d'un préjudice conscient, ou façon involontaire.
La Loi sur l'équité en matière d'emploi vise à surmonter les limites des procédures
fondées sur les plaintes utilisées dans la lutte à la discrimination systémique en milieu de
travail et est axée sur quatre groupes qui ont traditionnellement été victimes de
discrimination, à savoir les Autochtones, les personnes handicapées, les minorités visibles
et les femmes. La discrimination systémique a un effet défavorable sur certains groupes
par le recours à des systèmes d'emploi qui ne furent pas conçus dans le but d'être
discriminatoires, mais qui le sont. Les tentatives de régler les problèmes de
discrimination systémique au moyen de la Loi canadienne sur les droits de la personne
n'ont pas eu beaucoup de succès, car la Loi n'a pas été structurée pour tenir compte des
caractéristiques de la discrimination systémique. Ainsi, la Loi constitue le principal
mécanisme législatif pour pallier la discrimination et éliminer les obstacles auxquels font
face certains groupes désignés.
Le Programme de contrats fédéraux vise plus d'employés que le Programme légiféré
d'équité en matière d'emploi. La Loi sur l'équité en matière d'emploi vise 421 employeurs
régis par le gouvernement fédéral (dont 640 000 employés) et le gouvernement fédéral
(dont 158 000 employés), tandis que le Programme de contrats fédéraux touche 1,15
million d'employés. Le programme exige des employeurs comptant au moins 100
employés qui désirent faire affaire avec le gouvernement fédéral et qui obtiennent un
contrat d'au moins 200 000 $ de réaliser l'équité en matière d'emploi comme condition à
l'attribution du marché. Bien qu'une évaluation du programme indique qu'une vérification
de la conformité doit être effectuée, le Programme de contrats fédéraux manque de
ressources pour accomplir cette tâche.
Politiques de facilitation externes relativement à l'équité en matière
d'emploi
Les politiques de facilitation sont conçues pour encourager et aider les employeurs,
souvent à l'extérieur de la fonction publique fédérale, à fixer des objectifs d'équité en
matière d'emploi. Tandis que les outils législatifs indiquent ce qu'il faut faire, les
politiques de facilitation indiquent de quelle façon procéder. Plusieurs ministères ont mis
en œuvre ce type de politiques.
Patrimoine canadien s'occupe de la gestion du Programme du multiculturalisme. La Loi
sur le multiculturalisme canadien reflète directement la valeur d'une société multiraciale
et multiethnique. Bien que la politique ait été beaucoup critiquée, notamment par des
membres de groupes minoritaires, le multiculturalisme connaît un certain succès au
Canada sur le plan de l'acceptation publique.
Ressources humaines et Développement des compétences Canada a mis en oeuvre un
certain nombre de politiques et de programmes liés à l'équité en matière d'emploi, dont
la plupart visent directement les Autochtones et certains, les minorités visibles. Parmi ces
politiques se trouvent le Programme de reconnaissance des titres de compétences
étrangers (RTCÉ) pour les immigrants, la Stratégie de développement des ressources
humaines autochtones (SDRHA) et le programme de Partenariat pour les compétences et
l'emploi des Autochtones (PCEA).
Affaires indiennes et du Nord Canada a mis en place plusieurs programmes liés à l'équité
en matière d'emploi qui sont axés sur la création d'occasions d'emploi par de nombreuses
méthodes, dont la Stratégie d'emploi pour les jeunes Inuits et des Premières nations
(SEJIPN), l'Initiative sur la participation des Autochtones au marché du travail (IPAMT) et
la Stratégie d'approvisionnement auprès des entreprises autochtones (SAEA).
La Commission canadienne des droits de la personne a établi une Politique d'embauchage
préférentiel des autochtones.
Politiques internes sur l'équité en matière d'emploi
Un certain nombre de ministères et d'organismes fédéraux ont instauré des politiques
internes sur l'équité en matière d'emploi, dont : le Secrétariat du Conseil du Trésor du
Canada, qui a pour responsabilité d'élaborer l'ensemble de la Politique sur l'équité en
emploi; la Commission de la fonction publique, qui a pour responsabilités de déterminer
et d'éliminer les obstacles de ses systèmes, ses politiques et ses pratiques d'emploi quant
au recrutement et à la sélection, ainsi que d'instaurer des mesures positives favorisant
une fonction publique représentative; l'Agence de gestion des ressources humaines de la
fonction publique du Canada, qui a pour responsabilités d'effectuer la mise en œuvre et la
surveillance de la Loi sur l'équité en matière d'emploi dans les ministères et les
organismes fédéraux, ainsi que la mise en oeuvre de la Loi sur la modernisation de la
fonction publique, qui vise à améliorer la responsabilisation des ressources humaines, à
accroître le leadership, à apporter les améliorations souhaitées quant à l'équité en
matière d'emploi et à favoriser la dualité linguistique (langues officielles). Faire place au
changement est une mesure spéciale qui a été instaurée par la fonction publique fédérale
dans le but précis de corriger la sous-représentation des minorités visibles.
Autres politiques internes
La Loi sur la modernisation de la fonction publique et la Loi sur les langues officielles
comportent toutes deux des défis pour ce qui est de l'équité en matière d'emploi. Les
objectifs de ces lois ne sont en soi nullement incompatibles avec l'équité en matière
d'emploi : ces défis résident dans leur mise en oeuvre. La Loi sur la modernisation de la
fonction publique comporte trois objectifs : donner davantage de flexibilité aux ministères
et aux organismes dans l'embauche de personnel; encourager une meilleure collaboration
dans les relations entre employés et employeurs au sein de la fonction publique;
permettre à la fonction publique de se concentrer sur l'apprentissage à tous les niveaux
en créant l'École de la fonction publique du Canada. Des études révèlent que les
exigences linguistiques de la fonction publique fédérale continuent de poser un problème
quant à l'emploi des Autochtones et des immigrants issus de minorités visibles.
Enseignements sur les politiques
Les progrès réalisés en ce qui a trait aux politiques exigées en vertu de la loi (la Loi
canadienne sur les droits de la personne et la Loi sur l'équité en matière d'emploi) ont été
évalués par des groupes d'experts publics. Ces évaluations vérifiaient la mesure dans
laquelle les politiques ont été mises en oeuvre dans le milieu de travail concerné, la
mesure dans laquelle on a réussi à réaliser l'équité ainsi que la relation apparente entre
les deux. L'évaluation du progrès des politiques de facilitation ne fait pas partie de leur
mandat officiel et elle s'est avérée beaucoup plus limitée.
Pour atteindre l'équité en matière d'emploi, les employeurs doivent déterminer le meilleur
moyen d'atteindre l'égalité des résultats au sein de leur propre entreprise. Tandis que
l'enquête sur l'effectif et l'analyse de l'effectif sont exigées par la Loi, les véritables
objectifs, qui sont à la fois quantitatifs et qualitatifs, sont propres à la situation de chaque
employeur. Le rôle du gouvernement est clair et la mise à exécution stricte était associée
aux résultats positifs. Cela contrastait avec les efforts volontaires des firmes dans le
domaine de l'équité en matière d'emploi, qui étaient généralement infructueux. Les
efforts volontaires pour atteindre l'équité sont inefficaces même lorsqu'ils sont appuyés
par la Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue un engagement officiel
envers le multiculturalisme et les droits de la personne.
La pratique de l'équité en matière d'emploi comporte certaines lacunes. Les données sur
le marché du travail peuvent ne pas être opportunes et les employeurs considèrent
souvent les données sur la disponibilité comme un objectif maximal plutôt qu'un seuil
minimal. De plus, certaines hausses de la représentation sont attribuables à une hausse
de la déclaration volontaire d'une appartenance à des groupes désignés plutôt qu'aux
efforts déployés par les employeurs pour respecter l'équité en matière d'emploi. On note
aussi un manque de sanctions significatives, même si les vérifications de la Commission
canadienne des droits de la personne ont contribué à une plus grande application de la
loi. Beaucoup d'organisations commencent à œuvrer à l'atteinte de l'équité en matière
d'emploi seulement au début de la vérification et on a noté que peu d'employeurs
obtenaient le statut de conformité. Par ailleurs, la Commission canadienne des droits de
la personne ne peut vérifier tous les employeurs visés par la Loi sur l'équité en matière
d'emploi, car les ressources actuelles ne sont pas suffisantes. En bout de ligne, tandis
que la Loi exige des consultations entre employeurs et employés, cette obligation est
encore moins respectée par rapport à d'autres (enquête sur l'effectif et analyse de
l'effectif, étude des systèmes d'emploi, plan d'équité en matière d'emploi). Néanmoins, il
a été noté que la participation des employés à la planification et à la mise en œuvre du
changement organisationnel est efficace.
Les politiques de chacun des quatre principaux types de programmes sont très
diversifiées. Premièrement, les politiques sont la responsabilité d'un certain nombre de
services gouvernementaux ayant différents types de mandats, comme Ressources
humaines et Développement des compétences Canada, les services de ressources
humaines internes de la fonction publique fédérale, le Programme du travail, le
Programme du multiculturalisme et Affaires autochtones. Deuxièmement, les politiques
ne traitent pas toutes du même aspect de l'emploi. Certaines politiques sont axées
particulièrement sur la discrimination en emploi alors que d'autres sont axées sur certains
aspects des processus de recrutement et des ressources en emploi, comme le
développement des compétences ou les réseaux de recrutement, ou bien sur les attitudes
sociales ou les résultats équitables en général. Troisièmement, les politiques diffèrent
dans la mesure où elles sont axées sur les minorités visibles, les Autochtones, les deux
groupes ou d'autres groupes comme les femmes, les groupes linguistiques, les groupes
religieux ou les personnes handicapées. Finalement, elles diffèrent en termes de
ressources, notamment pour ce qui est de l'échéancier de l'élaboration de la politique, le
caractère permanent des ressources engagées, le mandat d'évaluation et le suivi.
Cette diversité des politiques souligne la nécessité d'une vérification et d'une évaluation
systématiques et la grande difficulté à s'acquitter de ces tâches. Chaque programme est
guidé par une conception distincte du problème à résoudre, de ses causes, des obstacles
aux solutions et de la démarche adoptée en matière de politique. Cette diversité en soi
est une force, reflétant la pensée stratégique créatrice dans l'ensemble du
gouvernement. Or, cette diversité indique aussi que la coordination, l'évaluation et
l'élaboration efficaces d'une stratégie gouvernementale cohérente et rentable d'équité en
matière d'emploi représentent un défi.
L'analyse complète des différentes démarches stratégiques sous tous les aspects
mentionnés ci-dessus, ainsi que la pensée sous-jacente ou les modèles de systèmes
d'emploi, la nature des obstacles à l'équité et les processus administratifs nécessiteraient
un projet de recherche majeur et la collecte de beaucoup de données supplémentaires.
Évaluation des progrès accomplis
L'évaluation des progrès accomplis nécessite des preuves de résultats (c.-à-d. la
représentation par rapport à la disponibilité), de processus (c.-à-d. que les programmes
d'équité en matière d'emploi ont été mis en œuvre de façon appropriée) et d'incidence
(c.-à-d. que les améliorations dans les résultats sont attribuables aux programmes). Les
résultats sont plus probants dans le cas des Autochtones travaillant au sein de la fonction
publique fédérale et les minorités visibles travaillant pour des employeurs régis par le
gouvernement fédéral. Dans la fonction publique fédérale, la représentation des
Autochtones est plus importante en raison de la représentation au sein d'Affaires
indiennes et du Nord Canada. Une évaluation quantitative exige une analyse beaucoup
plus sophistiquée (p. ex., une analyse des données sur la mobilité) que ce qui est prévu
dans le cadre du présent rapport.
L'évaluation des programmes et la recherche en matière de programmes constituent des
moyens importants de connaître l'incidence réelle des politiques et des programmes ainsi
que les aspects qui font une différence. Il est nécessaire d'obtenir de plus amples
renseignements sur l'incidence des programmes d'équité en matière d'emploi.
Les bonnes pratiques
Ce sont surtout les praticiens des groupes d'administration, de professions et de
revendication qui déterminent les bonnes pratiques des employeurs, plutôt que les
évaluations des progrès réalisés. Ainsi, la base de recherche est variable et certaines «
bonnes pratiques »sont controversées et ne font pas l'objet d'un consensus. Cette
vérification a permis de déterminer un grand nombre de bonnes pratiques utilisées par
les employeurs :
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l'engagement clair à atteindre les objectifs de l'équité en matière d'emploi;
la responsabilisation du personnel des ressources humaines quant aux résultats
au chapitre de l'équité en matière d'emploi;
la communication, y compris l'instruction, la formation et la sensibilisation;
un climat organisationnel propice;
les étapes énergiques servant à entraîner les objectifs d'équité en matière
d'emploi, dont une partie ou la totalité de ceux-ci :
o méthodes pour rejoindre les réseaux de recrutement établis dans le passé;
o méthodes d'autoanalyse organisationnelle pour déterminer les obstacles;
o utilisation d'objectifs et de calendriers pour atteindre l'équité et assurer un
suivi des résultats;
o responsabilisation quant aux décisions relatives à la sélection et à
l'avancement;
o utilisation des services d'évaluation des titres de compétences étrangers;
o mentorat de professionnels formés à l'étranger;
o reconnaissance pour la mise en oeuvre exemplaire de la politique sur
l'équité.
Dans le cas des employeurs de compétence fédérale visés par la Loi sur l'équité en
matière d'emploi, certaines de ces pratiques sont rendues obligatoires par la Loi. Une
bonne pratique doit aller au-delà du respect de la législation. Toutefois, on néglige le fait
que certaines pratiques sont plus efficaces que d'autres pour parvenir à la conformité (p.
ex., la communication au sujet de l'enquête sur l'effectif).
Même s'il existe beaucoup de documentation au sujet de l'équité en matière d'emploi,
que ce soit de la formation générale et des « bonnes »pratiques, il est difficile d'y avoir
directement accès, de quelque manière que ce soit. Un mécanisme de recherche trouvé
sur le site Web de l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique
du Canada constitue un outil qui pourrait s'avérer une très bonne pratique. Celui-ci
permet aux gens d'effectuer une recherche parmi 167 programmes de mesures positives
d'équité en matière d'emploi selon le sujet, les groupes désignés et l'emplacement.
Des preuves fragmentaires indiquent que l'utilisation de beaucoup de ces bonnes
pratiques, ou de la plupart d'entre elles, n'est pas répandue. Il serait utile d'effectuer une
évaluation complète. Dans le domaine de la gestion, les évaluations de la diffusion
d'innovations administratives indiquent que celle-ci est souvent assez lente.
Défis à venir
Il reste quatre défis à venir :
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garder l'équité en matière d'emploi au programme;
créer des mesures quantitatives et qualitatives fiables des efforts d'équité en
matière d'emploi;
poser des questions de recherche;
créer des trousses à outils organisationnelles pour adopter de bonnes pratiques.
Garder l'équité en matière d'emploi au programme
Bien que les attitudes du public encouragent fortement le principe d'égalité d'accès à
l'emploi, notamment pour ce qui est des minorités visibles et des Autochtones, une
proportion relativement réduite du public croit que les pratiques discriminatoires sont
répandues en milieu de travail au Canada. Les employeurs canadiens ont tendance à
partager ce point de vue. Par conséquent, même si beaucoup d'employeurs sont plutôt
favorables à l'adoption de politiques favorisant l'équité en matière d'emploi, ils sont
souvent moins enthousiastes si cela soulève des préoccupations relativement à la
concurrence. Tandis que l'échantillon était composé d'entreprises issues de secteurs régis
par le gouvernement fédéral, il est probable que la même chose soit vraie au sein des
ministères et des organismes fédéraux.
Pour s'assurer que l'équité en matière d'emploi est une priorité autant dans le secteur
public que privé, il faut réunir plusieurs facteurs, dont la responsabilisation, les
commentaires sur les progrès réalisés par l'entreprise par rapport aux autres et le fait de
récompenser celles qui font du bon travail (ce qui nécessite une bonne évaluation).
En ce qui concerne les Autochtones, les obstacles (p. ex., le manque de formation, les
exigences en matière de langues officielles) qui existaient en 1990 continuent de nuire à
l'emploi des Autochtones. Les stéréotypes négatifs persistent et continuent de nuire à
l'emploi. C'est en partie en raison de ce genre de stéréotypes que beaucoup
d'Autochtones préfèrent travailler au sein d'entreprises autochtones. Ainsi, il serait utile
d'effectuer une évaluation complète de tous les programmes destinés à encourager
l'emploi des Autochtones.
Les stéréotypes négatifs persistent aussi dans le cas des immigrants issus de minorités
visibles et prennent souvent la forme d'inquiétudes sur le manque d'expérience au
Canada ou sur l'inadéquation présumée de l'instruction et de la formation données à
l'étranger.
Créer des mesures quantitatives et qualitatives fiables
Il est nécessaire de créer de meilleures mesures qualitatives du succès des efforts
d'équité en matière d'emploi. Les programmes établis par la loi doivent faire l'objet de
vérifications afin de fournir de plus amples renseignements sur les progrès réalisés dans
le cadre de ces programmes, ainsi que sur les besoins de modifications et de mises à
jour. Les programmes de facilitation ne sont généralement pas évalués de façon
systématique. Afin d'améliorer ces programmes, il faut effectuer leur évaluation
systématique. Le gouvernement fédéral doit entreprendre la création de mesures
qualitatives d'équité en matière d'emploi. Ces mesures seraient utiles pour mieux
déterminer de quelle façon les entreprises fonctionnent réellement au-delà de la
représentation et pour donner des commentaires aux entreprises sur la façon d'améliorer
les pratiques d'emploi. Ces mesures pourraient aussi être utiles pour permettre de
maintenir l'équité en matière d'emploi à l'avant-plan de la conscience organisationnelle.
Poser des questions de recherche
Parmi les questions de recherche qui pourraient s'avérer utiles pour mieux comprendre le
fonctionnement des politiques et des pratiques et créer de bonnes pratiques figurent :
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l'étude de la documentation produite aux États-Unis et dans d'autres pays;
la création d'un format pour décrire les bonnes pratiques;
la description des principales bonnes pratiques à l'aide du format choisi;
la détermination des meilleures pratiques au sein de la fonction publique fédérale;
l'évaluation des bonnes pratiques;
la détermination des meilleures pratiques des employeurs qui sont de compétence
fédérale;
l'observation des ministères fédéraux et des employeurs qui sont de compétence
fédérale afin de déterminer les problèmes les plus épineux;
la recherche sur des solutions à ces épineux problèmes;
la création de documentation à l'intention des praticiens sur les bonnes pratiques
mentionnées dans ce rapport;
la recherche sur les rapports entre l'équité en matière d'emploi et les pratiques de
diversité;
la mise en œuvre d'études sur les secteurs;
l'énumération des pratiques les plus efficaces.
Créer des trousses à outils pour adopter de bonnes pratiques
Si l'on veut que les bonnes pratiques donnent lieu à des résultats significatifs, il est
nécessaire de fournir des preuves solides de la valeur de certaines pratiques et de
diffuser cette information sous la forme d'une trousse à outils qui pourrait facilement être
adoptée dans différentes situations d'emploi. On pourrait aussi créer une trousse à outils
pour aider les nouveaux Canadiens à comprendre les normes canadiennes en milieu de
travail.
Recommandations particulières
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Au sein du gouvernement fédéral, la tentative continue d'intégrer l'équité en
matière d'emploi aux pratiques de ressources humaines, en donnant davantage
de responsabilités aux ministères, ne sera efficace que si on s'engage clairement
à atteindre l'équité par le biais de programmes officialisés.
Les critères de détermination des bonnes pratiques doivent être formulés de façon
à ce que les utilisateurs sachent les raisons principales pour lesquelles ils doivent
adopter ces pratiques.
Les mesures qualitatives d'équité en matière d'emploi doivent être conçues pour
être utilisées dans les secteurs public et privé, y compris les mesures de contrôle
servant à assurer la fiabilité et la validité.
Il faut faire un effort pour déterminer pourquoi les minorités visibles ont
davantage l'intention de quitter la fonction publique fédérale.
Au sein de la fonction publique fédérale, la nécessité de pouvoir s'exprimer
facilement dans les deux langues officielles doit être maintenue, mais elle doit
tenir compte de certaines mesures d'adaptation à l'égard des Autochtones et des
membres des groupes de minorités visibles.
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Les programmes du gouvernement fédéral devraient jouer un rôle accru dans
l'attribution de crédits pour la formation acquise à l'étranger, notamment pour ce
qui est des partenariats avec les provinces et les associations professionnelles, en
tenant compte des responsabilités provinciales dans ce domaine.
Les programmes encourageant l'emploi des Autochtones doivent être évalués
pour s'assurer qu'ils fonctionnent de concert les uns avec les autres et pour
évaluer lesquels ont les effets les plus positifs.
Les objectifs d'équité en matière d'emploi doivent demeurer à l'avant-plan des
préoccupations des employeurs grâce à la communication et à des efforts.