Mémoire - Master GEP

Transcription

Laboratoire GEODE Université Toulouse 2 le Mirail - Mémoire de master 2 préparatoire à la thèse
Mention Géographie et Aménagement Spécialité Environnement et Paysage juin 2011
Vulnérabilité - retour d’expérience - risque d’inondation - gestion des risques
La Faute-sur-Mer, Vendée, février 2010
En France, 670 catastrophes naturelles ont provoqués le décès de 15 539 personnes et
engendrés environ treize milliards d’euros de dégâts durant la décennie 1990-2000. Ces chiffres
nous conduisent à nous interroger sur la place de la thématique des « risques naturels » dans la
société actuelle. Le nombre de catastrophes naturelles augmente-il ? Ou bien est-ce la société qui
est plus vulnérable face à ces fléaux ?
Depuis les années 1970, la croissance démographique en France ne cesse de croître,
entraînant une expansion de l’urbanisation dans les zones à risques : les littoraux, les lits des
cours d’eau, etc. Face à ce constat, il est essentiel de repenser la gestion des risques. Il ne s’agit
plus uniquement de lutter contre les fléaux par des seules mesures de protection mais d’agir sur
la vulnérabilité des biens et des personnes face aux aléas, ce qui signifie notamment réduire
l’exposition de l’ensemble des enjeux face aux risques. Le concept de vulnérabilité s’inscrit dans
cette logique de prévention des risques, apparue relativement récemment en France dans les
années 1990. Cette dernière implique une nouvelle réflexion sur les modes de gestion des
risques, intégrant la vulnérabilité des sociétés.
Face à cela, nous nous intéressons à la capacité du retour d’expérience à évaluer et à
comprendre la vulnérabilité d’un territoire face aux risques, principalement face au risque
d’inondation. En tant que mécanisme de rétroaction sur une crise passée, il permet de
comprendre et de tirer des enseignements de la gestion de crise antérieure. Dans quelles mesures
le retour d’expérience permet-il de réduire la vulnérabilité d’un territoire face au risque
d’inondation ? Permet-il de capitaliser l’expérience, pour ensuite la transposer et l’exploiter à
de nouvelles gestions de crise ? Cette démarche s’applique-t-elle systématiquement et
identiquement sur des territoires aux divers enjeux ?
1
2
UMR 5602 CNRS
Université de Toulouse
MASTER 2 RECHERCHE
Mention
Spécialité
Géographie et Aménagement
Environnement et Paysage
Mémoire de Master 2 préparatoire à la thèse
Retour d’expérience et vulnérabilité
L’apport de la pratique de retour d’expérience
pour comprendre la vulnérabilité face aux
inondations
Géraldine IZAMBART
Jean-Marc ANTOINE
Anne PELTIER
15 juin 2011
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Je souhaite remercier vivement toutes les personnes qui m’ont accompagnée et qui se
sont investies pour moi durant cette année si particulière, qui marque un tournant dans mon
cursus universitaire.
Mes directeurs de recherche Anne Peltier et Jean-Marc Antoine du laboratoire GEODE
de l’université Toulouse 2 le Mirail, qui m’ont guidée agréablement et surtout efficacement tout
au long de mes recherches ainsi que l’équipe pédagogique du master 2 recherche Environnement
et Paysage de l’université de Toulouse 2 le Mirail ;
L’ensemble du personnel des structures sollicitées pour leur accueil et leur intérêt, M.
Abadie et M. Guillodis du Service Interministériel de Défense et de Protection Civiles des
Pyrénées-Atlantiques, M. Calmettes et l’ensemble du personnel de la mairie de Bayonne, M.
Escale du Service de Prévision des Crues Adour, M. Lagrabe du centre de secours principal
d'Anglet, Mme. Le Taillandier de la mairie de Saint-Pée-sur-Nivelle, M. Loiseau de la préfecture
des Pyrénées-Atlantiques, M. Martin du Ministère de l’Ecologie, du Développement durable, des
Transports et du Logement, M. Mosser de la brigade territoriale autonome de gendarmerie de
Bayonne, M. Navarro et l’ensemble du personnel de la brigade territoriale de proximité de
gendarmerie de Saint-Pée-sur-Nivelle, M. Pallas de la Direction Départementale des Territoires
et de la Mer des Pyrénées-Atlantiques, le personnel du centre de secours et d’incendie de SaintPée-sur-Nivelle.
Je tiens à adresser des remerciements très personnels à toutes les personnes qui me sont
proches et qui, chacune à leur manière, m’ont permis et me permettront encore d’avancer. Leur
soutien et leur investissement indéfectibles m’ont encore été extrêmement précieux.
Marion, pour sa présence à mes côtés, sa bienveillance et son indispensable amitié ;
Mes parents, ma sœur et mes grands-parents, qui m’ont toujours encouragé dans cette
voie et dont le temps et l’intérêt qu’ils m’ont consacré m’ont été précieux ;
Mylène pour ses attentions et son soutien sans faille depuis un moment ;
Je remercie très chaleureusement mes amis, géographes et autres, pour leur enthousiasme.
William, Clément, Hugues, Martin, Tiphaine, Cassilde et les autres ainsi que toutes les
personnes présentes à mes côtés durant cette année.
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Remerciement
Sommaire
Liste des sigles
Introduction
Partie 1 Vulnérabilité face aux inondations et retour d’expérience en France
I. Le retour d’expérience dans la réduction de la vulnérabilité : une approche novatrice de
l’inondation
A. Le retour d’expérience pour évaluer la vulnérabilité d’un territoire face aux
inondations ?
B. Quel apport du retour d’expérience dans la compréhension de la vulnérabilité
face aux inondations ?
C. Quelles pratiques et quelles applications du retour d’expérience ?
II. Risque et vulnérabilité face aux inondations : des concepts récents et complexes
A. Une nouvelle équation du risque qui intègre la vulnérabilité
B. La géographie du risque et l’approche par la vulnérabilité
C. Lutter contre les inondations à travers la réduction de la vulnérabilité ?
III. Le risque d’inondation en France : deux communes sur trois concernées
A. Une prise en compte du risque d’inondation ancienne dans les consciences mais
relativement récente dans la législation
B. 2002 : la (re)mise en avant de la notion de prévention
C. Le dispositif de gestion des inondations : de la veille à l’alerte
Partie 2 Retour d’expérience : entre gestion des inondations, réduction de la vulnérabilité et
capitalisation d’expérience
I. Le retour d’expérience : une réponse au besoin d’amélioration des pratiques de gestion
des inondations
A. Le retour d’expérience : comprendre le passé afin d’améliorer le futur
B. La nécessité d’encadrer le retour d’expérience
C. Le retour d’expérience : favoriser les liens entre gestionnaires pour entretenir la
mémoire et progresser dans la gestion de l’inondation
D. Le retour d’expérience : une méthode cadrée, transposable à toute structure
II. Le retour d’expérience : une approche transversale de l’inondation, nécessaire pour une
réduction à long terme de la vulnérabilité
A. Le retour d’expérience : de multiples thèmes abordés pour une approche
complète de l’inondation
B. Quelle utilité du retour d’expérience dans la gestion d’inondation ?
III. Le retour d’expérience : une mise en œuvre complexe, intégrant de multiples facteurs
A. Quelles situations favorisent la réalisation ou conduisent à l’échec du retour
d’expérience ?
B. Les limites du retour d’expérience : l’interprétation de la démarche et le coût en
termes de temps et d’argent
IV. Le retour d’expérience : une approche sectorielle de la vulnérabilité à défaut d’une
analyse globale et transversale
A. Le retour d’expérience : évaluer la vulnérabilité du territoire face à l’inondation
selon différents critères
B. Vers un retour d’expérience complet qui inclurait une analyse transversale de la
vulnérabilité ?
Partie 3 Traduction locale de la pratique de retour d’expérience. Application aux bassins de
la Nive et de la Nivelle dans les Pyrénées-Atlantiques
I. Les bassins de la Nive et de la Nivelle : des vallées encaissées, propices aux crues
soudaines et aux enjeux multiples
A. Les bassins de la Nive et de la Nivelle : un terrain d’étude attractif de par les
nombreux enjeux en matière d’inondation
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B. Les bassins de la Nive et de la Nivelle : des bassins similaires, au réseau
hydrographique dense, alimentant deux cours d’eau principaux
C. Les crues de la Nive et de la Nivelle : des phénomènes fréquents aux
conséquences dommageables
D. La crue de la Nivelle du 04 mai 2007 : un phénomène violent et inattendu, qui a
marqué les esprits
II. Conjuguer la réflexion du retour d’expérience de l’IGE aux conclusions des retours
d’expérience locaux
A. Des démarches de retour d’expérience parallèles
C. L’apport du retour d’expérience local à la gestion de crise : des pistes de
réflexion sur la primordiale connaissance du terrain et l’essentielle gestion d’aprèscrise
D. Le retour d’expérience ministériel : une réflexion à long terme ; le retour
d’expérience local : des objectifs à court terme
III. Le retour d’expérience : outil de réduction de la vulnérabilité face aux inondations ?
A. Le retour d’expérience : quels impacts sur le déroulement de la crise ?
B. Le retour d’expérience : une réelle garantie de réduction de la vulnérabilité ?
Conclusion
Liste des annexes
Sources
Bibliographie
Liste des illustrations
Liste des photographies
Table des matières
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AFPCN Association Française pour la Prévention des Catastrophes Naturelles
ANR AMAC Agence Nationale de la Recherche concernant l’AMélioration de l’Alerte aux
Crues
BAPC Bureau d’Analyse et de Préparation aux Crises
CAT NAT CATastrophe NATurelle
CDRNM Commission Départementale sur les Risques Naturels Majeurs
CE Commission Européenne
CIADT Comité Interministériel d’Aménagement Du Territoire
CLPA Carte de Localisation Probable d’Avalanches
CMIR Centre Météorologique Inter Régional
CNP Centre National de Prévision de Météo France
CNRS Centre National de Recherche Scientifique
COGIC Centre Opérationnel de Gestion Interministérielle des Crises
COPRNM Conseil d’Orientation pour la Prévention des Risques Naturels Majeurs
DCS Dossier Communal Synthétique
DDE 64 Direction Départementale de l’Equipement des Pyrénées-Atlantiques
DDRM Dossier Départemental des Risques Majeurs
DESUS DEpartement des Situations d’Urgence Sanitaire
DGS Direction Générale de la Santé
DICRIM Document d'Information Communal sur les RIsques Majeurs
DIPCN Décennie Internationale de la Prévention des Catastrophes Naturelles
DIREN DIrection Régionale de l’ENvironnement
DDRM Dossier Départemental sur les Risques Majeurs
DDSC Direction de la Défense et de la Sécurité Civiles
DDTM 64 Direction Départementale des Territoires et de la Mer des Pyrénées-Atlantiques
DPPR Direction de la Prévention des Pollutions et des Risques
EDF Electricité De France
FNE association France Nature Environnement
IFEN Institut Français de l’ENvironnement
IGE Inspection Générale de l’Environnement
GAES Groupe d’Appui et d’Expertise Scientifique
GDF Gaz De France
GEODE laboratoire de GEOgraphie De l’Evironnement
GIS Groupe d’Intérêt Scientifique
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LPCS Laboratoire de Psychologie Clinique et Sociale
LPENV Laboratoire de Psychologie ENVironnementale
ONG Organisation Non Gouvernementale
ONU Organisation des Nations Unies
ORSEC Organisation de la Réponse de SEcurité Civile
PAMELA Production Automatisée de MEssages Liés aux Alertes
PAPI Programme d’Action et de Prévention des Inondations
PCS Plan Communal de Sauvegarde
PER Plan d’Exposition aux Risques
PHEC Plus Hautes Eaux Connues
PIB Produit Intérieur Brut
PIG Plan d’Intervention Gradué
PLU Plan Local d’Urbanisme
POS Plan d’Occupation du Sol
PPI Plan Particulier d’Intervention
PPRI Plan de Prévention du Risque d’Inondation
PPRN Plan de Prévention des Risques Naturels
PPS Plan de Surfaces Submersibles
REX Retour d’EXpérience
SAC Service d’Annonce des Crues
SCOT Schéma de COhérence Territoriale
SCHAPI Service Central d’Hydrométéorologie et d’Appui à la Prévision des Inondations
SDAGE Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des Crues
SDIS Service Départemental d’Incendie et de Secours
SDPC Schéma Directeur de Prévision des Crues
SIDPC Service Interministériel de Défense et de Protection Civiles
SIG Système d’Information Géographique
SIRC Stratégie Internationale pour la Réduction des Catastrophes
SNCF Société Nationale des Chemins de fer Français
SPC Service de Prévision des Crues
SPRN Schéma de Prévention des Risques Naturels
SRU loi Solidarité, Renouvellement Urbain
UE Union Européenne
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Dans le cadre de la Décennie Internationale de la Prévention des Catastrophes Naturelles
(DIPCN) 1989 - 1999, déclarée par l’Organisation des Nations Unies (ONU), un bilan (daté de
1998) a établi le nombre de victimes de catastrophes naturelles à trois millions, toutes
catastrophes confondues. En 2010, le coût des désastres, d’origine humaine ou naturelle, a atteint
218 milliards de dollars (soit 154,4 milliards d’euros) contre 68 milliards de dollars l’année
précédente. La même année, le nombre de personnes décédées dans une catastrophe naturelle a
été de 304 000, chiffre le plus élevé depuis 1976 (AFP 2011). Concernant la France, les chiffres
sont tout aussi impressionnants : 670 catastrophes ont provoqués le décès de 15 539 personnes et
engendrés treize milliards d’euros de dégâts (biens assurés) durant la décennie 1990-2000 (URL
http://lexpansion.lexpress.fr/).
Photo n° 1 : le palais de justice de Port-au-Prince, détruit par le séisme du 12 janvier 2010
(Agence Française de Presse / BARRETO)
Ces faits d’actualité traduisent l’ampleur de la thématique du risque, qui touche la plupart des
sphères de la société occidentale :
-
sociale, qui concerne surtout les indemnisations des assurances aux particuliers,
-
médiatique, soit par les faits d’actualité eux-mêmes, soit par l’intérêt croissant que suscite
la question,
-
politique et législative, avec l’apparition depuis une trentaine d’années de lois utiles
notamment dans la recherche de responsabilité,
-
économique et judiciaire, qui concernent le coût des « catastrophes naturelles », les
assurances et la recherche de responsabilité,
-
scientifique, qui étudie le risque comme un objet de recherche,
-
etc.
De nombreux programmes du Centre National de la Recherche Scientifique (CNRS) ont
obtenu des financements pour cette thématique de recherche déclarée prioritaire. Par conséquent,
les actions de l’ONU se sont poursuivies après 2000, avec la Stratégie Internationale pour la
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Réduction des Catastrophes (SIRC), qui œuvre à « réduire le nombre de blessés et de morts lors
des catastrophes déclenchées par des dangers naturels » (URL http://www.unisdr.org/ISDR).
De 2010 à 2011, les Nations Unies poursuivent leurs opérations à travers une campagne intitulée
« Campagne Mondiale de Réduction des Catastrophes (World disaster reduction campaign).
Nous soulignons ici l’importance de bien différencier le terme de « risque naturel » de celui de
« catastrophe naturelle ». Le premier est projeté dans un futur potentiel. Il représente ce qu’il
peut se produire et non ce qui s’est produit ; il s’agirait alors de « catastrophe naturelle ».
Selon le Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable, des Transports et du
Logement, parmi les catastrophes naturelles qui engendrent les plus graves dégâts en France, les
inondations sont le fléau le plus dévastateur, suivies par les sécheresses. C’est un phénomène qui
doit être pris en compte puisqu’il concerne 3,5 % du territoire national, soit environ 15 700
communes françaises potentiellement touchées à divers degrés
(URL http://www.ladocumentationfrancaise.fr/).
Afin de mieux rendre compte des dégâts potentiellement engendrés par l’aléa inondation et de
l’ampleur de ses répercussions, voici un scénario d’une crue de la Seine de type 1910, adapté au
Paris d’aujourd’hui (CHASTAN et al. 2009) :
-
un coût d’environ dix milliards d’euros,
-
une coupure de 70 % du trafic de métro et de 50 % du trafic RER durant 30 à 50 jours,
-
350 000 personnes privées d’électricité,
-
300 000 personnes qui connaitraient des coupures de gaz,
-
sans compter les atteintes au patrimoine artistique et historique de la ville
Un tel scénario permet d’envisager les impacts engendrés par ce type de catastrophe sur tous les
secteurs ainsi que ses répercussions au niveau national.
Chaque nouvelle inondation incite les politiques à s’interroger sur ce phénomène, ce qui a permis
le développement des recherches sur ce thème. Cet intérêt croissant peut s’expliquer par
plusieurs facteurs :
-
l’engouement récent de la société occidentale actuelle concernant le domaine de
l’environnement, à l’interface nature / société,
-
l’utilité et la légitimité de telles recherches car la question du risque d’inondation est
directement impliquée dans le développement humain,
-
la récurrence de phénomènes de grande ampleur, de plus en plus relayés par les médias
(Cf. figure n° 1 page 8). Ce constat reste cependant à nuancer : l’augmentation de la
vulnérabilité des sociétés face au risque est à prendre en compte. Les « risques naturels »
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ne sont pas forcément plus fréquents mais la société occidentale a accumulé plus de
richesse : elle se montre donc plus vulnérable et sensible aux aléas. Les dégâts engendrés
sont par conséquent plus importants et les coûts des catastrophes augmentent.
De plus, la société occidentale accepte peu les risques, qui sont moins intégrés
qu’auparavant dans la mémoire collective : la culture du risque diminue. La société
occidentale cherche plus à se rapprocher d’un « risque zéro », qu’à trouver des moyens de
« vivre avec ».
Figure n° 1 : augmentation du nombre d’événements et de victimes en Europe entre 1890 et 2000
(Extrait de L'environnement en Europe: troisième évaluation, 24 avril 2003)
Depuis le 19ème siècle jusqu’aux années 1970, la gestion du risque en France restait
« aléacentrée » : des solutions techniques permettaient de contrôler et de s’affranchir en partie de
l’aléa inondation.
À cette même période aux Etats-Unis, cette approche dite « classique » était jugée inefficace car
la dimension sociale des risques n’entrait pas en jeu. Par conséquent, une nouvelle approche plus
« sociale » a émergé à l’école de Chicago : celle-ci définissait la géographie du risque comme
l’interaction entre système social et environnement. Suite à cela (1980), la notion de vulnérabilité
s’est développée, notamment portée par :
-
WHITE G.F. qui a étudié les systèmes de représentation du risque et la corrélation entre
l'accroissement des dégâts et l'aménagement des plaines alluviales (WHITE 1975),
-
WISNER B. qui a étudié le lien entre pauvreté et vulnérabilité face au risque (WISNER
1998).
Ces deux auteurs ont mis en avant l’influence considérable de l’homme sur son environnement.
Leurs recherches ont affirmé la vulnérabilité comme concept clé, concept arrivé en France dans
les années 1990 (D’Ercole, Chardon), favorisé par le contexte général (DIPCN de l’ONU,
multiplication des inondations en France, remise en cause de la géographie physique etc.).
11
Selon Thouret, qui s’inscrit dans cette dimension sociale des risques, « face aux catastrophes
naturelles qui engendrent des dégâts de plus en plus considérables dans les pays développés […]
nous devons changer notre façon de penser la gestion des risques » (PIGEON 2002). L’approche
par la vulnérabilité illustre cette évolution, relativement récente, dans la manière d’aborder le
risque d’inondation. Il s’agit non plus seulement de réduire l’aléa (le risque zéro étant une
illusion) mais également de réduire la vulnérabilité des sociétés face à l’aléa.
Ce concept de vulnérabilité s’inscrit dans un contexte global de recherche, que le
programme de l’Agence Nationale de la Recherche concernant l’AMélioration de l’Alerte aux
Crues (ANR AMAC) illustre bien. Ce programme mêle des approches géographiques,
sociologiques, hydrologiques et mathématiciennes, afin de traiter cette thématique d’une manière
transversale. Prévu pour une durée de trente six mois (à compter de janvier 2010), plusieurs
partenaires (Institut de Mécanique des Fluides, Laboratoire de Géographie de l'Environnement,
Laboratoire des Mécanismes et Transferts en Géologie, Institut de Mathématiques de Toulouse)
travaillent en collaboration autour de ce projet. Cette approche interdisciplinaire a comme
objectif d’aboutir à une vision intégrée du risque d’inondation, dont la prévision inclurait la prise
en compte d’une multitude de paramètres. Ce programme ANR AMAC s’applique à plusieurs
terrains d’étude (bassins du Touch et de la Lèze, Garonne amont) : l’intérêt est de représenter un
grand nombre de crues différentes, afin de s’interroger sur les processus d’alerte propres à
chacune.
L’intérêt
principal
de
ce
programme
est
d’associer
des
approches
scientifiques
(hydrodynamique), sociales (vulnérabilité d’un territoire) et de politiques publiques (prise de
décision, alerte) afin « d’améliorer l’efficacité de la gestion du risque d’inondation » (ANR
2009) : cela signifie une meilleure prévision du risque d’inondation dans les zones à enjeux forts.
Il s’agit « d’identifier les leviers à actionner pour mieux intervenir sur les vulnérabilités et
rendre la gestion de crise socialement plus efficace » (ANR 2009).
Ce programme, qui repose sur le concept clé de la vulnérabilité face au risque d’inondation,
présente la problématique suivante : quelle est l’efficience, c’est-à-dire la « capacité d'un
individu ou d'un système de travail d'obtenir de bonnes performances dans un type de tâche
donné » (LE LAROUSSE 2011), de la prévention et de la prévision du risque d’inondation, tant
du domaine technique que du domaine social ? Les objectifs qui en découlent est :
1. Améliorer des modèles de prévision et reduire leur marge d’erreur.
2. Comprendre les facteurs qui influent sur les prises de décision tout au long de la crise
(avant, pendant, après), les représentations et les attentes sociales en matière d’alerte et
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de gestion de crise. Enfin, il s’agit d’identifier les formes de restitution des prévisions
scientifiques et des procédures dans ce domaine.
La thèse de DAUPRAS F. sur le thème « Vulnérabilité et Inégalité des territoires en
Adour Garonne » suite à la mise en place du nouveau système d’alerte aux inondations
« Vigicrues » s’insère dans le volet « Sciences humaines et sociales » du programme ANR
AMAC. Son but est « d’établir un diagnostic du nouveau système d’alerte aux crues tel qu’il a
été mis en place au cours des dernières année » (ANR 2009). En effet, au cours des dernières
années, beaucoup de changements sont survenus dans l’alerte aux crues, qui se sont traduits par
le passage de la responsabilité de l’alerte des populations vers les élus et les riverains. Face à ce
constat, des questionnements scientifiques ont émergé : « celui de la responsabilité comme
condition d’efficacité de l’alerte et celui de l’(in)égalité spatiale face au risque » (ANR 2009).
Dans ce contexte global (stratégie internationale pour la réduction des catastrophes,
programmes de recherche interdisciplinaire du laboratoire GEODE, thèses, intérêt des médias et
des politiques publiques, etc.), la réduction de la vulnérabilité face aux inondations peut
s’effectuer par la valorisation de moyens efficaces de diminution de l’exposition des territoires
aux inondations. L’association des dimensions techniques et sociales apparait comme un moyen
incontournable d’aborder la vulnérabilité. Devant l’expansion des phénomènes, les mesures
structurelles de protection sont remises en question, ce qui contribue à l’émergence de la notion
de prévention du risque d’inondation.
Ce constat nous amène à nous questionner sur le rôle de la mémoire collective et de la
capitalisation d’expérience dans la prévention du risque d’inondation. Dans ce contexte, nous
nous intéressons à la démarche de retour d’expérience menée suite à une inondation. Le retour
d’expérience prend la forme d’un rapport dont l’un des objectifs principaux est d’analyser la
gestion de crise afin d’en tirer des enseignements. À ce titre, nous élaborons plusieurs
hypothèses, détaillées en Partie 1 (Cf. Partie 1 I. page 12), sur la capacité du retour d’expérience
à influer et à améliorer la gestion des inondations et donc à réduire la vulnérabilité du territoire
face à cet aléa.
Le retour d’expérience est-il un outil de réflexion pertinent pour associer prévention du risque et
réduction de la vulnérabilité ? Suite à une inondation, comment engendrer une réflexion globale
en matière de réduction de la vulnérabilité ?
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Dans ce mémoire, nous proposons des pistes de réflexion selon un plan de travail divisé
en trois parties.
Tout d’abord, nous présentons les hypothèses et la problématique de recherche puis nous
détaillons la méthodologie employée. Nous mobilisons ensuite les concepts et les notions utilisés
à travers un état de l’art (risque d’inondation, vulnérabilité).
La seconde partie nous permet de présenter plus en profondeur le retour d’expérience. Elle est
également l’occasion d’établir une lecture critique du retour d’expérience à travers la remise en
question de cette démarche pour réduire la vulnérabilité.
Enfin, la dernière partie permet d’appliquer une dimension territoriale à la problématique
soulevée. Elle aborde la traduction locale du retour d’expérience sur le terrain d’étude : le bassin
de la Nive et de la Nivelle dans les Pyrénées-Atlantiques, connu pour ses crues soudaines et
fréquentes. Cela nous permet de mener ensuite une réflexion sur le rôle du retour d’expérience
dans la réduction de la vulnérabilité.
En conclusion, nous présentons un éventuel projet de thèse.
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Partie 1
Vulnérabilité face aux
inondations et retour
d’expérience en France
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I. Le retour d’expérience dans la réduction de la vulnérabilité : une approche
novatrice de l’inondation
La partie suivante explicite notre démarche de recherche, en mettant en avant les
questionnements émergés suite à notre réflexion. Nous présentons le contexte dans lequel
s’inscrit ce mémoire puis l’intérêt scientifique et social d’une telle problématique. Nous
soulevons ensuite plusieurs hypothèses, qu’il s’agira de valider ou d’infirmer tout au long de
notre démonstration.
A. Le retour d’expérience pour évaluer la vulnérabilité d’un territoire
Ce mémoire s’inscrit dans un champ de recherche global sur la vulnérabilité face au
risque d’inondation (Cf. Introduction page 5). Nous proposons d’analyser la réduction de la
vulnérabilité face aux inondations à travers la démarche du retour d’expérience. Cette nouvelle
vision permet de l’envisager comme un outil de capitalisation et de transmission de l’expérience
acquise, outil pertinent dans la réduction de la vulnérabilité. L’objectif de ce mémoire est de
démontrer que le retour d’expérience permet d’analyser les évènements passés et qu’ainsi, il est
un point de départ pour améliorer la gestion d’inondation et donc pour réduire la vulnérabilité du
territoire.
La manière dont est définie la vulnérabilité est primordiale car elle influe sur son évaluation
et sur les moyens de réduction mis en œuvre. Nous proposons donc deux approches de la
vulnérabilité face à une inondation :
-
la vulnérabilité d’une société représente les enjeux humains et matériels accumulés et
produits, qui peuvent être perdus ou bien endommagés lors d’un évènement,
-
elle est définie comme la capacité de réponse d’une société face à une crise (capacité à
faire face), « la capacité d’une personne ou d’un groupe à anticiper, tenir le coup,
résister et reconstruire après les impacts provoqués par une catastrophe » (BLAIKIE et
al. 1994). Cette définition renvoie au concept de résilience, c’est-à-dire la capacité d’une
société à revenir à un état initial suite à un phénomène.
Cela nous conduit à nous interroger sur ce qu’est une société vulnérable face aux inondations.
Celle qui peut perdre beaucoup ? Ou bien celle qui peut prendre du temps à se relever d’une
crise ?
16
Le retour d’expérience est une démarche transversale, dont l’objectif est de donner des
pistes de réflexion autour de ces questionnements. Il semble pouvoir permettre la définition des
enjeux lors d’une inondation (humains, matériels, économiques, environnementaux, etc.) mais
également la planification des actions à suivre, afin d’impulser une dynamique de réduction de la
vulnérabilité.
B. Quel apport du retour d’expérience dans la compréhension de la
vulnérabilité face aux inondations ?
L’un des intérêts de la démonstration est l’association entre prévention du risque
d’inondation et réduction de la vulnérabilité. Nous cherchons à expliquer l’articulation de la
pratique du retour d’expérience avec la réduction de la vulnérabilité d’un territoire face aux
inondations.
La particularité de ce mémoire réside donc dans :
-
l’approche du risque par la vulnérabilité : La lutte contre les inondations inclut
nécessairement une diminution de l’exposition des enjeux du territoire au risque. Il est
donc nécessaire d’identifier les types de vulnérabilité et de comprendre les enjeux
présents, afin de réduire la vulnérabilité face aux inondations. Pour cela, il est
indispensable
de
prendre
en
compte
toutes
ses
composantes
(matérielle,
organisationnelle, sociale, humaine etc.). Mener un retour d’expérience n’influe pas
directement sur l’aléa mais sur la réduction de la vulnérabilité d’un territoire. En effet un
retour a posteriori sur la crise permet de recenser tous les points qui ont fait défaut dans
sa gestion et de jouer ainsi sur la vulnérabilité du territoire.
-
l’entrée par le retour d’expérience : Comment évaluer les situations de crises pour en
réduire les impacts ? Comment capitaliser l’expérience ? Le retour d’expérience se
présente sous la forme d’un rapport, qui comprend la gestion chronologique de la crise
(chaine d’acteurs, déroulement de la procédure) pour évaluer les dispositifs en place puis
des propositions d’amélioration de gestion. C’est un outil qui permet de revenir sur la
crise passée, d’évaluer sa gestion et de prévoir des solutions afin de réduire la
vulnérabilité et les dégâts engendrés.
17
À partir de ces questionnements, nous avons élaboré des hypothèses de départ, qui seront
affirmées ou infirmées dans ce mémoire (méthode hypothético-déductive) :
1. Quelle est la capacité du retour d’expérience à pérenniser et à transmettre l’information ?
Le retour d’expérience permet de capitaliser l’expérience acquise lors d’un événement,
afin d’améliorer les pratiques de gestion.
2. Par quels moyens le retour d’expérience influe-t-il sur la réduction de la vulnérabilité
face aux inondations ? Le retour d’expérience permet d’évaluer la vulnérabilité d’un
territoire face aux inondations pour la réduire.
3. Existe-t-il un formalisme dans la démarche ? Le retour d’expérience se pratique-t-il de la
même manière selon les échelles d’application ? La pratique du retour d’expérience est
aléatoire selon l’échelon d’application.
Ces hypothèses permettent de mettre en évidence la problématique suivante : quel est l’apport de
la démarche du retour d’expérience dans la compréhension de la vulnérabilité face aux
inondations ?
Comment le retour d'expérience permet-il de comprendre et d’influer sur la vulnérabilité face
aux inondations ?
Le retour d'expérience est-il un outil pour lutter contre le risque d’inondation, c’est-à-dire de
réduction de la vulnérabilité d'un territoire ?
Quel est son apport dans la prévention du risque d’inondation ?
Il s’agit dans ce mémoire d’analyser cet outil et d’évaluer sa capacité à identifier et à comprendre
la vulnérabilité, dans le but de la réduire ; le retour d’expérience comme outil d’évaluation de la
gestion de crise donc comme outil de gestion du risque d’inondation.
Notre démonstration s’appuie sur une remise en question de la démarche du retour
d’expérience, afin de comprendre comment il peut impacter sur la réduction de la vulnérabilité
d’un territoire face aux inondations. Nous cherchons à comprendre la pratique du retour
d’expérience et ses impacts sur la politique de lutte contre les inondations, au niveau national
puis local. Pour cela, nous avons élaboré une méthodologie de recherche, qui se déroule en
plusieurs temps.
18
1. Temps 1 : définir les caractéristiques et comprendre la
méthodologie du retour d’expérience (d’octobre à novembre 2010)
Après avoir élaboré une problématique et soulevé des hypothèses, nous avons établi une
lecture « critique » du retour d’expérience à partir d’un corpus de documents, dans le but de
mieux comprendre ses caractéristiques. Afin d’avoir une vision représentative, nous nous
sommes appuyés sur des retours d’expérience menés au niveau international, européen et
national, concernant plusieurs types d’aléas : la crue, l’avalanche, la tempête, le cyclone, un
évènement naturel dommageable, les intempéries, etc. Nous nous sommes ensuite focalisés sur
l’aléa inondation en France.
Il existe peu de littérature concernant la méthodologie du retour d’expérience. Les
quelques guides disponibles concernent les risques technologiques mais la méthodologie
employée présente des traits communs avec les « risques naturels ». La plupart des rapports et
des guides sont disponibles sur le site web du Ministère de l’Ecologie, du Développement
durable, du Transport et du Logement (URL http://www.developpement-durable.gouv.fr/).
À travers la lecture des retours d’expérience (Cf. annexe n° 1 page 196), nous avons
cherché à répondre à un grand nombre de questions, afin de comprendre les particularités et les
divergences de la pratique du retour d’expérience, dont les résultats sont présentés en Partie 2 de
ce mémoire (Cf. Partie 2 page 55).
Quelles institutions et quels acteurs du risque le retour d’expérience concerne-t-il ? Quels en sont
les auteurs ? Sous quelle forme se présente-t-il ? Quel est son fonctionnement ? Est-ce le même
pour tous les rapports ? Quels sont les principaux objectifs de ces démarches ? Quels sont les
critères de mise en place ? Comment en arrive-t-on à un tel choix ? Dans quelles conditions
locales et nationales est-il mis en place ? Qu’en est-il de l’efficacité et la cohérence du retour
d’expérience dans la réduction de la vulnérabilité face aux inondations ? Comment et par qui estil diffusé, appliqué et contrôlé ? Aboutit-il à des décrets ou à des lois en matière de prévention
des risques ? Quels aspects de la vulnérabilité traite-t-il ? Quelle est sa prise en compte dans
l’urbanisme et l’aménagement du territoire? A-t-il un impact sur les aménagements et les
constructions de protection contre les inondations ? Est-il mené systématiquement suite à une
inondation ou bien au cas par cas selon les évènements ? Existe-t-il un formalisme dans les
procédures ?
19
Parallèlement à ce travail, nous avons mené une recherche bibliographique sur les
concepts et les notions mobilisés dans ce mémoire : risque, vulnérabilité, inondation, aléa et
gestion de crise (Cf. Partie 2., II. page 80 et III. page92).
2. Temps 2 : observer la manière dont le retour d’expérience aborde la
vulnérabilité face aux inondations (de décembre à janvier 2011)
Notre but était d’analyser la manière dont le retour d’expérience aborde la vulnérabilité
face aux inondations puis de définir sa capacité ou non à la réduire. Le retour d’expérience
permet-il d’aborder l’inondation de façon transversale, c’est-à-dire en incluant tous les aspects de
la vulnérabilité ?
Nous nous sommes aperçus que les rapports proposent toujours une approche sectorielle de la
vulnérabilité (bâti ou enjeux), accompagnés de solutions pour réduire l’exposition des biens et de
la population. Nous nous sommes alors questionnés sur le rôle du retour d’expérience dans la
vulnérabilité face aux inondations (Cf. Partie 2 page 55).
3. Temps 3 : étudier l’application locale du retour d’expérience à un
terrain d’étude (de février à mars 2011)
Notre objectif était de donner une dimension territoriale à la problématique de recherche,
en confrontant les résultats précédents à un terrain d’étude. Pour cela, nous avons étudié la mise
en œuvre du retour d’expérience sur le bassin de la Nive et de la Nivelle, dans le département des
Pyrénées-Atlantiques (64), afin de définir les avantages et les inconvénients d’une telle pratique.
À travers cette étude de cas, nous avons souhaité répondre à plusieurs interrogations :
Quelle est la gestion des inondations sur ces bassins ? Comment le retour d’expérience se traduitil sur le terrain ? Quelles modifications ont été apportées entre deux crues ? Quelle est l’utilité du
retour d’expérience pour les gestionnaires locaux du risque ? Les acteurs ont-ils généralisé la
démarche après chaque évènement ? Quelle est sa prise en compte dans l’occupation du sol ?
Pour cette phase de terrain, nous avons d’abord défini les acteurs du risque à rencontrer.
Il était pertinent d’aborder tous les niveaux de hiérarchie : Etat, préfecture, services techniques
déconcentrés, municipalités, gendarmeries, casernes de pompier, etc., afin d’avoir une vision de
20
la pratique du retour d’expérience la plus représentative possible. Des contacts ont été pris en
février 2011 (Cf. annexe 2 page 202), la phase de rencontre s’étant déroulée en mars 2011.
Sur dix-huit structures contactées, seules cinq ont refusé de répondre pour les raisons suivantes :
-
cela ne présentait que peu intérêt à leurs yeux,
-
le territoire s’est avéré peu pertinent : peu d’habitation, majoritairement de la forêt, etc.
La majorité des entretiens étaient semi-directifs et se sont déroulés à l’oral selon une
trame définie à l’avance (Cf. annexe 3 page 205). Cette technique permet un discours libre et
laisse une marge de réponse à l’interlocuteur. La trame d’entretien et le questionnaire avaient des
objectifs similaires : connaître les relations des acteurs au risque d’inondation pour améliorer sa
gestion ; définir la pratique du retour d’expérience employée dans la structure. En revanche, les
thèmes abordés variaient légèrement en fonction des acteurs :
-
le contexte institutionnel et national de la gestion du risque inondation,
-
les rôles et les missions en matière d’inondation,
-
la prévision et le système d’alerte,
-
le déroulement d'une situation de crise et méthodes de gestion du risque inondation,
-
l’alerte, l’organisation des secours et les moyens mis en œuvre lors d'une inondation,
-
le déroulement des crises, notamment l'inondation de la Nivelle le 04 mai 2007,
-
le retour d’expérience : connaissance, utilité, prise en compte et changements.
Par manque de temps, certains acteurs ont souhaité répondre par écrit à un questionnaire envoyé
par mail ou par courrier. L’un des entretiens s’est déroulé au téléphone pour une question
pratique. L’ensemble des personnes interrogées s’est montré enthousiaste et réactif face à notre
démarche de recherche.
21
4. Temps 4 : analyser les résultats et rédiger le mémoire
(d’avril à juin 2011)
Il s’agit de l’analyse des résultats obtenus puis de la rédaction finale. Cela nous a permis
de réorganiser nos idées pour élaborer une démonstration (Cf. Table des matières page 237). Les
entretiens, enregistrés avec un dictaphone, ont été retranscris pour une analyse plus aisée.
Certains acteurs ont souhaité avoir un retour des résultats une fois ce mémoire soutenu.
22
II. Risque et vulnérabilité face aux inondations : des concepts récents et
complexes
Cette partie est consacrée à la description du phénomène physique d’inondation puis à la
présentation des concepts liés : le risque et la vulnérabilité.
Cette partie présente le risque d’inondation, évalué sous la forme « Aléa - Vulnérabilité » avec :
-
l’aléa, comme composante du phénomène physique de submersion,
-
la vulnérabilité, comme composante liée à l’endommagement potentiel de la population
et des biens sur un territoire donné.
Comme l’illustre la figure n° 2 page 20, les composantes interagissent entre elles dans le système
« Risque », particulièrement dans le système « Risque d’inondation ».
Figure n° 2 : les composantes du système « Risque »
(AFPCN 2011)
23
1. Le système « Risque naturel » : à l’interface Espace / Temps et
Nature / Société
D’une manière générale, le risque représente la possibilité que survienne un évènement
considéré comme dommageable par la société. Un risque est plus ou moins important selon son
degré de probabilité et d’exposition à cet événement.
Les « risques naturels » sont les produits de la société actuelle plus que de simples
phénomènes naturels. Ils s’évaluent avec une part de subjectivité liée à l’appréciation des
évènements par chaque société. Chaque société juge différemment le risque encouru et la valeur
de ce qui peut être perdu sur son territoire. Ainsi ce sont généralement les pays les plus
développés qui connaissent les catastrophes naturelles les plus coûteuses (à cause de
l’accumulation de richesses), tandis que les pays en voie de développement comptabilisent
souvent un grand nombre de victimes (à cause de l’importante vulnérabilité des personnes). Il est
important de bien différencier le terme de « risque naturel » de celui de « catastrophe naturelle ».
Le premier est projeté dans un futur potentiel. Il représente ce qu’il peut se produire et non ce qui
s’est produit car il s’agit alors de « catastrophe naturelle ».
Le système « Risque » et plus particulièrement « Risque naturel », peut donc se situer à
l’interface Espace / Temps et Nature / Société. En effet, ce système, complexe et dynamique
dans le temps, inclut les variables suivantes:
-
le territoire : caractéristiques physiques, enjeux (humains, économiques, écologiques,
patrimoniaux, culturels etc.) et vulnérabilités qui en découlent),
-
l’aléa naturel : nature, ampleur, lieu, saison, déclinaison, fréquence, intensité, durée,
données historiques, connaissances, etc. ou bien parfois le géosystème car il permet de
représenter le milieu naturel avec une part de modelage de l’homme,
-
la société : (contextes divers et systèmes de valeur).
La figure n° 3 page 22 schématise la place du système « Risque naturel » au cœur des
interactions entre le géosystème, le territoire et la société.
24
Figure n° 3 : le système « Risque naturel »
Les hommes ont tout d’abord cherché à faire face aux « risques naturels ».Les recherches
scientifiques à ce niveau sont donc plus nombreuses que celles concernant les « risques
technologiques » par exemple.
Cette thématique a été abordée sous des angles différents :
-
l’approche par type d’aléa : c’est la première approche développée par les disciplines
scientifiques, dans les années 1970. Elle permet le croisement des disciplines (études
interdisciplinaires et quantitatives) en étudiant divers aléas (avalanches, crues,
inondations, mouvements de terrain, sècheresses, précipitations, climats, séismes,
épidémies, pandémies etc.). Ces recherches aboutissent aux modélisations informatiques
des systèmes afin de représenter le risque.
-
l’approche historique et chronologique des risques : elle a été particulièrement
développée dans les années 1990 au laboratoire GEODE de l’université de Toulouse 2 le
Mirail (l’histoire au sens large des aléas, la concentration des phénomènes dans le temps,
la perception des risques par les sociétés au fil du temps, etc.). Elle peut permettre
notamment d’expliquer l’évolution des politiques de gestion du risque et les pratiques
mises en place, pour une vision plus sociologique. Leur dimension appliquée permet de
spatialiser les risques.
-
l’approche par les politiques publiques : en lien avec la précédente, elle aborde
l’évolution des politiques publiques à travers la gestion du risque et les aménagements
qui en découlent. Cette approche permet notamment l’aide à la décision en proposant des
25
scénarii (prospective) pour décider des politiques publiques et des aménagements à
mettre en place.
-
l’approche par la vulnérabilité : relativement récente, elle s’est développée dans les
années 1990 à 1995. À cette époque, l’expansion urbaine, principalement dans des zones
inondables, a conduit à une exposition exacerbée des populations face aux risques. Cette
approche permet de prendre en compte l’évolution dans le temps de la dimension
humaine et sociale du risque : les recherches portent sur la vulnérabilité elle-même,
rendant moindre l’importance de l’aléa.
L’approche par la vulnérabilité est détaillée dans la partie suivante.
2. Comment décrire le phénomène d’inondation ?
Une inondation résulte du ruissellement des précipitations sur la surface du sol. Il
entraine une élévation du niveau de l’eau dans le lit mineur (le lieu habituel de l’écoulement) qui
aboutit à un débordement dans le lit majeur (l’espace d’inondation). L’inondation représente un
danger potentiel selon plusieurs facteurs tels que la hauteur et la vitesse de l’eau, la durée de
submersion, la localisation du phénomène, etc.
Il existe trois types d’inondation : les inondations lentes, les inondations dues au ruissellement
urbain, les inondations rapides. Ces trois types d’inondation diffèrent, tant par les facteurs
engendrant le phénomène, que par les conséquences qui en résultent.
3. L’évolution de la définition du risque d’inondation
Comme nous l’avons présenté dans la partie précédente, le risque est un système étudié
par plusieurs approches scientifiques. Cela nous a permis d’identifier sa gestion efficace, qui
nécessiterait une bonne connaissance :
-
d’une part, du phénomène physique lui-même (l’identification de l’aléa),
-
d’autre part, des enjeux sociaux et économiques (l’identification de la vulnérabilité).
Nous remarquons que ce dernier paramètre fait souvent défaut dans les études du risque
d’inondation. Cela peut s’expliquer par l’arrivée récente du concept de vulnérabilité dans les
recherches, qui, de plus, est difficile à évaluer et à quantifier.
26
a. L’intégration de la notion d’endommagement…
Au 20ème siècle, les sociétés humaines étaient considérées comme passives face au risque,
c’est-à-dire qu’elles subissaient les aléas comme une contrainte naturelle, dont elles se
protégeaient par des mesures structurelles (des barrages, des digues, etc.). Cette passivité a été
remise en question, notamment par PIGEON P. (PIGEON 2002). Selon lui, il existe des
interactions entre le risque et la société, qui se matérialisent par l’endommagement. Ces facteurs
d’interaction peuvent être hiérarchisés selon une valeur définie par la société : cela permet
d’introduire la notion d’enjeux (humains, matériels, environnementaux, etc.). Ils peuvent ensuite
être spatialisés grâce aux Systèmes d’Information Géographiques (SIG).
Cette nouvelle notion d’endommagement met en perspective la naturalité du risque. En
effet, l’endommagement résulterait de l’interaction entre évènements physiques (les inondations)
et facteurs de peuplement (la densification du bâti, l’anthropisation de l’aléa, etc.) (TAMRU
2002). Reliée au concept complexe de vulnérabilité, l’endommagement dépend de l’intensité de
l’aléa et de la capacité de résistance physique du bien.
Une fois assimilée l’importance du rôle joué par la société dans la définition du système
« Risque », nous comprenons mieux pourquoi le terme « risque naturel » est parfois considéré
comme un abus de langage. En effet, la notion de « naturel » semble peu présente. Par
convention, nous employons le terme « risque naturel » dans ce mémoire.
Grâce à l’apport de la notion d’endommagement, les définitions des « risques naturels »
et de l’aléa ont évolué. PIGEON P., dans un ouvrage intitulé Réflexion sur les notions et les
méthodes en géographie des risques dits naturel (PIGEON 2002) illustre bien cette évolution :
« Le risque est matérialisé par l’endommagement. Il résulte non d’une rencontre fortuite entre la
nature et le peuplement, mais il est le résultat d’au moins une interaction, au moment même où il
se produit, entre des processus physiques d’endommagement et des éléments de vulnérabilité les
plus favorables à cet endommagement ». Les aléas deviennent alors « des processus ou facteurs
physiques d’endommagement ».
27
b. ...de laquelle découlent les dommages
Les processus d’endommagement se concrétisent à travers les dommages, qui sont des
objets « sociaux » car ils n’existent qu’à travers la société : c’est elle qui défini la valeur d’un
bien et décide s’il est endommagé ou non. Toujours dans l’ouvrage intitulé Réflexion sur les
notions et les méthodes en géographie des risques dits naturel, PIGEON P. présente « le
caractère relatif du dommage, qui correspond à une reconnaissance sociale sélective de ce
dernier » (PIGEON 2002).
Cette notion pose le problème de la définition des critères des dommages. Tout comme le risque,
le dommage n’existe que parce qu’il est reconnu par la société. Les critères de reconnaissance
qui en découlent sont, eux aussi, définis par la société sur la base de son système de valeur.
Selon ASTE J.P, LEONE F. et LEROI E. (ASTE et al. 1996), nous distinguons trois
catégories d’éléments susceptibles d’être endommagés (à chacune correspond un type
d’endommagement) :
-
les biens matériels (l’endommagement structurel),
-
les personnes (l’endommagement corporel),
-
les activités et les fonctions diverses (l’endommagement fonctionnel).
La multiplicité des définitions du risque d’inondation dans les publications scientifiques
permet de concevoir ce risque à une échelle globale. Son déroulement est influencé par des
facteurs anthropiques et il met en jeu des sociétés plus ou moins vulnérables. Il s’agit de bien
différencier le risque lui-même de sa matérialisation, sous forme de catastrophe ou d’évènement
et de ses conséquences, sous formes de dommages. Il est important de souligner l’immense
variété d’interprétations de l’endommagement et de ses conséquences (dommages).
28
Jusqu’aux années 1990, les études en géographie du risque ont priorisé l’aléa (la
connaissance, la quantité, l’identification, les cartes d’aléa, etc.). Devant l’essor de la dimension
sociale du risque, une approche nouvelle a émergé, qui privilégie la vulnérabilité des sociétés
(Cf. Partie 1, II. A. Une nouvelle équation du risque qui intègre la vulnérabilité page 23). Tout
comme la notion d’endommagement, la vulnérabilité peut s’interpréter de multiples manières.
D'ERCOLE R. et THOURET J.C., dans un ouvrage intitulé Vulnérabilité aux risques naturels en
milieu urbain : effets, facteurs et réponses sociales (D'ERCOLE, THOURET 1996) rappellent
l’étymologie du mot (du latin vulnerabilis « qui peut être blessé »), dont la première apparition
en littérature date de la fin du 17 siècle : « D’après l’étymologie, la vulnérabilité est le fait
ème
d’être sensible aux blessures, aux attaques ou d’éprouver des difficultés pour recouvrer une
santé mise en péril ». Classiquement, nous retrouvons dans la littérature deux définitions de ce
système, intégrées et complémentaires, où il est décrit soit comme un état, soit comme un
processus. En tant qu’objet scientifique, la vulnérabilité est cependant peu étudiée, en
comparaison des études menées sur les aléas. En effet, ces derniers sont plus facilement
identifiables et quantifiables (PROVITOLO 2007). La connaissance des enjeux et de leur
vulnérabilité est souvent le point faible des Plans de Prévention des Risques (PPR).
1. Comme un état
La vulnérabilité peut être décrite comme l’état d’une société, à un moment donné, face à
un risque connu. Elle représente alors l’interaction entre des biens matériels exposés et un aléa
d’intensité variable. ASTE J.P, LEONE F. et LEROI E. (ASTE et al. 1996) la définissent comme
« le niveau d’endommagement potentiel (compris entre 1 et 0) d’un élément exposé donné,
soumis à l’action d’un phénomène pressenti ou déclaré, d’intensité donnée ».
Ainsi, différents types de vulnérabilité se distinguent :
-
physique : la résistance des bâtiments, des installations, des infrastructures, etc.,
-
systémique : l’organisation du territoire, les effets de dominos et d'interdépendance,
-
sociale : la population exposée, l’organisation de la société, etc.,
-
économique : la réponse des acteurs économiques, aussi bien à l'échelle individuelle qu'à
une échelle macro-économique (le Produit Intérieur Brut (PIB), la croissance, le chômage
etc.).
29
Ceci souligne la complexité du concept de vulnérabilité ainsi que la difficulté de l’évaluer et de
la quantifier.
2. Comme un processus
La vulnérabilité peut aussi être définie comme un processus, qui influe sur l’ampleur des
catastrophes. Les conséquences d’une catastrophe, même avec un aléa dit mineur, seront
importantes si la vulnérabilité du territoire est grande : plus un territoire est vulnérable, plus il
réagira aux aléas même peu intenses. Ce mémoire se situe dans cette approche de la
vulnérabilité.
La géographie du risque permet d’insérer de nouvelles composantes, le plus souvent
anthropiques, à la vulnérabilité en tant que processus (l’occupation du sol, l’urbanisation,
l’orographie, les politiques publiques de prévention, etc.). Cette définition permet une approche
des risques par le territoire, dans laquelle l’aléa inondation est appréhendé à travers la
vulnérabilité en termes humain / population, réseaux et bâti / matériel.
La vulnérabilité comme processus est liée au concept de résilience, qui définit la capacité
de réponse d’une société face à une crise, c’est-à-dire à revenir à un état normal initial suite à un
phénomène. Si une société surmonte rapidement la catastrophe, cela signifie qu’elle est
relativement peu vulnérable face aux inondations. Dans ce cas, la vulnérabilité d’un territoire
renvoie à « la capacité d’une personne ou d’un groupe à anticiper, tenir le coup, résister et
reconstruire après les impacts provoqués par une catastrophe » (BLAIKIE et al. 1994).
3. Les différentes approches de la vulnérabilité
La vulnérabilité apparaît comme un concept aux interprétations diverses mais qui reste
une composante principale du risque. Différents modes d’analyse de celle-ci existent. Toutes ces
démarches rencontrent des limites, c’est pourquoi nous soulignons la nécessité de les faire
interagir, afin d’analyser au mieux la vulnérabilité d’un territoire.
-
l’approche analytique / la démarche qualitative (ASTE et al. 1994).
C’est l’approche la plus simple qui décompose la vulnérabilité en catégorie d’éléments
vulnérables (les populations, le bâti, les réseaux, les activités, les équipements, les
milieux naturels, etc.). Elle prend en compte l’endommagement potentiel des hommes et
des biens, puis les coûts des pertes en cas de catastrophe.
30
Elle présente cependant un caractère restrictif car elle exclut les facteurs de la
vulnérabilité, c'est-à-dire ce qui influence (augmente ou diminue) la vulnérabilité d’un
territoire.
Les travaux de CHARDON A.C. sur la vulnérabilité des populations de Manizales en
Colombie (CHARDON 1994) ou bien ceux de WEICHSELGARTNER J. sur la
vulnérabilité de la Cantabrie en Espagne (WEICHSELGARTNER 2004), illustrent cette
approche.
-
la démarche quantitative portant sur les éléments vulnérables (ASTE et al. 1994).
En lien avec l’approche précédente, il s’agit de mesurer quantitativement les
conséquences de la survenue d’un évènement dommageable. La vulnérabilité apparaît
comme un pourcentage de ce qui est perdu (analyse coût-bénéfice). MORA S. a mené des
études quantitatives des impacts de l’éruption d’un volcan, pour analyser la vulnérabilité
de Cartago au Costa Rica (MORA 1994).
-
l’approche synthétique / systémique (GILBERT 2006).
Elle prend en compte les facteurs favorables aux endommagements ou qui influencent la
capacité de réponse des sociétés face à une situation de crise (une bonne organisation des
secours par exemple). La vulnérabilité est perçue comme une composante active du
système de la catastrophe. Cette approche analyse la capacité d’un système à se soustraire
ou à surmonter une crise. Cette approche concerne donc un système dynamique de
réponse (processus) face à une situation de crise, qui prend en compte des paramètres
sociaux et économiques (le type de population et de bâti, l’organisation de la société, des
réseaux et des secours, la prise en compte du risque, etc.) plutôt qu’une addition de
dommages. Cette approche aboutit à une hiérarchisation des éléments, modélisée à
travers des cartes de vulnérabilité, dans l’objectif de cartographier la vulnérabilité.
4. L’aléa inondation et la vulnérabilité : deux notions complémentaires
pour une géographie viable des « risques naturels »
Dans un ouvrage de GILARD O., intitulé Les bases techniques de la méthode
Inondabilité, celui-ci nous explique que la géographie des risques trouve ses limites dans les
études sur les « risques naturels » qui n’intègrent pas simultanément aléa et vulnérabilité
(GILARD 1998). Ces deux composantes du risque sont étroitement liées car elles interagissent
31
entre elles : la vulnérabilité se différencie selon le type d’aléa ; le risque lié à l’aléa est vécu
différemment selon la vulnérabilité du territoire.
Une gestion des risques efficace doit prendre en compte la vulnérabilité dans sa globalité mais
les recherches n’intègrent pas toujours :
-
le lien entre le bâti et l’homme bien que selon l’aléa, le bâti protège ou surexpose la
population,
-
la vulnérabilité des réseaux de communication alors que l’alerte en dépend.
Nous comprenons que les multiples facteurs qui influent la vulnérabilité contribuent à
complexifier son identification et son intégration dans les recherches.
En conclusion, le concept de vulnérabilité apporte une dimension nouvelle à la
géographie des risques, celle de la dynamique dans le temps et l’espace du système « Risque
naturel » (Aléa - Vulnérabilité).
La citation suivante, tirée d’un ouvrage de D’ERCOLE R., intitulé Approches de la vulnérabilité
et perspectives pour une meilleure logique de réduction des risques (D’ERCOLE 1994), résume
cette idée de vulnérabilité : « [..] l’expression synthétique d’un certain contexte, d’un certain
nombre de conditions propices, ces dernières étant susceptibles d’engendrer des dommages et /
ou dysfonctionnements majeurs en cas de concrétisation d’un aléa ». L’auteur intègre des
facteurs qui influencent la vulnérabilité d’un territoire. Nous retrouvons parmi eux les facteurs de
peuplement, qui favorisent inégalement l’endommagement, qu’ils soient matériels, socioéconomiques, organisationnels, institutionnels ou culturels.
C. Lutter contre les inondations à travers la réduction de la
vulnérabilité ?
Après avoir décrit le concept de vulnérabilité, nous comprenons à présent le passage de la
lutte contre les inondations à la prévention du risque d'inondation. L’introduction de ce concept
a permis une évolution de l’objet d’étude « phénomène physique » à un « objet social »
(DOUSSIN 2009).
32
1. En France : priorité à une logique de prévention du risque
d’inondation
La réduction de la vulnérabilité est un volet essentiel de la lutte contre les inondations,
dont les scientifiques ont pris conscience récemment. C’est sur ce point que l’homme peut agir,
plus que sur l’aléa inondation lui-même, à l’aide notamment de politiques publiques de
prévention, de la mémoire et de la culture du risque, etc. L’inconvénient majeur réside dans
l’importance donnée aux études sur l’aléa inondation, comparée à celles sur la réduction de la
vulnérabilité.
Il existe un lien étroit entre évaluation et réduction de la vulnérabilité. L’une des manières
de réduire la vulnérabilité face aux inondations, proposée dans une prestation de soutien
méthodologique au programme d’étude « Réduction de la vulnérabilité agricole » de l’agence de
l’Eau Loire Bretagne, serait de savoir « mieux vivre avec les crues ». Les populations ne doivent
plus simplement chercher à contrer l’inondation mais plutôt à s’y adapter. La réduction de la
vulnérabilité peut se faire :
-
à la source pour atténuer l’aléa,
-
en faisant obstacle à l’aléa,
et ce, par des mesures :
-
collectives provenant de l’Etat,
-
individuelles provenant des particuliers.
La diminution de la vulnérabilité s’effectue grâce à l’association de ces mesures. Cependant, elle
peut rencontrer plusieurs limites, définies par D’ERCOLE R. (D’ERCOLE 1994) :
-
Peu de propositions concrètes sont faites pour réduire la vulnérabilité, car la complexité
des interactions entre facteurs de vulnérabilité et éléments vulnérables rend difficile
l’évaluation des enjeux.
-
Des solutions sont proposées pour un seul facteur de vulnérabilité. La limite d’une telle
démarche est qu’elle ne prend que peu en compte la diversité des problématiques d’un
territoire. De plus, cette situation est peu transposable d’un territoire à l’autre, chacun
ayant ses propres caractéristiques.
Face aux limites de la réduction de la vulnérabilité, nous partageons les propositions du
séminaire intitulé « Réduction de la vulnérabilité des personnes et des biens aux Inondations »,
du 06 au 07 mars 2006 à Bézier : une telle démarche doit inclure :
33
-
la prise en compte de l’ensemble des problèmes du territoire concerné (pas seulement le
risque d’inondation) puis l’identification des atouts et des potentialités du territoire, afin
de lier l’exposition aux inondations aux autres logiques du territoire,
-
l’adoption d’une démarche pluri-scalaire, afin de resituer le territoire dans son contexte
global car une vue d’ensemble permet de mieux comprendre les facteurs de vulnérabilité.
2. En Europe : des démarches qui associent protection et prévention
Au niveau européen, plusieurs politiques de réduction de la vulnérabilité existent. Nous
avons répertorié quatre types de mesures de réduction de la vulnérabilité, développées dans un
ouvrage de l’Etablissement Public Loire et du Ministère de l’Ecologie, de l’Energie, du
Développement Durable et de l’Aménagement du Territoire (DIRECTION GENERALE DE LA
PREVENTION DES RISQUES, ETABLISSEMENT PUBLIC LOIRE 2008). Il s’agit :
-
« des mesures structurelles de protection à l’échelle du cours d’eau », les plus
privilégiées dans les approches européennes, avec la culture du risque,
-
« des mesures de « résistance », qui retardent l’arrivée de l’eau à l’échelle d’un espace
donné,
-
des mesures de « résistance » à l’entrée de l’eau, à l’échelle du bâtiment,
-
des mesures de « résilience », orientées vers la diminution des dommages en cas
d’inondation dans le bâtiment et qui facilitent le retour à la normale après celle-ci.
À la différence de la France, le principal but de ces démarches européennes est de concilier ces
quatre types sur le long terme, afin de prendre en compte la « dimension sociale, économique et
urbaine » du territoire.
34
Le risque d’inondation en France représente un risque non négligeable puisqu’il concerne
environ 60 % des cours d’eau et qu’une superficie de 22 000 km². est reconnue comme
inondable (DOUSSIN N. 2009). Devant l’intensification constante de l’exposition des enjeux en
zone inondable, en termes humains et matériels, le cadre législatif s’est renforcé.
A. Une prise en compte du risque d’inondation ancienne dans les
consciences mais relativement récente dans la législation
1. Dans la législation française : la mise en avant du rôle anthropique
face au risque d’inondation
a. L’impact du risque d’inondation sur l’occupation du sol :
l’émergence des zonages dès 1935
Dès le Moyen Âge (de 476 à 1453 après J.C d’après Le Petit Larousse illustré, 1996), la
législation française a encadré les « risques naturels », en particulier les inondations, les
mouvements de terrain et les incendies de forêt puisqu’ils étaient des phénomènes fréquents.
Ainsi les grands cours d’eau (Seine, Loire) ont été aménagés et endigués afin de lutter contre les
inondations, conformément aux édits royaux.
Suite aux nombreuses inondations dans le Sud-Est de la France dès 1850, la législation a
organisé l’intervention de l’Etat (restauration de terrains de montagne, instauration de forêt de
protection).
Ce n’est qu’au début du 20ème siècle que l’influence de l’occupation du sol sur les « risques
naturels » a véritablement été prise en compte dans la législation, suite à l’accroissement de la
population. Pourtant, dès 1756, ROUSSEAU J.J. a souligné l’importance de l’occupation du sol
face au risque, dans une réponse à un poème de VOLTAIRE sur le tremblement de terre qui
avait affecté Lisbonne : « La plupart de nos maux physiques sont encore notre ouvrage. Sans
quitter votre sujet de Lisbonne, concevez, par exemple, que si l’on avait point rassemblé là vingt
mille maisons de six à sept étages, et que si les habitants de cette grande ville eusse été dispersés
plus également et plus légèrement logés, le dégât eût été beaucoup moindre et peut-être nul. Tout
35
eut fui au premier éboulement, et on les eus vus le lendemain à vingt lieues de là, tout aussi gais
que s’il n’était rien arrivé » (ROUSSEAU 1971).
Cette mise en avant du rôle joué par l’homme se traduit par l’arrivée de zonages dans les
documents réglementaires par le biais de plusieurs lois :
-
la loi du 30 octobre 1935 relative aux Plans de Surface Submersible (PSS). C’est un
« document instaurant une servitude d’utilité publique affectant l’utilisation du sol. Il
permet à l’administration de s’opposer à toute action ou ouvrage susceptibles de faire
obstacle au libre écoulement des eaux ou à la conservation des champs d’inondation »
(URL http://www.eaufrance.fr/).
-
la loi d’orientation foncière de 1967 a introduit les Plans d’Occupation du Sol (POS), qui
réglementent les usages du sol en zone inondable. Ils ont été remplacés par les Plans
Locaux d'Urbanisme (PLU) par la loi Solidarité, Renouvellement Urbain (SRU) du 13
décembre 2000 (article L.123-1 du Code de l’urbanisme),
-
la loi n° 82-600 du 13 juillet 1982 relative à l’indemnisation des victimes de catastrophes
naturelles a instauré également les Plans d’Exposition aux Risques (PER), remplacés par
un décret de 1995 instituant les Plans de Prévention des Risques Naturels (PPRN). Les
assurances s’engagent à indemniser les victimes à condition que l’Etat élabore des
zonages des « risques naturels » prévisibles (inondation, mouvement de terrain,
avalanche, incendie de forêt, séisme, éruption volcanique, tempête, cyclone). Les PPRN
délimitent les zones exposées aux risques, compte tenu de leur nature, de leur intensité et
des enjeux du territoire. Pour chaque type de zone, une réglementation s’applique :
- dans les zones les plus exposées où la sécurité des personnes ne peut être assurée
(zones rouges), toute implantation humaine est interdite, tout comme dans les
zones rurales réservées à l’expansion des crues,
- dans les zones indirectement exposées, c’est-à-dire les zones urbaines à forts
enjeux (zones bleues), les constructions sont soumises à des conditions
d’exploitation et des aménagements particuliers afin d’éviter qu’elles n’aggravent
ou ne créent de nouveaux risques.
Les PPR concernent autant l’Etat, que les collectivités et les particuliers. Ces derniers
disposent d’un délai de cinq ans pour faire les aménagements de prévention nécessaires.
36
b. L’engagement de la responsabilité de l’Etat dès 1987
C’est également à partir du 20ème siècle que la responsabilité de l’Etat est engagée dans les
domaines de la prévention des « risques naturels » et de la gestion de crise. La législation est
ainsi marquée par plusieurs grandes lois (auxquelles s’ajoutent les décrets associés) au cours des
vingt dernières années (DETRAIGNE 2003) :
-
la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à l’organisation de la Sécurité civile concerne
« [..] la prévention des risques de toute nature, l'information et l'alerte des populations
ainsi que la protection des personnes, des biens et de l'environnement contre les
accidents, les sinistres et les catastrophes par la préparation et la mise en œuvre de
mesures et de moyens appropriés relevant de l'Etat, des collectivités territoriales et des
autres personnes publiques ou privées » (texte de loi disponible sur URL
http://www.legifrance.gouv.fr/). Cette loi implique également la protection de la forêt
contre l’incendie, la prévention des risques majeurs et la traduction française de la
directive SEVESO, qui oblige à informer les populations des risques, véritablement mise
en place suite à la circulaire n° 91-43 du 10 mai 1991.
-
la loi n° 95-101 du 02 février 1995, dite « loi Barnier », relative au renforcement de la
protection de l’environnement (connaissance, protection et gestion des espaces naturels,
inventaire départemental du patrimoine naturel, gestion des déchets, prévention des
pollutions, entretien régulier des cours d'eau etc.) a apporté une nouveauté en associant le
public et les associations de protection de l'environnement aux actions en matière
d'environnement et d'action civile. Nous rappelons que, le 15 mars 1993, elle a abrogé le
décret du 03 mai 1984 sur les PER pour le remplacer par le décret instituant les PPRN
(Cf. Partie 1, III. A. 1. a. L’impact du risque d’inondation sur l’occupation du sol :
l’émergence des zonages dès 1935 page 35).
-
la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003, dite « loi Bachelot », relative à la prévention des
risques technologiques (information, maîtrise de l'urbanisation autour des établissements
à risques, sécurité du personnel, indemnisation des victimes de catastrophes
technologiques) et des « risques naturels » ainsi qu’à la réparation des dommages, a
instauré l’obligation d’informer les citoyens sur les risques. Elle concerne également
l’utilisation du sol (dispositions d’aménagements et de travaux).
37
Les trois principaux objectifs de cette loi sont :
1. Maîtriser les risques en amont des zones urbanisées (construction de petits
ouvrages de régulation des débits en tête de bassin, instauration de servitude de
« mobilité du cours d’eau » et de « stockage temporaire des crues »), lutter contre
l’érosion des sols (adoption d’un code de bonnes conduites en accord avec les
agriculteurs).,
2. Développer la conscience du risque auprès des populations (instauration des
repères de crue, mention du risque lors d’une transaction),
3. Réduire la vulnérabilité des personnes et des biens en zone urbanisée (mise en
place d’un fond de prévention des risques majeurs, dit « fond Barnier », afin de
financer les travaux de prévention dans le cadre d’un PPRN ou de la
délocalisation de bâtiments sinistrés à plus de 50 % de la valeur du bien).
-
la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 relative à la modernisation de la Sécurité civile a
concouru à la protection générale des populations. L’Etat, garant de la cohérence au
niveau national, coordonne les moyens de Sécurité civile : « Il évalue en permanence
l'état de préparation aux risques et veille à la mise en œuvre des mesures d'information et
d'alerte des populations. [..] La politique de sécurité civile doit permettre de s'attaquer
résolument aux risques en les anticipant davantage, de refonder la protection des
populations et de mobiliser tous les moyens encourageant les solidarités » (texte de loi
disponible sur URL http://www.legifrance.gouv.fr/).
Dans le cadre de la modernisation, cette loi définit les responsabilités de l’Etat en matière
en matière de Sécurité Civile et de protection générale de la population et d’organisation
des secours, des Services Départementaux d'Incendie et de Secours (SDIS) et de
coopération interdépartementale.
-
la loi n° 2009-967 du 3 août 2009, dite « Grenelle 1 », relative à la mise en œuvre du
Grenelle de l'Environnement, a été initiée le 21 mai 2007 (URL http://www.legrenelleenvironnement.fr/) à travers six chantiers prioritaires dans lesquels s’est engagé l’Etat
(lutte contre le réchauffement climatique, préservation de la biodiversité, prévention des
risques, etc.). Un an plus tard, la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010, dite « Grenelle 2 »,
qui porte engagement national pour l'environnement, a concrétisé les objectifs fixés par le
Grenelle de l'Environnement.
38
Dans un souci de simplification de la lecture, les divers décrets, directives, arrêtés et
circulaires concernant le risque d’inondation sont présentés par ordre chronologique d’apparition
dans le tableau n° 1 page 39.
Type de législation / date
Arrêtés du 26 janvier 2005, du 11
février 1997 et du 11 février 1997
modifiant l'arrêté du 27 février 1984
Circulaire du 24 Janvier 1994
Circulaire du 24 Avril 1996
Circulaire interministérielle du 30
avril 2002
Arrêté du 02 juin 2003
Décret n° 2005-28 du 12 janvier 2005
Circulaire du 19 janvier 2005
Arrêté du 15 février 2005
Décret n° 2005-233 du 14 mars 2005
Décret n° 2005-475 du 16 mai 2005
Arrêté du 16 mars 2006
Directive européenne 2007/60/CE du
23 octobre 2007
Décret n° 2011-277 du 02 mars 2011
Thème
Réorganisation des Services d'Annonce des Crues (SAC)
Prévention des inondations et gestion des zones inondables
Dispositions applicables au bâti et aux ouvrages existants en
zones inondables
Politique de l’Etat en matière de risques naturels prévisibles et
de gestion des espaces situés derrière les digues de protection
contre les inondations et les submersions marines
Création du Service Central d'Hydrométéorologie et d'Appui à la
Prévision des Inondations (SCHAPI)
Surveillance, prévision et transmission de l'information sur les
crues
Programmes d’actions de prévention des inondations par
bassins-versants sur les années 2003 à 2007
Schémas Directeurs de Prévision des Crues (SDPC), règlements
de surveillance et de prévision des crues et transmission de
l'information correspondante
Etablissement des repères de crues
Schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux
(SDAGE)
Modèle des repères de crues
Evaluation et gestion des risques d'inondation, réduction des
conséquences négatives sur la santé humaine, l’environnement,
le patrimoine culturel et les activités économiques liées aux
inondations.
Evaluation et gestion des risques d'inondation
Tableau n° 1 : le risque d’inondation dans la législation française
(d’après IRMA Grenoble)
À ces textes principaux, il convient bien sûr d’ajouter d’autres textes qui mentionnent les
« risques naturels » comme le Code de l’Environnement, la loi « Montagne » de 1985, la loi
« Littoral » de 1986, la loi « Protection des forêts » de 1991, la loi « Eau » de 1992, la loi
« Paysage » de 1993, etc. Cela montre l’importance des « risques naturels » dans la législation
française, qui font l’objet de plus en plus de textes de loi.
L’ensemble des actions et des politiques publiques de réduction de la vulnérabilité aux
catastrophes naturelles est coordonné par le Conseil d’Orientation pour la Prévention des
Risques Naturels Majeurs (COPRNM), fixé par l’arrêté du 13 juin 2009 (URL
http://www.afpcn.org/).
39
Son rôle est de donner des avis et des propositions en matière de prévention des « risques
naturels », selon trois axes :
-
la connaissance des risques, la surveillance, la prévision et l’information préventive,
-
l’aménagement du territoire et la réduction de la vulnérabilité,
-
l’analyse et l’expertise.
2. Une prise de conscience impulsée par la « Décennie Internationale
de la Prévention des Catastrophes Naturelles » de l’ONU (1989-1999)
dans les conférences et accords internationaux
La décennie 1989 - 1999, déclarée par l’ONU comme la « Décennie Internationale de la
Prévention des Catastrophes Naturelles » a permis de nombreuses rencontres internationales sur
la problématique des « risques naturels ». Ceci a traduit l’intérêt croissant des pays pour les
« risques naturels» et la volonté de mise en avant de la notion prévention.
Les principales rencontres sont présentées en suivant, par ordre chronologique dans un souci de
clarté (URL http://www.ladocumentationfrancaise.fr/):
-
du 23 au 27 mai 1994, à mi-chemin de la DIPCN de l’ONU, a eu lieu à Yokohama au
Japon la conférence mondiale des Nations Unies sur la prévention des catastrophes
naturelles, qui a aboutit à l’adoption d’un « Plan d'action pour un monde plus sûr » et de
la « Stratégie de Yokohama ». Les principaux objectifs retenus étaient la prévention et la
préparation aux catastrophes naturelles ainsi que l'atténuation de leurs effets.
-
en 1996, le Service d'aide humanitaire de la Commission européenne (ECHO) a lancé le
programme DIPECHO (DIsaster Preparedness ECHO), destiné à minimiser les risques
grâce à une préparation aux catastrophes.
-
du 05 au 09 juillet 1999, la DIPCN lancée par l’ONU a été clôturée à Genève en Suisse,
avec les représentants de cent-vingt pays. Dans son prolongement, l’ONU a lancé la
« Stratégie Internationale pour la Réduction des Catastrophes » en 2000, afin de
poursuivre les recherches sur cette thématique.
-
du 18 au 22 janvier 2005, la conférence internationale sur la Prévention des Catastrophes
Naturelles s’est tenue à Kobe au Japon. Elle revêtait un aspect tout à fait particulier suite
au tsunami du 26 décembre 2004 en Asie du Sud. À cette occasion, un système mondial
40
d'alerte précoce pour l'ensemble des catastrophes naturelles a été crée par 168 pays et
supervisé par l'ONU, dont la première concrétisation était un système d'alerte aux
tsunamis dans l'océan Indien.
La notion de prévention des « risques naturels » est entrée tardivement dans les
politiques de gestion de crise.
La loi « Barnier » du 02 février 1995, relative au renforcement de la protection de
l'environnement a fait apparaître le terme prévention pour la première fois dans la législation.
Ainsi les PSS et les PER approuvés ont été remplacés par les PPRN, illustrant le glissement de la
notion d’exposition aux risques à celle de prévention des risques.
La loi « Bachelot » de 2003, relative à la prévention des risques technologiques et naturels (Cf.
Partie 1, III. A. 1. b. L’engagement de la responsabilité de l’Etat dès 1987 page 37) a repris le
terme prévention. Elle a ainsi contribué à l’émergence du concept de « gestion » des risques,
appelé « Disaster Risk Management » par GERIN S. (GERIN 2011) et des politiques de
prévention qui en découlent.
La prévention des risques a été définie par l’ONU, dans le cadre de la « Stratégie
internationale pour la Prévention des catastrophes », comme « le processus de recours
systématique aux directives, compétences opérationnelles, capacités et organisations
administratives pour mettre en œuvre les politiques, stratégies et capacités de réponse
appropriées en vue d’atténuer l’impact des aléas naturels et risques de catastrophes
environnementales
et
technologiques
qui
leur
sont
liées »
(UNITED
NATION,
INTERNATIONAL STRATEGIE FOR DESASTER REDUCTION 2009).
En France, la question de la gestion des inondations, c’est-à-dire l’identification puis la
réduction des risques à court et à long terme, est importante pour les collectivités territoriales,
qui sont responsables de la mise en œuvre des mesures de prévention des inondations sur leur
territoire. Elles « sont des structures administratives françaises, distinctes de l’administration de
l’Etat, qui doivent prendre en charge les intérêts de la population d’un territoire précis » (URL
http://www.vie-publique.fr/). À ce titre, chacune est responsable, entre autre, de la prévention
des inondations sur son territoire, que l’ONU a défini, toujours dans le cadre de la « Stratégie
internationale pour la Prévention des catastrophes », comme « l’ensemble d’activités permettant
d’éviter complètement l’impact négatif des aléas, et de minimiser les catastrophes
41
environnementales, technologiques et biologiques qui leur sont associées » (UNITED NATION,
INTERNATIONAL STRATEGIE FOR DESASTER REDUCTION 2009). Cette compétence
vise donc à diminuer les conséquences néfastes du phénomène. Elle se traduit principalement par
la prise en compte du risque d’inondation dans les documents d’urbanisme (PPR, PLU).
Cependant, il s’est avéré que les mesures de protection contre les inondations, plutôt
focalisées sur la réduction de l’aléa lui-même, n’ont pas permis une diminution réelle du nombre
d’inondation. En Europe, de 1998 à 2002, une centaine d’inondations majeures auraient :
-
provoqué 43 % des désastres,
-
entraîné la mort de 700 personnes,
-
forcé environ 50 0000 personnes à se déplacer,
-
occasionné 25 milliards d'euros de pertes économiques (URL http://www.futurasciences.com/, le 10 septembre 2004).
Concernant la France, des évènements importants se succèdent toujours, principalement dans le
Sud-Est, l’Ouest et le Nord, selon des chercheurs de l’Institut Français de l’ENvironnement
(IFEN). Ils ont évoqué plusieurs causes (le changement climatique et l’évolution des
précipitations, la nature et la couverture du sol, le remembrement agricole et l’urbanisation), qui
démontrent la nécessité de changer d’approche en matière de gestion des risques, car les seules
mesures « structurelles » de protection ne suffisent plus à s’affranchir de l’aléa inondation
(ECKERT et al. 2004).
Suite aux inondations dévastatrices dans l’Aude en 1999 (35 victimes), dans la Somme en
2001 (importants dégâts matériels) et dans le Gard en 2002 (21 victimes), l’Etat a relancé une
stratégie de prévention, afin de réduire la vulnérabilité des territoires face aux inondations. Il
s’est concentré à intégrer la prévention des risques dans l’aménagement du territoire, ce qui s’est
traduit par le passage d’une politique de lutte contre les inondations à une politique de prévention
du risque d’inondation, défini comme l’ensemble « des politiques visant à agir sur le risque dans
son intégralité, c'est-à-dire corrélativement sur le phénomène physique (l'aléa hydraulique) mais
aussi (et parfois surtout) sur sa composante socio-économique (les enjeux exposés, plus ou
moins nombreux, et vulnérables) » (DOUSSIN 2009). La lutte contre les phénomènes par la
prévention est apparue comme un outil essentiel de gestion des inondations. Il s’est traduit par
des partenariats entre l’Etat et les collectivités territoriales, piliers de la prévention :
-
le dispositif de prévention avec le Programme d’Action et de Prévention des Inondations
(PAPI) : pour un même bassin versant, ce document contient des propositions de l’Etat et
42
des collectivités territoriales visant à assurer la connaissance et à développer la culture du
risque, à protéger les zones habitées, à réduire la vulnérabilité, à prévoir et à alerter.
Pour le bassin Adour-Garonne, six PAPI sont actifs : le PAPI Thoré Agout, le PAPI Lèze,
le PAPI Dordogne lotoise, le PAPI Dordogne et le PAPI Charente (URL
http://www.midi-pyrenees.developpement-durable.gouv.fr/).
-
le dispositif d’information avec le Plan de Prévention du Risque d’Inondation (PPRI) :
sur la base des PPR instaurés par la loi « Barnier » en 1995 (Cf. Partie 1, III. A. 1. a.
L’impact du risque d’inondation sur l’occupation du sol : l’émergence des zonages dès
1935 page 35), ce document d’urbanisme retient comme référence le niveau des Plus
Hautes Eaux Connues (PHEC) ou celui de la crue centennale. C’est un outil important du
dispositif d’information car il permet de visualiser la hauteur d’eau atteinte, ce qui
concrétise la réalité du risque d’inondation aux yeux de la population.
Cette mise en avant de la prévention du risque d’inondation par l’Etat s’est également
traduite sur le système d’alerte. En 2001, le dispositif d’alerte consistait en une pré-alerte via le
Service d’Annonce des Crues (SAC). Suite à la politique de prévention de 2002, le système a été
amélioré. L’Etat a souhaité effectuer une veille 24 / 24 h. des phénomènes hydrologiques et
météorologiques, ce qui signifie assurer une vigilance et une prévision des crues 24 h. / 24, afin
de donner aux autorités publiques les moyens d’anticiper une situation difficile. Pour cela, deux
types de structure ont été crées :
-
les Services de Prévision des Crues (SPC) qui ont des objectifs en matière de
surveillance, de prévision des crues et de transmission de l’information,
-
le Service Central d’Hydrométéorologie et d’Appui à la Prévision des Inondations
(SCHAPI), en partenariat avec Météo-France.
Pour conclure, la politique de prévention du risque d’inondation insiste largement sur
l’importance de la prévision des évènements afin de mieux les anticiper. À travers des
documents réglementaires et surtout des aménagements à fort impact visuel, l’Etat a souhaité
sensibiliser la population à ce risque, afin de la faire réagir et de lui permettre de prendre ses
responsabilités.
Cependant, nous apportons une nuance à cette politique, qui semble sous-estimer le risque
d’inondation « au quotidien » décrit par PIGEON P. comme « faible intensité / fréquence forte »
(PIGEON 2005). Même si ce dernier est rarement traduit ni visuellement (un repère de crue
43
indique toujours le plus haut niveau d’eau et non le plus fréquent), ni dans les documents
réglementaire, il n’est toutefois pas négligeable car sa fréquence inclut une autre vulnérabilité.
Les dégâts engendrés sont moindres (aucune victime, peu de dégâts matériels, aucun réseau
touché etc.), ce qui peut le rendre « transparent » aux yeux de la population, « oubliant » ainsi le
risque réel d’une inondation plus importante. Ceci est en contradiction avec la politique de
prévention de relance de 2002.
Cette hypothèse est soutenue par PIGEON P. qui insiste, dans un ouvrage intitulé Géographie
critique des risques (PIGEON 2005), sur la sous représentation du risque au quotidien
d’inondation dans les recherches scientifiques, en comparaison aux risques majeurs : « Le risque
représente un ensemble (aléa, enjeux et vulnérabilité) et il apparaît indispensable et nécessaire
de ne pas étudier distinctement ces notions mais de les considérer comme complémentaires,
imbriquées et indissociables notamment dans l’approche géographique. ».
Les études scientifiques menées étudient principalement les risques d’inondation importants,
faisant référence aux phénomènes qui engendrent des dégâts considérables, tant humains que
matériels. Les types de vulnérabilité mobilisés durant ces événements diffèrent souvent des
inondations quotidiennes. Pourtant, même si elle est moins palpable et donc moins
impressionnante, cette vulnérabilité reste tout autant réelle.
À ce titre, nous nous interrogeons sur les critères de mise en place du retour d’expérience : doit-il
être effectué seulement lors d’une catastrophe majeure ou bien doit-il également être appliqué
sur le risque d’inondation quotidien ?
Cette question nous renvoie à l’hypothèse selon laquelle le retour d’expérience est aléatoire selon
les territoires et ne se pratique pas systématiquement après une inondation. Pourtant, le retour
d’expérience semble permettre d’améliorer les pratiques, c’est pourquoi il serait important de le
développer et de l’intégrer à la gestion d’inondation, qu’elle que soit l’ampleur de l’évènement.
44
Comme nous venons de le voir, la notion de prévention a eu un impact fort sur la
législation et la gestion des inondations en France. Nous présentons dans la partie suivante
comment le dispositif de gestion a intégré cette nouvelle composante. Cette évolution se traduit
par une vigilance et une prévision des crues 24 / 24 h., afin d’anticiper les phénomènes.
1. La nécessité de privilégier des mesures non structurelles de
prévision et de prévention
En réponse à la demande sociale et politique qui a émergé dans les années 1990, les
recherches scientifiques se sont centrées sur les différents modes de gestion des inondations. Il
est apparu que la gestion du risque d’inondation se divise entre actions sur l’aléa et actions sur la
vulnérabilité, desquelles découlent des mesures concernant la protection, la prévention et la
prévision. Ces études ont aboutit à une dichotomie entre mesures structurelles et non
structurelles, qui a d’abord émergée aux Etats-Unis dans les années 1940 puis qui a été
développée, notamment grâce aux travaux de WHITE G.F (WHITE 1975). Cette vision est
ensuite apparue en France dans les années 1990.
Les mesures structurelles sont relatives au Génie Civil (barrages, digues, zones d’expansion des
crues etc.) et sont souvent associées aux mesures de protection, tandis que les mesures non
structurelles (maitrise de l’occupation du sol, promotion de la culture du risque, préparation à la
crise, plan de secours etc.) sont associées aux mesures de prévision et de prévention.
Le bassin-versant apparaît comme l’échelle d’application de ces mesures la plus pertinente par
rapport à l’échelle administrative, ce qui a été confirmé par la loi « Bachelot » du 13 juillet 2003.
En France, la gestion des inondations s’effectuait traditionnellement par des mesures
structurelles. Cependant, suite à la prise de conscience de l’utilité d’associer prévention et
protection, une nouvelle manière de gérer le risque d’inondation est apparue : la gestion des
enjeux et de la vulnérabilité. Le dispositif de gestion des inondations se traduit par des mesures
non structurelles, qui impliquent les notions de prévention et de prévision. Nous nous
interrogeons dans la partie suivante sur les nouveaux acteurs de la gestion du risque en France.
45
2. Quels acteurs du dispositif de gestion des inondations ?
Lutter contres les inondations nécessite l’intervention de l’Etat et de ses services
techniques déconcentrés ainsi que la participation de la société civile. La gestion d’inondation
s’inscrit également dans un cadre européen et international plus large.
a. L’Europe : promouvoir des actions de protection concertées
face à l’importance des enjeux exposés
En matière de gestion d’inondation, le plan d’action européen de prévention des
inondations est un document de référence, établi suite aux inondations en Europe de l’Est, sur le
Rhin et en Grande-Bretagne (CAMPHUIS 2008). Il s’agit d’un guide de bonnes pratiques de
chaque pays, validé par les Directeurs européens de l’Eau et publié par la Commission
Européenne (CE) en juin 2003, dans lequel l’Union Européenne (UE) a affirmé qu’une action
concertée à l’échelle européenne améliorerait le niveau général de protection contre les
inondations. Pour cela, l’Europe s’est positionnée pour un renforcement de l’échange de
connaissances et de la recherche entre états membres et la création de fonds européens pour la
prévention des risques d’inondation. Ce document laisse cependant une grande marge de
manœuvre aux collectivités territoriales car il existe une grande diversité de type d’inondations.
Suite à cette publication, une prise de conscience s’est effectuée sur plusieurs points :
1. Les inondations peuvent avoir des conséquences lourdes concernant les vies humaines, le
déplacement de population, l’environnement et le développement économique à l’échelle
de la CE.
2. Les inondations sont des phénomènes naturels et inéluctables, sur lesquels les activités
humaines et l’occupation du sol influent considérablement.
Cette prise de conscience des enjeux importants (urbains, humains, économiques, etc.) à
l’échelle européenne, notamment à Paris, à Turin, à Rotterdam et le long du couloir du Rhin, a
aboutit à un programme d’action de l’UE de gestion des inondations, développé par la CE dès
juillet 2004. L’enjeu est de prévenir les inondations, en réduisant leurs conséquences négatives
en termes :
-
d’environnement,
-
d’activités économiques,
-
de réseaux de communication.
46
-
de vies humaines et de santé, c’est-à-dire les conséquences sur la mortalité, les
pollutions, les impacts psychologiques,
-
de patrimoine culturel, c’est-à-dire les bâtiments, les œuvres, les paysages.
Les deux derniers thèmes sont encore peu abordés en France, où les études s’intéressent d’abord
aux impacts matériels et économiques des inondations. Pour remédier à cela, l’Europe a
développé un volet législatif, dont la directive européenne du 23 octobre 2007 relative à
l'évaluation et à la gestion des risques d'inondation fait partie. La nouvelle donne qui est entrée
en jeu est celle de la gestion, non plus seulement de volumes d’eau mais aussi de l’ensemble des
conséquences négatives du risque d’inondation. Cela a entrainé la responsabilité des acteurs
locaux en matière d’inondation, qui doivent à présent prendre en compte l’ensemble des impacts
d’une inondation sur leur territoire.
En conclusion, l’Europe a donc une marge d’action limitée mais elle participe aux
recherches en matière de lutte contre les inondations. Selon DEFOSSEZ S., la directive
européenne du 23 octobre 2007 a tenté d’uniformiser à l’échelle européenne la stratégie de
prévention des inondations (DEFOSSEZ 2009).
b. L’Etat français : l’acteur central du dispositif de gestion des
inondations
Le dispositif de l’Etat en matière de gestion des risques naturels repose principalement sur
trois ministères :
-
le Ministère de l’Economie, des Finances et de l'Industrie, pour les assurances en charge
de l'indemnisation en cas de sinistre,
-
le Ministère de l’Intérieur, de l’Outre Mer, des Collectivités Territoriales et de
l'Immigration, pour la préparation et la gestion de crise,
-
le Ministère de l'Ecologie, du Développement Durable, des Transports et du Logement,
pour la prévention et de la protection. En son sein, la Direction de la Prévention des
Pollutions et des Risques (DPPR) a comme responsabilité la prévention et la diminution
des risques d'origine naturelle. La Sous-direction de la Prévention des Risques Majeurs
encadre l’élaboration de la politique de prévention des risques majeurs, dans tous ces
aspects : « À ce titre : elle connaît, évalue et veille à la prévention des risques naturels ;
elle veille à la prise en compte des risques majeurs dans l'aménagement et l'urbanisme ;
47
elle définit les conditions d'information de la population sur les risques majeurs et veille
à l'application de ces dispositions » (extrait de l'arrêté du 19 mai 2000 portant sur
l’organisation de directions de l'Administration Centrale du Ministère chargé de
l'Environnement, article 8 § B).
-
En parallèle, le Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche, celui de
l’Agriculture, de l’Alimentation, de la Pêche, de la Ruralité et de l’Aménagement du
Territoire, celui du Travail, de l’Emploi et de la Santé et celui des Affaires Etrangères et
Européennes contribuent à la prévention des risques de catastrophes, chacun dans leur
domaine.
En définitive, le dispositif de gestion d’inondation national est un système complexe car
il associe des ministères aux compétences diverses. L’Etat est donc l’acteur central de la
politique de gestion du risque d’inondation, selon le triptyque « Prévention, Protection et
Préparation ». Via Météo-France et ses services techniques déconcentrés, il garantit la gestion
préventive des risques et des crises majeures par la vigilance 24 / 24 h.
c. Le département : le préfet, représentant de l’Etat en matière
de risque d’inondation
Les régions (Conseils Généraux) définissent les politiques d'investissement et financent le
fonctionnement des différents services départementaux spécialisés en matière de gestion de crise,
comme les Services Départementaux d’Incendie et de Secours (SDIS)).
Les départements ont compétence à faire appliquer sur leur territoire la politique
nationale de gestion du risque inondation, via les préfets. Leurs missions consistent à :
-
diffuser la culture du risque et animer des réflexions sur la gestion des risques,
-
mettre en place les SPC,
-
transmettre la vigilance,
-
organiser les secours lorsqu’un évènement dépasse la compétence d’une seule commune.
Comme le défini l’article L 562-3 du Code de l'Environnement, ils participent également à
l’élaboration des PPRN en concertation avec les services de l'Etat : « Le préfet définit les
modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet de PPRN prévisibles. Sont
associés à l'élaboration de ce projet les collectivités territoriales et les établissements publics de
48
coopération intercommunale concernés. Après enquête publique [..] et après avis des conseils
municipaux des communes sur le territoire desquelles il doit s'appliquer, le PPRN prévisibles est
approuvé par arrêté préfectoral. Au cours de cette enquête, sont entendus, après avis de leur
conseil municipal, les maires des communes sur le territoire desquelles le plan doit
s'appliquer ».
En conclusion, le préfet est donc un acteur clé au plan local car c’est lui qui fait appliquer
la politique de prévention nationale et qui diffuse la culture du risque sur le département par des
actions d’information préventive auprès des citoyens. Il joue également un rôle clé dans la
gestion de crise, en coordonnant les secours lorsque cela est nécessaire.
d. La commune : le maire, responsable de la sécurité des biens
et des personnes face au risque d’inondation
La municipalité est chargée de la gestion locale du risque d’inondation, à l’aide de
documents réglementaires (Code des Collectivités territoriales, Document d'Information
Communal sur les Risques Majeurs (DICRIM), Plan Communal de Sauvegarde (PCS), PPR,
PLU). En matière de gestion des inondations, le maire a comme compétence :
-
l’information préventive,
-
la protection et l’alerte de la population,
-
la mise en œuvre des secours avec l’aide du préfet et de la gendarmerie,
-
la maitrise de l’occupation du sol.
Ces compétences se traduisent par ses pouvoirs de police, qui ont pour objet « d'assurer le bon
ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques », d’après l’article L 2212-2 du Code
Général des Collectivités territoriales. Cela comprend notamment « le soin de prévenir, par des
précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les
accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies,
les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches
ou autres accidents naturels, [..] de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de
secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure ».
49
Le maire est donc un maillon indispensable du dispositif d’alerte, qui dispose
d’importants pouvoirs, puisqu’il a le devoir d’informer la population et de transmettre l’alerte sur
son territoire.
e. La société civile et la population : un maillon essentiel du
dispositif de gestion des inondations
La population a une marge d’action limitée dans la gestion des risques. Cependant, la loi
du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité et la loi du 13 août 2004 relative à la
modernisation de la Sécurité Civile ont marqué un tournant dans la prise en compte des citoyens.
En effet, la participation de chacun est essentielle pour que la prévention des inondations soit
efficace. Une place plus importante leurs a donc été donnée, afin qu’ils soient acteurs de la lutte
contre les inondations : la sensibilisation à la prévention des risques dès le collège, l’introduction
du débat public et de la concertation, etc. La société civile est également sollicitée à travers des
associations (de riverains, de cadre de vie, de sinistrés, etc.), des organisations diverses
(Organisation Non Gouvernementale (ONG), Croix Rouge, Secours Populaire, etc.), qui ont
émergé dans les années 2000, dont le but est de responsabiliser les citoyens face au risque
d’inondation.
En définitive, nous remarquons que le dispositif de gestion des inondations en France
repose sur une hiérarchie qui inclut un grand nombre d’acteurs (Cf. figure n° 4 page 51). Même
si leur rôle et leur échelon d’action diffèrent, chacun applique la politique nationale, que nous
pouvons résumer par ces mots clés « Prévention, Prévision, Protection ».
Cependant, il s’agit de veiller à ce que les actions de chaque acteur ne se superposent pas, ce qui
rendrait le dispositif inefficace. Comme l’a écrit DEFOSSEZ S. dans ses travaux de thèse : « On
peut affirmer que, globalement, la gestion des inondations est organisée autour d’un acteur
central qu’est l’Etat et dans un même temps, elle apparaît trop éparpillée auprès d’une multitude
d’acteurs institutionnels et / ou privés. Cette « scène du risque » pour reprendre l’expression de
DECROP G. [DECROP 2002] implique plusieurs échelles ou territoires d’intervention et
d’application, ce qui rend d’autant plus complexe la gestion » (DEFOSSEZ 2009).
50
Figure n° 4 : la gestion du
risque en France
(Agence de l’Eau
Adour Garonne, 2011)
3. Quels rôles des acteurs de la chaîne de vigilance et d’alerte ?
Vigilance et alerte sont liées car une bonne vigilance permet une meilleure anticipation de
la crise et donc une alerte justifiée et efficace. Le système d’alerte et de vigilance se décline
différemment selon les territoires. Chacun renvoie à ses propres spécificités, qui font intervenir
divers enjeux, divers types de vulnérabilité, diverses capacités à faire face, etc. Cependant, les
mêmes acteurs sont toujours concernés le long de la chaîne d’alerte, ce que nous présentons dans
cette partie (Cf. figure n° 5 page 51).
Figure n° 5 : système de vigilance et d'alerte comprend cinq composantes
(AFPC 2011 URL http://www.afpcn.org/)
1.
2.
3.
4.
5.
Agences spécialisées, travaillant en collaboration pour observer, détecter, prévoir et diffuser des
informations concernant les aléas et les risques ;
Autorités, responsables d'une part de la définition préalable des responsabilités des différents acteurs en
fonction des niveaux d'alerte, et d'autre part de la coordination de la gestion de crise ;
Populations et secteurs à risque, préparés pour une réponse efficace en cas d'alerte ;
Médias et autres moyens de diffusion (aux autorités, aux secteurs à risques, à la population) ;
Services compétents impliqués en fonction de la nature et de l'intensité du risque.
51
a. Les ingénieurs et les experts : produire la vigilance par le
biais du SCHAPI et des SPC
Dans un premier temps, la vigilance aux crues s’effectue via le SCHAPI et les SPC, qui
effectuent conjointement une vigilance 24 / 24 h. sur le territoire national sur six tronçons
hydrologiques prédéterminés. C’est un point essentiel du dispositif car elle permet de prévenir le
public et les autorités d'un risque potentiel, afin qu’ils puissent l’anticiper au mieux (mise en
situation, réaction face au danger).
La vigilance est hiérarchisée puis cartographiée selon une légende qui permet de visualiser
immédiatement l’intensité du risque d’inondation :
-
Vert : pas de vigilance particulière,
-
Jaune : risque de crue ou de montée rapide des eaux n'entraînant pas de dommages
significatifs, mais nécessitant une vigilance particulière dans le cas d'activités
saisonnières et/ou exposées,
-
Orange : risque de crue génératrice de débordements importants susceptibles d’avoir un
impact significatif sur la vie collective et la sécurité des biens et des personnes,
-
Rouge : risque de crue majeure, menace directe et généralisée de la sécurité des
personnes et des biens.
Nous soulignons que la couleur de l’ensemble d’un tronçon surveillé est modifiée dès lors que le
risque correspondant est identifié sur au moins une station du tronçon. Les cartes, à destination
du grand public, sont consultables en ligne (URL http://www.vigicrues.gouv.fr/) et émises deux
fois par jour en temps normal. Dès la vigilance jaune, elles s’accompagnent de bulletins de suivi
national et de données concernant les débits et les hauteurs d’eau enregistrés.
La tempête « Lothar » des 26 et 27 décembre 1999 a remis en cause le système d’alerte.
En effet, elle a engendré des dégâts considérables sur toute la France et une partie de l’Europe :
88 victimes, 45 millions de m3. d’arbres renversés et plus d’une dizaine de milliards d’euros de
dégâts. Devant les défaillances du système d’alerte jugé trop lent pour cet événement, un
système de vigilance a été mis en place par Météo-France et le Ministère de l’Intérieur, de
l’Outre Mer, des Collectivités Territoriales et de l'Immigration fin 2001. Il se traduit par des
cartes élaborées deux fois par jour (06h00, 16h00) et mises en ligne à destination du grand public
(URL http://france.meteofrance.com/). Elles sont complétées par des bulletins, pour un public
ciblé (élus, gestionnaires), qui renseignent sur la nature et la portée du phénomène. La vigilance
52
est traduite grâce à un code de couleur, qui correspond à l’intensité de la vigilance pour les
prochaines vingt-quatre heures :
-
Vert : pas de vigilance particulière,
-
Jaune : soyez attentifs,
-
Orange : soyez très vigilants,
-
Rouge : vigilance absolue.
b. Les préfets et les maires : alerter par le biais des services de
crise de la préfecture
Dans un second temps, dès que la prévision semble se justifier, l’alerte est déclenchée,
d’abord par le préfet qui alerte les maires concernés qui, à leur tour, alertent la population. Il
devient alors nécessaire de déclencher des mesures de sauvegarde et de mobiliser les moyens de
secours. Pour cela, les maires mettent en œuvre le Plan Communal de Sauvegarde (PCS),
document opérationnel qui recense toutes les dispositions à prendre en cas de crise (Cf. Partie 3,
II. B. 1. a. Amélioration des Plan Communaux de Sauvegarde (PCS) par l’ajout de données de
terrain page 162).
Comme illustré sur la figure n° 6 page 51, la chaîne d’alerte fait intervenir plusieurs
acteurs, ce qui nécessite coordination et organisation. Suite à la tempête « Xynthia » et aux
inondations du Var en 2010, la gestion des « risques naturels » en France est à nouveau remise
en cause dans un rapport du Sénat daté de juin 2010. Le manque de coordination entre les
différents maillons de la chaîne, la complexité et le manque de lisibilité des systèmes d'alerte
sont accusés de freiner l'application locale des règles de prévention et de favoriser ainsi
l’urbanisation de zones inondables.
Devant tant d’entités impliquées, nous comprenons mieux la nécessité d’une rétrospective sur les
crises, afin d’améliorer le rôle de chacun dans le dispositif de vigilance et d’alerte aux crues. Le
retour d’expérience semble est un moyen efficace pour favoriser la concertation et la
coordination des actions de gestion d’inondation : « Le système est constamment amélioré grâce
à un mécanisme de rétroaction impliquant tous les partenaires, notamment les retours
d'expérience
qui
se
tiennent
après
chaque
http://www.afpcn.org/).
53
phase
de
vigilance
rouge »
(URL
Figure n° 6 : le dispositif d’alerte et d’information en matière d’inondation, un dispositif complexe
(SPC « Vilaine et côtiers bretons » 2011)
54
Partie 2
Retour d’expérience :
entre gestion des inondations,
réduction de la vulnérabilité et
55
I. Le retour d’expérience : une réponse au besoin d’amélioration des
pratiques de gestion des inondations
Dans la partie précédente, nous avons décrit le contexte dans lequel s’inscrit notre
problématique puis le dispositif de gestion des inondations en France. Dans cette partie, nous
nous intéressons à la place du retour d’expérience dans la lutte contre les inondations. Comme
l’a souligné le Directeur de la Défense et de la Sécurité Civiles (DDSC), le retour d’expérience
prend une place de plus en plus importante dans le dispositif de gestion des inondations :
« Depuis près de quinze ans, l’Etat impulse une politique d’appropriation de l’histoire et de
l’enseignement des événements de sécurité civile. Elle se manifeste par une forte augmentation,
notamment pendant ces trois dernières années, du nombre de dossiers « retours d’expérience »
adressés à la direction de la défense et de la sécurité civiles par les préfectures » (DDSC et al.
2006). La partie suivante présente les caractéristiques, les objectifs et les impacts sur la
législation du retour d’expérience.
A. Le retour d’expérience : comprendre le passé afin d’améliorer le
futur
1. Une démarche de gestion organisée
Peu d’études scientifiques existent sur le retour d’expérience suite aux inondations. Nous
pouvons citer DEFOSSEZ S., qui compare le retour d’expérience à un outil d’évaluation de
gestion du risque d’inondation dans ses travaux de thèse (DEFOSSEZ 2010). Le retour
d’expérience est principalement étudié en tant que pratique de management (PICARD 2006) ou
bien suite à des catastrophes technologiques.
La littérature de certaines disciplines (sociologie, économie, management, etc.) fournit un bon
nombre de définitions. Le retour d’expérience peut se décrire, dans une période d’après-crise,
comme la collecte rapide et / ou immédiate des données après l’événement, suivie de l’analyse
de cet événement.
Comme nous l’expliquons dans le paragraphe suivant (Cf. Partie 2, 1. A. 2. Un processus
impulsé par l’Etat pour répondre à une demande nationale page 59), cette démarche était d’abord
à l’initiative de l’Etat puis elle s’est généralisée dans les années 2000, notamment grâce au
travail interdisciplinaire mené dans le cadre du Groupe d’Intérêt Scientifique (GIS) « Risque »
56
du CNRS en 1998. Les séminaires organisés dans ce cadre avaient comme objectif de
« permettre à des activités occupant des positions assez semblables mais dans des organismes et
des champs d’activités à risques différents, de présenter [..] les principes et pratiques en matière
de retour d’expérience au sein de leurs organisations, les problèmes rencontrés, les solutions
trouvées, les réflexions menées, etc., sachant que dans ce domaine, il y a autant de questions que
de réponses » (BOURDEAUX, GILBERT 1999). À partir de ce travail, six axes de réflexion sur
l’évolution du retour d’expérience ont été proposés :
-
« les objectifs du Rex,
-
les différents facteurs pris en compte,
-
les procédures de collecte et de traitement des informations,
-
les modalités du « retour du retour d’expérience »,
-
les niveaux de réalisation du retour d’expérience,
-
la gestion de la contradiction entre retour d’expérience et responsabilité ».
Dans ce paragraphe, nous proposons plusieurs définitions qui soulignent l’importance :
1. de la temporalité.
« Le retour d'expérience (REX) pour les risques est l'analyse détaillée d'un événement passé,
dans le but d'améliorer la connaissance et de renforcer si nécessaire, la chaîne de sécurité. »
(WYBO 1999)
« Le retour d’expérience est une démarche consistant à apprendre de ce qui se passe et de ce
que s’est passé pour mieux maîtriser l’avenir. » (MORTUREUX 2001)
« J’y suis tout à fait favorable car cela permet d’améliorer le système et de regarder à froid les
qualités et les défauts [..]. » (M. PALLAS, responsable de l’unité « Quantité / Qualité Lit
Majeur » de la Direction Départementale des Territoires et de la Mer des Pyrénées-Atlantiques
(DDTM 64).
2. de la démarche de capitalisation d’expérience et de pérennité des informations.
« Le retour d'expérience est conçu, dans une vision classique comme une démarche de gestion
mettant à disposition les informations nécessaires aux managers pour piloter les systèmes. [...] Il
apparaîtra très vite qu’il s’y présente comme une démarche organisée de remontée et
d’exploitation d’informations sur le fonctionnement passé d’un système de production. » (TEA
2009)
« [..] un dispositif sous une forme ou une autre, d’échange et de partage d’expérience »
(GAUTHEY 2005)
57
« On désigne par retour l’expérience l’ensemble des moyens mis en place afin de conserver
formellement les connaissances issues de l’analyse du fonctionnement réel du système et
permettre leur exploitation. » (ABRAMOVICI 1999)
« Le Rex correspond à un processus dynamique de collecte, de stockage, d’analyse et
d’exploitation des données relatives à des situations contraires à la sécurité. » (HADJ
MABROUK 2004)
« C’est une démarche organisée et systématique de recueil et d’exploitation des signaux que
donne un système. » (MORTUREUX 2001)
Ces définitions ont un point commun : le retour d’expérience est une démarche organisée
de collecte d’information, utile à l’analyse des dysfonctionnements d’une crise passée. C’est un
mécanisme de rétroaction qui permet de revenir sur la crise survenue : il s’agit de bien connaître
et comprendre le passé afin d’améliorer le futur.
Le retour d’expérience permet de retracer le déroulement de la crise, les actions entreprises et de
proposer des réponses alternatives. Pour cela, il réunit les acteurs pour échanger sur la situation
passée et favoriser un réel partage, ce qui lui « permet toujours [..] de renforcer les liens entre les
acteurs, d’identifier les pistes de progrès [..] » (DDSC 2006). C’est un moyen d’améliorer le
fonctionnement des organisations « sur les plans humains, organisationnels et techniques », à
travers la capitalisation de l’expérience vécue et la collecte de données de terrain.
En conclusion, le principe du retour d’expérience est de mettre en exergue des remarques
de terrain, positives ou négatives, afin que des améliorations nécessaires soient mises en œuvre,
sur la base de la reconnaissance des erreurs commises.
2. Un processus impulsé par l’Etat en réponse à une demande
nationale
La démarche de retour d’expérience a été impulsée par l’Etat dès la décennie 1990, à la
suite de différents évènements survenus en 1992, qui ont provoqué des dégâts importants, tant en
vies humaines qu’en pertes matérielles :
-
la chute d’un aéronef au mont Saint-Odile en janvier : 89 décès,
-
les inondations de Vaison-la-Romaine en septembre : 46 décès,
-
l’effondrement des tribunes du stade de Furiani en mai : 18 décès.
58
Le ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration a
donc chargé la DDSC d’une mission de retour d’expérience sur ces évènements, dont l’objectif
était « [..] de tirer les enseignements de crises majeures » (DDSC 2006). Des démarches
similaires, appelées « rapports d’expertise », avaient déjà été menées suite à des événements
importants survenus entre 1985 et 1995 :
-
les crues torrentielles du Grand Bornand en 1987 (23 victimes),
-
les inondations à Nîmes en 1988 (10 victimes).
Nous remarquons que dans la démarche de retour d’expérience, le qualificatif « d’événement
important » ne signifie pas seulement un bilan humain et / ou matériel lourd lors d’une
catastrophe naturelle. En effet, d’après HUET P. dans un ouvrage méthodologique sur le retour
d’expérience après les accidents naturels (HUET 2005), en dix ans (1994 - 2004), sur 30 000
évènements déclarés « catastrophe naturelle » par l’Etat (CAT NAT, nécessaire pour les
indemnisations, d’après la loi n°82-600 du 13 juillet 1982 relative à l'indemnisation des victimes
de catastrophes naturelles), seuls une quinzaine de retours d’expérience nationaux ont été
engagés. Comme nous le présentons dans le tableau n° 2 page 59, les événements qui ont fait
l’objet d’un retour d’expérience n’ont parfois eu aucune victime à déplorer.
Date
Lieu
Nature de l’évènement
1994/95
1997
Var
Hérault
Montroc
tunnel du Mont Blanc
Aude
Blaye
usine AZF Toulouse
Bretagne
Somme
Gard
Savoureuse
Rhône
Var
Billy Berclau
Inondation
Inondation
Avalanche
Incendie
Inondation
Explosion
Explosion
Inondation
Inondation
Inondation
Rupture de barrage
Inondation
Feu de forêt
Explosion
1999
2000
2001
2002
2003
Nombre de Dégâts matériels estimés
victimes
(millions d’euros)
1
150
4
Inconnus
12
Inconnus
41
Difficiles à évaluer
36
540
12
Inconnus
35
2 000
0
150
0
100
24
1 000
0
Inconnus
7
1500
10
Inconnus
4
Inconnus
Tableau n° 2 : retours d’expérience nationaux menés entre 1994 et 2003
suite à des évènements naturels ou technologiques (d’après HUET 2005)
59
Ce constat peut s’expliquer par le fait que l’Etat privilégie les crises :
-
qui ont eu un impact sur l’opinion et qui font l’objet d’un traitement privilégié par les
médias,
-
qui font suite à une défaillance technique précise et particulière, comme la rupture du
barrage de la « Savoureuse » en 2002.
M. ABADIE, chef du SIDPC à Pau a expliqué que le retour d’expérience n’est pas systématique
suite à une inondation : « S’il y a des choses à dire, si on a senti qu’au niveau de la chaîne de
secours et / ou d’alerte, il y a des choses qui n’ont pas fonctionné, on en fait un [retour
d’expérience]. On ne le fait pas systématiquement. Il faut que derrière, on sente qu’il y a eu un
manque quelque part, un dysfonctionnement [..] ».
Cela nous permet d’envisager l’hypothèse selon laquelle le retour d’expérience est une
pratique aléatoire puisqu’elle semble encore peu développée pour des événements de faible
ampleur, même si « […] sa fonction de catharsis, de mémoire et de synthèse est essentielle et le
justifie pleinement » selon l’Association Française pour la Prévention des Catastrophes
Naturelles (AFPCN). La sous représentation du risque d’inondation au quotidien, c’est-à-dire
fréquent mais d’une faible intensité, dans les recherches scientifiques et les médias explique
également que le retour d’expérience soit encore une démarche associée seulement aux
événements de grande ampleur (Cf. Partie 1, III. B. 2002 : la (re)mise en avant de la notion de
prévention page 41).
En conclusion, le retour d’expérience est un processus structuré, qui implique des acteurs
du risque de plusieurs domaines : l’industrie, l’environnement, la santé, la sécurité civile, etc. Il
fait suite à un événement jugé important par l’Etat, avec toute la dimension subjective que cela
comporte, ou bien à une situation qui diffère du fonctionnement ordinaire. L’Etat a souhaité que
la crise soit un point de départ pour des améliorations futures, « [..] des occasions de rapprocher
les acteurs et de progresser collectivement » (DDSC 2006), c’est-à-dire que le retour
d’expérience doit engendrer des évolutions positives dans l’organisation de la gestion de crise.
60
3. Un outil d’analyse et d’apprentissage pour l’ensemble des
organisations de gestion du risque
Le retour d’expérience est une démarche d’apprentissage dont le but est « [..] de
renforcer les liens entre les acteurs et d’identifier des pistes de progrès » (DDSC 2006). Selon
HUET P. (HUET 2005), le retour d’expérience représente une source d’apprentissage destinée :
-
à l’Etat, en tant qu’acteur principal de la gestion des inondations, afin d’améliorer les
politiques publiques de prévention, le système de vigilance et d’alerte et de diffuser la
culture du risque,
-
à la Communauté Scientifique, afin de contribuer à l’avancée de la recherche dans divers
domaines : social, environnemental, technique, etc.,
-
à la Justice, afin d’établir si les comportements des acteurs ont été conformes aux lois, de
sanctionner civilement et / ou pénalement les dérives,
-
à la société civile, afin de comprendre l’événement, de chercher des responsables, « de
savoir et de comprendre », de revenir rapidement à un état initial « normal ».
En conclusion, le retour d’expérience répond à un besoin d’analyse post-crise, utile aux
gestionnaires du risque et particulièrement à l’Etat, en tant qu’acteur principal dans la gestion
d’inondation en France. Dans un ouvrage méthodologique sur la conduite du retour
d’expérience, la DDSC présente les deux objectifs principaux d’apprentissage et d’analyse : « En
effet, le retour d’expérience est avant tout un outil destiné à répondre aux besoins de celui qui le
met en œuvre. En ce sens cette démarche est destinée prioritairement, à faire émerger des pistes
de progrès utiles localement et dans un second temps à faire l’objet d’une analyse au sein de
l’administration centrale afin de capitaliser sur les bonnes pratiques et prendre en compte la
résolution des difficultés dont les enjeux dépassent le niveau local. » (DDSC 2006).
Le retour d’expérience s’inscrit dans une logique de mémoire du risque, possible grâce au
partage d’information : « La démarche de retour d’expérience consiste à utiliser le
développement d'un événement réel comme une opportunité pour collecter l'expérience
individuelle de plusieurs acteurs et la réunir sous la forme d'une expérience collective », comme
l’explique WYBO J.L., dans un ouvrage intitulé L’évaluation de la vulnérabilité à la crise : le cas
des préfectures en France (WYBO 2010).
61
Le retour d’expérience a donc de multiples fonctions :
-
« pédagogique » car c’est une démarche formatrice,
-
« opérationnelle » puisqu’il permet d’analyser le fonctionnement de la crise,
-
« sociale » car il permet de s’exprimer sur le vécu de la crise.
Nous venons de présenter les caractéristiques et l’utilité du retour d’expérience dans la
gestion d’inondation. Dans la partie suivante, nous nous intéressons à sa place dans la législation
française en matière de gestion des risques.
1. Une démarche qui s’inscrit dans la logique de modernisation de la
Sécurité Civile
Développé dans les années 1990, il est très vite apparu que le retour d’expérience est
profitable aux gestionnaires du risque car :
-
il permet d’échanger et de partager des informations,
-
il conserve la mémoire de l’évènement,
-
il pérennise l’expérience acquise,
-
c’est un « moteur » pour progresser dans la gestion des crises.
L’Etat a donc souhaité qu’il dispose d’un cadre réglementaire, afin de l’inscrire dans la politique
nationale de gestion d’inondation.
La circulaire n° NOR/INT/E/03/00040/C du 27 mars 2003 relative à l’organisation et au
développement du retour d’expérience a défini les conditions de sa mise en œuvre par les
préfectures. La circulaire prévoit l’utilisation de l'expérience des catastrophes récentes (la
tempête « Lothar » en décembre 1999, l’explosion de l'usine AZF à Toulouse en 2001, les
inondations dans l’Aude en 1999 et dans le Gard en 2002, etc.) pour mieux organiser la
prévention.
Le retour d’expérience a également bénéficié de l’évolution de l’organisation de la Sécurité
Civile. La loi n° 2004-811 du 13 août 2004 relative à la modernisation de la Sécurité Civile (Cf.
Partie 1, III. A. 1. b. L’engagement de la responsabilité de l’Etat dès 1987 page 37) a engendré
de nombreux décrets, dont un relatif au plan ORSEC (Organisation de la Réponse de SEcurité
62
Civile) : le décret n° 2005-1157 du 13 septembre 2005. Le plan ORSEC est un dispositif de
planification de Défense et de Sécurité Civiles qui « [..] organise la mobilisation, la mise en
œuvre et la coordination des actions de toute personne publique et privée concourant à la
protection générale des populations » (texte disponible sur URL http://www.legifrance.gouv.fr/).
Les articles 5 et 6 de ce décret concernent le retour d’expérience, qualifié de « dispositif
incontournable » par la DDSC (DDSC 2006) :
-
article 5 : « Le ministre chargé de la sécurité civile assure la synthèse et la diffusion au
niveau national des retours d’expérience réalisés sous l’autorité du représentant de
l’Etat après tout recours au dispositif ORSEC, qu’il s’agisse d’un événement réel ou d’un
exercice. »
-
article 6 : « [..] chaque plan ORSEC fait l'objet d'une révision au moins tous les cinq ans
portant sur l'inventaire et l'analyse des risques et des effets des menaces, le dispositif
opérationnel et les retours d'expérience. »
En conclusion, la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 relative à la modernisation de la Sécurité
Civile a marqué un changement majeur dans la prise en compte du retour d’expérience. Ce
dernier dispose à présent d’un cadre réglementaire, ce qui lui permet de s’inscrire dans une
démarche opérationnelle. En effet avant 2004, le retour d’expérience consistait à dresser un état
des lieux de la situation et de la gestion de l’inondation ; depuis 2005, il doit être accompagné
d’un plan d’actions qui inclut les enseignements tirés de l’expérience vécue. Grâce au cadre
législatif, le retour d’expérience a vocation à devenir un véritable outil de gestion de crise, un
moteur d’évolution positive.
2. La loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des
risques technologiques et « naturels » et à la réparation des
dommages : l’intégration d’une stratégie globale de gestion du risque
d’inondation dans le retour d’expérience
Comme nous l’avons expliqué (Cf. Partie 1, III. A. 1 b. L’engagement de la
responsabilité de l’Etat dès 1987 page 37), la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 est relative à la
prévention des risques technologiques et « naturels » et à la réparation des dommages. Après
avoir rappelé brièvement les objectifs de cette loi, nous analysons son impact sur le retour
d’expérience.
63
a. L’objectif de la loi « Bachelot » du 30 juillet 2003 : renforcer
la connaissance de la population en matière de risque
La loi « Bachelot » de juillet 2003 s’insère dans le prolongement de la politique de
prévention menée par l’Etat en 2002. Concernant les « risques naturels », elle insiste sur le
renforcement de l’information et de la sensibilisation du public.
L’objectif majeur est de parer au dénuement des populations en matière de connaissance
des risques car, comme le rappelle FIDENTI G. dans un article paru dans Cahier juridique de
l’Environnement en région Provence-Alpes-Côte d’Azur, « le manque de connaissance sur la
nature des risques auxquels elles pouvaient être exposées et sur les réflexes élémentaires qu’il
fallait adopter dans de telles situations s’est révélé être un facteur particulièrement aggravant »
(FIDENTI 2003).
Pour cela, la loi « Bachelot » oblige les maires des communes ayant un PPRN prescrit ou
approuvé à informer la population des risques présents sur la commune : la nature des risques,
les secours présents, le dispositif d’alerte, les mesures de prévention et de sauvegarde, le mode
d’indemnisation des biens, etc. Cela peut se faire par le biais de réunions d’information, au
moins une fois tous les deux ans ou par tout autre moyen approprié, comme des bulletins
municipaux. Les municipalités doivent également mettre en place des repères de crue concernant
les crues historiques, les nouvelles crues, les submersions marines, etc., afin d’entretenir une
mémoire du risque d’inondation.
Pour animer les actions en matière de connaissance du risque, des Commissions Départementales
des Risques Naturels Majeurs (CDRNM) ont été mise en place. Elles regroupent des élus, des
établissements publics, des organisations professionnelles et des administrations, qui émettent
des avis sur les actions en matière de « risque naturel ».
Dans une logique de prévention du risque d’inondation, la loi « Bachelot » a instauré le
Schéma Directeur de Prévision des Crues (SDPC) et le Schéma de Prévention des Risques
Naturels (SPRN) par bassin-versant, qui précisent les actions départementales à conduire en
matière de connaissance du risque, de surveillance, d’information, d’éducation et de retours
d’expérience.
64
D’un point de vue plus technique, la loi « Bachelot » prévoit la limitation de certaines
pratiques agricoles inappropriées dans les zones sensibles à l’érosion et le renforcement des
servitudes pour prévenir les inondations. D’après l’article L 211-12 du Code de l’Environnement
les servitudes visent soit à accroître artificiellement la capacité de stockage des eaux des terrains
d'expansion des crues, soit à restaurer le déplacement naturel des cours d’eau.
En conclusion, l’intérêt de la loi « Bachelot » est de permettre la responsabilisation des
citoyens face au risque d’inondation, afin de développer une véritable culture du risque en
France. Devant le manque de diffusion du retour d’expérience, elle a instauré un contexte
favorable à sa mise en place, en complétant le cadre législatif des « risques naturels ». Il couvre à
présent de nombreux domaines : la connaissance, la surveillance, l’information, la prévention, la
réglementation, la réduction de la vulnérabilité, la préparation à la gestion de crise, le retour
d'expérience, etc. Dans la partie suivante, nous nous interrogeons sur l’impact du renforcement
de la législation sur le retour d’expérience.
b. L’impact de la loi « Bachelot » : inscrire le retour
d’expérience dans une stratégie de prévention du risque
d’inondation à long terme
Le retour d’expérience est une traduction de la loi « Bachelot » de juillet 2003 car il incite
au partage d’information, dans le but de réduire la vulnérabilité face au risque : « Visant à
compléter les dispositifs législatifs existants, cette loi est directement inspirée des « retours
d'expériences » [..] » commente l’Association France Nature Environnement (FNE) (URL
http://www.fne.asso.fr/).
La loi « Bachelot » favorise la prévention du risque par la connaissance. Cette volonté a
marqué un changement dans le retour d’expérience : la notion de prévention des inondations sur
le long terme est mise en avant.
Nous avons constaté que les retours d’expérience datés d’avant 2003 consistaient
essentiellement à établir un diagnostic de l’inondation : un bilan des dégâts, le recensement des
enjeux, le déroulement de la crise, les actions entreprises, l’organisation de l’alerte et des
secours, l’efficacité des dispositifs, etc. Les retours d’expérience apparaissaient principalement
comme des outils de retranscription de l’évènement vécu pour en tirer des enseignements. Le but
65
était de renforcer la sécurité des biens et des personnes et de réduire les dommages mais sans
s’inscrire dans une logique de prévention des inondations sur le long terme.
Afin d’illustrer ces propos, nous citons quelques cas de retour d’expérience centrés sur
les conséquences des inondations et la reconstruction à court terme.
Le retour d’expérience sur les crues en Bretagne, de décembre 2000 à janvier 2001, renforce
cette idée. Il propose seulement un recensement des enjeux et des dommages occasionnés puis il
analyse le vécu et les mesures prises avant, pendant et après l’inondation (CLERC 2001). Il est
donc centré sur le fonctionnement de la gestion de la crise en elle-même.
Le retour d’expérience sur les inondations urbaines dans la vallée de la Bièvre, en juillet 2001,
privilégie également le diagnostic de l’inondation : « Un contexte singulier mal appréhendé par
une organisation institutionnelle et technique éclatée » (KLINGER, ROSTAGNAT 2006). Il
propose simplement de clarifier les compétences et les responsabilités des acteurs, pour qu’ils
soient en mesure de faire face à la prochaine inondation.
Le retour d’expérience sur les inondations dans le Gard, en septembre 2002, propose de
caractériser l’événement hydrologique, de déterminer les facteurs aggravants et d’évaluer le
système d’alerte et la maîtrise du sol. Il s’attache aux facteurs qui ont provoqué l’inondation
mais sans fixer de plan d’action qui inscrirait réellement le territoire dans une logique de
prévention à long terme (HUET P. 2003).
Il en va de même pour le retour d’expérience suite au cyclone « Dina », en 2003 à la Réunion, où
la mission incite à vérifier les normes et les pratiques locales de construction, notamment les
constructions en marge de la légalité. Cependant, les propositions, en termes de reconstruction,
doivent s’inscrire dans une politique globale de réduction de la vulnérabilité, afin que les
nouveaux bâtiments soient viables. Par exemple, il s’agit de prendre en compte les
caractéristiques de la Réunion (contexte cyclonique) pour les adapter aux normes de construction
de la France métropolitaine (DUBOIS, HIGODOT 2003).
En revanche, les retours d’expérience datés d’après 2003 apportent une idée nouvelle : ils
définissent une stratégie globale et cohérente de gestion du risque d’inondation, afin de réduire
durablement la vulnérabilité du territoire. Ils concrétisent la notion de prévention de la loi
« Bachelot » : ils ne consistent plus seulement à décrire l’événement et les actions entreprises
mais ils proposent des solutions à long terme pour réduire la vulnérabilité des territoires face
aux inondations. Pour cela, une partie est consacrée aux recommandations, aux différents
scénarios envisageables et aux propositions à long terme. Après la mise en place de la loi
66
« Bachelot », le retour d’expérience veut inscrire le territoire dans une politique de gestion du
risque d’inondation concertée et globale.
Nous présentons quelques cas de retour d’expérience qui appuient ces propos.
Le retour d’expérience pour la tempête « Xynthia », qui a sévit en février 2010 sur une partie du
littoral atlantique, illustre l’idée d’inscrire la gestion dans la durée puisqu’il propose l’installation
de dispositifs de suivi et d’évaluation ainsi que des indicateurs de performance de la gestion
d’inondation. Il prescrit également la prise en compte du risque de submersion marine dans
l’aménagement ainsi que de la caractéristique saisonnière de fréquentation du public et des
campings. Ces préconisations inscrivent réellement les territoires dans une logique à long terme
de réduction de la vulnérabilité face aux inondations.
Le retour d’expérience suite aux intempéries dans les Pyrénées-Atlantiques, en mai 2007,
élabore trois propositions, qui permettront de faciliter et d’optimiser le partage des
responsabilités et l’organisation des services, afin d’anticiper et de gérer au mieux la crise :
1. « Conforter les SPC dans leur évolution » : donner la capacité aux SPC d’interpréter les
images météorologiques de haut-bassin, c’est-à-dire de croiser météorologie et
hydrologie à une échelle interdépartementale.
2. « Créer des services départementaux chargés des risques » : concentrer les missions de
prévision et de gestion des risques au niveau départemental. Ce scénario pose cependant
la limite d’abandon de la logique de bassin.
3. « Externaliser la prévision des crues à cinétique rapide » : faire prendre en charge par les
communes leur protection face à ce type d’évènement (BURDEAU, JULLIEN, MARTIN
2008).
Sur le terrain d’étude, nous avons interrogés les gestionnaires sur le suivi des propositions. Pour
ceux qui en avaient pris connaissance, deux remarques ont été mises en avant : l’implication
d’un grand nombre d’acteurs et surtout la nécessité de réformer le dispositif national de gestion
des inondations.
Cela nous conduit à nuancer l’hypothèse selon laquelle le retour d’expérience tend à réduire de
facto la vulnérabilité du territoire face aux inondations. En effet, dans le cas des intempéries dans
les Pyrénées-Atlantiques, le retour d’expérience a permis, dans un premier temps, d’approfondir
la réflexion sur la vulnérabilité face aux inondations ; il va s’agir, dans un second temps,
d’engager des actions de réduction de la vulnérabilité.
L’idée de stratégie globale et cohérente de gestion d’inondation est également présente dans le
retour d’expérience pour les crues de la Loire et de l’Allier, en novembre 2008.
67
Trois cours d’eau ont provoqué les inondations (la Loire, l'Allier, la Dore), qui ont concerné huit
départements (l’Ardèche, la Haute-Loire, la Loire, l’Allier, la Saône-et-Loire, la Nièvre, la
Lozère, le Puy-de-Dôme). Le retour d’expérience analyse la perception de l’événement à une
échelle territoriale plus vaste. Au final, il préconise des stratégies interdépartementales, selon les
axes « Loire - Allier - Dore » et « Allier - Dore », dans plusieurs domaines :
-
la transmission de l’information,
-
la vigilance crue,
-
la prévision
-
l’interprétation prévision,
-
la gestion de la crise,
-
les actions « post-crue » (ETABLISSEMENT PUBLIC LOIRE, HYDRATEC 2009).
L’idée d’élargir les actions de prévention à un territoire plus cohérent se retrouve également dans
le retour d’expérience sur les inondations du Var, en juin 2010, où la logique de bassin-versant
est encouragée (MARTIN et al. 2010).
Le retour d’expérience pour les crues de la Loire, en décembre 2003, développe également la
logique de prévention. Il encourage l’amélioration de la conscience du risque d’inondation, par
l’information et la sensibilisation des citoyens (ETABLISSEMENT PUBLIC LOIRE 2005). Il
s’inscrit ainsi totalement dans la logique de promotion de la culture du risque de la loi
« Bachelot ».
En conclusion, la loi « Bachelot » de 2003 a eu une influence sur le retour d’expérience.
Le risque d’inondation est appréhendé plus globalement car les stratégies de réduction de la
vulnérabilité s’inscrivent sur le long terme dans le territoire. Il formule des préconisations
destinées à prévenir le renouvellement des inondations. C’est la traduction de la volonté
d’anticiper le risque d’inondation, notamment par la promotion de la culture du risque et sa prise
en compte dans les aménagements.
C. Le retour d’expérience : favoriser les liens entre gestionnaires pour
entretenir la mémoire et progresser dans la gestion de l’inondation
Après avoir présenté le principe et la place dans la législation française du retour
d’expérience, nous étudions dans cette partie les objectifs du retour d’expérience et les raisons
qui amènent les organisations à conduire de telles démarches.
68
1. Renforcer les liens entre acteurs du risque
L’échange entre acteurs du risque est une voie d’amélioration vers une gestion de crise
efficace. Il s’agit, à travers le retour d’expérience, de mettre à disposition les informations et
l’expérience acquise au sein d’un même service mais également entre les différentes structures,
ce qui permet de renforcer la cohésion.
Le retour d’expérience s’adresse aux gestionnaires de crise de la Sécurité Civile mais
également à l’ensemble des collectivités territoriales et des organismes privés. Il se pilote donc à
plusieurs niveaux :
-
local par toute structure qui le souhaite, où il est conduit par un référent désigné,
-
départemental par la préfecture, où il est souvent conduit par le chef du SIDPC,
-
national par le Bureau de l’Analyse et de Préparation aux Crises (BAPC), au sein de la
DDSC, qui est en charge de l’organisation de la conduite des retours d’expérience
nationaux, c’est-à-dire qui relèvent du Ministère de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des
Collectivités Territoriales et de l’Immigration et du Ministère de l’Ecologie, du
Développement Durable, des Transports et du Logement.
De plus, une inondation mobilise plusieurs services :
-
spécifiques : météorologiques, hydrologiques, de secours, de gendarmerie, etc.,
-
généraux : administration, techniques, etc.
Les échanges renforcent donc la mémoire du risque à chaque échelon du système de gestion
d’inondation.
En définitive, le retour d’expérience favorise la transversalité des approches, pour une
prise en compte globale du risque d’inondation. Il permet de réunir des acteurs de différents
niveaux hiérarchiques mais également compétents dans différents domaines (secours, prévision,
urbanisme, etc.).
2. Conserver la mémoire de l’évènement
Lorsqu’il a impulsé le retour d’expérience, l’Etat a souhaité conserver les informations
des événements survenus dans la décennie 1990. Le retour d’expérience est une démarche de
collecte et de capitalisation de données de terrain, qui instaure une mémoire du risque. Au-delà
69
de la recherche des causes et des conséquences de l’inondation, le retour d’expérience permet de
conserver la mémoire de l’événement, utile pour prévenir les inondations futures. Il semble être
un moyen efficace de compilation des données et de l’expérience, afin de lutter contre l’oubli car
il « [..] facilite le partage de la connaissance et la mise en place d’une mémoire collective »
(DDSC 2006). La DDSC utilise le retour d’expérience pour lutter contre « [..] la tendance
constatée à l’oubli sélectif et aux reconstructions personnelles ». Selon elle, il est essentiel de le
pratiquer le plus rapidement possible, avant qu’un autre évènement ne se produise.
Cette culture du risque engendre une dynamique bénéfique aux organisations, qui
prennent alors conscience du risque d’inondation. Dans des documents méthodologiques sur le
retour d’expérience, l’Etat souligne qu’il est essentiel que la mémoire collective soit entretenue
par la pratique collective d’exercices de préparation aux crises. Lors des entretiens, nous avons
en effet noté que le SIDPC et la DDTM 64 pratiquent régulièrement des exercices de prévention
des risques en matière d’inondation. La simulation de rupture du barrage du Gabas, l’un des plus
gros du département des Pyrénées-Atlantiques, a été l’occasion pour la DDTM 64 de vérifier la
pertinence du Plan Particulier d’Intervention (PPI) appliqué au barrage. L’exercice a fait l’objet
d’un retour d’expérience interne au service. Malheureusement pour des raisons de
confidentialité, nous n’avons pas pu connaître son contenu.
3. Trouver des voies d’amélioration
L’objectif final du retour d’expérience est d’améliorer la gestion de l’inondation. Il doit
permettre de « tirer des enseignements pour mieux se préparer à l’avenir » comme le précise
l’établissement Public Loire dans le retour d’expérience sur les crues de la Loire et de l’Allier en
2008 (ETABLISSEMENT PUBLIC LOIRE, HYDRATEC 2009).
Pour cela, il fait émerger les dysfonctionnements de gestion de la crise, afin d’identifier les
causes et les facteurs. Par exemple, le retour d’expérience sur les inondations urbaines dans la
vallée de la Bièvre en 2001 met en cause les collecteurs d’eau pluviale qui ont débordé,
provoquant les inondations. Face à ce constat, il propose de définir une stratégie globale et
cohérente de gestion du risque d’inondation lié au ruissellement urbain dans la partie aval de la
vallée de la Bièvre. Cette stratégie repose notamment sur un compromis entre rétention et
évacuation des eaux pluviales dans les grandes opérations d’urbanisme, la mise en place de
70
mesures de prévention et la construction de nouvelles infrastructures d’évacuation des eaux de
ruissellement (KLINGER, ROSTAGNAT 2006).
Les événements qui font surgir une nouvelle problématique sont ceux qui font l’objet
d’un retour d’expérience, notamment au niveau ministériel. Pour une organisation, le retour
d’expérience possède un formidable potentiel d’apprentissage : « Une observation est souvent
faite à propos des crises : « aucune crise ne ressemble à une autre ». Si l’on s’en tient là, cela
signifie qu’il n’est pas possible d’acquérir de l’expérience dans le domaine de la gestion des
crises. Ceci est en contradiction avec les faits, les plus anciens faisant valoir leur expérience
comme principal argument dans leurs propositions de décisions. » (WYBO 2001).
Outre l’acquisition d’expérience pour améliorer les pratiques, le retour d’expérience
permet aussi de « formaliser » les déroulements de crise, afin de les comparer. En effet, mettre
par écrit le déroulement des crises aide ensuite à les comparer plus aisément. C’est en
confrontant les divers retours d’expérience que les gestionnaires peuvent apprendre et améliorer
la gestion de crise. Par exemple, le retour d’expérience sur les intempéries dans les PyrénéesAtlantiques, en 2007, (BURDEAU et al. 2008) a un point commun avec celui des inondations de
la Loire et de l’Allier, en 2008 (ETABLISSEMENT PUBLIC LOIRE, HYDRATEC 2009) : la
présence d’un barrage écrêteur de crue. L’étude de retours d’expérience traitant de cette
problématique permet de confronter les expériences, de définir des points communs et de trouver
des solutions alternatives. Cela permet aux gestionnaires de compléter leur réflexion sur le rôle
majeur de cet ouvrage hydraulique, pour réduire les impacts de la crue sur les enjeux en aval.
D. Le retour d’expérience : une méthode cadrée, transposable à toute
structure
Nous venons de présenter les objectifs du retour d’expérience. Nous présentons
maintenant le déroulement d’une mission de retour d’expérience, de la commande à la
valorisation des résultats. Pour cela, nous nous sommes appuyés sur la méthodologie proposée
par l’Etat (HUET 2005), applicable à toute structure.
71
1. En amont du retour d’expérience : la commande
Quelles institutions et quels acteurs du risque rédigent les retours d’expérience ? Dans
quel contexte ? Doit-il répondre à certains objectifs précis au départ ? Nous tentons de répondre
à ces questions dans cette partie.
a. Quelles institutions ?
Comme expliqué précédemment (Cf. Partie 2, I. A. 2. Un processus impulsé par l’Etat en
réponse à une demande nationale page 59), le retour d’expérience fait généralement suite à une
catastrophe naturelle de grande ampleur, qui présente un enjeu politique évident, « pour
expliquer, objectiver les polémiques et tirer des enseignements de l'expérience, étant entendu
qu’il était annoncé d’emblée que les rapports seront rendus publics » (HUET 2005). Le retour
d’expérience fait partie des réponses publiques apportées par l’Etat suite à une crise, en parallèle
avec les visites sur place de ministres et l’aide à la reconstruction aux sinistrés. Le retour
d’expérience a donc un rôle médiatique important : il atteste des actions menées par l’Etat,
légitimant ainsi son rôle en matière de sécurité et de risque.
Concernant une situation d’ampleur nationale, les personnes missionnées pour le retour
d’expérience sont souvent des membres du Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable,
des Transports et du Logement et du Ministère de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités
territoriales et de l’Immigration. Ils se rendent rapidement sur le terrain, afin de démarrer au plus
vite la mission de retour d’expérience. Cela donne à la population en quête de réponses,
l’assurance de la présence et de la volonté d’agir de l’Etat suite à la catastrophe.
Le retour d’expérience national fait souvent appel à plusieurs corps d’inspection, ce qui
témoigne de la transversalité de la démarche (Cf. annexe n° 1 page 196) :
-
le Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable, des Transports et du Logement,
le Ministère de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de
l’Immigration, le Ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation, de la Pêche, de la
Ruralité et de l’Aménagement du territoire,
-
l’Inspection Générale des Finances, l’Inspection Générale de l’Administration,
l’Inspection Générale de la Sécurité Civile, l’Inspection Générale d’Etat,
-
le Conseil Général de l’Environnement, le Conseil Général du Génie Rural, des Eaux et
des Forêts.
72
Par exemple, le retour d’expérience sur les crues en Bretagne, de décembre 2000 à janvier 2001,
a été pris en charge par le Ministère de l’Intérieur, le Ministère de l’Equipement, des Transports
et du Logement, le Ministère de l’Agriculture et de la Pêche et le Ministère de l’Aménagement
du territoire et de l’Environnement (CLERC 2001).
Toutefois, un retour d’expérience peut également être mené par des bureaux d’étude
privés ou des laboratoires de recherche. L’enjeu est alors plus « technique »avec une vocation
plutôt « scientifique ». Ils ne cherchent pas à établir les responsabilités mais à faire avancer la
recherche scientifique, comme les travaux conjoints du Laboratoire de Psychologie
ENVironnementale (LPENV) de l’université Paris V et du Laboratoire de Psychologie Clinique
et Sociale (LPCS) de l’université de Bourgogne sur l’analyse psychosociologique auprès des
sinistrés des inondations de la Somme en 2001 (COLBEAU-JUSTIN, DE VANSSAY 2001).
Un même événement peut faire l’objet de retours d’expérience émanant d’organismes
différents, comme les inondations du Gard en 2002. Le Ministère de l’Ecologie et du
Développement Durable, le Ministère de l’Equipement, des Transports et du Logement et le
Ministère de l’Agriculture et de la Pêche ont réalisé un retour d’expérience (MINISTÈRE DE
L’ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE 2004), tout comme un Groupe d’Appui
et d’Expertise Scientifique (GAES) (GAES 2003). Le second s’intitule « Retour d’expérience
scientifique » et présente donc un point de vue scientifique sur l’événement : des recherches
historiques sur les crues anciennes, sur l’évolution du climat, l’augmentation des précipitations,
etc.
Etant donné que le retour d’expérience a vocation à être le plus transversal possible, les
missionnés, de l’Etat ou privés, doivent réunir des compétences multiples :
-
techniques : météorologie, hydrologie, hydraulique, génie civil, environnement, écologie,
etc.,
-
économiques : expertise, assurantiel, etc.,
-
administratives : législatif, réglementaire, politiques publiques, etc.
73
b. Des objectifs précis, relatifs à l’événement
Au niveau ministériel, le retour d’expérience est engagé suite à une lettre de mission
signée des ministres concernés. Le Ministère de l’Intérieur, de l’Outre-mer et des Collectivités
territoriales est chargé des questions de gestion de crise, tandis que le Ministère de l’Ecologie, du
Développement Durable, des Transports et du Logement s’occupe des questions de prévention
(compétences, reconstruction, actions, moyens). Cette dichotomie peut avoir un inconvénient,
celui de séparer l’action de l’Etat entre prévention et gestion de crise, bien que les deux notions
soient liées.
À la lecture des lettres de mission, nous avons établi trois objectifs principaux, auxquels les
retours d’expérience doivent répondre :
1. Evaluer la politique de prévention, sa mise en œuvre et son efficacité,
2. Evaluer la gestion de crise,
3. Proposer des actions et des moyens pour la reconstruction.
Pour cela, l’auteur de la commande définit des priorités :
1. Etablir un diagnostic de l’évènement,
2. Evaluer le fonctionnement de la chaine de surveillance et d’alerte,
3. Elaborer un bilan de l’information préventive et de la prise en compte du risque dans les
documents réglementaires,
4. Contrôler les dispositions d’urbanisme et de construction,
5. Adapter la localisation des bâtiments publics et des infrastructures,
6. Etudier le rôle des ouvrages hydrauliques,
7. Comprendre le rôle de la gestion des milieux (agricoles, forestiers, naturels, etc.).
En conclusion, le retour d’expérience nécessite que la mission établisse un diagnostic
pour chaque priorité, qu’elle élabore des propositions d’amélioration puis qu’elle désigne qui
doit les prendre en charge et les animer. Le retour d’expérience répond à ces demandes dans la
mesure du possible. En effet une fois sur le terrain, les missionnés prennent l’initiative soit
d’ajouter certains points qui semblent capitaux soit d’en exclure d’autres qui exigeraient un
traitement trop long.
74
2. Pendant la mission : quel positionnement et quels moyens
disponibles ?
Dans quelles conditions le retour d’expérience se déroule-t-il ? De quels moyens
disposent les missionnés pour collecter l’information ?
a. Un positionnement neutre afin de récolter toutes les
informations
Il est important de préciser que le retour d’expérience se déroule dans un contexte
d’après-crise, synonyme de reconstruction. Cette donnée est essentielle à prendre en compte car
elle influe sur l’état psychologique des personnes (stress, anxiété, méfiance, agressivité, etc.),
que ce soit pour la population, les secours ou les gestionnaires. Selon la manière dont a été vécue
la crise et l’ampleur des dégâts engendrés (pertes humaines et / ou matérielles), le retour
d’expérience peut se dérouler dans une ambiance différente : émotionnelle, compassionnelle,
solidaire, lourde, etc. Le contexte doit être pris en compte par les missionnés. Pour plus
d’objectivité, ils doivent se positionner de manière « neutre » (attention, compréhension,
compassion), sans implication personnelle, face aux personnes ayant vécu l’inondation et parfois
même un drame personnel. C’est l’illustration de la fonction « sociale » du retour d’expérience,
qui doit permettre l’expression du vécu de la situation. Pour cela, il est important que les
missionnés mettent en avant l’objectif d’amélioration de la gestion de crise, plus que la recherche
de responsables.
Les données concrètes ainsi récoltées peuvent être recoupées avec les données officielles
(fonctionnement de l’alerte, coût des reconstructions, etc.), afin de rendre compte précisément de
l’ampleur de l’inondation dans toutes ses composantes.
75
b. Des outils de collecte de données variés pour une complète
représentation
Pour les missionnés, il s’agit de collecter toutes les données accessibles et pertinentes,
afin d’être le plus précis possible. Pour cela, ils disposent de plusieurs moyens pour retracer le
contexte de l’inondation et recueillir les informations :
1. des réunions et des entretiens : cela permet de confronter les expériences et de multiplier
les points de vue. En effet, les missionnés peuvent viser diverses catégories :
administrations régionales et locales, élus, professionnels, associations de sinistrés, de
protection de la nature, de riverains, populations sinistrées, SIDPC, SDIS, EDF, GDF,
SNCF, maires, gendarmes, Météo-France, techniciens des collectivités, agences
d'urbanisme, chargés de mission de SDAGE, Conseils Généraux,
professions du
bâtiment et du monde agricole, assureurs, experts d'assurance, etc.
De plus, des rencontres avec les universitaires et les scientifiques permettent de connaître
le contexte scientifique et les programmes de recherche en cours.
2. les données physiques et socio-économiques existantes : elles proviennent des services de
l’Etat, d’administrations variées, de rapports d’expert d’assurances ou de toutes autres
études d’organismes privés. Là encore, elles concernent différents domaines :
géomorphologie, hydrométéorologie, hydraulique, histoire, économie, social, politique,
écologie, etc.
3. des visites sur le terrain : cela permet de mieux appréhender le territoire, en mêlant les
approches historiques, géographiques, morphologiques, sciences humaines, économiques,
politiques, etc.
Afin d’avoir une approche la plus exhaustive possible, le retour d’expérience utilise
l’ensemble des outils, ce qui lui permet de recueillir les témoignages des différents acteurs et
victimes de l’inondation. Il peut ensuite identifier les enjeux liés à l’inondation.
76
3. Quelle suite au retour d’expérience ?
Quel est l’intérêt de mettre le retour d’expérience à disposition ? Comment et par qui estil diffusé ?
a. Diffuser le retour d’expérience : une utilité pour tous
Le retour d’expérience a vocation à être un outil de mémoire collective. Selon HUET P.,
dans un ouvrage méthodologique (HUET 2005), le rôle de « catharsis » et de reconnaissance des
victimes et des acteurs le destine à être diffusé au public. Les missionnés doivent donc utiliser
une représentation de la connaissance accessible à tous, afin de pouvoir facilement la transmettre
ainsi que les enseignements tirés.
Le retour d’expérience peut également être utilisé dans les procédures judiciaires, comme
preuve du déroulement des évènements. « Souvent, ce qui fait défaut a posteriori, c’est de
pouvoir prouver la réalité d’une zone inondable » rappelle M. Pallas, responsable unité
« Quantité / Lit majeur » à la DDTM 64. Suite à une inondation, des contraintes et des intérêts
privés apparaissent : « [..] pour l’assureur, les gens ont intérêt à ce que l’eau soit montée assez
haut mais à la DDTM 64, nous avons intérêt à ce qu’elle soit plutôt basse car cela va induire
éventuellement des contraintes ». Le retour d’expérience est une trace écrite, opposable au
tribunal car « [..] prouver par un écrit est la seule chose qui a de la valeur en France, d’un point
de vue réglementaire ».
b. Quelle valorisation ?
Il est primordial que le retour d’expérience soit valorisé car il est nécessaire pour la
mémoire collective et l’approfondissement de la connaissance scientifique et technique. Il est
utile, d’une part pour ceux qui ont participé à l’événement et d’autre part, pour ceux qui auront à
gérer un évènement semblable. Il donc est important de le mettre à disposition et de diffuser les
conclusions. Nous présentons différentes manières de valoriser le retour d’expérience, à plus ou
moins long terme, ainsi que les destinataires ciblés.
1. Valorisation dans le temps du retour d’expérience ministériel.
À court terme, le retour d’expérience est utilisé en Comité Interministériel
d'Aménagement et de Développement du Territoire (CIADT) comme appui à la décision.
77
À moyen et à long terme, le retour d’expérience a un rôle de référence et de fixation de la
mémoire publique locale à long terme. Il fait donc partie des archives de l'administration
de l’Etat ainsi que des archives départementales, gérées par les Conseils Généraux.
2. Valorisation par l’administration de l'Etat.
À long terme, les enseignements et les conclusions tirés donnent suite à des évolutions
réglementaires et législatives. La loi « Bachelot » de 2003 fait suite à la nécessité de
mieux prévenir le risque d’inondation, soulevée dans les retours d’expérience précédents.
M. RETAILLEAU, sénateur de la Vendée, explique le besoin d’évolution réglementaire
en matière de risque suite à la tempête « Xynthia » de 2010 : « La France était très mal
préparée, faute d'une culture du risque. [...] On doit prendre nos responsabilités en
adoptant
les
dispositions
excluant
la
répétition
d'un
tel
drame »
(URL
http://www.lemonde.fr/).
Certains retours d’expérience ont également contribué à d’autres évolutions, présentées
dans le tableau n° 3 page 78 et détaillées dans la Partie 3 (Cf. Partie 3, III. B. 1. Les retours
d’expérience sur les catastrophes d’ampleur nationale entraînent des dispositifs législatifs en
matière de réduction de la vulnérabilité page 182).
Date / Evénement
« moteur » / Lieu
1999 / inondations /
Aude
1999 / avalanches /
Montroc
Languedoc-Roussillon
2001 / rupture du
barrage de la
« Savoureuse » /
Alsace, Doubs
sud est de la France :
Var, Gard, Rhône
Evolutions engendrées
Création du SCHAPI
Réforme des Services d’Annonce des Crues (SAC)
Révision du système de Cartes Localisation Probable des Avalanches (CLPA)
Développement du « Plan de lutte contre l'érosion du trait de côte » dans le
contrat de plan Languedoc-Roussillon
Elaboration d’un guide technique « Ralentissement Dynamique »
Révision des mesures de sécurité des ouvrages hydrauliques, ce qui a aboutit à
une réglementation relative à la sécurité des ouvrages hydrauliques : le décret
n° 2007-1735 du 11 décembre 2007
Mise à jour des paramètres hydrologiques et hydrauliques et de
dimensionnement des ouvrages
Loi n ° 2003-699 du 30 juillet 2003, dite loi « Bachelot », relative à la
prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des
dommages
Var
Définition d’une politique « Urbanisme et Forêt méditerranéenne »
2010 / tempête
« Xynthia » / Vendée,
Charente-Maritime
Adoption d’une proposition de loi en mai 2011 relative à la prise en compte du
risque de submersion marine dans les documents d’urbanisme (Schéma
Directeur de Prévision des Crues, Plan de Gestion des Risques d'Inondation,
Plan de Prévention des Risques) et à la sensibilisation de la population à la
culture du risque, avec obligation de plans communaux de sauvegarde
comportant des exercices de simulation et d'évacuation
Tableau n° 3 : évolutions engendrées par les retours d’expérience
78
3. Valorisation à destination des élus, des professionnels, des associations et du public.
Le retour d’expérience ministériel est destiné à être rendu public. Il est donc mis en ligne sur le
site du Ministère de l’Ecologie, du Développement durable, des Transports et du Logement
(URL http://www.developpement-durable.gouv.fr/). Les résultats sont présentés lors de réunions
entre élus, professionnels et associations, avec parfois la présence de ministres et de préfets.
4. Valorisation scientifique et technique.
L’apport scientifique et technique du retour d’expérience peut être partagé durant des colloques
et des échanges avec la presse. Il peut également être mis à contribution dans des procédures
techniques et des conceptions de projets.
En conclusion, nous soulignons la nécessité de valoriser le retour d’expérience à court
terme (connaissance, partage des informations) mais surtout à moyen et long terme (mémoire
collective). L’une des meilleures façons de valoriser le retour d’expérience est bien sûr de mettre
en œuvre les décisions d’amélioration prises au cours de celui-ci. Afin de vérifier sa diffusion et
son application, il semblerait utile de développer un système de suivi des propositions faites, afin
que le retour d’expérience ne reste pas sans réponse. À ce jour, aucun système de suivi n’a été
mis en place.
En définitive, dans la Partie 1 du mémoire, nous avons souhaité démontrer l’importance
de la prévention dans la gestion des inondations. Pour cela, nous avons d’abord présenté les
notions et les concepts clés (système « Risque », vulnérabilité, inondation). Ensuite, nous avons
démontré l’intérêt représenté par le retour d’expérience dans la gestion et la prévention des
inondations : prévenir le risque d’inondation par un mécanisme de rétrospective et de collecte de
données de terrain. Il nous est apparu que le retour d’expérience a deux objectifs principaux :
-
identifier les enjeux et les difficultés rencontrés lors de l’inondation, dans un souci
d’amélioration de la gestion de crise,
-
mettre à disposition la mémoire des évènements, l’expérience et les savoir-faire acquis.
Le retour d’expérience est donc un outil d’apprentissage, qui aborde divers points de la crise
(déroulement, fonctionnement, système d’alerte, prise en compte du risque d’inondation,
modalités d’information, facteurs aggravants, responsabilités, etc.). La finalité du retour
d’expérience est de définir une stratégie globale de gestion d’inondation dans le but de diminuer
la vulnérabilité du territoire.
79
La partie précédente présente le cadre théorique (le système « Risque », l’aléa inondation,
la vulnérabilité) et le retour d’expérience. Après avoir étudié l’articulation entre gestion des
inondations et retour d’expérience, nous présentons dans cette partie une remise en question de
cette pratique (contenu, fonction) dans la gestion des inondations.
II. Le retour d’expérience : une approche transversale de l’inondation,
nécessaire pour une réduction à long terme de la vulnérabilité
Le retour d’expérience traite de nombreuses composantes de l’inondation : les
caractéristiques de l’aléa, les facteurs aggravants, les causes, les impacts, les conséquences, etc.
La crise est abordée sous plusieurs angles, que nous présentons dans la partie suivante. Cela
permet de collecter l’ensemble des données pertinentes, afin d’établir un diagnostic global de
l’inondation. L’intérêt du retour d’expérience réside ensuite dans les propositions faites pour
parer aux problèmes rencontrés.
A. Le retour d’expérience : de multiples thèmes abordés pour une
approche complète de l’inondation
Dans un premier temps, l’ensemble des retours d’expérience expose le phénomène
physique d’inondation, description essentielle à la bonne compréhension de la crise. Toutefois,
en fonction de l’orientation souhaitée par la mission, le contenu privilégie certains aspects. La
mise en avant de ces aspects masque parfois la complexité de l’inondation, ceci pouvant nuire à
sa gestion.
1. Un diagnostic de l’inondation pour identifier les types de
vulnérabilité
Suite à chaque inondation, il est indispensable de retracer le déroulement des évènements.
En effet, une description détaillée du déroulement et des modalités de la crise permet une bonne
compréhension des faits. Le retour d’expérience comprend nécessairement une partie qui expose
le phénomène physique et sa déclinaison de manière précise ainsi que l’évolution de la situation.
80
Il effectue tout d’abord un état des lieux de l’inondation, qui comprend :
-
la description précise de l’évènement hydrologique et des connaissances liées au
phénomène : nature, débit, fréquence, intensité, lieu, période, données historiques,
étendue géographique, contexte climatique, etc.,
-
les caractéristiques du phénomène physique : rare, exceptionnel, fréquent, etc.
C’est le cas du retour d’expérience sur les crues de la Loire et de l’Allier, en novembre 2008,
dont une partie s’intitule « Résumé de l’évènement hydrologique » (ETABLISSEMENT
PUBLIC LOIRE, HYDRATEC 2009). Le retour d’expérience sur les inondations urbaines dans
la vallée de la Bièvre, en 2001, présente également les caractéristiques de l’aléa inondation, dans
une partie intitulée « L’épisode catastrophique des 6 et 7 juillet 2001 en Bièvre aval »
(KLINGER, ROSTAGNAT 2006).
Dans un second temps, le retour d’expérience dresse un bilan des conséquences de
l’inondation en termes de vies humaines, de dégâts matériels et d’impacts économiques,
environnementaux, etc.
Nous citons le retour d’expérience sur la crue de la Loire, en décembre 2003, qui évalue les
conséquences en termes d’habitations inondées, de personnes évacuées, d’équipements publics et
privés inondés, d’axes de communication interrompus et de problèmes d’alimentation en eau
potable, d’assainissement, d’électricité ou de téléphonie (ETABLISSEMENT PUBLIC LOIRE
2005). Le retour d’expérience sur les crues du Gard, en 2002, tente d’établir un diagnostic
complet des conséquences en termes de « bilan humain, d’estimation des dommages et d’impact
sur le milieu naturel » (MINISTÈRE DE L’ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT
DURABLE 2004).
Cependant, les impacts économiques sont souvent difficiles à évaluer car ils nécessitent
une analyse à long terme, souvent effectuée par des organismes spécialisés. De plus, ils ne
peuvent pas être évalués de visu, contrairement aux dégâts matériels. Le retour d’expérience sur
les crues du bassin de la Somme, en 2001, illustre bien la difficulté d’évaluer immédiatement
l’ensemble des conséquences de l’inondation, dans une partie appelée « Première analyse des
pertes et des dégâts » (HORNUS et al. 2001). Il estime les atteintes aux biens, aux personnes et
les dommages de l’habitat ainsi que les atteintes à l’agriculture et aux infrastructures, dommages
matériels visibles dès la fin de la crue.
81
Il en est de même pour les conséquences psychologiques de la crue sur les sinistrés. De
telles études sont encore peu développées en France car le retour d’expérience privilégie les
impacts économiques et les dégâts matériels. Le retour d’expérience sur les inondations de la
Somme, en 2001, étudie l’impact des inondations sur les sinistrés, à travers divers critères : « la
nouvelle donne environnementale, la réponse individuelle, la réponse institutionnelle et le
regard de la presse sur les inondations » (COLBEAU-JUSTIN, DE VANSSAY 2001).
Recenser l’ensemble des conséquences d’une inondation relève donc du défi puisque cela
sollicite de multiples compétences et par conséquent de multiples acteurs. De plus, certains effets
de l’inondation ne sont pas immédiatement visibles : le coût de la coupure d’une route, le déficit
engendré par la fermeture d’un aéroport, la perte de documents archivés, l’endommagement du
patrimoine, etc. Le retour d’expérience tente donc d’évaluer la vulnérabilité du territoire, en
recensant les types de dommages constatés et les lieux menacés. Cela permet d’identifier les
secteurs vulnérables pour mieux connaître les enjeux. Evaluer la vulnérabilité renforce la mission
d’apprentissage du retour d’expérience, en apportant une plus-value à la simple description du
phénomène physique.
La description du phénomène physique et le bilan des conséquences de l’inondation sont
des points incontournables du retour d’expérience. Les aspects présentés ci-après, eux,
n’apparaissent pas systématiquement dans le retour d’expérience. Cela dépend du contexte de la
mission et de l’orientation souhaitée dans la commande.
2. Le fonctionnement du système d’alerte et de vigilance pour
raccourcir les délais
Certains retours d’expérience s’attachent à analyser le fonctionnement de la chaîne de
surveillance et d’alerte, c’est-à-dire l’organisation des diverses structures qui sont intervenues
durant la crise (préfectures, SPC, Météo-France, municipalités, organismes de secours, etc.). À
travers cela, le retour d’expérience vérifie l’application de plusieurs points importants :
-
les notions de prévention et de prévision.
Des mesures de prévention et de protection ont-elles été prises ? Des repères de mémoire
du risque sont-ils présents ? La culture du risque est-elle développée sur le territoire ? Les
82
dispositifs de prévision et de vigilance de la préfecture, du SPC et de la mairie sont-ils
opérationnels ? S’appuient-ils sur des valeurs cohérentes ?
-
les modalités d’information à la population.
La municipalité a-t-elle correctement informé la population du risque d’inondation sur la
commune ? Les citoyens ont-ils pris en compte le risque ? L’information a-t-elle été
perçue par toutes les catégories de personnes concernées (touristes, personnes âgées,
etc.) ? Le retour d’expérience s’appuie sur la mise en œuvre de la loi « Bachelot » de
2003, par le biais d’un diagnostic de l’action des municipalités sur la commune :
l’information aux populations, la mise en place de repères de crues, la promotion d’une
mémoire collective, le développement d’une culture et de la perception du risque, etc.
-
les moyens de communication en temps de crise.
L’alerte de la préfecture et du SPC est-elle reçue correctement et au bon moment par la
mairie ? Les moyens de transmission de l’alerte sont-ils adaptés ? Les critères de mise en
alerte sont-ils pertinents ?
Le système de protection face aux inondations est remis en cause dans ce type de retour
d’expérience, qui préconise de renforcer les dispositifs de surveillance des cours d’eau, afin de
raccourcir le processus d’alerte.
Le retour d’expérience sur les intempéries dans les Pyrénées-Atlantiques, en 2007, remet en
cause la prévision, la vigilance et l’alerte dans le cas des phénomènes à cinétique rapide, à
travers le dysfonctionnement du dispositif de prévision, de vigilance et d’alerte de la Nivelle
(BURDEAU et al. 2008) (Cf. Partie 3, I. D. 1. b. Une mise en cause du système d’alerte page
148). Dans la même optique, le retour d’expérience sur les crues du bassin de la Somme, en
2001, étudie la gestion de la crise à travers les modes d’alerte et de prévention, la gestion des
secours et la mobilisation des acteurs dans la durée (HORNUS et al. 2001).
83
3. L’identification des causes et des facteurs augmentant les
conséquences et aggravant l’aléa inondation
Certains retours d’expérience se centrent sur l’identification des causes qui ont accru,
voire provoqué l’inondation. À ce titre, ils proposent un questionnement global sur les facteurs
aggravants, dont les principaux sont :
-
l’urbanisation : l’expansion des secteurs urbanisés a entrainé une augmentation des
enjeux en zone inondable, ce qui provoque des dégâts importants lors d’une inondation,
-
l’occupation du sol et la gestion des milieux : l’usage et la gestion des sols (agricole,
forestier, industriel, etc.) conditionnent fortement les impacts d’une inondation. En effet,
le phénomène de surpâturage, les déboisements intensifs, le revêtement des routes, etc.
sont autant de facteurs qui influent sur l’écoulement de l’eau, les phénomènes d’érosion,
la perméabilité du sol, etc.,
-
la perception et la mémoire du risque d’inondation : le degré d’intégration du risque
d’inondation dans l’aménagement du territoire et dans la vie quotidienne des citoyens
conditionne la perception du risque d’inondation et les comportements qui en découlent :
protecteur, dangereux, inconscient du risque, etc.,
-
la connaissance du phénomène d’inondation : une méconnaissance du phénomène
physique et de sa déclinaison sur le territoire aboutit à des prises de décisions et des
comportements inadaptés, qui peuvent augmenter l’impact néfaste de l’inondation,
-
l’information préventive : elle permet de développer la prise en compte et la connaissance
du risque d’inondation auprès des gestionnaires et des citoyens.
Nous remarquons que les mesures structurelles (les barrages, les digues, les ouvrages de
contention, etc.) sont souvent inadaptées à la logique de gestion actuelle. En effet, construits
dans une logique de protection face à l’aléa inondation, certains anciens ouvrages hydrauliques
représentent une source de danger car ils sont obsolètes ou inadaptés. Un nombre important
d’ouvrages de contention ont également été construits le long des cours d’eau, ce qui prive ces
derniers de leur champ d’expansion des crues et qui entraîne des débordements.
84
Parmi les causes et les facteurs aggravants, l’étude des impacts écologiques des
inondations sur les milieux naturels est encore peu développée en France, contrairement à
d’autres pays comme la Suède. Cela s’explique par la logique de globalité dans laquelle s’inscrit
la gestion scandinave des inondations, contrairement à la France où les acteurs du risque gardent
une approche sectorielle. Toutefois, la politique de gestion française tend vers une prise en
compte globale des inondations, intégrant la vulnérabilité face à ce risque, leur prévention et
leurs conséquences.
85
4. La perception du risque d’inondation, fonction de son degré
de prise en compte dans les documents réglementaires
Certains retours d’expérience analysent le degré d’insertion du risque d’inondation dans
les documents réglementaires locaux (PPRI, PPRN, PLU, DCS, DDRM, DICRIM, etc.). Prendre
en compte le risque d’inondation dans l’occupation du sol est l’un des piliers de la logique de
réduction de la vulnérabilité : cela permet de réglementer les usages du sol, en fonction des
menaces encourues et des caractéristiques du territoire. Les gestionnaires peuvent ainsi prévenir
les conséquences lourdes de l’inondation, en diminuant la présence d’enjeux importants dans les
secteurs vulnérables.
La crue de la Loire en 2003, a fait l’objet d’un retour d’expérience qui évalue la pertinence des
documents réglementaires, notamment du PPR. Il en est ressorti que les documents étaient
globalement en accord avec le terrain même si la crue n’était pas assez importante pour juger de
la pertinence de la cartographie du PPR (ETABLISSEMENT PUBLIC LOIRE 2005).
Les dispositions d’urbanisme sont un aspect essentiel étudié dans le retour d’expérience :
elles sont l’un des meilleurs moyens de réduire la vulnérabilité des biens et des personnes face
aux inondations. Cependant, c’est un point délicat car les enjeux en termes d’occupation du sol
sont très importants : valorisation foncière contre prévention des risques.
Pour illustrer nos propos, nous citons le cas de la Faute-sur-Mer en Vendée, commune touchée
de plein fouet par la tempête « Xynthia » en février 2010, engendrant d’importants dégâts
matériels et des pertes humaines. La responsabilité du maire est impliquée car certaines
habitations, en secteur inondable, n’étaient pas inscrites en zone rouge du PPRI. L’enjeu
touristique de cette commune du littoral atlantique a conduit à une urbanisation expansive faisant
fi des précautions indispensables en termes de risque d’inondation. Le retour d’expérience mené
avait comme objectif l’élaboration des PPR. Il s’est avéré que :
-
les zonages étaient inadéquats car ils s’appuyaient sur des valeurs plus basses que les
valeurs extrêmes enregistrées dans le passé,
-
la politique du risque d’inondation n’était que peu insérée dans les PLU,
-
que des permis de construire avaient été délivrés en zone inondable (DUMAS 2010).
Dans le même registre, ce type de retour d’expérience remet en cause la localisation des
bâtiments publics et des infrastructures. En effet, afin d’éviter la paralysie des services de
secours et des services publics, il est important que les structures (gendarmeries, casernes de
pompiers, préfectures, mairies, hôpitaux etc.) soient à l’abri des inondations ; or elles sont
86
souvent situées en zone inondable, ayant été construites avant l’application des zonages
d’occupation du sol. C’est le cas de la brigade territoriale de proximité de gendarmerie et du
centre d’incendie et de secours de Saint-Pée-sur-Nivelle, dans les Pyrénées-Atlantiques. Comme
illustré sur les photos n° 2 et n° 3 page 87, les bâtiments sont situés à proximité de la Nivelle et
régulièrement inondés : « On a été inondé dans les locaux, on a eu bien quarante centimètres
d’eau, un peu plus même » rappelle M. Navarro, adjudant à la brigade territoriale de proximité de
gendarmerie, à propos de l’inondation du 04 mai 2007.
Photo n° 2 : vue des bâtiments de la brigade territoriale de proximité de gendarmerie et du centre d’Incendie et de
Secours de Saint-Pée-sur-Nivelle à proximité immédiate de la Nivelle
(d’après Géoportail 2011)
Photo n° 3 : vue des bâtiments de la brigade territoriale de proximité de gendarmerie et du centre d’Incendie et de
Secours de Saint-Pée-sur-Nivelle durant l’inondation de la Nivelle le 04 mai 2007
(brigade territoriale de proximité de gendarmerie de Saint-Pée-sur-Nivelle 2007)
En bleu : le lit mineur de la Nivelle
En vert : les bâtiments du centre d’Incendie et de Secours
En rouge : les bâtiments de la brigade territoriale de proximité de gendarmerie
87
Ces retours d’expérience pointent un paradoxe important : comment est-il possible de
gérer la crise et de venir en aide aux populations, si les services de l’Etat eux-mêmes ne sont pas
opérationnels ? Cette prise de conscience a conduit parfois certains services à changer de locaux,
dans la mesure du possible (moyens financiers, disponibilité du parc immobilier etc.), ce qui n’a
pas encore été le cas à Saint-Pée-sur-Nivelle.
Nous rappelons l’hypothèse selon laquelle le retour d’expérience permet d’évaluer la
vulnérabilité d’un territoire face aux inondations pour la réduire. Nous venons de constater qu’il
analyse la crise à différents niveaux, ce qui permet d’identifier différents domaines vulnérables :
l’habitat, les infrastructures, les réseaux de communication, les réseaux d’énergie (gaz,
électricité, eau potable), les bâtiments des services publics, le dispositif d’alerte, la veille, la
réglementation en matière de risque d’inondation, les techniques de construction, etc. Grâce à
cette approche, le retour d’expérience permet d’évaluer le degré de vulnérabilité du territoire et
donc de réduire l’exposition aux inondations.
En conclusion, le risque d’inondation a toujours été présent en France mais depuis les
années 1970, le développement urbain s’est intensifié sur les plaines et les littoraux, conduisant
ainsi à une augmentation des enjeux exposés en zones inondables. Comme l’explique,
DEFOSSEZ S. dans ses travaux de thèse, « cette évolution soulève de nouvelles problématiques
entre société et risque et implique un renouvellement des modes de gestion du risque »
(DEFOSSEZ 2010). Afin d’accompagner la gestion du risque d’inondation et la rendre toujours
plus performante (réduction du nombre de victimes et des dommages), le retour d’expérience
semble être une solution permettant de réduire la vulnérabilité des territoires. Il soulève une
problématique précise mais il est également l’occasion d’aborder la crise point par point. Cela
permet une approche plus complète de l’inondation et aboutit à l’identification des types de
vulnérabilité.
Le retour d’expérience aide également à rechercher des responsables, utiles pour les
indemnisations des assurances et les dédommagements si l’état de catastrophe naturelle est
déclaré. Cependant, si l’Etat est mis en cause (à travers le dispositif de gestion par exemple), il
est difficile de le remettre réellement en question, surtout si les conséquences de l’inondation
sont importantes. Nous constatons ainsi que les inondations sont une occasion de mettre à jour et
de vérifier la cohérence des documents réglementaires.
88
Nous avons essayé de proposer une représentation la plus complète possible du retour
d’expérience (cadre général, objectifs, contenus, applications). Nous cherchons à démontrer son
apport dans la compréhension de la vulnérabilité face aux inondations. C’est un outil souvent
utilisé en gestion d’inondation car il permet une remise en question de la gestion de crise ainsi
que la capitalisation d’expérience.
Nous rappelons ici une hypothèse, que la partie suivante doit étayer : le retour
d’expérience permet de capitaliser l’expérience acquise lors d’un événement, afin d’améliorer les
pratiques de gestion.
1. L’analyse a posteriori de la gestion de crise : objectif principal du
retour d’expérience
Comme nous l’avons expliqué (Cf. Partie 2, I. A. 3. Un outil d’analyse et d’apprentissage
pour l’ensemble des organisations de gestion du risque page 61), l’objectif principal du retour
d’expérience est d’analyser la méthode de gestion de crise, une fois que celle-ci s’est déroulée.
C’est un mécanisme de rétroaction, qui permet notamment d’identifier les difficultés ressenties
concernant la gestion de l’inondation et d’en analyser les divers enjeux. C’est à travers des
échanges entre gestionnaires que les informations peuvent émerger puis être synthétisées. Le
retour d’expérience permet de partager la responsabilité au niveau des dysfonctionnements
relatifs aux procédures de gestion de crise, afin d’en tirer des enseignements. Toutefois, il est
également l’occasion de valoriser les comportements qui ont réduit efficacement les impacts de
l’inondation.
En définitive, le retour d’expérience contribue à améliorer la prévention du risque
d’inondation, grâce à une meilleure vision du long terme. Par une analyse a posteriori de la crise,
le but du retour d’expérience est de trouver des solutions qui répondent de manière concrète aux
problématiques de terrain. Malgré une mise en place difficile (Cf. Partie 2, page 95), nous
comprenons sa nécessité et donc le souhait des gestionnaires du risque de développer son
application systématique : l’analyse du passé est nécessaire à la construction du futur.
89
2. La capitalisation d’expérience pour pérenniser la mémoire du risque
et témoigner de l’expérience vécue
Outre la fonction « rétrospective » sur le fonctionnement de la gestion de l’inondation, le
retour d’expérience représente un outil essentiel dans la capitalisation d’expérience acquise, dans
le but d’instaurer une mémoire collective du risque d’inondation et de tirer des enseignements
pour le futur. En collectant les données de terrain, le retour d’expérience constitue une base de
données importante pour témoigner des différents vécus de la crise, de la méthode de gestion de
l’inondation et des caractéristiques du phénomène physique lui-même (relevés des hauteurs
d’eau, photos des secteurs inondés, etc.).
La capitalisation d’expérience suite à un évènement est primordiale pour lutter
efficacement contre les inondations car la population a tendance à oublier peu à peu le risque
d’inondation. CHASTAN B., GRELOT F. et LANG M., dans un ouvrage intitulé La méthode
Inondabilité : appropriation par les hydrologues de la vulnérabilité dans le diagnostic sur le
risque d’inondation, rappellent « qu’une des difficultés liées à la gestion du risque d’inondation
est la tendance de la société à se mobiliser fortement après chaque inondation majeure et à
entrer ensuite dans une phase d’oubli où les messages de prévention deviennent secondaires par
rapport à d’autres préoccupations » (CHASTAN et al. 2009).
Nous soulignons ici la subjectivité de la notion de temps. En effet, la reconstruction personnelle
nécessite du temps, tandis que la reconstruction collective doit se faire rapidement afin que la
société retrouve un fonctionnement optimal.
De plus, le processus psychologique de reconstruction est à prendre en compte :
1. Immédiatement après l’inondation, l’événement est encore très présent dans la
mémoire…
2.
...puis une phase d’oubli est nécessaire, permettant la reconstruction personnelle…
3. ...vient ensuite le besoin de mémoire collective, utile dans le processus de reconstruction.
Dans ce processus, le retour d’expérience semble essentiel pour capitaliser l’expérience vécue.
La prise de conscience d’un risque est plus importante lorsque l’on a en tête l’existence d’une
inondation. Le retour d’expérience est donc un outil qui permet de témoigner des vécus de
l’inondation, qui ont un impact plus fort sur la population, comparé, par exemple, à certaines
informations parfois « abstraites ». Le retour d’expérience, par la capitalisation de l’expérience
vécue, permet de rendre « visible » l’inondation, afin de mieux l’intégrer dans les pratiques.
90
Pour conclure, la combinaison des expériences vécues avec des actions d’information
aboutit à une évolution des comportements face aux risques et à des prises de décision efficaces,
permettant ainsi de diminuer les conséquences de l’inondation. Synthétiser et diffuser les
informations par le retour d’expérience contribue à acquérir de l’expérience supplémentaire et à
développer une culture du risque d’inondation, primordiale pour améliorer la gestion de crise.
SCARWELL H.J. et LAGANIER R. ont qualifié le retour d’expérience « d’espace de
mémoire », où les acteurs concernés peuvent s’exprimer (SCARWELL, LAGANIER 2004).
En définitive, le retour d’expérience a un double objectif dans la gestion d’inondation. Il
permet d’analyser la crise vécue, afin d’en tirer des apprentissages mais également de conserver
dans le temps l’expérience vécue et les savoir-faire acquis. Il a donc une utilité majeure dans la
prévention des inondations, en permettant une prise de conscience du risque par l’ensemble des
acteurs et de la population. Cela améliore l’ensemble des comportements pour lutter contre les
inondations.
En matière de gestion d’inondation, le retour d’expérience répond donc à quatre fonctions
principales :
1. Tirer des enseignements de l’expérience, pour améliorer les pratiques de gestion
d’inondation.
2. Partager les dysfonctionnements relatifs aux procédures de gestion de crise, pour
accroître la capacité à faire face à l’inondation.
3. Témoigner de l’expérience vécue, pour pérenniser la mémoire du risque d’inondation.
4. Renforcer l’anticipation et la veille face aux inondations, pour améliorer la prévention du
risque d’inondation.
Dans un retour d’expérience, la combinaison des fonctions contribue à mieux comprendre le
risque et donc, à long terme, à réduire la vulnérabilité du territoire face aux inondations.
91
Après nous être questionné sur le contenu et les fonctions du retour d’expérience en
matière de gestion des inondations, nous poursuivons l’analyse transversale par les modalités
d’application. En effet, la mise en œuvre du retour d’expérience nécessite certaines conditions
propres au contexte et aux particularités du territoire sur lequel se déroule la crue.
III. Le retour d’expérience : une mise en œuvre complexe, intégrant de
multiples facteurs
Quels sont les critères de mise en place ? Comment en arrive-t-on à un tel choix ? Dans
quelles conditions est-il mis en place ? Existe-t-il des situations favorisant l’échec de la
démarche ?
A. Quelles situations favorisent la réalisation ou conduisent à l’échec du
retour d’expérience ?
Le retour d’expérience semble être une démarche formalisée. Dans la partie suivante,
nous nous interrogeons sur les conditions nécessaires à l’émergence du retour d’expérience.
1. Quels leviers pour impulser la mise en œuvre du retour
d’expérience ?
a. Une connaissance nécessaire du territoire et de la déclinaison
de l’aléa inondation
Le retour d’expérience apporte une réflexion sur la gestion de l’inondation. Pour la
compléter, une bonne connaissance du phénomène physique est nécessaire, afin de bien
comprendre le déroulement du phénomène. Connaître le territoire est aussi un élément clé pour
mieux appréhender le contexte de l’inondation. En effet, le type d’inondation (à cinétique rapide
ou lente) et le milieu dans lequel elle évolue (des zones urbaines ou agricoles, des terrains de
plaine, montagnards ou littoraux) conditionnent fortement le déroulement de la crise
(l’évacuation, l’organisation des secours, etc.), le temps de réaction nécessaire à l’évacuation et
par conséquent, la vulnérabilité du territoire face à l’inondation.
92
Durant la crise, la gestion efficace de l’inondation suppose que les acteurs aient une
connaissance suffisante du terrain pour réagir rapidement et efficacement. Toutefois, cette
connaissance est également nécessaire après l’inondation : engager des stratégies de réduction de
la vulnérabilité nécessite de bien connaître les enjeux présents sur le territoire. L’efficacité des
actions sur la vulnérabilité dépend, entre autres, de la connaissance du territoire, qui doit donc
être multidisciplinaire. Croiser les disciplines géographiques, historiques, géomorphologique,
politique, systémique, etc. permet de prendre en compte toutes les composantes de l’inondation.
Une connaissance précise et complète du territoire et de l’aléa inondation est une
condition indispensable à tout retour d’expérience. Pour engager une réflexion sur la gestion de
crise, le retour d’expérience collecte des données sur les fonctionnements du territoire, les enjeux
multiples (l’habitat, les infrastructures, les réseaux de communication) et le contexte politique,
afin de compléter la connaissance.
b. L’existence au préalable de partenariats
La réduction de la vulnérabilité ne peut s’opérer qu’au sein d’une véritable culture du
risque. Pour son développement, il est nécessaire qu’elle soit portée par tous, par le biais de
partenariats à tous les niveaux, entre l’Etat, les collectivités territoriales, les acteurs du risque et
la population. Ils permettent de faciliter la communication et le partage d’information : dossiers
d’information, plan d’actions, séminaires, diffusion au public, etc. Ces relations contribuent à
promouvoir une culture du risque et à responsabiliser chacun en matière de risque.
Il s’agit donc d’encourager le retour d’expérience en développant des partenariats entre
différentes catégories de personnes et en ajoutant des compétences supplémentaires. Des
solutions adaptées à la réalité du terrain sont le fruit de ces collaborations interdisciplinaires. En
effet, le risque d’inondation entraîne plusieurs contraintes d’aménagement d’un territoire, pour
lesquelles il est essentiel de développer des partenariats de travail aux compétences multiples et
nouvelles : urbanisme, habitat, prévention des risques, hydrologie, économie, social,
psychologie, etc.
Pour que le retour d’expérience soit valorisé, il doit associer des acteurs clés mais aussi
être porté par la population. Les citoyens doivent pouvoir s’approprier le processus de réduction
de la vulnérabilité, afin qu’il ne soit pas vécu comme une contrainte. L’ensemble des retours
93
d’expérience doit donc s’accompagner d’une large concertation avec la population afin qu’elle
soit impliquée aux démarches de réduction de la vulnérabilité.
En définitive, une connaissance du phénomène physique et une approche fine du
territoire, avec l’intervention d’équipes interdisciplinaires, sont des atouts indispensables au
déroulement du retour d’expérience.
c. Des documents réglementaires déjà existants
Outres les conditions énumérées ci-dessus, le retour d’expérience est également facilité
par un cadre réglementaire opérationnel. Les missionnés peuvent ainsi s’appuyer et croiser les
outils réglementaires existants, afin de produire rapidement un diagnostic. À ce titre, le PPRI, le
PLU, le DICRIM, etc. permettent d’évaluer le degré de prise en compte du risque d’inondation
sur le territoire. En fonction de cela, les gestionnaires peuvent (re)définir une stratégie de
prévention du risque d’inondation cohérente.
En conclusion, le facteur clé du retour d’expérience est l’approche transversale, qui
permet une vision d’ensemble des aspects d’une inondation : physique, économique, social,
psychologique, écologique, réglementaire, politique, etc. La réussite du retour d’expérience est
conditionnée par plusieurs facteurs : la présence d’outils, une approche territoriale complète, les
types d’enjeux et de vulnérabilité, la volonté des acteurs, les stratégies employées, etc. Il permet
de rendre compte de la grande complexité d’une inondation, parfois majorée par le contexte
politique et le milieu géographique de chaque territoire. Le contexte de la crise peut privilégier le
choix d’une orientation du retour d’expérience :
-
« urbanisme / habitat », dans une logique de protection à court terme face à l’inondation,
-
« risque / réduction de la vulnérabilité », si les gestionnaires souhaitent s’inscrire dans
une stratégie globale et durable de lutte contre les inondations.
L’objectif vers lequel tend le retour d’expérience est de concilier les deux approches, avec
comme point central la réduction de la vulnérabilité.
94
2. Quels facteurs ralentissent la mise en œuvre du retour
d’expérience ?
Les conditions citées précédemment sont des pré-requis essentiels à la mise en œuvre du
retour d’expérience. Nous nous intéressons aux facteurs d’échec du retour d’expérience dans la
partie suivante.
a. La complexité du territoire
La complexité du territoire peut être un frein au retour d’expérience. En effet, les
différents enjeux entre les acteurs locaux conditionnent l’organisation du territoire, surtout en cas
de crise. La structuration particulière (géographique, organisationnelle, fonctionnelle, sociale,
politique, etc.) de chaque terrain détermine la gestion de l’inondation. Le contexte propre au
territoire influe sur la mise en œuvre du retour d’expérience, qui sera plus ou moins facilitée.
Les entretiens ont mis en évidence la difficulté d’instaurer un retour d’expérience et ce
surtout lorsque les partenariats entre l’Etat et les communes, qui s’effectuent par le biais de la
préfecture, sont absents ou déséquilibrés. Des démarches de communication doivent alors être
instaurées, afin de favoriser le dialogue.
b. Favoriser la vulnérabilité du bâti ou des enjeux ?
Le retour d’expérience se heurte parfois à la difficulté d’unir la réduction de la
vulnérabilité du bâti à celle des enjeux. Durant les entretiens, les acteurs ont fait part de leur
difficulté d’associer en même temps des mesures structurelles de protection pour la sécurité des
personnes et des biens et des mesures de prévention des inondations liées à l’occupation du sol.
Suite à une inondation, la population ressent rapidement le besoin d’une réponse adaptée à
travers la construction d’ouvrages de protection face aux inondations ; or, cela doit s’effectuer
dans une logique globale de prévention réfléchie qui nécessite plus de temps. C’est aux
gestionnaires de décider s’ils souhaitent prioriser la vulnérabilité du bâti (type de construction,
matériaux, construction de digues, etc.) ou celle des enjeux exposés (définition de zones
inondables, fermeture de lieux jugés dangereux, etc.). Cette réflexion est complexifié par
l’émergence d’intérêts privés : les riverains préfèrent souvent la construction d’un barrage à
proximité de chez eux, à la mise en zone inondable de leur terrain.
95
Pour contourner cet obstacle, il est nécessaire que le retour d’expérience croise les entrées
« vulnérabilité, habitat, risque », afin de concilier l’ensemble des mesures de réduction de la
vulnérabilité. Des équipes, associant des compétences multiples (en matière de risques, d’habitat,
d’urbanisme et d’architecture) permettent de prendre en compte tous les enjeux de protection et
de sécurité des biens et des personnes, ainsi que ceux de valorisation foncière du territoire, afin
de proposer des solutions diminuant la vulnérabilité de manière globale et durable.
c. La complexité des outils réglementaires et des procédures
Un autre obstacle à la mise en œuvre du retour d’expérience est la complexité des
procédures réglementaires. Le retour d’expérience peut être freiné par des outils souvent
contraignants en termes de procédures, de délais, etc. Dans un contexte d’urgence, les outils
manquent de souplesse, ce qui entrave la réactivité des acteurs. À cause des lenteurs
administratives, l’aléa de référence des zonages d’occupation du sol en matière de risque
d’inondation tarde souvent à être mis à jour ou bien parfois, plusieurs évènements surviennent
avant que le PCS ou qu’un ouvrage de protection ne soient terminés.
Le cas du barrage de Luberia à proximité de Saint-Pée-sur-Nivelle illustre ce fait. Projet élaboré
en 1983, suite à de fortes inondations, le barrage n’a vu le jour qu’en 2008, à cause de
procédures qui ont ralenti sa construction. Entre temps, une inondation importante est survenue
en 2007 (Cf. Partie 3, II. B. 2. La réalisation d’un ouvrage hydraulique page 169).
En définitive, devant de tels obstacles, la légitimité du retour d’expérience est parfois
remise en cause. Sa qualité repose sur la capacité de réalisation des mesures proposées ; or la
complexité des enjeux propres à chaque territoire peut parfois ralentir considérablement les
actions de réduction de la vulnérabilité face aux inondations. À cela s’ajoute un autre facteur : la
complexité des outils réglementaires, qui ne facilite pas des procédures rapides.
Pourtant, dans l’intérêt du territoire, le retour d’expérience doit permettre de tirer parti de la
crise, afin de « positiver » le risque d’inondation. L’inondation peut ainsi être l’occasion
d’améliorer la gestion de crise et la coordination des diverses structures impliquées. À travers le
retour d’expérience, les acteurs du risque doivent saisir une opportunité qui s’offre à eux : faire
émerger des projets intégrant la réduction de la vulnérabilité. Le retour d’expérience n’est pas
seulement un outil de « comptabilité des dégâts » ; il doit s’affirmer comme la possibilité de
reconstruire le territoire, en intégrant au mieux le risque d’inondation.
96
Nous clôturons cette partie en soulignant que la réduction de la vulnérabilité des enjeux
exposés ne représente qu’un levier parmi tant d’autres pour limiter le risque d’inondation. En
effet, tout en s’adaptant au contexte local et aux attentes de chacun, le retour d’expérience doit
également intégrer la sécurité des biens et des personnes, faciliter le retour à la normale,
diminuer le coût des dommages pour les entreprises et les habitations, etc.
3. En France : la nécessité de développer le retour d’expérience en
comparaison aux pratiques d’autres pays
Le retour d’expérience est une démarche qui s’inscrit dans le long terme. En effet, même
s’il établit un bilan de l’inondation, les mesures de réduction de la vulnérabilité proposées
doivent bénéficier d’un suivi dans le temps. Poursuivre les objectifs du retour d’expérience audelà de l’inondation contribue à prévenir efficacement le risque d’inondation. Il apporte une
réflexion générale sur la vulnérabilité face à l’inondation et participe à la culture du risque. La
mise à disposition des informations et de l’expérience permet une « transparence » du retour
d’expérience, essentielle pour que les mesures de réduction de la vulnérabilité soient intégrées
par tous (élus, populations, professionnels, etc.).
Le retour d’expérience en France est en voie de développement mais d’autres pays le
pratiquent régulièrement. Il s’agit de comparer les façons d’aborder la réduction de la
vulnérabilité, afin de diversifier les solutions.
En France, le retour d’expérience adoptait une approche sectorielle de la vulnérabilité :
-
réduire la vulnérabilité des enjeux exposés
-
réduire la vulnérabilité du bâti.
Ce n’est que peu à peu qu’il a évolué vers l’association des deux approches, avec l’objectif de
réduire la vulnérabilité de l’habitat aux risques naturels.
Nous avons étudié principalement les méthodes d’Allemagne, d’Angleterre, du Québec, de la
Suisse et des Pays Bas car la pratique du retour d’expérience y est développée. L’idée principale
est celle de la cohérence entre quatre aspects complémentaires :
1. les mesures structurelles de protection, à l’échelle du cours d’eau : les digues, les
barrages, etc.,
97
2. les mesures de résistance qui retardent l’arrivée de l’eau, à l’échelle locale (quartier) : les
sacs de sable, les barrières, les cloisonnements, les aménagements qui canalisent l’eau,
etc.,
3. les mesures de résistance qui retardent l’arrivée de l’eau, à l’échelle d’un bâtiment : les
barrières, les batardeaux, les portes étanches, etc.,
4. les mesures de résilience qui facilitent un retour à la normale et la diminution des
dommages : les refuges, les mises hors d’eau des produits et des réseaux dangereux, la
compatibilité des matériaux avec l’eau, les limitations de l’occupation en rez-dechaussée, etc.
Dans l’ensemble, ces pays favorisent la prévention à la source, la planification et la gestion des
cours d’eau. La politique de prévention s’exerce principalement par des interventions de l’Etat.
Cela s’explique par un contexte différent de la France : les puissances publiques ont la
responsabilité principale en matière de sécurité et de risque mais en parallèle, les contrats
d’assurances couvrent moins bien les particuliers.
Une autre différence avec la gestion française des inondations réside, au Québec et en Suisse
notamment, dans la pratique de l'audit public « post-catastrophe ». En France, le retour
d’expérience intègre peu la dimension « psychologique » du vécu de la catastrophe et de son
impact sur les populations.
Dans la partie précédente, nous avons expliqué les facteurs influençant la mise en œuvre
du retour d’expérience. La partie suivante présente les limites du retour d’expérience, tant dans
le contexte général que dans les caractéristiques propres au territoire.
B. Les limites du retour d’expérience : l’interprétation de la démarche
et le coût en termes de temps et d’argent
Si le retour d’expérience n’est pas appliqué de manière systématique après chaque
inondation, c’est qu’il se confronte encore à certains obstacles, qu’il convient d’identifier dans la
partie suivante.
98
1. Une perception inexacte : une analyse des dysfonctionnements au
détriment d’un point de départ vers des améliorations
Les entretiens nous ont donné l’occasion de nous apercevoir que les interlocuteurs étaient
souvent réticents à évoquer leur pratique du retour d’expérience. Nous partageons l’avis de la
DDSC, selon lequel ce malaise s’explique « [..] par la crainte d’exposer ses erreurs » (DDSC
2006). En effet, le retour d’expérience est souvent perçu par les gestionnaires comme un outil de
recensement des dysfonctionnements, plus que comme un point de départ vers des améliorations.
La pratique du retour d’expérience était un point sensible lors des entretiens car les acteurs
interrogés ne souhaitaient pas que les difficultés de leur service soient exposées.
Ce constat nous conduit à nous interroger sur la compatibilité entre démarche de retour
d’expérience et recherche de responsabilité juridique. Il est évident que cela n’est pas
complètement opposé : mener un retour d’expérience ne signifie pas que d’éventuels
responsables ne soient jamais sanctionnés. Cependant, le retour d’expérience doit avant tout
permettre à la structure d’évoluer dans sa méthode de gestion de l’inondation. Pour cela, les
gestionnaires ne doivent pas l’interpréter comme une mise en avant des erreurs commises
pour « sanctionner » les responsables. Si le retour d’expérience est certes un moyen de repérer
les causes des dysfonctionnements, sa fonction principale est de les corriger et d’améliorer les
comportements en situation d’urgence.
Le retour d’expérience doit donc être présenté comme un moyen de valoriser les
comportements et les compétences qui ont eu un impact efficace sur la gestion de l’inondation.
Cette voie est encore peu exploitée car, pour ceux qui pratiquent le retour d’expérience, il est
encore seulement le moyen de repérer les difficultés et les erreurs. Il s’agit pour les missionnés,
d’expliquer l’utilité apportée par une remise en question des comportements. Il est donc
nécessaire de travailler sur la représentation du retour d’expérience face aux gestionnaires
d’inondation : le retour d’expérience doit permet de mettre en évidence les facteurs qui ont
empêché certaines personnes de jouer correctement leur rôle durant l’inondation.
Nous soulignons un point important : le retour d’expérience est certes un outil
d’évaluation des difficultés de gestion d’inondation mais il est essentiel qu’il permette
d’identifier et de comprendre les causes qui ont poussé les acteurs agir de telle manière. La
mission du retour d’expérience va au-delà de la simple identification des problèmes : il cherche à
99
explorer les facteurs qui ont influencé, de manière positive ou négative, le comportement des
personnes. Une fois les causes identifiées, le retour d’expérience peut proposer des solutions
adéquates pour agir sur la vulnérabilité du territoire face aux inondations. Remonter à la source
des comportements en situation d’urgence pour identifier les causes permet ensuite d’établir des
réponses adaptées aux problèmes soulevés. La Direction Générale de la Santé (DGS) et le
Département des Situations d’Urgence Sanitaire (DESUS) reprennent cette idée : « Il [le retour
d’expérience] a pour objectif de tirer les enseignements positifs et négatifs de l’événement afin
de promouvoir ou créer des réflexes, des procédures et des références dans une perspective de
prévention des risques et d’amélioration des réponses » (DGS, DESUS 2007).
2. Le manque de temps et de moyens pour produire rapidement un
retour d’expérience
Le manque de temps et de moyens nécessaire au retour d’expérience a été souligné dans
la plupart des entretiens (Cf. Partie 3, II. Conjuguer la réflexion du retour d’expérience de l’IGE
aux conclusions des retours d’expérience locaux p. 154). Pourtant, il est essentiel de le produire
rapidement, afin de lutter contre l’oubli de l’inondation au fur et à mesure du temps passé
Mener un retour d’expérience requiert la disponibilité des acteurs impliqués dans
l’inondation, ce qui n’est pas toujours le cas. La gestion « d’après-inondation » implique
beaucoup d’acteurs : les services techniques pour le nettoyage et la remise en l’état des réseaux
d’énergie, la gendarmerie pour surveiller les habitations évacuées, etc. Cela complexifie le
déroulement de la séquence « retour d’expérience ».
Suite à chaque intervention, certains services (gendarmerie, secours, municipalité, EDF,
SIDPC, SNCF, etc.) mènent un retour d’expérience en interne. Dans le cas d’une inondation
« mineure », c’est-à-dire sans ampleur nationale et sans retour d’expérience ministériel, ils sont
souvent moins réceptifs aux nouvelles sollicitations pour un retour d’expérience partagé.
Le manque de moyens humains et financiers se cumulent avec le manque de temps. En
effet, au niveau local du moins, le retour d’expérience nécessite de désigner des agents
spécialement affectés à cette mission, qui ne sont donc plus disponibles pour leurs tâches
habituelles durant un certain temps. Le retour d’expérience a donc un coût, en terme financier ;
toutes les structures ne peuvent assumer ce coût immédiatement après une inondation.
100
Nous soulignons la notion d’urgence relative. En effet, les fonds attribués à la
reconstruction ont bien souvent priorité car cette dernière apparaît comme prioritaire et
essentielle. Toutefois, la reconstruction des infrastructures endommagées demande une réflexion
sur la vulnérabilité du territoire au préalable. Il s’agit de ne pas reconstruire à l’identique pour se
retrouver à nouveau confronté aux mêmes problématiques. Faut-il prioriser la reconstruction
immédiate ou la réflexion sur la vulnérabilité ?
101
IV. Le retour d’expérience : une approche sectorielle de la vulnérabilité à
défaut d’une analyse globale et transversale
Réduire efficacement la vulnérabilité face aux inondations nécessite d’envisager
l’inondation de façon globale, c’est-à-dire dans toutes ses composantes : sociales, économiques,
politiques, environnementales, urbaines, écologiques, organisationnelles, etc. Le retour
d’expérience en tant que « bilan » ne suffit pas à réduire la vulnérabilité. Il doit associer
l’ensemble des composantes de l’inondation et y intégrer des mesures concrètes permettant
d’engager une réflexion sur la gestion du risque d’inondation (Cf. Partie 2, II. A. Le retour
d’expérience : de multiples thèmes abordés pour une approche complète de l’inondation page
80). Nous avons cependant remarqué qu’un même retour d’expérience n’associe jamais
l’ensemble des composantes de la vulnérabilité mais qu’il privilégie un type. La partie suivante
présente les différents types de vulnérabilité, qu’il convient d’associer pour une réduction
efficace de la vulnérabilité face aux inondations.
A. Le retour d’expérience : évaluer la vulnérabilité du territoire face à
l’inondation selon différents critères
Chaque retour d’expérience aborde la crise de différentes façons (Cf. annexe n° 4 page
208), que nous illustrons à l’aide de cas concrets dans cette partie
1. La capacité de réaction face à la crise…
Dans ce type de retour d’expérience, la gestion de l’inondation est analysée par le biais de
trois composantes, étroitement liées entre-elles en amont de la crise : la prévention et
l’information, la prévision et la vigilance puis l’alerte. À travers elles, le retour d’expérience
s’interroge sur la capacité de réaction du territoire face à l’inondation.
a. L’information et la prévention du risque d’inondation
Par la prévention et l’information en matière d’inondation, à destination des gestionnaires
et de la population, il est possible de minimiser les impacts néfastes de la crise sur le territoire.
Les retours d’expérience qui adoptent cet angle de vue pointent les défauts du dispositif de
prévention du risque d’inondation.
102
Dans le cas des inondations de la Loire en 2003, l’idée du retour d’expérience est de faire
progresser la gestion de la crise en améliorant la prévision des crues et l’anticipation des
conséquences néfastes. Il soulève le manque de temps des acteurs pour prévoir la crue et
« l’insuffisance » de la politique de prévention du risque d’inondation : l’absence de bases
réglementaires et législatives intégrant le risque d’inondation, l’incohérence de l’aléa de
référence, qui correspond rarement aux évènements extrêmes, etc. (ETABLISSEMENT PUBLIC
LOIRE 2005).
Le retour d’expérience suite aux intempéries dans les Pyrénées-Atlantiques en 2007 promeut la
réduction de la vulnérabilité par le biais d’un renforcement de la prévision des crues, comme la
mise à disposition gratuite par l’Etat des observations météorologiques et hydrologiques
précises, à destination des municipalités. Il souligne également que l’un des moyens de garantir
une prévention efficace des inondations est d’effectuer régulièrement des exercices de gestion de
crise, spécifiques aux caractéristiques du territoire (BURDEAU et al. 2008).
Les actions de prévention sont à associer à des actions d’information ainsi qu’à une
diffusion de la connaissance sur le phénomène d’inondation.
Le retour d’expérience suite à la tempête « Xynthia », qui a sévit principalement en Vendée et en
Charente Maritime en 2010, constate la nécessité de mieux se préparer à la crise en sensibilisant
la population au risque d’inondation et en renforçant la culture du risque par l’instauration de
repère de crue (ANZIANI 2010, DUMAS 2010). Le retour d’expérience sur les inondations du
Gard en 2002 insistait déjà sur ce point en proposant d’intensifier la recherche
hydrométéorologique et d’assurer une information préventive avec des moyens modernes (réseau
Internet). Il souligne également le besoin d’adapter l’information et l’alerte aux divers types de
crue. En effet, selon la cinétique rapide ou lente, la marge de réaction des gestionnaires ne sera
pas la même (HUET 2003).
Le retour d’expérience des inondations du Var, en 2010, pointe également le rôle fondamental de
la connaissance des catastrophes de type inondation, connaissance qui doit ensuite être partagée
en vue de conserver une mémoire du risque (MARTIN et al. 2010).
Nous nous sommes aperçus que de nombreux retours d’expérience abordent la
vulnérabilité face à l’inondation par la prévention et la connaissance, établissant le manque
d’information et de recherche scientifique comme un facteur aggravant de la crise
103
b. La prévision et la vigilance face aux crues
Une gestion efficace de la crise implique que les gestionnaires soient en capacité de faire
face à l’inondation et de minimiser son impact. Afin d’être réactifs, ils s’appuient sur les
dispositifs de surveillance qui leur permettent d’optimiser la prévention et l’anticipation de
l’inondation.
Le retour d’expérience sur les intempéries dans les Pyrénées-Atlantiques, en 2007, mène
une analyse critique du système local de prévision, de vigilance et d’alerte. Il propose
notamment une meilleure articulation des dispositifs de vigilance météorologique et de vigilance
crue et le renforcement des moyens du SPC. Il ouvre ensuite le champ de réflexion vers une
analyse plus large des phénomènes à cinétique rapide (BURDEAU et al. 2008).
Dans la même voie, les retours d’expérience des inondations du Gard en 2002 (MINISTÈRE DE
L’ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE 2004), de la Loire en 2003
(ETABLISSEMENT PUBLIC LOIRE 2005) et du Var en 2010 (MARTIN et al. 2010)
recommandent d’améliorer la veille face aux inondations pour anticiper au mieux les
phénomènes. Pour cela, ils soulignent la nécessité de redéfinir le rôle et la responsabilité de
chaque acteur de la chaîne de vigilance.
D’après certains retours d’expérience, la vigilance et la veille face au risque d’inondation
sont donc des points à développer en matière de vulnérabilité d’un territoire face aux
inondations.
c. Le système d’alerte
Quand l’inondation se concrétise, il s’agit d’être en mesure d’alerter correctement et
efficacement les gestionnaires et la population de l’arrivée imminente du phénomène, afin qu’ils
puissent organiser et préparer au mieux la crise : évacuations éventuelles, gestion des secours,
etc.
Le retour d’expérience pour les inondations de la Loire et de l’Allier, en 2008, s’intéresse
au rôle du dispositif d’alerte, d’organisation des secours et aux moyens engagés
(ETABLISSEMENT PUBLIC LOIRE, HYDRATEC 2009). Le message d’alerte n’est pas
104
toujours pertinent car il existe un fort décalage entre les hauteurs d’eau annoncées et la réalité de
l’inondation. De plus, il remet en question l’utilité du site « Vigicrue », qui est peu consulté et
rarement mis à jour en temps réel. Il souligne le besoin de formation des mairies à l’utilisation
d’Internet et à cet outil « Vigicrue », pour être en capacité de mieux prévoir la crue.
Le retour d’expérience sur les inondations du Var, en 2010, a été également l’occasion de
souligner le décalage entre le contenu de l’alerte transmise et la perception de cette alerte par les
maires (MARTIN et al. 2010). Il met également en évidence les limites techniques des outils de
prévision et l’insuffisance de la culture du risque, trop concentrée sur les risques de feux de forêt.
L’organisation des secours suite à l’alerte est également remise en cause car elle est confrontée
aux problèmes de coupure des réseaux téléphoniques et à l’inondation de points de secours
stratégiques (Cf. Partie 2, II. A. 3. L’identification des causes et des facteurs augmentant les
conséquences et aggravant l’aléa inondation page 83).
Le retour d’expérience des inondations du Gard, en 2002, pointe également les même
défaillances du dispositif d’alerte : le manque de précision spatiale, les défauts dans le contenu,
etc. (MINISTÈRE DE L’ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE 2004).
Celui faisant suite à la tempête « Xynthia », en 2010, aborde la crise de la même manière. Il en
résulte une inefficacité de l’alerte due à l’inadéquation des zonages avec les valeurs réelles
(ANZIANI 2010, DUMAS 2010).
2. Les conséquences de l’inondation…
Certains types de retour d’expérience mesurent le degré de vulnérabilité d’un territoire
face aux inondations en recensant ce qui a été menacé ainsi que les conséquences de la crise. Ces
retours d’expérience rapportent :
-
les dommages matériels et les impacts économiques causés par l’inondation : le nombre
de victimes, les dégâts matériels, etc.
-
le type de catégories atteintes : les particuliers, les entreprises, les biens publics,
-
le type d’activité et de secteur économique : l’industrie, l’agriculture, les réseaux de
communication, les transports, etc.
Ils mènent une analyse « quantitative » de la vulnérabilité : plus les pertes sont importantes, plus
le territoire a été vulnérable face à l’inondation.
Cependant, la vulnérabilité face aux inondations peut aussi s’étudier selon une approche
« psychologique » des impacts de la crise sur la population. En effet, un territoire est d’autant
plus vulnérable que la population a subi un choc psychologique important : se relever de la crise
et aborder la phase de reconstruction peut prendre du temps. Comme nous l’avons expliqué, cela
105
reste encore peu étudié dans le retour d’expérience français. Cette analyse peut prendre en
compte plusieurs critères : le développement de solidarité, les soutiens psychologiques, la
capacité à se reconstruire, l’influence du contexte culturel sur les mentalités, les variables
sociodémographiques, la capacité de réaction des sinistrés, l’image de l’inondation, etc. Le
retour d’expérience relatif aux inondations de la Somme, en 2001, évoque la capacité de
reconstruction à travers le degré de mobilisation des acteurs : la poursuite des activités scolaires,
le relogement d’urgence, le soutien aux personnes, la veille sanitaire, l’aide aux entreprises, etc.
(HORNUS et al. 2001).
Dans le même contexte, l’étude des relations entre les sociétés et les cours d’eau comme
critère d’évaluation de la vulnérabilité sont en voie de développement. En effet, les relations
entre l’environnement et la société influent fortement sur l’aspect psychologique des populations
sinistrées. Selon le degré d’intégration du cours d’eau dans la vie quotidienne et la prise de
conscience du risque qu’il représente, la population admettra plus ou moins facilement
l’inondation.
3. Le rôle des politiques publiques en matière de risque
d’inondation…
Une partie des retours d’expérience s’interroge sur le rôle des politiques publiques en
matière de risque. Quelles capacités et quels outils, en termes de politique publique, le territoire
possède-il pour faire face à la situation d’urgence et éviter la crise ? Il s’agit de porter un
éclairage sur le fonctionnement des politiques publiques en question, afin d’en améliorer
l’efficacité. Pour cela, les retours d’expérience évaluent l’efficacité des dispositifs publics de
protection et de prévention en place. Ils proposent alors aux pouvoirs publics des améliorations
visant à réduire les dommages consécutifs aux inondations.
L’intégration du risque d’inondation dans les documents réglementaires est un critère
témoignant de la sensibilité des pouvoirs publics face à ce risque ainsi que de l’existence d’une
culture du risque auprès des élus et de la population. Il s’est avéré que les documents
d’aménagement du territoire et d’urbanisme présentent souvent des défaillances au niveau de
l’insertion de la politique du risque. Par exemple, les aléas de référence correspondent rarement
aux évènements extrêmes. Le risque d’inondation doit donc être matérialisé correctement dans
les PPRI, les PLU, etc. : il doit être pris en compte dans sa globalité et pas seulement dans son
sens restreint. Pour cela, les politiques publiques doivent envisager plusieurs scénarios possibles
106
de l’inondation et de ses conséquences. Le retour d’expérience vérifie ensuite la cohérence de
l’articulation des échelles dans les documents d’urbanisme (notion d’emboîtement d’échelle).
Le rôle des politiques publiques est illustré par les événements survenus dans la vallée de
la Bièvre, en 2001, où des inondations atypiques ont été causées par le débordement de
collecteurs d’eau pluviale. Le retour d’expérience a mis en cause un dysfonctionnement dans les
politiques d’aménagement, qu’il se propose de réévaluer à travers une stratégie de priorité entre
rétention et évacuation des eaux pluviales dans les opérations d’urbanisme et les mesures de
prévention (KLINGER, ROSTAGNAT 2006).
L’efficacité des politiques publiques en matière de risque d’inondation se traduit, entre
autre, par le degré d’insertion du risque dans l’aménagement, l’urbanisme et la vie quotidienne
de la population sur le territoire. La vulnérabilité à l’eau doit être considérée comme un élément
majeur dans les politiques de maîtrise de la vulnérabilité en zone inondable.
4. ...vers une recherche de solutions : les propositions
Après avoir identifié les secteurs vulnérables, le retour d’expérience ouvre la réflexion
sur des propositions susceptibles d’améliorer la gestion de crise et de réduire la vulnérabilité du
territoire face aux inondations. Les propositions concernent en grande partie la maîtrise de
l’urbanisme, de l’occupation du sol et des systèmes de secours et d’évacuation.
L’idée générale est que le développement du territoire doit suivre une politique globale de
prévention du risque d’inondation, qui s’insère dans une stratégie globale d’aménagement
durable. Le retour d’expérience recommande d’envisager l’aménagement du territoire de
manière cohérente, à échelle du bassin-versant, dans un contexte de mutualisation des efforts des
organismes scientifiques et techniques, afin d’améliorer la coopération interzonale dans la
gestion des crises. Pour cela, les gestionnaires doivent mener une politique concertée visant une
approche globale de la gestion du risque d’inondation. En effet, l’accroissement démographique
dans les zones exposées au risque d’inondation (résidentielles, économiques, industrielles, etc.)
entraînent une occupation du sol et une densification humaine accrues, conduisant à une
augmentation de la vulnérabilité et à l’aggravation des phénomènes d’inondation. La maîtrise de
l’urbanisme, en rapport avec la stratégie de développement des communes, est essentielle pour
diminuer ce type de vulnérabilité lié à l’augmentation des biens en zone exposée. Le retour
107
d’expérience est l’occasion de souligner les enjeux d’une gestion concertée et équilibrée de l’eau
et des milieux aquatiques associés.
B. Vers un retour d’expérience complet qui inclurait une analyse
transversale de la vulnérabilité ?
Dans cette partie, nous nuançons l’hypothèse selon laquelle le retour d’expérience permet
de réduire la vulnérabilité d’un territoire face aux inondations. En effet, nous venons de constater
que le retour d’expérience propose une analyse sectorielle de la vulnérabilité ; or, réduire
efficacement et de manière durable la vulnérabilité d’un territoire face aux inondations inclut que
le retour d’expérience prenne en compte toutes les composantes de l’inondation.
Le retour d’expérience est chargé d’évaluer la vulnérabilité d’un territoire face à une
situation de crise, afin de la réduire et d’en améliorer la gestion. Selon nous, il établit une
approche sectorielle de la vulnérabilité, ce qui nuit à l’évaluation globale de la crise. La
vulnérabilité face aux inondations est analysée soit par :
-
les critères matériels : les dommages au bâti, aux réseaux, aux infrastructures, etc.,
-
les dispositifs de gestion de crise : de prévision, de prévention, d’alerte, de secours, etc.
-
les systèmes de prévention : l’information aux citoyens, la conscience et la mémoire du
risque d’inondation, etc.
-
les politiques publiques en matière de risque d’inondation : les documents
réglementaires, l’application de la loi « Bachelot » de 2003, etc.
Toutefois, une véritable stratégie de réduction de la vulnérabilité doit inclure l’ensemble des
aspects, afin d’agir sur l’ensemble des secteurs vulnérables. En effet, les différents types de
vulnérabilité sont liés entre eux : la vulnérabilité des réseaux de communication agit sur
l’organisation des secours et sur l’alerte, celle du système d’alerte influe sur les dispositifs
d’évacuation, etc.
Notre réflexion nous conduit à nous interroger sur le rôle joué par le retour d’expérience
dans l’évaluation de la vulnérabilité d’un territoire face aux inondations. Il place la vulnérabilité
au centre de l’analyse de la crise. Le retour d’expérience nous apparait comme un dispositif
charnière entre prévention et réduction car il permet de relier ces notions, le long d’un fil
conducteur : la vulnérabilité face aux inondations. Il permet d’analyser la chaîne « ¨ Prévention,
108
Prévision, Protection », au prisme de la vulnérabilité (matérielle, organisationnelle,
fonctionnelle, structurelle, environnementale, sociale, etc.).
Cela nous amène à l’hypothèse posée selon laquelle le rôle du retour d’expérience est de réduire
la vulnérabilité d’un territoire face aux inondations. Nous avons constaté qu’il est possible
d’influer sur la vulnérabilité par la prévention du risque d’inondation. Cela nous conduit au
questionnement suivant : en matière de gestion d’inondation, comment est-il possible
d’améliorer la prévention du risque d’inondation ? Le retour d’expérience, par la collecte et
l’analyse d’informations, puis par leur diffusion auprès des relais d’opinion et de la population,
semble être une solution : il engendre un dialogue entre les acteurs du risque, qui permet la
circulation d’informations utiles à l’identification des vulnérabilités puis à leur réduction.
Concernant le rôle de capitalisation du retour d’expérience, l’hypothèse posée nous dirige
vers le questionnement suivant : lors d’une inondation d’ampleur nationale, comment est-il
possible de synthétiser la documentation dont elle a fait l’objet ? Le retour d’expérience
représente un moyen de capitaliser l’ensemble des informations et l’expérience acquise, même
s’il n’est pas l’unique outil de la mémoire du risque. Il est effectivement possible de conserver la
mémoire et de pérenniser la culture du risque d’inondation, via tout autre type de support : les
bases de données d’administrations et d’études diverses, les photographies, les témoignages
écrits et oraux, les relevés des hauteurs d’eau atteintes, l’expérience humaine, les expertises, etc.
Nous citons l’exemple de la DDTM 64, qui a mis en place une solution pour capitaliser plus
d’informations sur chaque crue. Il s’agit d’un système d’alerte permettant de mobiliser des
agents, afin qu’ils photographient les hauteurs d’eau durant la crue. « On peut mobiliser un
certain nombre d’agents de l’ensemble du service de la structure DDTM 64, selon les zones où
ils sont placés, pour qu’ils aillent faire des reconnaissances terrain pendant l’inondation car
souvent, ce qui nous fait défaut a posteriori, c’est de pouvoir prouver la réalité d’une zone
inondable » nous a expliqué M. Pallas, responsable unité « Quantité / Lit majeur ». Cela permet
de capitaliser « des informations objectives » dans les zones à enjeu, pour ensuite modéliser des
modèles de crue.
Le retour d’expérience nous est donc apparu comme un outil d’aménagement du
territoire, qui permet d’associer capitalisation d’expérience et réduction de la vulnérabilité. Il
permet aux acteurs d’avoir une bonne connaissance et compréhension du risque d’inondation,
afin d’agir sur la réduction de la vulnérabilité face aux inondations.
109
Cela nous conduit à nous interroger sur la nécessité d’harmoniser les retours d’expérience
ministériels et locaux, afin de mieux diagnostiquer la vulnérabilité du territoire face aux
inondations. Comment est-il possible de concilier les retours d’expérience émanant des
ministères à ceux des structures locales, afin de capitaliser l’ensemble de l’expérience ? Quels
moyens mettre en place pour atteindre ce but ?
Il semble cependant qu’une réflexion sur le développement de la pratique systématique du retour
d’expérience suivant chaque inondation soit prioritaire.
Dans le retour d’expérience, l’analyse de la vulnérabilité face aux inondations suit un
déroulement plus ou moins chronologique :
1. la vulnérabilité antérieure à l’inondation : la prévention, la prévision et la veille,
2. la vulnérabilité postérieure à l’inondation : les dommages et les conséquences,
3. la projection dans le futur : les propositions de stratégie de réduction de la vulnérabilité.
D’après une réflexion personnelle, la confrontation au terrain d’étude et la bibliographie
consultée (WYBO 2010), nous proposons d’autres critères d’évaluation de la vulnérabilité face
aux inondations, qui pourraient permettre au retour d’expérience d’analyser la vulnérabilité de
manière transversale :
1. le volume de risque du territoire : il ne s’agirait pas seulement d’analyser les
conséquences de l’inondation mais également l’ampleur du risque encouru, qui dépend
de plusieurs facteurs :
-
la technicité des plans d’occupation du sol, dont dépend la marge d’erreur dans
l’analyse et la gestion du risque,
-
le nombre d’interlocuteurs, qui peut accroitre la complexité du dispositif
d’intervention et les interfaces,
-
les moyens disponibles (secours, communication, prévision, etc.).
2. les cibles menacées par l’inondation : la vulnérabilité face aux inondations concernerait
quatre domaines, dont il s’agirait de connaître la capacité de réaction face à la crise :
-
les centres de commandement,
-
les populations,
-
-
l’environnement,
les activités économiques.
110
3. la capacité d’évitement de la crise : elle serait l’aspect essentiel de réduction de la
vulnérabilité, associé à l’anticipation, la vigilance, la capacité de gestion opérationnelle,
la capacité de résilience et de robustesse du territoire face aux inondations, etc.
En définitive, la vulnérabilité face aux inondations est difficile à évaluer dans son
ensemble et en une seule fois car c’est une approche complexe, incluant de nombreux facteurs.
Pour évaluer et réduire la vulnérabilité d’un territoire, les gestionnaires du risque d’inondation
doivent mettre en place des retours d’expérience réguliers et systématiques, afin d’analyser
l’évolution de la vulnérabilité du territoire face aux inondations.
111
Partie 3
Traduction locale de la
pratique du retour
d’expérience
Application aux bassins de la
Nive et de la Nivelle dans les
Pyrénées-Atlantiques
112
Dans les parties précédentes du mémoire, nous avons placé le système « Risque » et le
concept de vulnérabilité dans le contexte de notre étude, ce qui nous a permis de comprendre la
place du risque d’inondation et les politiques de sa gestion en France. Nous nous sommes ensuite
intéressés à la manière dont le retour d’expérience aborde la gestion des inondations à travers ses
caractéristiques puis son utilité dans la réduction de la vulnérabilité. Jusqu’à présent, nous avons
centré la recherche sur le retour d’expérience ministériel. Dans la partie suivante, il s’agit
d’affiner l’échelle d’étude pour intégrer la dimension territoriale. La Partie 3 du mémoire est
donc consacrée à l’application locale du retour d’expérience. Nous expliquons en quoi le choix
du terrain d’étude est pertinent puis nous décrivons la manière dont se traduit la démarche de
retour d’expérience au niveau local.
I. Les bassins de la Nive et de la Nivelle : des vallées encaissées, propices aux
crues soudaines et aux enjeux multiples
Plusieurs facteurs, présentés dans la partie suivante, ont conditionné ce choix de
territoire ; la déclinaison de l’aléa inondation et la présence d’enjeux importants sont les plus
évidents. Nous avons également été confrontés à des impératifs de temps et d’argent.
A. Les bassins de la Nive et de la Nivelle : un terrain d’étude attractif de
par les nombreux enjeux en matière d’inondation
Le terrain d’étude est localisé dans le département des Pyrénées-Atlantiques (64) au SudOuest de la France. Le massif pyrénéen forme une barrière au sud, jouant le rôle de frontière
avec l’Espagne. Il est délimité à l’ouest par l’océan atlantique. En termes de gestion des
inondations, il appartient au SPC Adour comme sur les
figures n° 7 à n° 9 et les photos n° 4 et n° 5 pages 113 à
114.
France
océan
Atlantique
mer
Méditerranée
Figure n° 7 : la localisation du
territoire d’étude au niveau national
territoire d ’étude
113
250 km.
Photo n° 4 : le territoire d’étude délimité par le massif pyrénéen au sud et l’océan Atlantique à l’ouest (d’après
Géoportail 2011)
océan Atlantique
Landes
Saint Jean de Luz
Ni
ve
lle
Nord
Orthez
Ni
ve
Pyrénées-Atlantiques
Hautes-Pyrénées
ESPAGNE
50 km
Figure n° 8 : la Nive et la Nivelle sur le territoire d’étude
200 km.
Figure n° 9 : le terrain d’étude appartient au SPC
Adour (Vigicrue 2011)
114
Bayonne
Saint-Jean-de-Luz
Saint-Pée-sur-Nivelle
Niv
elle
Ni
ve
NORD
Photo n° 5 : le terrain d’étude, entre piémont pyrénéen et océan atlantique
Le secteur est caractérisé par une grande variété géologique mais des formations
marnocalcaires (flysch) dominent, typiques de sols perméables. Concernant le climat, il bénéficie
d’une influence océanique, qui croît d’est en ouest et qui apporte une humidité importante. Les
vents dominants, chargés d’humidité, entrainent de fortes précipitations lorsqu’ils rencontrent la
barrière pyrénéenne au sud. L’encaissement des vallées joue aussi un rôle important. Tous ces
critères sont cruciaux en matière d’inondation
Deux cours d’eau principaux, la Nive et la Nivelle (Cf. Partie 3, I. B. La Nive et la
Nivelle page 127), confèrent au terrain étudié un caractère particulièrement intéressant du point
de vue du risque d’inondation. En effet lors d’une crue, de nombreux enjeux doivent être pris en
compte, qu’il s’agit d’identifier et de hiérarchiser. La DDTM 64 définit les enjeux comme les
« personnes, biens, activités, moyens, patrimoine, etc., susceptibles d’être affectés par un
phénomène naturel ». Nous distinguons donc :
-
les enjeux humains, qui impliquent la mise en danger de personnes : ils se situent dans les
zones d’habitat dense, les espaces touristiques, les zones d’activités industrielles, etc.,
-
les biens : ils concernent l’habitat, les bâtiments publics et privés abritant des services, les
constructions industrielles, les espaces agricoles, les réseaux de communication, etc.,
115
-
les enjeux environnementaux : ils concernent la faune et la flore en termes de pollution
des milieux et de dégradation des habitats.
Comme l’illustre la figure n° 10 page 116, le terrain d’étude est occupé par des zones
urbanisées, principalement en aval de la Nive et de la Nivelle puis par des espaces agricoles et
forestiers. Les phénomènes d’inondation génèrent donc des conséquences importantes en termes
d’habitat, d’infrastructure, d’agriculture et d’environnement : nous les détaillons ci-après.
Adour
Nive
Figure n° 10 : l’occupation du sol sur le terrain d’étude
(INSEE 2011)
NORD
116
1. Le terrain d’étude : 1/5ème de la population des PyrénéesAtlantiques exposée au risque d’inondation de la Nive et de la Nivelle
Le terrain d’étude représente un fort enjeu humain car il concentre une grande partie de la
population des Pyrénées-Atlantiques. D’après les recensements de l’Insee en 2007, il représente
environ 21 % de la population permanente des Pyrénées-Atlantiques, d’un total d’environ
630 000 habitants, susceptible d’être affectée par les crues de la Nivelle et de la Nive. Cet enjeu
est d’autant plus important en période touristique car la population double. En terme
démographique, les principaux pôles urbains sont, du sud au nord, Saint-Jean-de-Luz, Bayonne
et Anglet, situés sur la côte atlantique. À ces pôles urbains s’ajoutent une vingtaine de
communes, situées dans le lit des cours d’eau.
Nous divisons le territoire étudié en deux bassins :
-
au nord, le bassin de la Nive, qui comptabilise environ 16 000 habitants permanents
potentiellement exposés au risque d’inondation, chiffre qui double en période estivale à
cause de l’activité touristique,
-
au sud, le bassin de la Nivelle, qui représente environ 6 000 personnes potentiellement
touchées par les crues, soit environ 20 % de la population totale permanente de ce bassin.
Ces données attestent de l’importance du risque d’inondation sur le territoire étudié, en termes de
population exposée.
2. La Nive et la Nivelle : des cours d’eau qui circulent sur des zones
urbanisées, entraînant des conséquences sur l’habitat lors d’inondation
Les inondations de la Nive et de la Nivelle impliquent la mise en danger de la population,
particulièrement dans les zones urbanisées où cette densité est forte : les zones résidentielles,
industrielles, touristiques, etc. Dans ces secteurs, le risque d’inondation induit également des
enjeux matériels, c’est-à-dire des conséquences en termes d’habitat, d’infrastructures publiques,
de réseaux de communication, etc.
Comme illustré sur les photos n° 6 et n° 7 page 118, les cours d’eau traversent le cœur de
zones urbanisées, ce qui entraine d’importantes conséquences sur l’habitat lors d’une crue. Le
tissu du bâti est relativement hétérogène. Les villes de Saint-Jean-de-Luz, d’Anglet et de
Bayonne, sur le littoral atlantique, contrastent avec des villages comme Saint-Pée-sur-Nivelle,
117
Ascain ou Bidarray en amont des cours d’eau. Ces différentes « densités urbaines » influent sur
le déroulement de l’inondation. Par exemple, lors d’une crue de la Nive, il est possible d’installer
des déviations routières à Bayonne, tandis que certains villages sont desservis par un unique axe
de communication, qui peut être temporairement coupé par une inondation. Cette particularité
joue sur l’organisation des secours, les évacuations, etc.
Photo n° 6 : la Nivelle à Saint-Pée-sur-Nivelle
(Géoportail)
Photo n° 7 : la Nive à sa confluence avec l’Adour à Bayonne
(Géoportail)
118
Les photos n° 8 à n° 11 pages 119 à 120 illustrent la vulnérabilité face au risque
d’inondation de l’habitat à proximité de la Nive. À Bayonne, les constructions sont denses et
certains bâtiments administratifs, comme l’hôtel de ville, sont en bordure du cours d’eau (Cf.
Partie 2, 4. La perception du risque d’inondation, fonction de son degré de prise dans les documents
réglementaires page 86) ; ce facteur est à prendre en compte en matière d’inondation.
Photo n° 8 : la Nive au centre de Bayonne : un habitat concentré et exposé aux inondations (Bayonne 2011)
Photo n° 9 : le « Petit Bayonne », un quartier bas
à proximité de la Nive (Bayonne 2011)
Photo n° 10 : le « Petit Bayonne », un quartier souvent
inondé par la Nive (Bayonne 2011)
119
Photo n° 11 : l’hôtel de ville, un bâtiment public stratégique situé à proximité de la Nive à Bayonne
(Bayonne 2011)
En amont des cours d’eau, la densité du bâti diminue mais l’habitat n’en reste pas moins
vulnérable face aux inondations. Dans les communes comme Saint-Pée-sur-Nivelle et Ascain, il
s’agit d’un habitat dense de type pavillonnaire : des bourgs et des maisons isolées, comme
l’illustre la photo n° 12 page 120. Cette caractéristique influence la gestion des inondations : par
exemple, les secours mobilisés interviennent sur un secteur plus vaste, avec des constructions
éloignées et éparses, ce qui nécessite une gestion du temps et des moyens de secours différents
des zones au bâti à forte densité.
Photo n° 12 : des habitations dispersées le long de la Nivelle (Saint-Pée-sur-Nivelle 2011)
120
En définitive, les bassins de la Nive et de la Nivelle représentent de forts enjeux, illustrés
par les photos n° 13 et n° 14 page 121, en termes humain et matériel car les cours d’eau circulent
au centre des villes et des villages, exposant ainsi l’habitat, les bâtiments publics et les
infrastructures de communication aux crues.
Photo n° 13 : les conséquences de la crue de la Nivelle le 04 mai 2007 sur l’habitat et les infrastructures
publiques à Ascain (brigade territoriale de gendarmerie de Saint-Pée-sur-Nivelle 2007)
Photo n° 14 : la gare SNCF à Bayonne, paralysée par la crue de la Nive en février 2009
(mairie de Bayonne 2009)
121
3. L’attractivité touristique des bassins de la Nive et de la Nivelle : un
facteur important en matière de gestion des inondations
La présence de la montagne et de l’océan a permis un fort développement touristique sur
le terrain d’étude. Le tourisme dit « vert », le tourisme d’hiver et le tourisme balnéaire captent de
nombreux flux saisonniers, qui influent sur la densité de population totale. L’habitat s’est
développé en conséquence : une partie est destinée à la population permanente, l’autre à une
population saisonnière, liée aux activités touristiques. L’attractivité des bassins de la Nive et de
la Nivelle a entraîné l’extension de nombreux logements périurbains (des résidences secondaires)
et d’hébergements touristiques (des hôtels, des campings, des gîtes ruraux, etc.) dans le lit des
cours d’eau, comme le montrent les photos n° 15 et n° 16 page 122.
Photo n° 15 : l’hôtel du Pont, un des
nombreux hébergements touristiques présents
en bordure de la Nivelle (Ascain 2011)
Photo n° 16 : un hôtel-restaurant situé
sur les berges de la Nivelle
(Chercherbruit 2011)
Le caractère saisonnier du territoire étudié engendre des contraintes particulières en
termes de gestion des inondations. En effet, l’afflux de touristes entraîne une augmentation de la
population sur les bassins, particularité qui doit être prise en compte par les gestionnaires
(augmentation du personnel de secours, etc.). De plus, ils doivent également s’assurer que la
population touristique a bien reçu et compris le message d’alerte. Des moyens spécifiques
122
doivent être déployés pour cette catégorie de population : une alerte ciblée, des personnes aptes à
faire évacuer rapidement un camping, des zones de repli et d’hébergement adéquates, etc.
4.
L’activité
agropastorale :
un
enjeu
en
termes
d’impacts
économiques
Au croisement de l’océan atlantique et de la chaîne pyrénéenne, le terrain d’étude
présente de nombreuses caractéristiques favorables à l’activité agropastorale. Cette dernière
bénéficie d’un climat doux et humide et d’une topographie favorables aux cultures (maïsiculture)
et à l’élevage ovin (fromage de brebis) et bovin (viande, lait). Comme le montre la figure n° 10
page 112, les terres cultivées représentent 50 % de la surface totale, dont 70 % de surface en
herbe (des pacages collectifs dits « estives », des prairies, etc.). La plupart des exploitations ont
une orientation « polyculture - élevage » et sont concentrées sur les terres planes et accessibles, à
proximité des cours d’eau, comme le montrent les photos n° 17 et n° 18 pages 123 et 124.
Photo n° 17 : de nombreux espaces agricoles sont situés en bordure des cours d’eau (Cherchebruit 2011)
123
Photo n° 18 : élevage bovin exposé aux
inondations de la Nivelle (Cherchebruit 2011)
La proximité des zones agricoles avec les cours d’eau entraîne des conséquences
importantes en matière d’inondation : des bêtes noyées, des prés inondés, des infrastructures
endommagées, des cultures abîmées, etc. La photo n° 19 page 124 illustre les dommages
engendrés sur un bâtiment agricole durant l’inondation de la Nivelle le 04 mai 2007.
Photo n° 19 : les conséquences de la crue de la Nivelle le 04 mai 2007 sur un bâtiment agricole
5. La Nive et la Nivelle : des milieux remarquables et des espèces
protégés vulnérables face aux inondations
Les enjeux environnementaux concernent la faune, la flore, les milieux aquatiques et
semi-aquatiques présents sur les bassins étudiés. Cette partie présente les multiples conséquences
engendrées par les inondations de la Nive et de la Nivelle.
124
-
la dégradation des milieux aquatiques et semi-aquatiques : les berges de la Nivelle sont
des milieux humides remarquables à fort intérêt écologique comme l’illustre la photo
n° 20 page 125 : des prairies, des mares, des roselières, des barthes, etc. La Nive fait
l’objet d’un zonage de protection Natura 2000 (FR7200786), caractérisant des enjeux
naturels et biologiques forts.
Photo n° 20 : vue d’une zone humide sur
les berges de la Nivelle (RFF 2010)
-
la disparition de certaines espèces, en lien avec la construction d’ouvrages hydrauliques,
Par exemple, le barrage de Luberria, sur la Nivelle, a nécessité le déplacement d’arbres
(chênes têtards), qui abritaient une espèce protégée de
coléoptères : le pique-prune, sur la photo n° 21 page 125.
Photo n° 21: un pique-prune
La présence de plusieurs espèces, protégées par les articles 2 de l’arrêté de
protection du 23 avril 2007 et de l’arrêté de protection du 19 novembre 2007, attestent de
la valeur du réservoir de biodiversité que représentent la Nive et la Nivelle, en tant
que corridors majeurs pour la flore et la faune associées. Nous pouvons entres autres citer
la grassette du Portugal, l’orchis mâle, le vison d’Europe, la loutre, le desman des
Pyrénées, le cuivré des marais, le grillon des marais, la rainette méridionale, la grenouille
agile, la cigogne blanche, l’agile botte, le faucon, le saumon, l’ombre de fontaine,
l’écrevisse à patte blanche, etc.
125
-
la dégradation de la qualité des cours d’eau, des berges et des habitats associés, comme
l’illustrent les photos n° 22 et n° 23 pages 126.
Photo n° 22 : vue des berges de la Nivelle dégradées par
les crues (Saint-Pée-sur-Nivelle 2011)
Photo n° 23 : la submersion de la station de
traitement des eaux de Saint-Pée-sur-Nivelle,
durant la crue du 04 mai 2007, a entraîné une
pollution du cours d’eau (mairie de Saint-Pée-surNivelle 2007)
En conclusion, la zone étudiée nécessite la prise en considération des milieux
remarquables et des espèces protégées, en termes d’intérêts écologiques, biologiques et
environnementaux.
6. Les bassins de Nive et de la Nivelle : des modes de vie anciens et
liés à la présence d’eau
L’implantation humaine a débuté dès le Paléolithique (10 000 avant J.C.) à Saint-Jean-deLuz. Bayonne a été occupée à partir du 4ème siècle. Ces villes portuaires, attractives pour le
commerce de par leur situation à proximité de l’Espagne et les villages le long de la Nive et de la
Nivelle, se sont également développés grâce aux multiples usages liés aux cours d’eau :
l’irrigation, la pêche, le loisir, les matières premières, la navigation, l’hydroélectricité, l’eau
potable, le thermalisme, les industries agro-alimentaires, chimiques et métallurgiques, etc. La
population présente sur les bassins étudiés a donc développé un mode de vie lié à l’eau, dans
lequel le risque d’inondation avait sa place. L’étymologie de certains villages rappelle la place
des cours d’eau dans les consciences : Saint-Pée-sur-Nivelle, Uhart-Cize de ur « eau » et arte
« entre » en basque. La vulnérabilité à l’eau a toujours été intégrée dans les pratiques des
populations sur le terrain d’étude. Cette proximité revêt un intérêt particulier du point de vue de
la mémoire du risque d’inondation, de la capitalisation d’expérience et de savoir-faire.
126
B. Les bassins de la Nive et de la Nivelle : des bassins similaires, au
réseau hydrographique dense, alimentant deux cours d’eau principaux
Le bassin de la Nive s’étend sur une surface de 870 km²., à une altitude maximale de 360
mètres. D’une superficie géographique plus faible de 229 km²., le bassin de la Nivelle s’étend sur
une partie du massif pyrénéen, à une altitude maximale de 932 mètres. Il est donc dominé à 50 %
par des reliefs, contrairement à celui de la Nive en plaine. Soumis au climat océanique humide,
ces bassins connaissent de fortes précipitations : la pluviométrie annuelle est de 1 680 mm. sur le
bassin de la Nive et supérieure à 2 000 mm. sur celui de la Nivelle. Leur superficie relativement
faible d’environ 1 100 km². (À titre de comparaison, le bassin de l’Adour s’étend sur 17 000
km².) contraste avec un réseau hydrographique dense, alimenté par de nombreux affluents,
comme illustré par les figures n° 11 et n° 12 page 128.
127
Figure n° 11 : la Nive, un réseau hydrographique dense (Géoportail 2011)
En noir : la Nive
En bleu : le réseau hydrographique du bassin de la Nive
NORD
Figure n° 12 : la Nivelle, un réseau hydrographique fourni (d’après Géoportail 2011)
En bleu foncé : la Nivelle
En bleu clair : le réseau hydrographique de la Nivelle
En rouge : Saint-Pée-sur-Nivelle
128
1. La Nive : du mont Zar à Bayonne
Photo n° 24 : vue de la Nive à Bayonne
(Bayonne 2011)
Situé au nord du secteur étudié, la Nive est un affluent de l’Adour en rive gauche,
d’environ quatre-vingts kilomètres de long. La confluence est localisée à Bayonne, où elle se
jette dans l’océan Atlantique, comme illustré par la photo n° 24 et la figure n° 13 page 129. Elle
prend sa source dans le massif pyrénéen espagnol, au pied du Mendi Zar, dans la forêt d’Orion,
appartenant à la communauté autonome de Navarre.
Bayonne
Nive
Saint-JeanPied-de-Port
10 km.
Nord
NORD
10 km.
Figure n° 14 : l’occupation du sol sur le bassin de
la Nive (d’après Géoportail 2011)
Figure n° 13 : la localisation de la partie française
de la Nive (d’après Géoportail 2011)
129
130
Comme le montre la figure n° 14 page 129, l’ensemble du bassin a un couvert végétal
dense. Les espaces agricoles, majoritairement des prairies et des landes, se répartissent tout au
long du cours d’eau. Les principales zones urbanisées, en rouge sur la carte, sont :
-
le pôle « Bayonne - Anglet - Biarritz » sur le littoral atlantique : 105 450 habitants, 1 500
hab. / km².,
-
Cambo-les-Bains : 6 000 habitants, 196 hab. / km².,
-
Saint-Jean-Pied-de-Port, au sud : 1 500 habitants, 520 hab. / km².
Le débit de la Nive est influencé par les fortes précipitations et les marées, comme le
montre le graphique n° 1 page 131.
Graphique n° 1 : la variation des hauteurs d’eau de la Nive en fonction des marées
à la station du Pont-Blanc à Bayonne (Vigicrue 2011)
Le débit annuel moyen est de 30,6 m3 / s.. Le régime hydrologique varie en fonction des
saisons, comme le montre le graphique n° 2 page 131. D’après la Banque HYDRO, en période
de basses-eaux (de juillet à septembre), le débit moyen est de 13,03 m3. / s. Il augmente de
manière considérable en période des hautes-eaux (de novembre à mai), jusqu’à 41,11 m3. / s., car
la Nive est alimentée par de fortes précipitations puis par la fonte des neiges.
Graphique n° 2 : le régime hydrologique de la Nive, données calculées sur 43 ans (Banque HYDRO 2011)
131
2. La Nivelle : du mont Alcurruntz à Saint-Jean-de-Luz
Photo n° 25 : vue de la Nivelle,
un cours d’eau calme en apparence
(Cherchebruit 2011)
Localisée au sud du terrain d’étude, la Nivelle, illustrée sur la photo n° 25 page 132, est
un fleuve côtier du Pays basque, de quarante kilomètres de long (27 km. en France, 13 km. en
Espagne). Elle prend sa source dans les Pyrénées espagnoles tout comme la Nive, à 520 mètres
d’altitude, au pied du mont Alcurruntz dans la communauté autonome de Navarre. Comme nous
pouvons le voir sur les figures n° 15 et la n° 16 page 132, elle traverse la frontière francoespagnole à Dancharia puis elle parcourt Saint- Pée-sur-Nivelle et Ascain, avant de se jeter à
Saint-Jean-de-Luz dans le golfe de Gascogne.
NORD
Nivelle
Nivelle
NORD
4 km.
4 km.
Figure n° 15 : la Nivelle d’amont en aval
Figure n° 16 : l’occupation du sol sur le bassin
de la Nivelle (d’après Géoportail 2011)
132
133
Comme l’illustre la figure n° 16 page 132, le bassin de la Nivelle, majoritairement en
zone montagnarde, est caractérisé par une couverture végétale épaisse en amont puis recouvert
par des espaces forestiers et des surfaces agricoles (des landes, des prairies, etc.). Les secteurs
urbanisés, en rouge sur la carte, correspondent à :
-
Saint-Jean-de-Luz sur le littoral atlantique : 13 250 habitants, 695 hab. / km².,
-
Ascain : 3 669 habitants, 201 hab. / km².,
-
Saint-Pée-sur-Nivelle : 5 106 hab., 84 hab. / km².
Graphique n° 3 : le régime hydrologique moyen de la Nivelle,
données calculées sur 41 ans (Banque HYDRO 2011)
Le graphique n° 3 page 134 montre le régime hydrologique de la Nivelle, influencé par la
fonte des neiges et les fortes précipitations, fluctuant donc selon les saisons. D’après la Banque
HYDRO, le débit moyen est de 2,49 m3 / s. en période des basses-eaux (de juin à septembre) et
de 6,75 m3 / s. en période des hautes-eaux (de novembre à avril).
Cours d’eau
Nive
Nivelle
Débit moyen à basses-eaux Débit moyen à hautes-eaux Débit moyen annuel
(en m3./ s.,)
(en m3. / s.,)
(en m3. / s.,)
13,03
41,11
30,60
2,49
6,75
4,97
Tableau n° 4 : la Nive et de la Nivelle, des débits moyens différents (d’après Banque HYDRO 2011)
Le tableau n° 4 page 134 compare les débits moyens de la Nive et de la Nivelle
Globalement, le débit annuel moyen de la Nivelle est nettement inférieur à celui de la Nive mais
ses caractéristiques propres, comme les pentes fortes et les nombreux affluents, font naître des
crues dangereuses, brèves et soudaines. M. NAVARRO, adjudant à la brigade territoriale de
proximité de gendarmerie de Saint-Pée-sur-Nivelle, est souvent intervenu durant ces crues. Il a
témoigné de la force destructrice de la Nivelle : « La Nivelle est une rivière très puissante quand
134
elle est gonflée par les eaux de pluie. [..] Elle a enlevé des caravanes et des véhicules [..] force
totalement impressionnante qu’on n’imagine pas ».
1. Les inondations à cinétique rapide : des phénomènes violents
Les bassins étudiés sont concernés pas des inondations à cinétique rapide, telles que l’on en
trouve sur le pourtour du bassin méditerranéen (Espagne, Italie, France). Nous pouvons les
diviser en trois catégories :
-
les crues rapides : d’une durée de 6 à 36 heures, elles affectent une surface de 500 à 5 000
km².,
-
les crues instantanées : très brèves, elles durent d’une à deux heures et concernent une
surface de quelques hectares à quelques km².,
-
les crues subites : dues à des pluies orageuses intenses, elles se produisent sur une surface
de quelques km².
Ces phénomènes sont conditionnés par plusieurs éléments :
-
l’intensité des pluies,
-
les surfaces réceptrices,
-
les degrés des pentes,
-
les formes du bassin-versant,
-
les structures du réseau hydrographique,
-
la pédologie,
-
la végétation.
Ce type d’inondation, avec des crues et des décrues de quelques heures parfois, se
caractérise par une montée des eaux rapide, due à une réaction vive aux précipitations. Sur le
terrain d’étude, la montée des eaux est d’autant plus brutale qu’il comporte des ruisseaux qui
débordent largement lors d’averses importantes. La submersion dure d’une à plusieurs dizaines
d’heures mais le volume total d’eau reste modeste. Ce type de crue a un caractère chaotique qui
rend difficile la prévision et agit donc sur la procédure d’alerte ; l’objectif de prévision pour la
Nive et la Nivelle est de quatre à six heures.
135
Afin de témoigner de la dangerosité des crues à cinétique rapide, voici quelques
phénomènes similaires qui ont eu lieu en France :
-
en Ardèche en 1827 : plus de 50 décès,
-
dans les Pyrénées-Orientales en 1940 : plus de 200 décès,
-
dans l’Aude en 1999 : 35 décès,
-
dans le Gard en 2002 : 40 décès.
D’après le Dossier Départemental des Risques Majeurs (DDRM) des PyrénéesAtlantiques de 2003, sur 246 demandes de reconnaissance d’état de catastrophe naturelle entre
1994 et 2001, 176 demandes concernaient des inondations. Ce chiffre élevé peut s’expliquer par
plusieurs facteurs. Les secteurs en amont de la Nive et de la Nivelle sont en terrain montagnard ;
par conséquent les cours d’eau évoluent sur de fortes pentes, sur lesquelles le ruissellement est
accentué par les défrichements. Ces facteurs, conjugués à des précipitations importantes et
fréquentes, ainsi qu’à un réseau hydrographique dense, alimenté par des ruisseaux de montagne,
participe à ce risque élevé de crue. De plus, les vallées, étroites et encaissées en amont,
entraînent un étalement des crues en aval. Ces phénomènes d’inondation sont amplifiés par la
fonte des neiges et par les marées de l’océan Atlantique.
2.
Des
crues
récentes
dommageables,
causant
des
dégâts
essentiellement matériels
10 km.
Figure n° 17 : la localisation des communes sur les bassins de la Nive et de la Nivelle
En rouge : les communes les plus touchées par les crues de la Nivelle, avec les dégâts matériels les plus coûteux
En jaune : les communes les plus touchées par les crues de la Nive, avec les dégâts matériels les plus coûteux
136
a. La Nive : des inondations à cinétique rapide et des
inondations indirectes par ruissellement
La Nive connait régulièrement des crues rapides, entrainant un débordement du lit mineur
mais également des inondations indirectes, c’est-à-dire résultant d’un ruissellement généralisé.
Ces dernières se produisent particulièrement dans les zones urbanisées, où le revêtement du sol
accroit le phénomène de ruissellement.
Dans le centre-ville de Bayonne, dit « Petit Bayonne », le phénomène de ruissellement s’ajoute à
l’influence des marées et de la confluence avec l’Adour : le secteur en aval de la Nive est donc
globalement plus vulnérable à l’eau, comparé aux tronçons en amont. Les dégâts engendrés
concernent l’habitat, les réseaux de communication et d’énergie, l’espace public, etc. (Cf. Partie
3, A. Les bassins de la Nive et de la Nivelle : un terrain d’étude attractif de par les nombreux
enjeux en matière d’inondation page 113). Les photos n° 26 à n° 29 pages 137 et 138 illustrent la
force d’une crue en 2009 et les conséquences engendrées.
Photo n° 27 : la Nive en crue, une puissance
impressionnante (mairie de Bayonne 2009)
Photo n° 26 : une inondation à Bayonne en 2009
137
Photo n° 28 : le « Petit Bayonne » durant une
crue de la Nive en 2009, un secteur vulnérable
Photo n° 29 : le quartier du « Petit Bayonne » inondé
Depuis une dizaine d’années, les crues ont régulièrement prouvé la fréquence et la puissance
des phénomènes :
-
en décembre 2002 : une inondation de type torrentiel avec un débit moyen de 8,25 m3 / s.
(considérée comme une crue trentennale),
-
en février 2003 puis en mai 2004 : des inondations par débordement, aux débits
similaires,
-
le 23 août 2007 : une inondation de type torrentiel. Les graphiques n° 4 et n° 5 page 138
illustrent l’augmentation brutale des hauteurs d’eau durant cette inondation,
Graphique n° 4 : le niveau d’eau ordinaire de la Nive
Graphique n° 5 : les hauteurs d’eau de la Nive à
à Osses au 03 juin 2011 (Vigicrue 2011)
Osses durant la crue du 23 août 2007 à Osses
(Vigicrue 2007)
138
-
en 2009 : deux évènements se sont produits, aux gestions différentes :
• 11 et 12 février : comme le montrent les graphiques n° 6 et n° 7 page 139, les
hauteurs d’eau ont dépassé celles de 2007, avec des vitesses de courant
importantes, provoquant de gros dégâts matériels mais aucune victime,
Graphique n° 6 : le niveau d’eau de la Nive à Osses
durant la crue du 23 août 2007 (Vigicrue 2007)
Osses durant la crue du 11 février 2009
(Vigicrue 2009)
• 18 septembre : comme l’illustrent les photos n° 30 à n° 32 page 139, il s’agissait
d’une inondation indirecte par ruissellement ; une lame d’eau s’est accumulée
dans les quartiers, provoquant d’importants dégâts matériels mais aucune victime,
Photo n° 30 : le « Petit
Bayonne » durant l’inondation
de septembre2009 (Editorside
2011)
-
Photo n° 31 : un pont sur la
Nive, pratiquement submergé
durant l’inondation de
septembre 2009 (Editorside
2011)
Photo n° 32 : Bayonne durant
l’inondation de septembre 2009
(Editoside 2011)
le 19 juin 2010 : une inondation de type torrentiel. Les graphiques n° 8 et n° 9 page 140
illustrent la brutale montée des eaux, provoquant d’importants dégâts matériels mais
aucune victime.
139
Graphique n° 8 : le niveau d’eau ordinaire de la Nive
à Osses au 03 juin 2011 (Vigicrue 2011)
Osses durant la crue du 19 juin 2010 (Vigicrue 2010)
La Nive connaît donc deux types de crue (torrentiel et par ruissellement généralisé) dont
les caractéristiques divergent. Ces types d’inondation entraînent des gestions de crise différentes,
notamment dans la marge de réaction des gestionnaires : les crues torrentielles sont puissantes et
rapides tandis que les inondations par ruissellement sont relativement plus prévisibles.
b. La Nivelle : des crues torrentielles
La Nivelle est concernée par des crues de type torrentiel, brèves et soudaines,
potentiellement dangereuses pour les riverains et qui peuvent endommager les réseaux de
communication, les cultures, les habitations et les infrastructures, comme l’illustrent les photos
n° 33 et n° 34 page 140 et 141.
Photo n° 33 : le quartier Ibarron à Saint-Pée-sur-Nivelle durant l’inondation du 04 mai 2007
(mairie de Saint-Pée-sur-Nivelle 2007)
140
Photo n° 32 : le bourg de Saint-Pée-sur-Nivelle durant l’inondation du 04 mai 2007
(mairie de Saint-Pée-sur-Nivelle 2007
Concernant les crues de la Nivelle, il existe un passé important, intéressant du point de
vue de la mémoire du risque. Des évènements se sont produits avant et après l’essor du retour
d’expérience.
Les crues les plus marquantes de la Nivelle, hormis celle du 04 mai 2007 que nous
détaillons dans la Partie 3 (Cf. Partie 3, D. La crue de la Nivelle du 04 mai 2007 : un phénomène
violent et innatendu, qui a marqué les esprits page 143), datent :
-
du 1er juillet 1977 : un débit de 180 m3 / s. à l’échelle de Cherchebruit, soit deux fois plus
que ce que le lit mineur peut contenir en temps normal,
-
du 26 août 1983 : des débits de 600 m3. / s. à l’échelle de Cherchebruit, en amont de
Saint-Pée-sur-Nivelle et de 750 m3. / s. à Ascain, soit environ six fois la capacité du lit
mineur. Le bilan a été lourd : cinq morts, 140 foyers sinistrés et huit millions d’euros de
dégâts.
-
de février 2006 : la hauteur d’eau atteint 3,50 m. à l’échelle de Cherchebruit, à Saint-Péesur-Nivelle, comme indiqué en pointillé bleu sur le graphique n° 10 page 1142 ; il s’agit
de la crue de référence,
-
du 11 novembre 2009 : le graphique n° 10 page 142 permet de comparer la hauteur d’eau
de la Nivelle en temps ordinaire (environ 0,50 m.) avec celles atteinte en novembre
2009 : 2,80 m. à l’échelle de Cherchebruit à Saint-Pée-sur-Nivelle.
141
Graphique n° 10 : les hauteurs d’eau de la Nivelle à l’échelle de Cherchebruit
à Saint-Pée-sur-Nivelle (Vigicrue 2011)
En pointillé bleu : la hauteur d’eau en février 2006 de 3, 50 m.
En trait bleu fin : la hauteur d’eau en novembre 2009 de 2, 80 m.
En trait bleu épais : la hauteur d’eau ordinaire en juin 2011 de 0, 50m.
Ces évènements illustrent la menace omniprésente que représentent la Nive et la Nivelle
sur les enjeux humains et matériels. En définitive, ce terrain d’étude est un territoire propice à la
mise en application de notre problématique. Nous insistons sur le caractère « dangereux » de la
Nivelle, ce qui la rend particulièrement intéressante. À cause de la faible superficie de son
bassin-versant, la Nivelle n’aurait pas dû être retenue dans le cadre de la vigilance de l’Etat.
Cependant d’après l’Inspection Générale de l’Environnement (IGE), l’importance des enjeux
humains et matériels, associés au cumul des marées en aval, l’ont conduite à faire partie des
cours d’eau surveillés par le système d’alerte et de vigilance de l’Etat : « La sélection des
tronçons soumis réglementairement à la vigilance crues est le résultat d’un croisement entre
faisabilité technique et importance des enjeux. C’est d’ailleurs pour cela qu’en dépit de la petite
taille du bassin, la Nivelle a été retenue par le préfet coordinateur de bassin parmi les cours
d’eau surveillés » (BURDEAU et al. 2008).
142
D. La crue de la Nivelle du 04 mai 2007 : un phénomène violent et
inattendu, qui a marqué les esprits
Nous nous intéressons à la crue de la Nivelle du 04 mai 2007 car elle a fait l’objet d’un
retour d’expérience ministériel intitulé Les intempéries survenues dans les Pyrénées Atlantiques
le 04 mai 2007 (BURDEAU et al. 2008). Il nous permet de vérifier nos hypothèses et d’analyser
son application sur le terrain. Les intempéries, localisées sur les Pyrénées-Atlantiques ont donné
naissance à un débordement de la Nivelle, qui a particulièrement touché les communes de SaintPée-sur-Nivelle, de Sare, d’Ascain et de Bidart. Nous décrivons cet événement dans la partie
suivante.
1. La crue subite de la Nivelle du 04 mai 2007 : une montée des eaux
extrêmement rapide et impressionnante
a. La description de l’évènement
L’inondation de la Nivelle du 04 mai 2007 peut être définie comme une crue « subite »,
avec ruissellement généralisé. Son déroulement se décompose en plusieurs temps :
1. Les précipitations se sont limitées dans un premier temps au bassin de la Nive, suite à des
orages sur l’océan atlantique, qui ont convergé vers le massif pyrénéen, comme relaté
dans le retour d’expérience : « Dès la fin du mois d’avril, une situation dépressionnaire
et instable s’était installée sur le sud ouest, provoquant régulièrement des précipitations
d’intensité variable, qui n’ont cependant pas généré de débordement jusqu’au 03 mai »
(BURDEAU et al. 2008).
2. Dans la journée du 03 mai 2007, les orages se sont localisés au niveau d’Ustarritz.
D’après le centre départemental de Météo-France à Pau, les cumuls d’eau, de 150 mm. /
h. (le 03 mai 2007 à 17h00), ont entrainé des coulées de boue et des inondations
localisées.
3. Dans la nuit suivante, les orages ont migré sur les hauts-bassins de l’Adour et du Gave de
Pau (Bagnères-de-Bigorres, Argelès-Gazost) mais les cumuls d’eau maximum de 60 mm.
/ h. (le 03 mai 2007 à 18h20) n’ont pas provoqué d’inondation. À 02h00 du matin, ce
phénomène météorologique inhabituel s’est décalé du nord au sud, vers la source de la
Nivelle, provoquant des pluies modérées. Il a s’est ensuite installé au-dessus de SaintPée-sur-Nivelle et de Sare à partir de 03h30, entrainant des orages jusqu’à 06h30.
143
Ces précipitations ont accru le niveau de la Nivelle, qui a augmenté de 1,51 m. en une
heure seulement. En réponse, la cuve du barrage de Luberria, en amont de Saint-Pée-surNivelle, est arrivé à saturation. Nous précisons que le barrage de Luberria n’était pas en
service au moment des intempéries car des travaux avaient débuté seulement trois
semaines plus tôt. Il n’a donc pas pu jouer son rôle « tampon » ; la cuve s’est remplie
d’eau, puis s’est déversée en « vague déferlante » (BURDEAU et al. 2008), recouvrant
plusieurs ponts en aval (Cf. photos n° 35 à n° 37 page 144.
Photo n° 35 : vue d’un pont sur la Nivelle
entre Luberria et Cherchebruit, qui a été
entièrement submergé durant la crue du 04
mai 2007 (Nivelle 2011)
Photo n° 36 : vue d’un pont au-dessus de la Nivelle à
Ascain (Ascain 2011)
Photo n° 37 : vue du même pont au dessus-de la Nivelle
à Ascain durant la crue du 04 mai 2007 (brigade
territoriale de proximité de gendarmerie de Saint-Péesur-Nivelle 2007)
La crue du 04 mai 2007 de la Nivelle a entièrement submergé le pont d’Ascain.
Nous distinguons en rouge les mêmes bâtiments puis la route et le pont délimités en vert.
144
La montée des eaux a été le résultat de l’association simultanée de plusieurs
phénomènes : des précipitations intenses, un fort débit, l’apport des affluents
(principalement du ruisseau de Sare) et la marée en aval de la Nivelle qui a « bloqué »
l’écoulement des eaux. Cette conjonction a renforcé la submersion, principalement des
communes de Saint-Pée-sur-Nivelle, de Sare et d’Ascain.
Le graphique n° 11 page 145 présente une estimation du niveau d’eau de la Nivelle le 04
mai 2007 entre 04h00 et 9h00.
7
6
5
4
3
2
1
16
h
14
h
12
h
10
h
08
h
06
h
04
h
02
h
00
h
0
Graphique n° 11 : évolution de
l’estimation du niveau d’eau de la
Nivelle à l’échelle de Cherchebruit
en mètre (d’après Banque HYDRO
2007)
En l’espace de trois heures, le niveau d’eau a augmenté de pratiquement quatre mètres. La crue a
atteint son maximum aux alentours de 07h00 (5,72 m.) puis la Nivelle a commencé à décroitre
pour atteindre 4,30 mètres d’eau à 09h17.
4. La décrue a débuté à partir de 08h00. Les pluies ont faibli puis elles se sont décalées vers
le sud par la commune d’Ainhoa, pour atteindre l’Espagne.
Dans la nuit du 04 au 05 mai 2007, une centaine de pompiers et une trentaine de
militaires sont intervenus pour plus de trois cent cinquante opérations, dont huit hélitreuillages
de personnes. Les décès à déplorer ne sont pas directement liés à la crue : trois personnes ont péri
asphyxiées à leur domicile, suite à un glissement de terrain provoquant une fuite de gaz. La
brusque montée des eaux a causé la perte d’environ cent cinquante animaux domestiques et
d’élevage. La station d’épuration de Saint-Pée-sur-nivelle a été submergée, provoquant des
pollutions de la Nivelle. En termes de patrimoine, les grottes préhistoriques de Sare ont été
endommagées ainsi que plusieurs moulins. Ces dommages sont illustrés par les photos n° 38 à
n° 44 et la figure n° 18 page 146 à 148.
145
Photo n° 38 : vue du quartier d’Ibarron en aval de Saint- Photo n° 39 : vue du quartier d’Ibarron submergé par la
Pée-sur6nivelle (Ibarron 2011)
crue de la Nivelle du 04 mai 2011 (brigade territoriale de
proximité de gendarmerie de Saint-Pée-sur-Nivelle 2011)
En rouge, la route départementale qui traverse le quartier d’Ibarron en direction de Saint-Jean-de-Luz, a été
submergée durant la crue du 04 mai 2007.
Photo n° 40 : vue du centre d’Ascain durant la crue du 04
mai 2007 (mairie de Saint-Pée-sur-Nivelle 2007)
146
Photo n° 41 : vue de la Nivelle en crue le 04
mai 2007 (brigade territoriale de proximité de
gendarmerie de Saint-Pée-sur-Nivelle 2007)
Photo n° 42 : le phénomène de ruissellement, facteur
aggravant la crue de la Nivelle le 04 mai 2007
(brigade territoriale de proximité de gendarmerie de
Saint-Pée-sur-Nivelle 2007)
Photo n° 43 : vue d’un moulin à Saint-Pée-surNivelle endommagé par la crue du 04 mai 2007
(INRA 2007)
147
Figure n° 18 : la localisation de la base de loisir de Saint-Pée-sur-Nivelle (d’après Géoportail 2011)
2 km.
Photos n° 44 : vues de la base de loisir de Saint-Pée-sur-Nivelle
(mairie et brigade territoriale de proximité de gendarmerie de Saint-Pée-sur-Nivelle 2007)
La photo de gauche illustre la base de loisir de Saint-Pée-sur-Nivelle qui est agrémentée d’un lac. Elle est
située en zone urbanisée puisque des lotissements se sont construits aux abords du lac. C’est une retenue
d’eau artificielle créée dans les années 1970 et munie d’un barrage. Même si ce n’est pas son rôle principal,
ce lac sert de retenue d’eau durant des intempéries : les gestionnaires diminuent le niveau d’eau afin qu’il
puisse contenir les fortes précipitations.
La photo de droite a été prise durant l’inondation du 04 mai 2007. Malgré les précautions prises, les plages et
les aires de jeu ont été submergées.
b. Une mise en cause du système d’alerte
Concernant la crue du 04 mai 2007 de la Nivelle, l’absence de réaction rapide des
acteurs locaux résulte de l’association de multiples dysfonctionnements.
D’une part, l’attention était initialement portée sur la Nive, bien que les précipitations se
soient concentrées sur le bassin de la Nivelle dès deux heures du matin. D’autre part,
même si le SPC a détecté la montée des eaux, l’information est restée sans suite.
148
En effet, la chaîne d’alerte dépend entre autres des cartes de vigilance
météorologique et de vigilance crues, qu’il est difficile de mettre à jour en temps réel. De
plus, les réseaux de communications téléphoniques et d’ADSL faisaient l’objet de travaux
de modernisation, ce qui a également influencé négativement sur la capacité de réponse des
gestionnaires.
En mai 2007, il s’est avéré que le dispositif d’alerte à Cherchebruit n’a pas
fonctionné correctement lors de cet épisode à cause d’une défaillance de la sonde.
L’évolution de la crue n’a donc pas été prévue par les gestionnaires, ce qui a retardé
l’alerte des personnes sur place. De plus, comme la montée des eaux s’est produite dans la
nuit, les habitants n’ont pas pu surveiller eux-mêmes le niveau d’eau pour prendre leurs
dispositions. L’inondation a donc pris tout le monde de court, provoquant des dégâts
considérables.
En effet, en temps normal, un système de surveillance (par échelle), situé à Cherchebruit,
près du bourg de Saint-Pée-sur-Nivelle comme sur la figure n° 18 page 146, permet de
surveiller la hauteur d’eau de la Nivelle grâce à une alarme automatique qui se déclenche
quand le niveau d’eau atteint deux mètres. C’est un système de pré-alerte d’annonce des
crues. Cette alarme est reliée à la DDTM 64, au service de l’Equipement et au SPC Adour,
qui transmet ensuite l’information à la préfecture des Pyrénées-Atlantiques basée à Pau.
Nous soulignons une particularité pour la sous-préfecture de Bayonne : elle a quasiment les
pouvoirs d’une préfecture en matière de gestion d’inondation, la préfecture située à Pau
étant géographiquement éloignée de la côte basque. C’est donc elle qui est alertée par la
DDTM 64 lorsque le niveau d’eau de la Nivelle atteint deux mètres. Elle alerte ensuite les
maires de la situation critique par répondeur, qui eux avertissent des « personnes contacts »
désignées dans le PCS (Cf. Partie 3, II. B. 1. a. L’mélioration des Plan Communaux de
Sauvegarde (PCS) par l’ajout de données de terrain page 162). Durant ce temps de préalerte, ces acteurs locaux effectuent une surveillance du niveau d’eau et prennent les
mesures nécessaires. Lorsque la Nivelle a atteint 2,80 m. de haut, c’est la mise en alerte
avec l’activation de la cellule de crise. Les photos n° 45 à 47 page 150 à 151 illustre ce
dispositif de surveillance.
149
Figure n° 19 : la localisation de l’échelle de Cherchebruit sur la Nivelle (d’après Géoportail 2011)
Photos n° 45 : vue de l’échelle de
surveillance à Cherchebruit sur la Nivelle
(Cherchebruit 2011)
Photo n° 46 : vue du dispositif qui relie
l’échelle de surveillance au système
d’alerte de la DDTM 64 (Cherchebruit
2011)
150
2, 80 m. : activation de la cellule de crise
2 m. : pré-alerte
Photo n° 47 : les hauteurs de référence sur l’échelle de
Cherchebruit en matière de pré-alerte et d’alerte
(Cherchebruit 2011)
2. La crue de la Nivelle du 04 mai 2007 : un événement qui
a fait l’objet d’un retour d’expérience ministériel
Le caractère exceptionnel de l’épisode du 04 mai 2007, l’ampleur des dégâts
engendrés et surtout le défaut du système de vigilance et d’alerte ont conduit le Ministère
de l’Intérieur, de l’Outre mer et des Collectivités territoriales et le Ministère de l’Ecologie,
du Développement et de l’Aménagement Durables à mener un retour d’expérience. Celuici a débuté le 27 juillet 2007, soit deux mois après l’évènement (BURDEAU et al. 2008).
Des membres de l’Inspection Générale de l’Environnement (IGE) ont été chargés de cette
mission :
-
M. BURDEAU, inspecteur général des Ponts et Chaussées, secrétaire général de
l’Inspection Générale de l’Environnement,
-
M. XAVIER, ingénieur général du Génie Rural, des Eaux et des Forêts, membre de
l’Inspection Générale de l’Environnement,
-
M. JULLIEN, administrateur civil hors classe, chargé de mission à l’Inspection
générale de l’Administration.
151
L’objectif principal du retour d’expérience était d’établir un diagnostic de
l’organisation de la veille des pouvoirs publics ainsi qu’un état des lieux des difficultés
rencontrées par les gestionnaires de la crise. Pour cela, le ministère (Cf. annexe n° 5 page
211) a défini des thématiques de réflexion concernant :
-
« l’amélioration de la veille continue des pouvoirs publics face aux risques
d’inondations soudaines [..] » : des propositions sur les relations entre MétéoFrance, le SPC et le SCHAPI, en matière de vigilance et d’alerte,
-
« l’amélioration de la perception du risque inondation par une articulation des
dispositifs de vigilance météorologique et de vigilance crues [..] » : des
propositions pour parer aux difficultés de la préfecture de mettre en commun et de
relier les informations de vigilance crue et de vigilance météo,
-
« l’amélioration de l’aide à la décision des préfets de département et des préfets de
zone de défense [..] » : des propositions, sur la base d’un diagnostic des
vulnérabilités qui améliorera les connaissances du territoire et donc les décisions de
gestion, afin de faciliter l’aide à la décision des préfets qui peinent à anticiper l’aléa
et à évaluer ses conséquences sur le terrain,
-
« l’amélioration des procédures de préparation et de gestion de la crise [..] » : des
propositions sur l’évaluation de la cohérence des PCS et leur intégration dans la
chaîne de gestion de crise,
-
« le renforcement des mesures de prévention des risques destinées à réduire les
effets des inondations [..] » : l’évaluation de la mise en application des mesures de
la loi « Bachelot » de juillet 2003 relative à la prévention des risques naturels et
technologiques et à la réparation des dommages, notamment l’exécution des PPRI.
Le retour d’expérience s’étant effectué dans un contexte de recherche de l’IGE sur le
phénomène de ruissellement urbain et sur la problématique du réseau de prévision des
crues, il s’est également attaché à établir :
-
« une analyse critique de la prévision, la vigilance et l’alerte des phénomènes
hydrométéorologiques à cinétique rapide»,
-
« différents scénarios envisageables pour améliorer la situation actuelle, scénarios
qui devront être ultérieurement approfondis et évalués avant toute mise en
application pratique ».
152
Mené au niveau ministériel, il a permis de faire remonter ces informations (Cf. annexe n° 6
page 214) pour permettre une réflexion sur :
-
les problèmes liés aux aléas instantanés, c’est-à-dire aux crues soudaines,
-
la pertinence et la précision du SPC (un changement de personnel a été effectué
suite à l’inondation du 04 mai 2007).
-
la problématique des crues souterraines : lors de pluies orageuses, le réseau
souterrain se charge d’eau, ce qui contribue à élever le flux de la Nivelle. En mai
2007, cet apport a fragilisé le barrage en construction en amont de Saint-Pée-surNivelle.
Les conclusions du retour d’expérience n’ont fait l’objet d’aucune publication ni aux
élus ni aux services de gestion et de secours. Nous avons en revanche observé que ces
structures ont mis en place un dispositif local de « rétroaction » sur cette crise, selon leur
propre méthodologie, qui peut s’apparenter à un retour d’expérience.
153
Comme nous l’avons expliqué dans la partie précédente, un retour d’expérience a
été effectué suite aux intempéries du 04 mai 2007 dans les Pyrénées-Atlantiques,
concernant notamment la crue soudaine de la Nivelle (BURDEAU et al. 2008). Il est
intéressant d’analyser l’impact du retour d’expérience sur la gestion locale des inondations,
la traduction de la démarche de retour d’expérience sur le terrain étudié, sa mise en œuvre,
les difficultés qui en découlent puis sa contribution à la gestion des inondations. Après
avoir présenté le bassin d’étude, la déclinaison de l’aléa inondation et le contexte de la crue
de la Nivelle du 04 mai 2007, nous nous intéressons maintenant à l’application du retour
d’expérience à l’échelle de ce territoire étudié.
II. Conjuguer la réflexion du retour d’expérience de l’IGE aux
conclusions des retours d’expérience locaux
La réflexion suivante se base sur le retour d’expérience de l’IGE (BURDEAU et al.
2008) et sur les entretiens que nous avons menés avec les différents gestionnaires du
risque. Elle se réfère notamment à l’hypothèse selon laquelle la pratique du retour
d’expérience est aléatoire selon l’échelon d’application. Existe-t-il un formalisme dans la
démarche ? Le retour d’expérience se pratique-t-il de la même manière selon les échelles
d’application ?
En parallèle du retour d’expérience ministériel, les structures concernées
localement par l’inondation de la Nivelle du 04 mai 2007 ont effectué des diagnostics de la
crue. Au vu de son caractère exceptionnel, une réunion de crise a eu lieu à la souspréfecture de Bayonne avec les mairies dans les jours qui ont suivi l’événement, comme l’a
souligné Mme. LE TAILLANDIER, directrice des services de la mairie de Saint-Pée-surNivelle : « Nous avons fait une réunion à la sous-préfecture [de Bayonne] car l’Etat avait
besoin d’expliquer pourquoi cela n’avait pas fonctionné. » Un plan d’action sur les aspects
à améliorer a été établi, dans lequel chaque service a été chargé de travailler sur des points
prédéfinis à l’avance. Cela a permis d’avoir les impressions des différents acteurs
concernés et de mettre en avant certaines pratiques. Toutefois, durant les entretiens que
nous avons menés, à la question « Y a-t-il des réunions avec les pompiers, la gendarmerie,
154
etc. ? », les personnels ont souligné que ce type de réunion était spécifique à cette crise et
ne se pratiquait pas systématiquement après chaque inondation.
1. Des retours d’expérience internes mais pas de coordination
Comme nous l’avons expliqué (Cf. Partie 2 page 52), l’un des principaux rôles du
retour d’expérience est d’impulser des processus de partage d’information entre les acteurs.
Ces échanges permettent de renforcer les liens entre les structures, afin d’avoir une
meilleure circulation des informations et donc d’améliorer la gestion de situations
d’urgence. Dans la pratique de terrain, nous avons constaté qu’il existe peu de concertation
entre les différents services locaux impliqués (les mairies, les brigades de gendarmerie, les
centres d’Incendie et de Secours, etc.) car chaque structure mène un retour d’expérience
relatif à ses propres interventions.
À la brigade territoriale de proximité de gendarmerie de Saint-Pée-sur-Nivelle,
l’adjudant M. NAVARRO a souligné que les réunions impliquant plusieurs acteurs étaient
ponctuelles et dépendait de l’ampleur de l’évènement : « Ce qu’il y a eu après 2007 au
niveau local, c’est une réunion avec la mairie et la sous-préfecture [concernant la sécurité
des campings de Saint-Pée-sur-Nivelle et d’Ascain]. »
Mise à part cette rencontre entre les mairies, la brigade de gendarmerie et la souspréfecture, ces démarches, qui s’apparentent au retour d’expérience ministériel, sont
propres à chaque service : « Oui en interne on regarde ce qui s’est passé. » Mme. LE
TAILLANDIER, directrice des services de la mairie de Saint-Pée-sur-Nivelle, a confirmé
les propos de M. NAVARRO : « [..] On n’a pas de réunion. Depuis 2007, on n’a pas été
confronté à des évènements majeurs. C’est plus un point interne qui est fait [..] ». Ces
démarches de retour d’expérience sont donc menées en interne, sans réel échange entre les
services, comme à la mairie de Saint-Pée-sur-Nivelle : « Dans les retours après coup,
« Prédict Service » [société qui effectue une veille hydrologique et météorologique 24 h. /
24 sur la zone] fait un petit rapport d’évènement pluvieux [..]. Souvent ensuite la maire fait
un petit retour. Tous les lundis soirs, elle voit ses adjoints donc elle fait un petit débriefing
en interne pour voir ce qui a marché et ce qui n’a pas marché puis elle en rend compte au
conseil municipal ». Un exemple de rapport d’événement pluvieux de la société « Prédict
Service » est présenté en annexe n° 7 page 217.
155
Comme l’a souligné M. CALMETTES, du service « Hygiène et Sécurité » de la
mairie de Bayonne, ce constat peut s’expliquer par la connotation négative du retour
d’expérience, qui est vécu comme une « exposition » des erreurs commises : « C’est un
peu gênant d’aller dire aux gens « Faisons un retour d’expérience là-dessus ». On a fait
un retour d’expérience en interne avec les services qui étaient concernés, pour savoir où
est ce qu’on a été mauvais et où est ce qu’on a été bons ». La remise en question semble
donc encore être une pratique professionnelle difficile au sein des structures. En effet, le
personnel avoue sa difficulté à reconnaître les dysfonctionnements qu’il n’a pu éviter. Il
semble tout autant difficile de souligner les erreurs commises par d’autres services lors
d’un travail effectué en partenariat.
M. ABADIE, chef du Service Interministériel de Défense et de Protection Civiles
(SIDPC) à Pau, a tout de même souligné l’importance des retours d’expérience en interne :
« À charge aussi, pour chaque service acteur, de faire en interne son propre débriefing.
Electricité De France (EDF), les pompiers, etc. le font en interne et après chaque structure
fait son propre retour d’expérience nécessaire en interne ». En effet, les retours
d’expérience permettent des temps de partage sur la crise passée entre les acteurs d’un
même service.
Devant l’importance des relations tissées entre les acteurs lors du retour d’expérience, nous
remarquons que le retour d’expérience ministériel aurait pu être l’occasion de mettre en
lien les structures, afin de permettre une concertation entre les différents services.
Nous avons constaté que les résultats du retour d’expérience de l’IGE n’ont
bénéficié d’aucune diffusion au niveau local. À la question « Avez-vous eu connaissance
du retour d’expérience fait suite aux intempéries de mai 2007 ? », la plupart des structures
ont répondu par la négative, comme Mme. LE TAILLANDIER : « Non je ne pense pas. Je
ne peux pas vous dire. Peut-être, sûrement, je ne sais pas. Je compare par rapport à la
tempête « Xynthia » où beaucoup de rapports ont été publiés. ». Il semble important de
souligner que les gestionnaires locaux n’ont pas suivi la démarche et n’ont pas demandé les
résultats. On peut donc s’interroger la légitimité d’un tel travail si les résultats ne sont pas
partagés ensuite. Etant donné que les dégâts ont été seulement matériels, ce retour
d’expérience a peut être présenté un intérêt moindre aux yeux des gestionnaires.
156
2. Des retours d’expérience informels
En pratique, nous avons constaté sur ce terrain que des retours d’expérience,
essentiels au bon fonctionnement, sont bien réalisés mais de manière informelle. Ils
résultent des relations personnelles entre les agents. Même si le territoire d’étude se
développe, en termes de croissance économique et d’augmentation démographique,
l’étendue géographique faible et le nombre relativement restreint de structures locales qui y
opèrent, permettent aux retours d’expérience de s’effectuer aisément. Mme. LE
TAILLANDIER, directrice des services de la mairie de Saint-Pée-sur-Nivelle, a évoqué la
« dimension humaine » des relations entre les acteurs : « [..] la maire décroche facilement
le téléphone pour appeler le chef des pompiers ou M. NAVARRO [adjudant à la brigade
territoriale de proximité de gendarmerie de Saint-Pée-sur-Nivelle] ou son supérieur de la
gendarmerie et vice et versa. [..] C’est la pratique à Saint-Pée- sur-Nivelle [..] ». Ceci
semble être un atout pour la gestion des inondations puisqu’il témoigne d’une proximité
entre les acteurs et donc d’une rapidité d’action.
D’une manière générale, chaque structure interrogée est favorable au retour
d’expérience mais la volonté de formaliser la démarche a été évoquée dans un souci
d’efficacité : « Il faudrait peut-être un peu plus de formalisme. [..] Cela s’apprécie au cas
par cas en fonction des évènements. » Le personnel du centre d’Incendie et de Secours de
Saint-Pée-sur-Nivelle a qualifié ces démarches de « [..] vitales si l’on veut améliorer notre
efficacité. » La pratique du retour d’expérience semble donc répondre à un besoin des
gestionnaires locaux. Malgré cela, le caractère transversal d’une telle démarche n’est pas
mis en avant dans la pratique, puisque chaque service effectue des retours d’expérience en
interne. Nous pointons ici un problème important : la « dimension humaine » mise en avant
dans la gestion de crise par les acteurs locaux peut peut-être diminuer leur efficacité. À
cela doit s’associer une démarche formalisée pour être accessible à tous les acteurs de la
chaîne de gestion des inondations.
Pour conclure, nous rappelons l’hypothèse posée selon laquelle le retour
d’expérience permet de capitaliser l’expérience. À l’échelon local, la capitalisation
d’expérience fait l’objet de peu de formalisme. La pratique du retour d’expérience se
traduit principalement par transmission orale des informations puis par la pratique du
157
terrain, qui s’enrichit avec l’expérience. La plupart du temps, les retours d’expérience ne
correspondent pas à des traces officielles écrites mais ils consistent en des réunions
internes de « cadrage ». L’avantage de ces pratiques est la rapidité de diffusion de
l’information entre les gestionnaires car celle-ci n’est pas freinée par des procédures
administratives lourdes. Cela permet également d’instaurer une mémoire collective du
risque d’inondation par le biais des relations entre les acteurs.
Cependant, nous opposons un inconvénient de poids à de tels modes de capitalisation
orale : la perte d’information au fil du temps et la déformation des données au fil des
acteurs.
En effet, la mémoire du risque d’inondation suppose qu’elle soit conservée et transmise de
gestionnaire en gestionnaire. Or, la culture administrative présente en France développe un
« turn-over » dans certaines structures, c’est-à-dire une « rotation de la main d’œuvre, des
mouvements d’entrée et de sortie des salariés dans une entreprise » (ECHAUDEMAISON
2003). Face à ce phénomène, les carences en traces écrites impactent sur la pérennité de
l’expérience acquise.
Interrogé sur ce thème, M. PALLAS, responsable de l’unité « Quantité / Qualité Lit
Majeur » à la DDTM 64, a reconnu « qu’il y a de la perte d’informations forcément,
comme dans toute structure, en matière de tout ce qui pourrait être de la tradition orale ou
l’acquis ».
Nous apportons cependant une nuance en ce qui concerne les services de l’Etat car la
culture administrative oblige le personnel à produire un grand nombre d’écrit pour justifier
leurs actions : « On est donc obligé de se baser sur des écrits qui sont stables et opposables
dans le temps ».
Quant au personnel des structures locales (les mairies, les brigades de gendarmerie, les
centres d’Incendie et de Secours, etc.), il semble beaucoup plus stable comparé à celui des
services de l’Etat (DDTM 64, SIDPC, SPC, etc.). En effet, lors des entretiens, il s’est avéré
qu’en moyenne les agents municipaux ou le personnel des services de secours étaient en
poste depuis une dizaine d’années. En revanche, les personnes interrogées à la DDTM 64
ou au SIDPC sont arrivés dans ces services en 2008. Ils n’ont donc pas connu les
inondations de la Nivelle en mai 2007. Dans ces cas, le retour d’expérience apparaît
comme un outil pertinent de capitalisation et de transmission de l’expérience.
Ce constat nous conduit à la remise en question des modes de capitalisation
d’expérience suite à une inondation. En effet, nous avons observé qu’entre les gestionnaire
158
locaux, les informations se transmettent majoritairement oralement et de façon informelle.
À ce titre, quelle est la capacité de conservation de la mémoire au sein des services
locaux ?
Nous rappelons à nouveau l’hypothèse selon laquelle le retour d’expérience permet de
capitaliser l’expérience car il permet de conserver une part de l’information, par traces
écrites. Néanmoins, l’expérience personnelle de chaque agent, relative à sa maîtrise du
terrain et acquise avec le temps, est difficilement transmise à travers ces démarches : « [..]
quand on arrive sur un territoire la personne qui a de l’expérience, c’est finalement parce
qu’elle a un certain nombre d’informations dans sa tête, qu’elle est capable de recroiser
entre elles ».
Capitaliser l’expérience acquise durant une inondation ne relève donc pas seulement du
retour d’expérience mais de la conjonction de plusieurs actions de conservation de la
mémoire de l’événement :
-
limiter les changements de personnel afin garder un maximum d’agents en poste
fixes : « Forcément il s’en perd donc un petit peu [d’information] lors du
changement de personnel mais tout le personnel ne change pas tout le temps il y a
un certain nombre d’éléments fixes qui restent en place assez longtemps pour
assurer cette mémoire »,
-
associer plusieurs services au retour d’expérience en matière de gestion
d’inondation, afin de confronter les expériences et de recouper les informations,
-
récolter des études et de la documentation annexes afin de multiplier les sources
d’information.
3. Capitaliser l’expérience : un intérêt moindre aux yeux des
gestionnaires locaux
Aucun des acteurs interrogé n’a évoqué comme objectif du retour d’expérience la
capitalisation d’expérience. Les gestionnaires semblent utiliser cet outil à d’autres fins, que
nous détaillons dans cette partie. Cela nous permet de nuancer l’hypothèse selon laquelle le
retour d’expérience est un outil de capitalisation d’expérience. En effet, au niveau local, les
gestionnaires mettent en avant les fonctions « d’apprentissage » des erreurs et de
« témoignage » de l’inondation vécue, afin d’impulser des actions de réduction de la
vulnérabilité.
159
Comme l’a expliqué M. NAVARRO, adjudant à la brigade territoriale de proximité
de gendarmerie de Saint-Pée-sur-Nivelle, le retour d’expérience permet avant tout de
pointer les difficultés rencontrées et d’améliorer ce qui a fonctionné lors de l’inondation :
« On fait des réunions pour tout au moins une fois par semaine puis on essaie de discuter
de certains problèmes survenus, soit sur lesquels on n’a pas bien réagi, soit c’était bien
mais on peut trouver d’autres solutions [..] ». Pour illustrer ses propos, il a donné en
exemple le problème de coupure de courant électrique. Suite au retour d’expérience mené
en interne, la brigade territoriale de proximité de gendarmerie s’est munie d’un générateur
de courant pour parer aux prochaines pannes d’électricité.
Le personnel du centre d’Incendie et de Secours de Saint-Pée-sur-Nivelle a repris l’idée
selon laquelle le retour d’expérience interne est l’occasion de mettre en lumière des
dysfonctionnements, afin d’y remédier dans le futur : « On reprend la chronologie de
l’évènement et l’on décortique tous les éléments positifs et négatifs ».
Les services locaux, notamment ici la brigade territoriale de proximité de
gendarmerie de Saint-Pée-sur-Nivelle, s’appuient également sur les retours d’expérience
internes pour demander des moyens supplémentaires : « Cette expérience de mai 2007
nous a permis aussi de demander des moyens adaptés à notre commandant de compagnie,
qui lui n’est pas sur place mais à Bayonne. Il va s’appuyer sur notre analyse pour voir ce
dont on a besoin ».
De plus lors de tels évènements, le retour d’expérience représente un moyen
efficace d’accélérer certains projets, comme le barrage de Luberria, en amont de Saint-Péesur-Nivelle : suite à l’inondation de mai 2007, les financeurs se sont davantage mobilisés,
comprenant les enjeux impliqués. Cela a conduit à la révision du plan de financement de
l’ouvrage, qui a bénéficié de subventionnements à 80 %, dont l’Etat, l’Europe, le Conseil
Général des Pyrénées-Atlantiques et le Conseil Régional d’Aquitaine.
Le retour d’expérience permet également aux gestionnaires locaux de livrer des
éclaircissements sur les problèmes rencontrés et de chercher des responsables. En effet,
suite à une crise, le besoin d’explication est très présent, autant pour les gestionnaires que
pour la population : « Il y a eu véritablement une étude faite sur les risques car c’est arrivé
en mai 2007, si cet épisode s’était passé aux mois de juillet août, on aurait eu des morts
dans les campings ».
160
En conclusion, la pratique du retour d’expérience au niveau local diffère du niveau
ministériel. C’est une démarche menée en interne, dans chaque service impliqué et qui ne
bénéficie ni d’échanges, ni de concertation entre les gestionnaires, les élus et la population.
La dimension relativement réduite du terrain étudié nécessite peu de formalisme dans les
démarches, c’est pourquoi les informations sont transmises de manière informelle.
Cependant, l’insuffisance de traces écrites et formalisées peut représenter un inconvénient
majeur et aboutir à des informations erronées.
À cette échelle, nous pouvons remettre en questions l’hypothèse posée selon
laquelle le retour d’expérience permet de capitaliser l’expérience. En effet, ce n’est pas le
principal objectif recherché par les gestionnaires locaux : il s’agit plutôt de corriger les
dysfonctionnements relatifs à la gestion de l’inondation. Nous avons cependant pu
constater que certains acteurs souhaiteraient travailler vers cet objectif.
Afin d’améliorer les pratiques de gestion des inondations, la connaissance du
terrain semble fondamentale. Pour Mme. LE TAILLANDIER, directrice des services de la
mairie de Saint-Pée-sur-Nivelle, la connaissance et l’expérience s’acquièrent par la
pratique sur le terrain des agents locaux, qui possèdent leur propre mémoire du risque
d’inondation : « [..] ce sont plutôt des recrutements locaux donc des gens qui connaissent
le problème, même parfois qui sont concernés car ils habitent en zone inondable ». À
l’échelle locale, les connaissances nécessaires aux agents se développent davantage sur le
terrain, une fois qu’ils sont confrontés aux inondations, qu’au travers de rapports écrits.
Ce constat nous conduit à la conclusion suivante : au sein des structures locales, la
mémoire du risque existe d’un point de vue humain car un certain nombre de personnes
garde la mémoire des évènements : « Ici à la brigade de Saint-Pée-sur-Nivelle, ce sont des
gens qui restent longtemps sur place donc fatalement, on a quand même l’expérience des
évènements précédents. [..] Il y a des réflexes qui vont se mettre en place rapidement ». La
promotion de la mémoire du risque par le retour d’expérience s’inscrit davantage dans la
logique de prévention des inondations de l’Etat.
161
B. Quels impacts du retour d’expérience ?
Devant ces pratiques locales, nous nous sommes interrogés sur les évolutions
apportées au système de gestion local des inondations suite à une crise. Le retour
d’expérience donne-t-il lieu à des changements ou bien consiste-t-il seulement à pointer les
dysfonctionnements ? Nos principaux repères ont été les inondations marquantes de la
Nivelle en août 1983 et en mai 2007.
La DDTM 64 a souligné que malgré la volonté évidente de modifier le dispositif de
gestion, « tout ne peut pas être corrigé [..] parce que souvent, ce sont des systèmes
compliqués, qui ne sont pas seulement dépendants des services de l’Etat ». Les
transformations nécessitent du temps et une concertation entre les différents acteurs pour
pouvoir articuler les intérêts de chacun : « C’est long et souvent, on n’est pas les seuls
acteurs. Il peut y avoir les communes, le Conseil Général, des syndicats de rivière ou
afférents à l’eau ou à la gestion du risque [..] ».
1. Améliorer la prévention et la prévision des phénomènes
Suite à l’inondation de la Nivelle le 04 mai 2007, des dysfonctionnements ont été
identifiés dans les retours d’expérience locaux. D’une manière générale, la chaîne d’alerte
a été remise en cause. En réponse à cela, plusieurs modifications ont été effectuées,
détaillées dans cette partie.
a. L’amélioration des Plan Communaux de Sauvegarde
(PCS) par l’ajout de données de terrain
Le PCS est une aide importante à la préparation de la crise et à son traitement, à ne
pas confondre avec les Plans de Secours (Plan ORSEC, Plan de Transport des Matières
Dangereuses, etc.), qui sont articulés de la même manière mais gérés par l’Etat. L’article
13 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 relative à la modernisation de la Sécurité Civile
impose l’élaboration d’un PCS dans les communes ayant un PPR approuvé ou bien situées
dans le champ d’application d’un Plan Particulier d’Intervention (PPI). C’est un document
opérationnel, déclenché en cas d’alerte par le maire à la demande de l’autorité préfectorale
162
ou de sa propre initiative. Il regroupe l’ensemble des documents de compétence
communale contribuant à l’information préventive en matière d’inondation :
-
les mesures immédiates de sauvegarde et de protection des personnes : les zones de
repli, les quartiers à surveiller en priorité, etc.,
-
l’organisation nécessaire à la diffusion de l’alerte : les personnes à contacter,
l’information aux riverains, etc.,
-
les moyens disponibles,
-
la mise en œuvre des mesures d’accompagnement et de soutien de la population :
les plans de coupure des routes, etc.
Le PCS de Saint-Pée-sur-Nivelle date de 1997. Il est aujourd’hui en cours de
révision depuis les inondations de mai 2007, sur demande du ministère de l’Ecologie, du
Développement durable, des Transports et du Logement : « Il s’agit de bien préparer en
aval l’organisation des services au niveau communal. En cela le retour d’expérience de la
crise du 04 mai [2007] vous permettra de mettre en lumière les difficultés et les carences
que vous avez pu rencontrer lors du traitement de la crise [..] éléments nécessaires à son
efficacité [..]. En effet, le poste de commandement de la cellule de crise n’est pas défini, les
fiches d’action des principaux acteurs communaux n’ont pas été élaborées, le recensement
des risques potentiels lors d’une inondation n’a pas été effectué ».
Le PCS de Saint-Pée-sur-Nivelle comprenait plusieurs scénarios (de jour et de nuit)
mais selon une vision « théorique » du déroulement d’une inondation, c’est-à-dire
n’incluant pas toutes les données de l’inondation de 1983. Une fois confrontée aux
évènements de mai 2007, cette gestion est devenue plus pratique avec de nouvelles
données, qui ont engendré des évolutions nécessaires. Lorsque nous avons mené les
entretiens, le PCS de Saint-Pée-sur-Nivelle n’était pas encore définitif, c’est pourquoi, dans
un souci de confidentialité, il nous a été impossible de le consulter.
Un document supplémentaire, également en cours de finalisation, a été confié à la
société « Prédict Service », société qui effectue une veille météorologique et hydrologique
24 / 24 h. sur le secteur de Saint-Pée-sur-Nivelle : le Plan d’Intervention Gradué (PIG), qui
doit ensuite être annexé au PCS. Suite à la crue de mai 2007, la municipalité a souhaité
renforcer ses actions en matière d’occupation du sol. Selon Mme. LE TAILLANDIER,
directrice des services de la mairie de Saint-Pée-sur-Nivelle, il s’agit de localiser toutes les
163
situations en zones inondables « [..] et de préconiser pour chaque secteur des solutions en
cas d’inondation ». Cela se traduit par une cartographie du risque d’inondation sectorisant
les différents degrés de crues (trois secteurs avec chacun une structure d’accueil). La
commune a cherché à affiner sa méthodologie de gestion des inondations, en répertoriant
au plus près l’habitat exposé aux inondations.
b. Le renforcement de la surveillance de la Nivelle et des
moyens d’alerte
Suite à la remise en cause du système de surveillance et d’alerte sur la Nivelle, les
échelles de surveillance, localisées sur la figure n° 20 page 164, ont été multipliées et leur
fonctionnement revu.
Figure n° 20 : la localisation des échelles de surveillance le long de la Nivelle
(d’après Vigicrue et Géoportail 2011)
Station de Ciboure
Station de Cherchebruit
Cf. photo n° 48 page 165
Station de Luberria
Cf. photo n° 49 page 165
164
Photo n° 48 : la station de
surveillance à Cherchebruit
(Cherchebruit 2011)
Photo n° 49 : la station de surveillance à Luberria (Luberria 2011)
Il existe à présent trois stations de surveillance sur la Nivelle :
-
à Ciboure à la sortie du port, au niveau de l’embouchure : elle présente peu
d’intérêt pour l’analyse aux yeux des gestionnaires de Saint-Pée-sur-Nivelle car elle
est liée aux marées. Des coefficients de marée élevés, conjugués à des
précipitations fortes, engendrent un phénomène de reflux des eaux qui aggravent
les crues en amont.
-
à Cherchebruit (Cf. photo n° 48 page 165) : c’est un point important car il est situé
à Saint-Pée-sur-Nivelle. Il peut donc renseigner en temps réel les gestionnaires
locaux sur l’évolution du débit et les conséquences à prévoir.
-
à Luberria (Cf. photo n° 49 page 165) : en amont de Saint-Pée-sur-Nivelle, il est en
place depuis l’ouverture du barrage fin 2008. Il aide notamment à la décision de
fermeture de la route départementale qui mène à Saint-Pée-sur-Nivelle : la route
départementale n° 4, en jaune sur la figure n° 20 page 164.
Cette révision du système de pré-alerte permet aux élus et aux gendarmes de surveiller les
hauteurs d’eau et en fonction de prendre les décisions qui s’imposent.
Le système d’alerte a également bénéficié d’une autre évolution, qui concerne
l’information à la population. En effet, l’ancien PCS de Saint-Pée-sur-Nivelle prévoyait
que des agents administratifs désignés ou le maire lui-même prévenaient les citoyens d’un
risque d’inondation. Devant les défaillances d’un tel système durant la crue de mai 2007
(la nécessité de mettre à jour les bases de données téléphoniques, l’absence des habitants,
des délais longs pour prévenir l’ensemble de la population, peu de lignes téléphoniques
165
disponibles, etc.), plusieurs communes (Saint-Pée-sur-Nivelle et Ascain notamment) ont
décidé d’adhérer à un service de Production Automatisée de MEssages Liés aux Alertes
(PAMELA), géré par la société « Lyonnaise des Eaux » en charge de l’eau potable.
Lorsque le maire décide de diffuser une information liée aux crues, il appelle cet automate,
qui transmet un appel simultané à l’ensemble des foyers au choix par appel téléphonique,
par SMS ou par message sur répondeur. Ce dispositif présente l’avantage de cibler la
population (les élus, les populations en zone inondable, etc.) et de grouper les appels pour
une diffusion plus rapide de l’information.
Par contre, comme l’a souligné la municipalité de Bayonne, ce type d’automate ne peut pas
prévenir la population touristique, qui représente pourtant un enjeu considérable sur le
territoire. Pour cela, une voiture « haut-parleur » reste le moyen le plus efficace car la zone
d’information préventive n’est pas très étendue.
L’enjeu réside ensuite dans l’appréciation des données disponibles par le maire. En effet,
chaque acteur a une interprétation personnelle de la situation ; certains sont dans une
démarche de prévention et alertent dès un mètre de hauteur d’eau, d’autres attendent deux
mètres, etc. Cela peut parfois générer une multitude d’alertes, ce qui nuit à la crédibilité de
l’information. Il s’agit pour les maires de savoir apprécier l’évènement à sa juste valeur et
de ne pas abuser de ce nouvel outil, afin de limiter les fausses alertes.
Sur le terrain, les élus locaux des communes abonnées au service de veille de la
société « Prédict Service » ont déjà reçu plusieurs alertes de leur part. Il s’avère qu’elles ne
sont pas toujours justifiées, c’est-à-dire qu’elles ont lieu dès qu’un événement pluvieux se
produit, même de faible intensité. Il s’agit alors pour la municipalité concernée d’évaluer
correctement la situation en fonction de sa connaissance du terrain et de l’aléa inondation.
En revanche, pour les acteurs interrogés, les alertes émanant des services de l’Etat se sont
toujours avérées justifiées. Parfois même, au vu de leur connaissance des cours d’eau et de
leur expérience du terrain, les élus locaux ont alerté la population avant même d’avoir reçu
l’alerte des services de l’Etat. Cela remet en question le délai de réaction des services de
l’Etat, qui même s’ils ont connaissance immédiate du phénomène hydrologique et
météorologique, n’ont pas les moyens nécessaires pour appréhender rapidement les
conséquences du phénomène sur une zone ciblée. C’est aux élus d’apprécier la situation
sur le terrain en fonction de leur expérience puis de décider de d’alerter les populations.
166
c. Le renforcement de la veille météorologique et
hydrologique
pour
une
meilleure
anticipation
des
évènements
Il s’est avéré qu’une meilleure anticipation du phénomène du 04 mai 2007 aurait
permis aux acteurs de ne pas prendre de décisions dans l’urgence et aurait ainsi limité au
maximum l’effet de surprise de la crue.
Le syndicat de bassin de la Nivelle, composé des communes d’Ascain, de Ciboure, de
Saint-Jean-de-Luz et de Saint-Pée-sur-Nivelle, a donc conclu un marché avec la société
« Prédict Service », qui effectue une veille hydrologique et météorologique 24 / 24 h. du
secteur en se basant sur des données de Météo-France. Chaque évènement pluvieux fait
l’objet d’une analyse en temps réel puis un rapport est envoyé aux municipalités
concernées. Son rôle s’apparente à celui de Météo-France et des SPC mais selon les
gestionnaires locaux, ils disposent de données pointues, indisponibles au grand public et
permettant une vigilance précise au quotidien. Pour les élus interrogés, ici Mme. LE
TAILLANDIER, directrice des services de la mairie de Saint-Pée-sur-Nivelle, ce dispositif
d’aide à la décision « [..] vient renforcer le système et la phase de veille et d’alerte ». Le
maire de Saint-Jean-de-Luz a évoqué l’aspect rassurant d’un tel service au cours d’une
réunion du syndicat de bassin de la Nivelle en mars 2011 : « C’est formidable, ça nous
sécurise ».
Les missions des services de l’Etat étant la vigilance des cours d’eau surveillés et l’alerte,
le recours à une société privée pose question quant à l’efficacité du système public.
Pourquoi les communes ressentent-elles le besoin de compléter la veille des services de
l’Etat en faisant appel à des organismes privés, qui effectuent une vigilance hydrologique
et météorologique 24 / 24 h.
Après avoir interrogés des élus sur ce thème, nous posons l’hypothèse selon
laquelle la surveillance de l’Etat n’est pas assez ciblée car elle s’exécute à une échelle
départementale. En effet, les phénomènes hydrologiques et météorologiques n’ont pas les
mêmes déclinaisons à une échelle plus locale, ce qui explique le besoin des élus de
compléter la veille des services de l’Etat. Le personnel du service « Hygiène et Sécurité »
de la mairie de Bayonne a illustré cette idée : lors de la tempête « Xynthia » en février
2010, les services de l’Etat ont mis en alerte « Orange météo » toutes les communes du
littoral atlantique jusqu’à la frontière franco-espagnole. Il s’est avéré par la suite que la
167
tempête a touché les départements situés plus au nord des Pyrénées-Atlantiques. Même si
les élus de la mairie de Bayonne avaient été alertés par les services de l’Etat, au vu de leur
appréciation personnelle de l’événement, ils n’ont pas donné suite à cette alerte. Cela nous
conduit à remettre en question l’efficacité du système public, qui effectue une surveillance
au niveau départemental tandis que les sociétés privées opèrent sur un bassin plus ciblé.
Cependant, nous soulignons que ces dernières n’engagent pas leur responsabilité en
matière de sécurité des biens et des personnes, contrairement à l’Etat, c’est pourquoi il
applique une politique préventive en matière d’alerte, afin de ne pas être mis en cause.
En conclusion, la phase d’après-crise a donc été l’occasion de faire évoluer le
système local de gestion des inondations en place, en axant les modifications sur le
principal point soulevé dans les retours d’expérience (ministériels ou locaux) : le dispositif
d’alerte, de surveillance et de veille. L’objectif est toujours de raccourcir la chaîne d’alerte
pour mobiliser efficacement les trois filières :
-
« Sécurité Civile » : Centre Opérationnel de Gestion Interministérielle des Crises
(COGIC), Service Interministériel de Défense et de Protection Civiles (SIDPC),
-
« Hydrologie » : Service Central d’Hydrométéorologie et d’Appui à la Prévision
des Inondations (SCHAPI), Services de Prévision des Crues (SPC),
-
« Météorologie » : Centre National de Prévision de Météo France (CNP), Centre
Météorologique Inter Régional (CMIR).
Suite à l’inondation de la Nivelle du 04 mai 2007, nous notons que des aménagements
matériels concrets ont également été faits : des zones constructibles ont été délimitées hors
des secteurs inondables, des retenues d’eau pluviale ont été créées dans chaque lotissement
et des solutions techniques de réaménagement d’un pont datant de 1980 à Ascain sont en
projet.
168
2. La réalisation d’un ouvrage hydraulique : le barrage écrêteur
de crue de Luberria
a. Le barrage de Luberria : une mise en place chaotique
La réalisation du barrage écrêteur de crue de Luberria, localisé à six kilomètres en
amont de Saint-Pée-sur-Nivelle comme illustré par la figure n° 21 page 170, s’inscrit dans
une logique de prévention suite aux inondations de 1983. Pour cela, les communes
concernées par la Nivelle (Saint-Pée-sur-Nivelle, Ascain, Ciboure, Saint-Jean-de-Luz,
Sare, Ainhoa, Urugne) se sont regroupées en intercommunalité dans le syndicat du bassin
de la Nivelle. Au départ, ce groupement avait deux compétences :
-
la création d’un barrage,
-
l’entretien des berges de la Nivelle et de ses affluents, dans l’optique de diminuer le
risque d’inondation. Même si toutes les communes ne sont pas situées dans le lit de
la Nivelle, elles ont tout de même apporté leur aide financière pour bénéficier de
l’entretien des berges des affluents. Lors de la création de la communauté de
communes du Pays basque le 1er janvier 2006, la compétence « entretien des
berges » lui a été transférée. Ces communes n’avaient alors plus de raisons
d’appartenir au syndicat de bassin de la Nivelle, qui compte en 2011 Saint-Pée-surNivelle, Ascain, Ciboure et Saint-Jean-de-Luz.
Ce projet d’ouvrage hydraulique témoigne de la lenteur que peuvent prendre les
modifications, avant qu’elles ne soient effectives sur le terrain. En effet, si la décision a été
prise en 1983, les premiers travaux ont commencé en avril 2007, soit trois semaines avant
les inondations de mai 2007 et se sont terminés en 2008. Ce projet réunissait un grand
nombre d’acteurs car il concernait plusieurs communes, ce qui a complexifié les
démarches. De plus, le contexte politique a évolué au fil des ans, avec des équipes plus ou
moins dynamiques, ce qui a engendré une certaine inertie à certains moments. En 2001, ce
projet a bénéficié d’une relance, principalement par la maire de Saint-Pée-sur-Nivelle,
également présidente du syndicat de bassin de la Nivelle. Cependant, ce projet a du faire
face à d’autres obstacles avant d’émerger (des autorisations nécessaires, les impacts
environnementaux et écologiques, des expropriations, etc.). Terminé en 2008, cet ouvrage,
illustré sur les photos n° 50 et n° 51 page 170, a depuis montré son efficacité en limitant
considérablement l’arrivée d’eau dans le bourg de Saint-Pée-sur-Nivelle lors de certains
169
évènements pluvieux modérés. En revanche, l’ensemble des acteurs interrogés a précisé
qu’un tel ouvrage n’aurait pas été suffisant pour empêcher la montée des eaux dans le
village de Saint-Pée-sur-Nivelle lors des intempéries de mai 2007.
Figure n° 21 : la localisation du site de Luberria sur lequel a été construit
le barrage écrêteur de crue sur la Nivelle (Géoportail 2011)
Photo n° 50 : vue du barrage écrêteur de crue de Luberria sur la Nivelle (Luberria 2011)
Photo n° 51 : vue du barrage de Luberria sur la Nivelle (Luberria 2011)
170
b. Le rôle bu barrage de Luberria : atténuer les crues en
aval
D’après le syndicat intercommunal du bassin de la Nivelle, le site de Luberria a été
jugé le plus pertinent pour la construction de ce barrage illustrée par la photo n° 52 page
171 :
-
un contrôle de 38 % de la superficie du bassin-versant de la Nivelle et de 50 % des
apports en crue,
-
une répercussion foncière limitée : une habitation est directement concernée,
-
un impact moindre sur les routes : desserte de la vallée de Dancharia reste possible.
Photo n° 52 : vue du barrage de Luberria en construction (forum des grutiers 2001)
Il s’agit d’une retenue d’amortissement des crues dans le haut-bassin de la Nivelle,
différente d’une retenue d’eau permanente. C’est un ouvrage hydraulique écrêteur de crue,
c’est-à-dire qui laisse la Nivelle s’écouler de façon permanente comme le montre la photo
n° 53 page 171.
Photo n° 53 : la Nivelle s’écoule en permanence après le barrage de Luberria (Luberria 2001)
171
Lors d’une montée des eaux, deux ailes retiennent le flux d’eau, qui régule le débit
de la Nivelle. De plus, en amont du barrage une zone d’expansion des crues, illustrée par la
photo n° 54 page 172, s’inonde lors de fortes précipitations. Cela permet d’une part à la
population de « gagner du temps » pour prendre les mesures qui s’imposent (la mise hors
d’eau des meubles, des véhicules, les préparations des départs, etc.) et d’autre part, aux
gestionnaires de s’organiser et d’anticiper la mise en place des secours et de l’alerte (les
évacuations, la gestion de la circulation, l’organisation des renforts, les coupures de voies
de communication, etc.).
Photo n° 54 : vue de la zone d’expansion des crues, sur la rive droite de la Nivelle,
en amont du barrage de Luberria (Luberria 2011)
3. La maîtrise de l’occupation du sol : le cas des campings
Un des principaux moyens pour diminuer la vulnérabilité des territoires face aux
inondations est la maîtrise de l’occupation du sol. Le terrain d’étude concentre de forts
enjeux en termes d’habitat et touristique ; les conséquences, en termes de dommages
matériels et humains, seront moindres si aucun enjeu n’est situé en zone inondable.
De nombreux campings se sont implantés sur les bords de la Nivelle, qui représente
un atout considérable pour l’attractivité touristique. Cependant, l’inondation de mai 2007 a
été l’occasion de comprendre le danger qu’elle représente pour certains de ces secteurs.
Des réunions ont eu lieu entre les mairies concernées et la sous-préfecture de Bayonne
concernant la problématique des risques d’inondation sur certains campings : le camping
d’Ibarron, le camping de la Nivelle et le camping d’Ascain.
172
Suite à cela, les situations ont été appréciées au cas par cas puis des dispositions ont été
prises :
-
le camping d’Ibarron, en aval de Saint-Pée-sur-Nivelle, illustré par la photo n° 55
page 173 : cinquante-deux emplacements installés en zone rouge du PPRI ont été
supprimés. Des conditions particulières doivent maintenant être respectées en
période touristique. Des dispositifs locaux d’intervention très précis ont vu le jour :
en cas de crue, un agriculteur s’est engagé à évacuer les mobil-homes (des éléments
volumineux qui peuvent créer des embâcles lors de crue) sur le parking d’un
supermarché proche.
Photo n° 55 : vue du camping de l’Ibarron durant la crue de la Nivelle du 04 mai 2007
Nous pouvons distinguer en blanc les caravanes, les mobil-homes et les infrastructures du camping inondés.
La hauteur d’eau dans certains secteurs du camping d’Ibarron représente danger de noyade pour les touristes.
-
le camping de la Nivelle, situé en limite de Saint-Pée-sur-Nivelle et d’Ascain, en
direction de Saint-Jean-de-Luz : au vu de sa dangerosité en période estivale, aucun
réaménagement n’était possible. La mairie a donc décidé sa fermeture sur arrêté
municipal.
-
le camping d’Ascain : les zones peuvent être exploitées à condition qu’il y ait
toujours un responsable du camping sur place pour surveiller et intervenir dès le
début de la crise.
173
Les évènements ont donc une influence directe sur les conditions d’urbanisme puisque
la crue de mai 2007 a entraine une modification de l’urbanisme. La réglementation impose
que les zonages (Plan d’Occupation du Sol (POS), Plan Local d’Urbanisme (PLU))
intègrent le risque d’inondation, afin de réduire la vulnérabilité de l’habitat et d’éviter
l’exacerbation de l’aléa. C’est une difficulté pour les municipalités, qui doivent gérer les
intérêts des particuliers et leur obligation de responsabilité et de sécurité.
Suite à la crue de la Nivelle du 04 mai 2007, une révision du PPRI a été engagée ; elle est
cependant toujours en cours d’élaboration.
C. L’apport du retour d’expérience local à la gestion de crise : des
pistes de réflexion sur la primordiale connaissance du terrain et
l’essentielle gestion d’après-crise
Nous venons de présenter les pratiques locales de retour d’expérience et les
modifications engendrées à l’échelon du terrain d’étude. Il s’agit à présent d’analyser la
contribution du retour d’expérience à la gestion de crise.
1. Une connaissance du terrain fondamentale pour une gestion
des inondations efficace
Les retours d’expérience locaux ont soulevés plusieurs points en matière de gestion
de crise, notamment le rôle essentiel joué par la connaissance du terrain. En effet, comme
l’a expliqué M. NAVARRO, adjudant à la brigade territoriale de proximité de gendarmerie
de Saint-Pée-sur-Nivelle, c’est grâce à cette connaissance précise que les actions de
prévention et de secours sont efficaces : « On utilise notre connaissance du terrain et de
toute la région comme compétence pour pouvoir guider efficacement les secours et
organiser. » Lors d’une situation d’urgence, les renforts extérieurs (d’Ustarritz, de Camboles-Bains, de Saint-Jean-Pied-de-Port et de Pau) s’appuient sur l’expérience du terrain des
gestionnaires locaux pour intervenir : « On sait quand ça va déborder, on sait quelles sont
les maisons qui vont être inondées, on sait comment y aller, etc. ».
En matière de gestion des inondations, la compréhension du terrain apparaît comme
un élément prépondérant pour gérer au mieux ce type d’évènement. Ce constat rappelle
l’idée développée dans la partie précédente (Cf. Partie 3, B. 1. c. Renforcement de la veille
174
météorologique et hydrologique pour une meilleure anticipation des évènements page 167)
selon laquelle la surveillance à l’échelle départementale est peu pertinente pour évaluer les
conséquences locales des phénomènes. Dans ce contexte, il nous semble que les services
de l’Etat constituent uniquement des « appuis à la décision » pour les gestionnaires locaux.
De plus, bien souvent les acteurs locaux n’attendent pas l’alerte des préfectures pour
prendre des initiatives car ils peuvent évaluer la situation en temps réel sur le terrain grâce
à leur connaissance du phénomène. Comme le souligne M. CALMETTES, personnel du
service « Hygiène et Sécurité » de la mairie de Bayonne, « il faut vraiment avoir une
analyse in situ et de l’expérience [..] ». Les services de l’Etat fournissent des informations
à une échelle départementale, qui ne peut pas inclure les particularités locales. À titre
d’illustration, la prévision des crues de la Nive est complexe de par la conjonction entre
l’Adour, les phénomènes de marée, la surcote liée au vent, etc. : « C’est une approche de
terrain au cas par cas ». Pour les gestionnaires locaux, il semble capital de coupler ces
informations avec les données de terrain, afin d’en tirer des conclusions. Il s’agit pour eux
de traiter l’information « brute » pour évaluer la situation. Néanmoins,
toutes les
collectivités n’ont pas le personnel qualifié ou disponible pour de telles tâches et l’Etat
n’est pas toujours en mesure de fournir une réponse satisfaisante, adaptée aux réalités du
terrain : « Ils [le SPC] ne peuvent pas avoir la même vision que nous car ils ont une vision
globale sur le département ».
Selon les personnes interrogées, fournir des informations à un niveau aussi global
contribue aux fausses alertes. Ces dernières conduisent à une perte de crédibilité de la part
des gestionnaires locaux. Les services de l’Etat fournissent une alerte globale alors que sur
le terrain, quantité de paramètres sont à prendre en compte. À cela s’ajoute la
problématique des phénomènes encore mal connus, tels que la surcote marine. Cependant,
les retours d’expérience, comme ceux menés suite à la tempête « Xynthia » de février
2010, permettre d’approfondir les connaissances.
La prévision et l’alerte doivent toutefois faire l’objet d’un travail de terrain
complémentaire entre les structures locales et les services de l’Etat car chaque acteur du
risque a besoin de l’autre pour affiner ses prévisions : « Eux [le SPC] parce qu’ils ont une
vision globale et nous [la mairie de Bayonne] parce qu’on a des éléments de terrain, une
connaissance de terrain et des évènements qu’on voit toute l’année, dont ils ont besoin ».
Nous illustrons cette idée par les crues de la Nive en 2009 : les élus de la mairie de
Bayonne ont reçu des alertes émanant des services de l’Etat pour surveiller le niveau de la
175
Nive alors qu’eux même avaient déjà déclenché leur propre procédure de surveillance. En
effet, les services de l’Etat se basaient sur des références erronées, ne correspondant pas à
la réalité : l’alerte provenant des services de l’Etat aurait du être déclenchée à partir de
hauteurs d’eau plus basses. Il existait donc une incohérence entre les données utilisées par
les services de l’Etat et la réalité du terrain. Un travail en partenariat avec les gestionnaires
locaux a alors permis d’évaluer pertinemment les hauteurs d’eau de référence.
En conclusion, à échelle locale, les services de l’Etat semblent endosser
essentiellement un rôle de « relais de l’information » plus que de « référence » en matière
d’alerte car ils ont une vision globale des phénomènes. Les acteurs locaux utilisent leurs
appréciations personnelles du terrain et de l’aléa inondation pour évaluer la situation, gérer
la crise et avertir la population. La connaissance du territoire, des caractéristiques du
réseau hydrographique et de la déclinaison de l’aléa inondation est capitale, primordiale en
vue d’une gestion efficace.
À ce titre, nous confirmons l’hypothèse selon laquelle le retour d’expérience permet
d’influer sur la vulnérabilité d’un territoire. En effet, nous pouvons en partie définir la
vulnérabilité d’un territoire par sa capacité ou son incapacité à faire face à la crise. Cette
aptitude est conditionnée, entre autre, par les connexions entre les services de l’Etat et les
gestionnaires locaux ; or, le retour d’expérience est utile pour mieux articuler ces relations
en matière de gestion d’inondation. La gestion de la crise n’en est que plus efficace, ce qui
contribue à réduire la vulnérabilité du territoire face aux inondations.
2. L’importance de la gestion d’après-crise
Le déroulement d’une crise implique plusieurs phases, qu’il est important de
considérer : l’anticipation, l’alerte, l’évacuation et la reconstruction. En période d’aprèscrise, l’impact de l’inondation, qu’il soit financier, psychologique, économique,
environnemental, écologique, etc., est bien souvent négligé car, dans les retours
d’expérience, l’accent est souvent mis sur le système de vigilance et d’alerte ainsi que sur
les dispositifs d’organisation des secours. Pourtant, outre la reconstruction matérielle des
biens endommagés, la gestion post-inondation demande un travail important aux
collectivités. L’après-crise, qui désigne toute la prise en charge des sinistrés, représente
176
deux à trois mois de travail, à la différence de la gestion effective de la crise d’environ huit
heures.
Nous soulignons la réflexion de la municipalité de Bayonne qui, face aux
conséquences importantes des inondations, mène à présent des retours d’expérience sur la
gestion d’après-crise suite à chaque situation critique. En effet, pour le personnel du
service « Hygiène et Sécurité », la réussite de la gestion d’une inondation s’évalue
également par une gestion d’après-crise, où l’ensemble des sinistrés est pris en charge à
long terme : « Le facteur majeur est la gestion d’après crise ». La municipalité doit
également gérer les conséquences de l’inondation sur le secteur économique. Pour cela,
elle a par exemple établit des bilans des impacts économiques et a proposé des
hébergements aux entreprises inondées suite aux inondations de la Nive en février 2009.
D’un point de vue psychologique, la population atteinte, qui a parfois vécu de
véritables drames personnels, cherche des réponses. Parfois alertée et évacuée dans
l’urgence, elle se tourne vers un des interlocuteurs principaux, la mairie, car cette dernière
représente un acteur clé au niveau local, responsable en matière de risques et de sécurité.
La prise en compte psychologique des personnes doit faire l’objet d’une attention
particulière. À ce moment, la communication est un point délicat. Le maire doit faire face à
une population touchée personnellement et qui a besoin d’explication. Malgré cela, peu
d’études psychologiques sont menées pour suivre cette population sinistrée. Nous pouvons
citer celle du laboratoire de psychologie clinique et sociale de l’université de Bourgogne,
concernant les effets psychosociologiques sur la population suite aux inondations de la
Somme débutées en décembre 2000 (COLBEAU-JUSTIN, DE VANSSAY 2001).
Concrètement, la municipalité intervient tout au long de l’inondation par la
prévention, l’alerte et la gestion des secours puis le suivi d’après-crise. Dans cette dernière
phase, son travail correspond à un réel accompagnement, qu’il soit psychologique (un
soutien, le relogement des personnes sinistrées, etc.) ou matériel (le recensement des
secteurs endommagés, des relevés des hauteurs d’eau maximales, etc.).
Nous remarquons que ce travail d’après-crise mobilise plusieurs domaines, ce qui permet
aux différents services de travailler en synergie. Cela confirme l’idée selon laquelle il est
essentiel de prendre en compte toutes les composantes d’une inondation, afin d’avoir une
177
vision globale de la crise : « [..] tous les regards, tous les points de vue mais aussi toutes
les contraintes des acteurs » (DDSC 2006).
Ce constat nous permet à nouveau de confirmer l’hypothèse selon laquelle le retour
d’expérience influe sur la vulnérabilité d’un territoire. En effet, le retour d’expérience tend
vers une approche transversale de l’inondation par la prise en compte de plusieurs
composantes, ce qui conduit les gestionnaires vers une vision d’ensemble de la
vulnérabilité du territoire face aux inondations (Cf. Partie 2, III. Le retour d’expérience :
une mise en œuvre complexe, intégrant de multiples facteurs page 92).
D. Le retour d’expérience ministériel : une réflexion à long terme ;
le retour d’expérience local : des objectifs à court terme
Le retour d’expérience se décline de manière différente au niveau local ou
ministériel. Dans la pratique locale, il a un objectif à court terme, celui d’établir un bilan
du déroulement de la crise afin d’identifier les difficultés et d’y remédier. Cette démarche
est menée au cas par cas et propre à chaque service. En revanche, l’objectif majeur des
retours d’expérience ministériels consiste à engendrer une réflexion générale et à
capitaliser l’expérience acquise, en vue de promouvoir la culture du risque. Les
évènements sont certes l’occasion d’évaluer la gestion de crise mais également celle de
faire émerger des problématiques globales afin d’approfondir la connaissance liée aux
inondations. Le retour d’expérience ministériel s’inscrit donc dans le long terme.
Un tel contexte permet de souligner un point important, celui de l’articulation entre
la gestion de crise de l’Etat et celle au niveau local. La comparaison entre le retour
d’expérience ministériel et local a mis en avant une dichotomie en matière de gestion des
risques : une vision départementale des phénomènes, émanant de l’Etat versus une vision
locale plus fine, incluant différents paramètres propres au territoire. Trouver un compromis
entre ces deux manières d’appréhender la crise permet de réduire plus efficacement la
vulnérabilité sur le terrain.
Dans une logique de prévention des risques, il s’agit d’approfondir le lien entre le
travail des services de l’Etat et celui des gestionnaires locaux. L’idée générale est que la
178
mise en évidence des complémentarités génèrerait des occasions de dialogues entre ces
différents niveaux. Cela permettrait une meilleure anticipation des phénomènes et des
prises de décisions adéquates, dont découlerait une diminution de la vulnérabilité face aux
inondations.
Ces propos nous permettent de soutenir l’hypothèse selon laquelle le retour d’expérience
influe sur la vulnérabilité d’un territoire face aux inondations. En effet, comme le souligne
la DDSC, « le partage d’expérience permet de mieux identifier les périmètres de
responsabilité et d’action entre les services [de l’Etat] et les organisations [locales] et de
favoriser la transversalité des approches » (DDSC 2006). Ces deux approches sont
complémentaires car chacun peut s’appuyer sur les informations de son homologue pour
affiner son analyse. Il en résulte une meilleure prévision des phénomènes, ce qui contribue
à diminuer la vulnérabilité d’un territoire face aux inondations.
179
III. Le retour d’expérience : outil de réduction de la vulnérabilité face
aux inondations ?
Cette partie du mémoire est consacrée à une réflexion sur l’apport du retour
d’expérience dans la compréhension de la vulnérabilité face aux inondations. La pratique
du retour d’expérience permet-elle de réduire réellement la vulnérabilité face aux
inondations ? Nous nous référons donc aux hypothèses posées dans la Partie 1 (Cf. Partie
1. I. B. page 17) selon lesquelles :
1. Le retour d’expérience permet de capitaliser l’expérience acquise lors d’un
événement, afin d’améliorer les pratiques de gestion.
2. Le retour d’expérience permet d’évaluer la vulnérabilité d’un territoire face aux
inondations pour la réduire.
3. La pratique du retour d’expérience est aléatoire et dépend de l’échelon
d’application.
A. Le retour d’expérience : quels impacts sur le déroulement de la
crise ?
« Une observation est souvent faite à propos des crises : « aucune crise ne
ressemble à une autre ». Si l’on s’en tient là, cela signifie qu’il n’est pas possible
d’acquérir de l’expérience dans le domaine de la gestion des crises. Ceci est en
contradiction avec les faits, les plus anciens faisant valoir leur expérience comme
principal argument dans leurs propositions de décisions. » (WYBO 2001)
Nous avons pu constater que l’efficacité du retour d’expérience se mesure par sa
capacité à impacter positivement sur la gestion de crise, c’est-à-dire à identifier puis à
remédier aux difficultés rencontrées. Pour cela, le retour d’expérience se base sur
l’expérience acquise afin d’en tirer des enseignements permettant d’améliorer la gestion de
crise ; la capitalisation d’expérience semble donc être un outil essentiel à l’amélioration de
la gestion de crise.
Toutefois, nous avons pu constater que chaque inondation implique une gestion de
crise différente en fonction du type de phénomène, du territoire et de ses caractéristiques
propres ; l’inondation se décline sur un territoire précis à un instant « t ». Ceci implique
certains acteurs et enjeux, certains paramètres, une certaine configuration et une certaine
180
organisation, qu’il est essentiel de prendre en compte. Devant tant de particularités, nous
nous sommes interrogés sur l’utilité de l’expérience capitalisée pour améliorer les gestions
de crises futures : comment transposer l’expérience aux futures gestions de crise, afin de
l’exploiter de manière efficace ? Autrement dit : comment transposer l’expérience en un
moyen d’amélioration de la gestion de crise ?
Nous pensons pouvoir répondre en partie à ce questionnement en intégrant la
dimension du « retour d’expérience ». Le retour d’expérience contribue à impulser une
réflexion basée sur l’expérience, utile pour la gestion de l’inondation suivante. En effet, il
permet de synthétiser et de capitaliser une multitude d’informations concernant un
événement. Il s’agit ensuite de les exploiter et de les comparer avec celles relatives à une
nouvelle crue, afin de prendre des décisions de gestion pertinentes. Cette réflexion
consécutive au retour d’expérience permet de mieux comprendre la vulnérabilité face aux
inondations dans toutes ses composantes et donc d’agir en faveur de sa réduction.
À terme, le retour d’expérience pourrait être un outil permettant d’établir « un
déroulement type » des crises, qu’il sera donc possible d’anticiper de plus en plus tôt. De
crises en crises, le retour d’expérience tendrait donc vers une « vulnérabilité zéro » du
territoire face aux inondations. Ceci est bien sûr illusoire. En effet, le risque d’inondation
étant plurifactoriel, les conséquences engendrées et leur ampleur restent incertaines, ce qui
complexifie la gestion des inondations. Le travail des prévisionnistes et des gestionnaires
consiste à s’approcher au mieux d’un idéal de prévision, afin de réduire la vulnérabilité du
territoire. Cependant, ce n’est pas parce que le retour d’expérience ne pourra jamais réduire
la vulnérabilité d’un territoire à une vulnérabilité nulle (utopie), qu’il n’en sera pas moins
utile à l’amélioration de la gestion de crise. En effet, son apport semble essentiel en
matière de transcription des évènements survenus, d’analyse du système de gestion et de
conservation de la mémoire du risque d’inondation.
Ainsi nous proposons le constat suivant : le retour d’expérience contribue à réduire
la vulnérabilité face aux inondations car l’expérience acquise et conservée, permet
d’améliorer les pratiques de gestion au fil des inondations.
181
B. Le retour d’expérience : une réelle garantie de réduction de la
vulnérabilité ?
Suite à un évènement, les retours d’expérience débouchent-ils toujours sur des
opérations de réduction de la vulnérabilité ? D’autres facteurs déterminent-ils les actions de
réduction de la vulnérabilité post-retour d’expérience ? Peut-il y avoir une réduction
efficace de la vulnérabilité sans retour d’expérience ? Dans cette partie, nous proposons
une réflexion sur ces questionnements à un échelon global puis local.
1. Les retours d’expérience sur les catastrophes d’ampleur
nationale entraînent des dispositifs législatifs en matière de
réduction de la vulnérabilité..
Comme nous l’avons expliqué dans ce mémoire, l’un des principaux moyens de
réduire la vulnérabilité consiste à améliorer la prévention du risque d’inondation. Cela
s’effectue notamment grâce à un cadre réglementaire et législatif constamment enrichi.
Dans cette optique, les retours d’expérience liés aux évènements de grande ampleur
constituent une base, une référence, permettant d’établir un cadre législatif en matière de
risque. Comme nous l’expliquons dans la Partie 2 (Cf. Partie 2, D. 3. b. Quelle
valorisation ? page 77), plusieurs dispositifs réglementaires ont été mis en place dans le
prolongement de retours d’expérience. Voici deux exemples représentatifs :
-
les inondations survenues dans l’Aude en 1999 et dans le Gard en 2002 ont remis
en question les dispositifs de prévision et de vigilance en place. Les retours
d’expérience ont été suivis de la création du SCHAPI et de la réforme des Services
d’Annonce des Crues (SAC). La loi n ° 2003-699 du 30 juillet 2003, dite loi
« Bachelot », relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la
réparation des dommages s’inscrit également dans le prolongement de ces retours
d’expérience. Nous remarquons que le rapport « Dauge » (DAUGE 1999) a
également contribué à la mise en place de cette loi. Il a en effet soulevé la nécessité
de maîtriser l’occupation du sol en matière de gestion des inondations. Il a
également mis en avant la demande de concertation des gestionnaires du risque.
Cette réflexion a abouti à l’identification du rôle capital de la prévision et de
l’information, contribuant aux politiques publiques de prévention des inondations
telles que la loi « Bachelot » de 2003.
182
-
la rupture du barrage de la « Savoureuse » en 2002 a donné lieu à un retour
d’expérience dont la problématique portait sur la sécurité des ouvrages
hydrauliques. Suite à cela, le décret n° 2007-1735 du 11 décembre 2007 relatif à la
sécurité des ouvrages hydrauliques, entré en vigueur le 1er janvier 2008, mettait en
place quatre catégories de barrages et de digues avec des préconisations d’entretien
et de surveillance pour chacune.
Le cadre législatif relatif à la réduction du risque d’inondation est principalement
apparu en réaction à des catastrophes d’ampleur nationale et ayant fait l’objet d’un retour
d’expérience ministériel : « Les mesures prises au titre de la Sécurité Civile sont souvent
nées de crises dont il convenait de tirer rapidement les enseignements » (MARIANI 2004).
Cela peut cependant représenter des inconvénients majeurs :
-
celui de la réaction de l’Etat au coup par coup après chaque crise, sans que cela
n’engendre de réflexion préventive,
-
celui de la sous représentation des crises de moindre ampleur dans les réflexions.
2. ...donc quelle est la représentativité de l’échelon local ?
La réflexion de la partie précédente nous mène au questionnement suivant : quelle
est la représentativité de l’échelon local ? Pour apporter des éléments de réponse, nous
nous sommes intéressés au cas de la Nive et de la Nivelle : met-il en évidence des
problématiques jamais abordées à l’échelon national ?
Un retour d’expérience ministériel a été engagé suite à la crue de la Nivelle de mai
2007 car le système de surveillance et d’alerte en matière de gestion des inondations à
cinétique rapide a été dysfonctionnel. Il a mis en avant deux problématiques secondaires,
spécifiques au terrain d’étude :
-
la pertinence du SPC Adour : le manque de personnel et de moyens adaptés, la
nécessité de se spécialiser dans les phénomènes à cinétique rapide, etc.,
-
la prise en compte du réseau hydraulique souterrain propre au bassin de la Nivelle :
situé en terrain montagnard, une partie du bassin de la Nivelle est influencée par
l’apport des eaux souterraines qui, cumulé aux fortes précipitations, accroit le
volume d’eau total en crue.
183
Ces problématiques propres au territoire étudié n’auraient sans doute pas émergé
sans retour d’expérience ministériel ; elles attestent donc de l’utilité d’une telle démarche.
Si le retour d’expérience a été l’occasion de soulever certaines problématiques propres au
territoire, nous pouvons néanmoins nous interroger sur les réelles raisons de sa mise en
place. En effet, sans défaillance d’une des missions principales de l’Etat en matière de
risque et de sécurité, un retour d’expérience aurait-il été engagé ? Ceci nous amène à nous
questionner sur la pertinence des critères de mise en place du retour d’expérience
ministériel.
Cette réflexion nous a conduit à nous interroger : les gestionnaires du risque ont-ils
tout intérêt à pratiquer le retour d’expérience de manière systématique, étant donné son
apport dans la compréhension de la crise ? Doivent-ils se contenter d’un retour
d’expérience sur les événements de grande ampleur ou bien serait-il pertinent de favoriser
un retour d’expérience systématique, même sur les événements mineurs ?
Au vu de notre réflexion, les retours d’expérience systématiques permettraient d’alimenter
une réflexion globale sur la vulnérabilité, utile à sa réduction. Cependant, nous pouvons
nous interroger sur la capacité des retours d’expérience locaux à apporter « une plusvalue » aux retours d’expérience ministériels : comment l’expérience acquise par les
gestionnaires locaux peut-elle être synthétisée et réappropriée pour enrichir la réflexion au
niveau national ?
Il s’agit de trouver une articulation entre ces différents échelons de capitalisation
d’expérience (échelon local et échelon ministériel), afin que chaque crise, quelle que soit
son ampleur, apporte matière à une réflexion globale sur la vulnérabilité.
184
3. Le cas de la Nive et de la Nivelle : des actions de réduction de
la vulnérabilité réalisées mais différentes des préconisations de
l’IGE
a.
Un
récapitulatif
des
préconisations
du
retour
d’expérience ministériel
Plusieurs constats sont présentés dans le retour d’expérience de l’IGE, dont le but
est d’engendrer une réflexion vers une meilleure gestion de crise. Pour cela, la mission a
proposé des mesures de réduction de la vulnérabilité pour l’avenir, dont les résultats sont
présentés dans le tableau n° 5 page 186.
185
Constat
Proposition
Réévaluation des critères de déclenchement de l’alerte : réduction
du pas d’interrogation des stations de surveillance de deux à une
heure
Redéfinition des procédures internes de gestion de chaque
organisme et renforcement de leur collaboration, afin de mettre à
profite la marge d’anticipation, aussi réduite soit-elle
Difficulté de prévision des
phénomènes aussi rapides
Rôle primordial joué par
l’observation météorologique
Sécurisation et durcissement des transmissions 24 / 24 heures :
déplacement du central téléphonique, radio numérique, ADSL par
fibre optique entre le SPC, le SCHAPI et le domicile des
prévisionnistes, modes dégradés de transmission pour faire face à
une panne d’une partie du réseau
Mise en place d’une directive relative au renforcement des
collaborations entre les Centres Météorologiques Inter Régionaux
et le Centre National de Prévision de Météo-France lors d’une
crise pour formuler un diagnostic plus averti et partagé
Mise en place d’une directive relative aux critères d’appel des SPC
et des préfectures relative passage en procédure de vigilance et
d’alerte météorologique dès le seuil de vigilance jaune afin
d’anticiper les crues soudaines
Pertinence du SPC Adour
Attention initialement portée
sur la modernisation du
réseau informatique au
détriment de la surveillance
Intégration d’expertises météorologiques et hydrologiques au sein
des SPC
Renforcement du SPC Adour : refonte des équipements de
transport des données radio, modernisation du superviseur de
collecte et de traitement des données, ajout de personnel dont le
profil est en adéquation avec leurs missions de surveillance, de
prévision et d’expertise, modernisation des moyens (imagerie
radar)
Equipement correct du SPC pour suivre l’évolution en temps réel
et faire passer l’information : représentant départemental du SPC
pour transmettre l’information au préfet
Locaux inondables
Occupation du sol
incohérente
Limites du dispositif de
prévision et d’alerte appliqué
aux phénomènes à cinétique
rapide :
- il s’exerce dans le cadre
de la vigilance
réglementaire de l’Etat,
forcément limitée aux
moyens disponibles,
- la chaine d’alerte parait
inadaptée à ce type
Rapprochement des locaux du SPC Adour à un SPC expérimenté
comme celui de la DIREN Midi-Pyrénées à Toulouse
Raffermissement des mesures de prévention : aide pour
décider du sort des campings, contrôle des autorisations de
construire, révision du PPRI et des paramètres de stabilité des
barrages du bassin de la Nivelle
Définition des missions de chacun dans la procédure d’alerte et de
vigilance : prévention et réduction de la vulnérabilité
(hydrologues, prévisionnistes, hydrauliciens, urbanistes,
ingénieurs du Génie Civil), gestion de crise (Protection Civile,
police, armée, gendarmerie)
Consolidation de l’appareillage sur le bassin de la Nivelle
Mise à disposition gratuite par l’Etat des observations
hydrométéorologiques
186
d’évènement,
- le préfet a des difficultés
à estimer la réalité des
risques
Chaîne d’alerte longue
Redéfinition de l’intervention des SPC qui devraient se consacrer
exclusivement à la prévision des phénomènes
hydrométéorologiques rapides, la prévision des crues lentes ne
posant pas de difficultés quant à la rapidité de l’alerte
Raccourcissement de la chaîne d’alerte : recours à des sociétés
de services spécialisés qui assistent la commune durant la
crise, développement des systèmes d’alerte locaux particuliers,
transfert vers les SPC de la compétence d’alerte des maires
Tableau n° 5 : les propositions de réduction de la vulnérabilité de l’IGE
(d’après BURDEAU et al. 2008)
Les mesures surlignées en gras ont été engagé au niveau local (Cf. Partie 3 III. B. 3. b. Sur les bassins de la
Nive et de la Nivelle : concrètement, quelles actions réalisées ? page 187).
La plupart sont encore en cours à l’heure actuelle.
b. Sur les bassins de la Nive et de la Nivelle :
concrètement, quelles actions réalisées ?
Concernant le terrain étudié, les actions de réduction de la vulnérabilité ont émergé
suite à deux événements majeurs :
-
la crue de la Nivelle en 1983. Elle a permis aux élus locaux de témoigner de
l’ampleur d’une telle catastrophe et de ses impacts sur les enjeux présents sur le
territoire. Cela a permis de mobiliser des financements pour la construction du
barrage de Luberria. Cet ouvrage hydraulique est un outil de réduction de la
vulnérabilité puisqu’il régule le flux de la Nivelle en cas de montée des eaux,
limitant ainsi les inondations en aval. Depuis sa mise en service en 2008, il a
prouvé son utilité pour des évènements pluvieux considérables (Cf. Partie 3, II. B.
2. La réalisation d’un ouvrage hydraulique : le barrage écrêteur de crue de Luberria
page 169).
-
la crue de la Nivelle le 04 mai 2007. Elle a permis l’amélioration de la prévention
et de la prévision des phénomènes à cinétique rapide notamment par le
renforcement de l’appareillage de surveillance sur la Nivelle, la révision des PCS,
afin de mieux faire face à la crise. Elle a de plus permis la maîtrise de l’occupation
du sol, principalement des zones inondables situées dans certains campings (Cf.
Partie 3, II. B. Quels impacts du retour d’expérience ? page 162).
187
4. Retour d’expérience ministériel et retour d’expérience local :
une
réflexion
sur
la
vulnérabilité
contre
une
logique
opérationnelle de réduction de la vulnérabilité
Nous constatons que sur le terrain d’étude, les opérations de réduction de la
vulnérabilité ont été le fruit de réflexions locales menées suite à des événements majeurs,
plus que l’application des préconisations du retour d’expérience ministériel.
Cela nous conduit à nuancer l’hypothèse selon laquelle le retour d’expérience est
une réelle garantie de réduction de la vulnérabilité.
Sur le terrain étudié, la plupart des actions menées sur la vulnérabilité n’entraient pas dans
le cadre du retour d’expérience de l’IGE : elles étaient le fruit de collaborations locales et
internes, comme la mise en place du barrage Luberria suite à la crue de 1983, dont les
travaux ont été terminés en 2008.
Toutefois, ce même cas nous permet de nous interroger sur le rôle du retour d’expérience
comme garantie de réduction de la vulnérabilité : si un retour d’expérience avait été engagé
suite à la crue de la Nivelle de 1983, cela n’aurait-il pas permis au projet de barrage
d’aboutir plus rapidement ?
Même si le retour d’expérience n’a pas de valeur obligatoire, il peut être un moyen
d’impulser les actions et les projets locaux de gestion du risque d’inondation. C’est aux
gestionnaires locaux de « décliner », de « traduire » le retour d’expérience sur leur
territoire, afin de prévenir au mieux la vulnérabilité face aux inondations.
188
Le risque d’inondation représente une menace omniprésente sur le territoire
national. L’Etat est le principal acteur en matière de risque et de sécurité ; par conséquent
un cadre législatif et réglementaire encadre les « risques naturels ». Il est issu notamment
des catastrophes d’ampleur nationale, qui ont fait émerger des problématiques à l’origine
de cette législation. Elle s’appuie principalement sur la prévention du risque d’inondation,
impulsant des dynamiques de prévision pour anticiper au mieux les événements. En
matière de gestion des inondations, l’État a également un rôle prépondérant de surveillance
des cours d’eau et d’alerte aux populations, par le biais de la préfecture et de la mairie.
Depuis les années 1990, la vulnérabilité est peu à peu intégrée aux stratégies de
gestion du risque d’inondation. Cela comprend la prise en compte du degré d’exposition au
risque des biens et des personnes ainsi que la notion d’endommagement d’une société.
C’est, comme nous l’avons expliqué dans ce mémoire, un concept complexe aux multiples
interprétations, qui s’évalue selon plusieurs critères. Etant étroitement lié au système
« Risque naturel », il comporte une part de subjectivité, fonction des critères d’évaluation
de la société : le degré d’exposition des enjeux, la capacité à faire face à la crise, la
capacité de résilience, la perception du risque d’inondation, etc.
La gestion des inondations a évolué, incluant le concept de vulnérabilité dans les
démarches. Il ne s’agit plus seulement de lutter contre l’aléa inondation mais d’y associer
des mesures de réduction de la vulnérabilité : des mesures structurelles de protection
(aménagements) et des mesures non structurelles (mémoire collective, prévention, culture
du risque).
Ce mémoire nous a permis de nous interroger sur les moyens de réduction de la
vulnérabilité. L’analyse de la démarche de retour d’expérience a fait émerger la
connaissance et l’expérience comme des moyens de diminuer la vulnérabilité d’une société
face à une crise. En effet, valoriser la connaissance et l’expérience permet d’éviter la
reproduction des erreurs, ce que se propose de faire le retour d’expérience. Impulsé par
l’État, son but est de tirer des enseignements des crises survenues, en vue d’améliorer les
pratiques de gestion. En permettant aux dysfonctionnements d’émerger, le retour
d’expérience peut engendrer une réflexion globale sur la vulnérabilité. Il se présente
comme un outil qui permet d’associer capitalisation d’expérience, réduction de la
vulnérabilité et prévention du risque.
189
Cependant, il nous est apparu que l’efficacité du retour d’expérience est
conditionnée par plusieurs facteurs, tels qu’un travail partenarial afin d’impulser échanges
et dialogues entre gestionnaires. Une bonne connaissance du territoire, de ses enjeux et de
la déclinaison de l’aléa inondation ainsi que des dispositifs réglementaires sur lesquels
s’appuyer sont également des conditions primordiales. Le contexte dans lequel se déroule
le retour d’expérience influe donc fortement sur sa mise en œuvre et par conséquent sur ses
résultats. Ces différents constats nous amènent face à plusieurs interrogations, dont nous
proposons des pistes de réflexion dans cette conclusion, ouvrant sur un éventuel projet de
thèse.
Devant la complexité du concept de vulnérabilité, quelle est la part de
subjectivité des critères d’application du retour d’expérience ?
Qu’il soit ministériel ou local, le retour d’expérience fait suite à une situation de crise, face
à laquelle une société a été vulnérable. Cela nous conduit à nous interroger sur la part de
subjectivité du concept de vulnérabilité. Pour certaines sociétés subissant un nombre
important d’événement et élaborant des stratégies permettant de les surmonter rapidement
et efficacement, ces événements sont-ils encore vécus comme des crises ? Par conséquent
le terme de crise est-il légitime pour ces sociétés ? Dans ces cas, mener un retour
d’expérience est-il pertinent ? Nous posons alors l’hypothèse selon laquelle un retour
d’expérience nécessite que le territoire ait une part de vulnérabilité avérée. Une limite
apparaît alors : celle d’attendre qu’un événement génère d’importants dégâts pour
intervenir et réfléchir à la réduction de la vulnérabilité. Ne serait-il pas intéressant de
mettre également en place une pratique du retour d’expérience régulière, reposant
sur des événements quotidiens ?
Face à cela, qu’est-ce qui caractérise au mieux la vulnérabilité d’un territoire ?
L’aléa ? Sa fréquence ? La mémoire du risque ? L’histoire des crues ? Est-ce le même
critère pour l’ensemble des territoires et des sociétés ?
Comme nous l’avons expliqué dans ce mémoire, le retour d’expérience aborde la
vulnérabilité d’un territoire de manière sectorielle. Pourtant, une gestion de crise efficace
inclut la prise en compte globale de l’inondation. Cela signifie qu’identifier la vulnérabilité
face aux inondations nécessite de l’envisager dans toutes ses composantes. Elle n’est donc
pas définie par un critère précis puisqu’elle dépend d’une multitude de facteurs.
Nous pouvons cependant proposer l’idée selon laquelle la vulnérabilité s’évalue en
fonction de la capacité d’un territoire à apprendre de ses erreurs, pour exploiter les
190
enseignements tirés et les appliquer à la prochaine crise. Un territoire qui sait tirer profit
d’un événement pour remettre en question sa gestion n’est-il pas moins vulnérable que
celui qui subit les crises sans modifier ses pratiques ? Ainsi nous proposons de percevoir la
capacité à intégrer une remise en question de la gestion de crise comme un critère
d’évaluation de la vulnérabilité d’une société.
Comment cette caractéristique « capacité de remise en question » pourrait-elle être
extensible d’un territoire à un autre ? Le retour d’expérience peut être l’un des vecteurs
de cette remise en question : il permet d’analyser la crise afin d’identifier les causes et de
proposer des préconisations. Par son biais, une société peut revenir sur la crise et remettre
en question sa pratique.
Toutefois, les différents échelons des territoires sont-ils propices à la mise en place
d’un retour d’expérience ?
Selon un point de vue ministériel, le retour d’expérience ne dépend pas du territoire mais
plutôt de l’impact de l’inondation sur l’opinion, ce qui l’inscrit plus dans une logique de
réflexion sur la vulnérabilité, que dans une logique opérationnelle. Il semble aléatoire.
L’application du retour d’expérience par des gestionnaires locaux semble plus
systématique. Cela s’explique par la perception différente qu’ils en ont : il permet à chaque
acteur de partager sa vision de la crise, en encourageant la synergie entre les gestionnaires.
Ces échanges interdisciplinaires contribuent à la construction d’une approche de
l’inondation dans sa globalité, ce qui conduit à identifier les vulnérabilités du territoire et
de la gestion de crise. C’est un des intérêts prépondérants du retour d’expérience que nous
avons démontré dans ce mémoire. L’échelon local représente un atout non négligeable
pour le retour d’expérience puisqu’il s’inscrit sur un territoire connu par les gestionnaires
qui le mettent en place et permet donc aux actions sur la vulnérabilité d’être
opérationnelles plus rapidement. En effet, il est mené dans un contexte particulier, dans
lequel les relations entre personnes sont informelles. Cette proximité, autant physique que
personnelle, donne au retour d’expérience un caractère participatif et peut ainsi entrainer
une réactivité plus rapide sur la vulnérabilité. Il semble donc plus accessible et
opérationnel que le retour d’expérience ministériel car pour les gestionnaires locaux, il
représente un moyen d’améliorer rapidement les pratiques de gestion.
Toutefois aux deux échelons (ministériel et local), il apparaît comme un point de départ
vers des améliorations de gestion des inondations, par l’apprentissage des expériences.
191
Finalement la différence entre l’échelon ministériel et l’échelon local ne réside-t-elle
pas dans les moyens de la mise en œuvre du retour d’expérience ?
L’un s’effectue avec des moyens plus conséquents mais est élaboré par des personnes
extérieures au territoire, ayant une approche plus théorique et formalisée ; l’autre bénéficie
d’acteurs ayant une meilleure connaissance du territoire et une expérience conséquente du
terrain. Cependant, ce dernier manque parfois de formalisme, ce qui peut nuire à son
efficacité. Cette idée illustre l’opposition entre savoir et pratique face à une gestion de
crise. Il ne s’agit pas de comparer ces approches ni de démontrer que l’une est plus efficace
que l’autre ; il semble plus intéressant de comprendre comment l’une peut enrichir l’autre.
Ces deux pratiques doivent trouver un moyen de ne plus exister l’une en parallèle de
l’autre, afin de travailler ensemble vers une réduction partagée de la vulnérabilité.
Devant l’apport évident du retour d’expérience à la gestion de crise, n’est-il pas
nécessaire de systématiser cette démarche ?
Il convient de définir au préalable un cadre et une méthode d’analyse unique de
l’inondation. Un retour d’expérience formalisé, appliqué par les gestionnaires locaux,
inscrirait l’ensemble des acteurs du risque dans une démarche commune et volontaire de
retour d’expérience. Face à une crise, le retour d’expérience peut capitaliser l’ensemble des
informations pour les synthétiser dans une expérience « unique », exploitable par tous les
acteurs. Régulariser le retour d’expérience nécessite donc de définir une méthodologie
impliquant l’ensemble des acteurs pour un retour d’expérience durable.
Cependant, cette démarche semble difficile à mettre en place étant donné la réticence de
certains gestionnaires à intégrer cette pratique de remise en question. De plus, elle
nécessite la prise en compte d’une multitude de facteurs et d’acteurs, ce qui complexifie sa
mise en place. Nous pouvons également avancer un facteur plus technique auquel la mise
en place du retour d’expérience pourrait être confrontée : le manque de moyens financiers
et de temps.
Cependant, comment garantir la liberté de parole de chacun à tous les niveaux dans
le retour d’expérience ? Comment améliorer la méthode de retour d’expérience pour
la rendre plus interactive ?
Une méthodologie de retour d’expérience pourrait être mise en œuvre en fonction de la
nature et l’ampleur de la crise. Il serait coordonné à un niveau approprié, qui inclurait
l’ensemble des acteurs. Cela permettrait au retour d’expérience local d’être exploité à un
échelon plus global.
192
Toutefois, comment être sûr que le retour d’expérience ne consiste pas en un « éternel
recommencement » plutôt qu’à une opportunité d’améliorer la prévention des
inondations ?
Afin qu’il soit une réelle garantie de réduction de la vulnérabilité, il s’agit de diffuser
largement et systématiquement les conclusions du retour d’expérience, afin que
l’expérience soit partagée et bénéfique à la gestion de crise. Il permet alors de souligner la
possibilité effective d’une inondation, c’est-à-dire de concrétiser ce risque : il influe sur la
vulnérabilité de la société par la prise de conscience du risque qu’il produit. Cette dernière
contribue à bâtir une véritable culture du risque et à inciter les mesures de prévention
individuelles. Si le retour d’expérience apparaît comme une opportunité d’améliorer la
gestion des inondations, nous nous interrogeons à présent sur sa portée dans le temps. Une
des limites du retour d’expérience apparaît : comment s’assurer qu’il engendre une
réflexion et des évolutions durables sur la vulnérabilité ? Comment vérifier son
application?
Pour cela, il s’agirait de définir une méthodologie de suivi du retour d’expérience sur le
long terme, c’est-à-dire un moyen d’évaluer la réduction (ou pas) de la vulnérabilité du
territoire suite à un retour d’expérience.
À quels obstacles se heurte le retour d’expérience dans les pratiques de gestion en
France ?
Le retour d’expérience n’est pas encore intégré dans les pratiques de gestion : il s’applique
au cas par cas. Cela peut s’expliquer par sa connotation négative, à laquelle nous avons été
confrontés durant les entretiens menés. En effet, la remise en question des pratiques et des
rôles de chacun est une démarche difficile à instaurer, malgré son utilité reconnue dans
l’évolution des pratiques professionnelles.
Systématiser le retour d’expérience dans les pratiques signifie lui donner une valeur
obligatoire. Cependant, nous nous interrogeons sur la pertinence de son application
systématique : faut-il prendre le risque de le confronter et de l’imposer aux pratiques
locales ?
Nous soulignons que certaines pratiques locales de rétroaction sur la crise passée
s’apparentent à des retours d’expérience. Pour plus de pertinence, il s’agit de les
uniformiser et de les formaliser afin que le retour d’expérience soit intégré comme une
pratique de gestion des inondations. Pour cela, un travail de concertation et de
collaboration est essentiel afin que les gestionnaires locaux soient acteurs du retour
193
d’expérience. En matière de gestion des inondations, pourquoi ne pas laisser agir les
gestionnaires locaux selon leurs propres expériences et leurs propres pratiques ?
Comment insérer le système français de retour d’expérience dans les pratiques
internationales ? À l’inverse, comment insérer les pratiques mondiales, comme
l’audit-post catastrophe, dans le mode de gestion des inondations français ?
En matière de gestion des risques, il est constructif d’avoir un point de vue global des
pratiques mondiales, afin de trouver le moyen d’intégrer le retour d’expérience aux
pratiques étrangères : chacun peut alors s’enrichir des expériences de l’autre.
Dans le cas d’un événement naturel d’ampleur transfrontalière, les pratiques de gestion des
risques en France, notamment le retour d’expérience, doivent être assez « souples » pour
s’intégrer, se fondre dans les mécanismes de rétroaction mis en place au niveau mondial. Il
ne s’agit cependant pas de tendre vers une uniformisation des pratiques mais d’exploiter
les spécificités de chacune. Un organisme chargé de coordonner l’ensemble des démarches
mondiales pourrait permettre une diversification des pratiques de gestion des risques.
Quel est l’avenir de la démarche de retour d’expérience, principalement en France ?
Former le personnel à ce type de mission semble indispensable au développement du
retour d’expérience. En effet en France, le retour d’expérience est souvent mené par un
membre d’un ministère, qui n’est pas forcément qualifié pour l’ensemble des compétences
demandées dans un retour d’expérience. Une harmonisation de la méthodologie du retour
d’expérience, avec du personnel qualifié à celle-ci, permettrait de limiter les pertes
d’expérience et de compétence lors d’un changement de missionnés.
L’avenir du retour d’expérience en France nécessite un changement d’approche des
pratiques de gestion incluant la capacité de remise en question des gestionnaires. Le retour
d’expérience apparaît comme un outil pour influencer la vulnérabilité d’un territoire face
aux inondations. Il pourra se développer dés lors qu’il ne sera plus perçu par les
gestionnaires comme un aboutissement, ni une conclusion mais comme un départ.
194
Liste des annexes
Annexe n° 1 : Corpus des retours d’expérience
Annexe n° 2 : Personnes ressources
Annexe n° 3 : Grille d’entretien type
Annexe n° 4 : Synthèse du retour d’expérience
Annexe n° 5 : Lettre de commande du retour d’expérience du cas de la Nive et
de la Nivelle
Annexe n° 6 : Sommaire du retour d’expérience du cas de la Nive et de la Nivelle
Annexe n° 7 : Rapport d’événement pluvieux de la société « Prédict Service »
195
page 196
page 202
page 202
page 208
page 211
page 214
page 217
Annexe n° 1
Corpus des retours
d’expérience
196
Date
09 février
1999
12, 13 et 14
novembre
1999
Évènement
Organisme chargé du retour d’expérience
Niveau national
avalanche à
Montroc,
Chamonix
Inspection Générale de l’Environnement (ministère de
l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement)
crues dans l’Aude,
l’Hérault, les
Pyrénées
orientales et le
Tarn
Conseil Général des Ponts et Chaussées (ministère de
l’Équipement, des Transports et du Logement), Inspection
Générale de l’Environnement (ministère de l’Aménagement
du Territoire et de l’Environnement)
décembre
crues en Bretagne
2000,
janvier 2001
Service de l’Inspection Générale de l’Administration
(ministère de l’Intérieur), Conseil Général des Ponts et
Chaussées (ministère de l’Équipement, des Transports et du
Logement), Conseil Général du Génie rural, des Eaux et des
Forêts (ministère de l’Agriculture et de la Pêche), Service de
l’Inspection Générale de l’Environnement (ministère de
l’Aménagement du territoire et de l’Environnement)
197
Référence bibliographique
GLASS B., HUET P., RAT M., TORDJEMAN R. 2000
Retour d’expérience sur l’avalanche du 09 février 1999 à
Montroc commune de Chamonix après la phase contradictoire,
Ministère de l’Aménagement du territoire et de
l’Environnement, Inspection Générale de l’Environnement, 77
pages
LEFROU C. (sous la dir.), MARTIN X., LABARTHE J.P,
VARRET J., MAZIERE B., TORDJEMAN R., FEUNTUN
R. 2000 Les crues des 12, 13 et 14 novembre 1999 dans les
départements de l'Aude, de l'Hérault, des Pyrénées-Orientales
et du Tarn, Conseil Général des Ponts et Chaussées, Inspection
Générale de l'Environnement, 140 pages
CLERC S. 2001 Mission d’expertise sur les crues de
décembre 2000 et janvier 2001 en Bretagne, Ministère de
l’Intérieur, Ministère de l’Equipement, des Transports et du
Logement, Ministère de l’Agriculture et de la Pêche, Ministère
de l’aménagement du territoire et de l’Environnement, Service
de l’Inspection Générale de l’Administration, Conseil Général
des Ponts et Chaussées, Conseil Général du Génie rural, des
Eaux et des Forêts, Service de l’Inspection Générale de
l’Environnement, 35 pages
Date
Évènement
Niveau national
avril 2001
crues du bassin de la
Somme
Inspection Générale de l’Administration (ministère de
l’Intérieur, de l’Outre mer et des collectivités territoriales),
l’Équipement, des Transports et du Logement), Conseil
Général du Génie Rural, des Eaux et des Forêts (ministère de
l’Agriculture et de la Pêche), Inspection Générale de
l’Environnement (ministère de l’Écologie et du
Développement Durable)
du 15
décembre
2000 à juin
2001
inondations de la
Somme
Équipe du Laboratoire de Psychologie ENVironnementale
(LPENV), université Paris V, laboratoire de Psychologie
Clinique et Sociale (LPCS), université de Bourgogne
06 et 07
juillet 2001
inondations urbaines
dans la vallée de la
Bièvre
Inspection Générale de l’Administration (ministère de
l’Intérieur, de l’Outre mer et des collectivités
territoriales)
inondations suite à
la rupture du barrage
de la « Savoureuse »
l’Équipement, des Transports et du Logement), Conseil
Général du Génie Rural, des Eaux et des Forêts (ministère de
l’Agriculture et de la Pêche), Inspection Générale de
l’Environnement (ministère de l’Écologie et du
Développement Durable)
Décembre
2001
198
HORNUS H. , LEFROU C., MONADIER P., RENOUX
J.P., ROBERT DE SAINT VINCENT E., SAUZEY P.,
VERREL J.L 2001 Rapport sur la mission d’expertise sur
les crues d’avril 2001 du bassin de la Somme, Ministère de
l’Intérieur, Ministère de l’Équipement, du Logement et des
Transports, Ministère de l’Agriculture et de la Pêche,
l’Environnement, Inspection Générale de l’Administration,
Conseil Général des Ponts et Chaussées, Conseil Général du
Génie rural, des Eaux et des Forêts, Inspection Générale de
COLBEAU-JUSTIN L., DE VANSSAY B. 2001 Analyse
psychosociologique auprès des sinistrés des inondations de la
Somme, laboratoire de psychologie environnementale,
Université Paris 5, laboratoire de psychologie clinique et
sociale, université de Bourgogne, 158 pages
KLINGER T., ROSTAGNAT M. 2006 Rapport sur les
inondations urbaines dans la vallée de la Bièvre, Inspection
Générale de l’Administration, 78 pages
HUET P., MARTIN X., MEUNIER M., PIERRON P.
2002 Inspection suite aux désordres et à la rupture des
bassins de rétention de la « Savoureuse » et
enseignements à en tirer notamment pour le
fonctionnement des services de l’État impliqués dans la
police des eaux sur des installations similaires,
Ministère de l’Équipement, des Transports et du
Logement, Ministère de l’Agriculture et de la Pêche,
Ministère de l’Écologie et du Développement Durable,
50 pages
Date
Évènement
septembre
2002
inondations du
Gard
Niveau national
Groupe d’Appui et d’Expertise Scientifique (GAES)
l’Écologie et du Développement Durable), Conseil Général
des Ponts et Chaussées (ministère de l’Équipement, des
Transports et du Logement), Conseil Général du Génie Rural,
des eaux et des Forêts (ministère de l’Agriculture et de la
Pêche)
l’Écologie et du Développement Durable), Conseil Général
des Ponts et Chaussées (ministère de l’Équipement, des
Transports et du Logement), Conseil Général du Génie Rural,
des Eaux et des Forêts (ministère de l’Agriculture et de la
Pêche), Inspection Générale de l’Administration (ministère de
l’Intérieur, de l’Outre mer et des collectivités territoriales)
2002
crue dans le
Gard
septembre
2002
inondations
dans le Sud-Est
de la France
décembre
2003
crue de la Loire
Établissement Public Loire
04 mai
2007
intempéries
dans les
PyrénéesAtlantiques
Inspection générale de l’Environnement (ministère de
l’Écologie et du Développement Durable), Inspection
Générale de l’Administration (ministère de l’Intérieur, de
l’Outre mer et des collectivités territoriales)
crues de la
Loire et de
l’Allier
Équipe Pluridisciplinaire Loire Étude, DIrection Régionale de
l’ENvironnement (DIREN) Centre, DIREN Auvergne, DIREN
Bourgogne, Service de Prévision des Crues (SPC) Loire, SPC
Cher, SPC Indre, SPC Puy de Dôme, bureau d’étude
HYDRATEC, Lyon
novembre
2008
199
GROUPE D’APPUI ET D’EXPERTISE SCIENTIFIQUE 2003
Les inondations du Gard de septembre 2002, retour d’expérience
scientifique, CEMAGREF, 2 pages
MINISTÈRE DE L’ÉCOLOGIE ET DU DÉVELOPPEMENT
DURABLE 2004 Crues du Gard 2002 : retour d’expérience,
inondations en Languedoc Roussillon du 9 et 10 septembre 2002 ?
Quels enseignements un an après ?, Paris, La documentation
française, collection Réponse environnement, 325 pages
HUET P. 2003 Retour d’expérience sur les inondations du sud est
de septembre 2002, in Annales des Mines, Responsabilité &
Environnement, 8 pages
ÉTABLISSEMENT PUBLIC LOIRE 2005 Retour d’expérience
sur la crue de décembre 2003, 60 pages
BURDEAU M., JULLIEN B., MARTIN X. 2008 Les intempéries
survenues dans les Pyrénées Atlantiques le 04 mai 2007, Ministère
de l’Intérieur, de l’Outre Mer et des Collectivités territoriales,
Ministère de l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement
durables, Inspection Générale de l’Administration, Inspection
Générale de l’Environnement, 109 pages
ÉTABLISSEMENT PUBLIC LOIRE, HYDRATEC 2009
Retour d’expérience des crues de la Loire et de l’Allier de
novembre 2008, synthèse des principaux résultats menée auprès des
communes riveraines, 163 pages
Date
27 et 28
février
2010
15 et 16
juin
2010
Évènement
Niveau national
tempête
« Xynthia »
partie du
littoral
atlantique
Secrétariat d’État chargé de l’Écologie, Conseil général de
l’Environnement et du Développement Durable (ministère de
l’Écologie et du Développement Durable), Inspection Générale de
l’Administration (ministère de l’Intérieur, de l’Outre mer et des
collectivités territoriales), Inspection Générale des Finances
(ministère de l’Économie, ministère du Budget), Inspection
Générale de la Défense et de la Sécurité civile
inondations
dans le Var
Secrétariat d’État chargé de l’Écologie, Conseil général de
l’Environnement et du Développement Durable (ministère de
l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de la Mer
en charge des Technologies vertes et des Négociations sur le
climat), Inspection Générale de l’Administration (ministère de
l’Intérieur, de l’Outre Mer et des Collectivités territoriales)
200
ANZIANI A. 2010 Rapport d’information fait au nom de la
mission commune d’information sur les conséquences de la
tempête « Xynthia », Sénat, session ordinaire de 2009 2010 numéro
554, 100 pages
DUMAS P. 2010 Tempête « Xynthia » : retour d’expérience,
évaluation et propositions d’action, tome 1 : rapport, Ministère de
l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de la Mer,
Ministère de l’Économie, de l’Industrie et de l’Emploi, Ministère
du Budget des comptes publics, de la Fonction publique et de la
Réforme de l’État, Ministère de l’Intérieur, de l’Outre Mer et des
Collectivités territoriales, Secrétariat d’État chargé de l’Écologie,
Conseil Général de l’Environnement et du Développement durable,
Inspection Générale des Finances, Inspection Générale de
l’Administration, Inspection de la Défense et de la Sécurité civiles,
106 pages
MARTIN X, PAUC J.C., ROUZEAU M. 2010 Retour
d’expérience des inondations survenues dans le département du
Var les 15 et 16 juin 2010, Ministère de l’Intérieur, de l’Outre mer
et des Collectivités territoriales, Secrétariat d’Etat chargé de
l’Ecologie, Inspection Générale de l’Administration, Conseil
Général de l’Environnement et du Développement Durable, 94
pages
Date
Évènement
2001
évènements naturels
dommageables en
France et dans le
monde
22 et 23
janvier
2002
cyclone Dina à la
Réunion
hiver
2008 2009
avalanches au niveau
national et européen
Niveaux européen et international
DIRECTION DE LA PRÉVENTION DES POLLUTIONS ET
DES RISQUES, SOUS-DIRECTION DE LA PRÉVENTION DES
l’Environnement, Direction de la Prévention des
RISQUES MAJEURS, CELLULE RETOUR D’EXPÉRIENCE
pollutions et des risques, Sous-direction de la
2002 Les évènements naturels dommageables en France et dans le
Prévention des risques majeurs, Cellule Retour
monde en 2001, Ministère de l’Aménagement du territoire et de
d’expérience
DUBOIS P., HIGODOT P. 2003 Cyclone Dina à la Réunion les 22
et 23 janvier 2002, caractérisation, conséquences et retour
l’Écologie et du Développement Durable)
d’expérience, Ministère de l’Écologie et du Développement durable,
Inspection Générale de l’Environnement, 56 pages
Conseil général de l’Environnement et du
CASSAYRE Y., LAURENS D. 2010 Retour d’expérience sur les
Développement Durable, Inspection Générale de
l’Office National des Forêts (ministère de l’Écologie,
avalanches de l’hiver 2008-2009, Ministère de l’Écologie, de
l’Énergie, du Développement durable et de la Mer, Conseil General de
de l’Énergie, du Développement durable et de la Mer
l’Environnement et du Développement durable, 85 pages
en charge des Technologies vertes et des Négociations
sur le climat)
201
Annexe n° 2
Personnes ressources
202
Personne contact
Fonction
Organisme
Rencontre
Ministère de l’Écologie,
du Développement durable, des
Transports et du Logement
M. MARTIN
Inspecteur général du Génie Rural, des Eaux et
des Forêts, membre de l’Inspection Générale de
l’Environnement
Préfecture des Pyrénées Atlantiques
M. LOISEAU
Directeur de cabinet
Service de Prévision des Crues Adour
entretien
téléphonique
entretien
M. ESCALE
Personnel
entretien
Service Départemental d’Incendie et de
Secours d’Anglet
Personnel
Service
Interministériel de Défense et de
Protection Civiles
M. ABADIE
Chef de service
entretien
Direction Départementale des
Territoires et de la Mer des Pyrénées
Atlantiques
M. PALLAS
Responsable de l'unité « Quantité / Lit majeur »
entretien
Brigade territoriale de proximité de
gendarmerie de Saint-Pée-sur-Nivelle
M. DUPOUY lieutenant
M. NAVARRO adjudant
Centre d’incendie et de secours de Saint-
Personnel
questionnaire
entretien
questionnaire
203
Coordonnées
Grande Arche
Tour Pascal A et B
92055 La Défense Cedex
01 40 81 21 22
[email protected]
2 rue du Maréchal Joffre
64021 Pau Cedex
05 59 98 24 24
[email protected]
rue Jean Zay
64000 Pau
05 59 84 29 40
10 rue Pont de l'Aveugle
64600 Anglet
0 820 12 64 64
64021 Pau Cedex
05 59 98 24 24
rue Jean Zay
64000 Pau
05 59 80 86 00
[email protected]
Quartier Ibarron
Route de Saint-Jean-de-Luz
64310 Saint-Pée-sur-Nivelle
05.59.54.68.80
[email protected]
[email protected]
Route départementale 918
Pée-sur-Nivelle
Mairie de Saint-Pée-sur-Nivelle
Mairie de Sare
Mme. LE TAILLANDIER
Directrice des services
entretien
M. LABORDE
Maire
Entretien
téléphonique
Mairie d’Ascain
M. LADUCHE
Maire
Entretien
téléphonique
Brigade territoriale autonome de
gendarmerie de Bayonne
M. MOSSER
Personnel
Entretien
téléphonique
M. OTHAECHE
Chef de Centre
M. LAGRABE
Adjoint au chef de centre
Entretien
téléphonique
Centre de secours principal d'Anglet
Mairie de Bayonne
M. CALMETTES
Personnel du service « Hygiène et Sécurité »
Chef de service
204
Entretien
05 59 54 10 94
Chemin Karrika
05 59 54 10 19
[email protected]
Quartier Le bourg
BP 16
64310 Sare
05 59 54 20 28
[email protected]
Rue San Ignacio
64310 ASCAIN
05 59 54 68 30
[email protected]
9 Avenue Vital Biraben
64100 BAYONNE
05 59 42 53 10
[email protected]
3 avenue de la Butte aux Cailles
64600 Anglet
05 59 58 37 18
[email protected]
Hôtel de Ville
1 avenue Maréchal Leclerc
BP 6004, 64109 Bayonne Cedex
05 59 46 60 60
[email protected]
Annexe n° 3
Grille d’entretien type
205
A. Contexte institutionnel et national
de la gestion du risque inondation
B. Rôle de l’organisme
en matière d'inondation
C. Déroulement d'une situation de crise,
méthodes de gestion du risque inondation
D. Alerte, organisation des secours,
prévision, moyens mis en œuvre
lors d'une inondation
1. Quelle est exactement votre mission en matière de gestion du risque d’inondation ?
2. Votre service se limite-t-il simplement à appliquer les directives gouvernementales ou y a-t-il une place
pour l’initiative locale en matière de gestion des risques ?
3. Quel est le rôle de l’organisme dans la lutte contre les inondations ?
4. Comment sont gérées l'alerte et l’organisation des secours lors d'une inondation ?
5. Quels sont les points forts et les points faibles rencontrés par l’organisme en matière de gestion des
inondations ?
6. Selon vous, quelles améliorations pourrait-on apporter ?
7. Comment s'est traduit pour vous, en termes de procédures, le passage de l'alerte à la vigilance ?
8. Selon vous, quelle échelle est la plus cohérente et pertinente pour gérer les inondations ?
9. Quel est votre rôle précis lors d’une inondation soudaine ?
10. À quel moment de la crise intervenez-vous (avant, pendant, après) ?
11. De quels moyens disposez-vous pour communiquer et transmettre les informations ?
12. Comment pourrait-on améliorer les procédures d’anticipation, de préparation et de gestion de crise ?
13. Avez-vous un retour quelconque du déroulement de la situation pendant puis après la crise ?
Quelle forme prend-il ?
14. Travaillez-vous en partenariat avec d’autres structures ?
Si oui lesquelles ?
15. Quels sont les points forts et les points faibles de ce travail en réseau ?
16. Auriez-vous des améliorations à y apporter en matière de transmission des informations ?
17. Comment recevez-vous l’information ?
Quand ?
Par qui ?
18. Avez-vous déjà eu à évacuer des gens ?
Suite à une alerte ?
En l'absence d'alerte ?
19. Si oui, avec le recul quel regard portez-vous sur cette expérience ?
Qu’est-ce qui a marché ou pas ?
20. Avez-vous déjà été confronté à de fausses alertes ?
Si oui, quel regard portez-vous sur ces fausses alertes ?
21. Pratiquez-vous le retour d’expérience en cas de fausse alerte ?
Sous quelle forme ?
De manière systématique ?
22. Utilisez-vous des outils d’aide à la décision ? Si oui, lesquels ? Selon quels critères ?
206
E. Déroulement des crises
notamment l'inondation de la Nivelle
du 04 mai 2007
F. Retour d’expérience : connaissance, utilité, prise
en compte, changements
G. Remarques
23. Comment a fonctionné l’alerte et la gestion des secours lors de cette inondation ?
Comment et par qui avez-vous été alerté ?
24. Avec le recul, quel regard portez-vous sur cette inondation en matière d’alerte et de gestion des
secours ?
25. Quelles ont été les spécificités de cette inondation en termes de gestion (alerte et secours) ?
26. Aujourd’hui, que changeriez-vous par rapport aux mesures prises à l’époque ?
27. Quelles ont été les communes particulièrement touchées ?
28. Quels ont été les autres inondations marquantes ?
29. Quels sont les éléments marquant en termes de gestion des secours de ces autres évènements ?
30. Selon vous, comment aurait-on pu réduire la vulnérabilité de ce territoire (biens et personnes) face aux
inondations ?
31. Après la crise, y a-t-il un travail de retour sur l’événement (retour d'expérience en interne) ?
Sous quelles formes ?
32. S’il est fait dans l’organisme, selon quels critères ?
S’il n’est pas fait, pourquoi ?
33. Avez-vous participé au retour d'expérience suite aux intempéries du 04 mai 2007 ?
34. Si oui, dans quel contexte et sous quelle forme (concertation, démarche participative) ?
35. Quel regard portez-vous sur ce type de démarche ?
36. En général, comment circule / se transmet l’information au sein de l’organisme ?
37. Comment est capitalisée / conservée l’expérience (fiches événements, fiches de retours d'expérience
etc.) au sein de l’organisme ?
38. Existe-t-il une mémoire du risque au sein de l’organisme?
39. Avez-vous des remarques à ajouter ou bien des commentaires à me faire part ?
207
Annexe n° 4
Synthèse du retour
d’expérience
208
Auteurs
Objectifs
Points
soulevés
Approches
État à travers les ministères (de l’Environnement et du Développement Durable, de l’Intérieur, des Transports, de
l’Agriculture, inspections générales des Finances, de l’Administration, de la Sécurité Civile, conseils généraux de
l’Environnement, du Génie Rural
Capitalisation de l’expérience traces
écrites, mémoire des évènements
Identification des
enjeux et des
difficultés
état des lieux, bilan,
impacts
Amélioration de la gestion de crise
État des lieux / bilan
lieux menacés, dommages constatés,
vulnérabilité
Alerte
secours, prévention,
prévision,
information,
communication
Prise en compte du risque dans
les documents administratifs (Plan
de Prévention des Risques, Plan
Local d’Urbanisme, Schéma de
COhérence Territoriale
Par la pré crise
alerte, prévention, prévision
Par la post crise
impacts, actions post crue
engagées, facteurs aggravants,
perception, impacts matériels et
psychologiques, reconstruction
relogement, prise en charge,
relation environnement / société
209
Organismes privés à travers des
bureaux d’étude, des laboratoires
de recherche etc.
Prévention des risques
futurs et définition
d’une stratégie de
gestion des risques pour
diminuer la vulnérabilité
Causes
urbanisation,
perception du risque,
connaissance des
phénomènes,
information,
prévention
Par des propositions
ce qu’il faut changer, évaluation
de la vulnérabilité, maîtrise de
l’urbanisme et de la
démographie construction,
aménagement, évacuation
Responsabilité
assurance, financement,
recherche de
responsables
Par le rôle des politiques
publiques
maîtrise de l’urbanisme et de
l’occupation du sol, Plan de
Prévention des Risques
Leviers et
conditions
d’émergence
Bonne connaissance du
territoire
enjeu, contexte politique,
zonage existant
Bonne connaissance de la
déclinaison de l’aléa inondation sur
le territoire
Mise en œuvre
Nécessité de développer des partenariats à différents
niveaux, qui croisent les entrées risques / vulnérabilité /
habitat et y ajouter des compétences supplémentaires
(psychologie, économie etc.)
Raisons des
blocages
ou des échecs
Complexité du terrain, du jeu d’acteur
et du paysage politique local propre au
territoire
contexte géographique, politique, social,
fonctionnel
Partenariat déjà existants
entre acteurs locaux,
population et État
partage d’information,
communication,
concertation, démarche
participative
Nécessité de pérenniser et
communiquer les projets et des
retours d’expérience
Difficulté d’allier la vulnérabilité
du bâti et la vulnérabilité des
enjeux
analyse transversale de la
vulnérabilité afin de la réduire
210
Documents réglementaires déjà existants
Plan de Prévention des Risques, Plan de
Prévention des Risques d’Inondation,
Programme d’Actions de Prévention des
Inondations, Plan Particulier d’Inondation
Nécessité d’associer la réduction de la
vulnérabilité à d’autres mesures
prévention, gestion de la crise, prévision de
l’inondation, capacité de retour à une
situation « ordinaire », sécurité et évacuation
des personnes, impacts sur les entreprises
Complexité des outils réglementaires et des procédures
d’indemnisation des assurances
manque de souplesse qui empêche une réactivité
Annexe n° 5
Lettre de commande du retour
d’expérience du cas de la Nive
et de la Nivelle
BURDEAU M., JULLIEN B., MARTIN X. 2008 Les intempéries survenues dans les Pyrénées
Atlantiques le 04 mai 2007, Ministère de l’Intérieur, de l’Outre Mer et des Collectivités
territoriales, Ministère de l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement durables, Inspection
Générale de l’Administration, Inspection Générale de l’Environnement, 109 pages
211
212
213
Annexe n° 6
Sommaire du retour
d’expérience du cas de la Nive
et de la Nivelle
BURDEAU M., JULLIEN B., MARTIN X. 2008 Les intempéries survenues dans les Pyrénées
Atlantiques le 04 mai 2007, Ministère de l’Intérieur, de l’Outre Mer et des Collectivités
territoriales, Ministère de l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement durables, Inspection
Générale de l’Administration, Inspection Générale de l’Environnement, 109 pages
214
215
216
Annexe n° 7
Rapport d’événement pluvieux
de la société
« Prédict Service »
217
218
Sources
Personne
contact
M. ABADIE
Fonction / Organisme
chef du Service Interministériel de Défense et de
Protection Civile / préfectures des PyrénéesAtlantiques
M.
CALMETTES
personnel du service « Hygiène et sécurité » / hôtel
de ville de Bayonne
Melle.
DAUPRAS
doctorante / laboratoire GEODE
M. ESCALE
agent / Direction Départementale des Territoires et
de la Mer des Pyrénées-Atlantiques
M. LAGRABE
adjoint au chef / centre de secours principal
d'Anglet
Mme. LE
directrice des services / Mairie de Saint-Pée-surTAILLANDIER Nivelle
M. LOISEAU
M. MARTIN
M. MOSSER
directeur de cabinet / préfecture des Pyrénées
Atlantiques
inspecteur général du Génie Rural, des Eaux et des
Forêts, membre de l’Inspection Générale de
l’Environnement / ministère de l’Ecologie,
du Développement durable, des Transports et
du Logement
agent / brigade territoriale autonome de
gendarmerie de Bayonne
M. NAVARRO
adjudant / brigade territoriale de proximité de
gendarmerie de Saint-Pée-sur-Nivelle
M.
OTHAECHE
chef / centre de secours principal d'Anglet
Personnel du
centre
d’incendie et de
secours de
Saint-Pée-surNivelle
centre d’incendie et de secours de Saint-Pée-surNivelle
219
Coordonnées
64 021 Pau Cedex
1 avenue Maréchal
Leclerc / place de la
liberté
BP 6004
64 109 Bayonne cedex
Maison de la Recherche
de l'Université du Mirail
Bureau C234
5 allées Antonio
Machado
31058 Toulouse Cedex 9
Rue Jean Zay
64 000 Pau
3 avenue de la Butte aux
Cailles
64 600 Anglet
Chemin Karrika
64 310 Saint-Pée-surNivelle
64021 Pau Cedex
Grande Arche
Tour Pascal A et B
92 055 La Défense
Cedex
9 Avenue Vital Biraben
64 100 Bayonne
Quartier Ibarron
Route de Saint-Jean-deLuz
3 avenue de la Butte aux
Cailles
64600 Anglet
Route départementale n°
918
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PREFECTURE
DES
PYRENNES-ATLANTIQUES,
DIRECTION
DEPARTEMENTALE DE L’EQUIPEMENT DES PYRENEES-ATLANTIQUES,
SERVICE DE PREVISION DES CRUES DU BASSIN DE L’ADOUR Règlement de
surveillance, de prévision et de transmission de l’information sur les crues - RIC,
Développement durable et réglementation, Prévision des crues, Direction Départementale
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RESEAU FERRE DE FRANCE 2010 Fiches zones sensibles Département des PyrénéesAtlantiques, 64 pages
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atelier 3 : l’après, Etablissement Public Loire, Plan Loire Grandeur Nature, Conseil
régional Pays de La Loire, Nantes, Université Montpellier 3
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WYBO J.L 1999 Introduction aux cindyniques, ESKA, Paris
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making sure you learn from them, Tomorrow, juin, pages 72 à 73
228
Retours d’expérience
ANZIANI A. 2010 Rapport d’information fait au nom de la mission commune
d’information sur les conséquences de la tempête « Xynthia », Sénat, session ordinaire de
2009 2010 numéro 554, 100 pages
BURDEAU M., JULLIEN B., MARTIN X. 2008 Les intempéries survenues dans les
Pyrénées Atlantiques le 04 mai 2007, Ministère de l’Intérieur, de l’Outre Mer et des
Collectivités
territoriales,
Ministère
de
l’Ecologie,
du
Développement
et
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l’Aménagement Durables, Inspection Générale de l’Administration, Inspection Générale
de l’Environnement, 55 pages
CASSAYRE Y., LAURENS D. 2010 Retour d’expérience sur les avalanches de l’hiver
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Bretagne, Ministère de l’Intérieur, Ministère de l’Equipement, des Transports et du
Logement, Ministère de l’Agriculture et de la Pêche, Ministère de l’aménagement du
territoire et de l’Environnement, Service de l’Inspection Générale de l’Administration,
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URL http://www.insee.fr/fr/default.asp
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URL http://www.inra.fr/
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Journal Le Monde
Laboratoire GEODE
URL http://w3.geode.univ-tlse2.fr/
Ministère des Affaires Etrangères et Européennes
URL http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/
Ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation, de la Pêche, de la Ruralité et de
l’Aménagement du Territoire
URL http://agriculture.gouv.fr/
Ministère de l’Ecologie, du Développement durable, des Transports et du Logement
URL http://www.developpement-durable.gouv.fr/
Ministère de l’Economie, des Finances et de l'Industrie
URL http://www.minefe.gouv.fr/
Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche
URL http://www.enseignementsup-recherche.gouv.fr/
Ministère de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de
l’Immigration
URL http://www.interieur.gouv.fr/
Ministère du Travail, de l’Emploi et de la Santé
URL http://www.travail-emploi-sante.gouv.fr/
Observatoire de l’Eau du bassin de l’Adour
URL http://bassin-adour.univ-pau.fr/
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URL http://www.inra.fr/ore_pfc/sites_d_etudes/nivelle
232
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URL http://www.plan-loire.fr/
Portail Cartorisque
URL http://cartorisque.prim.net/
Portail des territoires et des citoyens (Géoportail)
URL http://www.geoportail.fr/
Portail interministériel de Prévention des risques majeurs
URL http://www.risques.gouv.fr/
Portail Vigicrue
URL http://www.developpement-durable.gouv.fr/Site-Vigicrues.html
Préfecture des Pyrénées-Atlantiques
URL http://www.pyrenees-atlantiques.pref.gouv.fr/
Syndicat Mixte du Contrat de Rivière des Nives
URL http://www.contrat-nive.com/
Thèses en ligne
URL http://tel.archives-ouvertes.fr/
Université Virtuelle Environnement et Développement Durable (UVEDD) du
Ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche
URL http://www.uved.fr/
Ville d’Ascain
URL http://www.ascain.fr/
Ville de Bayonne
URL http://www.bayonne.fr/
Ville de Saint-Pée-sur-Nivelle
URL http://www.saint-pee-sur-nivelle.fr/
Ville de Sare
URL http://www.sare.fr/
233
Figure n° 1 : augmentation du nombre d’événements et de victimes en Europe entre
1890 et 2000
Figure n° 2 : les composantes du système « Risque »
Figure n° 3 : le système « Risque naturel »
Figure n° 4 : la gestion du risque en France
Figure n° 5 : système de vigilance et d'alerte comprend cinq composantes
Figure n° 6 : le dispositif d’alerte et d’information en matière d’inondation, un
dispositif complexe
Figure n° 7 : la localisation du territoire d’étude au niveau national
Figure n° 8 : la Nive et la Nivelle sur le territoire d’étude
Figure n° 9 : le terrain d’étude appartient au SPC Adour
Figure n° 10 : l’occupation du sol sur le terrain d’étude
Figure n° 11 : la Nive, un réseau hydrographique dense
Figure n° 12 : la Nivelle, un réseau hydrographique fourni
Figure n° 13 : la localisation de la partie française de la Nive
Figure n° 14 : l’occupation du sol sur le bassin de la Nive
Figure n° 15 : la Nivelle d’amont en aval
Figure n° 16 : l’occupation du sol sur le bassin de la Nivelle
Figure n° 17 : la localisation des communes sur les bassins de la Nive et de la Nivelle
Figure n° 18 : la localisation de la base de loisir de Saint-Pée-sur-Nivelle
Figure n° 19 : la localisation de l’échelle de Cherchebruit sur la Nivelle
Figure n° 20 : la localisation des échelles de surveillance le long de la Nivelle
Figure n° 21 : la localisation du site de Luberria sur lequel a été construit le barrage
écrêteur de crue sur la Nivelle
Tableau n° 1 : le risque d’inondation dans la législation française de la Nive
Tableau n° 2 : retours d’expérience nationaux menés entre 1994 et 2003 suite à des
évènements naturels ou technologiques
Tableau n° 3 : évolutions engendrées par les retours d’expérience
Tableau n° 4 : la Nive et de la Nivelle, des débits moyens différents
Tableau n° 5 : les propositions de réduction de la vulnérabilité de l’IGE
Graphique n° 1 : la variation des hauteurs d’eau de la Nive en fonction des marées
à la station du Pont-Blanc à Bayonne
Graphique n° 2 : le régime hydrologique de la Nive, données calculées sur 43 ans
Graphique n° 3 : le régime hydrologique moyen de la Nivelle, données calculées sur
41 ans
Graphique n° 4 : le niveau d’eau ordinaire de la Nive à Osses au 03 juin 2011
Graphique n° 5 : les hauteurs d’eau de la Nive à Osses durant la crue du 23 août
2007 à Osses
Graphique n° 6 : le niveau d’eau de la Nive à Osses durant la crue du 23 août 2007
Graphique n° 7 : les hauteurs d’eau de la Nive à Osses durant la crue du 11 février
2009
Graphique n° 8 : le niveau d’eau ordinaire de la Nive à Osses au 03 juin 2011
Graphique n° 9 : les hauteurs d’eau de la Nive à Osses durant la crue du 19 juin
2010
Graphique n° 10 : les hauteurs d’eau de la Nivelle à l’échelle de Cherchebruit à
Saint-Pée-sur-Nivelle
Graphique n° 11 : évolution de l’estimation du niveau d’eau de la Nivelle à l’échelle
de Cherchebruit en mètre
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Photo n° 1 : le palais de justice de Port-au-Prince, détruit par le séisme du 12 janvier
2011
Photo n° 2 : vue des bâtiments de la brigade territoriale de proximité de gendarmerie
et du centre d’Incendie et de Secours de Saint-Pée-sur-Nivelle à proximité immédiate
de la Nivelle
Photo n° 3 : vue des bâtiments de la brigade territoriale de proximité de gendarmerie
et du centre d’Incendie et de Secours de Saint-Pée-sur-Nivelle durant l’inondation de
la Nivelle le 04 mai 2007
Photo n° 4 : le territoire d’étude délimité par le massif pyrénéen au sud et l’océan
Atlantique à l’ouest
Photo n° 5 : le terrain d’étude, entre piémont pyrénéen et océan atlantique
Photo n° 6 : la Nivelle à Saint-Pée-sur-Nivelle
Photo n° 7 : la Nive à sa confluence avec l’Adour à Bayonne
Photo n° 8 : la Nive au centre de Bayonne : un habitat concentré et exposé aux
inondations
Photo n° 9 : le « Petit Bayonne », un quartier bas à proximité de la Nive
Photo n° 10 : le « Petit Bayonne », un quartier souvent inondé par la Nive
Photo n° 11 : l’hôtel de ville, un bâtiment public stratégique situé à proximité de la
Nive à Bayonne
Photo n° 12 : des habitations dispersées le long de la Nivelle
Photo n° 13 : les conséquences de la crue de la Nivelle le 04 mai 2007 sur l’habitat et
les infrastructures publiques à Ascain
Photo n° 14 : la gare SNCF à Bayonne, paralysée par la crue de la Nive en février
2009
Photo n° 15: l’hôtel du Pont, un des nombreux hébergements touristiques présents en
bordure de la Nivelle
Photo n° 16 : un hôtel-restaurant situé sur les berges de la Nivelle
Photo n° 17 : de nombreux espaces agricoles sont situés en bordure des cours d’eau
Photo n° 18 : élevage bovin exposé aux inondations de la Nivelle
Photo n° 19 : les conséquences de la crue de la Nivelle le 04 mai 2007 sur un
bâtiment agricole
Photo n° 20 : vue d’une zone humide sur les berges de la Nivelle
Photo n° 21: un pique-prune
Photo n° 22 : vue des berges de la Nivelle dégradées par les crues
Photo n° 23 : la submersion de la station de traitement des eaux de Saint-Pée-surNivelle, durant la crue du 04 mai 2007, a entraîné une pollution du cours d’eau
Photo n° 24 : vue de la Nive à Bayonne
Photo n° 25 : vue de la Nivelle, un cours d’eau calme en apparence
Photo n° 26: une inondation à Bayonne en 2009
Photo n° 27 : la Nive en crue, une puissance impressionnante
Photo n° 28 : le « Petit Bayonne » durant une crue de la Nive en 2009, un secteur
vulnérable
Photo n° 29 : le quartier du « Petit Bayonne » inondé
Photo n° 30 : le « Petit Bayonne » durant l’inondation de septembre2009
Photo n° 31 : un pont sur la Nive, pratiquement submergé durant l’inondation de
septembre 2009
Photo n° 32 : Bayonne durant l’inondation de septembre 2009
Photo n° 33 : le quartier Ibarron à Saint-Pée-sur-Nivelle durant l’inondation du 04
mai 2007
Photo n° 34 : le bourg de Saint-Pée-sur-Nivelle durant l’inondation du 04 mai 2007
Photo n° 35 : vue d’un pont sur la Nivelle entre Luberria et Cherchebruit, qui a été
entièrement submergé durant la crue du 04 mai 2007
Photo n° 36 : vue d’un pont au-dessus de la Nivelle à Ascain
Photo n° 37 : vue du même pont au dessus-de la Nivelle à Ascain durant la crue du
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04 mai 2007
Photo n° 38 : vue du quartier d’Ibarron en aval de Saint-Pée-sur-Nivelle
Photo n° 39 : vue du quartier d’Ibarron submergé par la crue de la Nivelle de mai
11
Photo n° 40 : vue du centre d’Ascain durant la crue du 04 mai 2007
Photo n° 41 : vue de la Nivelle en crue le 04 mai 2007
Photos n° 42 : le phénomène de ruissellement, facteur aggravant la crue de la Nivelle
le 04 mai 2007
Photos n° 43 : vue d’un moulin à Saint-Pée-sur-Nivelle endommagé par la crue du 04
mai 2007
Photo n° 44 : vues de la base de loisir de Saint-Pée-sur-Nivelle
Photo n° 45 : vue de l’échelle de surveillance à Cherchebruit sur la Nivelle
Photo n° 46 : vue du dispositif qui relie l’échelle de surveillance au système d’alerte
de la DDTM 64
Photo n° 47 : les hauteurs de référence sur l’échelle de Cherchebruit en matière de
pré-alerte et d’alerte
Photo n° 48 : la station de surveillance à Cherchebruit
Photo n° 49 : la station de surveillance à Luberria
Photo n° 50 : vue du barrage écrêteur de crue de Luberria sur la Nivelle
Photo n° 51 : vue du barrage de Luberria sur la Nivelle
Photo n° 52 : vue du barrage de Luberria en construction
Photo n° 53 : la Nivelle s’écoule en permanence après le barrage de Luberria
Photo n° 54 : vue de la zone d’expansion des crues, sur la rive droite de la Nivelle,
en amont du barrage de Luberria
Photo n° 55 : vue du camping de l’Ibarron durant la crue de la Nivelle du 04 mai
2007
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Remerciement
Sommaire
Liste des sigles
Introduction
Partie 1 Vulnérabilité face aux inondations et retour d’expérience en France
I. Le retour d’expérience dans la réduction de la vulnérabilité : une approche novatrice de
l’inondation
A. Le retour d’expérience pour évaluer la vulnérabilité d’un territoire face aux
inondations ?
B. Quel apport du retour d’expérience dans la compréhension de la vulnérabilité
1. Temps 1 : définir les caractéristiques et comprendre la méthodologie du retour
d’expérience (d’octobre à novembre 2010)
2. Temps 2 : observer la manière dont le retour d’expérience aborde la
vulnérabilité face aux inondations (de décembre à janvier 2011)
3. Temps 3 : étudier l’application locale du retour d’expérience à un terrain
d’étude (de février à mars 2011)
4. Temps 4 : analyser les résultats et rédiger le mémoire
(d’avril à juin 2011)
II. Risque et vulnérabilité face aux inondations : des concepts récents et complexes
1. Le système « Risque naturel » : à l’interface Espace / Temps et Nature /
Société
2. Comment décrire le phénomène d’inondation ?
3. L’évolution de la définition du risque d’inondation
a. L’intégration de la notion d’endommagement..
b. ..de laquelle découlent les dommages
1. Comme un état
2. Comme un processus
3. Les différentes approches de la vulnérabilité
4. L’aléa inondation et la vulnérabilité : deux notions complémentaires pour une
géographie viable des « risques naturels »
C. Lutter contre les inondations à travers la réduction de la vulnérabilité ?
1. En France : priorité à une logique de prévention du risque d’inondation
2. En Europe : des démarches qui associent protection et prévention
A. Une prise en compte du risque d’inondation ancienne dans les consciences mais
relativement récente dans la législation
1. Dans la législation française : la mise en avant du rôle anthropique face au
risque d’inondation
a. L’impact du risque d’inondation sur l’occupation du sol : l’émergence
des zonages dès 1935
b. L’engagement de la responsabilité de l’Etat dès 1987
2. Une prise de conscience impulsée par la « Décennie Internationale de la
Prévention des Catastrophes Naturelles » de l’ONU (1989-1999) dans les
conférences et accords internationaux
1. La nécessité de privilégier des mesures non structurelles de prévision et de
prévention
2. Quels acteurs du dispositif de gestion des inondations ?
a. L’Europe : promouvoir des actions de protection concertées face à
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l’importance des enjeux exposés
b. L’Etat français : l’acteur central du dispositif de gestion des
inondations
c. Le département : le préfet, représentant de l’Etat en matière de risque
d’inondation
d. La commune : le maire, responsable de la sécurité des biens et des
personnes face au risque d’inondation
e. La société civile et la population : un maillon essentiel du dispositif de
gestion des inondations
3. Quels rôles le long de la chaîne de vigilance et d’alerte ?
a. Les ingénieurs et les experts : produire la vigilance par le biais du
SCHAPI et des SPC
b. Les préfets et les maires : alerter par le biais des services de crise de la
préfecture
Partie 2 Retour d’expérience : entre gestion des inondations, réduction de la vulnérabilité et
I. Le retour d’expérience : une réponse au besoin d’amélioration des pratiques de gestion
des inondations
A. Le retour d’expérience : comprendre le passé afin d’améliorer le futur
1. Une démarche de gestion organisée
2. Un processus impulsé par l’Etat en réponse à une demande nationale
3. Un outil d’analyse et d’apprentissage pour l’ensemble des organisations de
gestion du risque
1. Une démarche qui s’inscrit dans la logique de modernisation de la Sécurité
Civile
2. La loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques
technologiques et « naturels » et à la réparation des dommages : l’intégration
d’une stratégie globale de gestion du risque d’inondation dans le retour
d’expérience
a. L’objectif de la loi « Bachelot » du 30 juillet 2003 : renforcer la
connaissance de la population en matière de risque
b. L’impact de la loi « Bachelot » : inscrire le retour d’expérience dans
une stratégie de prévention du risque d’inondation à long terme
C. Le retour d’expérience : favoriser les liens entre gestionnaires pour entretenir la
mémoire et progresser dans la gestion de l’inondation
1. Renforcer les liens entre acteurs du risque
2. Conserver la mémoire de l’évènement
3. Trouver des voies d’amélioration
D. Le retour d’expérience : une méthode cadrée, transposable à toute structure
1. En amont du retour d’expérience : la commande
a. Quelles institutions ?
b. Des objectifs précis, relatifs à l’événement
2. Pendant la mission : quel positionnement et quels moyens disponibles ?
a. Un positionnement neutre afin de récolter toutes les informations
b. Des outils de collecte de données variés pour une complète
représentation
3. Quelle suite au retour d’expérience ?
a. Diffuser le retour d’expérience : une utilité pour tous
b. Quelle valorisation ?
II. Le retour d’expérience : une approche transversale de l’inondation, nécessaire pour une
réduction à long terme de la vulnérabilité
A. Le retour d’expérience : de multiples thèmes abordés pour une approche
complète de l’inondation
1. Un diagnostic de l’inondation pour identifier les types de vulnérabilité
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2. Le fonctionnement du système d’alerte et de vigilance pour raccourcir les
délais
3. L’identification des causes et des facteurs augmentant les conséquences et
aggravant l’aléa inondation
4. La perception du risque d’inondation, fonction de son degré de prise en
compte dans les documents réglementaires
1. L’analyse a posteriori de la gestion de crise : objectif principal du retour
d’expérience
2. La capitalisation d’expérience pour pérenniser la mémoire du risque et
témoigner de l’expérience vécue
III. Le retour d’expérience : une mise en œuvre complexe, intégrant de multiples facteurs
A. Quelles situations favorisent la réalisation ou conduisent à l’échec du retour
d’expérience ?
1. Quels leviers pour impulser la mise en œuvre du retour d’expérience ?
a. Une connaissance nécessaire du territoire et de la déclinaison de l’aléa
inondation
b. L’existence au préalable de partenariats
c. Des documents réglementaires déjà existants
2. Quels facteurs ralentissent la mise en œuvre du retour d’expérience ?
a. La complexité du territoire
b. Favoriser la vulnérabilité du bâti ou des enjeux ?
c. La complexité des outils réglementaires et des procédures
3. En France : la nécessité de développer le retour d’expérience en comparaison
aux pratiques d’autres pays
B. Les limites du retour d’expérience : l’interprétation de la démarche et le coût en
termes de temps et d’argent
1. Une perception inexacte : une analyse des dysfonctionnements au détriment
d’un point de départ vers des améliorations
2. Le manque de temps et de moyens pour produire rapidement un retour
d’expérience
IV. Le retour d’expérience : une approche sectorielle de la vulnérabilité à défaut d’une
analyse globale et transversale
A. Le retour d’expérience : évaluer la vulnérabilité du territoire face à l’inondation
selon différents critères
1. La capacité de réaction face à la crise..
a. L’information et la prévention du risque d’inondation
b. La prévision et la vigilance face aux crues
c. Le système d’alerte
2. Les conséquences de l’inondation..
3. Le rôle des politiques publiques en matière de risque d’inondation..
4. ..vers une recherche de solutions : les propositions
B. Vers un retour d’expérience complet qui inclurait une analyse transversale de la
vulnérabilité ?
Partie 3 Traduction locale de la pratique de retour d’expérience. Application aux bassins de
la Nive et de la Nivelle dans les Pyrénées-Atlantiques
I. Les bassins de la Nive et de la Nivelle : des vallées encaissées, propices aux crues
soudaines et aux enjeux multiples
A. Les bassins de la Nive et de la Nivelle : un terrain d’étude attractif de par les
nombreux enjeux en matière d’inondation
1. Le terrain d’étude : 1/5ème de la population des Pyrénées-Atlantiques exposée
au risque d’inondation de la Nive et de la Nivelle
2. La Nive et la Nivelle : des cours d’eau qui circulent sur des zones urbanisées,
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entraînant des conséquences sur l’habitat lors d’inondation
3. L’attractivité touristique des bassins de la Nive et de la Nivelle : un facteur
important en matière de gestion des inondations
4. L’activité agropastorale : un enjeu en termes d’impacts économiques
5. La Nive et la Nivelle : des milieux remarquables et des espèces protégés
vulnérables face aux inondations
6. Les bassins de Nive et de la Nivelle : des modes de vie anciens et liés à la
présence d’eau
B. Les bassins de la Nive et de la Nivelle : des bassins similaires, au réseau
hydrographique dense, alimentant deux cours d’eau principaux
1. La Nive : du mont Zar à Bayonne
2. La Nivelle : du mont Alcurruntz à Saint-Jean-de-Luz
1. Les inondations à cinétique rapide : des phénomènes violents
2. Des crues récentes dommageables, causant des dégâts essentiellement
matériels
a. La Nive : des inondations à cinétique rapide et des inondations
indirectes par ruissellement
b. La Nivelle : des crues torrentielles
D. La crue de la Nivelle du 04 mai 2007 : un phénomène violent et inattendu, qui a
marqué les esprits
1. La crue subite de la Nivelle du 04 mai 2007 : une montée des eaux
extrêmement rapide et impressionnante
a. La description de l’évènement
b. Une mise en cause du système d’alerte
2. La crue de la Nivelle du 04 mai 2007 : un événement qui a fait l’objet d’un
retour d’expérience ministériel
II. Conjuguer la réflexion du retour d’expérience de l’IGE aux conclusions des retours
d’expérience locaux
1. Des retours d’expérience internes mais pas de coordination
2. Des retours d’expérience informels
3. Capitaliser l’expérience : un intérêt moindre aux yeux des gestionnaires locaux
B. Quels impacts du retour d’expérience ?
1. Améliorer la prévention et la prévision des phénomènes
a. L’amélioration des Plan Communaux de Sauvegarde (PCS) par l’ajout
de données de terrain
b. Le renforcement de la surveillance de la Nivelle et des moyens d’alerte
c. Le renforcement de la veille météorologique et hydrologique pour une
meilleure anticipation des évènements
2. La réalisation d’un ouvrage hydraulique : le barrage écrêteur de crue de
Luberria
a. Le barrage de Luberria : une mise en place chaotique
b. Le rôle bu barrage de Luberria : atténuer les crues en aval
3. La maîtrise de l’occupation du sol : le cas des campings
C. L’apport du retour d’expérience local à la gestion de crise : des pistes de
réflexion sur la primordiale connaissance du terrain et l’essentielle gestion d’aprèscrise
1. Une connaissance du terrain fondamentale pour une gestion des inondations
efficace
2. L’importance de la gestion d’après-crise
D. Le retour d’expérience ministériel : une réflexion à long terme ; le retour
d’expérience local : des objectifs à court terme
III. Le retour d’expérience : outil de réduction de la vulnérabilité face aux inondations ?
A. Le retour d’expérience : quels impacts sur le déroulement de la crise ?
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B. Le retour d’expérience : une réelle garantie de réduction de la vulnérabilité ?
1. Les retours d’expérience sur les catastrophes d’ampleur nationale entraînent
des dispositifs législatifs en matière de réduction de la vulnérabilité..
2. ...donc quelle est la représentativité de l’échelon local ?
3. Le cas de la Nive et de la Nivelle : des actions de réduction de la vulnérabilité
réalisées mais différentes des préconisations de l’IGE
a. Un récapitulatif des préconisations du retour d’expérience ministériel
b. Sur les bassins de la Nive et de la Nivelle : concrètement, quelles
actions réalisées ?
4. Retour d’expérience ministériel et retour d’expérience local : une réflexion
sur la vulnérabilité contre une logique opérationnelle de réduction de la
vulnérabilité
Conclusion
Liste des annexes
Sources
Bibliographie
Table des matières
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Mémoire - Master GEP

Transcription

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