Le retrait d`un permis peut-il être légalement notifié au-delà du

PERMIS DE CONSTRUIRE
Le retrait d’un permis peut-il être légalement
notifié au-delà du délai de trois mois?
Régime d’utilisation du permis Retrait du
permis Légalité Condition Notification
enserrée dans le délai de trois mois prévu à
l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme Oui.
Résumé
La légalité d’un retrait de permis de construire,
d’aménager ou de démolir, que ce permis soit
tacite ou explicite, est subordonnée à la condition que la notification de ce retrait soit intervenue dans le délai de trois mois suivant la nais-
CE (1/6 SSR) 13 février 2012, Association SPA de Vannes,
req. n° 351617 – M. Raimbault, Rapp. – Mme Vialettes,
Rapp. Public – SCP Rocheteau, Uzan-Sarano, SCP
Delaporte, Briard, Trichet, Av.
Décision qui sera publiée au Recueil Lebon.
sance du permis prévu par l’article L. 424-5 du
code de l’urbanisme.
Conclusions
MAUD VIALETTES, rapporteur public
Retrait
d’un permis tacite
Délai de trois mois
et notification
L’association société protectrice des animaux de
Vannes est propriétaire d’un terrain sur la commune de
Theix (Morbihan) sur lequel elle souhaite faire édifier un
refuge pour animaux. Elle a déposé le 7 juin 2010 une
demande de permis de construire pour laquelle le délai
d’instruction était de six mois. Le 2 décembre, le maire de
Theix a refusé de lui délivrer le permis, mais à la
demande du préfet qui l’invitait à poursuivre les discussions avec l’association, il a finalement retiré ce refus.
L’association s’est donc trouvée titulaire d’un permis
tacite acquis à la date du 8 décembre. Elle en a d’ailleurs
obtenu un récépissé. Toutefois, par une décision du
7 mars, notifiée le 9 suivant, le maire de Theix a retiré ce
permis tacite. Le maire a en effet retenu que le permis
tacitement délivré était illégal, le projet n’étant pas compatible avec les orientations d’aménagement prévues par
le nouveau plan local d’urbanisme approuvé le 27 septembre 2010 pour la zone. L’association a alors engagé
plusieurs actions contentieuses, pour obtenir la suspension et l’annulation de ce retrait. Son dernier référé-suspension a donné lieu à une ordonnance de rejet pour
défaut de moyen sérieux rendue par le juge des référés
du tribunal administratif de Rennes le 21 juillet 2010.
C’est contre cette ordonnance que l’association se pourvoit régulièrement en cassation.
L’un des moyens qu’elle présente nous paraît susceptible d’entraîner l’annulation de l’ordonnance attaquée.
Il est tiré de ce que le juge des référés aurait commis
une erreur de droit en retenant que l’unique moyen invoqué devant lui n’était pas propre à créer un doute sérieux
quant à la légalité de la décision attaquée. Ce moyen
était tiré de ce que le retrait de permis tacite était intervenu tardivement, au regard du délai de trois mois prévu
par l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme, puisque s’il
avait été arrêté dans ce délai, il n’avait, en revanche, pas
été notifié, dans ce délai.
Le juge des référés ne s’étant pas limité à écarter ce
moyen comme n’étant pas sérieux mais ayant pris le soin
d’indiquer dans son ordonnance que le retrait ayant été
décidé dans le respect du délai de trois mois, la circonstance que la notification ait été effectuée hors délai était
inopérante, il nous semble que cette question peut donner prise à un contrôle de l’erreur de droit, y compris
dans le cadre tracé par votre jurisprudence de Section du
29 novembre 2002, Communauté d’agglomération de
Saint-Étienne 1. Dans ses conclusions sur cette affaire,
Laurent Vallée indiquait d’ailleurs que votre contrôle
p. 128
1
Req. n° 244727 : Rec., p. 421.
BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L’URBANISME
– 2/2012
PERMIS DE CONSTRUIRE
pourrait s’exercer de manière plus ou moins étroite « en
fonction […] de la motivation de l’ordonnance attaquée
[…] ».
Ceci étant dit, y a-t-il eu erreur de droit à retenir que la
date à laquelle il convient de se placer pour apprécier le
respect du délai de trois mois fixé par l’article L. 424-5 du
code de l’urbanisme est celle où le retrait est arrêté et
non celle où le retrait est notifié ?
Jurisprudence antérieure
à la loi ENL
Sous l’empire de l’état antérieur de votre jurisprudence, la réponse aurait été clairement positive. Vous
jugiez, en effet, que l’autorité compétence ne peut rapporter une décision implicite valant autorisation de
construire que si la décision de retrait est notifiée au
bénéficiaire du permis de construire avant l’expiration du
délai de recours contentieux et si la décision implicite est
entachée d’illégalité 2. Comme l’expliquait Anne Roul
dans ses conclusions sur la décision Fillipi, ce qui vous
conduisait à considérer que le retrait du permis de
construire tacite est réputé pris à la date de sa notification
est une préoccupation de cohérence avec l’article
R. 421-12 du code de l’urbanisme selon lequel le refus de
permis doit être, non pas signé, mais notifié avant la date
de naissance du permis tacite pour faire obstacle à cette
naissance, sans quoi le refus de permis signé avant la
naissance du permis tacite mais notifié après vaut retrait
du permis tacite.
La question se pose du maintien, ou non, de cette jurisprudence compte tenu de l’intervention d’un double
changement.
Changements de circonstances ?
Tout d’abord, la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement est venue
fixer, au second alinéa de l’article L. 424-5, un unique
délai de retrait des permis de construire, d’aménager ou
de démolir, qu’ils soient tacites ou explicites 3. Ce délai
est de trois mois « suivant la date de cette décision ». Il
ressort de l’exposé des motifs de l’amendement à l’initiative de cette disposition 4 qui reprenait l’une des « propo-
2
Cf. CE 26 janvier 2005, Fillipi, req. n° 260188 : Rec., T., p. 725-1139 ;
cf. antérieurement, CE Ass. 1er juin 1973, Ministre de l’Équipement
et du logement c/ Époux Roulin, req. n° 260188 : Rec., p. 390 ; CE
13 novembre 1981, Baumert : Rec., p. 412.
3 Cf. S. Pérignon, « La sécurisation des autorisations d’urbanisme et
des constructions existantes », AJDA 2006.1549.
4
Cf. le sous-amendement à l’amendement n° 57 rect. de la Commission des affaires économiques du Sénat présenté en deuxième
lecture par M. Jarlier.
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sitions pour une meilleure sécurité juridique des autorisations d’urbanisme » formulées par le rapport du groupe
présidé par Philippe Pelletier 5 qu’elle poursuivait un
double objectif : harmoniser le régime du retrait de ces
décisions, qu’elles soient explicites ou implicites, que la
combinaison de la jurisprudence Ternon 6 et de l’article
23 de la loi du 12 avril 2000 avait rendu quelque peu disparate ; « sécuriser » ce délai, en retenant, pour le déclenchement du délai, la seule date qui ne puisse pas faire
l’objet de discussion, c’est-à-dire celle de la décision ellemême.
Ensuite, l’intervention de la décision Bretim 7, aux
conclusions contraires d’Yves Struillou, et au demeurant,
à la réception peu enthousiaste 8, est venue préciser la
jurisprudence Ternon en indiquant que l’administration
dispose, pour retirer une décision individuelle explicite
créatrice de droit illégale, d’un délai de quatre mois qui
commence à courir avec l’intervention de la décision et
qui est décompté jusqu’à l’édiction de la décision de
retrait, et non jusqu’au moment de sa notification. La
décision, rendue en matière de droit du travail, a une portée générale sous deux réserves : d’une part, elle ne
concerne que le retrait de décisions explicites ; d’autre
part, elle vaut « sous réserve de dispositions législatives
ou réglementaires contraires ».
La question que pose le présent dossier est donc de
savoir s’il faut lire l’article L. 424-5 à la lumière de la jurisprudence postérieure Bretim.
On pourrait être tenté de répondre par la négative en
arguant du fait que la question se pose dans le présent
contentieux à propos du retrait d’un permis tacite et que
partant, la présente affaire n’est, en tout état de cause,
pas dans le champ de la jurisprudence Bretim. Mais l’article L. 424-5 ayant retenu un régime unique pour les
retraits de permis tacite et de permis express, la solution
qui serait impliquée par la jurisprudence Bretim pour les
permis explicites devrait nécessairement être transposée
aux permis tacites.
Notification enserrée
dans le délai de retrait
Toutefois, il nous semble qu’on peut répondre par la
négative à cette question, d’une seconde manière, en
retenant que l’article L. 424-5 institue un régime législatif
autonome et cohérent, dérogeant aux jurisprudences
Ternon et Bretim. En effet, comme nous l’avons dit, l’ar-
5
Remis au ministre de l’Équipement, des transports, de l’aménagement du territoire, du tourisme et de la mer en février 2005.
6
Cf. CE Ass. 26 octobre 2001, Ternon, req. n° 197018 : Rec., p. 497.
7
CE S. 21 décembre 2007, req. n° 285515 : Rec., p. 519.
8 Cf. notamment, la chronique de Béatrice Bourgeois-Machureau et
Julien Boucher, AJDA 2008, p. 338.
p. 129
PERMIS DE CONSTRUIRE
ticle L. 424-5 a été adopté pour déroger clairement à la
jurisprudence Ternon et, à cette fin, prévoit un délai particulier pour le retrait des décisions explicites et l’étend au
retrait des décisions implicites. Il ne pouvait, en
revanche, déroger à la jurisprudence Bretim, puisqu’il a
été adopté avant cette jurisprudence. Mais dès lors que
Bretim est l’explicitation de Ternon, il nous semble que
l’article L. 424-5 doit être regardé comme dérogeant également implicitement mais nécessairement à Bretim. Au
demeurant, l’autre raison d’être de l’article L. 424-5 était
une préoccupation de sécurité juridique et la lecture que
nous vous proposons de cette disposition, comme dérogeant à Bretim, nous semble parfaitement en phase avec
un tel état d’esprit 9.
Si vous reteniez une telle logique, alors il nous semble
que vous ne pourriez que confirmer la jurisprudence née
avec la décision d’Assemblée du 1er juin 1973, Ministre
de l’Équipement et du logement c/ Époux Roulin 10, confirmée en 1981, avec la décision du 13 novembre 1981,
Baumert 11 et réitérée en 1995, avec la décision du 26 janvier 2005, Fillipi 12.
En effet, il convient de relever, comme l’avaient fait ces
décisions, que plusieurs règles du droit de l’urbanisme
reposent sur l’idée que le décompte du délai s’arrête
avec la notification de la décision prise, et non pas seulement, comme de manière classique, avec l’édiction de
la décision. Voyez notamment l’article L. 424-2 du code
de l’urbanisme qui prévoit que le permis est tacitement
accordé si aucune décision n’est notifiée au demandeur
à l’issue du délai d’instruction et les articles R. *424-1 et
R. *424-2 venus le préciser.
Il en résulterait à notre sens que pour éviter d’avoir un
double régime de décompte des délais, selon qu’il s’agit
d’une première décision de délivrance ou de refus d’un
permis, ou du retrait de celle-ci ou de celui-ci, ce qui ne
serait pas très satisfaisant, il conviendrait de retenir que
le délai pour retirer une décision individuelle d’urbanisme
court jusqu’à la notification.
Au demeurant, les inconvénients pour l’administration
d’une telle solution seraient moindres que dans d’autres
matières. Les autorisations d’urbanisme en cause n’ont
en effet pas à être notifiées à de multiples personnes, de
sorte que le spectre d’un délai de retrait qui n’expire
jamais faute de pouvoir toucher tous les destinataires de
la décision nous semble à écarter 13. Par ailleurs, le code
de l’urbanisme rappelle la règle jurisprudentielle 14 selon
9
Cf. en ce sens P. Benoit-Cattin, Defrénois, 30 novembre 2008,
n° 20, p. 2304.
10 Rec., p. 390.
11
Rec., p. 412.
12 Req. n° 260188 : Rec., T., p. 725-1139.
13 Cf. a contrario, pour la problématique tenant à l’exigence de la
notification collective de la délibération d’un jury : CE S. 27 mars
1987, Simon : Rec., p. 108.
14 Cf. CE S. 24 janvier 1986, Mattei et Maymard : Rec., p. 13.
p. 130
laquelle c’est la date de première présentation de la lettre
recommandée qui est regardée comme la date de notification, non, la date de remise effective du pli 15 et il permet, en outre, les notifications, par voie électronique 16.
Dans ces conditions, il nous semble que vous pourriez
retenir que l’article L. 424-5 a entendu prévenir la possibilité de décisions de retrait « occultes » et que partant,
dérogeant à Ternon et donc à Bretim, il organise un
régime de retrait des décisions individuelles d’urbanisme
ad hoc, qui, par cohérence avec les règles de notification
figurant au code de l’urbanisme et avec les considérations de sécurité juridique qui ont motivé toutes les
réformes récentes du droit de l’urbanisme, repose sur un
délai qui est décompté jusqu’à la notification de la décision de retrait.
Cassation
pour erreur de droit
Si vous nous suivez, cela conduirait à censurer l’erreur
de droit commise par le juge des référés et à annuler son
ordonnance, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres
moyens.
Il vous faudrait alors régler l’affaire au titre de la procédure de référé engagée.
Défaut d’urgence
Vous pourriez alors constater que la condition tenant à
l’urgence n’est pas satisfaite. En effet, l’association SPA
de Vannes fait valoir que le projet de construction de ce
nouveau refuge a vocation à remplacer celui qu’elle
exploite actuellement, qui est trop étroit, mal situé et
désuet, qu’en raison de legs, elle va disposer prochainement de nouvelles ressources, et que ce nouveau projet
devrait être à même de lui permettre de rééquilibrer sa
situation financière structurellement déficitaire. Mais pour
le reste, rien de précis ne vient étayer son allégation d’urgence : aucun calendrier pour l’édification du nouveau
refuge, aucun budget prévisionnel, aucune mise en relation avec une entreprise de construction, aucun élément
tangible quant à la nécessité de quitter rapidement le
précédent refuge, aucun élément précis quant à sa situation personnelle financière. La circonstance que le permis tacite obtenu soit l’aboutissement de plusieurs
années de démarches ne suffit pas à caractériser une
urgence 17.
Cf. article R. * 423-47.
Cf. article R. * 423-48.
17 Cf., par exemple, CE 18 novembre 2009, Commune des Vans, req.
n° 326199.
15
16
BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L’URBANISME
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PERMIS DE CONSTRUIRE
Ainsi la SPA de Vannes « ne justifie[-t-elle pas à notre
sens] […] de la nécessité de bénéficier à très bref délai
d’une mesure provisoire dans l’attente d’une décision juridictionnelle statuant sur la légalité » 18 de la décision attaquée.
Partant, nous vous invitons à rejeter la demande de
première instance pour défaut d’urgence.
S’agissant des conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, nous
vous invitons à rejeter celles présentées par l’association
SPA et à mettre à la charge de l’association la somme de
2 000 € demandée par la commune. Décision
Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire,
enregistrés les 5 et 19 août 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d’État présentés pour l’association Société
protectrice des animaux de Vannes […], représentée par
son président ; l’association demande au Conseil d’État :
1°) d’annuler l’ordonnance n° 1102410 du 21 juillet 2011 par
laquelle le juge des référés du tribunal administratif de
Rennes, statuant sur le fondement de l’article L. 521-1 du
code de justice administrative, a rejeté sa demande tendant
à la suspension de l’exécution de l’arrêté du 7 mars 2011 par
lequel le maire de Theix (Morbihan) a retiré le permis de
construire tacite qui lui avait été accordé le 8 décembre 2010
pour un projet de refuge pour animaux domestiques ;
2°) statuant en référé, de faire droit à sa demande de suspension ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Theix le versement de la somme de 3 000 € au titre de l’article L. 761-1 du
code de justice administrative ;
[…]
Considérant, d’une part, qu’aux termes du premier alinéa
de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :
« Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge
des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner
la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie, et qu’il est fait
état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un
doute sérieux quant à la légalité de la décision » ;
Considérant, d’autre part, qu’aux termes du second alinéa
de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme : « Le permis de
construire, d’aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne
peut être retiré que s’il est illégal et dans le délai de trois
mois suivant la date de cette décision » ; que, compte tenu
de l’objectif de sécurité juridique poursuivi par le législateur,
qui ressort des travaux préparatoires de la loi du 13 juillet
2006 dont ces dispositions sont issues, l’autorité compétente ne peut rapporter un permis de construire, d’aménager
ou de démolir, tacite ou explicite, que si la décision de retrait
est notifiée au bénéficiaire du permis avant l’expiration du
délai de trois mois suivant la date à laquelle ce permis a été
accordé ;
Considérant qu’à l’appui de sa demande de suspension
de l’exécution de l’arrêté signé le 7 mars 2011 par lequel le
BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L’URBANISME
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maire de Theix a retiré le permis de construire tacite qui lui
avait été accordé, l’association requérante faisait valoir que
ce retrait était illégal, faute de lui avoir été notifié avant l’expiration du délai fixé par l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme ; que, pour juger que ce moyen n’était pas de nature
à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté
attaqué, le juge des référés du tribunal administratif de
Rennes a relevé que la signature de cet arrêté était antérieure à l’expiration de ce délai et que la date de sa notification était sans incidence sur sa légalité ; qu’il résulte de ce
qui vient d’être dit qu’il a, ce faisant, commis une erreur de
droit ; que, par suite, et sans qu’il soit besoin d’examiner les
autres moyens du pourvoi, l’association est fondée à
demander l’annulation de l’ordonnance attaquée ;
Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de régler l’affaire au titre de la procédure de référé
engagée ;
Considérant que, pour justifier l’urgence qui s’attacherait
à la suspension de la décision de retrait du permis de
construire qui lui avait été accordé, l’association SPA de
Vannes se borne à invoquer le caractère inadapté et insuffisant de ses installations actuelles ; que ces éléments ne permettent pas de caractériser une situation d’urgence ; que,
par suite, cette association n’est pas fondée à demander la
suspension de l’exécution de cette décision ;
Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du
code de justice administrative font obstacle à ce qu’il soit fait
droit aux conclusions présentées sur leur fondement par
l’association requérante ; qu’il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Theix au même titre ;
DÉCIDE :
Article 1er : L’ordonnance n° 1102410 du 21 juillet 2011 du
juge des référés du tribunal administratif de Rennes est
annulée.
Article 2 : La demande présentée par l’association SPA de
Vannes au juge des référés du tribunal administratif de
Rennes, ainsi que les conclusions présentées par les parties
au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative,
sont rejetées.
[…] p. 131
PERMIS DE CONSTRUIRE
Observations
Statuant conformément aux très convaincantes
conclusions de Maud Vialettes, le Conseil d’État
juge que le délai de trois mois offert à l’administration par l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme pour retirer légalement les permis de
construire, d’aménager ou de démolir illégaux
doit inclure la notification de ce retrait. C’est
donc une solution spécifique au droit de l’urbanisme – et contraire à celle adoptée pour le reste
du droit administratif général 19, qui se contente
de vérifier que la décision de retrait a été édictée
dans le délai – qui est retenue, eu égard à l’objectif de sécurité juridique poursuivi par le législateur lors de l’adoption de la loi du 13 juillet
2006 portant engagement national pour le logement dont est issu l’article L. 424-5 et de l’imporCf. CE 30 juillet 2003, Ministre de l’Équipement, des transports, du
logement, du tourisme et de la mer c/ Mme Thenault, req. n° 255368.
19
Voir la décision CE S. 21 décembre 2007, Bretim : au Recueil.
tance toute particulière que revêt dans cette
matière l’information exhaustive et rapide des
titulaires d’autorisations quant aux décisions qui
pourraient remettre en cause ces dernières,
compte tenu du caractère difficilement réversible
des travaux. On notera cependant, ce que soulignait déjà le commentaire de J. Tremeau de la
décision de la Cour de cassation du 23 mai 2007,
Société Passariello 20, qu’en principe le pétitionnaire est tout de même nécessairement informé,
avant son intervention, de l’éventuel retrait de
permis par l’organisation de la procédure contradictoire préalable à cette décision défavorable. C. L.
18
p. 132
20
BJDU 1/2008, p. 29.
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