CYCLE B - Direction Générale des Impôts et des Domaines

REPUBLIQUE DU SENEGAL
UN PEUPLE- UN BUT -UNE FOI
PRIMATURE
ECOLE NATINALE D’ADMINISTRATION
DIVISION ECONOMIQUE ET FINANCIERE
SECTION IMPOTS ET DOMAINES
CYCLE B
MÉMOIRE DE FIN D’ETUDES
Les exonérations à caractère social et leur contribution aux
dépenses fiscales
Présenté par :
Sous la direction de :
M. Omar DIOUF
Alhousseyni KELLY,
Section : Impôts et Domaines
Inspecteur des Impôts et des Domaines
Cycle : B
Promotion 2013-2015
DEDICACACES :
Je dédie ce mémoire à mes chers parents qui, de tout le temps, mobilisent tous leurs efforts
matériels et moraux en vue de ma réussite. Je leur exprimerai à vie ma profonde gratitude. Je
dédie également ce mémoire à mes frères (El Hadji Aliou, Abdou, Ibrahima) et sœurs (Khady,
Amy, Mariama), à mes cousins (Adam BA, Fatou BA, Aliou NDIAYE) à mon frère tuteur
(Oustaz Moustapha DIENG) ainsi que toute sa famille (ses femmes (notamment Bolo
DIOUM et Aby NDAO et leurs enfants) et je leur dis merci pour leur à tout le moment et en
toutes circonstances.
Je remercie en outre mes tantes et oncles, mes neveux et nièces, mes amis et compagnons
d’enfance (Lamine NDIAYE, Aliou Badara FALL, Thierno BA, Abdou Rachid NDIAYE,
Abdou Ada DIENG…) mes amis au lycée et à l’université, plus particulièrement ceux de la
faculté des sciences juridiques et politiques (FSJP) (Mamour CISSE, Djiby Gningue Condy
Sarr GUEYE, Aissatou DIENG, Ababacar NGOM, Aly FAYE, Oumou Kalsoum DRAME,
Ndeye Fatou DIAW, Penda FALL…). Je ne saurais terminer mes dédicaces sans faire part à
l’ensemble des élèves et étudiants de la Convention des Elèves et Etudiants de Thiaré et
Environs (CEETE).
Je dédie ce mémoire à l’ensemble des personnes qui trouveraient plaisir à ouvrir une seule
page de ce document.
I
REMERCIEMENTS
Ce travail est le fruit d’une dure réflexion. Il nous a pris énormément de temps. Toutefois sa
réussite ne saurait nous être attribuée du fait des soutiens indéfectibles de mon encadreur à
qui je délivre un satisfécit total pour la disponibilité, la magnanimité, la générosité, la
modestie et la percipicacité dont il a fait montre tout au long de la rédaction de ce mémoire. Je
profite également de cette occasion pour remercier l’ensemble des personnes ressources que
j’ai eu l’honneur de consulter. Je peux citer entre autres messieurs Mamadou MBENGUE,
Assane DIOUF respectivement nos formateurs en TVA et en Procédure fiscale.
J’adresse mes vifs remerciements à l’endroit des Instituteurs et Professeurs par qui j’ai
transité de l’école élémentaire à l’université. Ils n’ont jamais eu de cesse de me donner des
outils et rudiments intellectuels nécessaires .Ceux-ci m’ont permis aujourd’hui d’être à même
d’arriver à ce stade-là. Ils ont marqué de façon indélébile mon parcours scolaire et
universitaire.
Je n’oublie pas nos formateurs en particulier ceux de la section impôts et domaines qui nous
ont initié en fiscalité et en domaines .Ils n’ont toujours ménagé aucun effort pour nous
transmettre leur prestigieuse connaissance et expérience dans le dessein de nous préparer à
des lendemains professionnels meilleurs.
Je tiens aussi à remercier l’ensemble de mes camarades de promotion, surtout ceux de la
section Impôts et Domaines, en particulier le groupe avec nous travaillons ensemble durant
les deux années de notre formation. Ce groupe est composé, de Boubacar DIENG, de doyen
Ibou NGOM, de Papa Moussa NDOYE, de Abdou Karim NDIAYE, de Ahmadou Bamba
NDIAYE, de Gora NDIAYE, de Ndeye Penda NDIAYE. Je leur merci pour leur
collaboration.
Mes remerciements vont en enfin à monsieur Omar Bayo FALL qui, avec générosité, a mis
des documents à notre disposition.
II
SIGLES ET ABREVIATIONS :
AFTU : association pour le financement des transports urbains
ATAF : association des travailleurs de l’administration financière
ANSD : agence nationale de la statistique et de la démographie
APD : aide publique au développement
CCID : chambre de commerce et d’industrie de Dakar
CFPB : contribution foncière des propriétés bâties
CFPNB : contribution foncière des propriétés non bâties
CGI : code général des impôts
CSF : centre des services fiscaux
DGD : direction générale des douanes
DGID : direction générale des impôts et des domaines
DLEC : direction de la législation des études et du contentieux
DPEE : direction de la prévision des études économiques
ER : effet de revenu
ES : effet de substitution
ESAMU : enquête sur la sécurité alimentaire en milieu urbain
GOANA : grande offensive agricole pour la nourriture et l’abondance
IDE : investissement direct étranger
IMF : impôt du minimum fiscal
IR : impôt sur le revenu
IS : impôt sur les sociétés
PF : pression fiscale
PIB : produit intérieur brut
PNBSF : programme nationale des bourses de sécurité familiale
PSE : plan Sénégal émergent
III
RF : recettes fiscales
TAF : taxe sur les activités financières
TRIMF : taxe représentative de l’impôt du minimum fiscal
TVA : taxe sur la valeur ajoutée
UEMOA : union économique et monétaire ouest africaine
IV
SOMMAIRE
INTRODUCTION ........................................................................................................................ 1
Première partie : Fondements et mesures constitutives d’exonérations à caractère social .......... 6
Chapitre 1 : Fondements de ces exonérations fiscales ................................................................. 7
Section 1 : Les fondements sociaux ............................................................................................ 7
Paragraphe 1 : La quête d’un bien-être social .............................................................................. 7
A-Le renforcement d’une sécurité alimentaire ............................................................................ 8
B - La facilitation de l’accès aux services sociaux de base .......................................................... 9
1/La promotion de l’habitat social ............................................................................................... 9
a /L’accès à un logement décent .................................................................................................. 9
b /L’accompagnement dans la mise en valeur ............................................................................ 10
2/Une consommation allégée de l’eau et de l’électricité.............................................................. 11
A /Une meilleure fourniture d’eau ............................................................................................... 11
b/La lutte contre le renchérissement du cout de l’électricité ........................................................ 12
Paragraphe 2 : Une meilleure reconstitution du tissu social ........................................................ 13
A -Renforcement d’une équité fiscale .......................................................................................... 13
B -La revalorisation des revenus de certaines catégories socioprofessionnelle ........................... 14
Section 2 : Les fondements économiques ................................................................................... 15
Paragraphe 1 : Un meilleur assouplissement de la charge fiscale ................................................ 15
A -Par la lutte contre l’inflation des prix...................................................................................... 15
B -Par la réduction du taux de pression fiscale ............................................................................ 16
Paragraphe 2 : La promotion de la croissance économique ......................................................... 18
A -Par une stimulation de l’épargne ............................................................................................. 18
B -Par le développement de la production agricole ..................................................................... 19
1-L’octroi d’avantages fiscaux structurels au secteur agricole .................................................... 20
2-La mise en œuvre d’un programme agricole conjoncturel ....................................................... 20
V
Chapitre 2 : Présentation des dispositions constitutives d’exonérations d’ordre social par
catégorie d’impôt.......................................................................................................................... 22
Section 1 : Les impôts d’Etat ....................................................................................................... 22
Paragraphe 1 : En matière d’impôts directs ................................................................................. 22
A-les impôts fonciers .................................................................................................................. 23
B -les bénéfices agricoles(BA) ..................................................................................................... 23
C/Les traitements, salaires, pensions et rentes viagères .............................................................. 23
Paragraphe 2 : En matière d’impôts indirects .............................................................................. 24
A- La taxe sur la valeur ajoutée(TVA) ......................................................................................... 24
1 -Les livraisons de biens exonérées ........................................................................................... 25
2 -Les prestations de service exonérées ....................................................................................... 25
B- Les autres taxes ...................................................................................................................... 26
1-La taxe sur les activités financières(TAF) ................................................................................ 26
2 -Les droits d’enregistrement...................................................................................................... 27
3 -Les taxes spécifiques : la taxe sur les boissons ........................................................................ 28
Section 2 : En matière d’impôts locaux ....................................................................................... 28
Paragraphe 1 : La contribution des patentes................................................................................. 29
Paragraphe 2 : Les impôts personnels .......................................................................................... 29
A –En matière d’impôt du minimum fiscal (IMF) ....................................................................... 29
B –En matière de taxe représentative de l’impôt du minimum fiscal (TRIMF) .......................... 30
Paragraphe 3: Les impôts fonciers ............................................................................................... 30
A-En matière de contributions foncières des propriétés ........................................................... 30
B –En matière de surtaxe foncière ............................................................................................... 31
Deuxième partie : Contribution des exonérations à caractère social aux dépenses fiscales
propositions de réformes fiscales ................................................................................................. 33
Chapitre 1 :L’évaluation des impacts de ces exonérations .......................................................... 34
Section1 : Des moins-values fiscales ........................................................................................... 35
VI
Paragraphe1 : Le potentiel de recettes abandonnées .................................................................... 37
Paragraphe2 : La diminution du rendement budgétaire de l’impôt .............................................. 38
Section 2 : Les corollaires à la baisse de recettes ......................................................................... 39
Paragraphe1 : Une diminution des charges de l’Etat ................................................................... 39
Paragraphe2 : Le recours excessif à l’emprunt ........................................................................... 40
Chapitre2 : Propositions de réformes fiscales formulées dans le cadre de cette étude ................ 42
Section 1 :L’application d’un taux symbolique ........................................................................... 42
Paragraphe 1 : Le champ d’application de ce taux....................................................................... 43
Paragraphe 2 : L’adaptation de l’application dudit taux au contexte économique et social .... 44
Paragraphe 3: Les motivations de l’application de ce taux .......................................................... 47
A- Les raisons socio-économiques ............................................................................................... 47
B -Les raisons fiscales et budgétaires ......................................................................................... 49
C –Le rôle des acteurs de réformes fiscales ................................................................................ 51
Section 2 : La révision de certaines exonérations ....................................................................... 53
Paragraphe1 : En matière d’impôts d’Etat .................................................................................. 53
Paragraphe2 : En matière de fiscalité locale ................................................................................ 55
CONCLUSION ............................................................................................................................ 57
VII
EPIGRAPHE
« Les exonérations tous azimuts sont une tare du système fiscal. A trop multiplier, elles
deviennent un cancer budgétaire .Il est donc important de les maîtriser, d’autant plus l’argent
est le nerf de la guerre contre la pauvreté .Si les ressources publiques deviennent rares, la
stabilité de l’Etat en souffre et les populations en pâtissent », Ngouda Fall KANE, ancien
secrétaire général du ministère de l’économie et des finances à l’occasion de la clôture de
l’assemblée générale de l’association des travailleurs de l’administration des finances(ATAF)
du jeudi 27 septembre 2012.
VIII
AVANT-PROPOS
Un avant –propos, dans son essence, est une interface offrant à son auteur l’opportunité
d’opérer une projection du thème pour en distiller quelques parfums mais également
d’anticiper les virtuelles objections. En d’autres termes, c’est l’entonnoir par lequel nous
passons pour entrer de plain-pied dans notre thème d’étude.
L’étude du comportement de l’Etat vis-à-vis de l’économie et du social peut être faite suivant
deux époques : la période classique et la période moderne. Dans l’époque classique
correspondant à l’Etat gendarme d’essence libérale, le rôle de l’Etat était exclusivement
confiné à l’exercice de ses prérogatives régaliennes. Il s’agissait pour l’Etat d’assurer l’ordre,
la sécurité intérieure et extérieure ainsi que les conditions propices à l’existence dans
l’économie de concurrence et de liberté. Sa doctrine était le libéralisme politique caractérisé
par le parlementarisme, le libéralisme économique dominé par la règle du laisser-aller et du
laisser faire. Par suite des crises économiques, monétaires et sociales qui entrainent une
profonde mutation de la conception classique, l’action du gouvernement devient plus que
jamais nécessaire. C’est là le début de la période moderne coïncidant à l’Etat providence,
caractérisée par l’interventionnisme de l’Etat dans l’économie et le social. Au Sénégal, cette
politique interventionniste de l’Etat peut être appréciée sous divers aspects économique,
budgétaire ou financier etc. Sous l’angle de la fiscalité, force est de constater que l’Etat
accorde des exonérations aussi bien en vue de promouvoir l’économie qu’en vue de soutenir
les ménages. Cependant, ces dernières ont des incidences sur les budgets des collectivités
publiques même si elles restent profitables aux ménages. Or, à l’heure où nous sommes notre
pays a plus que jamais besoin d’une forte structure pour enclencher les réformes économiques
en perspective. C’est dans ce contexte que notre étude se voudrait de s’inscrire dans un
dynamisme de donner davantage aux dépenses fiscales un caractère rationnel. Etant entendu
que la fiscalité reste la principale source de financement de l’Etat.
Dans le cadre de cette nous nous sommes à des obstacles liés à la disponibilité de statistiques
en matière d’impôts locaux pour mieux étayer nos propos. De même qu’en matière d’impôts
directs, les exonérations d’ordre social n’ont pas fait l’objet d’une étude détaillée dans le
dernier rapport de la DGID. C’est pour cela nous nous contenterons de mettre en exergue le
manque à gagner résultant de ces exonérations à travers la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et
l’impôt sur le revenu (IR).
IX
Introduction
Le Sénégal ne dispose pas d’un sous-sol extrêmement doté en ressources naturelles comparé à
d’autres pays comme la Guinée Conakry, la Guinée Equatoriale, le Gabon, les pays
maghrébins qui ont, à outrance des gisements de pétrole, d’or, de diamant, d’uranium etc.
Cependant, notre pays dispose de grandes surfaces de terres arables dont l’exploitation
pourrait lui rapporter des rendements abondants.
Toutefois, l’ampleur de nos réserves foncières ne suscite pas comme on
l’aurait
espéré une lueur d’espoir d’autant plus que notre agriculture reste confrontée aux difficultés
liées entre autres à une dépendance pluviométrique, à une faiblesse
et une irrégularité
annuelles des précipitations et à une faible mécanisation. Ces difficultés s’analysent comme
des contraintes d’ordre naturel et technique qui empêchent à notre agriculture de connaitre
une éclosion. Ces dernières ne s’érigent pas seulement en facteurs bloquants dans la mesure
où d’autres
problèmes viennent s’adjoindre. Ce sont par exemple des problèmes
démographiques qui s’expliquent par une population fortement jeune évaluée à 13 508 715
habitants selon le rapport du recensement définitif de l’agence nationale de la statistique et
de la démographie(ANSD)1 et par une demande sociale exacerbée indifféremment de nos
maigres ressources. En outre, les populations n’ont pas le réflexe naturel du civisme fiscal.
Compte tenu de ces considérations d’ordre économique, social et démographique, l’Etat du
Sénégal ne vie, pour l’essentiel, que d’impôts et taxes. En effet, en dehors des recettes
tarifaires ou douanières qui restent essentiellement tributaires des importations, la fiscalité est
notre principal moyen de financement pour assurer la couverture des charges publiques.
Or, notre système fiscal semble affaibli par deux obstacles : une population fiscale restreinte
d’une part et une prolifération des dépenses fiscales d’autre part. Pour le premier obstacle,
l’insuffisance de la population fiscale s’explique par une fiscalisation minimale de celle-ci eu
égard à notre démographie. En effet, la population du Sénégal est estimée en 2015 à
14 354 690 d’habitants avec un taux de chômage de 25,7% .Autrement dit, la population
active s’élève à 74,3% répartie entre trois secteurs2 : le primaire, le secondaire et le tertiaire
qui est le moins important dans les pays en voie de développement. Ceci étant dit que ce taux
qui semble être élevé ne reflète pas la réalité, dans la mesure où rien ne nous prouve que
1
2
Recensement définitif au Sénégal publié le 25 septembre 2014 par l’ANSD.
Rapport final du bureau état civil et projection démographique (BECPD) de l’ANSD.
1
l’ensemble de la population active paie ses impôts au regard de la structuration de nos
secteurs d’activité.
La multiplication des dépenses fiscales gangrène notre système fiscal par le fait qu’elle
engendre un rétrécissement de l’assiette fiscale quelles que soient les raisons économiques et
sociales pour lesquelles elles sont accordées.
Mais, force est de constater que le cadre actuel où nous sommes , caractérisé par
l’interventionnisme de l’Etat dans l’économie et le social, nous laisse entrevoir que
la
politique fiscale mise en œuvre par le Sénégal depuis des années accordent une place de
prédilection aux dépenses fiscales non seulement pour un meilleur assouplissement de la
charge fiscale mais aussi pour une compétitivité de l’économie. Ces dernières bien que
couteuses pour le Trésor Public constituent un excellent moyen permettant à la fiscalité de
jouer une fonction de régulateur social et de stimulateur de la croissance économique. Les
dépenses fiscales sont nombreuses et variées et concernent non seulement les impôts d’Etat
mais aussi les impôts locaux. Les premières concernent les crédits d’impôt pour
investissement accordés aux entreprises nouvelles ou en extension, les crédits d’impôt en
exportation, les exemptions temporaires concédées
aux entreprises durant leur phase
d’exploitation bien évidemment en matière de contribution foncière des propriétés bâties, les
réductions de taux en IS accordées aux entreprises franches d’exportation (EFE) et les
exonérations. Les exemptions sont des opérations exclus du champ d’application des impôts
et taxes. Les abattements sont une fraction de déduction forfaitaire autorisée. Le régime franc
quant à lui désigne des privilèges accordés aux entreprises franches d’exploitation. On entend
par entreprise franche d’exportation, les entreprises situées dans les zones franches et qui
vendent 80% de leur production à l’étranger. L’exonération désigne au contraire, la situation
juridique par laquelle le législateur sort, d’autorité du champ d’application de la loi fiscale un
élément qui y était inclus. Autrement dit les exonérations sont des opérations qui sont situées
dans le champ d’application de la loi mais qui sont dispensées du paiement de l’impôt par une
disposition expresse de la loi. Elles sont nombreuses et variées. Il s’agit des exonérations
d’ordre économique, celles d’ordre administratif, d’ordre technique ou fiscal et celles d’ordre
social. Ces dernières nommées contribuent en bonne partie aux dépenses fiscales et ont par
conséquent des incidences sur le budget des collectivités publiques. C’est dans ce contexte
que notre thème s’inscrit : « les exonérations d’ordre social et leur contribution aux dépenses
fiscales ».
2
Ces exonérations fiscales à caractère social constituent en réalité des avantages fiscaux,
portant sur l’imposition ou la taxation des revenus ,du patrimoine ou du capital, des produits
ou biens de première nécessité ,accordés aux ménages dans le dessein de leur atténuer aussi
bien la charge fiscale que de leur permettre d’accéder de mieux en mieux aux biens de
consommation et aux services sociaux de base. En effet, la fiscalité définie comme instrument
de politique économique et social semble être utilisée par les pouvoirs publics dans l’optique
de répondre aux nombreuses questions sociales qui les interpellent. Ces dernières peuvent
généralement être constituées de l’accès
sans entrave
aux besoins primaires de
l’alimentation, aux services sociaux de base etc.
Si au regard du budget de l’Etat et de celui des collectivités locales, ces opportunités
fiscales se traduisent par un manque à gagner, le constat est sans appel qu’elles demeurent une
charge fiscale amoindrie au regard des bénéficiaires. Elles deviennent une niche de ressources
abandonnées au profit des ménages. Tout cela se traduit par la volonté de l’Etat de renoncer à
de potentielles recettes
pour soutenir l’effort au développement et promouvoir la
consommation à moindre coût.
Compte tenu des difficultés de statistiques soulevées dans l’avant-propos, l’
évaluation des exonérations à caractère social peut être envisagée en matière d’impôts directs
(IR) ou de taxe sur la consommation, en particulier la taxe sur la valeur ajoutée(TVA). Cette
taxe et cet impôt constituent pour nous des paramètres ou des échantillons qui nous
permettraient d’essayer de mettre en exergue ce manque à gagner pour le Trésor public.
C’est pourquoi la question suivante reste légitime quelles sont les impacts budgétaires des
exonérations d’ordre social ?
Cependant, il s’avère nécessaire de rappeler que ces exonérations ne sont accordées ex nihilo
même s’ils impactent sur le budget des collectivités publiques. D’autant plus qu’elles
permettent d’inciter la vie économique d’une part et de procurer aux ménages une vie plus
cohérente et agréable d’autre part. Dès lors se pose la question de savoir quelles sont les
raisons qui sous-tendent ces avantages fiscaux ?
Toujours est-il que ces bénéfices fiscaux jouent un rôle dans la vie des ménages en termes de
lutte contre le renchérissement de la vie, la malnutrition, la promiscuité etc. Mais aujourd’hui
à l’heure où notre pays aspire à de grandes mutations économiques et sociales pour humer
l’ère de l’émergence si l’on sait que depuis l’indépendance l’on ne cesse de consentir des
efforts pour figurer à la cohorte des pays émergents. L’instrumentalisation d’un tel souhait
3
nécessiterait une quantité suffisante de ressources susceptible à la fois de financer les grappes
de l’économie porteuses de croissance et d’assurer la formation de ressources humaines de
qualité capables d’animer les services publics. N’est-il pas alors nécessaire de revoir le
régime des dépenses fiscales
pour
donner un nouveau souffle à notre système de
prélèvement de recettes .Etant donné qu’il n’est pas aussi facile de trouver un moyen de
financement alternatif pour apporter satisfaction aux nombreux défis socio- économiques.
Dès lors, il devient alors nécessaire de poser la problématique de savoir ; comment trouver
un équilibre entre les dépenses fiscales d’ordre social et les aspirations à l’émergence ?
Il ne s’agit pas de voir dans le cadre de ce thème les conséquences des exemptions, des
exonérations en régime franc ou de toute autre dépense fiscale à caractère économique sur le
budget des collectivités publiques mais il est plutôt question de mettre l’accent sur le rapport
entre la fiscalité et les ménages et sur la réforme fiscale à adopter en vue de juguler
l’incidence de ces bénéfices fiscaux sur le budget des collectivités publiques.
La mise en évidence du manque à gagner de ces dépenses fiscales en taxe sur la valeur
ajoutée(TVA) et en impôt sur le revenu(IR) ne signifie pas pour autant que celles des impôts
locaux et des autres impôts d’Etat n’ont pas d’implications sur le budget des collectivités
publiques.
L’ensemble des problèmes soulevés dans notre introduction nous ramènent essentielles à
deux interrogations substantielles.
Quelles sont les motivations qui justifient l’octroi des exonérations fiscales aux ménages ?
Quelles mesures fiscales pour tenter de rationaliser ces exonérations d’ordre social afin
d’optimiser le rendement fiscale du budget de l’Etat et des collectivités locales?
Ce sujet revêt un ensemble d’intérêts pratiques. D’une part, aujourd’hui où on parle de
programme qui inscrit le Sénégal dans une dynamique d’émergence à l’horizon 2035, la
recherche de moyens financiers considérables devient alors un impératif. Et l’obtention de tels
moyens sur ressources internes nous conduit à une révision voire même une rationalisation
du système des exonérations. Toujours du point de vue pratique, l’intérêt de ce sujet réside
dans le fait qu’il nous permettrait de jauger l’impact des exonérations des produits et services
de première nécessité sur le budget des collectivités publiques. Autrement dit, ce sujet est à
certains égards une tribune pour déterminer le potentiel de recettes abandonnées par le
Trésor public au grand bonheur des consommateurs .En outre ,c’est l’occasion pour nous
permettre de savoir la manière dont l’Etat soutient les ménages .En effet ,l’Etat renonce à de
4
potentielles recettes sous forme de subventions indirectes au profit de ces derniers .En vertu
de ce qui précède l’évaluation du volume des exonérations constitue par ailleurs, un moyen de
détermination, sur le plan économique, de la nature de notre Etat (Etat «gendarme » ou Etat
« providence ») suivant les théories économiques des classiques et des keynésiens .
La satisfaction à l’ensemble des interrogations soulevées dans le cadre de cette introduction
nous amène à nous pencher d’abord sur les raisons qui justifient l’octroi des exonérations
d’ordre social et les dispositions législatives constitutives de celles-ci (I) avant de nous
intéresser à la contribution de ces exonérations aux dépenses fiscales et la réflexion fiscale
que les pouvoirs publics doivent mener en vue d’optimiser un peu le rendement budgétaire
des recettes fiscales (II).
5
Première partie : Fondements et mesures constitutives
d’exonérations à caractère social
La problématique de la croissance économique et celle du bien-être social constituent les
questions les plus lancinantes et les plus préoccupantes dans tous les pays surtout dans ceux
en voie de développement. C’est pourquoi, l’Etat en partenariat et en collaboration avec les
entreprises et les organismes des secteurs parapublics et privés s’attellent à apporter une
réponse satisfaisante face aux nombreux défis économiques et sociaux qui les guettent. Ils
s’appuient sur les domaines comme l’agriculture, la pêche, l’élevage, l’industrie etc. réputés
être les leviers de développement .Mais on ne saurait perdre de vue que l’appui unique sur
lesdits domaines ne suffit pas pour se mettre sur les rampes de développement. Il va falloir
que l’Etat ait une autre vision, parmi tant d’autres, orientée vers une fiscalité mieux adaptée.
Etant entendu que la fiscalité est un instrument de politique économique et social, l’Etat peut
s’en servir pour arriver à ses fins. Tout cela veut dire que les exonérations d’ordre social ont
des soubassements sociaux et économiques que nous allons voir les uns après les autres. Les
mesures constitutives d’exonérations à caractère social prévues dans le code général sont
nombreuses et variées et concernent aussi bien les impôts locaux que les impôts d’Etat.
6
Chapitre1 : Les fondements des exonérations d’ordre social
L’idée dans ce chapitre est d’essayer de transcender les lettres du texte de la loi portant code
général des impôts afin d’explorer les réalités qui se cachent derrière celles-ci. Autrement dit,
il s’agit d’interpréter les dispositions du code relatives aux exonérations d’ordre social.
Pour ce qui concerne ces exonérations, il n’est pas surprenant de constater que les enjeux
sociaux sont plus importants que ceux économiques d’autant plus que l’Etat se soucie plus du
social que de l’économie. C’est pourquoi les justifications sociales que nous tenterons
d’apporter dans cette présente partie seront beaucoup
plus substantielles
que celles
économiques.
Section 1 : Les fondements sociaux de ces exonérations
Conscient des problèmes sociaux
auxquels sont confrontés les ménages, l’Etat juge
nécessaire d’exonérer d’impôt et taxe certains revenus ou opérations (livraisons de biens ou
prestations de services) pour assurer une meilleure équité sociale et soutenir les populations
démunies à avoir accès à une alimentation saine et équilibrée et aux services sociaux de base.
Paragraphe1 : La quête d’un bien-être social
Il est indéniable que les exonérations fiscales d’ordre social ne sont absolument constitutives
de bonheur social. Mais, elles peuvent participer à la quête inlassable par les ménages d’une
vie sécuritaire et prometteuse. Celle-ci s’explique par une volonté des pouvoirs publics
d’assurer aux ménages une sécurité alimentaire et un meilleur accès aux services sociaux de
base.
7
A/Le renforcement d’une sécurité alimentaire
La sécurité alimentaire peut être définie comme la capacité pour une personne d’assurer, de
façon pérenne, son alimentation. C’est-à-dire, être à même de subvenir aux trois repas
quotidiens. Ainsi définie, la sécurité alimentaire ne peut être un gage pour les ménages que
lorsqu’ils pourraient acheter les céréales ou produits de première nécessité à moindre coût.
Ces produits sont fixés par un arrêté du ministre chargé de l’économie et des finances 3. Ils
sont énumérés limitativement par ledit arrêté. Ils comprennent les céréales à l’exclusion du
riz de luxe, les légumes, plantes, racines alimentaires ,l’arachide, le soja, le sésame et autres
légumineuses, la viande et abats comestibles à l’état frais, réfrigérés ou congelés, les œufs en
coquilles ,les poissons non transformés (frais ,séché ,fumé ,salé, réfrigéré ou congelés) et le
lait non transformé.
Il est indubitable que ce n’est pas seulement l’exonération fiscale de ces produits qui permet
aux ménages de satisfaire à merveille à leurs besoins en matière d’alimentation. Mais il
s’avère nécessaire de soutenir l’idée selon laquelle une fiscalité moins allégée sur la
consommation de biens constituerait un avantage pour les ménages. A titre illustratif, nous
pouvons donner l’exemple de l’exonération des livraisons de céréales comme le riz qui est un
produit tant prisé par les sénégalais. C’est pour cette raison que les pouvoirs publics ont
trouvé nécessaire de suspendre la TVA sur le riz pour accompagner le développement de la
riziculture et par de là promouvoir l’autosuffisance alimentaire.
En bref, la décision des pouvoirs publics de surseoir à la taxation de certains produits
permettrait de réconforter les consommateurs dans l’idée qu’ils pourraient obtenir une
alimentation plus améliorée et plus équilibrée. Outre la volonté de satisfaire les besoins
alimentaires, l’exonération fiscale est aussi un moyen qui vise à faciliter aux populations
l’accès aux services sociaux de base.
3
Arrêté n° Arrêté n°003517 MEF DGID-DLEC-LEGS du 11 mars 2011 portant liste des produits alimentaires
non transformés et de première nécessité.
8
B/La facilitation de l’accès aux services sociaux de base
La fiscalité n’est pas uniquement un instrument de politique alimentaire. Elle est aussi
un moyen de promotion d’un meilleur accès aux services sociaux de base qui sont constitués
de l’éducation, du transport, de la santé, de l’habitat etc. En d’autres termes le souci pour
l’Etat d’offrir aux populations un enseignement de qualité et un accès sans encombre aux
soins de santé pourrait fiscalement se traduire par l’exonération des prestations scolaires et de
livraisons de médicament et de produits pharmaceutiques dont leur liste est fixée dans le livre
3 du code. Il en est de même de l’exonération fiscale des immeubles d’habitation, des
tranches sociales d’eau et d’électricité pour promouvoir de surcroit l’habitat social et une
meilleure distribution d’eau et d’électricité.
1) La promotion de l’habitat social
Il semble impertinent ou ésotérique pour un non-initié d’affirmer que la fiscalité peut être un
moyen d’inciter ou d’accompagner les ménages à trouver plus aisément un logement. C’est
toute l’idée des pouvoirs publics qui visent à développer l’habitat social par des mesures
d’ordre fiscal. Cette vision est traduite par la facilitation de l’accès à un logement décent et
l’accompagnement à une construction.
a/ L’accès à un logement décent
Le développement rapide de la population et la structure des ménages appellent à la
conscience et à la vigilance des pouvoirs publics. Il ne s’agit pas des logements fonctionnels
mais plutôt des logements sociaux. Le souhait d’obtenir un logement devient une
préoccupation majeure de chaque père de famille surtout les travailleurs. A l’image de la
capitale Dakar où l’obtention d’un logement s’avère être un véritable nœud gordien d’autant
plus que le surpeuplement connait aujourd’hui des proportions inquiétantes. C’est dans ce
sillage que l’Etat tente d’alléger la charge fiscale en vue de faciliter aux ménages l’obtention
d’un toit.
9
Il peut s’agir entre autres pour ce dernier de réduire le prix au mètre carré de parcelle
de terrain, de diminuer le cout de la location ou même de donner des logements sociaux aux
ménages démunies. Tous ces moyens constituent des voix salutaires pour soutenir l’habitat
social. Mais n’oublions pas que parallèlement à cette panoplie de mesures, la fiscalité peut
être conçue comme un moyen susceptible de promouvoir le développement de l’habitat par le
biais des exonérations. Cela s’explique par le fait que les immeubles occupés par leurs
propriétaires principaux ou les pensionnés sont exonérés d’impôts fonciers notamment de
contribution foncière des propriétés bâties ou non bâties respectivement à hauteur de 1500000
et de 1800000 (article 285 alinéas 9 et 10) de la loi 2012-31 modifié par la loi 2015-06 du 23
mars 2015 modifiant certaines dispositions du code général des impôts .Cet avantage fiscal
nous semble être un moyen d’encourager et d’inciter les populations à construire davantage.
En effet, si l’Etat réclamait ce manque à gagner au profit des propriétaires, ces derniers
n’auraient pas vraiment l’engouement et la volonté d’implanter quelque chose sur leurs
parcelles. De la même manière si le propriétaire laisse son terrain nu, le fisc devait lui
réclamer la contribution foncière des propriétés non bâties. Mais l’administration fiscale lui
concède cet avantage fiscal pour l’accompagner et l’aider à construire.
b) L’accompagnement dans la mise en valeur
Dans le même ordre d’idées le souhait pour l’Etat de développer l’habitat par des
mesures fiscales se traduit aussi par l’exonération en matière d’impôt foncier des terrains en
constructions nouvelles, de reconstructions ou d’additions de constructions pendant un temps
déterminé. C’est l’exemple des exonérations en CFPB accordées aux propriétaires pour
l’achèvement de leurs travaux pour une durée au plus de six ans (article 287 de la loi 201231 modifié par la loi visée plus haut).
En résumé au-delà de la facilitation de l’obtention d’une habitation, les exonérations sont
aussi accordées pour réduire un peu les tarifs d’eau et d’électricité qui constituent des
éléments indispensables dans la vie des populations.
10
2/Une consommation allégée de l’eau et de l’électricité
Une bonne fourniture en eau et en électricité demeure être une condition fondamentale d’un
pays qui aspire à l’émergence. Car, on ne saurait croire ou imaginer un développement sans
l’eau et l’électricité.
a) Une meilleure fourniture d’eau
L’accès des populations à une eau douce et saine demeure un combat perpétuel pour les
pouvoirs publics. Ces derniers mettent en œuvre tous les moyens possibles pour satisfaire aux
besoins des ménages en ce qui concerne ce liquide précieux.
Il est incontestable que l’eau est une nécessité vitale. Celle-ci se justifie par les nombreux
usages qu’on en fait d’elle .D’abord, on constate que les populations ont besoin de l’eau
potable et moins couteuse pour boire, faire le linge, la cuisson…En dehors de ces besoins
primaires, l’eau a ensuite une fonction économique. En effet, elle est aujourd’hui utilisée pour
les besoins des cultures maraichères et pour les besoins de l’élevage d’autant plus du fait de la
rareté de bassins de rétention ou de sources d’eau importantes, les éleveurs ont tendance à
utiliser l’eau des bornes fontaines pour l’abreuvement de leurs bovins et ovins. Conscient de
tous ces usages multiples et diverses qu’on en a fait, l’Etat exonère de TVA une tranche
sociale de sa consommation pour soutenir les couches sociales
surtout celles les plus
défavorisées. Cette tranche sociale est fixée à 40 mètres cubes de consommation
trimestrielle4. A côté des exonérations en eau, une meilleure distribution de l’électricité
constitue par ailleurs, une priorité des pouvoirs publics.
Arrêté n°6120-MEF-DGID du 09 novembre 2005 portant tranche sociale de livraisons d’eau
et d’électricité.
4
11
b) La lutte contre le renchérissement du coût de l’électricité
L’énergie constitue une condition sine qua none pour l’aspiration d’un pays à un
développement digne de son nom.
Auparavant, les populations étaient confrontées à d’énormes difficultés liées à l’éclairage
domestique. Car le paiement de la facture d’électricité n’était pas à la portée de toutes les
couches sociales. C’est pourquoi en vue de soulager la bourse des ménages, l’Etat exonère de
TVA une tranche sociale de consommation d’électricité au grand bonheur des populations.
Celle-ci est constituée par :
-la consommation d’électricité à usage domestique spécial ;
-les première et deuxième tranches du tarif de la consommation d’électricité à usage
domestique général ;
-la consommation d’électricité des abonnés des concessions d’électrification rurale facturée
au kilowattheure (kWh) pour un temps d’utilisation de leur puissance souscrite correspondant
à ceux des première et deuxième tranches du tarif de la consommation d’électricité à usage
domestique général5.
Cette exonération n’est rien d’autre qu’une sorte d’amélioration de leur situation sociale.
On ne saurait parler de services sociaux de base sans faire allusion aux secteurs du transport
terrestre et de l’éducation. En effet, la facilitation du coût des services du transport et de
l’éducation au regard de la fiscalité matérialise la volonté de la puissance publique d’assurer
une meilleure fluidité de la circulation des personnes et des biens. Elle constitue en plus le
garant
d’un système éducatif performant susceptible de promouvoir la formation de
ressources humaines de qualité.
Par le biais des exonérations d’ordre social, la fiscalité vise à éviter le maximum possible de
distorsions sociales.
Arrêté n°6120-MEF-DGID du 09 novembre 2005 portant tranche sociale de livraisons d’eau
et d’électricité.
5
12
Paragraphe 2 : Une meilleure reconstitution du tissu social
Cette reconstitution du tissu social s’explique par le renforcement d’une équité sociale et par
le soutien aux catégories socio professionnelles.
A/ Le renforcement d’une équité sociale
Il est important de veiller à ce que l’impôt ne soit pas considéré comme une contrainte,
mais soit également perçu comme un facteur de création de lien social et de solidarité. En
effet, dans un monde en mutation, la cohésion sociale, facteur de stabilité sociale, doit être au
centre des préoccupations. Notre système de création et de redistribution des richesses, notre
capacité à faire développer la classe moyenne et à évoluer son pouvoir d’achat ont toujours
été ciblés dans le sens de plus d’efficacité, mais également dans le sens de davantage de
justice et d’équité sociales.
L’équité et la justice ne sont pas l’apanage des sciences politiques et sociales .Le droit fiscal
s’attache aujourd’hui de plus en plus à l’éthique et à la justice fiscale. Ceci explique que la
fiscalité ne se contente plus de drainer des ressources à la couverture des charges publiques
mais tente d’instaurer une équité fiscale par le mécanisme des exonérations d’ordre social en
vue d’éviter le maximum possible de distorsions sociales.
C’est dans ce contexte que la loi 2012-31 du 31décembre 2012 modifié par celle de
2015-06 du 23 mars 2015 modifiant certaines dispositions du code général des impôts a
accordé beaucoup d’exonérations sur certains biens pour répondre aux préoccupations
d’équité et de justice fiscales. A titre d’exemple, on peut faire allusion à l’exonération des
biens immobiliers et de consommation en matière de taxe sur la valeur ajoutée et de
contribution foncière des propriétés bâties ou non bâties en vertu des dispositions des articles
361 et 285 de la loi portant code général des impôts modifié par la 2015-06 du 23 mars 2015
modifiant certaines dispositions dudit code. En effet, le principe d’équité fiscale voudrait dire
que tous les contribuables doivent supporter, dans les mêmes proportions, la charge fiscale.
Ce principe postule l’idée suivant laquelle les personnes plus nanties supportent les charges
fiscales dans des conditions semblables à celles des personnes nécessiteuses en considération
de leurs revenus. Si certains biens n’étaient pas exonérés d’impôt, le contribuable qu’il soit
13
riche ou démuni serait dans l’obligation de s’acquitter de ses obligations fiscales .Ce qui n’est
pas juste dans la mesure où l’impôt n’aurait aucun impact majeur sur les revenus des
personnes jugées plus aisées financièrement.
En bref, en dehors des avantages que les exonérations fiscales à caractère social procurent en
matière de consommation et de construction, elles jouent un rôle très important dans La
consolidation d’équité et de justice sociales. Les exonérations fiscales peuvent être aussi
accordées pour soutenir certaines catégories socio professionnelles.
B/ La revalorisation des revenus de rente et des pensions
La revalorisation des revenus
des propriétaires d’immeubles par la fiscalité, en
particulier les exonérations d’ordre social s’entend comme la volonté de l’Etat de soustraire
de l’impôt les revenus fonciers des pensionnés ou des rentiers lorsque le montant de leurs
revenus nets globaux ne dépasse pas 1 800 000 pour le calcul de l’impôt sur le revenu
6
En
effet, beaucoup de pensionnés après la retraite se retrouvent dans une indigence notoire.
D’autres travailleurs en exercice peuvent être dans cette même situation au crépuscule de leur
retraite. Ils demeurent toujours confrontés à des difficultés financières pour joindre les deux
bouts. Les immeubles qu’ils ont construits durant l’exercice de leur profession restent leur
principale source de financement hormis la pension. Ils donnent en bail une partie de leurs
biens immeubles pour compenser certaines dépenses en vue de vivre décemment comme
d’antan.
En définitive, les exonérations fiscales d’ordre social sont un facteur de réduction de la
pauvreté et de promotion de la classe sociale la plus modeste. En effet, elles visent à faciliter
aux personnes nécessiteuses l’accès aux denrées de première nécessité et aux services sociaux
de base. A titre illustratif, les exonérations sur les livraisons de riz et d’autres céréales et sur la
location à usage d’habitation. En sus, de la facilitation de ces produits et services, elles
permettent de réduire le coût de la vie pour permettre une meilleure distribution des services
sociaux de base.
6
Article 285 dernier alinéa de la loi 2012-31 modifié par celle de 2015-06 du 23 mars 2015.
14
Ces exonérations ne sont uniquement accordées pour des raisons sociales, elles peuvent en
outre être justifiées par quelques raisons économiques que nous tenterons de voir dans notre
deuxième section.
Section 2 : Les fondements économiques
Le constat est sans appel qu’en ce qui concerne les exonérations d’ordre social, les raisons
sociales pour lesquelles elles sont accordées sont davantage plus remarquables que celles
économiques. Mais ceci n’en est rien .En effet, entre les motifs sociaux s’intercalent quelques
motifs économiques. Ce qui est tout à fait normal parce que l’économie et le social sont
indissociables en termes de politiques porteuses de bien-être et de croissance.
La preuve en est qu’à chaque fois que l’Etat exonère les matériels agricoles c’est pour en
partie permettre aux exploitants familiaux d’avoir accès en abondance aux produits de
subsistance, mais au-delà de cette culture vivrière, il vise à promouvoir l’activité agricole
locomotive d’une croissance économique. C’est pourquoi
nous en convenons que ces
exonérations peuvent être accordées dans le but d’accroitre la production agricole. En plus de
ce but agricole, elles peuvent être conçues comme un facteur de stimulation de l’épargne des
ménages et un moyen de combattre une inflation des prix par la voie d’une fiscalité allégée et
plus soutenable.
Paragraphe1 : Un meilleur assouplissement de la fiscalité
Le caractère adoucissant d’une fiscalité pourrait être justifié par l’affranchissement à une
inflation des prix des biens et par la diminution du taux de pression fiscale.
A/ Par la lutte contre l’inflation
L’inflation s’entend comme l’augmentation du prix de denrées. Celle-ci a des conséquences
économiques nocives sur le pouvoir d’achat des ménages dans la mesure où elle le réduirait.
Ce risque d’inflation avec toutes les conséquences qu’elle pourrait engendrer peut justifier
15
dans une certaine mesure la politique fiscale de l’Etat d’exonérer d’impôts et taxes certains
biens de consommation. L’impact de la hausse des prix sur les produits de première nécessité
se justifie à travers une enquête menée par ESAMU en 20087(chambre de commerce et
d’industrie de Dakar(CCID)).
Cette année a été particulièrement difficile pour les ménages sénégalais qui ont subi de
plein fouet les effets négatifs de la crise alimentaire mondiale et de la hausse vertigineuse des
prix des denrées de première nécessité (riz, huile, mil, etc.). En cette année le taux d’inflation
s’est situé en 6,8% soit le double du seuil de 3% fixé dans le cadre des critères de
convergences de l’UEMOA .Cette forte augmentation était liée à l’augmentation des prix des
produits. Selon toujours les résultats de l’ESAMU, la majorité des ménages enquêtés (9 sur
10) ont considérablement affirmé que la hausse des prix des produits alimentaires a constitué
le principal choc qu’ils ont subi en 2010.
Cette flambée des prix entraine également la modification de la structure de dépense
des ménages par l’augmentation de la part consacrée à l’alimentation au détriment des autres
postes. En effet, selon les résultats de cette même enquête, entre 57 et 64% des ménages ont
signalé une augmentation des dépenses consacrées à l’achat de céréales constituées en
majeure partie de riz. .En raison de cette augmentation considérable des prix et de ses effets
néfastes sur la vie des ménages, les pouvoirs publics ont senti la nécessité d’affranchir de
TVA ces produits. Les exonérations d’ordre social visent également à diminuer le taux de
pression fiscale.
B/ Par la diminution du taux de pression fiscale
Il n y a que trois grandes sources de recettes fiscales pour le Trésor : le revenu, la
consommation et le capital. Une trop forte pression fiscale sur l’un ou sur l’autre finit par tarir
la source et engendre distorsion et inégalité. Le taux de pression exprime le plus souvent le
rapport exprimé en pourcentage entre les recettes fiscales et le PIB nominal dans une
économie. Il est déterminé par la formule suivante :
Taux de PF= (RF/PIB)*100
Et PF=RF/PIB.
7
ANSD : situation économique et sociale 2008 et 2009.
16
L’exonération de certains biens patrimoniaux ou de consommation ou sur les salaires
permet de réduire la pression fiscale chez les ménages. Etant entendu que l’augmentation du
taux d’imposition peut influer non seulement sur les comportements des ménages, mais
également et surtout sur le niveau de prélèvement. Ainsi nous renseigne Laffer8, un
économiste de renom, que tout alourdissement du taux d’imposition au-delà d’un certain seuil
provoque une baisse du montant des recettes fiscales : « trop d’impôts tue l’impôt » a-t-on
l’habitude de dire. Ainsi les recettes fiscales sont une fonction croissante du taux d’imposition
jusqu’à un seuil maximal (correspondant au sommet de la courbe Laffer) au-delà de ce seuil ;
les recettes fiscales sont une fonction décroissante du taux d’imposition.
Afin d’expliquer que les recettes fiscales baissent à partir d’un certain seuil d’imposition, on
fait appel aux notions microéconomiques d’effet de substitution (ES) et d’effet de revenu
(ER).L’augmentation du taux d’imposition (t) a deux effets sur l’arbitrage d’un agent entre
temps de loisir et temps de travail :
Un ES : si t augmente, le salaire net diminue ce qui incite l’agent à diminuer son temps de
travail au profit du loisir ;
Un ER : si t augmente le revenu disponible diminue ce qui peut inciter l’agent à travailler
davantage pour retrouver son revenu de départ.
L’impact final d’une hausse de t sur l’offre de travail dépendra donc de l’ampleur de
ces deux effets. Selon Laffer l’ES l’emporte sur l’ER ce qui conduit à une réduction de
l’assiette fiscale. Et cette dernière influe sur le niveau de prélèvement de recettes. Partant de la
pensée de Laffer, les exonérations fiscales d’ordre social permettent de réduire les contre
incitations à participer au marché du travail surtout pour les ménages à bas revenu. En effet,
plus que le revenu est fortement imposé, moins que le salarier ait de l’ambition pour le travail.
Somme de toute, sur le plan économique les exonérations d’ordre social sont un levier sur
lequel s’appuie les pouvoirs publics pour lutter contre l’inflation dans une certaine mesure et
être en conformité aux critères de convergence définies par l’UEMOA.Ces exonérations
pourraient également être considérées un moyen pour stimuler l’épargne et booster la
production agricole.
8
Théoricien de la fameuse courbe de Laffer.
17
Paragraphe 2 : La promotion de la croissance
Au Sénégal, les pouvoirs publics s’appuient sur plusieurs instruments de politique
économique en vue de participer à une redynamisation de notre économie. Parmi lesquels,
figure en bonne place l’incitation à l’épargne. Celle-ci s’explique par une imposition modérée
des revenus des ménages. Pour promouvoir également le développement de la production
agricole, le volet fiscal pourrait constituer un important moyen par le biais d’exonération
fiscale des semences et intrants agricoles.
A- Par une stimulation de l’épargne
Saliou SECK9 dans sa publication parue en août 2003 intitulé « impact de la
libéralisation financière sur l’épargne domestique : cas du Sénégal » affirmait en substance
que la croissance de la production de toute économie dépend entre autres de l’accumulation
du capital qui à son tour, requiert une épargne suffisante pour satisfaire l’investissement
nécessaire. La composante de cette épargne c’est-à-dire la somme de l’épargne publique et de
l’épargne privée, cette dernière étant constitué de l’épargne de l’entreprise et des ménages est
insuffisante dans les pays en développement .Le Sénégal ne déroge pas à la règle car son
épargne est relativement faible. Elle est égale à 9.6% du PIB en 1970, devient négative dans
les années 80 puis s’établit à 11.8% du PIB en 2000.
Cette évolution aux antipodes des justifications économiques marquées par la
conjoncture économique à l’époque peut avoir des explications fiscales .Compte tenu du rôle
de l’épargne eu égard au financement de l’économie et de la satisfaction des besoins futurs
des ménages conformément à la conception de Charles GIDE10 de l’épargne qu’il définit à
travers deux acceptions :l’épargne économie et l’épargne prévoyance ,les pouvoirs publics ont
jugé nécessaire de poursuivre leur combat pour sa stimulation.
Pour preuve, les réformes fiscales entreprises par le Sénégal jusqu’en 2004 n’avaient-elles
pas donné une place de choix à l’épargne. En vertu de la loi de 2004 des efforts ont été
consentis en faveur des contribuables personnes morales, par un allègement du fardeau fiscal.
9
Economiste sénégalais et auteur de « impact de la libéralisation financière sur l’épargne domestique : cas du
Sénégal » 87 pages.
10
Cours d’économie politique, p.531 et 535.
18
Aussi, des mesures d’une grande envergure doivent –elles être consenties au profit des
ménages dont la capacité financière a été affectée par la crise économique. Le moment est
donc venu d’accéder à cette demande sociale récurrente de revalorisation du pouvoir d’achat
notamment des salariés.
Pour cela il a été décidé de revoir en profondeur le système de fiscalisation des revenus des
personnes physiques dans une baisse sensible de leur niveau d’imposition. Cette volonté est
matérialisée par une refonte du système de l’impôt sur le revenu avec l’accord d’exonération
et surtout avec l’application du barème progressif quant à la liquidation de l’impôt sur le
revenu. Pour une revalorisation de l’économie, l’Etat pourrait avoir besoin de l’épargne. En
effet, l’épargne permet à l’Etat d’assouvir son besoin de financement .Aujourd’hui le taux
d’épargne nationale a atteint 17,3%11.
Notre analyse ne se veut pas péremptoire en ce qui concerne l’impact de la fiscalité dans la
stimulation de l’épargne. Mais, on peut par ailleurs retenir que si elle n’est pas absolument le
facteur déterminant de la variation du taux d’épargne au Sénégal, elle en est par conséquent
un qui concourt à son évolution.
Comme défini, l’épargne permet aux ménages d’avoir une autonomie financière pour
satisfaire sans aucune difficulté à leurs besoins futurs. L’épargne permet également de
financer le développement national. En sus de la stimulation de l’épargne des ménages,
l’exonération des produits et matériels agricoles qui sont partie intégrante des exonérations
d’ordre social, permettent de favoriser la production agricole.
B- Par l’accroissement de la production agricole
En fiscalité, le terme agricole renvoie aux activités d’agriculture, de pêche et d’élevage. La
volonté des pouvoirs publics d’accroître la production agricole par des incitations fiscales
tient lieu aussi bien à l’octroi d’avantages fiscaux sur les matériels de production déjà prévu
par le CGI qu’à la mise en œuvre d’un programme conjoncturel de lutte contre l’insuffisance
alimentaire consacrée par un texte législatif.
11
Site agence nationale de la statistique et de la démographie (ANSD),www.ansd.sn.
19
1/L’octroi d’avantages fiscaux structurels au secteur agricole
Le secteur primaire, particulièrement l’agriculture constitue un moteur incontournable
pour la mise en œuvre des politiques de développement. Il en résulte que l’Etat peut s’appuyer
sur ce secteur qui emploie une bonne partie de la population en vue de promouvoir la
croissance économique. La mise en œuvre d’un tel projet nécessite des réformes structurelles
,économiques .Si sur le plan socio-économique ,on peut
noter l’octroi de matériels et
d’intrants agricoles(machines ,tracteurs, semences certifiées, etc.) aux agriculteurs ,de
matériels de pêche (pirogues ,filets,etc.) aux mareyeurs et aux pécheurs et de subventions aux
éleveurs la mise en place de structure en charge d’exploitation et de promotion de ces activités
,il n’en demeure pas moins que des politiques fiscales ne pourraient pas être tentées en vue de
répondre aux besoins des agriculteurs. C’est dans ce contexte que nous parlons d’avantages
structurels qui sont déjà prévus par le code général des impôts.
En effet, la loi 2012-31 du 31 décembre 2012 portant code général des impôts,
modifiée par la loi 2015-06 du 23 mars 2015 définit un cadre intégré favorable au
développement de l’agriculture, de l’élevage et à l’épanouissement des populations rurales.
Ce cadre s’explique par la multiplicité des exonérations fiscales aussi bien sur les livraisons
de matériels agricoles que sur les revenus tirés de l’exploitation agricole, halieutique ou
pastorale.
A titre d’exemple, en matière de taxe sur la valeur ajoutée, l’Etat exonère de taxe les
livraisons de produits agricoles et halieutiques. En bref, la fiscalité constitue non seulement
un instrument de mobilisation de recettes, mais également, elle permet à l’Etat d’intervenir
dans l’économie en vue de jouer le rôle de régulateur en mettant en œuvre un système de
prélèvement plus assoupli permettant d’amoindrir de surcroit la charge fiscale. L’Etat peut en
outre, servir de la fiscalité comme levier pour faire face à une urgence économique.
2/La mise en œuvre d’un programme agricole conjoncturel
Si l’Etat veut mettre en œuvre un programme d’urgence économique, surtout en
période de crise, par exemple un programme d’autosuffisance alimentaire, la fiscalité
constitue un instrument sur lequel il peut s’appuyer. C’est le cas de la GOANA lancée en
20
2008 par son excellence le président Abdoulaye WADE12. En effet, pour faire face à la crise
alimentaire de l’époque qui affectait les économies des pays en développement, l’Etat du
Sénégal a engagé un vaste programme de relance de l’agriculture dans le but d’assurer une
autosuffisance alimentaire à moyen et court terme. Pour donner toutes les chances de succès
à ce programme, des mesures hardies étaient envisagées en vue du renforcement de la
production du secteur agricole.
A l’effet d’accompagner la mise en œuvre de ce programme, le gouvernement avait décidé de
prendre de mesures fiscales et douanières visant à faciliter l’acquisition des moyens de
production utilisés par les concernés.
En outre étant donné qu’il s’agissait de promouvoir la sécurité et l’autosuffisance alimentaire,
toutes les entraves à la réussite de cette politique agricole et à l’épanouissement des acteurs
devaient être levées.
C’est pourquoi, l’Etat avait décidé d’accorder des avantages fiscaux et douaniers aux
activités agricoles effectuées dans le cadre de la GOANA13 notamment l’exonération de
l’impôt sur le revenu sur les bénéfices tirés de ces activités et l’exonération de la TVA et des
droits de douanes sur les acquisitions de matériel destiné à ces activités. C’est toute l’idée de
la loi n°2080-45 du 03 septembre 2008 fixant régime fiscal et douanier des activités
effectuées dans le cadre de la GOANA.
En définitive, les exonérations d’ordre social telles qu’elles sont consacrées par le CGI sont
en bonne partie accordées pour des raisons sociales. En effet, elles permettent aux ménages de
s’approvisionner à coût réduit sur le marché. En plus elles leur permettent de faciliter l’accès
aux services sociaux de base. Mais on ne saurait perdre de vue que certaines de
ces
exonérations peuvent être un facteur de promotion de la production agricole et de stimulation
de l’épargne des ménages.
Ces exonérations fiscales touchent à plusieurs natures d’impôts .Ils concernent aussi bien les
impôts locaux que les impôts d’Etat. De ce point de vue, nous tenterions de faire un tour
d’horizon du code général pour répertorier l’ensemble des mesures constitutives
d’exonérations d’ordre social fiscales au regard des impôts sus nommés.
12
13
Ancien président de la République du Sénégal de 2000 à 2012, dénommé « père de l’alternance ».
Programme d’autosuffisance alimentaire lancé en 2008 par ledit président.
21
Chapitre 2 : La présentation des dispositions constitutives d’exonérations à
caractère social par catégorie d’impôt
Pour avoir une meilleure compréhension de cette catégorie d’exonérations il convient de les
sérier en impôts d’Etats et en impôts locaux.
Aussi, il importe de rappeler qu’il ne convient pas de voir l’ensemble des impôts locaux ou
d’Etat. A contrario notre travail consistera à répertorier dans ce présent chapitre l’ensemble
des exonérations ayant un caractère social et prévues par le code général des impôts ou par
d’autres textes juridiques.
Section1 : Les exonérations à caractère social pour les impôts d’Etat
Il convient ici de voir les exonérations à caractère social en impôts d’Etat et celles en impôts
locaux.
Paragraphe 1 : En matière d’impôts directs
Les impôts directs sont ceux qui frappent directement les revenus des personnes physiques ou
morales en tenant compte de leur faculté contributive ou non selon qu’ils soient personnels ou
réels. Ces impôts connaissent des exemptions aussi bien que des exonérations. Cependant, il
est primordial de rappeler qu’ en matière d’impôts directs le code général des impôts semble
employé indistinctement les termes exemptions et exonérations : les unes signifient parfois la
même chose que les autres il s’agit pour ces impôts de deux termes interchangeables. La tâche
qui nous incombe ici est de voir les impôts directs qui font l’objet d’exonération d’ordre
social .Ils comprennent l’impôt sur les revenus fonciers, l’impôt sur les bénéfices agricoles et
l’impôt sur les traitements, salaires, émoluments etc.
22
A /Les revenus fonciers
Les revenus fonciers sont des revenus tirés des propriétés bâties, des mines, des carrières etc. ;
et accessoirement des droits d’affiche, de la concession du droit d’exploitation de carrières.
En revanche, les dispositions de l’article 65 de la loi 2012-31 portant code général des impôts
modifiée par la 2015-06 du 23 mars 2015 modifiant certaines dispositions dudit code ,ne sont
pas visés les revenus en nature correspondant à la disposition d’un logement dont le
propriétaire se réserve la jouissance. Cette exonération peut s’expliquer par la volonté de la
puissance publique d’encourager les ménages à obtenir un logement décent. A côté de ces
exonérations, nous avons voir celles accordées en matière d’impôt sur les revenus de
l’exploitation agricole.
B/Les bénéfices agricoles(BA)
Sont considérés comme bénéfices de l’exploitation pour l’application de l’impôt sur le
revenu, les bénéfices réalisés par les planteurs, agriculteurs, éleveurs et pêcheurs ainsi que
ceux qui proviennent des exploitations forestières. En revanche, pour permettre aux paysans
de disposer de revenus et de vivre décemment de leur récolte, les dispositions de l’article 154
de ladite loi modifiée les exonèrent d’impôt sur le revenu. Cette disposition vise également à
promouvoir les exploitations familiales qui occupent une partie de la population rurale.
C/Les traitements, salaires, pensions et rentes viagères
Notre système fiscal tel qu’il est conçu aujourd’hui se veut un facteur d’incitation au travail,
à l’épargne et à l’amélioration du niveau d’instruction des ménages en tentant d’influer sur
leurs décisions. Pour ce faire, il cherche à créer un environnement fiscal favorisant l’épargne
et le travail des ménages. Cette recherche est perceptible à travers le mode d’imposition des
revenus salariaux ou viagers et leurs exonérations.
23
En l’espèce, sont imposables à l’impôt sur le revenu, les traitements publics et privés,
indemnités et primes de toutes natures, émoluments, salaires et avantages en argent ou en
nature.
Au contraire, aux termes des dispositions de l’article 167 du CGI sont exonérés pour des
motifs sociaux les allocations familiales ,allocations d’assistance à la famille ,majorations de
soldes ,indemnités ou pensions calculées conformément à la législation en vigueur et
attribuées en considération de la situation de la situation ou des charges familiales. Sont en
outre exonérées pour les mêmes motifs, les allocations et les indemnités spéciales destinées à
assurer le remboursement de frais inhérents à la fonction ou à l’emploi effectivement utilisées
conformément à leur objet ,les indemnités de licenciement ,les indemnités légales de départ à
la retraite et de décès déterminés conformément à la législation du travail, les rentes viagères
et indemnités temporaires attribuées aux victimes d’accident du travail, la retraite du
combattant ,les rentes viagères servies en représentation de dommages et intérêts en vertu
d’une condamnation prononcée judiciairement par pour la réparation d’un préjudice corporel
ayant entrainé pour la victime une incapacité permanente totale l’obligeant à avoir recours à
une tierce personne pour effectuer les actes ordinaires de la vie.
Paragraphe 2 : En matière d’impôts indirects
En revanche, les impôts indirects sont ceux dont le fait générateur est déterminé par un
évènement (livraisons de biens ou prestations de service).
Il s’agit de voir les exonérations d’ordre social en matière de TVA, et des autres taxes.
A/La TVA
Les exonérations d’ordre social en matière de taxe sur la valeur ajoutée peuvent être classées
selon qu’elles soient des livraisons de biens ou des prestations de service.
24
1/Les livraisons de biens exonérées
La taxe sur la valeur ajoutée constitue un véritable instrument de politique sociale .L’Etat peut
toujours la mettre en œuvre pour soutenir la consommation des ménages et par-delà soulager
leurs bourses. Ce faisant, il exonérera de TVA les livraisons de biens les plus consommés.
Ces livraisons sont nombreuses et variées. Elles trouvent leur siège à l’article 361 de la loi
2012-31 du 31 décembre 2012 portant code général des impôts ,modifiée par la loi 2015-06
du 23 mars 2015.Ellles comprennent d’une part, les livraisons de biens de première nécessité
non transformés dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé des finances, les livraisons
de médicaments ,de produits pharmaceutiques et matériels médicales spécialisés, les ventes
par leur auteur d’œuvre d’art original. L’exonération des produits pharmaceutiques s’analyse
comme un moyen de lutte contre le défaut de fréquentation des structures par les ménages. En
effet, si les frais médicaux s’avèrent trop chères, les ménages se verront réduits à l’accès aux
structures sanitaires pour raison d’incapacité à supporter les coûts de services. D’autre part
,on peut envisager les ventes d’imprimés quelque soient leur dénomination lorsqu’ils sont
composés de textes relatifs aux nouvelles et informations d’intérêt général à l’exclusion de la
publicité ;les livraisons de tranche sociale d’eau et d’électricité et enfin les livraisons de
semences ,engrais ,produits phytosanitaires, aliments de volaille et de bétail reproducteurs de
race pure, œufs à couver, poussins dits d’un jour entrant directement dans un cycle de
production animale ou végétale. Ces exonérations d’ordre social connaissent également des
prestations de service.
2/Les prestations de service exonérées
A l’instar des livraisons de biens exonérés, ces prestations trouvent aussi leur origine
dans l’article 361 susvisé. Il s’agit en effet, des prestations de soins à la personne faites dans
des établissements publiques ou privés. Les prestations visées sont celles qui concourent à
l’établissement des diagnostics médicaux ou au traitement des maladies humaines y compris
le transport de blessés. On peut en outre mentionner le transport public de voyageurs effectué
par un transporteur inscrit au rôle des patentes en cette qualité, titulaires des autorisations
réglementaires et pratiquant des tarifs homologués par l’autorité publique, les opérations
d’impression ,d’édition de périodiques, d’imprimés quel que soit leur dénomination lorsqu’ils
25
sont composés de textes relatifs aux nouvelles et aux informations d’intérêt général à
l’exclusion de la publicité ,les locations d’immeubles nus à usage exclusif d’habitation et les
prestations de service réalisées dans le domaine scolaire ou universitaire par des
établissements publics ou privés ou par des organismes assimilés soumis à la réglementation
administrative. Excepté la TVA, les exonérations d’ordre social font bonne figure en matière
de TAF et des autres taxes spécifiques.
B- Les autres taxes
Pour les autres taxes, les exonérations à caractère social concernent la taxe sur les activités
financières (TAF), les droits d’enregistrement et les taxes spécifiques.
1/Les exonérations à caractère social en matière de taxe sur les activités
financières(TAF)
La TAF est une taxe à laquelle sont assujettis les banques et établissements financiers
agréés au Sénégal, les personnes physiques ou morales réalisant des opérations de transfert
d’argent, les personnes physiques ou morales réalisant de l’intermédiation financière et les
opérateurs de change. Cependant, il existe des opérations qui, bien qu’entrant dans le champ
d’application de cette taxe sont exonérées. L’exonération dont il s’agit est celle visée à
l’article 402-3 de la loi 2012-31 et relative aux intérêts et commissions sur prêt consentis aux
personnes physiques pour la construction et l’acquisition de locaux à usage d’habitation
principale, lorsque la valeur hors taxes des constructions ne dépasse pas un seuil fixé par
arrêté du ministre en charge des finances14. Avec l’avènement de la loi 2015-06 du 23 mars
2015 portant modification de certaines dispositions du code général, ce seuil est fixé par
décret sur rapport conjoint du ministre en charge des finances et du ministre en charge de
l’habitat. Ce décret auquel fait référence cette loi 2015-06 modifiant les dispositions de cet
article n’est pas encore pris.
Mais, il est d’usage que les centres de services fiscaux ( CRF) se réfèrent au décret fixant, au
taux de 1%, l’enregistrement des actes portant ventes d’immeubles à usage de logement par
14
Cet arrêté n’est jamais pris.
26
les personnes physiques ou morales qui se consacrent avec l’agrément et sous le contrôle de
l’Etat au développement de l’habitat social15.Ce décret considère comme habitat social tout
logement dont le coût est plafonné à vingt (20) millions de francs CFA. Les CRF pointent le
seuil du prêt visé par les lois susvisées à ce montant-là. Outre la TAF, ces exonérations
touchent aux droits d’enregistrement.
2/Les droits d’enregistrement
L’enregistrement est une formalité consistant à donner à un acte une date certaine.
Dans sa mise en œuvre, l’enregistrement
est l’apposition d’une mention sur un acte,
moyennant un paiement déterminé suivant la nature de l’acte. Mais, certains actes qui doivent
obligatoirement être soumis à la formalité peuvent, pour des motifs d’ordre social, être
exonérés d’impôt. Les exonérations dont il s’agit sont prévues par les dispositions de l’article
466. Elles comprennent d’abord, les successions des militaires des armées nationales décédés
pendant les hostilités ou dans l’année de la cessation des hostilités ,de blessures reçues ou des
maladies contractées pendant une guerre, ensuite les successions des ressortissants sénégalais
dont le décès aura été provoqué par fait de guerre soit au cours des hostilités soit dans l’année
de la cessation des hostilités, les successions comportant un actif brut n’excédant pas 1000000
de francs CFA composé uniquement de biens meubles autre que le fonds de commerce. A
côté de ces successions, nous avons aussi les mutations de véhicules à moteur de transport
public de marchandises ou de voyageurs, acquis par des transporteurs agréés comme tels et
titulaires de l’attestation d’imposition à la patente.
Outre la promotion du transport public, ces exonérations constituent de véritables mesures
humanitaires visant à adoucir les sentiments de tristesse et de consternation éprouvés par
certaines personnes suite à la disparition d’êtres qui leur sont chères. Il s’agit là d’une autre
dimension de la fiscalité dans la prise en compte des préoccupations sociales.
15
Décret n°2013-1381 du 30 octobre 2013 portant application de l’article 472-V-1 de la loi n°2012-31 du 31
décembre 2012.
27
3 /Les taxes spécifiques : l’exemple de la taxe sur les boissons
A côté des taxes sur le chiffre d’affaire, il existe d’autres droits qu’on appelle communément
taxes spécifiques. Ces dernières sont nombreuses et variées. Parmi lesquelles, nous avons la
taxe sur le tabac, la taxe sur les corps gras, la taxe sur les produits cosmétiques, la taxe sur les
boissons etc. De toutes ces taxes seule la taxe sur les boissons nous semble comporter des
exonérations qu’on pourrait qualifier d’ordre social. Cette taxe frappe entre autres les
boissons gazeuses ou non, les alcools quelle que soit leur dénomination, les eaux contenant
naturellement ou artificiellement du gaz…sont exonérées de cette taxe pour des motifs
sociaux :les vins destinés à la célébration du culte, les produits médicaux alcoolisés ,les
alcools et liquides alcoolisées destinés à la vinaigrerie et à la fabrication de produits
médicamenteux et les vinaigres(article 412 de la loi 2012-31 modifiée par celle de 2015-06
du 23 mars 2015 modifiant certaines dispositions du code général des impôts).
A travers ces exonérations, nous pouvons dire qu’en dehors des motifs sus évoqués la
fiscalité prend en compte les aspirations religieuses. En effet, compte tenu de l’aggravation de
la taxation de ces produits, si le code général des impôts les exonère de cette taxe (taxe sur les
boissons), c’est pour le moins que l’on puisse permettre à certaines communautés religieuses
de pratiquer librement et sans aucune restriction leur confession. C’est là aussi une façon de
dire que la fiscalité répond favorablement au droit de pratiquer librement sans aucune crainte
la religion de son choix.
A l’exclusion des exonérations à caractère social accordées sur les impôts d’Etat, nous
pouvons noter l’existence de ces exonérations quant aux impôts locaux.
Section 2 : Les exonérations à caractère social pour les impôts locaux
Les impôts locaux comprenant des exonérations d’ordre social se composent des impôts
professionnels notamment la patente car il n y a pas d’exonération d’ordre social en
contribution des licences, des impôts personnels et des impôts fonciers.
28
Paragraphe 1 : La contribution des patentes
L’article 321 -2 et 3 précise en ses termes que sont exemptés ou exonérés de la contribution
des patentes les peintres ,graveurs et dessinateurs considérés comme artistes et ne vendant que
le produit de leur art d’une part et les cultivateurs ,seulement pour la vente et la manipulation
des récoltes et fruits provenant des terrains qui leur appartiennent exploités par ,et pour le
bétail qu’ils y élèvent, qu’ils entretiennent ou qu’ils engraissent. Dans le même registre ces
exonérations comprennent les établissements publics ou privés ayant pour but de recueillir les
enfants et de leur donner une formation ou une profession à titre gratuit (alinéa du même
article), les caisses d’épargne et de prévoyance administrées gratuitement (alinéa 6) les
établissements scolaires privés d’enseignement général (alinéa 7) et enfin les transporteurs
publics de personnes ou de marchandises.
La patente est décrite par certains économistes comme un impôt « anti
investissement » par le fait qu’elle s’applique sur le chiffre d’affaire des commerçants et
exploitants. Mais, dans le souci de soutenir les efforts à une éducation de base et de qualité,
les pouvoirs publics exonèrent de patente les écoles privés de formation académique et
professionnelle. Les exonérations d’ordre social en fiscalité locale ne se limitent pas
seulement à la patente. Elles s’étendent aussi aux impôts personnels.
Paragraphe 2 : Les impôts personnels
Les impôts personnels sont ceux supportés par les personnes physiques résidant au Sénégal. Il
s’agit de l’impôt du minimum fiscal et de la taxe représentative de l’impôt du minimum fiscal.
A/En matière d’impôt du minimum fiscal (IMF)
Elles sont prévues par les dispositions de l’article 271 du code général des impôts.
Elles comprennent les indigents ,les hommes de troupes et les sous-officiers pendant la durée
légale de leur service, les enfants régulièrement inscrits dans un établissement
d’enseignement, lorsqu’ils sont susceptibles d’être considérés comme à charge au regard de
29
l’impôt sur le revenu, les mutilés ou réformés de guerre ,ainsi que les victimes des accidents
du travail dont le degré de validité atteint 50%.Sont également exonérés de cet impôt les
personnes qui étaient à la charge d’un contribuable décédé à la suite d’un accident du travail
et qui touchent une pension à ce titre, les personnes atteintes d’infections chroniques graves
munies d’une attestation du médecin traitant ,constatant qu’elles suivent régulièrement le
traitement prescrit ou qu’elles sont mises en observation sans traitement ,et se présentent à
toutes les opérations de contrôle nécessaire. On peut noter enfin les aveugles et les
bénéficiaires de traitements publics ou privés, indemnités, émoluments, salaires, pensions et
rentes viagères, assujettis à la TRIMF.
B/En matière de taxe représentative de l’impôt du minimum fiscal (TRIMF)
Les exonérations d’ordre social en matière de TRIMF comprennent les personnes susvisées en
IMF.
Paragraphe 3 : En matière d’impôts fonciers
A/En matière de contributions foncières des propriétés
 Les dépenses d’ordre social en matière de contribution foncière des propriétés
bâties
En vertu des dispositions de l’article 285 du code général des impôts ,sont soustraits à la
contribution foncière des propriétés bâties les édifices servant à l’exercice public des cultes,
les immeubles à usage scolaire non productifs de revenus fonciers, les immeubles par le
propriétaire lui-même pour des œuvres d’assistance médicale ou sociale ,les immeubles
servant aux exploitations agricoles pour loger les animaux ou serrer les récoltes, les cases en
paille. Cette exonération s’étend aux immeubles occupés respectivement par le propriétaire
lui-même à titre de résidence principale pour la partie de la valeur locative qui ne dépasse pas
1500000 francs et par le pensionné lui-même à titre de résidence principale au 1er janvier de
l’année d’imposition lorsque le montant de ses revenus nets globaux de l’année précédente
30
n’excède pas 1800000 francs pour le calcul de l’impôt sur le revenu .Ces exonérations ne
valent que pour un seul immeuble. L’article 287 exonère en outre les constructions nouvelles,
les reconstructions et les additions de construction à compter de la sixième année suivant celle
de leur achèvement.
 Les exonérations d’ordre social en contribution foncière des propriétés non
bâties
Les immeubles non bâties sursis de contribution des propriétés non bâties sont consacrés par
les dispositions de l’article 298 du code général des impôts. Ils concernent entre autres les
terrains formant dépendances immédiates des immeubles en dur et destinés à l’habitation ,les
terrains cultivés ou effectivement utilisés au 1er janvier par les cultivateurs pour la vente et la
manipulation des récoltes et foins ou pour l’élevage ou l’entretien du bétail, les terrains
servant à l’usage public d’un culte les terrains utilisés par le propriétaire lui-même à usage
scolaire, les terrains constituant des établissements d’assistance médicale ou sociale lorsqu’ils
sont utilisés par le propriétaire lui-même et les terrains utilisés par les sociétés et associations
sportives ou d’éducation physique agréées par le Ministre chargé de la jeunesse et des sports.
B) En matière de surtaxe foncière
A côté de la CFPB et de la CFPNB, le CGI a institué un impôt local appelé la surtaxe
sur terrains non bâtis ou insuffisamment bâtis. Le but de cette taxe est de pénaliser les gros
propriétaires ou les spéculateurs.
Sont exonérés entre autres de cette taxe les terrains dont le propriétaire se trouve privé
temporairement de la jouissance par suite d’une situation de fait indépendante de sa volonté.
Il dans ce cas de constater surplace si les circonstances de fait rendent le terrain
inconstructible pour une durée au moins annuelle. Par exemple, un terrain inondé ou un
terrain faisant l’objet d’une réquisition par l’autorité publique.
En somme, les exonérations à caractère social sont accordées pour soutenir les
couches sociales les plus vulnérables. A travers lesdites exonérations, les pouvoirs publics
tentent de rétablir le maximum possible la justice et l’équité sociale. Même si ces dépenses
fiscales sont octroyées pour alléger la charge fiscale aux ménages, elles visent dans une
certaine mesure à réduire la pression fiscale, à stimuler l’épargne et à promouvoir la
31
production. Elles concernent plusieurs types d’impôts et taxes
notamment ceux d’Etat
comme ceux des collectivités locales. En dépit des avantages sociaux et économiques que
comporte cette catégorie d’exonérations, il n’en demeure pas qu’elles constituent des pertes
de potentielles recettes au détriment du budget des collectivités publiques. C’est une des
raisons pour lesquelles, il s’avère nécessaire de revoir certaines exonérations d’ordre social
pour atténuer un peu le manque à gagner.
32
Deuxième partie : Contributions des exonérations
d’ordre social aux dépenses fiscales : Propositions de
réformes fiscales
Les exonérations d’ordre social impactent lourdement le budget de l’Etat et des collectivités
locales .Aux titres des années 2010,2011 et 2012 elles font approximativement 63,5 milliards
en matière d’IR et 395 milliards de francs en TVA renoncés au grand bonheur des
populations16. Alors qu’à l’heure où nous sommes, notre pays a besoin de rendre plus
performant et plus efficace ses structures fiscales pour répondre favorablement aux défis de
l’émergence.
A cet effet nous avons jugé nécessaire d’engager des mesures fiscales en vue d’accroitre le
rendement budgétaire des impôts et taxes au bénéfice des collectivités publiques. En
revanche, il urge de de mettre à jour certaines dispositions consacrant des exonérations
d’ordre social pour les rendre plus conformes au contexte économique et social.
Au demeurant, nous allons essayer d’évaluer le manque à gagner plus précisément en matière
de TVA et d’IR.
16
Rapport des dépenses fiscales 2010,2011 et 2012.
33
Chapitre 1 : L’évaluation des impacts budgétaires des exonérations fiscales
d’ordre social et leur contribution aux dépenses fiscales: l’exemple de la TVA
et de l’IR
L’évaluation s’entend comme l’appréciation ou l’estimation de la valeur d’une chose. En
l’espèce, évaluer les impacts des exonérations d’ordre social en TVA et en IR revient à
déterminer le manque à gagner ou les moins-values enregistrées aux dépens du trésor public.
Certes, un tel exercice n’est pas du tout facile en raison des obstacles liés à l’obtention de
statistiques probantes découlant de sources sures. Mais il semble que notre étude peut être à
l’abri d’une telle équivoque ou ambivalence dans la mesure où les statistiques sur lesquelles
nous travaillons nous ont été fournies par la direction de la législation des études et du
contentieux(DLEC)17.Sauf que ces dernières ne sont pas actuelles d’autant plus qu’elles
concernent les années 2010 ,2011 et 2012.Mais, ces statistique ne peuvent pas porter atteinte à
notre étude si bien qu’elles sont extraites du dernier rapport des dépenses fiscales publié en
2014 par le service visé supra.
Compte tenu d’un défaut d’évaluation budgétaire du manque à gagner de ces avantages
fiscaux quant aux impôts locaux et autres impôts d’Etat, l’accent sera alors particulièrement
mis sur les impacts budgétaires de ces avantages fiscaux notamment en matière de TVA et
d’IR. Les exonérations d’ordre social en matière de TVA et d’IR contribuent beaucoup aux
dépenses fiscales. Pour les années 2010,2011 et 2012, en termes de valeur relative, elles
concourent aux dépenses fiscales respectivement à hauteur de 60,02%, 61,72% et 59,88%.
Ces valeurs présument qu’une importante des dépenses fiscales bénéficie aux ménages. Et qui
dit dépenses fiscales parle effectivement d’incidence sur le budget de l’Etat et des collectivités
locales.
C’est pourquoi sans plus tarder, il importe d’abord, de voir les moins-values fiscales des
exonérations d’ordre social avant de nous intéresser aux corollaires de celles-ci.
17
Une direction de la DGID chargée de la législation et de la gestion des contentieux fiscaux
34
Tableau1 : Ratios des exonérations d’ordre social en TVA et en IR par rapport aux
dépenses fiscales
Années
2010
2011
Dépenses fiscales
Total
d’ordre
219,9
257,6
279,7
132
159
167,5
60,02%
61,72%
59,88%
exonérations
social
2012
en
TVA et en IR
Ratios
d’ordre
exonérations
social
et
dépenses fiscales
Source : DGID
Section 1 : Des moins-values fiscales
Si ces avantages fiscaux restent bénéfiques pour les consommateurs, il n’en demeure qu’elles
le soient moins pour le Trésor public. En effet, les dépenses fiscales peuvent être à l’origine
de moins-values fiscales et par conséquent un manque à gagner pour l’Etat. Ces moins-values
s’expliquent par un abandon de recettes fiscales par le trésor public et celui-ci entraine une
diminution du rendement budgétaire de l’impôt.
35
Tableau 2 : Exonérations fiscales d’ordre social en TVA
Régime du droit commun
2010
Produits ou biens concernés
2011
2012
39,5
44,4
42,9
Exonération TVA sur riz et blé
6,1
9,1
6,7
Exonération TVA sur produits pharmaceutiques
4,9
5,1
5,4
électricité
6,6
7,9
7,9
Exonération TVA sur la tranche sociale eau
3,8
4,0
4,2
d’habitation
18,1
18,4
18,8
TVA au cordon douanier
74,2
92,5
101,5
54,5
67,6
76,2
19,7
24,9
25,3
113,7
136,9
144,4
Exonération TVA sur la tranche sociale
Exonération TVA sur le loyer à usage

Riz,
blé
et
produits
pharmaceutiques

Dons, aides, admissions
exceptionnelles
et
conditionnelles
Total
Source : DGID, ANSD et DGD
Tableau 3 : Exonérations fiscales d’ordre social en IR
IR
Total
2010
2011
18,3
2012
22,1
23,1
Source : DGID
36
Tableau 4 : Dépenses fiscales à caractère social en TVA et part des exonérations fiscales
à caractère social dans les recettes fiscales budgétaires
TVA
2010
Recettes fiscales
Exonérations fiscales
2011
2012
478
519,2
529,7
113,7
136,9
144,4
23,78%
26,36%
27,26%
d’ordre social
Ratios
Exonérations /Recettes
Source : DGID, DGD, ANSD
Tableau 5 : Ratios de ces dépenses fiscales par rapport au PIB
2010
PIB
nominal
2011
2012
6402
6782
7172
113,7
136,9
144,4
1,77%
2,02%
2,01%
(milliards F CFA)
Dépenses fiscales
Dépenses
fiscales/PIB nominal
Source : DGID, DGD, ANSD
Paragraphe 1 : Un abandon de recettes par le trésor public(TP)
L’abandon de recettes fiscales par le trésor public s’entend par un rétrécissement de l’assiette
fiscale et une subvention indirecte au profit des ménages. Le premier s’explique par
l’exclusion de certaines opérations taxables ou de certains revenus imposables de leurs
champs d’application. Le deuxième s’analyse en une quote-part de recettes laissées aux
ménages en vue de leur faciliter le coût de la vie.
37
Pour preuve le tableau ci-dessus nous renseigne qu’au cours des années cumulées 2010,2011
et 2012 ; 395
milliards de recettes
sont abandonnées au profit des ménages ou
consommateurs, en matière de taxe sur la valeur ajoutée soit environ 5,8% du PIB nominal.
Egalement en matière d’IR, l’Etat a renoncé à 63,5 milliards aux titres de ces années. Malgré
son utilité sociale quant à la préservation du revenu des ménages, cet abandon de potentiel
recettes pourrait impacter sur le rendement budgétaire de l’impôt.
Paragraphe 2 : La diminution du rendement budgétaire de la fiscalité
Pour déterminer l’incidence des exonérations fiscales sur le rendement budgétaire, il
s’avère important de connaître la proportion des recettes fiscales sur le budget de l’Etat. Au
fait plus de 40% du budget de l’Etat est constitué de recettes fiscales18. Ce pourcentage
corrobore la thèse selon laquelle l’essentiel des recettes budgétaires sont fiscales. Or ces
recettes fiscales peuvent être à l’origine d’une réduction du fait de nombreuses exonérations
fiscales dont celles d’ordre social qui pourraient affecter le rendement fiscal des impôts et
taxes sur le budget de l’Etat. Le rapport entre les recettes fiscales budgétaires et les
exonérations d’ordre social calculé à partir des statistiques de la DGID, vient étayer nos
propos. En effet, pour ce qui est de la TVA aux titres des années 2010,2011 et 2012, les
exonérations d’ordre social au profit des ménages ont impacté la part des recettes fiscales
dans le budget respectivement à hauteur de 23,78% de 26,36% et de 27,26% .Ces dépenses
fiscales ont également des répercussions sur le budget des collectivités dans la mesure où il
s’agit toujours de potentielles recettes abandonnées aux ménages. Par ailleurs, la diminution
du rendement budgétaire de l’impôt s’explique par rapport à ce que le Trésor public aurait
gagné s’il n’y avait pas de dépenses fiscales. Etant entendu que la fiscalité est la principale
source de financement de l’Etat et des collectivités locales, la volonté des pouvoirs publics de
concéder d’énormes exonérations aux ménages ne risquerait-elle pas d’affecter son efficience
et son efficacité. Car nous ne sommes sans savoir qu’elle reste le principal bras séculier de
l’Etat pour le financement du développement économique du pays et sa capacité de réponse
aux préoccupations sociales qui perturbent les ménages. Car, parallèlement à ce que disent
certains auteurs « trop d’impôt tue l’impôt », nous en
dirions au contraire que trop
d’exonérations réduiraient notre fiscalité en un simple outil d’interventionnisme social. En
18
Ministère de l’économie et des finances, Orientations budgétaires 2013
38
définitive, les exonérations octroyées aux ménages, à l’image de celles accordées aux
entreprises ont des impacts sur le rendement du budget de l’Etat et des collectivités locales.
Les résultantes de ladite diminution pourraient avoir à leur tour des répercussions sur les
charges qui incombent à l’Etat.
Section 2 : Les corollaires à la baisse des recettes
Les corollaires à la baisse des recettes budgétaires nous renvoient à la diminution des
dépenses budgétaires d’une part et au recours excessif à l’emprunt d’autre part.
Paragraphe 1 : La diminution des dépenses de l’Etat
Pour rappel le budget est un acte qui constate et prévoit l’ensemble des ressources et des
dépenses de l’Etat. Il résulte de cette définition que l’un des objectifs du budget est de fixer
un ensemble de charges que l’Etat compte mettre en œuvre. Ses charges concernent entre
autres les dépenses de personnel, les dépenses de fonctionnement, les dépenses en capital etc.
Dans une certaine mesure où ces exonérations constituent des moins-values fiscales, elles
peuvent à certains égards être considérées comme un frein à la prise en charge normale de
l’ensemble des charges. En effet, si les montants recouvrés ne satisfont pas aux prévisions
budgétaires, cela pourrait amener à l’Etat de réduire certaines charges budgétaires.
Compte tenu de ces moins-values fiscales combien d’hôpitaux pourraient être construits si ces
recettes avaient été recouvrées ? De la même manière combien d’écoles auraient pu être
construites ?
Ce qui nous permet par ailleurs de constater que ces dépenses fiscales risquent de rétrécir le
champ d’intervention de l’Etat ou même le pousser à faire des emprunts excessifs.
39
Paragraphe 2 : Le recours excessif à l’emprunt
Emprunter c’est-à-dire obtenir auprès d’un tiers des fonds à charge de les lui restituer
ultérieurement moyennant le paiement d’intérêts, a toujours correspondu à une démarche
particulière des collectivités publiques dictée essentiellement par le besoin de financer leurs
investissements. L’emprunt est alors le fait d’emprunter des fonds provenant soit
d’organismes publiques ou de souscriptions privées (emprunt intérieure) soit de
gouvernements étrangers sous forme d’avances ou de crédits et ou d’organismes
internationaux. Le recours à l’emprunt se justifie dans une certaine par l’insuffisance de
ressources internes constituées en bonne partie des produits fiscaux. Ce qui corrobore le
constat selon lequel les exonérations d’ordre social qui constituent à certains égards un
manque à gagner constitueraient une motivation pour les pays en développement en
particulier le Sénégal à recourir de plus en plus à l’emprunt même si l’emprunt constitue par
excellence un rempart financier de tous les Etats du monde entier. Au-delà de son effet sur le
volume d’emprunt l’insuffisance qui découlerait de ces exonérations pourrait être à l’origine
d’une défiance envers les Etats ou organismes préteurs en raison de l’insolvabilité des Etats
emprunteurs. C’est en ce sens que Louis TROTTABAS et Jean Marie COTERET
abondent car ils disent substantiellement que si ces derniers, c’est-à-dire les Etats emprunteurs
n’arrivent pas à rembourser à échéance déterminée leurs dettes, ils risquent de mettre en jeu
leur crédibilité vis-à-vis des bailleurs de fonds19. Cette situation ne pourrait être expliquée
que par le déficit budgétaire et le caractère insoutenable des dettes qui résulteraient entre
autres du manque à gagner aux dépens du trésor public.
Mais les degrés d’emprunt diffèrent d’un pays à un autre. Si on prend l’exemple du Sénégal
dont le taux d’emprunt atteint 42,9% du PIB dont 31,8% pour la dette extérieure et 11,1%
pour ce qui concerne la dette intérieure20, il devient dès lors nécessaire de trouver un équilibre
entre le rapport exonérations fiscales et emprunt public pour parer à toute éventualité
d’insolvabilité ou de défiance extérieure.
D’une manière générale, les exemples de la TVA et de l’IR que nous avons pris nous ont
permis d’évaluer le manque à gagner. En effet, les statistiques de 2010 à 2012 nous ont
19
e
Droit budgétaire et comptabilité publique ,5 édition
Révélation du ministre de l’économie et des finances Amadou BA lors de son passage à l’assemblée
nationale le 09 septembre 2014
20
40
permis de constater l’énorme des recettes abandonnées au profit des ménages. Ces dernières
ont été estimées à quatre cent cinquante-huit point cinq(458,5) milliards de francs CFA.
C’est pourquoi, il parait important de rationaliser ces exonérations dans l’objectif d’amoindrir
le manque à gagner.
41
Chapitre2 : Les propositions de réformes fiscales formulées dans le cadre de
cette étude
Compte tenu du coût budgétaire que représentent les exonérations d’ordre social, plusieurs
recommandations pourraient être envisagées en vue de leur rationalisation. Lesdites
recommandations que nous formulerions dans le cadre de ce mémoire sont loin d’être
favorables au caractère confiscatoire ou rébarbatif
de l’impôt. Elles ne sont pas des
propositions de correctifs au code général des impôts .Bien au contraire il s’agit d’une
tentative d’exposition de différents points de vues qui viseraient dans une certaine mesure à
rendre plus performant le système fiscal à l’effet d’augmenter le rendement fiscal pour mieux
prendre en charge les préoccupations économiques et sociales des populations, d’autant plus
que les attentes sont énormes alors que les moyens font défaut.
C’est la raison principale pour laquelle nous tenterions d’apporter notre saut qualitatif pour la
déliquescence d’une nation tant abattue
au plan économique et social par les mesures
d’ajustement structurel dans les années 80 et par les crises que traverse le monde ces
dernières années. Ce sont là les quelques raisons qui nous conduisent à vouloir tenir une telle
réflexion. Ces recommandations tournent autour de deux points : l’impératif de taxation de
certains produits ou biens et ou services de première nécessité et la mise à jour de certaines
dispositions fiscales consacrant des exonérations d’ordre social.
Section 1 :L’application d’un taux symbolique à certaines exonérations d’ordre social
En matière d’impôts directs ou de taxes, l’application d’un taux symbolique sur certains
services ou denrées de première nécessité est une recommandation qui est toujours remise au
bout du jour. Dans la mesure où elle a été proposée par des énarques dans pas mal de
mémoires21 et par certains praticiens de la fiscalité. A notre sens, la satisfaction d’une telle
doléance doit être sous tendue
par des motivations concrètes justifiées par le contexte
économique et social. En outre, la réalisation d’un supposé projet nécessiterait l’implication
21
Par exemple Oumar SECK, « les exonérations en matière de TVA ».
42
des acteurs multiples et diverses. Reste à savoir les biens ou services sur lesquels vont
s’appliquer ledit taux.
Paragraphe1 : Le champ d’application de cette mesure
Ce sont surtout les biens de première nécessité en particulier le riz dont la consommation est
importante et le transport urbain qui aujourd’hui connait des avancées remarquables. Ce taux
pourrait relativement amoindrir le manque à gagner aux dépens du Trésor Public. En ce qui
concerne le secteur du transport urbain ,son imposition ou sa taxation a été suscité par les
organismes communautaires plus particulièrement l’UEMOA pour permettre à ses pays
membres de bénéficier de recettes internes substantielles susceptibles de financer les projets et
programmes de grande envergure .De notre point de vue, la concrétisation d’un tel projet ne
poserait pas beaucoup de difficultés dans la mesure où les entreprises de transport qui
déclareraient la TVA sur les billets de transport pourraient déduire la taxe qu’elles auraient
supportées en amont sur leurs achats. Bien entendu, il s’agirait d’entreprises formelles et bien
structurées à l’image de ¨Dakar Dem Dikk¨, d’association pour le financement des transports
urbains (AFTU), du conseil exécutif du transport urbain de Dakar(CETUD)22, etc.
Avec la mise en œuvre de l’acte 3 de la décentralisation, la communalisation intégrale est
perçue comme la voie permettant d’assurer l’efficacité actuellement faible, de l’intervention
publique en faveur du développement. Toutefois, celle-ci ne réussira que si des ressources
suffisantes sont mises à la disposition des collectivités locales pour fournir un niveau de
services publics approprié aux populations. Pour l’heure, les ressources locales dont la
mobilisation ne dépend pas des autorités publiques centrales sont très faibles. En outre, les
ressources locales propres apparaissent fortement instables et concentrées au profit des
grandes agglomérations urbaines. Autrement dit, les nouvelles communes « anciennes
communautés rurales » n’ont pratiquement aucune ressource pour entretenir les domaines de
compétence qui leur sont dévolues. C’est fort de ce constat qu’il a été jugé important
d’instituer un impôt ou une taxe sur la vente de certains produits locaux. Quand nous parlons
de ceux-ci, nous faisons particulièrement référence à l’arachide qui reste le principal produit
agricole. L’institution d’une taxe qu’on pourrait dénommer TVA locale sur la livraison de ce
produit au moment de la campagne de commercialisation permettrait aux nouvelles
communes d’avoir de ressources substantielles en vue de faire face correctement aux enjeux
du développement local.
22
Groupement d’intérêt économique de transport urbain et établissements publics à caractère professionnel.
43
Paragraphe 2 : L’adaptation de l’application dudit taux au contexte économique et
social
Considéré comme un instrument de politique économique et social, la fiscalité peut être
utilisée dans le but de mettre en place une politique économique et sociale performante.
Toutefois ce dessein ne peut être atteint que lorsque ladite politique est engagée dans un
contexte économique et social prometteur ou favorable. C’est là donc la question des
politiques conjoncturelles et opportunistes fiscales porteuses de valeur économique ajoutée.
En effet, si les prévisions faites par la direction de la prévision et des études économiques
(DPEE) affichent une bonne conjoncture économique et sociale, il devient alors nécessaire
d’en profiter en appliquant un taux symbolique sur certaines exonérations de biens ou de
services.Ca permettrait de générer plus de recettes pour financer de grands projets
susceptibles de participer à l’effort de développement. Ce raisonnement est partagé par
certains auteurs comme Baucher et Tabatoni. Ainsi, ils soutiennent que : « pour chaque
degré de développement économique, une structure fiscale optimale caractérisée à la fois par
son adaptation de la matière imposable aux ressources disponibles et par son aptitude à faire
évoluer l’économie vers un degré de développement supérieur »23 .
Ce critère est déterminant dans la mise en œuvre d’une réforme fiscale. Puisque par l’effet de
la fiscalité, l’économie est influencée d’une manière supérieure ou inférieure comme
l’observent Stosky et Wolde, « la structure fiscale dans beaucoup de pays d’Afrique
Subsaharienne, a atténué l’efficacité de l’allocation des ressources dans l’économie et des
incitations à la croissance, et a ainsi limité la capacité d’accroissement des recettes
fiscales »24.
Il résulte de cette réflexion que la fiscalité est un paramètre important dans les politiques
d’incitation économiques. Toutefois, la taxation de certains produits de première nécessité
ne doit pas être considérée comme une source de pression par les ménages. Elle ne doit
relever le taux de pression fiscale à des proportions anormales. Au contraire, elle doit
répondre à la théorie de la matrice fiscale relative au tableau ci-dessous.
23
24
« L’économie financière » Thémis ,1973 p.97.
« The tax effort in Sub-saharan Africa » IMF Working paper.
44
Tableau de la matrice fiscale
Structure
Forte
fiscale
-Améliorer les sous-critères
Zone optimale
-Augmenter les ressources -Améliorer
fiscales
les -Améliorer les
sous-critères
sous-critères
-Optimiser l’effort -Baisser
administratif
la
pression
fiscale
Moyenne
-Restructuration partielle
-Augmenter les ressources Zone d’équilibre
imparfait
fiscales
Zone
Zone morte
d’équilibre Déficit
précaire
Faible
-Réformer l’ensemble de la -Restructuration
totale
fiscalité
de
compétitivité
Restructuration
totale
-Augmenter les ressources -Optimiser l’effort
administratif
-Baisser
fiscales
la
pression
fiscale
Insuffisant (0-20%)
Normale (20-33%) Excessif (33%
+)
Niveau
de
Pression
Fiscale
Source : conception du docteur Hamid FALL25 en 1999 sous la direction du professeur
Warren JONES du département économie du western Illinois Université
25
Inspecteur principal des Impôts et des Domaines et docteur en droit.
45
En vertu de ce tableau un système fiscal doit être dans une zone matricielle. Et il y a trois
zones : la zone morte, la zone optimale et la zone de compétitivité.
La Zone morte : c’est là où le niveau de pression fiscale est insuffisant et la structure fiscale
faible. Cette situation peut créer par voie de conséquence une distorsion dans l’allocation de
ressources et la croissance économique.
La zone optimale est réputée être la zone idéale dans laquelle la structure fiscale est forte et la
pression fiscale normale.
Le déficit de compétitivité s’explique par une surtaxation de l’économie. C’est pourquoi il y a
nécessité de diminuer la pression fiscale pour positionner le système sur le côté positif.
L’analyse de ce tableau nous édifie alors sur la réflexion fiscale à mener ou le comportement
fiscal à observer quant à l’impératif de taxation à un taux symbolique certaines livraisons ou
prestations de service. Il résulte de ce tableau que le niveau de pression fiscale peut excéder
au plus 20% .Ce qui signifie en d’autres termes que si le taux de pression fiscale est inférieur
au taux supra visé, il devient nécessaire de consentir des efforts pour que l’économie puisse
connaitre un essor considérable. En nous inspirant à notre système fiscale où le taux de
pression fiscale est à 19,5%26, il parait apparemment légitime que la taxation de certaines
exonérations à caractère social prévu par notre code général des impôts ne pourrait pas
relever notre niveau de pression fiscale à des proportions remarquables. C’est du moins l’avis
de certains auteurs comme Peter HELLER pour qui dans ses études pertinentes considère
que la taxation n’est suffisante que lorsqu’elle excède 20%27.Pour une bonne structure fiscale
le taux de pression fiscale doit dépasser les vingt points.
En définitive, une réforme d’élargissement de l’assiette fiscale doit s’imprégner des
prévisions économiques et sociales. Elle doit en outre tenir compte du niveau de relèvement
de la pression fiscale auquel elle pourrait conduire.
Au-delà de ces observations préliminaires, une volonté de rationalisation doit être guidée par
des motivations concrètes que nous allons voir dans la partie subséquente.
26
Ministère de l’économie et des finances, ministre délégué chargé du budget.
HELLER Peter S. « Strengthening revenu mobilization efforts in Sub-Saharan Africa » Deepening structural
reform in Africa lessons from East Asia, édition By Lalusa Wallace, Washington international monetary fund
and ministry of finance of Japan(1997) p.39-53.
27
46
Paragraphe 3 : Les motivations relatives à l’application d’un taux symbolique
Il nous apparait que dans les pays en voie de développement, en général les pays de l’Afrique
et en particulier le Sénégal connaissent deux obstacles majeurs qui obèrent les tentatives de
développement et l’aspiration à une émergence. Il s’agit d’abord d’une inadéquation des
besoins grandissants des populations et la disponibilité des ressources et ensuite et enfin un
taux d’endettement relativement élevé. Et malgré tout cela, on note une forte présence des
exonérations d’ordre social.
C’est pourquoi des justifications sociales et économiques vont justifier dans le cadre de cette
étude une éventuelle tentative de rationalisation de ces exonérations fiscales.
A/Les justifications socio-économiques
D’une part le contexte économique et social actuel est marqué par une hausse vertigineuse des
préoccupations sociales et par un manque considérable de ressources financières adéquates
accentuées par les dépenses fiscales. En fait les populations, continuent à réclamer de plus en
plus de meilleures conditions de vie. Pourtant, l’Etat dégage chaque année une enveloppe
importante au titre des bourses familiales, au profit des ménages les plus nécessiteux en vue
de tenter de réduire la pauvreté et l’écart d’inégalités entre eux. Selon les données du
programme national de bourses de sécurité familiale(PNBSF), l’Etat avait dégagé une
enveloppe de cinq (5) milliards en 2013 bénéficiant cinquante milles ménages (50 000) contre
vingt (20) milliards en 2014 au bénéfice de deux cent mille (200 000) familles. A l’horizon
2017, l’Etat vise à atteindre un objectif de trois cent mille (300 000) ménages28.
L’Etat accorde en même temps des avantages fiscaux à caractère social sur les biens et
services de première nécessité. A titre d’exemple la suspension de la TVA sur le riz et les
autres céréales comme le mil, le maïs et les tubercules et les racines en vertu de l’arrêté de
2012 pour lever tout bouclier fiscal que constitue leur accès. Mais, nonobstant ce cumul de
mesures incitatives, les concitoyens persistent dans leur demande de meilleures conditions de
vie. N’est-il alors raisonnable d’essayer de maximiser de plus en plus les recettes fiscales pour
répondre dans les meilleures conditions possibles aux complaintes sociales ?
28
Ministère de la famille, programme national de bourses de sécurité familiale(PNBSF).
47
D’autre part, si les populations restent presque insensibles aux efforts fiscaux consentis par les
pouvoirs publics dans l’optique de leur affranchir de la vie chère c’est parce qu’il n y a aucun
indicateur économique qui permette de mesurer le niveau de satisfaction des ménages quant à
l’application des exonérations d’ordre social. Ce qui nous amène à conclure que quelles que
soient les exonérations fiscales les populations continueraient à réclamer l’amélioration de
leurs conditions de vie en raison de l’absence d’un indice mesurant l’impact de ces
exonérations.
Egalement, la conjoncture économique mondiale dans laquelle nous sommes met ainsi le
système fiscal sénégalais au cœur des débats de politique économique et sociale. Le constat
est unanime que c’est le temps de l’Afrique qui enregistre les taux de croissance les plus
élevées. Les pays africains, en particulier le nôtre doit en profiter pour prendre rendez-vous
avec l’histoire. En effet, notre pays est considéré comme un candidat à l’émergence
économique, en raison de son potentiel de croissance qui s’établirait à 8% en moyenne
annuelle sur la période 2010-203029.Toutefois ,il doit s’engager sans plus tarder dans des
réformes structurelles ou conjoncturelles touchant le financement de l’économie et
l’instauration d’un climat des affaires propice au développement du secteur privé.
A notre humble avis, le bénéfice d’un tel favoritisme économique peut être sujet à de bonnes
mesures fiscales .Celles-ci pourraient consister à en appliquer une politique fiscale alternative
qui sera certainement apprécier diversement par le fait qu’il lésera les uns c’est-à-dire les
ménages au profit des autres, les sociétés. Laquelle politique est à notre avis la réduction du
volume d’exonérations d’ordre social en matière d’impôt sur le revenu et de taxes (TVA) et
parallèlement la réduction du taux d’IS pour rendre attrayante et compétitive notre économie.
La mise en œuvre d’une telle mesure pourrait
permettre à l’Etat d’avoir des recettes
compensatrices par l’attraction d’investissements nationaux et directs étrangers (IDE). Par
ricochet, lesdites recettes pourraient en partie être utilisées à des fins sociales, notamment la
subvention de certaines denrées. Il ressort de notre analyse qu’une révision du système des
exonérations fiscales d’ordre social pourrait être perçue comme une alternative à la réduction
du taux d’imposition en IS.
Outre ces raisons supra visées, notre pays vient d’inscrire sa destinée dans un programme
économique et social appelé le plan Sénégal émergent (PSE).Ce programme à l’horizon de
2035 ne doit pas nous laisser indifférent car il s’agit d’une affaire qui interpelle tous les
domaines de compétences. Il n’en demeure pas moins surtout pour la fiscalité qui est non
29
Présentation de mobilisation de ressources intérieures(MRI) de Souleymane DIALLO.
48
seulement au cœur des politiques économiques et sociales mais aussi la principale source de
financement du budget de l’Etat. C’est pour cela, l’élargissement de l’assiette fiscale doit être
dans le collimateur de tout fiscaliste pour apporter plus de ressources à l’Etat. Cette extension
de la base taxable ne pourrait être envisagée si l’on continue de multiplier les exonérations
fiscales qui parfois risquent de compromettre les objectifs visés en termes de financement
pour l’exécution d’un programme de développement à long ou court terme.
En résumé, ces raisons socio-économiques viseraient à rendre plus productifs le rendement de
l’impôt par une amélioration du système des exonérations. A celles-ci s’ajoutent des
motivations budgétaires ou fiscales.
B/Les justifications budgétaires et fiscales
A côté des raisons économiques et sociales, une recommandation allant dans le sens de
rationaliser les exonérations d’ordre social peut être justifiée par des raisons fiscales et
budgétaires.
Les raisons budgétaires peuvent être de deux ordres: la crainte d’un déficit budgétaire
insoutenable, du poids de la dette et d’une forte dépendance aux aides publiques au
développement (APD).
D’une part, les exonérations fiscales bien qu’elles remplissent une mission sociale,
notamment celle de prétendre à procurer aux ménages une vie saine et moins couteuse,
peuvent être un vecteur d’accentuation d’un déficit budgétaire. Dans une certaine mesure où
elles constituent un manque à gagner aux dépens du Trésor Public. Alors que l’Etat a
d’énormes charges auxquelles il doit faire face.
D’autre part, le manque à gagner résultant de ces exonérations peut conduire les pouvoirs
publics à recourir de plus en plus à la dette et aux APD. Alors qu’un pays ne peut se
développer que sur financement propre, les ressources externes ne viennent en réalité qu’en
appoint. En outre, l’exploitation des données du ministère de l’économie et des finances nous
a permis de savoir que l’encourt de la dette publique totale est projeté à 4109,6 milliards en
49
fin 2015, soit un accroissement de 9,9% comparativement à 201430.A cet effet, il y a lieu de
rationaliser davantage les exonérations.
Par ailleurs, nous pouvons retenir l’idée selon laquelle l’optimisation de recettes fiscales
permettrait au Sénégal de réussir la transition fiscale, d’autant plus que l’étude menée par
Souleymane DIALLO sur la mobilisation de ressources intérieures avait révélé que les
recettes douanières sont en tendance baissière et représentent depuis 1998 moins de 45% des
recettes budgétaires31. C’est pour cette raison que l’existence d’une administration fiscale
efficace constitue un gage pour assurer dans de bonnes proportions de ressources fiables et
durables susceptibles de promouvoir la croissance endogène.
En ce qui concerne les raisons fiscales, nous pouvons retenir que les exonérations de TVA
entrainent des distorsions dans l’ensemble des circuits économiques. Les distorsions
proviennent de la rupture de la chaine de déduction, créant ainsi des rémanences de taxes dans
le coût de revient des biens et services ; enlevant ainsi la TVA sa qualité principale qui est la
neutralité. A titre d’illustration l’entrepreneur agricole qui a supporté la TVA sur l’achat de
matériels ou produits comme les sacs ou autres ne pourra pas la déduire sauf dans les cas où
il opte pour son assujettissement.
Egalement, il semble important de préciser dans une moindre mesure que la prolifération des
exonérations ne rime pas avec l’élargissement de l’assiette fiscale. En effet, du fait d’une
population minoritairement imposée sur le revenu, les taxes indirectes, compte tenu de leur
caractère anesthésiant paraissent être pour l’Etat un outil performant pour augmenter la
population fiscale.
La volonté de rationalisation des exonérations peut être facilitée par la nature des impôts
indirects, c’est-à-dire leur caractère anesthésiant (par exemple la TVA).En effet, dans ceuxci l’impôt est inclus en occulte dans le prix de biens et services. C’est pourquoi, l’application
d’un taux symbolique sur certains biens de première nécessité créerait moins de convulsions
sociales que quand on augmenterait les taux d’impôt sur le revenu.
En effet, leur taxation constituerait un engrangement de ressources financières remarquable
du fait d’une consommation et d’une utilisation exécrable de ces biens et services. Ces
ressources pourraient être utilisées pour financer en partie les dépenses sociales. Par exemple,
l’octroi de bourses de sécurité familiale.
30
Ministère de l’économie et des finances, orientations budgétaires 2013.
Souleymane DIALLO, expert en Economie du Développement au Centre d’Etudes de Politiques pour le
Développement(CEPOD).
31
50
En somme, la conjoncture économique et sociale est déterminant dans la mise en œuvre d’une
bonne politique fiscale génératrice de croissance et réductrice du poids fiscal aux ménages par
l’octroi d’avantages fiscaux. En sus du constat du contexte économique et social, la taxation
de certains produits réputés être de première doit être motivée par une communication et une
légitimation suffisantes de l’impôt de la part des acteurs.
C- Le rôle des acteurs de réformes fiscales
Le mot acteurs nous renseigne sur l’ensemble des personnes physiques ou morales dont leur
contribution ou leur intervention serait importante quant à la mise en œuvre d’une politique
fiscale. Parlant de ses acteurs, on peut faire référence au pouvoir public, à la société civile et
aux praticiens (les agents des impôts) et théoriciens (professeurs et chercheurs) de droit fiscal.
Ces derniers doivent jouer, chacun à son niveau, un rôle pour amener les contribuables ou les
consommateurs finaux à consentir tous aux réformes tendant à rationaliser le régime fiscal des
exonérations d’ordre social.
 Le rôle des pouvoirs publics et des acteurs internationaux
D’une part, les pouvoirs publics en particulier le président de la République et ses
collaborateurs qui sont chargés de déterminer et d’appliquer la politique de la nation
conformément aux dispositions de la constitution notamment en son article 41 « le président
de la république détermine la politique de la que le gouvernement applique sous la direction
du premier ministre », doivent jouer leur rôle au premier plan. Celui –ci doit consister à en
faire un bon usage des ressources publiques. En d’autres termes, la volonté affichée par les
pouvoirs publics d’augmenter ou d’appliquer un taux de taxation sur certaines livraisons ou
prestations doit être suspendue à une légitimation de l’impôt. Comme dans sa définition
naturelle et classique l’impôt vise à couvrir les charges publiques, il est alors important que
les contribuables ou les populations
aient une
meilleure visibilité des réalisations
gouvernementales même si ces derniers n’ont pas le droit d’exiger directement quelque chose
en contrepartie du paiement de leurs impôts. Les techniciens de la matière fiscale dont leur
mission principale est d’élargir l’assiette fiscale ne doivent demeurer en reste.
51
Les parlementaires dont l’une de leurs principales missions est de légiférer sont un maillon
important du dispositif de réformes. Ils doivent aussi apporter leur pierre de touche à la mise
en œuvre d’une réforme fiscale. A cet effet, représentants de la nation qu’ils sont, ils doivent
sensibiliser les populations et leur expliquer les vertus de la réforme.
En parlant des acteurs internationaux, nous faisons référence en bonne partie à l’UEMOA,
organisme communautaire dont notre pays est membre. Cet organisme, dans le cadre de la
communautarisation de la fiscalité, fixe aux Etats membres un certain seuil de pression
fiscale qu’ils ne doivent pas dépasser. Qu’en est-il d’un Etat membre qui veut élargir son
assiette fiscale par l’inclusion de certaines exonérations dans le champ d’application de
l’impôt ou de la taxe si celle-ci entrainerait un dépassement du taux de pression fiscale arrêté?
En réponse à cette interrogation, nous pouvons retenir que pour ne pas déroger à certains
règlements ou directives, l’Etat concerné pourrait saisir l’union par le biais d’un rapport dans
lequel il exposerait toutes les raisons y relatives en vue d’obtenir une autorisation de nonrespect du taux de pression fiscale consacré.
Hormis, ces initiateurs en matière de législation fiscale, il s’avère important de nous incliner
aux fonctions que pourrait entretenir des techniciens de la matière fiscale et autres acteurs de
la société.
 Le rôle des techniciens de la matière fiscale et les acteurs civils
D’autre part, les techniciens du droit fiscal tout comme la société civile doivent jouer leur rôle
en cas d’une éventuelle augmentation de taux de taxation. Ce faisant, après avoir fait des
études de faisabilité, ils doivent sensibiliser les populations sur les bénéfices économiques et
sociaux que cela pourrait générer. Ils doivent montrer aux populations que de telles mesures
ne visent qu’à leur offrir plus de bonheur. Il s’agirait entre autres de leur construire plus
d’hôpitaux ,de routes ,d’universités ,d’écoles ,de subventions aux denrées ou produits de
première nécessité ou de bourses familiales consistantes aux personnes nécessiteuses. Ces
derniers doivent faire ce que Hamid FALL32 appelle le « marketing fiscal » en vue de
persuader les populations .Toute cette communication pourrait permettre à une éventuelle
rationalisation des exonérations d’ordre social de passer avec succès dans les meilleures
32
Visé ci-dessus, « Le Sénégal à l’épreuve de la réforme fiscale, les champs vectoriels d’une fiscalité de
développement » TOME 2.
52
conditions possibles. Si bien que ça ne heurterait à aucune résistance des populations. C’est
dans ce sens qu’abondent
Jacquemont et Marc RAFFINOT. Ainsi, ils confirment
qu’ « …une réforme fiscale doit tenir compte de la résistance des contribuables,
l’élargissement de l’assiette fiscale est incontournable, elle suppose un encadrement
rapproché des assujettis réels et potentiels, un recensement actualisé des activités et une
campagne d’information sur le rôle social de l’impôt »33.Il résulte de ce texte que la
sensibilisation des assujettis ou des contribuables s’analyse comme l’un des moyens les plus
légitimes dans la conduite d’une politique fiscale qui aurait pour objet l’optimisation de
recettes fiscales.
En définitive, l’application d’un taux symbolique sur certaines livraisons de biens de première
nécessité ou prestations de service nécessite des justifications sociales, économiques
budgétaires ou fiscales. Elle doit connaître en plus l’implication d’acteurs de diverses
catégories. Les propositions de réforme concernent également la révision de certaines
dispositions du CGI.
Section 2 : La révision de certaines dispositions du code général des impôts (CGI)
La loi 2012-31 du 31 décembre 2012 portant code général des impôts qui est la source
principale du droit fiscal comporte certaines dispositions qui semblent être en déphasage
avec les réalités économiques et sociales. Celles-ci concernent les exonérations d’ordre social
en TAF pour le propriétaire pour la construction de son habitation principale et l’exonération
en matière de CFPB.
Paragraphe1 : En matière d’impôts d’Etat
D’abord l’exonération dont il s’agit en matière de TAF est celle qui consiste à constater que la
personne qui fait un prêt à hauteur de vingt millions pour la construction de sa principale
demeure n’est pas assujettie à la TAF. Ce seuil ne répond pas à l’évolution économique du
fait de sa modicité. Cela s’explique par la cherté de la vie. Car actuellement avec un prêt de
vingt millions, l’assurance n’est pas garantie de construire une habitation confortable et
33
« La nouvelle politique économique en Afrique », EDICEF AUPELF, 1993.
53
conforme aux normes d’urbanisme dans certaines localités du pays en particulier à Dakar. Il
est difficile voire impossible de parachever une construction avec ce montant compte tenu de
toute la complexité qu’il y a de s’octroyer de certains matériels de construction et de payer
l’ouvrage. Même avec ce montant, il n’est pas possible de trouver un terrain dans certains
quartiers de la capitale. C’est pourquoi, tout un travail doit être mené pour être en conformité
avec la marche de l’économie nationale ou mondiale.
A notre niveau la réussite d’un tel projet peut passer par une révision à la hausse du montant
exonéré .Celle-ci serait bien accueillie par les ménages étant donné que ce serait conçue
comme un moyen de promotion de l’habitat social et de la facilitation de l’obtention d’un toit
aux travailleurs.
La recommandation consistant en la révision de certaines dispositions du code général des
impôts ne laisse pas indifférent celles qui consacrent l’impôt sur le revenu des personnes
physiques. En effet, la loi n°2012-31 du 31 décembre 2012 portant code général des
impôts a prévu un tableau des montants minimum et maximum en matière d’imposition des
personnes physiques. Ce tableau visé ci-dessous nous renseigne sur le mode d’imposition des
personnes physiques en sus de la réduction d’impôt pour charge de famille conformément
aux dispositions de l’article 174 du code sus visé. En vertu de cet article ,il est appliqué sur le
montant une réduction pour charges de famille en fonction du nombre de parts dont dispose le
contribuable sur la base du tableau suivant qui détermine les taux ainsi que les montants
minimum et maximum de la réduction. Ces montants minimum et maximum sur ce tableau
nous permettent de constater qu’une bonne partie des personnes physiques, en particulier les
salariés ne paient quasiment
plus d’impôt sur le revenu. Dans la mesure où après la
liquidation de leur impôt, si le montant à payer ne se trouve pas dans l’intervalle de 100 000
à 300 000, les contribuables disposant de 1,5 part sont exonérés d’office du paiement d’impôt.
Ce qui constitue d’ailleurs une perte énorme de recettes aux dépens du Trésor Public. Un tel
constat nous conduit alors à formuler des recommandations qui vont dans le sens
d’amélioration et de rationalisation de ce tableau. Si le contribuable ne fait l’objet d’aucune
imposition en application du nombre de parts, il s’avérerait nécessaire par conséquent,
d’instaurer un impôt forfaitaire à l’image de l’impôt minimum forfaitaire en matière d’IS pour
que ses revenus puissent subir une imposition. C’est une façon d’instaurer beaucoup plus de
justice fiscale et de faire participer tout le monde aux charges publiques.
54
Nombre de parts
Taux
Minimum
Maximum
1
0%
0
0
1,5
10%
100000
300 000
2
15%
200000
650000
2,5
20%
300000
1100000
3
25%
400000
1650000
3,5
30%
500000
2030000
4
35%
600000
2490000
4,5
40%
700000
2755000
5
45%
800000
3180000
Source : Code général des impôts
Paragraphe2 : En matière de fiscalité locale
Dans le même registre de révision il semble opportun de revoir l’abattement en matière de
CFPB. Force est de constater que les propriétés bâties constituent l’une des principales
sources d’imposition des collectivités locales .Or une bonne partie des revenus tirés de la
détention de ce capital sont exonérés dans un contexte paradoxalement marquée par une
raréfaction des recettes fiscales locales et une volonté d’impulser le développement local. En
effet, notre pays vient d’entamer une troisième phase de sa politique de décentralisation plus
connue sous la dénomination de l’acte 3.Avec cet acte le Sénégal a mis en exergue les besoins
de renforcer plus que d’habitude l’autonomie financière des collectivités locales par le biais
d’une fiscalité dynamique et revitalisante. Cette politique des pouvoirs publics a suscité la
réflexion de plusieurs acteurs fiscaux. Parmi ceux –ci Bertrand COCHET et Jean François
GRANGEON qui, dans l’édito de la revue de l’Amicale des inspecteurs des impôts et des
domaines du Sénégal ont révélation de leurs soucis de constater, à la suite d’un diagnostic de
55
la fiscalité locale, de l’insuffisance
du poids de la fiscalité locale sur le budget des
collectivités locales. Aussi, disent-ils de la fiscalité locale qu’ « elle ne remplit pas, en tout
cas pas autant qu’on pourrait raisonnablement l’attendre, la mission première qui lui est
assignée, à savoir procurer des recettes aux collectivités locales »34.C’est pourquoi en
dernière ils proposent des réformes importantes dont figure en bonne place l’amélioration de
l’assiette de la contribution foncière. D’autres personnalités de la DGID comme El hadji
Mamadou DIAO qui a personnellement signifié la volonté de revoir la fiscalité locale face à
l’acte 3 de la décentralisation35.
Notre pensée s’associe aux constats de ces éminents acteurs de la fiscalité, il s’agit en ce qui
nous concerne la fiscalité locale de mettre à jour l’assiette de la contribution foncière face aux
réalités locales. C’est dans ce contexte que nous jugeons nécessaire de réduire les montants en
exonération de 1 500 000 et de 1 800 000 si l’immeuble en question est occupé par le
propriétaire à titre d’habitation principale pour mieux adapter la contribution foncière des
propriétés bâties aux réalités à la base.D’autant plus que rares sont ,dans les régions ou dans
les communes ,des immeubles qui ont une valeur locative supérieure ou égale à 1 500 000 ou
1 800 000.
En résumé, La tentative d’adéquation de ces impôt et taxe aux réalités locales ou économiques
serait importante voire fondamentale. D’une part, pour la TAF, le plafond de l’exonération du
prêt du bénéficiaire pour la construction de son habitation principale semble dérisoire au
regard de la valeur de la construction .Et pour la CFPB sa liquidation est faite sur la base de
la valeur locative et indépendamment des modiques sommes représentatives de cette valeur.
C’est la cause pour laquelle la diminution du montant exonéré en CFPB respectivement pour
le propriétaire et pour le pensionnaire pour leur propre habitation principale devrait être
constatée pour maximiser davantage les recettes des collectivités locales.
34
35
Conseillers techniques à la DGID.
Inspecteur principal des Impôts et des Domaines, Directeur des Services Régionaux(DSR).
56
CONCLUSION
Au terme de cette étude, la fiscalité joue fondamentalement un rôle fort important dans
la vie économique et sociale, surtout celle des ménages et ce, à travers les exonérations à
caractère social. Ces dernières sont concédées entre autres pour des raisons absolument
sociales et relativement économiques.
D’une part, sur le plan social la fiscalité par le biais des exonérations s’analysent en
un moyen dont usent les pouvoirs publics pour lutter contre le renchérissement de la vie, la
paupérisation des masses et éventuellement les distorsions sociales. Elle aide les ménages à
accéder à moindre coût aux denrées de première nécessité et aux services sociaux de base.
En effet, l’eau, l’alimentation, le logement l’électricité, le transport, l’éducation constituent
des besoins primaires dont leur satisfaction permet de faciliter aux ménages une vie, à la
limite tranquille.
D’autre part, sur le plan économique, nous pouvons retenir que l’exonération fiscale
de certains produits de la pêche et de l’agriculture devient un facteur indiscutable pour la
promotion de la croissance économique. Celui-ci s’explique par la place qu’occupent ces
activités dans notre économie. Elles constituent le socle de notre économie, par conséquent
une croissance de notre pays ne pourrait jamais être envisagée en escamotant les questions
agricoles, halieutiques et pastorales. Ces activités doivent impérativement être redynamisées
pour espérer jouir de leurs fruits. C’est dans ce contexte que l’Etat a constaté nécessaire de
mobiliser tous les domaines de compétence en vue de leur promotion. Ces domaines
concernent entre autres l’agronomie par la formation d’ingénieurs agronomes, les réformes
agraires, les finances publiques en particulier le budget où une partie importante est destinée à
l’agriculture, la fiscalité qui ici nous intéresse le plus.
Par la fiscalité l’Etat exonère de taxe indirecte, certaines livraisons de biens agricoles et de
produits de la pêche conformément aux dispositions du code général des impôts. Ce qui veut
dire que les entreprises agricoles peuvent importer de matériels agricoles sans payer de TVA.
Il en va ainsi pour les entreprises de pêche pour les matériels de pêche qu’elles importent ou
qu’elles acquièrent localement pour les besoins de leur exploitation. Le code général des
impôts exclut même du champ d’application de la TVA l’activité agricole.
57
Les exonérations à caractère social permettent de réduire la pression fiscale en vue de
promouvoir la culture de l’épargne chez les ménages. Ce point fort de ces exonérations est
justifiable à travers la manière d’imposer les salaires avec le barème progressif et les
multiples exonérations en matière de traitements, émoluments et salaires. Elles permettent en
outre de juguler le phénomène d’inflation des prix sur les biens de première nécessité. Ces
dépenses fiscales qui ont un fort impact sur le budget des collectivités publiques touchent
aussi bien les impôts locaux que les impôts d’Etat. Même si pour les dépenses fiscales en
impôts locaux nous ne parvenons pas à nous procurer de chiffres parallèlement à certains
impôts directs. Si pour les impôts d’Etat, nous listons les impôts fonciers, les traitements,
salaires, émoluments, nous pouvons compter pour les impôts locaux les impôts personnels
comme l’IMF, la TRIMF et les contributions foncières comme la CFPB, la CFPNB etc. L’une
des raisons qui justifient notre volonté de nous intéresser aux exonérations à caractère en
fiscalité locale s’explique par les recommandations que nous avons faites dans la deuxième
partie de notre mémoire en matière de CFPB.
En matière de TVA où des statistiques nous ont été fournies par les services de la législation,
les exonérations à caractère constituent un manque à gagner pour le budget de l’Etat. Ces
manques sont évalués approximativement à 395 milliards et à 5,8 % du PIB nominal aux titres
des années 2010,2011 et 2012.
En matière d’impôt sur le revenu ce manque est évalué à 63,5 milliards. La sommation de ces
montants nous donne un chiffre de 458,5 milliards de recettes laissées théoriquement aux
ménages. Ces manquements peuvent diminuer le rendement et l’efficacité du budget en
termes de réponse aux besoins économiques et sociaux des populations.
Dans la mesure où ces dépenses fiscales privent parfois des recettes importantes aux
collectivités publiques, des recommandations de rationalisations ont été faites dans l’optique
de permettre aux collectivités publiques de minorer, ne serait-ce que pour un tant soit peu, le
manque à gagner. Qu’elles soient l’application d’un taux unique ou la révision de certaines
dispositions fiscales prévues par le CGI. Car avec le PSE et l’acte 3 de la décentralisation, les
collectivités publiques auront besoin d’une capacité d’autofinancement interne pour mettre en
exergue leur programme de développement. Lesdites recommandations obéissent à certaines
conditionnalités économiques et sociales qui constitueraient leur soubassement. Ces dernières
sont la contextualisation des réformes de rationalisation eu égard à la conjoncture
économique, sociale et fiscale, la volonté d’élargir l’assiette fiscale, la légitimation de l’impôt
par les pouvoirs publics, la sensibilisation des populations par les acteurs civils et techniques
58
notamment les praticiens et les professionnels de la matière fiscale. Ces acteurs peuvent jouer
un rôle d’atténuation de la teneur de la réforme visant à l’application d’un taux symbolique
sur les livraisons de certains biens de première nécessité et sur certaines prestations de
services comme le transport urbain. La révision de certaines dispositions du code plus
précisément en matière de TAF pour le prêt consenti par une personne pour la construction
de son habitation principale. Celle-ci permettrait d’être de plus en plus en phase avec
l’évolution économique et sociale. Cette recommandation concerne également l’IR en ce qui
concerne la méthode de liquidation. En effet, les maxima et minima font perdre à l’Etat
énormément de recettes. Il en va ainsi pour la CFPB qui doit être retouchée pour son
conformité aux réalités locales ou régionales surtout avec l’acte 3 de la décentralisation.
D’ailleurs, ces dernières années le gouvernement du Sénégal a toujours affiché sa volonté
d’atteindre l’autosuffisance alimentaire en riz à l’horizon 2017.Ce qui est à l’origine d’une
vision éclectique de divers économistes du pays. En effet, si d’aucuns pensent que celle-ci est
réalisable, d’autres soutiennent le contraire.
A notre sens, la crainte réside dans le risque de mévente de la production à raison d’un
manque de patriotisme économique. Vu que certaines familles ne consomment pas à grande
quantité ce riz local sous prétexte que celui-ci n’est pas très adapté à la cuisson. Il y a alors de
quoi s’inquiéter sur l’éventuel risque de voir des tonnes de riz en perte. Bien vrai que les
ménages ont la souveraineté alimentaire de consommer le produit de leur choix.
En revanche, on ne doit perdre de vue que les considérations économiques et budgétaires
priment celles sociales. D’autant plus qu’il est important de penser de prime abord non
seulement à notre balance commerciale mais également aux subventions faites par l’Etat sur
le prix le riz pour rendre plus facile son accessibilité.
C’est dans cette perspective que nous nous penchons sur l’interrogation suivante : la taxation
du riz importé ne peut –elle pas être conçue comme un moyen de promouvoir le consommer
local mais aussi de développer chez les ménages la culture de patriotisme économique ?
59
REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES
 TEXTES LEGISLATIFS ET REGLEMENTAIRES
Loi n° 2012-31 portant nouveau code général des impôts
Loi n°2015-06 du 13 mars 2015 modifiant certaines dispositions du code général des impôts
Loi n°2008-45 du 3 décembre 2008 fixant le régime fiscal et douanier des activités effectuées
dans le cadre de la Grande Offensive Agricole pour la Nourriture et l’Abondance(GOANA)
Décret n°2013-1381 du 30 octobre 2013 portant application de l’article 472 de la loi 2012-31
du 31 décembre 2012 portant nouveau code général des impôts
Arrêté n°003517 MEF DGID-DLEC-LEGS du 11 mars 2011 portant liste des produits
alimentaires non et de première nécessité
Arrêté n°6120-MEF-DGID du 09 novembre 2005 portant tranche sociale de livraisons d’eau
et d’électricité
 OUVRAGES, ETUDES ET PUBLICATIONS
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CHAMBAS Gérard, HUGON P., CONTAIN B., COGNEAU D. « Fiscalité, développement
et mondialisation », Maisonneuve et Larose (Paris)
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exonérations est-elle favorable aux pauvres ?cas du Niger »
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FALL Hamid, Le Sénégal à l’épreuve de la réforme fiscale TOME 1, « L’état des lieux de la
fiscalité Sénégalaise » (2001-2011), édition centre d’étude sur le management des entreprises
africaines(CEMEA)
60
FALL Hamid, Le Sénégal à l’épreuve de la réforme fiscale TOME 2, « Les champs vectoriels
d’une fiscalité de développement » (2001-2011), édition centre d’étude sur le management
des entreprises africaines(CEMEA)
HELLER Peter S. « Strengthening revenu mobilization efforts in Sub-Saharan Africa »
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Washington international monetary fund and ministry of finance of Japan(1997) p.39-53
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et cohésion sociale
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ressources fiscales et son impact sur les niveaux de vie des ménages : cas du Niger »
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Démographiques et Sociales(DSDS), subdivision de l’Agence Nationale de la Statistique et de
la Démographie (ANSD)
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Revue interne : Impôts et Domaines n°017 janvier, février, mars 2015
Revue : L’impôt n°20 de juin 2014
 COURS ET MEMOIRES
DIALLO Ismaïla, cours de politique fiscale
MBENGUE Mamadou, cours de TVA
MBENGUE Salif, cours de fiscalité personnelle
SANE Malick, cours d’économie général
GIDE André, cours d’économie politique
61
SECK Omar, « Les exonérations en matière de taxe sur la valeur ajoutée(TVA) » mémoire
d’études ENA cycle B, 2006
DIAGNE Oumar Diop, « L’application du taux unique de TVA : incidences sur les recettes et
sur le pouvoir d’achat des ménages » mémoire de fin d’études cycle A
DIOP Issakha, « L’impact de la fiscalité sur le développement économique et social du
Sénégal depuis l’accession de ce pays à l’indépendance » mémoire de fin d’études, cycle B
MANGARA Birima, « L’activité de promotion immobilière face au droit fiscal : droits
d’enregistrement ou taxe sur la valeur ajoutée », mémoire de fin de d’études cycle A, 1987
SECK Oumar, « Les exonérations en matière de Taxe sur la Valeur Ajoutée(TVA) » mémoire
de fin d’études, cycle B ,2006
62
TABLE DES MATIERES
Dédicaces ..................................................................................................................................... I
Remerciements ............................................................................................................................. II
Sigles et Abréviations................................................................................................................... III
SOMMAIRE ............................................................................................................................... IV
Epigraphe ..................................................................................................................................... V
Avant-propos ............................................................................................................................... VI
INTRODUCTION ........................................................................................................................ 1
Première partie : Fondements et mesures constitutives d’exonérations à caractère social .......... 6
Chapitre 1 : Fondements de ces exonérations fiscales ................................................................. 7
Section 1 : Les fondements sociaux ............................................................................................ 7
Paragraphe 1 : La quête d’un bien-être social .............................................................................. 7
A-Le renforcement d’une sécurité alimentaire ............................................................................ 8
B - La facilitation de l’accès aux services sociaux de base .......................................................... 9
1/La promotion de l’habitat social ............................................................................................... 9
a /L’accès à un logement décent .................................................................................................. 9
b /L’accompagnement dans la mise en valeur ............................................................................ 10
2/Une consommation allégée de l’eau et de l’électricité.............................................................. 11
A /Une meilleure fourniture d’eau ............................................................................................... 11
b/La lutte contre le renchérissement du cout de l’électricité ........................................................ 12
Paragraphe 2 : Une meilleure reconstitution du tissu social ........................................................ 13
A -Renforcement d’une équité fiscale .......................................................................................... 13
B -La revalorisation des revenus de certaines catégories socioprofessionnelle ........................... 14
Section 2 : Les fondements économiques ................................................................................... 15
Paragraphe 1 : Un meilleur assouplissement de la charge fiscale ................................................ 15
A -Par la lutte contre l’inflation des prix...................................................................................... 15
63
B -Par la réduction du taux de pression fiscale ............................................................................ 16
Paragraphe 2 : La promotion de la croissance économique ......................................................... 18
A -Par une stimulation de l’épargne ............................................................................................. 18
B -Par le développement de la production agricole ..................................................................... 19
1-L’octroi d’avantages fiscaux structurels au secteur agricole .................................................... 20
2-La mise en œuvre d’un programme agricole conjoncturel ....................................................... 20
Chapitre 2 : Présentation des dispositions constitutives d’exonérations d’ordre social par
catégorie d’impôt.......................................................................................................................... 22
Section 1 : Les impôts d’Etat ....................................................................................................... 22
Paragraphe 1 : En matière d’impôts directs ................................................................................. 22
A-les impôts fonciers .................................................................................................................. 23
B -les bénéfices agricoles(BA) ..................................................................................................... 23
C/Les traitements, salaires, pensions et rentes viagères .............................................................. 23
Paragraphe 2 : En matière d’impôts indirects .............................................................................. 24
A- La taxe sur la valeur ajoutée(TVA) ......................................................................................... 24
1 -Les livraisons de biens exonérées ........................................................................................... 25
2 -Les prestations de service exonérées ....................................................................................... 25
B- Les autres taxes ...................................................................................................................... 26
1-La taxe sur les activités financières(TAF) ................................................................................ 26
2 -Les droits d’enregistrement...................................................................................................... 27
3 -Les taxes spécifiques : la taxe sur les boissons ........................................................................ 28
Section 2 : En matière d’impôts locaux ....................................................................................... 28
Paragraphe 1 : La contribution des patentes................................................................................. 29
Paragraphe 2 : Les impôts personnels .......................................................................................... 29
A –En matière d’impôt du minimum fiscal (IMF) ....................................................................... 29
B –En matière de taxe représentative de l’impôt du minimum fiscal (TRIMF) .......................... 30
64
Paragraphe 3: Les impôts fonciers ............................................................................................... 30
A-En matière de contributions foncières des propriétés ........................................................... 30
B –En matière de surtaxe foncière ............................................................................................... 31
Deuxième partie : Contribution des exonérations à caractère social aux dépenses fiscales
propositions de réformes fiscales ................................................................................................. 33
Chapitre 1 :L’évaluation des impacts de ces exonérations .......................................................... 34
Section1 : Des moins-values fiscales ........................................................................................... 35
Paragraphe1 : Le potentiel de recettes abandonnées .................................................................... 37
Paragraphe2 : La diminution du rendement budgétaire de l’impôt .............................................. 38
Section 2 : Les corollaires à la baisse de recettes ......................................................................... 39
Paragraphe1 : Une diminution des charges de l’Etat ................................................................... 39
Paragraphe2 : Le recours excessif à l’emprunt ........................................................................... 40
Chapitre2 : Propositions de réformes fiscales formulées dans le cadre de cette étude ................ 42
Section 1 :L’application d’un taux symbolique ........................................................................... 42
Paragraphe 1 : Le champ d’application de ce taux....................................................................... 43
Paragraphe 2 : L’adaptation de l’application dudit taux au contexte économique et social .... 44
Paragraphe 3: Les motivations de l’application de ce taux .......................................................... 47
A- Les raisons socio-économiques ............................................................................................... 47
B -Les raisons fiscales et budgétaires ......................................................................................... 49
C –Le rôle des acteurs de réformes fiscales ................................................................................ 51
Section 2 : La révision de certaines exonérations ........................................................................ 53
Paragraphe1 : En matière d’impôts d’Etat .................................................................................. 53
Paragraphe2 : En matière de fiscalité locale ................................................................................ 55
CONCLUSION ............................................................................................................................ 57
REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES ..................................................................................... 60
65