LES ÉLECTIONS MUNICIPALES AU QUÉBEC : ENJEUX ET

LES ÉLECTIONS MUNICIPALES
AU QUÉBEC :
ENJEUX ET PERSPECTIVES
Sous la direction de
Sandra Breux et Laurence Bherer
Les élections municipales
au Québec :
enjeux et perspectives
Directeur de la collection : Gilles Sénécal
La collection « études urbaines » accueille des travaux qui s’intéressent aux
transformations que connaissent les villes et les métropoles. Ses objets sont de
nature sociale, économique, historique, politique
ou environnementale, sans exclure l’architecture
et l’aménagement. Elle fait interférer, par exemple,
aussi bien les phénomènes de globalisation et de
mondialisation que l’analyse de l’action collective
ou l’étude des pratiques de la vie quotidienne. Ouverte aux différentes approches et moyens d’enquête, elle vise à enrichir les connaissances et le champ
théorique consacrés aux processus d’urbanisation et de métropolisation.
Titres parus
Geneviève Cloutier, Jean-Pierre Collin et Claire Poitras (dir.), Dix ans d’ études
urbaines au Québec. Bilan et perspectives d’avenir, 2011.
Gilles Sénécal, L’espace-temps métropolitain, Forme et représentations de la
région de Montréal, 2011.
Sous la direction de
Sandra Breux et Laurence Bherer
Les élections municipales
au Québec :
enjeux et perspectives
Les Presses de l’Université Laval reçoivent chaque année du Conseil des
Arts du Canada et de la Société de développement des entreprises culturelles du Québec une aide financière pour l’ensemble de leur programme de
publication.
Nous reconnaissons l’aide financière du gouvernement du Canada par l’entremise du Fonds du livre du Canada pour nos activités d’édition.
Maquette de couverture : Danielle Motard
Conception de la maquette et mise en pages : Danielle Motard
ISBN 978-2-7637-9272-9
ISBN-PDF 9782763792736
ISBN-ePUB 9782763792743
© Les Presses de l’Université Laval 2011
Tous droits réservés. Imprimé au Canada
Dépôt légal 3e trimestre 2011
Les Presses de l’Université Laval
www.pulaval.com
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ce soit est interdite sans l’autorisation écrite des Presses de l’Université Laval.
Table des matières
Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Démocratie locale et élections :
prémices d’une comparaison
Laurence Bherer et Sandra Breux
Partie 1
L’émergence de nouveaux
partis politiques municipaux
Chapitre I
Trois-Rivières : le maire-entrepreneur et le pouvoir local . . . . 33
Serge Belley, Marc-André Lavigne, Louise Quesnel et Paul Villeneuve
Chapitre 2
Les élections municipales à Sherbrooke de novembre 2009 :
les municipalités, un objet toujours « ordinaire »
du politique ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
Caroline Patsias
Chapitre 3
Fracture urbaine, legs institutionnel et nouvelles façons
de faire : trois mots clés d’une lecture des élections
municipales à Montréal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Anne Latendresse et Winnie Frohn
L es élections municipales au Q uébec : enjeux et perspectives
Partie II
VIII
La figure du maire
Chapitre 4
Lévis : de l’intégration politique aux ambitions
de grande ville. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
Serge Belley, Louise Quesnel et Paul Villeneuve
Chapitre 5
Québec 2009 : l’impact de la « fierté retrouvée »
sur le pouvoir local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
Serge Belley, Louise Quesnel et Paul Villeneuve
Chapitre 6
La figure de l’élu longueuillois : changement ou continuité ?. . 173
Sandra Breux
Partie III
La démocratie locale et ses spécificités
Chapitre 7
L’administration du maire Tremblay à Saguenay
ou le populisme fiscal à l’épreuve de la gouvernance. . . . . . . 209
Martin Simard et Gilles Bergeron
Chapitre 8
Pourquoi un sixième mandat pour le maire de Laval en 2009 ?
Les sources d’un monopole politique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
Laurence Bherer
Chapitre 9
Les élections municipales
de 2009 à Gatineau : quel modèle de démocratie urbaine ?. . . 265
Guy Chiasson, Mario Gauthier et Caroline Andrew
Titre du chapitre
Chapitre 10
Les élections municipales de 2009 dans les villes moyennes
du Québec : entre changement et reconduction. . . . . . . . . . . . 289
Anne Mévellec
Conclusion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311
Quel avenir pour la démocratie municipale québécoise ?
Jean-Pierre Collin
IX
Introduction
Démocratie locale et élections :
prémices d’une comparaison
Laurence Bherer et Sandra Breux
L
orsqu’en avril 2009, les médias ont fait état des liens entre l’ancien président du comité exécutif de Montréal et un important
entrepreneur en construction faisant partie du regroupement
d’entreprises qui a remporté le plus important contrat de l’histoire
de la ville – celui sur l’installation de compteurs d’eau –, le thème des
élections municipales de 2009 au Québec a été lancé : l’éthique dans la
gestion des affaires publiques. Les scandales qui ont par la suite défrayé
la manchette pendant plusieurs mois ont établi un lien clair entre la
croissance des contrats de travaux publics municipaux, le fonctionnement de l’industrie de la construction et le financement des partis politiques locaux.
Ces premières révélations ont en effet été suivies par quatre rapports
du Vérificateur général de la Ville de Montréal qui dénonçaient les
préférences accordées à certains entrepreneurs dans la vente d’actifs
L es élections municipales au Q uébec : enjeux et perspectives
2
immobiliers ou dans l’octroi du contrat sur les compteurs d’eau (2009 a, b,
c, d). Le Vérificateur insistait sur l’absence de compétition à la suite de
l’attribution d’une part de plus en plus importante des travaux municipaux à un nombre relativement restreint de firmes de génie-conseil
(2009d). Les rapports pointaient particulièrement la perte d’expertise
de la fonction publique municipale à la suite du transfert important de
contrats de construction, d’élaboration et de supervision de projets. En
somme, non seulement il y aurait un déficit de concurrence dans l’octroi
de contrats publics, mais le petit nombre d’entrepreneurs qui obtiennent
des contrats ne serait pas contrôlé par la fonction publique puisque les
responsabilités de surveillance ont elles aussi fait l’objet de contrats
répétés au même groupe d’entrepreneurs.
Les allégations ne se sont pas arrêtées là puisque les médias ont également dévoilé durant la campagne électorale qu’un représentant du parti
d’opposition avait lui-même eu des liens avec un des entrepreneurs en
construction impliqués dans le contrat des compteurs d’eau. Ce dernier
l’aurait aidé à financer sa campagne au leadership au sein de son parti.
Ainsi, non seulement certaines firmes du secteur de la construction
domineraient les contrats publics de la Ville de Montréal, mais elles
influenceraient également fortement la vie politique puisqu’elles financent les activités politiques des candidats. Ces pratiques contreviennent
aux lois sur le financement des partis politiques au Québec dont le principe général est le financement populaire des organisations partisanes1.
On pourrait croire que ces questions éthiques ne touchent que Montréal
puisque c’est bien le cas montréalais qui a fait la manchette pendant
plusieurs mois. Or, ces différents scandales ont fait tache d’huile : l’attribution des contrats publics par plusieurs municipalités et le gouvernement du Québec a fait l’objet d’enquêtes journalistiques qui ont confirmé
l’absence de concurrence. Ce contexte particulier a jeté le doute et le
discrédit sur la politique municipale et provinciale au moment où les
électeurs s’apprêtaient à voter dans l’ensemble des municipalités québécoises le 1er novembre 2009.
1.
Il n’existe toutefois aucune précision sur le financement des campagnes de leadership. C’est le fait d’avoir obtenu l’appui d’un entrepreneur particulièrement
décrié par les médias qui est ici en cause.
I ntroduction
Les répercussions de ces scandales à répétition sur la vie politique municipale sont encore incertaines. D’une part, peu d’enquêtes policières et
gouvernementales ont abouti jusqu’à présent, si bien qu’il n’est pas encore
possible de confirmer les informations journalistiques. Il faut en effet
savoir que le gouvernement québécois a beaucoup hésité à intervenir.
Malgré les demandes répétées (tant par les médias, par différentes personnalités connues, que par certains partis d’opposition à l’échelle provinciale et municipale) de lancer une commission d’enquête publique sur
le financement des partis politiques municipaux et provinciaux et sur
les pratiques de l’industrie de la construction, le gouvernement a choisi
de privilégier des enquêtes policières et de rédiger un code d’éthique
(le projet de loi 109 sur l’éthique et la déontologie en matière municipale toujours à l’étude au moment d’écrire ces lignes) qui s’appliquerait
à l’ensemble des municipalités québécoises (et non au gouvernement
québécois). D’autre part, il demeure difficile d’évaluer l’influence de ces
scandales sur les résultats des élections municipales. La participation
électorale moyenne est restée la même qu’en 2005 (environ 45 %) 2.
L’éthique dans la gestion des affaires municipales est-elle le seul enjeu
à retenir des élections municipales de 2009 ? Les auteurs de cet ouvrage
pensent que malgré la gravité des allégations en cause, il s’agit là d’événements révélateurs de phénomènes plus profonds qui caractérisent
la politique municipale québécoise de façon plus générale. En effet,
ces élections ont confirmé certaines transformations du champ politique municipal qui étaient déjà perceptibles en 2005 : le dénigrement
des partis politiques municipaux par les candidats et le refus de faire
campagne, au profit de stratégies politiques axées sur des personnalités
fortes. L’ancienne mairesse de Québec, Andrée Boucher, a instauré une
telle pratique en 2005 : elle a en effet profité de sa notoriété dans la Vieille
Capitale pour se présenter sans équipe, sans programme, sans pancarte
et avec un budget de 5 000 $ (Belley et Lavigne, 2008). Bref, il y a une
volonté chez plusieurs représentants municipaux de « dépolitiser » la
politique municipale (Belley et Lavigne, 2008), en se réclamant de l’idéologie de l’apolitisme municipal – qui n’est qu’une autre façon de faire de
2.
Pour les résultats de 2005, voir Champagne 2007. Le taux de participation électorale
moyen en 2009 est évalué à 45 % (voir Lessard, 2009).
3
L es élections municipales au Q uébec : enjeux et perspectives
4
la politique toujours politisée. L’apolitisme municipal s’appuierait sur la
proposition selon laquelle la vie politique municipale n’offrirait que des
défis techniques politiquement neutres. Pour les élus, l’enjeu consisterait
simplement à faire preuve de bonne gestion et d’efficacité dans la prestation de services, ce qui sous-entend que les valeurs n’interviennent pas
dans l’arbitrage des décisions municipales (Bherer et Quesnel, 2006).
S’agit-il d’une transformation durable de la politique municipale québécoise ? Quels sont les effets d’une montée de l’apolitisme municipal ?
Peut-on faire le lien entre ce phénomène et d’autres caractéristiques du
système municipal d’ici ou d’ailleurs ? La rareté des études systématiques
sur les municipalités québécoises (Mévellec et Tremblay, 2009) fait en
sorte qu’il est difficile de répondre avec certitude à ces questions.
Dans un tel contexte, l’objectif de ce livre est de mieux connaître la
scène politique municipale québécoise. Ce texte introductif pose les
fondements d’une analyse comparative de la politique municipale en
faisant état brièvement des principales connaissances sur la politique
municipale nord-américaine et française et des caractéristiques de la
politique municipale québécoise. Nous précisons ainsi la spécificité de
la démocratie municipale nord-américaine en mettant l’accent sur le
déficit informationnel qui la caractérise, résultant tant d’une couverture médiatique limitée, de la présence de partis politiques relativement
peu structurés que d’une connaissance limitée des responsabilités des
municipalités (section 1). De tels phénomènes justifient une étude plus
approfondie du contexte municipal québécois, qui demeure encore relativement peu étudié, notamment au regard des traditions de recherche
états-uniennes et françaises qui ont accumulé une connaissance plus
grande et plus diversifiée de la vie politique locale (section 2). C’est pourquoi nous proposons de profiter de la constitution depuis les fusions
municipales d’un réseau de neuf villes de plus de 100 000 habitants pour
amorcer une analyse comparative de la vie politique municipale québécoise (section 3).
I ntroduction
Les spécificités de la démocratie municipale
Quelle compréhension devrait-on avoir de la vie politique municipale
québécoise ? Répondre à une telle question exige tout d’abord de s’intéresser aux spécificités de la démocratie municipale. Cutler et Matthews
affirment que le contexte politique local nord-américain est marqué par
un déficit informationnel important, tant en termes de quantité que de
qualité de l’information : « municipal elections provide voters with less
political information (i.e., information relation to issues, candidates,
and the like) and the information that is provided tends not to be well
organized into coherent, partisan packages » (2005 : 360). Trois raisons
sont susceptibles d’expliquer ce déficit informationnel : une couverture
médiatique limitée, des partis politiques relativement peu structurés et
une connaissance relative des responsabilités des municipalités.
Premièrement, la couverture médiatique est faible en raison de la très
modeste place qu’occupent les nouvelles locales par rapport aux informations nationales et internationales. Ce faible intérêt n’est pas étranger
au fait qu’il y a une difficulté logistique importante à couvrir les affaires
locales. Non seulement le nombre de journalistes consacrés à ces questions dans les rédactions québécoises est restreint, mais il y a également
un problème lié à la multitude des municipalités. Quelles municipalités
couvrir ? Les journalistes se rabattent bien souvent sur les plus grandes
villes mais même là, il leur faut également faire preuve de discernement,
car dans une grande ville comme Montréal, plusieurs conseils d’arrondissement peuvent se tenir le même soir. Les journalistes affectés aux
questions locales doivent donc souvent s’appuyer sur un réseau local
important pour savoir où l’actualité municipale sera la plus riche. À ce
problème logistique, il faut ajouter qu’en dehors des villes-centres, les
médias locaux s’intéressent moins à la politique locale qu’aux nouvelles
communautaires.
Deuxièmement, la faible organisation des partis politiques municipaux
(lorsqu’il y en a) a un impact important sur la structuration de la scène
politique locale. À l’échelle municipale, les partis politiques n’ont en effet
pas les moyens de mobiliser les citoyens en donnant des informations sur
les politiques publiques locales (Caren, 2007). De plus, l’incertitude sur
l’étiquette idéologique des partis politiques locaux rend également moins
lisible la scène politique locale. Les partis politiques ne peuvent ainsi
5
L es élections municipales au Q uébec : enjeux et perspectives
6
jouer leur rôle de médiatisation de l’espace politique en lui donnant une
couleur et un contenu visibles, comme c’est le cas aux autres échelons
politiques. Dans plusieurs municipalités, cette situation est aggravée par
l’absence de partis politiques ou par la faible pérennité des organisations
partisanes.
Troisièmement, les citoyens ont généralement une faible connaissance
de la répartition des responsabilités politiques entre les paliers gouvernementaux. C’est encore plus vrai pour l’échelon municipal qui demeure
mal connu. Cela tient au fait que les enjeux municipaux comme le déneigement, l’assainissement et la distribution de l’eau ou bien encore la
cueillette des ordures ménagères sont présentés comme triviaux ou
essentiellement techniques, c’est-à-dire sans valeurs politiques (Bherer,
2006). L’absence de partis politiques contribue beaucoup à dépolitiser les
enjeux municipaux et à négliger certains défis qui pourraient intéresser
les citoyens.
Le déficit informationnel municipal structure donc de façon fondamentale le champ politique urbain. Tout d’abord, la faiblesse de la couverture
médiatique et l’absence de partis politiques font en sorte qu’il est particulièrement coûteux pour le citoyen de s’informer. Qui plus est, la modeste
connaissance des compétences municipales et la faible médiatisation
des affaires locales (venant des médias ou des partis) suppriment toutes
formes de pression sociale qui encourageraient les citoyens à aller voter.
C’est ce qui permet de qualifier les élections locales de vote de « second
ordre » (Cutler et Matthews, 2005 : 363).
Dans un tel contexte, il est difficile pour l’électeur municipal d’évaluer la
performance des candidats sortants. Comment juger si un maire sortant
mérite que son mandat soit prolongé si les informations au sujet de ses
politiques sont éparses et incertaines ? Cette question sur les candidats
sortants est particulièrement importante car si on sait qu’ils sont généralement avantagés, peu importe le palier politique, plusieurs études
indiquent qu’à l’échelle locale, c’est le faible intérêt des citoyens pour
les campagnes électorales qui favorise les candidats sortants (Berry
et Howell, 2007 ; Trounstine, 2010). La participation électorale tend
d’ailleurs à diminuer lorsqu’un maire se présente à nouveau (Caren,
2007). Ajoutons que si les études démontrent qu’une campagne électorale
dominée par des enjeux controversés contribue à politiser les élections
I ntroduction
municipales et à gagner l’intérêt des électeurs, ce n’est pas nécessairement suffisant pour battre des candidats sortants bien servis par une
machine politique efficace (Trounstine, 2008). En somme, le déficit informationnel est bien l’enjeu au centre des choix électoraux municipaux.
Le déficit informationnel résultant de la faible visibilité du champ politique municipal varie d’une municipalité à l’autre et d’un système politique
à l’autre, en fonction du degré de manifestation des trois phénomènes
répertoriés et de la culture politique locale. Ainsi, même si le déficit
informationnel est une réalité nord-américaine, les résultats de quelques
études états-uniennes sur les facteurs institutionnels qui favorisent la
participation électorale permettent de penser que certaines caractéristiques de la politique municipale québécoise contribuent à atténuer les
effets du déficit informationnel. Sur la base de ces études, nous pouvons
faire l’hypothèse que la présence de partis politiques, l’existence d’institutions municipales qui favorisent la politisation et la tenue des élections
municipales simultanées dans toute la province contribueraient à affaiblir le déficit informationnel. Qu’en est-il plus précisément ?
Premièrement, contrairement aux autres provinces canadiennes, le
Québec encourage explicitement la formation de partis politiques
locaux depuis l’adoption de la Loi concernant les élections de 1978
dans certaines municipalités et modifiant la Loi des cités et villes. Les
organisations municipales partisanes sont soumises aux principes qui
prévalent pour l’échelle provinciale (à quelques détails près, voir Bherer
et al., 2010), c’est-à-dire que les revenus autorisés des partis sont limités
au financement populaire, complété par un soutien partiel des municipalités. Depuis cette reconnaissance, les partis politiques municipaux
sont devenus une réalité de la démocratie municipale. La réorganisation
municipale a renforcé ce phénomène (Belley, 2003a) : l’analyse des autorisations par le Directeur général des élections du Québec (DGEQ) souligne, en effet, que le nombre de partis politiques est en nette croissance.
Alors que dans les années quatre-vingt et les années quatre-vingt-dix,
le nombre d’autorisations décernées varie d’une à treize par année, le
passage aux années 2000 voit ce chiffre grimper de sept à 26 autorisations par année (pour des chiffres plus récents, voir le texte d’Anne
Mévellec dans ce livre). Ces constats laissent penser que la scène municipale politique québécoise est une scène qui se politise de plus en plus.
7
L es élections municipales au Q uébec : enjeux et perspectives
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Toutefois, une analyse plus poussée démontre qu’il faut rester prudent
quant à la portée politique du phénomène partisan municipal : le portrait
des partis politiques municipaux reconnus au Québec en 2003 dressé
dans Collin et Robertson (2004) note qu’en pratique, l’idéologie de l’apolitisme domine la scène municipale et ce que l’on nomme partis politiques
désigne bien souvent des équipes politiques qui se font et se défont au
gré des élections et des dossiers entre les élections. De plus, plusieurs
de ces coalitions se réclament d’une orientation non partisane. En effet,
dans les petites et moyennes municipalités, les équipes électorales sont
préférées aux organisations partisanes alors que dans les grandes municipalités, les partis politiques sont caractérisés par une forte instabilité.
Leur degré d’organisation demeure faible comparativement à celui que
connaissent les organisations partisanes des paliers supérieurs. Par
ailleurs, la reconnaissance des partis politiques municipaux n’a pas
signifié la fin des élus indépendants, phénomène bien spécifique aux
municipalités en comparaison avec les autres échelons politiques.
Dans un tel contexte, il y a lieu de s’interroger sur la nature des partis
politiques municipaux québécois et leurs effets sur la vie politique.
Malgré les bémols sur leur degré d’organisation, on peut penser qu’ils
ont un effet positif, c’est-à-dire structurant, sur la scène politique municipale. Bref, même si plusieurs ne se réclament pas d’une orientation idéologique, leur seule présence permet déjà aux électeurs de catégoriser et
de comprendre la vie politique de leur communauté. Pour se convaincre
de l’effet des partis municipaux, il s’agit de regarder la participation
électorale qui est autour de 25 % pour les grandes villes américaines
(Caren, 2007) qui ne connaissent pas les partis municipaux alors qu’au
Québec où le phénomène partisan existe, elle est de 45 % (voir le texte de
Mévellec dans ce volume). Certes, la présence ou l’absence d’organisations partisanes ne peut suffire à expliquer entièrement cet écart, mais
il y a lieu de mieux comprendre l’influence des partis politiques locaux
à partir de l’exemple québécois.
Deuxièmement, la forme des institutions municipales québécoises pourrait également avoir un effet insoupçonné sur les élections municipales.
Le partage des pouvoirs entre l’administration et le politique au sein des
institutions municipales québécoises correspond à une version modérée
du modèle du conseil-gérant (city manager system). Dans sa version la
I ntroduction
plus stricte, ce type de partage des pouvoirs a les caractéristiques suivantes : l’élection non partisane, par l’ensemble de la population de la
municipalité et non par district, d’un conseil municipal constitué d’un
nombre limité de personnes ; l’élection du maire par le conseil et parmi
les membres du conseil ; le regroupement des pouvoirs législatifs entre
les mains du conseil ; la concentration des fonctions administratives
dans la personne d’un gestionnaire responsable devant le conseil (Gravel
et Petrelli, 2008). Au Québec, dans les municipalités régies par la Loi
sur les cités et villes et les villes à charte (c’est-à-dire les moyennes
et grandes municipalités), l’élection est partisane, selon un système
de représentation territorialisée par districts électoraux, le maire est
directement élu par la population, les pouvoirs législatifs appartiennent
au conseil municipal alors que le pouvoir exécutif revient au maire qui
partage le rôle de chef de l’administration publique avec le directeur
général (celui qu’on a appelé anciennement le gérant). Fait important, le
maire québécois a un droit de veto suspensif, c’est-à-dire que le maire a
bel et bien un droit de veto mais ce droit peut être renversé si le conseil
municipal adopte à nouveau la décision à la majorité absolue.
Quel est le lien entre le partage des pouvoirs et les résultats électoraux ?
La documentation états-unienne démontre que la forme des institutions
municipales a un effet sur la participation électorale. Les municipalités
qui appliquent un modèle plus strict de conseil-gérant (soit également les
municipalités de type plus administratif) ont une participation électorale moins élevée que les municipalités qui ont un modèle moins rigide
de conseil-gérant ou qui adoptent un système plus « politisé » (système
du maire-conseil, dans sa variante faible ou forte) (Wood, 2002). Pourquoi ? Selon les explications avancées, un modèle strict de conseil-gérant
amène une réduction du nombre d’élus municipaux, défavorise la formation de partis politiques et affaiblit les élus au profit du gérant, ce qui
aurait pour effet de « dépolitiser » la politique municipale (Bridges, 1997).
Dit autrement, « when political and executive power is concentrated in
the office of the mayor and the mayor is directly elected and serves fulltime and has stagg, the mayor has more influence over policy and administrative matters, and voters will know whom to credit or blame for
governmental performance » (Wood, 2002 : 220). La structure plus politique des institutions municipales québécoises pourrait ainsi également
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L es élections municipales au Q uébec : enjeux et perspectives
10
expliquer pourquoi la participation électorale est plus élevée ici qu’aux
États-Unis. Cette relation reste toutefois à établir et il serait nécessaire
de mieux connaître la forme des institutions municipales québécoises
car certaines municipalités disposent de caractéristiques spécifiques
(par exemple, le président du comité exécutif n’est pas nécessairement
le maire à Montréal, Québec et Longueuil).
Troisième spécificité de la politique municipale québécoise : pour donner
une plus grande visibilité aux élections municipales, le gouvernement
provincial a prévu qu’à partir de 2005, non seulement les élections municipales se dérouleront la même journée, mais elles se tiendront aussi la
même année. Cette réforme va dans le même sens que plusieurs études
qui prouvent – notamment aux États-Unis – que la simultanéité de plusieurs élections augmente la participation électorale. Cette simultanéité
touche toutefois des paliers politiques différents. Dans le cas états-unien,
les campagnes électorales municipales profitent de la visibilité de la campagne présidentielle et des campagnes des états, puisqu’en allant voter
pour ce dernier choix, l’électeur prend également la peine de cocher les
cases du bulletin de vote qui touchent la politique municipale (Wood,
2002). Force est de constater cependant qu’au Québec, la simultanéité
des élections municipales ne semble pas encore concluante puisque la
participation électorale en 2005 a atteint son taux le plus bas avec une
moyenne de 45 %. En 2009, le taux de participation est resté sensiblement le même. Toutefois, des analyses plus fines sont nécessaires pour
faire de telles affirmations parce que le taux de participation électorale
varie d’une municipalité à l’autre. On sait par exemple qu’en 2005, c’est la
mobilisation électorale à Laval et à Montréal qui, en chutant entre 15 et
20 points par rapport aux élections de 2001, a fait descendre le taux de
participation électorale municipale à l’échelle provinciale (Champagne,
2007 : 3).
Ainsi l’accès et la diffusion de l’information ont des conséquences importantes sur la structuration du champ urbain et sur l’incitation à aller
voter. Si certains phénomènes comme la présence de partis politiques
municipaux ou bien encore la simultanéité des élections contribuent à
limiter l’impact de ces conséquences au Québec, il n’en demeure pas
moins que ce déficit informationnel a de sérieuses répercussions sur
I ntroduction
le domaine académique : la démocratie municipale québécoise est un
champ d’études négligé au sein de la recherche contemporaine.
Un intérêt relativement faible
pour ce champ d’études au Québec
Un survol des recherches ou des travaux universitaires réalisés sur la
démocratie municipale québécoise permet de dresser deux constats.
Premièrement, les études consacrées à la compréhension de la démocratie représentative locale demeurent de façon générale marginales ou
du moins peu nombreuses, en comparaison avec le foisonnement d’écrits
qui caractérisent les échelles provinciale et nationale. La recension des
écrits qui traitent de la scène électorale locale est en effet relativement
rapide. Les plus récents se sont penchés sur la répartition géographique
du vote pour Andrée Boucher dans la ville de Québec (Villeneuve et
al., 2007), sur l’apolitisme de la capitale nationale (Belley, 2003b ; Belley
et Lavigne, 2008), sur la sociologie des élus municipaux dans quelques
grandes villes (Simard, 2005, 2001, 2003 ; Bherer et al., 2008, 2010 ;
Mévellec et Tremblay, 2009 ; Perreault et Breux, 2005), sur les transformations de la démocratie locale (Mévellec, 2008 ; Rivard et al., 2005)
ou bien encore sur les indicateurs de participation (Breux, 2007). Mentionnons également les travaux menés par les organismes publics tels
que le ministère des Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire (MAMROT), du Conseil permanent de la jeunesse, du
Conseil du statut de la femme3, qui contribuent à enrichir la réflexion
sur le sujet notamment à partir du traitement des données électorales
(Champagne, 2007, 2004 ; Champagne et Patry, 2004 ; Charette et Urgilès,
2008 ; Bourdon, 2006).
Deuxièmement, si les études électorales locales sont peu nombreuses,
la scène municipale est toutefois l’objet de multiples écrits. Deux thématiques ont en effet contribué à enrichir la réflexion sur cet échelon : les
restructurations municipales d’une part et les questions relatives aux
instances de démocratie participative d’autre part. En effet, la réforme
3.
Cette liste n’est pas exhaustive.
11
L es élections municipales au Q uébec : enjeux et perspectives
12
de l’organisation territoriale des municipalités du début des années
2000 a suscité maints travaux sur l’échelle locale. Néanmoins, en dépit
de leur pertinence, ces travaux ont témoigné dans la plupart des cas
d’un intérêt plus prononcé pour la taille et les fonctions des nouvelles
structures mises en place (Quesnel et al., 2005 ; Négrier, 2005 ; Trépanier, 2008 ; Hulbert, 2006) que pour le projet politique porté par l’échelle
locale (Sancton, 2000). De même, la démocratie participative a canalisé
une partie des travaux les plus récents (Gauthier et al., 2009 ; Bherer,
2005 ; Breux et al., 2004 ; Patsias et Patsias, 2009 ; Patsias, 2003 ; Hamel,
2008 ; Simard, 2003) : là encore, si la question de la nature des liens qui
unissent toute structure participative à la démocratie représentative est
posée (Breux, 2006 ; Bherer et Breux, 2003), peu ont examiné la scène
électorale.
Comment expliquer ce faible intérêt pour la démocratie représentative
locale au Québec4 ? Cette moindre considération contraste avec l’effervescence de la recherche dans ce domaine en France5 et aux États-Unis6.
Dans le contexte français, Sadran souligne ainsi que « “l’objet local”
semble avoir définitivement conquis sa légitimité scientifique, qu’il s’est,
ce faisant, enrichi de problématiques nouvelles, […] et qu’il s’est ouvert à
des approches désormais incontournables comme le comparatisme, qui
l’insèrent dans le “main stream” des recherches internationales » (2009 :
227). Ainsi, depuis une dizaine d’années, on recense en France plus d’une
trentaine d’ouvrages ou articles scientifiques scrutant le résultat des
4.
5.
6.
Ce constat se vérifie également à l’échelle du Canada. Cutler et Matthews soulignent : « In Canada there has been no municipal election study analogous to the
Canadian Election Study or the much less frequent provincial studies » (2005 : 359).
Les principaux écrits traitant d’un tel thème se consacrent par exemple à la répartition géographique du vote (Walks, 2007), à la gouvernance urbaine (Graham et
Phillips, 1998 ; Sancton, 2008), au vote (Kushner et al., 1997 ; Siegel et al., 2001), à
la démocratie urbaine (Tindal et Tindal, 2004), aux liens entre le capital social et
la participation électorale (Nakhaie, 2006).
Parlant de l’élu local, Faure précise que : « le premier constat concerne la forte
augmentation des études consacrées (pour partie au moins) aux élus locaux depuis
une quinzaine d’années » (2009 : 30).
Autant dans le cas français que dans le cas américain, nous ne prétendons pas ici
dresser une liste exhaustive des ouvrages récents sur ces questions.
I ntroduction
élections municipales, détaillant le vote des électeurs, statuant sur le
devenir politique national. Ces analyses se caractérisent essentiellement
par leur abondance et par leur diversité7 : on s’intéresse tantôt à une
personnalité politique spécifique (Lefebvre, 2005 ; Roy, 2002), à la figure
du maire (Mathiot, 2005) ou de l’élu en général (Paoletti, 2001), tantôt
aux partis politiques (Perraudeau, 2004), à un enjeu spécifique (Le Goff,
2005), à un milieu particulier (Lagroye et al., 2005 ; Négrier, 2001 ; Boy
et Chiche, 2002 ; Bussi et Girault, 2002 a et b ; Combeau et Nivet, 2000 ;
Gréco, 2008) ou bien encore à un scrutin dans son ensemble (Dolez et
Laurent, 2002 ; Farvaque et Jean, 2007 ; Haby, 2001 a et b ; Jaffré, 2002).
Certes, la présence de partis politiques municipaux, affiliés aux partis
politiques nationaux (Lefebvre, 2009), le parachutage d’hommes et de
femmes politiques en province (Dolez et Hastings, 2003) et le cumul des
mandats peuvent expliquer une telle effervescence. En dépit de cette
abondance d’écrits, Lehingue dresse néanmoins le constat que les compétitions électorales sont toutefois peu traitées qu’elles « sont aussi, d’un
certain point de vue “maltraitées” » et que « leur valeur n’est déductible
que de l’écart […] qui les sépare des scrutins nationaux (autrement décisifs, ceux-là) » (2009 : 167). Pour les politologues français, les élections
municipales constituent ainsi le parent pauvre de la science politique,
constat qui a de quoi faire sourire étant donné la richesse de la production scientifique !
Plus près de nous, aux États-Unis, le constat est similaire : les recherches sont fort nombreuses, notamment depuis une dizaine d’années, et les
approches sont très diverses. On étudie tant le comportement du maire
(Flanagan, 2004 ; Adams, 2007) que la capacité d’innovation du conseil
municipal (Ihrke et al., 2003) ou des élus locaux en général. Le leadership
local (Haus et Sweeting, 2006), les campagnes électorales et leur financement sont remis en question (Krebs, 2005), l’abstention et plus largement
la participation électorale sont passées au crible (Caren, 2007 ; Hajnal et
7.
Plus largement, les écrits européens confirment les tendances françaises, en offrant
notamment des comparaisons entre les États membres (Elcock, 2008 ; HoffmannMartinot et al., 1996) ou entre les élections européennes et les élections locales
(Heath et al., 1999 ; McNeill, 2003).
13
L es élections municipales au Q uébec : enjeux et perspectives
14
Lewis, 2003 ; Kelleher et Lowery, 2004 ; Bowler et al., 2001). On étudie le
vote d’un groupe spécifique de la population (Douzet, 2009) ou bien encore
la répartition géographique du vote (Gainsborough, 2001 ; Olivier et Ha,
2007). Si la liste des écrits est longue, Trounstine souligne cependant que
« the study of local politics has been relegated to the periphery of political
science and many explanations have been offered for the marginalization
of the subfield » (2009 : 611). L’échelle politique locale semble donc souffrir
tant en France qu’aux États-Unis d’un certain discrédit. Si les études électorales locales semblent être dévalorisées au profit notamment des élections nationales, il existe néanmoins une production scientifique propre
à cette réalité politique locale. Outre les articles cités précédemment, on
note, et ce, des deux côtés de l’Atlantique, la présence d’ouvrages spécifiquement consacrés à la scène électorale locale (Bidégaray et al., 2009 ;
Flanagan, 2004), production qui demeure encore inexistante au Québec.
Certains argueront que les contextes sont dissemblables et que le statut
constitutionnel des municipalités québécoises, l’absence de liens entre
les partis politiques locaux et les partis nationaux, l’absence de simultanéité des échéances électorales avec les autres paliers de gouvernement
expliquent le faible intérêt de la communauté scientifique québécoise
pour ce palier de gouvernement. Si de tels faits caractérisent la scène
politique municipale, ils ne sauraient toutefois excuser l’intérêt très
relatif des chercheurs pour ces questions. Plus encore, selon nous, tout
comme le constate Trounstine aux États-Unis, « some political science
scholars have come to believe that no important or interesting politics
happens in cities » (2009 : 611). Mais alors qu’il existe toutefois une production scientifique dynamique aux États-Unis, et ce, en dépit de l’image
peu reluisante du champ politique urbain, cette production est encore
faible au Québec. Et c’est précisément ce dynamisme chez nos confrères
français et américains qui a inspiré le présent ouvrage, en ayant le souci
de participer au défrichement et au lancement (du moins espérons-nous)
de ce champ d’études au Québec.
I ntroduction
L’état de la démocratie municipale au Québec :
les élections municipales de 2009
L’ambition de cet ouvrage est de dresser l’état de la démocratie locale
au Québec en 2009. Plus spécifiquement, l’ouvrage offre une analyse des
neuf grandes villes du Québec ainsi qu’un portrait de 37 villes moyennes
(dont la population est comprise entre 20 000 et 100 000 habitants). Ce
choix s’explique par la réalité de l’échelle municipale québécoise. En
effet, les réformes des années 2000 ont considérablement modifié le portrait de la scène locale au Québec, en créant notamment un réseau de
neuf grandes villes de plus de 100 000 habitants8. Néanmoins, en dépit de
leur taille, ces grandes villes sont peu nombreuses : c’est la raison pour
laquelle nous avons souhaité traiter de la réalité des villes de taille plus
modeste, mais qui ont également connu – au moins pour dix-huit d’entre
elles – un processus de regroupement municipal au tournant des années
2000. Par ailleurs, les restructurations municipales, puis les démembrements ont fortement marqué le contexte électoral des scrutins de 2001
et de 2005. Quatre ans plus tard, les élections de 2009 apparaissent dans
un contexte où le débat entourant les fusions municipales est désormais,
sinon clos, du moins secondaire : le moment est donc opportun pour
réaliser le portrait de la démocratie municipale au Québec9.
Dresser un tel portrait pose cependant deux défis. Premièrement,
comment réaliser le portrait de la scène électorale locale de municipalités fort différentes ? Pour répondre à cela, nous avons choisi d’adopter
un angle d’approche commun à l’ensemble des analyses qui forment cet
ouvrage. Plus précisément, il s’agit pour chacune des municipalités à
l’étude d’aborder la scène électorale au moyen de ses changements ou de
ses continuités. Certes, cette dichotomie est quelque peu simpliste, mais
8.
9.
Précisons que la ville de Laval a toutefois été fusionnée en 1965. Il convient
également de mentionner que la ville de Terrebonne vient de passer le cap des
100 000 habitants, avec 102 827 habitants au 1er juillet 2009 (André, 2010 : 1). L’entrée de la ville de Terrebonne au sein des villes de plus de 100 000 habitants étant
toute récente, cette ville ne sera pas traitée dans le cadre du présent ouvrage.
Ajoutons à cela que l’introduction de l’élection simultanée dans toutes les municipalités depuis 2005 offre la possibilité désormais de réaliser des analyses systématiques des scrutins.
15
L es élections municipales au Q uébec : enjeux et perspectives
16
elle est néanmoins essentielle pour comprendre les dynamiques principales à l’œuvre dans les villes à l’étude. Cette dichotomie offre également
la possibilité de souligner les spécificités de chacune des municipalités
ou leur unicité pour reprendre le terme de Trounstine (2009). Deuxièmement, comment aborder les élections municipales d’un point de vue
méthodologique ? Un regard sur les expériences françaises et américaines permet de comprendre que nous sommes face à deux traditions
différentes : la recherche française tend à être davantage qualitative
tandis que les études américaines sont plus généralement quantitatives.
Les études québécoises sur ce sujet sont tant qualitatives (Belley, 2003 a
et b) que quantitatives (Villeneuve et al., 2007), mais leur rareté souligne
qu’il y a là encore un champ à défricher, notamment en termes méthodologiques. Si nous n’avons pas voulu établir un choix entre deux façons de
traiter la scène politique locale, les contraintes temporelles rencontrées
ont délimité la majeure partie des choix méthodologiques effectués dans
le cadre de cet ouvrage. Ajoutons à cela que les chercheurs contactés ne
disposaient pas d’un financement propre dédié à la recherche que nous
leur proposions. Ainsi, tous les auteurs ont disposé des bases de données
électorales de 2005 et de 2009 fournies par le MAMROT ou par la municipalité à l’étude10, leur laissant la liberté de traiter ou non quantitativement les résultats. De plus, les études reposent toutes11 sur une revue
de presse de la campagne électorale, généralement réalisée à partir des
médias locaux. Si l’absence de données collectées sur le terrain constitue
assurément une faiblesse dans l’ensemble des analyses12, il n’en demeure
pas moins que dans l’objectif de déchiffrer la scène électorale locale, ces
deux types d’analyse permettent d’aboutir à des résultats fort riches.
Trois parties distinctes structurent cet ouvrage. La première partie
rassemble trois réflexions autour de l’émergence de nouveaux partis
politiques municipaux : dans quelle mesure l’arrivée d’un nouveau parti
 10.
11.
12.
Il est à noter que, pour les élections de 2009, les données disponibles sur le site du
MAMROT et celles fournies par les villes présentent parfois quelques différences,
minimes (en termes de dixième de pourcentage de voix accordé à tel ou tel candidat
par exemple). Cela n’invalide toutefois pas les analyses proposées dans le cadre de
cet ouvrage.
Sauf dans l’étude des 37 villes moyennes, menée par Mévellec.
Notons toutefois que le cas de Laval, traité par Bherer, s’appuie sur des données de
première main.
I ntroduction
politique change-t-elle la donne électorale ? Quelle est la capacité d’un
nouveau parti à entrer réellement dans la course ? Dans quelle mesure
la création d’un nouveau parti politique va-t-elle de pair avec la création d’une opposition ? Dans le cas de Trois-Rivières, Belley, Lavigne,
Quesnel et Villeneuve soulignent l’impact du parti Force 3R et de son
candidat André Carle sur la dynamique politique locale, remettant également en question l’apparition d’une véritable opposition au sein du
conseil municipal. À Sherbrooke, si c’est l’apparition d’une opposition
au conseil qui, en 2007, a scellé la naissance du parti politique du « Renouveau sherbrookois », la victoire de son candidat semble toutefois toute
relative selon Patsias. Des interrogations similaires se posent dans le
cas montréalais : Latendresse et Frohn traitent de l’arrivée d’un tiers
parti dans la joute électorale tout en mettant en évidence le faible taux
de participation.
La deuxième partie s’intéresse à la figure du maire : dans quelle mesure
le maire (tant ses caractéristiques sociologiques en tant qu’élu que sa
façon de « faire de la politique ») est-il susceptible d’expliquer le résultat
du scrutin de 2009 ? Existe-t-il un élu « idéal-typique » (Sadran, 2009) ?
Comment peut-on aujourd’hui caractériser l’élu local ? Ces questions
se posent spécifiquement dans le cas de Lévis, où comme le montrent
Belley, Quesnel et Villeneuve, le scrutin de 2009 révèle une singularité :
la mairesse a été élue par acclamation et son parti détient la majorité
des sièges au conseil. Les auteurs tentent alors de saisir les raisons d’un
appui si massif, au sein d’une ville constituée de deux zones géographiques fort distinctes. Poursuivant leurs réflexions, Belley, Quesnel et
Villeneuve, ont également examiné la ville de Québec et tentent d’expliquer les raisons qui ont poussé la population à se rendre aux urnes (dans
cette ville, le taux de participation est supérieur à la moyenne québécoise) alors que le renouvellement du maire Labeaume était assuré : là
encore, comment expliquer un tel soutien ? Dans un même ordre d’idées,
quoique optant pour une approche différente, Breux tente d’expliquer
la victoire de Saint-Hilaire à Longueuil en essayant notamment de comprendre dans quelle mesure la détention d’une expérience à une échelle
politique supérieure peut constituer une garantie de succès pour un candidat au poste de maire.
17
L es élections municipales au Q uébec : enjeux et perspectives
18
La dernière partie de l’ouvrage interroge la spécificité de la démocratie
locale : qu’est-ce qui rend la démocratie municipale différente des autres
échelons politiques ? Dans quelle mesure les municipalités sont-elles
uniques ? L’analyse des villes de Saguenay, Gatineau et Laval esquisse
des réponses fort différentes à ces questions. Pour Saguenay, la réélection de Jean Tremblay, en poste depuis 2001, reflète une gouvernance
spécifique que Simard et Bergeron associent à la notion de populisme
fiscal. Dans le cas de Laval, c’est davantage la question du degré d’imputabilité des élus dans un contexte suburbain que Bherer aborde dans son
analyse de la victoire de Gilles Vaillancourt, maire de Laval depuis 1989.
Pour Chiasson, Gauthier et Andrew, la ville de Gatineau et la réélection de Marc Bureau permettent de caractériser le modèle de démocratie
urbaine qui s’est mis en place.
Enfin, ces réflexions auraient toutefois été incomplètes si nous n’avions
porté un regard sur ce que Mévellec nomme les « villes moyennes », soit
celles comptant de 20 000 à 100 000 habitants, bien souvent oubliées des
écrits en science politique. À partir de l’analyse – entre autres choses –
du nombre de partis politiques municipaux, du taux de reconduction des
candidats sortants, l’auteure aboutit à un constat relativement mitigé
quant aux perspectives de changement au sein de la démocratie municipale québécoise. En conclusion, Collin complète cet aperçu en offrant
une comparaison entre les données issues des analyses des neuf grandes
villes.
La démocratie municipale québécoise : changement ou continuité ? Le
portrait des municipalités mentionnées invite à considérer les résultats
avec nuance. Sadran (2009), commentant les caractéristiques de l’élu
local français, souligne qu’il convient davantage de parler de changements et de continuité : c’est un constat semblable que nous permettent
ici de faire les textes de cet ouvrage. Si les changements au sein de la
démocratie locale sont modestes par rapport aux élections précédentes
et depuis les restructurations municipales, espérons toutefois que dans
le domaine académique et universitaire, les différents textes de ce livre
contribueront à instaurer un changement : celui de donner aux études
électorales locales une attention digne de celle que l’on prête aux autres
échelles politiques.
I ntroduction
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