Fiche TD n° 3 - FACULTE DE DROIT

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UNIVERSITE DU DROIT ET DE LA SANTE - LILLE 2
FACULTE DES SCIENCES JURIDIQUES, POLITIQUES ET SOCIALES
LICENCE DE DROIT
2ème année
Année universitaire 2011-2012
DROIT PUBLIC FINANCIER
Cours de M . le Professeur X. VANDENDRIESSCHE
Travaux dirigés
M.-A .Vanneaux
Dossier n° 3
LA NOTION DE LOI DE FINANCES
ET
DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SECURITE SOCIALE
Ø LA NOTION DE LOI DE FINANCES
♣ Conseil constitutionnel, Décision n° 79-111 DC du 30 décembre 1979 Vote du budget II
♣ Conseil constitutionnel, Décision n° 83-161 DC du 19 juillet 1983, loi portant règlement définitif du
budget de 1981
♣ Conseil constitutionnel, Décision n° 85-202 DC du 16 janvier 1986 Loi relative à la loi portant règlement
définitif du budget de 1983
♣ Conseil constitutionnel, Décision n° 91-298 DC du 24 juillet 1991 Loi portant diverses dispositions d'ordre
économique et financier
♣ Conseil constitutionnel, Décision n° 92-309 DC du 9 juin 1992 Résolution modifiant l'article 47 bis du
règlement du Sénat
1
♣ Conseil constitutionnel, Décision n° 2011-645 DC du 28 décembre 2011, Loi de finances
rectificative pour 2011
Ø LES CAVALIERS BUDGETAIRES
♣
Exemples de cavaliers budgétaires censurés par le Conseil constitutionnel (Liste non
exhaustive)
♣
Conseil constitutionnel, Décision n° 2011-644 DC du 28 décembre 2011, Loi de finances pour
2012
Ø LA NOTION DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SECURITE SOCIALE
♣ Rapport ° 252 fait par Alain Vaisselle au nom de la commission des affaires sociales sur « Le
projet de loi organique relatif aux lois de financement de la Sécurité sociale », Sénat, session
ordinaire 2004-2205, rendu le 16 mars 2005 (extraits)
♣ Article LO111-3, code de la sécurité sociale modifié par Loi n°2005-881 du 2 août 2005 - art.
1 JORF 3 août 2005
♣ Conseil constitutionnel, décision n° 2005-519 DC du 29 juillet 2005, Loi organique relative aux
lois de financement de la sécurité sociale
♣ Conseil constitutionnel, décision n° 2000-441 DC - 28 décembre 2000, loi de finances
♣ Conseil constitutionnel, décision n° 97-393 DC du 18 décembre 1997, loi de financement de la
sécurité sociale pour 1998
♣ Conseil constitutionnel, décision n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000 sur la LFSS pour
2001, loi de financement de la sécurité sociale pour 2001
Ø EXEMPLES DE CAVALIERS SOCIAUX
♣ Conseil constitutionnel, décision n° 2011-642 DC du 15 décembre 2011, Loi de financement de
la sécurité sociale pour 2012
Pour aller plus loin :
ü Exemple de loi de finances annuelle, rectificative et de loi de règlement : voir les documents déposé sur
la page internet de M. le Professeur X. Vandendriessche (ressources pédagogiques) : http://droit.univlille2.fr
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Conseil constitutionnel, Décision n° 79-111 DC du 30 décembre 1979 Vote du budget II
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Saisi le 28 décembre 1979 (...) dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution du
texte de la loi autorisant le Gouvernement à continuer à percevoir en 1980 les impôts et taxes existants,
telle qu'elle a été adoptée par le Parlement ;
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment les
articles figurant au chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Vu l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances;
Oui le rapporteur en son rapport ;
1. Considérant que ni la Constitution, ni l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux
lois de finances n'ont prévu explicitement la procédure à suivre après une décision du Conseil
constitutionnel déclarant la loi de finances de l'année non conforme à la Constitution ;
2. Considérant que, dans cette situation et en l'absence de dispositions constitutionnelles ou organiques
directement applicables, il appartient, de toute évidence, au Parlement et au Gouvernement, dans la
sphère de leurs compétences respectives, de prendre toutes les mesures d'ordre financier nécessaires pour
assurer la continuité de la vie nationale ; qu'ils doivent, pour ce faire, s'inspirer des règles prévues, en cas
de dépôt tardif du projet de loi de finances, par la Constitution et par l'ordonnance portant loi organique,
en ce qui concerne tant les ressources que la répartition des crédits et des autorisations relatifs aux
services votés ;
3. Considérant qu'à cette fin, et dans l'attente de l'entrée en vigueur de la loi de finances pour 1980, la loi
soumise au Conseil constitutionnel autorise la perception des impôts, produits et revenus affectés à l'État,
aux collectivités territoriales, aux établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir,
ainsi que celle des taxes parafiscales existantes ;
4. Considérant que, bien qu'elle ne soit pas au nombre des lois mentionnées à l'article 2 de l'ordonnance
du 2 janvier 1959, cette loi, tout comme les lois prévues à l'article 44, 1° et 2°, de cette ordonnance, doit
être considéré comme une loi de finances, au sens de l'article 47 de la Constitution ; qu'en effet, les
dispositions qu'elle comporte sont de celles qui figurent normalement dans une loi de finances ; qu'ainsi,
elle constitue un élément détaché, préalable et temporaire de la loi de finances pour 1980 ;
5. Considérant, en conséquence, que cette loi, qui a la même portée que celles visées à l'article 44 de
l'ordonnance du 2 janvier 1959, a pu autoriser la perception des taxes parafiscales jusqu'à l'entrée en
vigueur de la loi de finances pour 1980, sans contrevenir à l'article 4, deuxième alinéa, de ladite
ordonnance, aux termes duquel « la perception de ces taxes au-delà du 31 décembre de l'année de leur
établissement doit être autorisée chaque année par une loi de finances » ;
6. Considérant que de ce qui précède il résulte que la loi autorisant le Gouvernement à continuer à
percevoir en 1980 les impôts et taxes existants n'est pas contraire à la Constitution ;
DECIDE:
Article premier. - La loi autorisant le Gouvernement à continuer à percevoir en 1980 les impôts et taxes
existants est déclarée conforme à la Constitution.
Article 2. - La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibérée par le Conseil constitutionnel en sa séance du 30 décembre 1979.
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Conseil constitutionnel, Décision n° 83-161 DC du 19 juillet 1983, loi portant règlement définitif du
budget de 1981
Le Conseil constitutionnel,
Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment les
articles figurant au chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Vu les pièces produites et jointes au dossier ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
Considérant que les auteurs de la saisine, après avoir rappelé que les lois de règlement ont le caractère de
lois de finances, constatent que l'Assemblée nationale a examiné, en première lecture, le projet de loi
portant règlement définitif du budget de 1981 plus de quarante jours après son dépôt et en déduisent que
ce projet a été adopté selon une procédure non conforme aux dispositions de l'article 47 de la Constitution
et de l'article 39 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ;
Considérant que, si l'article 2 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 range au nombre des lois de finances les
lois de règlement, il ne s'ensuit pas que soit applicable à celles-ci l'ensemble des règles relatives à
l'élaboration des lois de finances ;
Considérant que l'article 47 de la Constitution, en ses alinéas 2 et 3, et l'article 39 de l'ordonnance du 2
janvier 1959 fixent les délais d'examen par l'Assemblée nationale et par le Sénat des projets de lois de
finances et prévoient que ceux-ci peuvent être mis en vigueur par ordonnance si le Parlement ne s'est pas
prononcé dans un délai de soixante-dix jours ; que ces délais, par leur durée et leur agencement aussi bien
que par les sanctions attachées à leur inobservation, ont pour objet de permettre qu'interviennent en temps
utile, et plus spécialement avant le début d'un exercice, les mesures d'ordre financier nécessaires pour
assurer la continuité de la vie nationale ; que la nécessité à laquelle ces règles répondent ne saurait être
invoquée quand il s'agit de lois de règlement ; qu'ainsi ces dernières n'entrent pas dans le champ
d'application des prescriptions des alinéas 2 et 3 de l'article 47 de la Constitution et de l'article 39 de
l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 et que, dès lors, la procédure suivie pour l'adoption de la loi
portant règlement définitif du budget de 1981 n'avait pas à satisfaire aux exigences constitutionnelles
invoquées à l'appui de la saisine ;
Considérant qu'en l'espèce il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune autre
question de conformité à la Constitution en ce qui concerne la loi soumise à son examen.
DECIDE :
ARTICLE 1ER : La loi portant règlement définitif du budget de 1981 est déclarée conforme à la
Constitution.
ARTICLE 2 : La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
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Conseil constitutionnel, Décision n° 85-202 DC du 16 janvier 1986 Loi relative à la loi portant
règlement définitif du budget de 1983
Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 21 décembre 1985, (...) dans les conditions prévues à l'article 61,
alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi portant règlement définitif du budget de
1983 ;
Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le
chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Vu l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ;
1. Considérant que, d'après les articles 2, dernier alinéa, et 35 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant
loi organique relative aux lois de finances, la loi de règlement constate le montant définitif des
encaissements de recettes et des ordonnancements de dépenses, le cas échéant ratifie les ouvertures de
crédits par décrets d'avances et approuve les dépassements de crédits résultant de circonstances de force
majeure, établit le compte de résultat de l'année et autorise le transfert de ce résultat au compte permanent
des découverts du Trésor ; qu'en vertu de l'article 36 de la même ordonnance, le projet de loi de règlement
doit être accompagné : 1° - d'annexes explicatives faisant connaître, notamment, l'origine des
dépassements de crédit et la nature des pertes et profits, 2° - d'un rapport de la Cour des Comptes et de la
déclaration générale de conformité entre les comptes individuels des comptables et la comptabilité des
ministres ;
2. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que la loi portant règlement définitif du budget de
1983 est contraire à la Constitution en ce que, d'une part, elle contient des dispositions qui ne sauraient
trouver leur place dans une loi de règlement au regard des articles 35 et 36 de l'ordonnance du 2 janvier
1959, en ce que, d'autre part, les insuffisances et les obscurités de la loi n'ont pas permis un exercice
normal du contrôle parlementaire sur l'exécution du budget de 1983, en ce qu'enfin la loi prend en compte
diverses opérations d'exécution du budget intervenues en méconnaissance des prescriptions de
l'ordonnance du 2 janvier 1959 ;
Sur les moyens tirés de ce que certaines dispositions de la loi de règlement du budget de 1983 n'auraient
pas dû y figurer et de ce que cette loi, en raison de ses insuffisances et de ses obscurités, n'aurait pas
permis un exercice normal du contrôle parlementaire :
3. Considérant que, contrairement à ce que font valoir les auteurs de la saisine, toutes les dispositions de
la loi soumise au Conseil constitutionnel répondent aux objets assignés à une loi de règlement par les
articles 2 et 35 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 et que le contrôle du Parlement a pu s'exercer, dans des
conditions normales, sur un projet qui était accompagné des divers documents énumérés à l'article 36 de
la même ordonnance, en particulier d'un rapport détaillé de la Cour des Comptes dont les analyses ont,
d'ailleurs, servi de base aux critiques développées dans la saisine ;
Sur le moyen tiré de ce que la loi de règlement du budget de 1983 prend en compte diverses opérations
d'exécution du budget qui méconnaîtraient les prescriptions de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 :
4. Considérant que les opérations critiquées dans la saisine consistent en des annulations de crédits qui
méconnaîtraient les articles 13 et 7, alinéa 2, de l'ordonnance du 2 janvier 1959, en des transferts de
crédits qui contreviendraient à l'article 14 de l'ordonnance, en des répartitions de crédits qui ne seraient
pas conformes à l'article 7, alinéa 3, de l'ordonnance, en des dépassements de crédits qui seraient
contraires à l'article 35 de l'ordonnance, en des reports de charge et des écritures de fin de gestion qui ne
respecteraient pas les règles de l'article 16 de l'ordonnance et les prescriptions réglementaires relatives à
la période complémentaire, en l'apurement du solde du compte "Fonds de compensation de la T.V.A."
auquel il aurait été procédé dans des conditions contraires à l'ordonnance du 2 janvier 1959 ; qu'en outre,
5
il est soutenu que le prélèvement de deux milliards opéré sur le budget annexe des P.T.T. au profit du
budget général serait irrégulier et que cette irrégularité n'aurait pu être couverte par le reversement de
cette somme au budget annexe tel qu'il est prévu par la loi de finances rectificative pour 1985 ; que, selon
les auteurs de la saisine, toutes ces opérations, qui méconnaitraient les prescriptions de la loi organique en
matière de gestion budgétaire, frapperaient d'inconstitutionnalité la loi de règlement elle-même ;
5. Considérant que le contrôle de la constitutionnalité de la loi de règlement ne se confond pas avec celui
de la régularité des opérations d'exécution du budget ; que les textes de valeur constitutionnelle relatifs à
la loi de règlement ont pour objet de permettre au Parlement d'exercer sur l'exécution du budget le
contrôle politique qui lui appartient ; qu'à cette fin, ainsi qu'il résulte des termes mêmes de l'article 35 de
l'ordonnance du 2 janvier 1959, la loi de règlement comporte deux catégories de dispositions ayant une
portée différente : celles, d'une part, qui constatent les résultats des opérations de toute nature intervenues
pour l'exécution du budget et établissent le compte de résultats de l'année, celles, d'autre part, qui opèrent,
le cas échéant, des ajustements de crédits par rapport aux prévisions de la loi de finances et autorisent le
transfert du résultat de l'année au compte permanent des découverts du Trésor ;
6. Considérant qu'en tant qu'elle procède à des constatations, la loi de règlement ne peut que retracer, à
partir des comptes, les ordonnancements de dépenses et les encaissements de recettes quelle que soit la
régularité de ces opérations, et alors même que certaines d'entre elles auraient méconnu des règles de
valeur constitutionnelle ; que, s'agissant d'opérations qui présentent le caractère d'actes administratifs ou
comptables, le contrôle de cette régularité relève des autorités et juridictions compétentes pour en
connaître ; qu'il ne saurait appartenir au Conseil constitutionnel d'examiner la régularité constitutionnelle
de ces opérations ; que la constitutionnalité de la loi de règlement, en celles de ses dispositions qui
procèdent à des constatations, s'apprécie au regard des seules règles de valeur constitutionnelle qui
définissent son contenu et qui figurent dans les articles 2 et 35 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ;
7. Considérant qu'en tant qu'elle comporte des mesures relatives à des ajustements de crédits et au
transfert du résultat de l'année au compte permanent des découverts du Trésor, la loi de règlement
correspond à l'exercice du pouvoir général de décision qui appartient au Parlement en matière financière ;
que les irrégularités pouvant affecter les opérations d'exécution du budget au vu desquelles s'exerce ce
pouvoir de décision sont sans influence sur la conformité à la Constitution des dispositions de la loi de
règlement qui prennent en compte lesdites opérations ;
8. Considérant qu'il résulte de la portée des dispositions de la loi de règlement sous le double aspect qui
vient d'être rappelé que les moyens tirés à l'encontre de cette loi d'irrégularités, même d'ordre
constitutionnel, qui entacheraient les opérations relatives à l'exécution du budget sont inopérants ; que tel
est le cas de l'ensemble des irrégularités dont se prévalent, à l'appui de leur moyen, les auteurs de la
saisine, y compris celle concernant le prélèvement de deux milliards opéré sur le budget annexe des
P.T.T. ; que, d'ailleurs, à la suite de la loi de finances rectificative pour 1985, ce prélèvement a donné lieu
à un règlement en tous points conforme aux dispositions de l'ordonnance du 2 janvier 1959 telles qu'elles
ont été explicitées par la décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 1984 ;
9. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède qu'aucun des moyens de la saisine ne saurait être retenu
10. Considérant qu'en l'espèce il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune
question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son
examen ;
DECIDE:
Article premier. - La loi portant règlement définitif du budget de 1983 est déclarée conforme à la
Constitution.
Article 2. - La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 16 janvier 1986.
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Conseil constitutionnel, Décision n° 91-298 DC du 24 juillet 1991 Loi portant diverses dispositions
d'ordre économique et financier
Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 5 juillet 1991 (...) dans les conditions prévues à l'article 61,
alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi portant diverses dispositions d'ordre
économique et financier ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil
constitutionnel ;
Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 modifiée portant loi organique relative aux lois de finances ;
Vu l'article 56 de la loi n° 90-669 du 30 juillet 1990 relative à la révision générale des évaluations des
immeubles retenus pour la détermination des bases des impôts directs locaux, ensemble la décision n° 90277 DC du 25 juillet 1990 ;
1. Considérant que les auteurs de la première saisine défèrent au Conseil constitutionnel la loi portant
diverses dispositions d'ordre économique et financier en critiquant les dispositions de l'article 33 de cette
loi ; que les auteurs des deuxième et troisième saisines contestent, à titre principal, la procédure
d'adoption de la loi, et mettent en cause, subsidiairement, son article 7-I ; que la deuxième saisine
dénonce également l'inconstitutionnalité de ses articles 41 et 44 ;
-SUR LA PROCEDURE D'ADOPTION DU TEXTE :
2. Considérant que les auteurs des deuxième et troisième saisines font valoir que, faute pour le
Gouvernement d'avoir soumis au Parlement un texte ayant le caractère d'une loi de finances, la loi déférée
a été adoptée suivant une procédure irrégulière ; qu'il est soutenu que la nécessité du recours à une loi de
finances résulte tant des prescriptions de l'article 2 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 que de
l'incidence de plusieurs dispositions du projet déposé sur l'article d'équilibre de la loi de finances pour
1991 ; que les auteurs de la deuxième saisine font état en outre de l'importance des dispositions fiscales
figurant dans le projet, des exigences touchant à l'information du Parlement ainsi que de l'impossibilité
pour un texte n'ayant pas le caractère de loi de finances de créer ou modifier en cours d'exercice des
ressources non fiscales ;
.En ce qui concerne le moyen tiré de la violation de l'article 2 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 :
3. Considérant que le quatrième alinéa de l'article 2 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi
organique relative aux lois de finances dispose que "seules des lois de finances, dites rectificatives,
peuvent, en cours d'année, modifier les dispositions de la loi de finances de l'année" ; que la
méconnaissance de ce texte est alléguée à un double titre ; d'une part, en raison de l'importance des
dispositions d'ordre fiscal figurant dans le texte soumis au Parlement ; d'autre part, du fait de l'incidence
du texte sur l'article d'équilibre de la loi de finances pour 1991 ;
.Quant aux conditions d'adoption de dispositions de nature fiscale :
4. Considérant que la règle édictée par l'article 2, alinéa 4, de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 doit
être rapprochée tant de l'article 34 de la Constitution, en vertu duquel "la loi fixe les règles concernant
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l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures", que de l'alinéa 3 de
l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959, lequel précise que "les lois de finances peuvent également
contenir toutes dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des
impositions de toute nature" ;
5. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ces textes que les dispositions fiscales ne sont pas au nombre
de celles qui sont réservées à la compétence exclusive des lois de finances et qu'elles peuvent figurer
aussi bien dans un texte de loi présentant ce caractère que dans un texte législatif qui en est dépourvu ;
qu'il n'y a pas lieu à cet égard de distinguer selon que les dispositions en cause affectent ou non
l'exécution du budget de l'exercice en cours ;
6. Considérant, au demeurant, que réserver aux seules lois de finances la création ou la modification d'une
ressource fiscale en cours d'année limiterait, contrairement aux articles 39 et 40 de la Constitution,
l'initiative des membres du Parlement en matière fiscale à un droit d'amendement, puisque les lois de
finances ne peuvent être présentées que par le Gouvernement ;
.Quant à l'incidence de la loi sur l'article d'équilibre de la loi de finances pour 1991 :
7. Considérant qu'aux termes du cinquième alinéa de l'article 34 de la Constitution, "les lois de finances
déterminent les ressources et les charges de l'Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une
loi organique" ; que, selon le premier alinéa de l'article 1er de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959,
"les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de
l'Etat, compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles définissent" ;
8. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, l'article 2, alinéa 4, de l'ordonnance précitée énonce que
"seules des lois de finances, dites rectificatives, peuvent, en cours d'année, modifier les dispositions de la
loi de finances de l'année" ; que l'article 34 de la même ordonnance dispose que "les lois de finances
rectificatives sont présentées en partie ou en totalité dans les mêmes formes que les lois de finances de
l'année. Elles soumettent obligatoirement à la ratification du Parlement toutes les ouvertures de crédits
opérées par décrets d'avances" ; qu'enfin, suivant le troisième alinéa de l'article 38 de l'ordonnance n° 592, "si aucun ° de finances rectificative n'est déposé au cours de la deuxième session du Parlement, le
Gouvernement lui adresse, au plus tard le 1er juin, un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et
des finances publiques" ;
9. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ces dispositions, rapprochées de celles relatives aux pouvoirs
du Parlement en matière fiscale, que le Gouvernement n'est tenu de soumettre aux assemblées un ° de
finances rectificative que dans deux séries d'hypothèses ; d'une part, lorsqu'il y a intervention, en cours
d'exercice, soit de décrets d'avances pris sur le fondement des articles 10 ou 11 de l'ordonnance n° 59-2,
soit d'arrêtés d'annulation de crédits pris en application de l'article 13 de cette ordonnance, soit de mesures
affectant l'exécution du budget, leurs incidences budgétaires doivent être soumises à la ratification du
Parlement dans le cadre d'une loi de finances rectificative avant la fin de l'exercice en cause, sous réserve
de l'application de l'article 35 de l'ordonnance n° 59-2 concernant les lois de règlement ; d'autre part, une
loi de finances rectificative doit être déposée dans le cas où il apparaît que les grandes lignes de l'équilibre
économique et financier définies par la loi de finances de l'année se trouveraient, en cours d'exercice,
bouleversées ;
10. Considérant que le texte de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier ne
procède à la ratification ni de décrets d'avances ni d'arrêtés d'annulation de crédits ; que la soumission au
Parlement des mesures déjà prises ou qui interviendraient en ces matières devra, avant la clôture de
l'exercice auxquelles elles se rattachent, faire l'objet, en temps utile, d'un ° de finances rectificative ;
11. Considérant qu'un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et des finances publiques a, en
application de l'article 38, alinéa 3, de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959, été porté à la connaissance
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du Parlement avant l'adoption de la loi présentement examinée ; que ce rapport énonce, sous la rubrique
"maîtrise de l'exécution budgétaire en 1991", les mesures prises ou envisagées à cet effet ; qu'il ne ressort
pas de ces éléments d'information que les choix de politique budgétaire effectués par le Gouvernement
aient pour conséquence de bouleverser les conditions de l'équilibre économique et financier et que le
Gouvernement aurait été par suite tenu de déposer sur le bureau de l'Assemblée nationale un ° de finances
rectificative dès la deuxième session ordinaire du Parlement, sans se réserver sur ce point la possibilité
d'apprécier l'évolution ultérieure de la conjoncture avant la fin de l'exercice 1991 ;
En ce qui concerne le moyen tiré de l'insuffisance de l'information du Parlement :
12. Considérant que les auteurs de la deuxième saisine estiment que l'absence de dépôt d'un ° de finances
rectificative contreviendrait aux prescriptions de l'alinéa 2 de l'article 1er de l'ordonnance n° 59-2, en
vertu desquelles "Les dispositions législatives destinées à organiser l'information et le contrôle du
Parlement sur la gestion des finances publiques... sont contenues dans les lois de finances" ;
13. Considérant que ces prescriptions ont pour objet de faire entrer dans le domaine d'intervention réservé
aux lois de finances celles des mesures ressortissant à la compétence législative qui sont destinées à
organiser, soit pour un exercice déterminé soit à titre permanent, l'information et le contrôle des
assemblées sur la gestion des finances publiques ;
14. Considérant que le texte de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier ne
comporte pas de mesures spécifiques de la nature de celles entrant dans le champ des prévisions de
l'alinéa 2 de l'article 1er de l'ordonnance n° 59-2 ; qu'ainsi le moyen avancé doit être écarté ;
.En ce qui concerne le moyen relatif à la perception de recettes de nature non fiscale :
15. Considérant que, pour les auteurs de la deuxième saisine, les articles 16 et 17 de la loi déférée ont
pour objet ou pour effet d'instituer au profit de l'Etat des recettes de nature non fiscale et n'auraient pu
figurer que dans un texte ayant le caractère de loi de finances ; qu'ils se prévalent sur ce point des
dispositions, mentionnées ci-dessus, de l'article 2, alinéa 4, de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 ;
16. Considérant que l'article 16 de la loi institue pour 1991, au profit du budget de l'Etat, un prélèvement
de 1 000 millions de Francs sur les fonds déposés auprès de la Caisse des dépôts et consignations par
l'organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce et constitués par le produit des taxes
instituées par l'article 3 modifié de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 ; que l'article 17 de la loi
présentement examinée supprime, à compter du 1er juillet 1991, la caisse de consolidation et de
mobilisation des crédits à moyen terme instituée par l'article 12 de la loi n° 57-1344 du 30 décembre 1957
et attribue le boni de liquidation qui résulte de l'application de cette mesure à l'Etat ;
17. Considérant que même si les dispositions des articles 16 et 17 ont pour conséquence de procurer à
l'Etat des ressources nouvelles pour l'année 1991, leur création ne nécessitait pas l'intervention d'un texte
ayant le caractère de loi de finances, pour les motifs énoncés ci-dessus et qui sont relatifs aux hypothèses
dans lesquelles le recours à une loi de finances rectificative revêt un caractère obligatoire ;
18. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les moyens mettant en cause la régularité de la
procédure d'adoption de la loi déférée doivent être écartés ;
-SUR LE CONTENU DES ARTICLES 7-I, 33, 41 ET 44 DE LA LOI :
( …)
Quant au moyen tiré de la violation de l'article 2, alinéa 4, de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 :
9
22. Considérant que pour les motifs indiqués ci-dessus les dispositions fiscales ne sont pas au nombre de
celles qui sont réservées à la compétence exclusive des lois de finances ; qu'elles peuvent figurer dans
d'autres textes législatifs sans qu'il y ait à distinguer selon que ces dispositions affectent ou non
l'exécution du budget de l'exercice en cours ;
.DECIDE:
Article premier.- La loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier n'est pas contraire à
la Constitution.
Article 2.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 24 juillet 1991.
Conseil constitutionnel, Décision n° 92-309 DC du 9 juin 1992, Résolution modifiant l'article 47 bis
du règlement du Sénat
Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 15 mai 1992, par le Président du Sénat, conformément aux
dispositions de l'article 61, alinéa 1, de la Constitution, d'une résolution en date du 14 mai 1992 modifiant
l'article 47 bis du règlement du Sénat ;
constitutionnel, notamment ses articles 17, alinéa 2, 19 et 20 ;
Vu l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 modifiée, relative au fonctionnement des assemblées
parlementaires ;
- SUR LE CONTENU DE LA RESOLUTION :
1. Considérant que l'article 47 bis du règlement du Sénat est relatif à l'application de l'article 40 de
l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ; que le premier
alinéa de l'article 47 bis, qui demeure inchangé, dispose que, pour l'application de l'article 40 précité, il est
procédé à un vote sur l'ensemble de la première partie du projet de loi de finances de l'année dans les
mêmes conditions que sur l'ensemble d'un projet de loi et précise que la seconde délibération est de droit
lorsqu'elle est demandée par le Gouvernement ou la commission des finances ;
2. Considérant que selon le deuxième alinéa de l'article 47 bis, dans sa rédaction antérieure à la résolution
soumise à l'examen du Conseil constitutionnel, "lorsque le Sénat n'adopte pas la première partie du projet
de loi de finances, l'ensemble du projet de loi est considéré comme rejeté" ; qu'il ressort de l'adjonction
apportée à cet alinéa par la résolution que la règle ainsi posée ne vaut que pour l'examen du projet de loi
de finances "de l'année" ;
3. Considérant que la résolution, par une adjonction du même ordre apportée au troisième alinéa de
l'article 47 bis du règlement, a pour objet de limiter au cas où il y a examen du projet de loi de finances
"de l'année", l'application des règles en vertu desquelles, avant le vote sur l'ensemble du projet, il ne peut
y avoir renvoi en commission, pour une seconde délibération, des articles de la première partie dudit
10
projet ; qu'est cependant maintenue la disposition in fine du troisième alinéa de l'article 47 bis en vertu de
laquelle "sur demande du Gouvernement ou de la commission des finances, il peut être procédé à une
coordination" ;
4. Considérant que la résolution ajoute à l'article 47 bis du règlement un quatrième alinéa aux termes
duquel les dispositions de cet article "ne s'appliquent pas à la discussion des projets de loi de finances
rectificative" ;
- SUR LA CONFORMITE A LA CONSTITUTION DE LA RESOLUTION :
5. Considérant qu'en raison des exigences propres à la hiérarchie des normes juridiques dans l'ordre
interne, la conformité à la Constitution des règlements des assemblées parlementaires doit s'apprécier tant
au regard de la Constitution elle-même que des lois organiques prévues par celle-ci ainsi que des mesures
législatives prises, en vertu du premier alinéa de l'article 92 de la Constitution, pour la mise en place des
institutions ;
6. Considérant que d'après le cinquième alinéa de l'article 34 de la Constitution, "les lois de finances
déterminent les ressources et les charges de l'Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une
loi organique" ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article 47 de la Constitution : "Le Parlement vote les
projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique" ; que les autres alinéas du
même article déterminent les délais d'examen des projets de loi de finances dans le but de permettre
qu'interviennent en temps utile et plus spécialement avant le début d'un exercice les mesures d'ordre
financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale ; qu'eu égard à la finalité ainsi
poursuivie, le constituant a habilité la loi organique à fixer des modalités procédurales d'examen et de
vote des lois de finances qui peuvent, le cas échéant, apporter des tempéraments aux règles de droit
commun de la procédure législative, dès lors qu'il n'est pas porté atteinte à leur substance ;
7. Considérant que l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances
dispose dans le premier alinéa de son article 1er, que "les lois de finances déterminent la nature, le
montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat, compte tenu d'un équilibre économique et
financier qu'elles définissent" ;
8. Considérant qu'en vertu de l'article 40 de la même ordonnance, "la seconde partie de la loi de finances
de l'année ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant le vote de la première partie" ;
qu'en subordonnant la discussion de la seconde partie de la loi de finances, qui fixe le montant global des
crédits applicables aux services votés et arrête les dépenses applicables aux autorisations nouvelles, au
vote de la première partie, laquelle autorise et évalue les recettes, fixe les plafonds des grandes catégories
de dépenses et arrête les données générales de l'équilibre économique et financier, l'article 40 ne fait que
tirer les conséquences, au plan de la procédure législative, du principe fondamental affirmé à l'article 1er ;
qu'il tend à garantir qu'il ne sera pas porté atteinte, à l'occasion de l'examen de la seconde partie, aux
grandes lignes de l'équilibre préalablement défini, tel qu'il a été arrêté par le législateur ;
9. Considérant que si cette prescription ne fait pas obstacle à d'éventuelles modifications par les
assemblées des dispositions de la première partie du projet de loi de finances, il faut, pour qu'il y soit
satisfait, que la première partie, en l'absence d'un vote d'ensemble, ait été adoptée en celles de ses
dispositions qui constituent sa raison d'être et sont indispensables pour qu'elle puisse remplir son objet ;
qu'il en est ainsi, particulièrement, de l'article qui arrête en recettes et en dépenses les données générales
de l'équilibre ; que, s'il en était autrement et, notamment, en cas de rejet de cet article l'adoption des
dispositions de la seconde partie n'aurait pas été précédée de la définition de l'équilibre, contrairement à
ce qu'exige l'article 40 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ;
10. Considérant que les règles de procédure ainsi fixées sont inséparables du principe fondamental posé
par l'article 1er, alinéa 1, de l'ordonnance du 2 janvier 1959 précité ; qu'elles doivent par suite recevoir
application, non seulement pour la loi de finances de l'année qui, conformément au deuxième alinéa de
11
l'article 2 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 susvisée, "prévoit et autorise, pour chaque année
civile, l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat", mais également pour les lois de finances dites
"rectificatives" qui, aux termes du quatrième alinéa de l'article 2, "peuvent, en cours d'année, modifier les
dispositions de la loi de finances de l'année" ; qu'au demeurant, en vertu de l'article 34 de l'ordonnance
n° 59-2, les lois de finances rectificatives sont présentées en partie ou en totalité "dans les mêmes formes
que les lois de finances de l'année" ; qu'ainsi elles peuvent comporter un article d'équilibre ;
11. Considérant qu'il suit de là qu'en excluant de façon générale et absolue du champ d'application des
règles fixées par l'article 47 bis du règlement du Sénat, les projets de loi de finances rectificative, la
résolution soumise à l'examen du Conseil constitutionnel a méconnu les dispositions combinées des
articles 1er, 2 et 40 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de
finances ;
12. Considérant dès lors, que la résolution modifiant l'article 47 bis du règlement du Sénat doit être, en
l'état, déclarée contraire à la Constitution ;
DECIDE:
Article premier.- Est déclarée contraire à la Constitution la résolution modifiant l'article 47 bis du
règlement du Sénat soumise à l'examen du Conseil constitutionnel.
Article 2.- La présente décision sera notifiée au Président du Sénat et publiée au Journal officiel de la
République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 9 juin 1992.
Conseil constitutionnel, Décision n° 2011-645 DC du 28 décembre 2011 , Loi de finances
constitutionnel ;
Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 modifiée relative aux lois de finances ;
Vu le code général des impôts ;
Vu le code du cinéma et de l'image animée ;
Vu le code de commerce ;
Vu l'ordonnance n° 45-2138 du 19 septembre 1945 portant institution de l'ordre des experts-comptables et
réglementant le titre et la profession d'expert-comptable ;
Vu la loi n° 2011-893 du 28 juillet 2011 pour le développement de l'alternance et la sécurisation des
parcours professionnels ;
Vu les observations du Gouvernement en réponse à la saisine ainsi que ses observations complémentaires
produites à la demande du Conseil constitutionnel, enregistrées le 26 décembre 2011 ;
1. Considérant que les requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de finances rectificative pour
2011 ; qu'ils contestent la place de son article 23 dans une telle loi ; qu'ils contestent également la
conformité à la Constitution de son article 13 ;
12
- SUR LA PLACE DE L'ARTICLE 23 DANS LA LOI DÉFÉRÉE :
2. Considérant que le paragraphe I de l'article 23 insère un nouvel article L. 225-209-2 dans le code de
commerce et modifie les articles L. 225-209, L. 225-211, L. 225-213 et L. 225-214 du même code ; qu'il
ouvre aux sociétés dont les actions ne sont pas cotées des possibilités nouvelles de procéder au rachat de
leurs propres actions ; que le paragraphe II confirme l'application du 6° de l'article 112 du code général
des impôts relatif à l'imposition des sommes perçues lors du rachat de leurs propres actions par des
sociétés non cotées ;
3. Considérant que les requérants font grief à ces dispositions de ne pas ressortir au domaine que la loi
organique réserve aux lois de finances ;
4. Considérant qu'en elles-mêmes, les dispositions de l'article 23 ne concernent ni les ressources, ni les
charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l'État ; qu'elles
n'ont pas trait à des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'État ;
qu'elles n'ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d'approuver des
conventions financières ; qu'elles ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des
agents des services publics ou à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances
publiques ; qu'ainsi, elles sont étrangères au domaine des lois de finances tel qu'il résulte de la loi
organique du 1er août 2001 susvisée ; qu'il suit de là que cet article a été adopté selon une procédure
contraire à la Constitution ;
(…)
DÉCIDE:
Article 1er.- Sont déclarées contraires à la Constitution les dispositions suivantes de la loi de finances
rectificative pour 2011 :
- l'article 23 ;
- les paragraphes III et IV de l'article 68 ;
- l'article 73 ;
- le paragraphe II de l'article 88.
Article 2.- L'article 13 de la même loi est déclaré conforme à la Constitution.
Article 3.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française
13
LISTE DES CAVALIERS BUDGÉTAIRES
-en 1981, un article modifiant la composition de la Commission de la concurrence et un autre concernant la rémunération des
porteurs de parts [136 DC] ;
-en 1982, un article réservant un certain nombre de postes sur des emplois créés dans l'enseignement supérieur [15 4 D C] ; un
autre autorisant un prélèvement sur une redevance et un troisième relatif à la répartition entre communes d'une dotation
supplémentaire [155 DC] ;
-en 1983, l'ouverture de chapitres budgétaires pour ordre, en vue d'y transférer des crédits destinés à la rémunération des
enseignants de l'enseignement privé lorsque ceux-ci seraient titularisés [164 DC] ;
-en 1984, un article prévoyant la possibilité pour l'État de créer des établissements d'enseignement dans certaines communes
[184 DCI] ; en 1985, un article prévoyant l'intégration d'enseignants privés dans le corps des instituteurs [201 et 203 DC] ;
-en 1986, un article concernant la gestion des crédits du conseil de Paris et du conseil général d'Île-de-France et un article
relatif au régime de l'aide personnalisée au logement [209 et 221 DCI] ;
-en 1988, un article sur le recouvrement des créances non fiscales et un autre relatif à l'extension du domaine d'intervention du
droit de communication dont disposent les comptables publics [250 DCI] ;
- en 1989, une disposition relative aux conditions de répartition de la dotation générale de fonctionnement (DGF), une autre
concernant la situation d'un comptable public nommé à la Cour des comptes et une troisième prévoyant l'intégration d'agents
de la Nouvelle-Calédonie dans le corps des douaniers [268 et 270 DC] ;
-en 1990, une disposition relative au contrôle de la Cour des comptes sur les organismes faisant appel à la générosité publique
[285 DC] ;
-en 1991, une disposition relative au contrôle de la redevance télévision [302 DC] ;
-en 1993, une disposition relative à la création d'un groupement d'intérêt public chargé de l'informatisation du livre foncier
dans certains départements [320 DC].
-en 1994, une disposition prévoyant les conséquences de la création d'une taxe et une autre fixant les conditions mises au
versement des prestations des régimes d'assurance vieillesse [351 DC] ;
-en 1995, la disposition créant un fonds de réserve et de garantie de la Caisse nationale d'épargne [371 DC] ;
- en 1996, un article ouvrant à l'Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé la faculté de recruter des agents
contractuels de droit privé [386 DC, tons. 14] ;
en 1997, un article relatif aux compétences de l'Agence pour l'amélioration de l'habitat [395 DC, tons. 45 et 46] et un article
concernant les missions du Fonds de gestion de l'espace rural qui n'est pas accompagné d'un accroissement de crédits
budgétaires [395 DC, tons. 47] ;
-en 1999, un article relatif à la procédure des projets financés par le Fonds d'aide et de coopération [424 DC, tons. 64] ; en
2000, une disposition concernant l'attribution de subventions locales par des communes ou des départements, une autre relative
à l'octroi du régime de protection sociale des salariés des professions agricoles et une troisième concernant l'utilisation du
produit de la taxe départementale des espaces naturels sensibles [442 DCI]
- en 2001, des dispositions relatives à la taxe de séjour perçue par les communes [456 DC] et à la date d'effet d'un arrêté
concernant le périmètre d'une communauté urbaine ou des communautés d'agglomération, le mode de calcul de l'attribution de
compensation versée aux communes, la délégation en matière de marchés publics [457 DCI] ; en 2002, un article relatif aux
règles de transfert de licences de débits de boissons, cinq autres concernant les modalités de la répartition de la dotation globale
de fonctionnement entre les collectivités territoriales, ainsi qu'un article portant sur la répartition du fonds de péréquation
[464Dcr] ;
-en 2003, trois dispositions concernant la durée de validité de certains passeports, le contrôle économique et financier de l'État
sur certains organismes et la représentation des caisses d'épargne au conseil de surveillance de la Caisse nationale [488 DCI] ;
-en 2004, une disposition substituant un « Conseil des prélèvements obligatoires » au Conseil des impôts [511 DC].
14
Conseil constitutionnel, Décision n° 2011-644 DC du 28 décembre 2011, Loi de finances pour 2012
constitutionnel ;
Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 modifiée relative aux lois de finances ;
Vu le code de la construction et de l'habitation ;
Vu le code monétaire et financier ;
Vu la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ;
Vu la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques ;
Vu la loi de finances rectificative pour 2011, définitivement adoptée le 21 décembre 2011, ensemble la
décision du Conseil constitutionnel n° 2011-645 DC du 28 décembre 2011 ;
produites à la demande du Conseil constitutionnel, enregistrées les 26 et 27 décembre 2011 ;
(…)
- SUR LA PLACE D'AUTRES DISPOSITIONS DANS LA LOI DE FINANCES :
18. Considérant que l'article 87, qui modifie l'article L. 423-15 du code de la construction et de
l'habitation et l'article L. 511-6 du code monétaire et financier, permet aux sociétés d'habitation à loyer
modéré d'effectuer des avances en compte courant au profit de sociétés ou d'entreprises dans lesquelles
elles possèdent des parts et qui procèdent à l'acquisition ou à la construction de logements sociaux dans
les départements d'outre-mer ou à Saint-Martin ;
19. Considérant que l'article 118 prévoit la remise d'un rapport au Parlement sur l'opportunité et les
modalités de la modification du décret n° 2010-890 du 29 juillet 2010 portant attribution du bénéfice de la
campagne double aux anciens combattants d'Afrique du Nord ;
20. Considérant que l'article 119 prévoit la remise d'un rapport au Parlement étudiant les possibilités de
réformes tendant à réduire le délai moyen de jugement de la juridiction administrative ;
21. Considérant que l'article 127 modifie l'article 83 de la loi du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux
aquatiques susvisée ; qu'il porte de 108 à 128 millions d'euros le plafond du montant de la contribution
annuelle des agences de l'eau aux actions menées par l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques ;
22. Considérant que l'article 147 prévoit la remise d'un rapport au Parlement sur les conditions de mise en
oeuvre d'un fonds contribuant à des actions de prévention et de lutte contre le tabagisme ainsi qu'à l'aide
au sevrage tabagique ;
23. Considérant que l'article 159 prévoit la remise d'un rapport au Parlement sur les conditions
d'éligibilité des personnes morales au bonus accordé lors de l'achat de véhicules hybrides ;
24. Considérant que ces dispositions ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les
emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l'État ; qu'elles n'ont pas trait à des impositions
de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'État ; qu'elles n'ont pas pour objet de
répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d'approuver des conventions financières ; qu'elles
ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à
l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ; qu'ainsi, elles sont
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étrangères au domaine des lois de finances tel qu'il résulte de la loi organique du 1er août 2001 ; qu'il suit
de là que les articles 87, 118, 119, 127, 147 et 159 de la loi déférée ont été adoptés selon une procédure
contraire à la Constitution ;
25. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question
de conformité à la Constitution,
DÉCIDE:
Article 1er.- Sont déclarées contraires à la Constitution les dispositions suivantes de la loi de finances
pour 2012 :
- l'article 19 ;
- l'article 87 ;
- l'article 118 ;
- l'article 119 ;
- l'article 127 ;
- l'article 147 ;
- l'article 159.
Article 2.- Les articles 26 et 27 sont conformes à la Constitution.
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CODE DE LA SECURITE SOCIALE
Version consolidée au 11 février 2010
Partie législative
Livre 1 : Généralités - Dispositions communes à tout ou partie des régimes de base
Titre 1 : Généralités
Chapitre 1er bis : Lois de financement de la sécurité sociale
Article LO111-3
Modifié par Loi n°2005-881 du 2 août 2005 - art. 1 JORF 3 août 2005
I. - La loi de financement de la sécurité sociale de l'année comprend quatre parties :
- une partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos ;
- une partie comprenant les dispositions relatives à l'année en cours ;
- une partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir ;
- une partie comprenant les dispositions relatives aux dépenses pour l'année à venir.
A. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos, la loi de financement de
la sécurité sociale :
1° Approuve les tableaux d'équilibre par branche du dernier exercice clos des régimes obligatoires de
base de sécurité sociale, du régime général et des organismes concourant au financement de ces régimes,
ainsi que les dépenses relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie constatées
lors de cet exercice ;
2° Approuve, pour ce même exercice, les montants correspondant aux recettes affectées aux organismes
chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et
ceux correspondant à l'amortissement de leur dette ;
3° Approuve le rapport mentionné au II de l'article LO 111-4 et, le cas échéant, détermine, dans le respect
de l'équilibre financier de chaque branche de la sécurité sociale, les mesures législatives relatives aux
modalités d'emploi des excédents ou de couverture des déficits du dernier exercice clos, tels que ces
excédents ou ces déficits éventuels sont constatés dans les tableaux d'équilibre prévus au 1°.
B. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives à l'année en cours, la loi de financement de la
sécurité sociale :
1° Rectifie les prévisions de recettes et les tableaux d'équilibre des régimes obligatoires de base et du
régime général par branche, ainsi que des organismes concourant au financement de ces régimes ;
2° Rectifie les objectifs de dépenses par branche de ces régimes, l'objectif national de dépenses
d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base, ainsi que leurs sous-objectifs ayant
été approuvés dans la précédente loi de financement de la sécurité sociale ;
3° Rectifie l'objectif assigné aux organismes chargés de l'amortissement de la dette des régimes
obligatoires de base et les prévisions de recettes affectées aux fins de mise en réserve à leur profit.
25
C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à
venir, la loi de financement de la sécurité sociale :
1° Approuve le rapport prévu au I de l'article LO 111-4 ;
2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de
la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution
prévisible. Cet équilibre est défini au regard des données économiques, sociales et financières décrites
dans le rapport prévu à l'article 50 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de
finances. A cette fin :
a) Elle prévoit, par branche, les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière
spécifique, celles du régime général, ainsi que les recettes des organismes concourant au financement de
ces régimes. L'évaluation de ces recettes, par catégorie, figure dans un état annexé ;
b) Elle détermine l'objectif d'amortissement au titre de l'année à venir des organismes chargés de
l'amortissement de la dette des régimes obligatoires de base et elle prévoit, par catégorie, les recettes
affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes à leur profit ;
c) Elle approuve le montant de la compensation mentionnée à l'annexe prévue au 5° du III de l'article LO
111-4 ;
d) Elle retrace l'équilibre financier de la sécurité sociale dans des tableaux d'équilibre présentés par
branche et établis pour l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, pour le
régime général ainsi que pour les organismes concourant au financement de ces régimes ;
e) Elle arrête la liste des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement
habilités à recourir à des ressources non permanentes, ainsi que les limites dans lesquelles leurs besoins
de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources.
D. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux dépenses pour l'année à venir, la loi de
financement de la sécurité sociale :
1° Fixe les charges prévisionnelles des organismes concourant au financement des régimes obligatoires
de base ;
2° Fixe, par branche, les objectifs de dépenses de l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de
manière spécifique, ceux du régime général, ainsi que, le cas échéant, leurs sous-objectifs. La liste des
éventuels sous-objectifs et la détermination du périmètre de chacun d'entre eux sont fixées par le
Gouvernement après consultation des commissions parlementaires saisies au fond des projets de loi de
financement de la sécurité sociale ;
3° Fixe l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base
ainsi que ses sous-objectifs. La définition des composantes des sous-objectifs est d'initiative
gouvernementale. Les commissions parlementaires saisies au fond des projets de loi de financement de la
sécurité sociale sont consultées sur la liste des sous-objectifs et la définition des composantes de ces sousobjectifs. Le nombre de sous-objectifs ne peut être inférieur à cinq.
II. - La loi de financement de l'année et les lois de financement rectificatives ont le caractère de lois de
financement de la sécurité sociale.
La loi de financement rectificative comprend deux parties distinctes. Sa première partie correspond à la
partie de la loi de financement de l'année comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre
26
général. Sa deuxième partie correspond à la partie de la loi de financement de l'année comprenant les
dispositions relatives aux dépenses.
Seules des lois de financement peuvent modifier les dispositions prises en vertu du I.
III. - L'affectation, totale ou partielle, d'une recette exclusive des régimes obligatoires de base de sécurité
sociale, des organismes concourant à leur financement, à l'amortissement de leur dette ou à la mise en
réserve de recettes à leur profit ou des organismes finançant et gérant des dépenses relevant de l'objectif
national de dépenses d'assurance maladie, à toute autre personne morale ne peut résulter que d'une
disposition de loi de financement. Ces dispositions sont également applicables, sous réserve des
dispositions de l'article 36 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances,
à l'affectation d'une ressource établie au profit de ces mêmes régimes et organismes à toute autre personne
morale que l'Etat.
IV. - Seules des lois de financement peuvent créer ou modifier des mesures de réduction ou d'exonération
de cotisations de sécurité sociale non compensées aux régimes obligatoires de base.
Cette disposition s'applique également :
1° A toute mesure de réduction ou d'exonération de contributions affectées aux régimes obligatoires de
base de sécurité sociale, ou aux organismes concourant à leur financement ou à l'amortissement de leur
dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit, ou aux organismes finançant et gérant des dépenses
relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie ;
2° A toute mesure de réduction ou d'abattement de l'assiette de ces cotisations et contributions ;
3° A toute modification des mesures non compensées à la date de l'entrée en vigueur de la loi organique
n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.
V. - A. - Peuvent figurer dans la partie de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année
comprenant les dispositions relatives à l'année en cours, outre celles prévues au B du I, les dispositions
ayant un effet sur les recettes des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur
financement, à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit, relatives à
l'affectation de ces recettes, sous réserve des dispositions de l'article 36 de la loi organique n° 2001-692
du 1er août 2001 précitée, ou ayant un effet sur les dépenses de ces régimes ou organismes.
B. - Peuvent figurer dans la partie de la loi de financement de l'année comprenant les dispositions
relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, outre celles prévues au C du I, les
dispositions :
1° Ayant un effet sur les recettes de l'année des régimes obligatoires de base ou des organismes
concourant à leur financement, ou relatives, sous réserve des dispositions de l'article 36 de la loi
organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée, à l'affectation de ces recettes ;
2° Ayant un effet sur les recettes de l'année ou des années ultérieures des régimes obligatoires de base ou
des organismes concourant à leur financement, ou relatives, sous réserve des dispositions de l'article 36
de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée, à l'affectation de ces recettes, à la condition
qu'elles présentent un caractère permanent ;
3° Modifiant les règles relatives aux cotisations et contributions affectées aux régimes obligatoires de
base ou aux organismes concourant à leur financement ;
27
4° Relatives à la trésorerie et à la comptabilité des régimes obligatoires de base ou des organismes
concourant à leur financement, à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur
profit ;
5° Relatives au transfert, à l'amortissement et aux conditions de financement de l'amortissement de la
dette des régimes obligatoires de base, et relatives à la mise en réserve de recettes au profit des régimes
obligatoires de base et à l'utilisation de ces réserves, à la condition que ces dernières opérations aient une
incidence sur les recettes de l'année ou, si elles ont également une incidence sur les recettes des années
ultérieures, que ces opérations présentent un caractère permanent.
C. - Peuvent figurer dans la partie de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année comprenant les
dispositions relatives aux dépenses pour l'année à venir, outre celles prévues au D du I, les dispositions :
1° Ayant un effet sur les dépenses de l'année des régimes obligatoires de base ou sur les dépenses de
l'année des organismes concourant à leur financement qui affectent directement l'équilibre financier de
ces régimes ;
2° Ayant un effet sur les dépenses de l'année ou des années ultérieures des régimes obligatoires de base
ou sur les dépenses des organismes concourant à leur financement qui affectent directement l'équilibre
financier de ces régimes, à la condition qu'elles présentent un caractère permanent ;
3° Modifiant les règles relatives à la gestion des risques par les régimes obligatoires de base ainsi que les
règles d'organisation ou de gestion interne de ces régimes et des organismes concourant à leur
financement, si elles ont pour objet ou pour effet de modifier les conditions générales de l'équilibre
financier de la sécurité sociale ;
4° Améliorant l'information et le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la
sécurité sociale.
D. - Peuvent également figurer dans la loi de financement, dans les conditions et sous les réserves prévues
au A et aux 1°, 2° et 3° du B et du C du présent V, les dispositions relatives aux organismes qui financent
et gèrent des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie. (…)
28
Conseil constitutionnel, décision n° 2005-519 DC du 29 juillet 2005, Loi organique relative aux lois
de financement de la sécurité sociale)
Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 13 juillet 2005, par le Premier ministre, conformément aux
articles 46, alinéa 5, et 61, alinéa 1er, de la Constitution, de la loi organique relative aux lois de
constitutionnel ;
Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 modifiée, relative aux lois de finances, ensemble les
décisions du Conseil constitutionnel n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 et n° 2005-517 DC du 7 juillet
2005 ;
Vu le code de la sécurité sociale, notamment ses articles L.O. 111-3 à L.O. 111-7, ensemble la décision
du Conseil constitutionnel n° 96-379 DC du 16 juillet 1996 ;
Vu le code des juridictions financières ;
Vu le code de l'action sociale et des familles ;
Vu le code rural ;
Vu l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 modifiée, relative au remboursement de la dette sociale ;
1. Considérant que la loi organique transmise au Conseil constitutionnel a été prise sur le fondement du
vingtième alinéa de l'article 34 de la Constitution, aux termes duquel : " Les lois de financement de la
sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs
prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues
par une loi organique ", et du premier alinéa de son article 47-1, qui dispose : " Le Parlement vote les
projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique " ;
qu'elle a été adoptée dans le respect des règles de procédure prévues par l'article 46 de la Constitution ;
- SUR LE CONTENU ET LA PRÉSENTATION DES LOIS DE FINANCEMENT :
2. Considérant que le I de l'article 1er de la loi organique et le I de son article 2 donnent une nouvelle
rédaction aux articles L.O. 111-3 et L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale afin de redéfinir le contenu
et la présentation des lois de financement ;
. En ce qui concerne le nouvel article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale :
3. Considérant que le I du nouvel article L.O. 111-3 détermine l'objet et le contenu de la loi de
financement de la sécurité sociale de l'année en application du vingtième alinéa de l'article 34 de la
Constitution ; qu'il prévoit que la loi de financement comprend quatre parties qui sont définies par ses A,
B, C et D ; que ces parties sont constituées des dispositions relatives, respectivement, au dernier exercice
clos, à l'année en cours et, en ce qui concerne l'année à venir, aux recettes et à l'équilibre général, d'une
part, et aux dépenses, d'autre part ;
4. Considérant que, dans ce cadre, le 2° du C du I de l'article L.O. 111-3 précise que la loi de financement
de la sécurité sociale détermine " de manière sincère " les conditions générales de l'équilibre financier de
la sécurité sociale pour l'année à venir " compte tenu notamment des conditions économiques générales et
de leur évolution prévisible " ;
5. Considérant, par ailleurs, que le VII de l'article L.O. 111-3 dispose que les comptes des régimes et
organismes de sécurité sociale doivent être " réguliers, sincères et donner une image fidèle de leur
patrimoine et de leur situation financière " ; que le 3° du VIII confie à la Cour des comptes la "
29
certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes des organismes nationaux du
régime général et des comptes combinés de chaque branche et de l'activité de recouvrement du régime
général, relatifs au dernier exercice clos " ;
6. Considérant que, s'agissant des conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale pour
l'année en cours et l'année à venir, la sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les
grandes lignes de cet équilibre ; que, s'agissant de la partie de la loi de financement de l'année relative au
dernier exercice clos, la sincérité s'entend comme imposant l'exactitude des comptes ;
7. Considérant que le c) du 2° du C du I de l'article L.O. 111-3, combiné avec le 5° du III de l'article L.O.
111-4, prévoit que la loi de financement de la sécurité sociale approuve, dans sa partie relative aux
recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, le montant total des compensations allouées aux
organismes de sécurité sociale au titre des réductions et exonérations de cotisations sociales et de recettes
affectées ; que cette disposition est destinée à renforcer la transparence des relations financières entre
l'Etat et la sécurité sociale en établissant un lien entre la loi de finances, dans le cadre de laquelle la
compensation devient effective, et la loi de financement de la sécurité sociale ; que, toutefois, sa portée
doit être interprétée au regard des dispositions du IV de l'article L.O. 111-3, qui réservent aux lois de
financement la possibilité de mettre en oeuvre de telles mesures sans compensation ;
8. Considérant que le D du I de l'article L.O. 111-3 définit le contenu de la partie de la loi de financement
consacrée aux dépenses pour l'année à venir ; que, dans cette partie, la loi de financement fixe les
objectifs de dépenses des régimes obligatoires de base par branche et du régime général ainsi que, le cas
échéant, leurs sous-objectifs, et l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des
régimes obligatoires de base et ses sous-objectifs ; que la liste et les composantes des sous-objectifs
seront déterminées par le Gouvernement, le nombre des sous-objectifs de l'objectif national de dépenses
d'assurance maladie ne pouvant toutefois être inférieur à cinq ; que les commissions parlementaires
saisies au fond des projets de loi de financement de la sécurité sociale seront consultées sur les initiatives
gouvernementales prises en la matière ; que ces dispositions sont de celles que le législateur organique
pouvait définir sur le fondement de l'habilitation qu'il tient de la Constitution ;
9. Considérant que le II de l'article L.O. 111-3 reconnaît le caractère de loi de financement de la sécurité
sociale à la loi de financement de l'année ainsi qu'aux lois de financement rectificatives ; qu'il prévoit que
seules des lois de financement peuvent modifier les dispositions prises en vertu du I ;
10. Considérant que les III et IV de l'article L.O. 111-3 complètent la liste des dispositions qui ne peuvent
être approuvées que dans le cadre des lois de financement ; qu'en particulier, comme il a été dit, le IV leur
réserve la possibilité de créer ou modifier, sans compensation, des mesures de réduction, d'abattement ou
d'exonération relatives à des cotisations ou à des contributions affectées à la sécurité sociale ; que
l'habilitation qu'il tient de la Constitution autorise le législateur organique à placer ces mesures dans le
domaine exclusif des lois de financement ;
11. Considérant que le V de l'article L.O. 111-3 définit les dispositions qui peuvent figurer dans les
différentes parties de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année ;
12. Considérant que le VIII de l'article L.O. 111-3 précise la portée de la mission d'assistance au
Parlement et au Gouvernement confiée à la Cour des comptes par l'article 47-1 de la Constitution ;
13. Considérant que, dans les conditions précisées ci-dessus, les dispositions des I à V de l'article L.O.
111-3 du code de la sécurité sociale, ainsi que celles de son VII et de son VIII, ne sont pas contraires à la
Constitution ;
14. Considérant que n'appelle pas davantage de remarque de constitutionnalité le premier alinéa du VI de
l'article L.O. 111-3 relatif à la prise en compte, dans " la plus prochaine loi de financement ", des
dispositions législatives ou réglementaires susceptibles d'avoir un effet sur les recettes ou les dépenses de
la sécurité sociale ;
30
15. Considérant, en revanche, qu'aux termes du second alinéa du VI de l'article L.O. 111-3 : " Les
commissions parlementaires saisies au fond des projets de loi de financement de la sécurité sociale sont
informées par le Gouvernement, dans des conditions prévues par la loi, des mesures législatives,
réglementaires ou conventionnelles ayant un effet sur l'équilibre financier de la sécurité sociale " ;
16. Considérant que le législateur organique ne pouvait se borner, ainsi que le prévoit la disposition
précitée, à poser une règle de principe et à en renvoyer les modalités d'application à des lois ordinaires
futures ; qu'il s'ensuit que le second alinéa du VI de l'article L.O. 111-3, dans sa rédaction résultant du I
de l'article 1er de la loi organique, doit être déclaré contraire à la Constitution ;
. En ce qui concerne le nouvel article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale :
17. Considérant que le nouvel article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale redéfinit la liste et le
contenu des rapports et des documents devant être joints ou annexés au projet de loi de financement de
l'année ; que ces dispositions, dont l'entrée en vigueur s'effectuera de façon progressive conformément
aux 2°, 4° et 5° de l'article 23 de la loi organique, sont destinées à renforcer l'information du Parlement en
temps utile afin que celui-ci se prononce en connaissance de cause sur les projets de lois de financement
de la sécurité sociale soumis à son approbation ;
18. Considérant, toutefois, qu'un éventuel retard dans la mise en distribution de tout ou partie des
documents exigés ne saurait faire obstacle à la mise en discussion d'un projet de loi de financement ; que
la conformité de la loi de financement à la Constitution serait alors appréciée au regard tant des exigences
de la continuité de la vie nationale que de l'impératif de sincérité qui s'attache à l'examen des lois de
financement pendant toute la durée de celui-ci ; qu'il en irait de même au cas où les circonstances ne
permettraient pas le dépôt de tout ou partie d'un des documents précités ;
19. Considérant que, sous la réserve énoncée au considérant précédent, l'article L.O. 111-4 du code de la
sécurité sociale n'est pas contraire à la Constitution ;
- SUR LA PRÉPARATION DES PROJETS DE LOIS DE FINANCEMENT ( …)
- SUR L'EXAMEN ET LE VOTE DES LOIS DE FINANCEMENT :
22. Considérant que le III de l'article 2 de la loi organique modifie l'article L.O. 111-6 du code de la
sécurité sociale afin d'étendre, par coordination avec les nouvelles dispositions de l'article L.O. 111-4, la
liste des rapports et annexes devant être déposés sur le bureau de l'Assemblée nationale avec le projet de
loi de financement de la sécurité sociale de l'année ; que, comme il a été dit ci-dessus, cette mesure n'est
pas contraire à la Constitution sous la réserve énoncée au considérant 18 ;
23. Considérant que l'article 7 de la loi organique a également pour objet de compléter les règles
d'examen et de vote des lois de financement ; qu'il insère à cet effet un article L.O. 111-7-1 dans le code
de la sécurité sociale ;
24. Considérant, d'une part, que les I, II et III de ce nouvel article L.O. 111-7-1 prévoient l'ordre dans
lequel sont mises en discussion les différentes parties de la loi de financement de la sécurité sociale de
l'année ; que ces dispositions subordonnent la discussion d'une partie de la loi de financement de l'année
au vote de la précédente et, s'agissant de la quatrième partie relative aux dépenses de l'année à venir, à
l'adoption de la troisième partie relative aux recettes ; qu'elles ne sont pas contraires à la Constitution ;
25. Considérant, d'autre part, que le premier alinéa du IV du même article L.O. 111-7-1 dispose : " Au
sens de l'article 40 de la Constitution, la charge s'entend, s'agissant des amendements aux projets de loi de
financement de la sécurité sociale s'appliquant aux objectifs de dépenses, de chaque objectif de dépenses
31
par branche ou de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie " ; que constituent des amendements
" s'appliquant aux objectifs de dépenses " les amendements qui ont pour objet direct de modifier le
montant des objectifs ou des sous-objectifs de dépenses ;
26. Considérant que ces dispositions doivent être combinées avec les 2° et 3° du D du I du nouvel article
L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, qui prévoient que la liste des sous-objectifs est définie par le
Gouvernement ; que, dans ce cadre, elles offrent aux membres du Parlement la faculté nouvelle de
présenter des amendements majorant le montant d'un ou plusieurs sous-objectifs inclus dans un objectif, à
condition de ne pas augmenter le montant de celui-ci ;
27. Considérant que le vingtième alinéa de l'article 34 et le premier alinéa de l'article 47-1 de la
Constitution habilitent la loi organique à assimiler l'" objectif de dépenses " à la " charge " mentionnée à
l'article 40 de la Constitution ;
28. Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa du IV de l'article L.O. 111-7-1 : " Tout amendement
doit être motivé et accompagné des justifications qui en permettent la mise en oeuvre " ; qu'ainsi pourra
être vérifiée, dans le cadre des procédures d'examen de la recevabilité financière qui doivent s'exercer au
moment du dépôt d'un amendement, la conformité de celui-ci à l'article 40 de la Constitution ; qu'enfin, le
troisième alinéa du IV de l'article L.O. 111-7-1 rend irrecevables les amendements non conformes à l'une
ou l'autre des dispositions du chapitre 1er bis du titre 1 du livre 1 du code de la sécurité sociale ;
(…)
- SUR LES DISPOSITIONS DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVES AUX RELATIONS DE LA
COUR DES COMPTES AVEC LE PARLEMENT :
35. Considérant qu'en vertu de l'article 14 de la loi organique, qui modifie l'article L.O. 132-3-1 du code
des juridictions financières : " La Cour des comptes peut être saisie, par les commissions parlementaires
saisies au fond des projets de loi de financement de la sécurité sociale, de toute question relative à
l'application des lois de financement de la sécurité sociale et procède, dans ce cadre et à la demande de
ces commissions, aux enquêtes sur les organismes soumis à son contrôle. Les conclusions de ces enquêtes
sont communiquées à la commission dont la demande d'enquête émane. La commission statue sur leur
publication " ;
36. Considérant que ces nouvelles dispositions doivent être interprétées au regard du dernier alinéa de
l'article 47-1 de la Constitution, aux termes duquel : " La Cour des comptes assiste le Parlement et le
Gouvernement dans le contrôle de l'application des lois de financement " ; que, par suite, il appartiendra
aux autorités compétentes de la Cour des comptes de faire en sorte que l'équilibre voulu par le constituant
ne soit pas faussé au détriment de l'un de ces deux pouvoirs ;
37. Considérant que, sous la réserve énoncée au considérant précédent, l'article 14 de la loi organique
n'est pas contraire à la Constitution ;
38. Considérant que l'article 12 de la loi organique, qui insère dans le code des juridictions financières un
article L.O. 132-2-1, et son article 13, qui en modifie l'article L.O. 132-3, portent également sur les
relations de la Cour des comptes avec le Parlement ; qu'ils ne sont pas contraires à la Constitution ;
- SUR LE REMBOURSEMENT DE LA DETTE SOCIALE :
39. Considérant que l'article 20 de la loi organique insère dans l'ordonnance du 24 janvier 1996 susvisée
un article 4 bis en vertu duquel " tout nouveau transfert de dette à la Caisse d'amortissement de la dette
sociale est accompagné d'une augmentation des recettes de la caisse permettant de ne pas accroître la
durée d'amortissement de la dette sociale " ;
32
40. Considérant que cette disposition doit être combinée avec le b) du 2° du C du I du nouvel article L. O.
111-3 du code de la sécurité sociale, qui prévoit que, dans sa partie comprenant les dispositions relatives
aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale "
détermine l'objectif d'amortissement au titre de l'année à venir des organismes chargés de l'amortissement
de la dette des régimes obligatoires de base et elle prévoit, par catégorie, les recettes affectées aux
organismes chargés de la mise en réserve de recettes à leur profit " ; qu'elle trouve son fondement dans
l'habilitation conférée à la loi organique par le vingtième alinéa de l'article 34 de la Constitution en vertu
duquel " les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son
équilibre financier... dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique " ; qu'ainsi,
l'article 20 est de caractère organique et non contraire à la Constitution ;
(…)
- SUR LE CARACTÈRE ORGANIQUE DES DISPOSITIONS DE LA LOI :
42. Considérant qu'une loi organique ne peut intervenir que dans les domaines et pour les objets
limitativement énumérés par la Constitution ; que l'introduction dans un texte de loi organique de
dispositions n'ayant pas cette nature pourrait en fausser la portée ;
43. Considérant que les II et III de l'article 1er de la loi organique, ainsi que ses articles 11, 15, 16 et 18,
modifient des dispositions d'articles classés en L. dans le code de l'action sociale et des familles, le code
rural et le code de la sécurité sociale ; qu'ils sont, par leur contenu, étrangers au domaine de la loi
organique tel que défini par les articles 34 et 47-1 de la Constitution ; qu'ils ne sont pas formellement
inséparables des dispositions organiques du chapitre 1er bis du titre 1 du livre 1 du code de la sécurité
sociale ; qu'ils ont ainsi valeur de loi ordinaire ;
44. Considérant que les autres dispositions de la loi organique, y compris celles des articles 17 et 21 qui
ont été classées à tort en articles en L., ont un caractère organique, par elles-mêmes ou du fait de leur
inséparabilité de dispositions organiques,
DÉCIDE:
Article premier.- Est déclaré contraire à la Constitution le second alinéa du VI de l'article L.O. 111-3 du
code de la sécurité sociale dans sa rédaction résultant du I de l'article 1er de la loi organique relative aux
lois de financement de la sécurité sociale.
Article 2.- Sous les réserves énoncées aux considérants 18, 22, 31 et 36, les autres dispositions de la loi
organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, ayant le caractère de loi organique ou de
loi ordinaire, sont déclarées conformes à la Constitution.
Article 3.- Les II et III de l'article 1er de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité
sociale, ainsi que ses articles 11, 15, 16 et 18 n'ont pas le caractère de loi organique.
Article 4.- Les articles L. 111-10-1 et L. 111-10-2 du code de la sécurité sociale, résultant des articles 17
et 21 de la même loi organique, deviennent les articles L.O. 111-10-1 et L.O. 111-10-2 du code de la
sécurité sociale.
33
Conseil constitutionnel, décision n° 2000-441 DC - 28 décembre 2000, loi de finances rectificative
pour 2000
Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 22 décembre 2000, par MM. Jean-François MATTEI, (…), Serge
VINÇON, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la
conformité à celle-ci de la deuxième loi de finances rectificative pour 2000 ;
constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Vu la directive 77/388/CEE du Conseil, du 17 mai 1977, en matière d'harmonisation des législations des
Etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires ;
Vu la directive 92/5/CEE du Conseil, du 10 février 1992, portant modification et mise à jour de la
directive 77/99/CEE relative à des problèmes sanitaires en matière d'échanges intracommunautaires de
produits à base de viande et modifiant la directive 64/433/CEE ;
Vu la loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000 de financement de la sécurité sociale pour 2001 ;
Vu le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;
Vu le code des douanes ;
Vu le code des postes et télécommunications ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 26 décembre 2000 ;
Considérant que les députés auteurs de la première saisine défèrent au Conseil constitutionnel la
deuxième loi de finances rectificative pour 2000 en mettant en cause sa sincérité ; qu'ils contestent plus
particulièrement ses articles 6, 37 et 48 ; que, pour leur part, les sénateurs auteurs de la seconde saisine
critiquent, en tout ou partie, ses articles 2, 3, 4, 8, 16, 35, 37, 48 et 64 ;
(…)
- SUR L'ARTICLE 3 :
Considérant que l'article 3 de la loi déférée affecte au fonds de financement de la réforme des cotisations
patronales de sécurité sociale le reliquat du droit de consommation sur les tabacs manufacturés perçu par
l'Etat au titre de l'année 2000 ;
Considérant que, selon les sénateurs requérants, l'article 3 ne respecterait pas les dispositions de l'article
L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale dans la mesure où il méconnaîtrait le champ respectif des lois de
finances et des lois de financement de la sécurité sociale, « une loi de finances ne pouvant modifier une
mesure contenue dans une loi de financement de la sécurité sociale » ;
Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa du II de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale :
« Seules les lois de financement peuvent modifier les dispositions prises en vertu des 1° à 5° du I » ; que
cette dernière disposition a pour objet de faire obstacle à ce que les conditions générales de l'équilibre
financier, telles qu'elles résultent de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année, modifiée le cas
échéant, par des lois de financement rectificatives, ne soient affectées par l'application de textes législatifs
ou réglementaires dont les incidences sur les conditions de cet équilibre, dans le cadre de l'année,
n'auraient pu au préalable, être appréciées et prises en compte par une des lois de financement
susmentionnées ;
34
Considérant que le transfert du reliquat du produit du droit de consommation sur les tabacs du budget de
l'Etat vers le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale est évalué à
trois milliards de francs ; que ce transfert affecterait les conditions générales de l'équilibre financier de la
sécurité sociale pour l'année 2000, alors qu'aucune loi de financement de la sécurité sociale n'a pris en
compte cette incidence et qu'aucune ne pourra plus le faire d'ici à la fin de l'exercice ; qu'il convient à cet
égard de relever que le IX de l'article 16 de la loi susvisée du 23 décembre 2000 de financement de la
sécurité sociale pour 2001 rend seulement applicable, dès le 1er janvier 2000, l'affectation des droits sur
les boissons au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale ;
Considérant, en conséquence, que l'article 3 de la loi déférée doit être déclaré non conforme à la
Constitution comme contraire aux dispositions de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale ;
- SUR L'ARTICLE 4 :
Considérant que l'article 4 de la loi déférée majore de 350 millions de francs le prélèvement opéré sur le
produit de la contribution sociale des sociétés au profit du budget annexe des prestations sociales
agricoles pour 2000 ; que cette disposition a pour effet de diminuer du même montant les ressources
affectées au fonds de solidarité vieillesse ;
Considérant que les sénateurs auteurs de la requête soutiennent que « cette disposition aurait dû être
adoptée en loi de financement » et qu'« en modifiant les prévisions de recettes de la loi de financement de
la sécurité sociale pour 2000 », le législateur n'aurait pas respecté l'article L.O. 111-3 du code de la
sécurité sociale ;
Considérant que la mesure prévue par l'article critiqué, qui trouve sa place dans une loi de finances, n'a
pas sur les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale pour l'année 2000 une
incidence telle qu'elle aurait dû, au préalable, être prise en compte par une loi de financement de la
sécurité sociale ; que le grief tiré du non respect de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale doit
donc être rejeté ;
(…)
DÉCIDE:
Article premier.- Sont déclarées contraires à la Constitution les dispositions suivantes de la deuxième loi
de finances rectificative pour 2000 :
• l'article 3 ;
• les I, II et III de l'article 37 ;
• la deuxième phrase du deuxième alinéa et les deux derniers alinéas de l'article 48 ;
• l'article 64.
Conseil constitutionnel, décision n° 97-393 DC du 18 décembre 1997, loi de financement de la
(…)
- SUR L'ARTICLE 27 :
45. Considérant que cet article valide, sous réserve des décisions passées en force de chose jugée, les
actes pris sur le fondement de décisions administratives relatives à la cotation des actes de scanographie,
en tant que leur légalité serait contestée pour un motif tiré de l'incompétence de leurs auteurs ;
35
46. Considérant que, par arrêt du 4 mars 1996, le Conseil d'Etat a annulé, comme entaché d'incompétence,
l'arrêté du 11 juillet 1991, modifiant la nomenclature générale des actes professionnels ; que, par décision
du même jour, il a annulé la circulaire du 11 juillet 1991, portant cotation provisoire des actes de
scanographie, au motif qu'à la date de sa publication, ces actes ne pouvaient plus être regardés comme
relevant du champ d'application des cotations provisoires, cette technique étant devenue de pratique
courante ; que les autres actes administratifs mentionnés par l'article 27 sont entachés de l'une des
incompétences ainsi censurées par le Conseil d'Etat ;
47. Considérant que les députés requérants soutiennent que la mesure de validation figurant à l'article 27
n'a pas sa place dans une loi de financement de la sécurité sociale et qu'elle est, en outre, par son contenu,
inconstitutionnelle ;
48. Considérant, en premier lieu, que les professionnels intéressés pourraient, en excipant des
incompétences relevées par le Conseil d'Etat dans ses décisions précitées, réclamer le paiement de la
différence entre l'ancienne cotation et celle résultant des actes partiellement validés ; qu'eu égard à
l'incidence financière de ce paiement, la mesure de validation critiquée concourt de façon significative à
l'équilibre financier des régimes obligatoires de la sécurité sociale ; que, dès lors, elle est au nombre de
celles qui, en vertu des dispositions du III de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, peuvent
figurer dans une loi de financement de la sécurité sociale ;
49. Considérant, en second lieu, que, si le législateur peut, comme lui seul est habilité à le faire, valider un
acte administratif dans un but d'intérêt général ou lié à une exigence de valeur constitutionnelle, c'est sous
réserve du respect des décisions de justice ayant force de chose jugée et du principe de non-rétroactivité
des peines et des sanctions ; qu'en outre, l'acte validé ne doit contrevenir à aucune règle, ni à aucun
principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le législateur, le cas échéant sous le contrôle du Conseil
constitutionnel, concilie entre elles les différentes exigences constitutionnelles en cause ;
50. Considérant, en l'espèce, que le législateur a entendu prévenir le développement de nombreuses
contestations dont l'aboutissement aurait sensiblement aggravé le déséquilibre de la branche santé des
régimes obligatoires de sécurité sociale ; que, par ailleurs, la validation ne concerne pas des actes
contraires à une règle ou à un principe de valeur constitutionnelle et ne porte atteinte ni au respect des
décisions de justice passées en force de chose jugée, ni au principe de non rétroactivité des peines et des
sanctions ; que, par suite, le législateur pouvait prendre la mesure de validation critiquée ;
- SUR L'ARTICLE 31 :
51. Considérant que cet article a pour objet de transférer, à compter du 1er janvier 1998, à l'établissement
public dénommé "Caisse d'amortissement de la dette sociale", créé par l'ordonnance susvisée du
24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale, la dette de l'Agence centrale des
organismes de sécurité sociale à l'égard de la Caisse des dépôts et consignations correspondant, d'une
part, au financement des déficits accumulés par le régime général de la sécurité sociale constatés au
31 décembre 1997 dans la limite de 75 milliards de francs et, d'autre part, à celui de son déficit
prévisionnel de l'exercice 1998 dans la limite de 12 milliards de francs ; qu'il prolonge en conséquence de
cinq ans la durée de vie de cet établissement public et la période de perception des contributions au
remboursement de la dette sociale, instituées par l'ordonnance susmentionnée du 24 janvier 1996 ; qu'il
définit enfin les modalités de répartition des sommes correspondant à ce remboursement entre les fonds
nationaux gérés par les trois caisses nationales du régime général de la sécurité sociale ;
52. Considérant, en premier lieu, que les députés soutiennent que l'article 31 n'a pas sa place dans une loi
de financement de la sécurité sociale ;
53. Considérant que l'article contesté opère un nouveau transfert de la dette de l'Agence centrale des
organismes de sécurité sociale à la Caisse d'amortissement de la dette sociale ; qu'en raison de l'ampleur
de la dette ainsi transférée, cette mesure permettra d'alléger les frais financiers du régime général de la
sécurité sociale et de réduire ses besoins de financement externes dans une proportion contribuant de
36
façon significative à son équilibre financier ; que les autres dispositions de l'article 31 sont inséparables
de celles relatives à ce transfert de dette ; qu'ainsi les dispositions de l'article 31 sont au nombre de celles
qui, au regard des dispositions du III de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, peuvent figurer
dans une loi de financement de la sécurité sociale;
Conseil constitutionnel, décision n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000 sur la LFSS pour 2001, loi
de financement de la sécurité sociale pour 2001
Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 7 décembre 2000, par MM. Jean-François MATTEI, (…), André
VALLET, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la
conformité à celle-ci de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 ;
constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Vu la loi organique n° 96-646 du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale ;
Vu la loi n° 97-277 du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite ;
Vu la loi n° 99-1140 du 29 décembre 1999 de financement de la sécurité sociale pour 2000 ;
Vu la loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail ;
Vu le code des douanes ;
Vu les observations du Gouvernement enregistrées le 13 décembre 2000 ;
(…)
- SUR LES DISPOSITIONS NE POUVANT FIGURER DANS UNE LOI DE FINANCEMENT DE LA
SECURITE SOCIALE :
Considérant que les députés auteurs de la première saisine font grief aux dispositions des articles 4, 24 et
44 d'être étrangères au domaine des lois de financement de la sécurité sociale ; que, pour leur part, les
sénateurs auteurs de la seconde saisine considèrent qu'en tout ou partie, les dispositions des articles 4, 14,
16, 24, 29, 44 et 45 ne peuvent y figurer ;
Considérant qu'aux termes du dix-neuvième alinéa de l'article 34 de la Constitution : « Les lois de
financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et,
compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous
les réserves prévues par une loi organique » ;
Considérant que le I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de la loi
susvisée du 22 juillet 1996, qui constitue la loi organique prévue par l'article 34 de la Constitution,
dispose :
« I. Chaque année, la loi de financement de la sécurité sociale :
« 1° Approuve les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui
déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale ;
« 2° Prévoit, par catégorie, les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes
créés pour concourir à leur financement ;
« 3° Fixe, par branche, les objectifs de dépenses de l'ensemble des régimes obligatoires de base comptant
plus de vingt mille cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres ;
« 4° Fixe, pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, l'objectif national de dépenses d'assurance
maladie ;
37
« 5° Fixe, pour chacun des régimes obligatoires de base visés au 3° ou des organismes ayant pour mission
de concourir à leur financement qui peuvent légalement recourir à des ressources non permanentes, les
limites dans lesquelles ses besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources » ;
Considérant que le III du même article prévoit en son premier alinéa : « Outre celles prévues au I, les lois
de financement de la sécurité sociale ne peuvent comporter que des dispositions affectant directement
l'équilibre financier des régimes obligatoires de base ou améliorant le contrôle du Parlement sur
l'application des lois de financement de la sécurité sociale » ;
Considérant que l'article 4 modifie l'assiette de la contribution pour le remboursement de la dette sociale
pour en exonérer certains retraités et pensionnés ; que le produit de cette contribution est intégralement
affecté à la caisse d'amortissement de la dette sociale, qui n'est pas un organisme créé pour concourir au
financement des régimes obligatoires de base ; qu'en outre, la modification de ses règles d'assiette est
dépourvue d'effets financiers directs sur l'équilibre de ces régimes ;
Considérant que l'article 24, qui abroge la loi susvisée du 25 mars 1997, n'a pas d'incidence sur l'équilibre
financier des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale en 2001 ;
Considérant que l'article 29 met à la charge du fonds de solidarité vieillesse visé à l'article L. 135-1 du
code de la sécurité sociale la validation, par des organismes de retraite complémentaire, de périodes de
chômage et de préretraite indemnisées par l'Etat ; que les organismes bénéficiaires des versements
résultant de cette disposition ne sont pas des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale ; que, dès
lors, l'article contesté n'affecte pas directement l'équilibre financier de ces derniers ;
Considérant que l'article 39 précise des modalités de fonctionnement de l'agence technique de
l'information sur l'hospitalisation ; que l'article 45 modifie le statut et les règles de financement des
appartements de coordination thérapeutique et des centres de cure ambulatoire en alcoologie ; que l'article
46 autorise la publicité des médicaments par anticipation sur leur radiation de la liste des spécialités
remboursables ; qu'aucune de ces diverses dispositions ne concourt de façon significative à l'équilibre
financier des régimes obligatoires de base en 2001 ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les articles 4, 24, 29, 39, 45 et 46 de la loi déférée, dont
aucun n'améliore le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale,
doivent être déclarés non conformes à la Constitution comme étrangers au domaine des lois de
Considérant, en revanche, que le IX de l'article 16 rend applicable dès le 1er janvier 2000 l'affectation des
droits sur les boissons, désormais prévue par le IV du même article, au fonds de financement de la
réforme des cotisations patronales de sécurité sociale ; que ces droits étaient portés en recettes du fonds de
solidarité vieillesse par l'article 5 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 ; que, pour
contester la nouvelle affectation, les sénateurs requérants font valoir qu'une mesure touchant à l'équilibre
financier des régimes obligatoires de base en 2000 n'aurait pas sa place dans la loi déférée ;
Considérant que ni le II de l'article L.O. 111-3, aux termes duquel : « Seules les lois de financement
peuvent modifier les dispositions prises en vertu des 1° à 5° du I », ni aucune autre disposition ne fait
obstacle à la modification de l'article 5 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 par
l'article 16 de la loi déférée ; que doivent en conséquence être rejetés les griefs tirés de la non conformité
de l'article 16 à l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale ;
Considérant que l'équilibre financier des régimes de base en 2001 est affecté significativement par les
dispositions de l'article 14 qui étend à de nouvelles catégories de salariés le bénéfice des allégements de
cotisations patronales de sécurité sociale prévus par la loi susvisée du 19 janvier 2000 ; que l'article 44,
qui permet aux professionnels de santé, aux établissements de santé, ainsi qu'aux centres de santé ne
disposant pas d'un laboratoire d'analyses de biologie médicale, de transmettre des prélèvements aux fins
d'analyse, a également une incidence significative sur l'équilibre de la branche maladie ; que, par suite, les
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articles 14 et 44 sont au nombre de ceux qui peuvent figurer dans une loi de financement de la sécurité
sociale ;
Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de
conformité à la Constitution ;
DÉCIDE
Article premier.- Sont déclarés contraires à la Constitution les articles 2, 3, 4, 7, 24, 29, 39, 45 et 46 de la
loi de financement de la sécurité sociale pour 2001.
Conseil constitutionnel, décision n° 2011-642 DC du 15 décembre 2011, Loi de financement de la
constitutionnel ;
Vu la loi organique n° 2010-1380 du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale, ensemble
la décision du Conseil constitutionnel n° 2010-616 DC du 10 novembre 2010 ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu l'ordonnance n° 96 50 du 24 janvier 1996 modifiée relative au remboursement de la dette sociale ;
Vu la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, ensemble la décision du Conseil
constitutionnel n° 2004-504 DC du 12 août 2004 ;
Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 90-285 DC du 28 décembre 1990 ;
produites à la demande du Conseil constitutionnel, enregistrées le 9 décembre 2011 ;
. En ce qui concerne la place de certaines dispositions dans la loi de financement :
9. Considérant que le premier alinéa de l'article 47-1 de la Constitution dispose : « Le Parlement vote les
projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique » ;
10. Considérant que l'article 46 de la loi déférée organise la collaboration entre médecins conseils et
médecins du travail pour toute interruption de travail dépassant trois mois ; que l'article 50 met en place
un dépistage des troubles de l'audition chez le nouveau-né ; que l'article 51 prolonge le dispositif
transitoire d'autorisation d'exercice pour les médecins étrangers non ressortissants communautaires ; que
l'article 64 autorise la vaccination par les centres d'examen de santé ; que l'article 69 fixe les conditions
d'intervention des professionnels libéraux dans les services médico-sociaux afin d'éviter toute
requalification en salariat ; que l'article 111 prévoit l'approbation par le ministre chargé de la sécurité
sociale de la rémunération et des accessoires de rémunération des directeurs des organismes nationaux de
sécurité sociale ; que l'article 113 prévoit la fusion de la caisse régionale d'assurance maladie et de la
Caisse régionale d'assurance vieillesse d'Alsace-Moselle ;
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11. Considérant que ces dispositions n'ont pas d'effet ou ont un effet trop indirect sur les dépenses des
régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement ; que, par suite, elles ne
trouvent pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale ;
12. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question
de conformité à la Constitution,
DÉCIDE:
Article 1er.- Sont déclarées contraires à la Constitution les dispositions suivantes de la loi de financement
de la sécurité sociale pour 2012 :
- les mots : « ainsi qu'aux organes juridictionnels mentionnés dans la Constitution » figurant au 2° du
paragraphe I de l'article 41 ;
- l'article 46 ;
- l'article 50 ;
- l'article 51 ;
- l'article 64 ;
- l'article 69 ;
- l'article 111 ;
- et l'article 113.
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Fiche TD n° 3 - FACULTE DE DROIT

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