Soutenabilite dette Liban HA MR 2005

REFORME FISCALE ET SOUTENABILITE DE LA
DETTE PUBLIQUE : LE CAS DU LIBAN
Par Hassan Ayoub∗ et Marc Raffinot**
Mai 2005
Résumé :
Après une période de fuite en avant dans l’endettement, l’Etat libanais a réussi à
stabiliser la situation des finances publiques, notamment grâce à une réforme fiscale bien
menée avec l’appui de l’Union européenne. Les projections montrent que seule une réduction
de la croissance de l’économie associée à un dérapage des finances publiques serait de nature
à déboucher sur une insoutenabilité de la dette publique. Néanmoins, une grande partie de la
dette publique est à court terme. Pour renouveler les emprunts venus à échéance, il faut
maintenir la confiance des investisseurs, qui repose sur la stabilité du taux de change, et
implique d’accepter des taux d’intérêts élevés. L’Etat libanais a l’avantage de pouvoir
compter sur un secteur financier intérieur très liquide, capable d’absorber des montants élevés
de titres publics. Mais toute réduction des rémunérations des titres de dette publique risque de
fragiliser ce secteur.
Summary:
Since 2004, the Lebanese Government succeeded in stabilizing the public debt ratio to
GDP, namely through a fiscal reform supported by the European Union. Forecasts show that
only a sharp decrease in the growth rate, or a sharp increase of international interest rate could
result in an unsustainable public debt. Nevertheless, a significant part of the public debt is
short term. In order to roll it over, the confidence of investors is crucial. The stability of the
exchange rate is important in this regard, but result in very high interest rates. The Lebanese
government uses the high liquidity of the financial sector to issue bonds on the internal
financial markets. A decrease of public’s debt interest rates is likely to be problematic for the
banking sector.
∗
Université de Lille2, CADRE
Université Paris Dauphine, EURIsCO, DIAL
**
1
Introduction
Avec une dette publique brute qui dépassait 185 % du PIB à la fin de l’année 2003,
l’Etat libanais se trouvait dans une situation extrêmement rare, sinon unique dans le monde.
Entre 1999 et 2003, la dette publique a progressé régulièrement sans que cela conduise à une
sévère crise d’endettement analogue à celles qu’ont connues des pays qui avaient un niveau
d’endettement bien plus faible. En 2000, par exemple, la dette publique turque ne dépassait
pas 69 % du PIB et son niveau maximal (en 2001) était inférieur à 119 % du PIB.
Face à cette menace potentielle, les gouvernements libanais ne sont pas restés inactifs.
Depuis quelques années, une ambitieuse réforme fiscalo-douanière a été entamée. Afin
d’anticiper la baisse des recettes douanières liée à la libéralisation du commerce extérieur et à
l’accord d’association avec l’Union européenne (UE), il s’agissait d’introduire la TVA et de
faire avancer le dossier des privatisations. L’UE a fourni un appui à ces réformes sous forme
d’une subvention à l’ajustement structurel. L’introduction de la TVA est généralement
considérée comme un grand succès, alors que le programme de privatisation a pris un retard
très important, ainsi que l’introduction d’un impôt général sur les revenus. La réforme
entreprise a permis d’accroître la pression fiscale et de dégager un surplus primaire.
Malgré l’amélioration de l’équilibre des finances publiques, la république libanaise se
trouve confrontée à un problème délicat. Il lui faut rembourser une dette publique qui reste
très importante (en partie libellée en devises), tout en maintenant une parité fixe avec le dollar
(pour asseoir sa crédibilité) et des taux d’intérêts élevés (pour attirer les capitaux). De plus, ni
la fiscalité ni l’allocation des dépenses publiques ne doivent remettre en cause le très fragile
équilibre socio-politique (qui se reflète dans la répartition tripartite du pouvoir). De plus,
l’Etat a largement mis le secteur bancaire à contribution pour absorber des montants élevés de
titres publics, et un retrait peut contribuer à fragiliser le secteur bancaire.
Cet article se propose de contribuer à l’analyse de cette situation. La première section
présente une analyse de la dette publique de l’Etat libanais. Dans la seconde section des
simulations seront entreprises pour évaluer la soutenabilité de la dette libanaise dans divers
scénarios budgétaires et de taux de change.
Evolution de la dette publique au Liban : une dynamique difficile à
maîtriser
Au début des années quatre-vingt dix, les libanais ont opté pour la paix et pour la
reconstruction de leur pays. Ce choix a nécessité des efforts diplomatiques, économiques et
politiques pour faire face aux besoins financiers qui dépassent largement les ressources du
pays. Labakis (1991)1 note « qu’après avoir vécu depuis deux ans dans l’attente des aides
extérieures érigées en chemin obligé de la reconstruction, les Libanais se rendent de plus en
plus compte qu’ils doivent compter avant tout sur eux-mêmes ».
Le contexte régional ne favorise pas l’obtention des aides et des prêts financiers
nécessaires à la reconstruction. Lewis (1993)2 souligne que la Banque mondiale a défini des
projets destinés aussi bien à rétablir la paix régionale qu’à aider à financer la reconstruction
1
2
Cité par Bittar (1991)
Cité par Samir Sobh (1993).
2
du Liban et à lui faire retrouver son rôle économique dans la région. Dans ce contexte, le
gouvernement libanais n’a eu d’autre choix que de recourir à l’endettement en vue de soutenir
l’effort de la reconstruction. La conséquence d’un tel choix était la hausse progressive de la
dette publique au Liban.
La dette publique totale nette3 a connu une tendance à la hausse tout au long de la
période en question. Le ratio de la dette publique nette par rapport au produit intérieur brut
augmente progressivement de 38% en 1992, à 169% en 2002, avant de reculer à 138% en
2003.
Figure 1: Evolution de la dette publique et de ses composantes (en % du PIB)
Evolution de la dette publique et de ses composantes
par rapport au produit intérieur brut
200%
175%
150%
125%
100%
75%
50%
25%
0%
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
DIN/PIB
DE/PIB
DN/PIB
Notes ; DN : Dette Publique Nette; DIN : Dette Publique Interne Nette; DE : Dette Publique Externe ; PIB :
produit intérieur brut. Source : calculés par nous à partir des rapports annuels de la Banque du Liban.
La progression de la dette publique marque un tournant dans l’histoire contemporaine
de l’économie libanaise de l’après-guerre. La dérive de l’endettement public est à mettre en
rapport avec l’effort de reconstruction et avec la situation des finances publiques. Cette
évolution s’est traduite par une hausse concomitante du service de la dette qui est passé de
44% des recettes d’exportation en 1992 à 391% en 2000 avant de reculer progressivement
pour atteindre 212% en 2003, comme le montre la Figure 2.
Rappelons que le succès de la seconde conférence de Paris sur le Liban (novembre
2002), qui a permis au Liban de bénéficier d’une ligne de 4,4 milliards de dollars de crédits
internationaux (dont la moitié environ a été tirée). Cette Conférence a marqué la volonté des
participants d’aider le Liban à réduire le poids de sa dette en lui permettant de bénéficier
d’emprunts à plus long terme et à un coût moins élevé. Elle a redonné confiance aux marchés
financiers et a permis de restructurer la dette publique, notamment en provoquant une baisse
des taux d’intérêts. En plus de la réorganisation des finances publiques, la principale
recommandation qui découle de cette conférence, consiste à convertir la dette publique
intérieure à court terme et à très haut taux d’intérêt, en de la dette extérieure à long terme et à
taux d’intérêts bas.
3
La dette publique nette est égale à la dette publique brute moins les dépôts du secteur public.
3
L’attribution des crédits a été liée à la mise en œuvre des réformes, notamment le
programme de privatisation, de réduction des dépenses publiques et d’augmentation des
recettes. Il n’en demeure pas moins que la pression de la dette publique sur le redressement de
l’économie se fait de plus en plus pesante et le problème majeur demeure le service de la
dette, à travers sa part prépondérante dans les recettes publiques courantes et dans celles des
exportations.
120%
415%
385%
355%
325%
295%
265%
235%
205%
175%
145%
115%
85%
55%
25%
100%
SD/RP
80%
60%
40%
20%
0%
SD/X
Figure 2 : Evolution du ratio service de la dette publique par rapport aux exportations
et aux recette publiques
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Notes : S.D : Service Dette Publique ; X : Exportations ; R.P. Recettes Publiques. Source : ratios calculés par
nous à partir des rapports annuels de la banque du Liban
A partir de 2000, ce ratio connaît une tendance à la baisse, qui s’explique non
seulement par l’allégement du service de la dette mais aussi par l’amélioration de la
compétitivité des produits libanais à l’exportation. Mais malgré la baisse constatée depuis
2000, le niveau du service de la dette demeure préoccupant pour le Liban. En fait, les
indicateurs de la dette publique libanaise dépassent largement tout ce qui est généralement
considéré comme des seuils d’insolvabilité. Il est donc surprenant que cette situation ne
débouche pas sur une crise, ce qui peut apparaître comme un miracle.
Evolution de la dette publique interne
Quant à la dette publique interne nette, elle s’est accrue durant la période 1992-2003, passant
de 3178 milliards de L.L. à 26843 milliards de L.L. soit une augmentation en volume de
l’ordre de 22665 milliards de L.L. Toutefois, sa part dans le produit intérieur brut a connu une
fluctuation notable. De 44%, en 1992, elle augmente progressivement pour atteindre 131% en
2000, avant de reculer à 94% en 2003. On note que la raison majeure de la baisse constatée
depuis 2000 provient de la conversion de la dette publique interne en dette publique externe.
Cette nouvelle tendance reflète le succès de la stratégie de conversion de la dette publique.
Evolution de la dette publique externe
4
Dans les années quatre vingt, la dette publique externe était limitée puisque le gouvernement
libanais n’a pas eu recours à l’endettement externe pour financer les dépenses publiques de
l’Etat libanais pendant les années de crise. La dette publique extérieure était de l’ordre de 404
millions de dollars en 1990 et 448 en 1991, soit respectivement 20%, et 10% du produit
intérieur brut. Cependant, à partir de 1993, le recours du gouvernement Hariri à l’endettement
externe engendre une augmentation de la dette publique externe du pays. Ainsi, le montant de
la dette publique externe augmente progressivement de 5% du produit intérieur brut en 1992,
pour atteindre 67% en 2002, avant de reculer à 54% en 2003.
La raison majeure de cette augmentation, à partir de 1999, fut la conversion d’une grande
partie de la dette interne en dette externe, celle-ci ayant des coûts plus faibles, d’une part, et la
nécessité d’avoir un compte des opérations financières excédentaire pour compenser les
déficits commerciaux croissants, d’autre part. Si bien que, la question de la dette extérieure est
devenue très préoccupante pour le Liban.
Il faut souligner enfin que la dette extérieure du Liban est presque entièrement publique (à 96
% à la fin 2003 en ce qui concerne la dette publique extérieure, d’après les données de la
Banque mondiale présentées dans l’annuaire Global Development Finance).
Evolution de la structure de la dette
La structure de la dette publique par terme montre que le gouvernement libanais a eu
recours à la dette publique à court terme au début des années quatre-vingt dix. C’est à partir
de 1995 qu’il adopte une stratégie de conversion de dette à court terme en dette à long terme.
En effet, à partir de cette année, la part des bons du trésor à 24 mois dans le total augmente
progressivement pour atteindre un niveau élevé en 2003. Elle est passée de 41% en 1995 à
plus de 93% en 2003. En même temps, la part des bons du trésor à 12 mois connaît une
tendance à la baisse, passant de 43% en 1995 à 3% en 2003. Cette stratégie de conversion se
traduit par un allégement du poids de la dette publique à court terme, réduisant ainsi la
pression sur les finances publiques.
Figure 3 : Evolution de la composition des bons du Trésor (en %)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1991
1992
1993
1994
1995
% B3M
1996
1997
%B6M
1998
1999
%B12M
2000
2001
2002
2003
%B24M
Notes : B3M : Bons du trésor à trois mois ; B6M : Bons du trésor à 6 mois ; B12M : Bons du trésor à 12 mois ;
B24M : Bons du trésor à 24 mois. Source : Rapports annuels de la Banque du Liban.
5
Toutefois, la stratégie de conversion de la dette publique au Liban, qui a engendré une
évolution favorable, accentue la dépendance de l’économie libanaise par rapport à l’évolution
des taux d’intérêts sur le marché financier international. Il va de soi qu’une telle dépendance
contribue à accroître sa vulnérabilité. Dans ce contexte, l’analyse de la soutenabilité de la
dette publique devient extrêmement importante.
La gestion de la dette publique au Liban
Si l’endettement public peut aider, dans certaines circonstances, à soutenir
temporairement l’activité, il apparaît peu probable, en revanche, qu’il apporte à plus long
terme une contribution positive à la croissance. Dans l’hypothèse, où il finance des dépenses
courantes ou des dépenses d’investissements à faible retour économique et conduit à une
hausse des taux d’intérêt réels, l’endettement contribue à évincer l’investissement privé et à
affaiblir la croissance potentielle.
La gestion de la dette publique au Liban vise à ramener le stock de la dette à un niveau
et à une structure soutenables et à garantir la solidarité avec les générations futures. En effet,
la charge de la dette publique mobilise une part non négligeable des moyens de l’Etat. La
gestion active a permis une contraction régulière du taux d’endettement de l’Etat depuis 2000.
La baisse de la dette publique était accompagnée de deux mutations importantes (conversion
de la dette publique interne en externe et conversion des échéances du court en long terme).
Elle est également réalisée grâce à la croissance économique, aux soldes primaires positifs
dégagés, aux autres opérations financières et à la maîtrise de l’inflation, et ce, malgré la
contribution négative des intérêts de la dette, contractée à des taux élevés. La maîtrise de
l’inflation ainsi que la stabilité du cadre macro-économique ont permis la non utilisation du
seigneuriage comme moyen de financement du Trésor.
La stabilité du taux de change depuis le début des années quatre-vingt dix écarte le
risque de renchérissement du remboursement de la dette publique externe. Cependant elle se
répercute sur la compétitivité des produits libanais. Afin de stabiliser le cours de la monnaie
nationale et de lutter contre l’inflation, la Banque du Liban a eu essentiellement recours à une
politique des taux d’intérêt réels positifs et élevés. Elle vise également à lutter contre la
dollarisation de l’économie libanaise (encouragement à la conversion des dépôts vers la Livre
libanaise LL) et à attirer des capitaux étrangers. Cependant, des taux d’intérêt trop élevés sur
les bons du trésor canalisent l’essentiel de la liquidité vers le secteur public, au détriment du
secteur privé (« effet d’éviction »).
En outre, il est nécessaire de préciser que cette propension des banques à accorder des
crédits en L.L. au secteur public plutôt qu’au secteur privé résulte également des réticences
des entreprises et des particuliers à emprunter en L.L. à un taux d’intérêt très élevé
comparativement à l’emprunt en dollars. Cet état de fait compromet incontestablement la
contribution du système financier au financement de l’économie nationale. Et il pose la
question de sa viabilité.
Cette situation ne doit pas occulter l’extrême vulnérabilité de l’économie libanaise et
sa dépendance par rapport à son environnement politico-économique régional. Le changement
des circonstances régionales et/ou internationales (taux d’intérêt sur les marchés financiers
internationaux, par exemple) pose la question de la soutenabilité de la dette publique.
6
La soutenabilité de la dette publique libanaise
Avec des ratios d’endettement aussi élevés, on aurait pu s’attendre à ce que le Liban
connaisse une crise d’endettement, analogue à celle de la Turquie ou de l’Argentine. Il faut
garder cette remarque en tête pour relativiser les analyses suivantes, qui concernent les
analyses classiques de la soutenabilité de la dette, à partir du déficit public et de l’analyse du
surplus primaire, d’une part, et de la projection du Tableau des Opérations financières de
l’Etat (TOFE) et de la Balance des paiements d’autre part.
En effet, certaines crises récentes d’endettement résultent d’un dérapage des déficits
public ou externe, alors que d’autres résultent d’anticipations négatives des marchés,
anticipations qui deviennent auto-réalisantes (Cohen et Portes, 2003). Ce second type de
crises peut être liée à des évènements pratiquement dépourvus de rapport avec les
fondamentaux de la dette du pays. Il ne peut donc pas être anticipé par des méthodes
classiques de projection. Par contre, les méthodes utilisées ici montrent ou conduisent les
tendances actuelles, et si de nouveaux efforts fiscaux sont nécessaires.
Déficit public et évolution du surplus primaire
Le Tableau 1 présente l’évolution des opérations financières de l’Etat modifiée de
manière à faire apparaître clairement les dépenses en capital financées par l’extérieur à travers
le Council for Development and Reconstruction (CDR). On a supposé ici qu’il s’agissait de
dons, pour ne pas modifier le calcul officiel des déficits.
Tableau 1 : Tableau des Opérations Financières de l'Etat (1999-2003)
1999
Recettes
I. Recettes fiscales
II. Recettes non fiscales
III. Recettes budgétaires (I+II)
IV. Recettes du Trésor
V. Recettes totales
Ressources extérieures (CDR)
Dépenses
I. Dépenses courantes
Dépenses de personnel
Intérêts sur la dette publique
Autres dépenses courantes
II. Dépenses d'investissement
Sur ressources locales
Sur ressources extérieures (CDR)
III. Autres dépenses du Trésor
IV. Dépenses totales
Déficit
En % du PIB
Déficit total
Recettes totales
Total des dépenses
2000
2001
2002
2003
3 350
1 116
4 466
407
4 873
2 936
1 252
4 188
561
4 749
2 961
1 302
4 263
386
4 649
3 995
139
5 385
445
5 830
4 502
1 717
6 219
436
6 655
456
310
292
195
201
7 093
2 760
3 624
709
1 553
1 097
456
265
8 911
7 968
2 908
4 197
863
121
900
310
1 754
10 932
7 930
2 992
4 312
626
617
325
292
624
9 171
8 321
3 008
4 622
691
805
610
195
1 208
10 334
8 820
3 078
4 874
868
914
713
201
1 058
10 792
-3 582
-5 873
-4 230
-4 309
-3 936
14,36%
19,53%
33,89%
23,76%
19,21%
42,97%
16,84%
18,51%
35,35%
16,53%
22,36%
38,89%
14,52%
24,53%
39,05%
7
Surplus ou déficit primaire (moi LL)
En % du PIB
42
0,17%
-1 676
-6,78%
82
0,33%
313
1,20%
938
3,46%
Source : Republic of Lebanon, Ministry of Finance (2004a), modifié
Ce tableau fait ressortir l’impact de la réforme fiscale, qui a permis une sensible augmentation
remarquable de la pression fiscale à partir de 2002. En revanche, comme ne cessent de le
souligner les institutions internationales, les dépenses courantes ne sont pas vraiment sous
contrôle. L’augmentation des versements au titre des intérêts sur la dette publique n’explique
pas tout. La progression des autres dépenses courantes traduit un problème de gestion
publique.
Dans la période récente, le ratio du déficit public au PIB a diminué. Le déficit reste
néanmoins très élevé d’après les critères internationaux. Il est donc tentant de recommander
une réduction des dépenses primaires. Il semble en effet que beaucoup de dépenses publiques
soient peu utiles, notamment du fait que les différentes composantes du gouvernement ont
embauché après la guerre civile un certain nombre de leurs partisans, sans critères de
compétence. Cela ne peut être fait qu’avec de grandes précautions, en faisant attention à ne
pas handicaper la croissance, ni remettre en cause l’équilibre social et politique si fragile au
Liban. C’est pourquoi les gouvernements de la république libanaise ont choisi un ajustement
lent, plus axé sur la croissance des recettes que sur celle des dépenses – une stratégie qui peut
fonctionner à condition que le gouvernement conserve la confiance des marchés financiers.
Le surplus primaire a augmenté pour atteindre 3,5 % du PIB en 2003. Pour évaluer la
soutenabilité de la dette publique, il faut comparer ce ratio à celui qui serait nécessaire pour
stabiliser le ratio dette publique sur PIB. Ce ratio dépend du taux d’intérêt et du taux de
croissance du PIB nominal. Le tableau fournit les valeurs du rapport surplus primaire sur PIB
nécessaire pour stabiliser la dette publique à son niveau de la fin 2003 (174 % du PIB). Le
tableau montre que le ratio actuel de surplus primaire est suffisant pour stabiliser la dette
publique en proportion du PIB avec le taux d’intérêt actuel (7,4 %), pourvu que la croissance
du PIB nominal atteigne 5,4 %. Bien entendu, le niveau d’endettement étant très élevé, il
faudrait plutôt viser à le réduire si l’on veut disposer de plus de marge de manœuvre vis-à-vis
des créanciers.
Tableau 2 : Surplus primaire nécessaire pour stabiliser le ratio d'endettement public (en
% du PIB)
Ta
ux de
croissance
du PIB
nominal
4
%
5
%
5,5
0%
6
%
7,4
0%
5,9
2%
4,1
8%
3,3
1%
2,4
4%
Taux d’intérêt
7,7
0%
6,4
4%
4,7
0%
3,8
3%
2,9
6%
8,0
0%
6,9
6%
5,2
2%
4,3
5%
3,4
8%
Projections de la dette publique
Pour aller plus loin, il faut réaliser des projections de l’évolution de la dette publique
en fonction de différents scénarios (la méthode de projection est présentée à l’annexe 1). On
commence généralement par construire un scénario tendanciel fondé sur l’idée que
8
l’économie est dans un état correspondant à l’équilibre quasi-stationnaire de long terme
(steady state). Ceci est évidemment très discutable dans le cas du Liban. Comme nous l’avons
vu dans la première partie, l’économie libanaise a connu dans la période récente de grands
bouleversements. Les dernières années donnent l’image d’une évolution plus stable, mais de
nombreux changements structurels sont en cours ou projetés. Il existe donc un risque
d’extrapoler la période récente de manière inadéquate. Ceci est d’autant plus susceptible de se
produire que l’année 2004 apparaît exceptionnelle à bien des égards en raison notamment de
la forte poussée des exportations et du commerce de transit lié à la guerre en Irak, et à la
poursuite de la réallocation des portefeuilles des investisseurs du Moyen Orient suite au 11
septembre 2001.
Pour préciser les évolutions possibles, nous avons choisi de construire quatre
scénarios. Ces scénarios partagent des hypothèses communes, notamment un taux de change
fixe à la parité actuelle, ainsi qu’une possibilité continue d’emprunt sur les marchés financiers
internationaux (on suppose que tout l’endettement nouveau se fait sur ces marchés).
Nous fonderons notre analyse sur la comparaison de quatre scénarios :
• Un scénario de base (SB), proche des évolutions récentes. La croissance dans ce
scénario reste soutenue (5%) et l’inflation reste stable à 3 %. Les dépenses
publiques sont supposées maîtrisées (les dépenses courantes primaires croissent au
même taux que l’inflation), sauf les dépenses d’investissement qui croissent au
rythme du PIB en valeur. La pression fiscale progresse en raison des réformes
fiscales projetées, pour atteindre 30 % en 2022. on suppose que l’Etat libanais
pourra continuer à emprunter (aussi bien sur les marchés internationaux que sur le
marché financier local) à des conditions proches des conditions actuelles (8% sur
10 ans, dans le cas de la dette extérieure) ;
• Un scénario de faible croissance (SFC). Ce scénario repose sur l’hypothèse que la
croissance rapide de 2004 est exceptionnelle, et que les performances de long
terme sont moins brillantes. Dans ce scénario, la croissance à long terme n’atteint
que 3 %, et l’inflation reste faible (2%) ;
• Un scénario de dérapage (STxB) (croissance des dépenses publiques, forts taux
d’intérêts). Dans ce scénario, les dépenses publiques primaires sont moins bien
contrôlées que dans le scénario SB. Elles restent stables en proportion du PIB. De
plus, on suppose que les réformes fiscales piétinent et que le taux de pression
fiscale ne progresse que lentement (28 % en 2022). On suppose en conséquence
une certaine perte de confiance des marchés internationaux de capitaux. Les
conditions du nouvel endettement sont supposées se détériorer : le taux d’intérêt
passerait de 8 % en 2004 à 10% en 2005. La durée des prêts se réduit ainsi que le
délai de grâce. Néanmoins, on suppose que ces développements défavorables n’ont
pas d’impact sur la croissance (elle se situe au même niveau que dans SB).
• Un scénario de dérapage accompagné d’une réduction de la croissance (STxFC).
Ce scénario combine les caractéristiques du scénario précédent avec celles du
scénario de faible croissance (SFC)
Les projections s’effectuent de manière standard, de manière analogue à celles qui
sont réalisées par Edwards (2003) dans le cas du Nicaragua, ou de celles qui avaient été
réalisées pour un échantillon de pays à faible revenu par Moisseron et Raffinot (1999). Le
taux de croissance de long terme est supposé exogène, ainsi que le taux de croissance des
dépenses primaires. Les recettes publiques sont endogènes. Elles dépendent de l’évolution du
PIB et de l’évolution du taux de pression fiscale. La projection détermine pour chaque année
9
le besoin de financement de l’Etat, qui est supposé emprunté. Le service de cette dette
s’ajoute à celui de la dette contractée avant le début de la projection (le service prévisionnel
est estimé à partir des données de l’annuaire de la Banque Mondiale, Global Development
Finance). Sur cette base, on calcule l’évolution de la dette publique.
Les résultats des projections pour les années 2004 à 2015 apparaissent sur les
graphiques qui suivent. La Figure 4 montre des évolutions très différenciées pour les quatre
scénarios. Dans le scénario de base (SB), la dette publique est soutenable, elle se réduit même
rapidement en fin de période (tout en restant supérieure à 85 % en 2015). Cette évolution
poursuit simplement les évolutions récentes, qui ont conduit à une inversion de la dynamique
de la croissance du taux d’endettement de l’Etat libanais à partir de 2004.
Figure 4 : Dette publique / PIB, 1999-2015
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
SB
SFC
STxB
STxFC
Inversement, le scénario de dérapage budgétaire avec faible croissance engage la dette
publique de la république libanaise dans une dynamique insoutenable. Dans les deux autres
scénarios, la dette publique se stabilise à un niveau très élevé. Sans être franchement
insoutenable, l’évolution devient très fragile, puisqu’elle comporte un risque élevé résultant
de la dépendance par rapport à la situation du marché financier international.
La Figure 5 traduit le même diagnostic en prenant cette fois-ci les recettes publiques
comme référence. L’intérêt de cette approche est de mettre l’accent sur le fait que le problème
est principalement un problème de dette publique. L’accroissement des recettes de l’Etat est
donc l’élément crucial pour l’analyse de la soutenabilité de la dette publique. L’évolution est
plus favorable puisque l’on suppose dans tous les scénarios une certaine croissance de la
pression fiscale. Ainsi, le scénario SB confirme sa dynamique soutenable. Les scénarios SFC
et StxB sont également clairement soutenables, même si la dette est susceptible de peser plus
longtemps sur les finances publiques. Le scénario STxFC reste insoutenable, ce qui confirme
bien le rôle décisif de la croissance.
10
Figure 5 : Dette publique / recettes publiques, 1999-2015
12
10
8
6
4
2
0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
SB
SFC
STxB
STxFC
Le poids de la dette sur les finances publiques s’apprécie mieux sur la Figure 6.
Comme on le voit, le taux actuellement très élevé du ratio des intérêts versés par rapport au
montant des recettes publiques (de l’ordre de 73 %) se réduit rapidement dans le scénario de
base (SB), ainsi que, moins rapidement, lorsque la croissance se réduit (SFC) ou même
lorsque les finances publiques dérapent (STxB), à condition que la croissance ne se réduise
pas dans ce dernier cas.
Figure 6 : Intérêts / recettes publiques, 1999-2015
1
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
SB
SFC
STxB
STxFC
La Figure 7 illustre les conséquences des évolutions précédentes sur la balance des
paiements. Pour obtenir ces projections, il a fallu ajouter quelques hypothèses
complémentaires (on rappelle que les exportations sont supposées croître à 5% en volume et
2% en prix). Les importations en volume sont calculées en appliquant une élasticité de 1,2 par
rapport à l’évolution du PIB (l’objectif étant d’illustrer simplement une évolution possible, il
11
s’agit d’une hypothèse non fondée empiriquement fautes de données sur le passé). Les entrées
de capitaux privés sont supposées proportionnelles à la croissance du PIB en valeur. Les
capitaux privés (et, en sens inverse, les réserves de change) sont supposés rapporter à leurs
détenteurs les même taux d’intérêt que la dette publique (ce qui fait abstraction de la prime de
risque spécifique). On rappelle par ailleurs que les projections sont fondée sur l’hypothèse
d’une stabilisation de la dette publique intérieure à son niveau actuel en valeur absolue. Tous
les nouveaux emprunts, à partir de 2004, sont donc supposés contractés à l’extérieur,
poursuivant ainsi la tendance observée dans les années récentes.
Figure 7 : Avoirs extérieurs nets en % des importations de biens et services
6
5
4
SB
SFC
3
STxB
STxFC
2
1
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Il ressort clairement que les différents scénarios présentés présentent des risques
importants en termes de réserves de change. Dans le scénario de base, les réserves diminuent
rapidement ; jusqu’à devenir presque nulles en 2015. Le pire scénario en termes de dette
publique (STxFC) est celui qui préserve le mieux les réserves de change. Ceci s’explique par
le fait que les importations croissent moins vite dans ce scénario, mais aussi que l’Etat y
emprunte plus à l’extérieur, en proportion du PIB. Ainsi, l’affirmation des autorités
monétaires selon laquelle le niveau actuel des réserves de change (environ 10 milliards de
dollars) serait suffisant pour assurer la confiance des marchés financiers intérieurs et
extérieurs (IMF 2004 a, p.2 et 2004 b) est discutable. Malheureusement, l’absence de séries
longues de comptes nationaux et la présence de nombreux facteurs difficilement quantifiables
empêchent d’estimer la façon dont les flux internationaux pourraient réagir à une modification
du taux de change.
Ces différentes projections montrent donc que les fondamentaux de la dynamique de la
dette publique libanaise sont actuellement favorables, même si une dizaine d’années au moins
seront nécessaires pour retrouver des niveaux plus conformes aux standards internationaux.
Ces résultats sont assez proches de ceux du FMI (IMF 2004b, p.30), qui projette la dette
publique jusqu’en 2009 sous des hypothèses intermédiaires entre les différents scénarios
(croissance de 5 % en 2004 qui se réduit progressivement à 3,5 %, taux d’intérêts sur la dette
12
publique qui passe de 7,4 % à 9,4 % entre 2004 et 2009). Dans la projection de base (avec
ajustement), le ratio de dette publique sur le PIB se réduit pour atteindre 146 % en 2009 (sur
la base de 185 % en 2003). Avec ajustement et privatisation, il se réduirait à 138 % en 2009.
Même le scénario à politique inchangée ne fait pas exploser l’endettement, qui ne croît que
jusqu’à 175 % en 2009. Par contre, les chocs sur les taux d’intérêt ou sur le taux de croissance
font rapidement exploser le ratio d’endettement (qui se situe alors suivant les scénarios entre
181 et 226 %).
Evidemment, nous n’avons testé de scénario vraiment catastrophique, mais on peut
estimer que la probabilité d’une telle évolution est assez faible, du moins tant que l’on se
limite à des considérations proprement économiques. De plus, le modèle utilisé est très
simple. Certaines relations ont été laissées de côté, faute d’informations fiables. Sur un plan
plus théorique, l’hypothèse de fardeau virtuel de la dette, selon laquelle le surendettement
réduit le taux d’investissement et le taux de croissance de l’économie, n’a pu non plus être
introduite dans les calculs. Cette hypothèse pourrait fonder plus solidement le lien entre la
réduction de la dette actuelle et le renouveau de la croissance, mais elle est difficile à estimer
de manière fiable (Idlemouden et Raffinot, 2005).
Par ailleurs, le caractère mécanique des projections effectuées implique un certain
nombre de limites. Le risque le plus grave est celui d’une crise liée à un brusque retrait des
capitaux placés au Liban. Dans ce domaine, la question de la confiance est essentielle
(Khoury 1999). La perte de confiance dans la stabilité politique ou dans la sécurité des
personnes et des biens peut renverser le courant favorable actuel, qui est lié aussi à un fort
courant d’investissement immobilier. Ce risque est d’autant plus préoccupant qu’il peut se
conjuguer à une crise de change, suivant les lignes connues des anticipations auto-réalisantes
et des équilibres multiples qui en résultent (Cohen et Portes 2003, Taylor 2004, p. 344 et
suivantes). Dans ce cas, la perte de confiance produirait l’insoutenabilité de la dette qui serait
anticipée (à tort, compte tenu des bons fondamentaux). L’attachement à la stabilité du taux de
change serait mis à dure épreuve. Il ne faut pas oublier cependant que cette stabilité est une
des bases des succès actuels. Elle fournit un ancrage nominal pour la LL, mais génère aussi de
la confiance ce qui permet une relative modération des marges de risque.
Un élément stabilisateur dans la configuration libanaise tient à la très large liquidité
bancaire qui permet à l’Etat libanais de placer facilement les titres de dette sur le marché
intérieur. En effet, une des particularités de la situation libanaise est d’avoir attiré des dépôts
très importants, tant en LL qu’en dollars. En conséquence, en juin 2004 la masse monétaire (y
compris la partie dollarisée) représentait 139 % du PIB. Portant des taux d’intérêt élevés, la
dette intérieure procure des revenus confortables aux banques, sans risque jusqu’à présent.
Ceci leur permet de respecter facilement les ratios prudentiels internationaux (Bâle II)
(Khalil). La réduction des taux d’intérêts qui serait requise pour sécuriser la dynamique de la
dette publique risque de réduire cet avantage, et de fragiliser le secteur bancaire. D’autre part,
l’achat de bons du Trésor est une facilité pour les banques, qui se détournent ainsi du
financement de l’économie locale (El-Khalil 2004). Mais cet inconvénient pourrait se
transformer en avantage, si les banques utilisaient les techniques développées pour la gestion
de la dette publiques pour constituer un marché obligataire bien capitalisé et liquide, qui
pourrait permettre le financement des entreprises et attirer les capitaux étrangers (Ghalayni
2004).
Il faut enfin souligner que les questions d’endettement se situent toujours dans un
cadre géo-politique plus large, ce qui est particulièrement vrai d’un pays comme le Liban
13
inséré dans l’ensemble des conflits moyen-orientaux. Pour tenir compte de ce contexte, une
approche en termes de théorie des jeux pourrait s’avérer judicieuse (Gannagé 1998).
Conclusion
Après une période de fuite en avant dans l’endettement, l’Etat libanais a réussi à
stabiliser la situation des finances publiques, aidé par une conjoncture internationale et
régionale favorable, notamment du fait de taux d’intérêts historiquement faibles sur les
marchés financiers internationaux.
Les fondamentaux de la dynamique de l’endettement public sont aujourd’hui
relativement favorables, et les projections montrent que seule une réduction de la croissance
de l’économie associée à un dérapage des finances publiques serait de nature à déboucher sur
une insoutenabilité de la dette publique.
Néanmoins, des risques importants demeurent. Une grande partie de la dette publique
est à court terme, même si des efforts considérables ont été faits et continuent à l’être pour
allonger la durée moyenne. Pour renouveler les emprunts venus à échéance, il faut donc
maintenir la confiance des investisseurs, qui repose en grande partie sur la stabilité du taux de
change, et implique d’accepter des taux d’intérêts élevés. L’Etat libanais a l’avantage de
pouvoir compter sur un secteur financier intérieur liquide, capable d’absorber des montants
élevés de titres publics. Mais toute réduction des rémunérations des titres de dette publique
risque de fragiliser ce secteur.
Références
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économie ouverte en cours de reconstruction et de développement: Le cas du
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EDWARDS S. (2003), « Debt Relief and Fiscal Sustainability », Review of World Economics,
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Document de travail EURIsCO.
14
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sur http://lnweb18.worldbank.org/mna/mena.nsf
WORLD BANK (2004, Lebanon Quarterly Update, Recent Economic Developments in the First
Quarter 2004, Word Bank Office in Lebanon, Beirut,. consulté le 20/2/2005 sur
http://lnweb18.worldbank.org/mna/mena.nsf
15
Annexe 1
Le modèle de projection
Le modèle utilisé est très simple (il est essentiellement quasi-comptable). Néanmoins,
étant écrit sur tableur, il reste très souple. Les paramètres, par exemple, peuvent varier chaque
année, ce qui permet de tester l’impact de différents chocs. La projection est effectuée en livres
libanaises, en supposant un taux de change constant avec le dollar. L’analyse de la balance des
paiements permet alors de vérifier dans quelle mesure cette hypothèse est pertinente, au niveau
des fondamentaux.
Le taux de croissance de l’économie (g) est exogène, ainsi que le taux de pression
fiscale (t). En notant Y le PIB en monnaie nationale, et T le montant des impôts et taxes, on
peut donc écrire :
Yt = Y0 (1+g)t
Tt = t Yt
Les dépenses publiques primaires courantes (hors intérêt) (GC) croissent à un taux h
exogène. Les dépenses publiques en capital (GK) croissent à un taux exogène l. On peut donc
écrire les dépenses primaires totales (G) de la période t comme suit :
Gt = GC0 (1+h)t+ GK0(1+l)t
La dette publique est décomposée en deux parties : l’ancienne dette (celle qui est déjà
contractée au début de la période de projection) ; et la nouvelle dette, générée par la projection.
Les intérêts de la dette sont calculés à partir de l’équation d’accumulation de la dette. En
notant Dt l’encours de la dette au début de la période t, r le taux d’intérêt (exogène), INTad et
AMORTad les intérêts et l’amortissement de l’ancienne dette (eoxgènes) :
Dt+1 = Dt (1+r)+ Gt – Tt – INTadt- AMORTadt
L’accroissement de la dette qui est ainsi calculé correspond au financement net du
Tableau des opérations financières de l’Etat (TOFE) (comme on raisonne directement sur le
financement net, il n’est pas besoin de calculer les amortissements sur la nouvelle dette). On
suppose qu’il sera toujours financé, quelque soit le montant calculé. Cette hypothèse, qui peut
paraître forte, se justifie par le fait qu’il s’agit simplement de déterminer la trajectoire de la
dette publique. Si celle-ci est explosive, des prêteurs rationnels ne devraient pas prêter. Dans le
cas contraire, on doit supposer qu’ils continuent à prêter.
En ce qui concerne la projection de la balance des paiements, on suppose :
• Que les exportations sont exogènes, en volume et en valeur
• Que le taux de croissance des importations en volume sont liées à la croissance
du PIB en volume avec une élasticité égale à 1,2 (une valeur proche de celles
constatée dans des pays similaires au Liban), et que les prix des importations
sont exogènes.
Tous les postes relatifs à la dette publique (intérêts sur la nouvelle et l’ancienne dette,
intérêts sur la nouvelle dette, sont repris du TOFE). En ce qui concerne les capitaux
privés, ils sont censés croître au même taux que le PIB en valeur. Les intérêts et
dividendes versés tiennent compte des intérêts reçus sur les réserves de change
16
(positivement) et des dividendes versés sur le stock de capital privé détenu au Liban par
des non-résidents (évalué comme la somme des flux depuis le début de la projection).
La balance des paiements est soldée sur la variation des avoirs extérieurs nets.
17