Plan du cours de Droit Administratif

Introduction
1/ Origine du droit administratif dans les pays d’Afrique noire francophone
A/ Le développement historique en France
a/ La naissance en France
. La compétence affirmée et consacrée du Conseil d’Etat (en 1799)
. L’absence d’un code à caractère général
. L’obligation pour le juge administratif de statuer
b/ Evolution du droit administratif en France (3 grandes étapes)
. Naissance du droit administratif à la 1ère G-M caractérisée par la construction du droit administratif
autour d’une notion capitale de service public.
. La période d’entre 2 guerres qui coïncide avec la naissance et le début des services publics industriel
et commercial, mais aussi à la gestion des services publics par des personnes privées.
. Elle a commencé à partir de la fin de la 2nde G-M. Cette étape correspond à l’instauration de certains
textes fondamentaux comme les pgd, le statut général de la fonction publique…
B/ La réception du droit administratif en Afrique
2/ Définition du droit administratif
. Critère organique
. Critère matériel
A/ L’objet du droit administratif (il s’agit de l’administration)
B/ Le contenu du droit administratif
3/ Les traits caractéristiques du droit administratif
A/ Les caractères originels du droit administratif
a/ Un droit essentiellement jurisprudentiel
. Le droit administratif français n’est pas codifié, contrairement au Sénégal ou il existe un code des
obligations de l’administration (avec 142 articles), malgré tout, le droit administratif doit une grande
part de son développement à la jurisprudence.
. Un droit évolutif
. Un droit ésotérique
b/ Un droit original
B/ Les mutations du droit administratif
. Du point de vue de ses sources
Depuis 1971, le droit constitutionnel occupe une place de plus en plus importante, de même,
l’intégration européenne fait du droit communautaire applicable dans l’ordre interne une source
importante du droit administratif.
. Du point de vue de son contenu
Le droit administratif se rapproche davantage du droit privé, mais aussi, il tend à évoluer vers une plus
grande prise en compte des droits et libertés des individus face à l’administration.
1ère partie : L’ORGANISATION ADMINISTRATIVE
Titre 1er : Les principes de base de l’organisation administrative
Chap.1er : Les procédés techniques
Section 1 : La centralisation
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Parag.1 : Définition de la notion
Parag.2 : Les modalités d’application de la centralisation
1/ La concentration
2/ La déconcentration
Section 2 : La décentralisation
Parag.1 : Définition de la notion
1/ La reconnaissance d’affaires propres ou d’affaires locales
2/ L’existence d’organes propres
3/ L’octroi de la personnalité juridique
4/ L’existence d’un contrôle de tutelle
Parag.2 : Les modalités d’application de la décentralisation
A/ La décentralisation horizontale ou territoriale
B/ La décentralisation technique, fonctionnelle ou verticale
Chap.2 : Les techniques de contrôle
Section 1 : Le contrôle hiérarchique (centralisation)
Parag.1 : Les traits de caractère du pouvoir hiérarchique
. Le pouvoir hiérarchique est un pouvoir de droit (CE, 30 Juin 1950 QUERALT)
. Le pouvoir hiérarchique s’exerce pour des raisons de légalité et d’opportunité
. Il peut s’exercer spontanément ou sur recours
Parag.2 : Les modalités d’exercice du pouvoir hiérarchique
A/ Le contrôle sur les personnes (mesures d’instruction ou sanctions)
. L’autorité supérieure dispose du pouvoir de nomination et de mutation des agents placés sous son
autorité. Cependant le pouvoir de sanction, qui est discrétionnaire, doit s’exercer dans le respect de la
légalité et des garanties reconnues aux agents.
B/ Le contrôle sur les actes
. Contrôle à priori :
Il comprend d’abord le pouvoir de l’instruction et le pouvoir d’approbation qui est un pouvoir par
lequel le supérieur confère un effet juridique à l’acte juridique pris par le subordonné (il existe des cas
ou le supérieur dispose d’un pouvoir de veto)
. Contrôle à posteriori :
Il s’agît du pouvoir d’annulation et du pouvoir de réformation.
Les limites du contrôle hiérarchique
. Le respect des droits acquis
. L’obligation d’exercer le pouvoir hiérarchique en cas de recours
. Le pouvoir hiérarchique ne comporte pas, en principe, de pouvoir de substitution
Section 2 : Le contrôle de tutelle
Parag.1 : Les différents types de contrôle de tutelle
A/ Classification selon l’objet
1/ La tutelle de légalité (compétence liée)
2/ La tutelle d’opportunité (pouvoir discrétionnaire)
B/ Classification selon la nature
1/ La tutelle administrative
2/ La tutelle financière
3/ La tutelle technique
Parag.2 : Les modalités d’exercice de la tutelle
La tutelle ne se présume pas. Pas de tutelle sans texte, pas de tutelle au-delà des textes (CE, 1972,
« FIGAROLI » ; CE, 04 juin 1993, « ASSCIATION DES ANCIENS ELEVES DE L’ENA »)
A/ La tutelle sur les personnes
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. Pouvoir de suspension
. Pouvoir de nomination (pour les établissements publics, et en particulier, la désignation de leur DG).
. Pouvoir de révocation (l’article 32 du code des coll. loc. prévoit que le conseil régional peut faire
l’objet d’une dissolution par voie de décret).
B/ La tutelle sur les actes (art. 12 CCL)
. Pouvoir d’autorisation (contrats)
. Pouvoir d’approbation (budget)
. Pouvoir d’annulation (art. 27 CCL)
. Pas de pouvoir d’instruction, mais il existe un pouvoir de substitution (art. 134 pour les communes,
en matière budgétaire), qui n’est envisageable qu’à 2 conditions : il faut qu’il y ait mise en demeure et
un refus de l’autorité sous tutelle.
. L’exercice par l’autorité de tutelle du pouvoir qui lui est conféré, contrairement à ce qui se passe en
matière de contrôle hiérarchique, peut entraîner l’ouverture d’un contentieux entre les 2 coll. loc. (voir
CE, NERIS-LES-BAINS, 1902)
Titre 2 : Les structures administratives
Chap.1 : La personnalité morale de droit publique
Section 1 : Définition de la notion :
Section 2 : Les intérêts juridiques de la notion :
. La personne morale dispose d’un patrimoine différent de celui de ses membres.
. Elle peut ester en justice soit en engageant la responsabilité d’autres personnes morales ou agents à
son égard, soit pour répondre de ses actes.
. Elle est protégée contre l’application de certaines règles de droit privé
. Elle est obligée d’agir dans le sens de l’objet en vue duquel elle a été créée
Chap.2 : Les différentes structures administratives
Section 1 : Les structures de l’administration centrale
Parag.1 : La Présidence de la République (ensemble de services et de structures qui jouent un rôle de
collaborateurs)
. Le cabinet
. Le secrétariat général
. La maison militaire
. Le contrôle financier
. L’inspection générale de l’Etat
Parag.2 : La primature
. Cabinet
. Secrétariat général du gouvernement
Parag.3 : Le département ministériel (seuls le P-R et le P-M disposent du pouvoir réglementaire de
droit, et non les Ministres sauf sur habilitation ou sur délégation)
Parag.4 : L’administration territoriale
Parag.5 : Les organes de consultation, de coordination et de contrôle
. Organismes de consultation : Le Conseil de la république pour les affaires économiques et sociales et
le Conseil d’Etat.
. Organes de contrôle : Le contrôle financier et l’inspection générale de l’Etat.
. Autorité administratives indépendantes : le médiateur de la république, la Commission de régulation
de l’audiovisuel, la commission électorale nationale autonome…)
Section 2 : L’administration locale
. 1966 : Adoption du code de l’administration communale
. 1972 : Création des communautés rurales par la loi 72-25
. 1996 : Adoption du code des collectivités locales par la loi 96-06 du 22 mars 1996
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Parag.1 : La région
. Elle bénéficie de 9 compétences partagées transférées par l’Etat
. Ses organes sont au nombre de 7
Parag.2 : La commune (décentralisation en milieu urbain)
. Elle bénéficie également de 9 compétences
Parag.3 : La communauté rurale (décentralisation en milieu rural)
. Elle bénéficie de 9 titres de compétence
Parag.4 : La commune d’arrondissement
2ème partie : L’ACTION ADMINISTRATIVE
Titre 1 : La condition de l’action administrative : la soumission au principe de
légalité
Chap.1er : La consécration du principe de légalité
Section 1 : L’avènement de l’Etat de droit
Parag.1 : En France dans l’ancien régime (Etat de police)
Parag.2 : L’instauration de l’Etat de droit
Section 2 : La reprise du principe en Afrique
Parag.1 : La consécration formelle de l’Etat de droit en Afrique
Parag.2 : L’effectivité de l’application de l’Etat de droit en Afrique
. Absence de tradition de limitation du pouvoir
. Nécessité d’un pouvoir fort pour promouvoir le développement économique et social
Chap.2 : L’analyse du principe de légalité
La légalité, c’est la qualité de ce qui est conforme au droit. Elle signifie 3 choses :
. L’administration doit fonder son action sur la règle de droit
. L’administration doit agir conformément à la règle de droit
. L’administration doit assurer l’application de la règle de droit
Section 1 : Le contenu du principe de légalité
Parag.1 : Les sources de la légalité (bloc de la légalité ou pyramide de la légalité)
A/ Les sources extra administratives de la légalité
. Le traité : C’est une source de légalité après ratification, publication (CS, 29 janvier 1975, « SEGA
SECK FALL », à propos de la fédération du mali) et réciprocité (c'est-à-dire sous réserve de
l’application par l’autre partie). Voir CE, 20 octobre 1989, NICOLO, sur l’abandon de la théorie de
l’écran législatif, et CE, ass. 29 juin 1990, GISTI, sur la compétence du CE pour apprécier
l’interprétation du traité, en cas d’obscurité (il s’agît des limites).
. La constitution : C’est une source directe ou indirecte de toutes les compétences de l’Etat. Il peut y
avoir 2 limites quand à l’effectivité de l’autorité de la Constitution : lorsque les dispositions de la
constitution ne sont pas précises (CE, 07 juillet 1950, DEHAENE, en matière de grève), ou la théorie
de la loi écran appliquée à la constitution. Dans ce dernier cas, le juge refusera de contrôler la légalité
de l’acte administratif par rapport à la Constitution (CE, 6 novembre 1936, ARRIGHI).
. La loi : C’est l’une des sources les plus importantes de la légalité (loi ordinaire, loi organique, loi
référendaire, les ordonnances prises sur habilitation législative et les mesures prises par le P-R après
ratification). Les règlements autonomes ne sont pas soumis à la loi, cependant, des matières sont
devenues règlementaires alors que des lois étaient intervenues dans ces domaines. Ces lois s’imposent
à l’administration.
. Les règles d’origine jurisprudentielle (Distinction entre les PGD et les décisions de justice revêtues
de l’autorité de la chose jugée, v. CE, 26 déc1925, « RODIERE », sur la non rétroactivité des actes
administratifs sauf exécution d’un arrêt du CE). Les PGD sont nés du rôle normatif du juge
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administratif à partir des textes et de la DDHC (CE sect., 5 mai 1944, « DAME VEUVE TROMPIERGRAVIER, et CE ass, 26 octobre 1945, ARAMU). On distingue 2 générations de PGD :
° 1ère génération :
. PGD qui résultent du principe de l’égalité (égalité devant la loi, devant les charges publiques, devant
l’impôt ou le SP).
. PGD qui ont pour objet la sauvegarde des droits et libertés des citoyens (principe de liberté du
commerce, principe du respect du droit de la défense…).
. PGD relatifs à la sécurité des relations juridiques (principe de la non rétroactivité des actes
administratifs, principe du respect des droits acquis).
. PGD relatifs à l’organisation et au fonctionnement de l’administration (principe de la continuité du
SP, de la spécialité des établissements publics ou le principe de l’existence du pouvoir hiérarchique).
° 2ème génération :
. PGD relatifs aux droits économiques et sociaux : C’est l’exemple du principe interdisant à
l’Administration comme à tout employeur de licencier, sauf dans certains cas, les salariées en état de
grossesse (CE, 8 juin 1973, « DAME PEYNET). On peut également citer le droit pour les étrangers
résidants en France, comme pour les nationaux, de mener une vie familiale normale (CE, 8 décembre
1978, GISTI).
Les PGD crées par le CE ont une valeur infra législative et supra décrétale (Chapus). Les PGD crées
par le conseil constitutionnel ont une valeur supra législative.
B/ Les sources administratives de la légalité
. Les actes administratifs unilatéraux : (2 difficultés : la crainte de l’éparpillement de l’utilisation du
pouvoir règlementaire par l’administration, et la classification des actes administratifs selon les critères
organique, matériel et organico-matériel).
. Les contrats administratifs : ils sont une source particulière de la légalité car le contrat est la loi des
parties. Il est, en principe, impossible d’attaquer un contrat par la voie du REP sauf exceptions, ou de
se prévaloir de sa violation à l’appui d’un tel recours.
Parag.2 : Le rapport de légalité
A/ Le contenu positif du rapport de légalité :
Il n’existe pas dans le droit positif un principe général qui impose à l’autorité administrative une
obligation d’agir. Cependant, il arrive des circonstances ou l’administration est obligée d’agir :
. Lorsqu’un texte le prescrit (pouvoir conditionné ou compétence liée).
. Lorsque la loi ou le règlement contiennent des dispositions qui ne sont pas immédiatement
applicables. Dans ce cas, l’Administration est tenue d’user de son de son pouvoir règlementaire pour
prendre des mesures nécessaires à l’exécution des lois et règlements (CE, 13 juillet 1962, KEVERSPASCALIS).
Le refus d’agir est constitutif soit de carences de l’autorité administrative (illégalité), soit d’une faute
de nature à engager la responsabilité de l’administration (CE, 27 novembre 1964, MINISTERE DES
FINANCES c/ DAME VEUVE-RENARD).
B/ Le contenu négatif du rapport de légalité : L’administration ne doit pas violer le droit
. Le rapport de conformité : l’acte administratif doit avoir un contenu conforme par rapport aux
prescriptions.
. Le rapport de compatibilité ou obligation de non contrariété: l’acte administratif ne doit pas être
contraire à la norme supérieure. C’est l’application de l’adage « tout ce qui n’est pas interdit est
permis ».
Section 2 : La portée du principe de légalité
Parag.1 : Les assouplissements au principe de légalité
A/ Les circonstances exceptionnelles
1/ La théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles : (CE, 28 juin 1918, HEYRIES ; et
CE, 28 février 1919, DOL ET LAURENT)
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Son appréciation est une affaire d’espèce, c'est-à-dire que c’est au juge d’apprécier, dans chaque cas, si
on est (ou pas) en présence de circonstances exceptionnelles.
a/ Les conditions d’application de cette théorie
. L’existence d’une situation grave, anormale, imprévue (guerre, grève générale, cataclysme naturel…)
. L’impossibilité pour l’administration d’agir légalement.
. La violation de la légalité par l’administration, comme en droit pénal, doit être proportionnelle à la
gravité de la situation.
b/ Les effets de la théorie (TC, 27 mars 1952, « DAME DE LA MURETTE », les agissements
constitutifs de voie de fait, en temps normal, peuvent être transformés en simple illégalité en période
exceptionnelle).
. L’appréciation des circonstances exceptionnelles relève du pouvoir discrétionnaire du juge
. Les effets de cette théorie ne sont valables que pendant la période exceptionnelle
2/ Les régimes d’exception prévus par les textes
a/ L’état d’urgence et l’état de siège (art.69 Const. et la loi du 29 avril 1969 sur l’état d’urgence).
° L’état d’urgence est proclamé, par décret, dans 3 cas
. Lorsqu’il y a un péril résultant d’atteinte grave à l’ordre public
. Lorsqu’il y a des menées subversives compromettant la sécurité intérieure
. Lorsqu’il y a des événements présentant des caractères de calamités publiques
Il y a 2 régimes d’états d’urgence :
. Lorsque certains pouvoirs sont automatiquement conférés à l’autorité administrative
. Lorsque certains pouvoirs ne peuvent être à l’administration que sur la base d’une disposition
expresse du décret instituant l’état d’urgence
° L’état de siège est proclamé par décret. En cas de péril imminent pour la sécurité intérieure et
extérieure de l’Etat.
Dans ce cas, l’ensemble des pouvoirs de police est transféré à l’autorité militaire, ainsi que les
pouvoirs dévolus en temps normal à l’autorité civile pour le maintien de l’ordre et la police.
Sa proclamation entraîne :
. La restriction des libertés individuelles
. L’élargissement considérable des pouvoirs de police
b/ Les pouvoirs exceptionnels du P-R, ou la dictature présidentielle (art.52 Const. Sénégal) :
(CE, 02 mars 1962, « RUBIN DE SERVENS ET AUTRES », le CE qualifie la décision de mettre en
vigueur l’art. 16 et celle d’y mettre fin d’ « actes de gouvernement » ; CE fra. 23 oct. 1964,
« D’ORIANO », à propos du contrôle restreint exercé par le CE sur les actes règlementaires du PR en
période exceptionnelle).
Deux conditions sont posées quand à leur utilisation
. Il faut une menace grave et immédiate pour les institutions (crise algérienne en France, 1962),
l’indépendance de la nation, l’intégrité du territoire…
. Il faut qu’il y ait ensuite interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics (révocation,
élection…)
B/ Les actes de gouvernements
Ce sont des actes pris par les autorités administratives centrales les plus élevées et bénéficiant d’une
immunité juridictionnelle.
1/ La détermination des actes de gouvernement
. Dans un 1er temps, on s’est fondé sur le mobile politique (CE, 9 mai 1867, « DUC D’AUMALE »).
Mais ce critère a été abandonné par la décision du CE, 19 fév. 1875, « PRINCE NAPOLEON ».
. La jurisprudence s’attache, auj. à 2 grandes catégories d’actes de gouvernement :
° Les actes relatifs aux rapports entre le gouvernement et les autres pouvoirs constitutionnels (CE sén.
04 janv. 2001, « PS ET URD c/ ETAT DU SENEGAL »).
° Les actes relatifs aux relations internationales.
2/ Les effets de la théorie des actes de gouvernement
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Les actes de gouvernement bénéficient d’une immunité juridictionnelle absolue. Toutefois, le juge
peut connaître d’un acte détachable des rapports entre les personnes publiques ou les relations
internationales, lorsque cette appréciation ne le conduit pas à une immixtion dans ces rapports. Voir
sur ce point
. CE section, 17 déc. 1982, « SOCIETE RADIO MONTE CARLO », AJDA, 1983, P. 1972
. CE sect., 22 déc. 1978, « VO THAN NGHIA », AJDA, 1979, N°4, P.36
. CE sect., 5 mars 1999, « PRESIDENT DE L’ASS. NAT. », GAJA, N°109
Parag.2 : Les sanctions du principe de légalité
A/ L’annulation de l’acte illégal
. Par l’Administration (ou retrait de l’acte administratif, CS sén. 23 mars 1966, SAMBA
N’DOUCOUMANE GUEYE ; et CE fra.6 mai 1966, VILLE DE BAGNEUX) : Ce retrait peut être
fait par l’auteur de l’acte lui-même, son supérieur hiérarchique ou l’autorité de tutelle lorsque les
textes le prévoient.
. Par les autorités judiciaires : Au Sénégal, seul le CE est compétent pour annuler un acte administratif
illégal.
La nullité est, en principe, absolue. Cependant, il faut distinguer les effets de la nullité dans le temps et
dans l’espace.
. Dans le temps, l’annulation produit des effets rétroactifs
. Dans l’espace, l’annulation de l’acte produit des effets erga omnès
Mais lorsqu’il est impossible d’annuler l’acte illégal, on peut paralyser ses effets lors d’un procès par
le biais de l’exception d’illégalité.
B/ La constatation de l’inexistence de l’acte administratif
. Au sens juridique, l’acte inexistant est soit un acte ne pouvant se rattacher à l’exercice d’aucun
pouvoir administratif, soit un acte empiétant manifestement sur les compétences d’une autre autorité
(CE section, 31 mai 1957, « ROSAN-GIRARD », le CE juge que certains actes administratifs sont
affectés d’une telle illégalité qu’ils doivent être regardés comme inexistants).
. Au sens matériel, l’acte inexistant est soit un acte qui n’est pas juridiquement parfait, soit un acte
considéré comme n’ayant jamais été pris (exple : les actes non signés). L’acte inexistant est donc « nul
et non avenu », il ne peut ni créer de droit, ni être définitif.
C/ La responsabilité de l’administration
. Il faut que l’acte administratif illégal soit constitutif d’une faute (il arrive qu’on exige une faute
lourde pour entraîner la responsabilité de l’administration)
. Il faut que cet acte ait causé un dommage à autrui (sous réserve que la victime n’ait pas été la
principale responsable de ce qui lui est arrivé).
Titre 2 : Les missions de l’action administrative
. Fonction de prestation (incarnée par la notion de service public)
. Fonction de prescription (résidant dans la notion de police administrative)
Chap.1er : Le service public
Section 1 : La définition du service public
Parag.1 : La notion de service public
« Est considéré comme service public toute activité d’une personne morale de droit public en vue de
satisfaire un besoin d’intérêt général », art.11 du COA (conception restrictive). Il est possible de
retracer l’évolution du service public à travers 3 grandes étapes (d’où son imprécision) :
. Une définition au sens organique : La notion de service public est comprise comme une entreprise
gérée par l’Administration (voir les arrêts du CE de Blanco 1873 à Thérond 1910).
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. Une définition qui prend en considération à la fois l’élément organique et l’élément matériel : Le
service public va être défini comme une activité d’intérêt général gérée ou sous le contrôle d’une
personne publique (CE, 20 déc. 1935, « ETABLISSEMENTS VEZIA », CE, 13 mai 1938, « CAISSE
PRIMAIRE AIDE ET PROTECTION »).
. Une définition exclusivement matérielle du service public : Elle renvoie à l’activité gérée. Peu
importe qu’elle le soit par une personne publique ou privée, l’important est qu’elle soit une activité
d’intérêt général (CE, 31 juillet 1942, « MONPEURT » ; CE, 02 avril 1943, « BOUGUEN »).
Toutefois, certaines activités de l’Administration peuvent être soumises au droit privé (CE, 31 juillet
1912, « SOCIETE DES GRANITS PORPHYROIDES DES VOSGES » : lorsqu’un contentieux est
soulevé à l’encontre d’un contrat de droit privé (donc qui n’est point un contrat administratif) de
l’administration, le juge administratif, dans ce cas, n’est pas compétent).
Parag.2 : Les modalités d’organisation et de fonctionnement du service public
Un service public est créé par le pouvoir législatif, mais il est administré par l’administration (l’Etat).
S’agissant de son fonctionnement, il doit respecter les 4 lois sociologiques (valables pour tous les
types de SP) dégagées par les travaux de Louis Rolland de Bordeaux :
. La continuité du SP (CE, 13 juin 1980, BONJEAN) : Le SP, poursuivant un but d’intérêt général,
doit fonctionner sans interruption. Ainsi, en cas de grève, l’administration peut réquisitionner un
certain nombre d’agents (CE, 7 juillet 1950, DEHAENE). De même les cocontractants de
l’administration qui participent à une mission de SP sont tenus d’exécuter leurs obligations, même en
cas de difficultés, sous réserve de la fixation d’une indemnité à laquelle la compagnie a droit (CE, 30
mars 1916, COMPAGNIE GENERALE D’ECLAIRAGE DE BORDEAUX). Ce principe a, pour le
CE, une valeur de PGD. Mais le CC l’a érigé, à travers une décision du 25 juillet 1979, au rang de
Principe à Valeur Constitutionnelle.
. L’adaptabilité et la mutabilité du SP : Lorsque les conditions l’exigent, le SP doit s’adapter aux
nouvelles conditions d’intérêt général. Des besoins nouveaux peuvent apparaître et le SP doit les
prendre en charge (CE, 10 janvier 1902, COMPAGNIE NOUVELLE GAZ DE DEVILLE-LESROUEN). De même, lorsqu’il y a changement de circonstance de fait ou de droit, les usagers peuvent
demander la modification du fonctionnement du SP (CE, 10 janvier 1930, DESPUJOL).
. Le principe d’égalité ou d’égal accès : Les citoyens sont, en principe, égaux en droit et en obligation
en terme d’accès au SP (érection en PGD dans l’arrêt du CE, 9 mars 1951, SOCIETE DES
CONCERTS DU CONSERVATOIRE). Il s’agît du corollaire du principe d’égalité des citoyens
(remplissant les conditions prévues) devant la loi, dégagé par la DDHC de 1789 (CE, 28 mai 1954,
BAREL). Mais le principe de l’égalité de traitement s’applique seulement aux usagers se trouvant dans
la même situation. Dans le cas contraire, le CE admet une discrimination positive (CE, 10 mai 1974,
« DENOYEZ & CHORQUES », à propos d’une discrimination tarifaire dans l’île de Rê).
. Le principe de neutralité : C’est un aspect du principe d’égalité. Devant fonctionner en vue de
l’intérêt général, le SP ne doit, donc, prendre en considération ni les croyances religieuses, ni le sexe,
ni la race, ni les opinions politiques, ni l’ethnie ( avis du CE, 27 novembre 1989 sur le port du foulard
islamique ; CE, avis contentieux 3 mai 2000, MARTEAU).
Lorsque ces lois sont violées, les administrés peuvent tenter un recours en annulation des décisions de
l’autorité administrative, ou engager sa responsabilité.
Section 2 : Les modes de gestion du service public
. Distinction entre gestion directe et gestion déléguée (intervention directe de la collectivité ou
délégation)
. Nature publique ou privée de la personne gérant le SP (les éléments d’appréciations sont apportés par
l’arrêt CE, 16 novembre 1956, « UNION SYNDICALE DES INDUSTRIES AERONAUTIQUES »
l’objet du service, l’origine des ressources et les modalités de fonctionnement).
Parag.1 : La gestion du SP par une personne publique
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A/ La régie
. La régie directe (régie simple et régie autonome) : L’administration gère directement le SP avec ses
moyens, ses agents, ses finances et ses biens. Le SP géré en régie n’a pas la P-J. Exemple : les
Ministères.
. La régie intéressée : Le SP, de caractère industriel et commercial, est confié, par contrat, à un
organisme public ou privé appelé tiers ou régisseur, rémunéré en fonction de son exploitation.
B/ L’établissement public (EPA ou EPIC)
Il se caractérise par 3 traits
. L’autonomie administrative et financière
. La spécialité : L’établissement doit gérer l’activité pour laquelle il a été créé
. La tutelle : L’établissement public fait l’objet d’un contrôle de tutelle qui est variable en fonction de
l’établissement public.
Jusqu’en 1987, la loi prévoyait 3 catégories d’établissement public : les EPA, les EPIC et les EPP.
Mais depuis 1990, il y a 3 entreprises parapublics : les EPIC, les Sociétés Nationales et les Sociétés par
Action à Participation Publique Majoritaire.
Parag.2 : La gestion du SP par une personne privée (concession-délégation-attribution)
A/ La concession : Elle a connu une dénaturation et est intégrée finalement dans une catégorie plus
large appelée délégation de SP.
B/ Les Sociétés Nationales et les Sociétés d’Economie Mixte
Elles sont créées par l’Etat et fonctionnent sous son contrôle
1/ Les Sociétés Nationales (art. 4 de la loi du 26 juin 1990)
2/ La Société d’Economie Mixte
Ces organismes de droit privé, dotés de la prérogative de puissance publique sont soumis à un contrôle
rigoureux de l’Administration. Ce qui entraîne leur soumission partielle au droit public.
Chap.2 : La police administrative
Section 1 : Définition de la notion de police administrative
. Au sens large : C’est une limitation totale ou partielle des activités des particuliers dans l’intérêt
général. Dans ce sens, la PA n’a pas de caractère spécifique et se confond avec la mission de SP.
. Au sens étroit, la PA est l’activité de l’Administration qui a pour but de sauvegarder l’ordre public et
qui, à cette fin, permet de limiter, dans une certaine mesure, l’exercice des libertés individuelles ou
collectives.
Parag.1 : Les traits caractéristiques de la PA
La PA est une activité exercée exclusivement par l’Administration.
A/ La PA est une activité de prévention
B/ La police administrative est une activité de protection de l’ordre public
L’ordre public est défini par une trilogie :
. Tranquillité publique : Prévention des risques en cas d’attroupement dans les lieux publics (bruit,
désordre…).
. Sécurité publique : Protection de l’intégrité physique et psychologique des citoyens (absence de
danger : agression, calamités naturelles…).
. Salubrité publique : Lutte contre les risques de troubles à la santé des citoyens (mesures d’hygiène).
L’évolution :
. La dimension esthétique : Recherche du bel ordre public (en matière de pollution et d’habitat).
. La dimension de moralité publique : Il s’agît de la protection d’un ensemble de valeurs auxquelles
une société tient (CE, 18 décembre 1959, « SOCIETE LES FILMS LUTETIA »).
. La protection des individus contre eux-mêmes : (ceinture de sécurité et casque obligatoires pour les
usagers de voitures et véhicules à 2 roues, ramassage de SDF et d’adolescents dans la nuit pour les
protéger contre eux-mêmes : CE, 22 janvier 1982, « ASSOCIATION AUTO-DEFENSE »).
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. La protection de la dignité humaine (CE, 28 juillet 1993, « ASSOCIATION LAISSEZ LES VIVRESOS FUTURES MERES » ; CE ass. 27 oct. 1995, « COMMUNE DE MORSANG-SUR-ORGE ET
VILLE D’AIX-EN-PROVENCE »).
C/ La police est une activité administrative
. En matière de police, « la liberté est la règle et la restriction, l’exception » : CE, 19 mai 1933,
« BENJAMEN », à propos du contrôle maximum exercé par le juge (ou le principe de
proportionnalité).
Parag.2 : La distinction police administrative et police judiciaire
A/ L’intérêt de la distinction
. Cour de cassation, 23 nov. 1956, DR. JIRY, sur la différence du régime contentieux entre les 2
polices.
B/ La différence entre les 2 types de police
. La police administrative vise à prévenir le désordre, la PJ a pour objet la sanction des infractions (CE,
11 mai 1951, CONSORTS BAUD).
Section 2 : Le régime juridique de la PA
Parag.1 : Les différents types de PA
A/ La PA générale :
C’est l’activité de PA exercée (même sans texte) d’une manière générale, à l’égard des activités des
particuliers (CE, 08 août 1919, « LABONNE »).
. Elle poursuit principalement les 3 grands buts traditionnels avec éventuellement certains
développements modernes (notamment, CE ass. 27 octobre 1995. Commune de Morsang-surOrge).
. Elle peut avoir pour objet, l'ensemble des administrés sur un territoire donné, ou encore
l'ensemble de leurs activités
. Son régime est souvent imprécis (textes anciens : XIXème siècle)
La PA spéciale : C’est une activité de police qui s’applique à des situations particulières, c'est-à-dire à
des catégories déterminées de personnes ou de lieux.
. Elle poursuit plus facilement les buts nouveaux
. Elle a un objet particulier
. Elle a un régime particulier: en général, la procédure est réglementée par un texte spécial très
précis.
. La police spéciale est une police plus encadrée que la police générale, et le juge contrôle son
exercice (CE ass, 8 juin 1979, Chabrol). Elle relève d'autorités expressément désignées. Ainsi les
différents ministres (qui n’ont aucun pouvoir de police générale) sont uniquement des autorités
de police spéciale. Mais aussi les préfets et parfois les maires.
C/ Les concours de compétence de police
. Les concours de police général : L’autorité inférieure ne peut intervenir qu’en rendant plus
sévères les décisions du supérieur (CE, 18 avril 1902, « NERIS-LES-BAINS).
. Les concours de police générale et spéciale : La mesure de police générale ne peut qu’aggraver
la mesure de police spéciale (CE, 18 décembre 1959, « STE LES FILMS LUTETIA »).
Parag.2 : Les autorités compétentes en matière de police administrative :
A/ Les mesures de l’autorité centrale
. La Constitution sénégalaise fait du PR et du PM les titulaires du pouvoir règlementaire. Ils exercent
un pouvoir de PAG sur l’ensemble du territoire national.
B/ Les mesures des autorités locales
. La loi 96-06 définit les compétences des autorités administratives décentralisées qui, dans leur ressort
territorial, bénéficient d’une compétence générale en matière de police administrative (maire), de
même que le représentant de l’Etat (préfet).
Section 3 : Les limites et le contrôle de la police administrative
Parag.1 : Les limites du pouvoir police administrative
A/ Les limites qui dérivent de la finalité de police
. Les mesures de police doivent être égales pour tous.
10
. Les mesures de police doivent être nécessaires (v. conclusions du commissaire du gouvernement
Corneille, CE, 10 août 1917, « BALDY »).
. Les mesures de police doivent être raisonnables (principe de proportionnalité de la mesure prise à
l’importance du désordre prévisible).
B/ Les limites fondées sur l’idée de liberté
. Sur les droits de réunion (CE, 19 juin 1953, « HOUPHOUET BOIGNY »)
Parag.2 : Le contrôle juridictionnel des pouvoirs de police
. Il est réduit pour les mesures de police d’Etat et, notamment, l’expulsion d’étrangers. Là, le juge
exerce un contrôle réduit. En revanche, le contrôle est porté au max. en ce qui concerne la police
municipale.
. Il s’agit d’un contrôle de légalité (REP, exception d’illégalité) et d’un contentieux de la responsabilité
devant les tribunaux de droit commun.
A/ Le contrôle sur les buts de police
. Si la police administrative vise un autre but, étranger à la trilogie classique, le juge pourra annuler la
mesure pour détournement de pouvoir (CE, 5 janv. 1924, « SOCIETE INDUSTRIELLE »).
B/ Le contrôle des motifs de police
. La décision de police n’est légale que si elle a un motif de fait et de droit (menaces réelles de
désordre).
C/ L e contrôle des moyens de police
. D’abord, le juge apprécie la régularité intrinsèque de la décision qui ne doit pas aboutir à empêcher
complètement l’exercice d’une liberté (TC, 8 avril 1935, « ACTION FRANCAISE »).
. Ensuite, le juge contrôle l’adaptation de la mesure au motif de fait (CE, 1943, « BENJAMEN »).
Titre 3 : Le champ d’application du droit administratif
Chapitre 1 : La dualité du régime juridique de l’administration
Section 1 : L’application de principe du droit administratif à l’administration
Parag.1 : Le droit administratif : droit des personnes publiques
. Historique : La création d’une juridiction spéciale en France a favorisé le développement et
l’application d’un droit spécial à l’administration
. Pratique : L’administration a besoin de moyens d’action efficaces, et le DA va conférer à
l’administration ces moyens, à travers les prérogatives de puissance publique.
Parag.2 : La spécificité du régime juridique de l’administration
Section 2 : L’application du droit privé à l’administration
Pgara.1 : Les limites de l’application du droit administratif à l’administration
. Lorsque l’administration se débarrasse de ses prérogatives de puissance publique et se comporte
comme un particulier, l’application du DA n’est plus nécessaire (TC, 22 janvier 1921, « SCOA » ou
« BAC D’ELOKA »).
. L’application systématique du DA à l’administration peut devenir gênante (voir trop formaliste et
trop contraignante pour certaines activités de l’administration).
Parag.2 : La formation d’un droit privé l’administratif
. Quantitativement : On applique de plus en plus le droit privé aux activités de l’administration ayant
un caractère industriel et commercial (entreprises publiques), ou aux activités qui n’ont pas un
caractère de SP.
. Qualitativement : Ce n’est pas le même droit privé que celui appliqué aux rapports de particuliers à
particuliers (les voies d’exécution forcées ne sont pas appliquées à l’administration, l’administration
ne peut, non plus, être déclarée en faillite).
Chap.2 : La recherche du critère du champ d’application du droit administratif
11
. Liaison de la compétence et du fond, ou encore, le fond suit la compétence.
Section 1 : L’échec des tentatives de recherche d’un critère
Parag.1 : Le critère de la puissance publique (Ecole de Toulouse)
. Il est proposé par certains auteurs comme Lafférière et Barthélemy, et plus récemment, par les
doyens Hauriou et Vedel.
A/ Le droit administratif : droit de la puissance publique
. Selon cette thèse, le droit administratif est le droit des moyens utilisés par l’administration, à savoir
les prérogatives de puissance publique.
. Les actes d’autorité : C’est des actes par lesquels l’administration intervient comme détentrice des
prérogatives exorbitantes du droit commun.
. Les actes de gestion : C’est des actes accomplis par l’administration, à titre de gérant ou d’intendant
du SP. Dans ce cas, son activité est soumise au droit privé du fait qu’elle est comparable à celle des
particuliers.
B/ L’abandon du critère
. En théorie, la distinction qui se trouve à la base de ce critère (actes de gestion et actes d’autorité) a
été infirmée par l’évolution des idées politiques et économiques (idéologie démocratique). Le doyen
Léon Duguit faisait remarquer que la dualité de l’Etat qui implique ce critère est inacceptable, dans la
mesure où les actes de l’Etat sont liés et visent le même objectif.
. En pratique, il est apparu que ce critère de puissance publique est d’application difficile. Il a comme
conséquence la réduction du champ d’application du droit administratif. Il peut également comporter
des conséquences sur la recherche du tribunal compétent.
Parag.2 : Le critère du service public
A/ Le droit administratif : droit des services publics
. L’idée de SP est née en France à la suite des changements politico-économiques qui ont entraîné le
déclin du critère de la puissance publique.
. La notion de SP a été théorisée par l’école de Bordeaux avec Gaston Jèze, Léon Duguit, Louis
Rolland et André de Laubadaire.
. La jurisprudence a, ainsi, décidé que les activités des personnes publiques seront soumises au droit
administratif chaque fois qu’elles concernent les SP.
. Ainsi, la notion de SP servait à déterminer aussi bien la compétence de la juridiction administrative
que le cas d’application du droit administratif (voir TC 8 fév. 1873 Blanco ; CE 6 fév. 1903 Terrier ;
TC 29 fév. 1908 Feutry ; CE 4 mars 1910 Thérond).
. Au Sénégal, c’est une notion qui va expliquer l’étendue et les limites du CADA, à travers le COA.
B/ La crise du critère de SP
1/ L’imprécision de la notion
. Dans un 1er temps, le SP est défini de manière exclusivement organique
. Dans un 2ème temps, la définition du SP fait appel à un élément organique et à un élément matériel
. Dans un 3ème temps, le SP a été défini de manière exclusivement matérielle.
2/ La rupture du lien SP-DA
Cette rupture s’est faite en 2 étapes :
. Tout d’abord, certaines activités ou opérations ponctuelles d’une personne publique ont été soumises
au droit privé. En d’autres termes, le juge introduit la gestion privée dans le SP (CE, 31 juillet 1912,
« SOCIETE DES GRANITS PORPHYROIDES DES VOSGES »).
. Ensuite, certains SP ont été entièrement soumis au droit privé : TC, 22 janvier 1921, « SOCIETE
COMMERCIALE DE L’OUEST AFRICAIN » ou « BAC D’ELOKA ». Selon cet arrêt, lorsqu’un SP
est exploité dans les mêmes conditions qu’un industriel ordinaire, ce SP sera soumis au droit privé.
C’est donc la consécration de la gestion privée des SP.
Section 2 : Le critère actuel : distinction gestion publique-gestion privée
12
. Gestion publique : situation ou l’administration accomplit une opération, gère un SP en usant des
prérogatives spéciales qu’elle tient de sa qualité de puissance publique (application du DA).
. Gestion privée : situation ou l’administration, dans le cadre de ses activités, utilise des procédés de
droit privé (application du droit privé).
Parag.1 : L’application globale de la distinction
A/ La recherche de la nature du service
Il existe, à l’heure actuelle, 2 grandes catégories de SP :
. Les SPA et les SPIC. La tentative de créer une 3 ème catégorie, les SP sociaux, ayant échoué (voir TC,
22 janvier 1955, « NALIATO »).
Pour déterminer la nature administrative, ou industrielle et commerciale du SP, la jurisprudence utilise,
en général, 2 critères :
1/ La nature ou l’objet de l’activité
. Il s’agit ici de répondre à la question de savoir si le SP, de rattachement du litige, poursuit les mêmes
buts que les entreprises privées ou pas. Si l’objet du service est économique (production, échange) et
présente les mêmes caractères que ceux d’une entreprise privée, on est en présence d’un SPIC. Dans
Le cas contraire, il s’agit d’un SPA.
. Cette condition relative à l’objet exclut les services qui ne poursuivent aucun but lucratif soit qui sont
gratuits, soit qu’ils cherchent seulement à couvrir leurs frais.
. C’est pourquoi la réalisation de bénéfices constitue un indice permettant de déterminer la nature ou
l’objet du service. En effet, si le service réalise un bénéfice, l’activité est une activité de SPIC (v.
rapport Bernard, CS de C-I, 14 janv. 1970, « SOCIETE DES CENTAURES ROUTIERS »).
2/ Les modalités d’organisation et de fonctionnement de l’activité
Il s’agit de déterminer la nature du service en cause à partir des règles juridiques et financières qui le
régissent. Le juge se fonde, en général, sur 2 éléments :
. L’origine des ressources, c'est-à-dire le mode de financement du SP : Lorsque les ressources du
service sont extérieures, proviennent de l’Etat (subventions, recettes fiscales), le juge pourra qualifier
le service de SPA. En revanche, lorsque les ressources résultent des redevances perçues sur les
usagers, le service pourra être qualifié de SPIC.
. La comptabilité du service : Lorsque le service est soumis aux règles de la comptabilité publique, on
est en présence d’un SPA. Mais lorsque la comptabilité est privée, il s’agira alors d’un SPIC.
. L’ensemble des éléments que le juge utilise (objet du service, origine des ressources ou modalités de
fonctionnement) constitue ce qu’on appelle un faisceau d’indices. Mais son application appelle 3
remarques :
. D’abord, ces différents éléments ne sont pas cumulatifs.
. Ensuite, ils ne sont pas appliqués de façon arithmétique. En effet, le juge applique une méthode
impressionniste, fondée sur la densité des éléments de droit public par rapport à ceux de droit privé.
. Enfin, le juge peut également chercher la nature du service à travers une méthode dite subjective, à
partir de l’intention du législateur ayant créé le SP.
B/ L’application du DA aux SPA à titre de présomption
. Il est admis que les SPA puissent utiliser parfois certains procédés de gestion privée. Dès lors,
l’application du DA à l’ensemble du litige n’est plus évidente.
. Ainsi, le juge ne retiendra l’application du DA qu’à titre de présomption.
. En définitive, la détermination de la nature du service donne simplement des indications ou des
indices sur le droit applicable.
. L’intérêt de l’application analytique, c’est précisément de vérifier cette présomption.
Parag.2 : L’application analytique de la distinction
. Encore appelée « analyse acte par acte », elle revient à qualifier l’origine du dommage ou l’objet du
litige.
. Cette application devra confirmer ou infirmer la présomption qui résulte de l’application globale.
A/ La qualification de l’objet du litige
13
Le litige qui est né à l’occasion d’une activité de SP peut trouver son origine ponctuelle soit dans un
acte juridique, soit dans une opération matérielle.
. Dans un acte juridique : lorsque l’acte est l’expression de prérogatives de puissance publique, son
contentieux sera soumis au DA.
. Dans une opération matérielle : lorsque le SP utilise des prérogatives de puissance publique, les
opérations seront soumises au DA (utilisation par l’administration de procédures d’expropriation pour
cause d’utilité publique).
B/ La confirmation ou l’infirmation de la présomption de droit applicable
. Dans le cas où il y a identité entre les 2 résultats, l’application analytique ne fait que confirmer celle
globale.
. Mais lorsqu’il y a contradiction entre les 2 résultats, c’est l’application analytique qui l’emporte.
. Toutefois, la primauté du résultat de l’application analytique sur celui de l’application globale connaît
des limites. Il en est ainsi lorsque le litige oppose un usager à un SPIC. Dans ce cas, même si le
dommage trouve son origine dans un ouvrage publique, le litige sera assujetti au droit privé. Les
rapports de droit privé entre l’usager et le SPIC s’opposent à l’application du DA au litige (TC, 1 oct.
1966, « DAME VEUVE CANASSE c/ SNCF » ; et CS, 30 juillet 1969, « RCFS c/ DAME VEUVE
MOURANGUY »).
Titre 4 : Les actes administratifs unilatéraux (définition, condition et fin des AAU)
Chapitre 1 : La notion d’acte administratif unilatéral
Section 1 : Définition de l’acte administratif unilatéral
Parag.1 : Les éléments formels de la définition
A/ Un acte unilatéral
. Ce trait de caractère apparaît lorsque l’acte émane d’une seule autorité administrative et ne comporte
qu’une seule signature (décret présidentiel, arrêté ministériel ou du maire…).
. Toutefois, l’AAU peut avoir plusieurs auteurs : lorsque plusieurs personnes interviennent dans la
préparation de l’acte, mais dont la responsabilité n’incombe qu’à une seule personne (procédure
consultative ou organe délibérant). De même, plusieurs autorités peuvent intervenir dans l’élaboration
d’une décision (arrêté interministériel, lorsque ces autorités agissent pour le compte d’une même
personne publique (le PM).
B/ Un acte édicté par une autorité administrative
Le principe est qu’un AAU émane exclusivement d’une autorité administrative. Mais il comporte 2
exceptions :
. Des personnes privées peuvent prendre des AAU : La jurisprudence française a reconnu cette
possibilité aux personnes privées (depuis les arrêts « MONPEURT », 1942 ET « BOUGUEN », 1943)
à 2 conditions : l’acte doit être pris dans le cadre d’une mission de SP, ensuite, l’acte doit comporter
l’emploi de prérogatives de puissance publique.
° Ainsi, ont été considérés comme AAU les actes individuels pris par un organisme privé gérant un
SPA (CE 13 janvier 1961, « MAGNIERA » ; TC 23 avril 1974, « DIRECTION DE LA SECURITE
SOCIALE D’ORLEANS c/ BLANCHET »).
° C’est le même cas pour les règlements pris par des personnes privées gérant un SPIC (TC 15 janvier
1968 « COMPAGNIE AIR FRANCE c/ EPOUX BARBIER » ; pour le Sénégal : CES 27 avril 1974
« ASC DIAL DIOP c/ ETAT DU SENEGAL »).
° A la faveur des circonstances exceptionnelles, la jurisprudence peut considérer certains actes pris par
des personnes privées sans compétence administrative comme étant des AA (jurisprudence du
« fonctionnaire de fait » : CE sect. 5 mars 1948, « MARION »).
° La compétence ne se présume pas, la compétence pour des personnes privées de prendre des AAU
doit être prévue par des textes.
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. Des personnes publiques peuvent prendre des actes de droit privé : c’est le cas des actes relatifs à la
gestion du domaine privé de l’Etat, à la gestion des SPIC ou au personnel non fonctionnaire de
l’administration, les lois votées à l’AN… ( CE ass. 5 mars 1999, « PRESIDENT DE L’ASSEMBLEE
NATIONALE »).
Parag.2 : Les éléments matériels de la définition
A/ L’AAU : Un acte juridique
. Le caractère obligatoire de l’acte : L’AAU crée unilatéralement des droits ou des obligations pour
les administrés avant même l’intervention du juge. La décision obligatoire s’impose immédiatement
aux individus concernés (autorité de la chose décidée). Ainsi, l’AAU bénéficie d’une présomption de
légalité appelée « privilège du préalable ». En cas de violation du caractère obligatoire de l’acte, des
sanctions administratives, pénales ou civiles peuvent être prononcées contre l’auteur de cette violation.
. Le caractère exécutoire de l’acte : L’administration n’a pas besoin de réclamer au juge un titre pour
faire produire à l’acte les droits et obligations qu’il crée (Privilège de l’exécution d’office). Lorsque
l’exécution de l’acte rencontre une opposition de la part d’un tiers, l’administration doit, en principe,
recourir au juge pour l’exécution forcée de sa décision. Mais il existe des cas dans lesquels elle peut,
sans recours au juge, procéder à l’exécution forcée de sa décision :
° Lorsque la loi le prévoit, lorsqu’il n’existe aucun autre procédé de contrainte et lorsqu’il existe une
situation d’urgence ou de nécessité absolue. Lorsque ces conditions alternatives sont remplies,
l’exécution forcée obéit à 3 modalités :
° L’administration doit mettre en demeure l’administré d’exécuter la décision.
° Il doit y avoir, ensuite, une résistance de l’administré à la mise en demeure.
° Enfin, le recours à la contrainte ne doit s’exercer que dans les limites de ce qui est nécessaire à
l’exécution de la décision.
. L’emploi illégal de l’exécution forcée peut entraîner la responsabilité de l’administration (TC, 2 déc.
1902, « SOCIETE IMMOBILIERE DE SAINT-JUST »).
B/ L’AAU : Un acte affectant l’ordonnancement juridique
. Une décision qui modifie l’ordonnancement juridique est appelée décision exécutoire. Cependant,
tous les actes pris par l’administration ne modifient pas l’ordonnancement juridique. Ainsi sont exclus
de la catégorie des AAU :
. Les actes indicatifs ou préparatoires (CS, 18 juillet 1962, « AMADOU ALPHA KANE »)
. Les circulaires ou instructions de service, sauf si elles ont un caractère règlementaire (CE, 29 janvier
1954, « INSTITUTION NOTRE-DAME DE KREISKER ») ou impératif (« CE, 18 déc. 2002,
« DUVIGNERES », cet arrêt entraîne finalement à la distinction entre circulaires impératives et
circulaires indicatives).
. Les directives : Elles n’ont pas, en principe, à être publiées et elles ne peuvent être attaquées
directement en REP (CE, 11 déc.1970, « CREDIT FONCIER DE FRANCE »).
Section 2 : L’élaboration de l’AAU
. La procédure d’élaboration des AAU est règlementée soit par des textes, soit par des PGD.
. Au Sénégal, on peut citer l’instruction du 23 mars 1970 relative aux décrets.
. Cette réglementation est considérée comme une source d’efficacité pour l’administration, mais aussi
de garantie pour les administrés.
Parag.1 : La compétence des autorités administratives
A/ la notion de compétence
La compétence ne se présume pas, elle est d’ordre public (CS, 27 mai 1981, « AMADOU L. BA). Elle
s’apprécie en fonction de 3 éléments :
. Un élément matériel appelé compétence ratione materiae : Une autorité administrative ne peut
prendre des AAU que dans un domaine qui lui a été préalablement attribué (CS, 25 juillet 1979,
« AMINATA SALL & AUTRES »).
. Un élément territorial appelé compétence ratione loci : Les autorités administratives disposent d’un
espace déterminé dans lequel elles peuvent exercer leurs compétences. Ainsi, les autorités
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administratives centrales (comme les ministres) ont une compétence qui couvre l’ensemble du
territoire national, alors que la compétence d’une autorité locale (comme le maire) se limite
uniquement à sa collectivité (CS, 29 janvier 1975, « SEGA SECK FALL »).
. Un élément temporel appelé compétence ratione temporis : Les limites de temps pendant lesquelles
une autorité administrative peut exercer sa compétence sont circonscrites entre son investiture et sa
désinvestiture. Les décisions anticipées ou rétroactives d’une autorité administrative sont illégales.
La jurisprudence française reconnaît cependant compétence à une autorité administrative pour
expédier les affaires courantes en attendant la désignation de son successeur (CE, 4 avril 1952,
« SYNDICAT REGIONAL DES QUOTIDIENS D’ALGERIE »).
B/ La répartition des compétences entre les autorités administratives
Il faut rappeler d’abord qu’en principe, le titulaire d’une compétence doit l’exercer personnellement
(affaire Amadou L. Bâ).
1/ Les autorités administratives généralement compétentes pour prendre des AAU
. Le P-R : Il est le détenteur exclusif (au Sénégal) du pouvoir exécutif, donc de l’administration. Il peut
prendre des mesures individuelles et règlementaires et est seul habilité à prendre des décrets.
. Le P-M : Il dispose, avec le P-R, du pouvoir règlementaire (art. 57 Const.). Le P-R peut, en outre,
l’autoriser à prendre des décisions par décret (art. 50 Const.).
. Les autorités centrales (comme les ministres) : ils tiennent leur pouvoir du P-R. La loi leur reconnaît
parfois compétence pour prendre des actes d’application de mesures générales, et ils ont, comme toute
autorité, la possibilité de prendre des mesures individuelles. Mais ils ne disposent, exceptionnellement,
du pouvoir règlementaire que si la loi le prévoit ou que l’organisation de leur service l’exige (CE, 7
février 1936, « JAMART »).
. Les autorités administratives territoriales : Elles peuvent également bénéficier de délégations de
compétences des ministres, à côté de leur pouvoir de police.
. Les dirigeants des établissements publics : Ils peuvent avoir compétence pour prendre des AAU en
vue d’assurer le bon fonctionnement du SP dont ils ont la charge.
2/ La délégation de compétence
a/ Les conditions de validité de la délégation
. La délégation doit être prévue par un texte (exemple, le décret 64.774 du 18 novembre 1964 relatif à
la déconcentration des pouvoirs qui décline les conditions dans lesquelles les Ministres peuvent
déléguer leur signature).
. La délégation doit avoir un objet limité. En effet, le délégant ne doit pas abandonner toutes ses
attributions au profit du délégataire.
. Les sub-délégations sont illégales sauf textes contraires.
b/ Les effets juridiques de la délégation
° Pour la délégation de signature, elle produit 3 conséquences juridiques :
. Le délégant n’est pas dessaisi de son pouvoir d’intervention dans les affaires déléguées.
. L’acte pris par le délégataire est considéré comme juridiquement pris par le délégant.
. Etant faite intuitu personae, la délégation de signature cesse avec le changement des autorités
administratives concernées.
° Pour la délégation de compétence ou de pouvoir, elle produit également 3 conséquences juridiques :
. Le délégant ne peut plus intervenir dans les matières déléguées tant que dure la délégation.
. L’acte pris sur délégation est considéré comme étant pris juridiquement par le délégataire.
. Etant impersonnelle, la délégation de compétence (ou de pouvoir) ne prend fin que sur abrogation
expresse et non du seul fait du changement des autorités concernées.
3/ Les remplacements
a/ La suppléance
. Elle permet le remplacement d’une autorité administrative par une autre lorsque la 1 ère est absente ou
empêchée.
. Elle correspond à une situation dans laquelle le titulaire d’un poste est toujours en fonction.
16
. La suppléance doit être prévue et organisée par un texte. Le suppléant est désigné à l’avance, et le
remplacement du titulaire se fait de plein droit dès que l’empêchement est constaté.
. Le suppléant, sauf texte contraire, peut exercer toutes les attributions du titulaire. Mais quelques fois,
cette compétence est limitée aux seuls actes dont l’adoption doit nécessairement intervenir pendant la
durée de la suppléance.
b/ L’intérim :
. Il correspond au cas où il n’y a pas de titulaire et, dans l’attente de sa désignation, une autre autorité
est chargée d’exercer sa fonction. Autrement dit, l’autorité supérieure désigne un agent pour remplacer
provisoirement l’agent défaillant.
. L’intérim se distingue de la suppléance du fait que la délégation de l’intérimaire est de courte durée,
alors que la suppléance est réglée de manière permanente.
. Comme la suppléance, mais là sans restriction, l’intérimaire peut prendre toutes les mesures relevant
de la compétence du titulaire.
4/ Les circonstances exceptionnelles
. Elles permettent, à l’intérieur même de l’administration, des empiètements d’une autorité
administrative sur les compétences d’une autre.
. Elles permettent également à des personnes extérieures à l’administration de se comporter en
autorités administratives et de prendre des AAU.
. La jurisprudence française a élaboré la « théorie des fonctionnaires de fait » selon laquelle la bonne
foi des administrés et les circonstances de temps ou de lieu permettent de valider certains actes faits
par des personnes n’ayant pas la qualité d’autorités administratives (CE sect. 5 mars 1948,
« MARION »).
C/ Les différentes modalités d’exercice de la compétence
1/ La compétence liée
. On dit qu’il y a compétence liée lorsque la conduite de l’autorité administrative lui est dictée par la
réglementation. L’autorité administrative n’a donc pas de choix ou d’appréciation.
. Elle est d’intensité variable et, dans les cas les plus rigoureux, l’autorité administrative est tenue de
donner un contenu pré-déterminé à une décision.
2/ Le pouvoir discrétionnaire
. Il correspond à la marge de liberté d’appréciation laissée par la réglementation à une autorité
administrative lorsqu’elle prend une décision.
. Le pouvoir discrétionnaire se distingue du pouvoir arbitraire du fait que la liberté d’appréciation et
d’action de l’autorité administrative résulte de la réglementation qui détermine sa compétence, et il est
limité par le contrôle minimum du juge en cas d’arbitraire. On peut situer cette liberté soit dans
l’opportunité même de l’action, soit dans le contenu de la décision.
. Comme la compétence liée, le pouvoir discrétionnaire est également d’intensité variable. Il peut être
plus ou moins important, selon la marge de liberté qui est laissée à l’autorité administrative
compétente.
Parag.2 : L’entrée en vigueur de l’AAU
A/ La validité de l’acte administratif dès son émission
. L’absence de publicité de l’AAU n’entraîne pas nécessairement son illégalité. Les droits et
obligations crées par l’acte existent dès sa signature (CE 19 déc. 1952, « DEMOISELLE MATTEI »).
B/ La non-rétroactivité de l’AAU
. En principe, l’AAU ne peut pas produire d’effets pour la période antérieure à la date de son émission
(CE 25 juin 1948, « SOCIETE LE JOURNAL L’AURORE »).
. Cependant, la jurisprudence a accordé à ce principe quelques exceptions. D’abord, lorsque la loi le
prévoit, ensuite lorsque l’administration exécute une décision de justice (v. CE, 26 déc. 1925,
« RODIERE »), et enfin lorsqu’elle procède au retrait d’une décision qui ne fait pas grief aux
administrés.
C/ L’opposabilité de l’acte administratif dès sa publicité
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. Les administrés sont tenus de respecter le contenu de l’acte administratif dès lors qu’il est porté à leur
connaissance. Le défaut de publicité entraîne l’inopposabilité de l’acte aux administrés.
. La publicité est régie, au Sénégal, par la loi du 16 février 1970.
. S’agissant de l’AA individuel, sa notification entraîne son opposabilité immédiate.
. Pour l’acte règlementaire, le point de départ de son opposabilité correspond à la délivrance d’un
récépissé après dépôt d’un exemplaire du JO auprès du Secrétariat Général du Gouvernement. A partir
de ce jour, l’acte règlementaire devient opposable aux administrés selon un délai variable (3 jours
après pour Dakar, Diourbel, S-L et Thiès ; 5 jours pour les autres villes). En cas d’urgence, l’acte peut
être diffusé par la radio et être appliqué le lendemain de son affichage.
Section 3 : La classification des AAU
Parag.1 : La classification organico-formelle
A/ Les actes administratifs règlementaires
. Ils ne peuvent être pris que par les autorités investies d’un tel pouvoir. Ils ne sont opposables aux
administrés qu’après leur publication et peuvent faire l’objet d’exception d’illégalité à tout moment.
Ces caractéristiques ne appliquent pas aux AA non règlementaires.
B/ Les actes administratifs non règlementaires
. Les actes individuels : ils concernent une personne déterminée (nomination d’une personne).
. Les actes collectifs : ils concernent des personnes déterminées et couvrent un ensemble de situations
individuelles, mais solidaires les unes des autres (délibération d’un jury proclamant les résultats des
concours).
Chapitre 2 : Les conditions de légalité des AAU
Section 1 : Les conditions de légalité externe des AAU
A/ Le principe de la compétence
L’auteur de l’acte administratif doit être compétent sous peine de vice d’incompétence. Ce dernier
revêt 2 formes :
. La 1ère, la plus courante, consiste en la violation des éléments matériel, temporel et territorial (CS, 2
janvier 1970, « LONGIN COLY ET AUTRES » ; et CS, 25 juillet 1979, « AMINATATA SALL ET
AUTRES »).
. La 2ème forme, la plus grave, consiste en une usurpation de fonction. Il s’agit, dans ce cas, soit d’un
acte pris par une personne n’ayant pas la qualité d’autorité administrative, soit d’un acte pris par une
autorité administrative, mais qui a empiété sur les attributions du juge ou du législateur (CE, 1957,
« ROSAN-GIRARD »). Le juge peut soit déclarer l’acte légal en application de la théorie des
fonctionnaires de fait (le 1er cas), soit le considérer comme inexistant si l’irrégularité est flagrante (le
2ème cas).
B/ Les règles de forme et de procédure
. Le vice de forme concerne la présentation extérieure de l’acte, l’instrumentum (et non le negotium) :
il peut s’agir d’irrégularités concernant la signature, le contreseing, la motivation… (T DKR, 7 avril
1981, « MINISTERE PUBLIC c/ CHEIKH ANTA DIOP »)
. Le vice de procédure concerne le processus d’élaboration de la décision, lequel doit permettre à
l’administration bien informée et conseillée de se décider le plus objectivement possible. Le vice le
plus fréquent est celui du défaut ou de l’irrégularité des consultations préalables (CS, 23 mars 1975,
« SOULEYMANE SIDIBE »). Cette formalité est le plus souvent estimée substantielle comme l’est
celle du respect du droit de la défense. La jurisprudence admet cependant que l’omission de certaines
formalités, dont le caractère n’apparaît que comme accessoire (non substantiel), n’entraîne pas
l’annulation de l’acte. Ces formalités substantielles trouvent des limites dans les circonstances
exceptionnelles, dams les situations ou les formalités sont impossibles, dans les cas de couverture du
vice par l’accomplissement ultérieure de la formalité, et dans les cas de l’acquiescement par les
intéressées.
18
Section 2 : Les conditions de légalité interne de légalité interne des AAU
A/ Le détournement de pouvoir
C’est la décision du CE, 26 nov. 1875, « PARISET », qui le consacra pour la 1ère fois. Il y a 2 variétés
de détournement de pouvoir :
. Soit l’autorité administrative a usé de ses pouvoirs dans un intérêt particulier (CE, 16 nov. 1900,
« MAUGRAS » ; CE 8 juillet 1991, « AMATO »).
. Soit l’autorité administrative a usé de ses pouvoirs dans un but d’intérêt général autre que celui
qu’elle pouvait légalement poursuivre (CE, 1875, « PARISET » dans cet arrêt, le but recherché était
l’intérêt financier ; CE 4 juillet 1924 « Baugé »).
. Un cas particulier est celui ou l’administration prend une mesure dans le but de faire échec à
l’autorité de la chose jugée (CE 13 juillet 1962 « BREART DE BOISANGER »).
. L détournement de procédure est une variante du détournement de pouvoir (CE 1960 « SOCIETE
FRAMPAR » ; CS, 6 juin 1973 « DAME YAYE KATY DIENG ; CS, 27 mai 1981, « Amadou
Lamine Ba »).
. La forte connotation subjective attachée à ce moyen et les difficultés de preuve expliquent la
préférence du juge pour les autres techniques de contrôle faisant appel à un raisonnement plus objectif
telle que la violation de la loi.
B/ La violation de la loi
. Le contenu de l’acte (son objet) ne doit pas violer les règles de droit supérieures. Sinon l’acte
administratif sera entaché d’un vice qu’on appelle violation de la loi (CS, 26 mai 1965, « IBRAHIMA
SEYDOU N’DAO », à propos de la violation d’une loi par un décret »).
1/ L’erreur de droit (motifs de droit)
Il y a erreur de droit (CS 1974, « ABDOURAHMANE CISSE » ; CS 1968, « BAILA HAIMOUTH
SOW ») lorsque :
. L’autorité a appliqué un texte autre que celui qui s’imposait : c’est la violation directe du droit
. L’autorité a interprété de manière erronée un texte : c’est la mauvaise interprétation des règles de
droit (CE 27 juillet 1990 « UNIVERSITE PARIS-DAUPHINE »), et le défaut de base légale (CE 8
avril 1987 « PROCOPIO », ou il y a eu substitution de base légale).
2/ L’erreur de fait (motifs de fait)
a/ L’exactitude matérielle des faits
. Lorsque les éléments de fait qui ont été invoqués à la base de l’acte administratif n’existent pas, il y a
inexistence des motifs de fait ou erreur de fait (CE 14 janvier 1916, « CAMINO » ; CS 20 mars 1963
« AMADOU ALPHA KANE »).
. Mais les vices qui affectent les motifs de fait peuvent être couverts par la théories des moyens
inopérants (CE 1968, « MEF c/ DAME PERROT ») et dans certains cas de compétence liée puisque
l’administration est tenue d’agir. Mais le juge peut procéder à une substitution de motifs (CE 1971
« MINISTERE DE L’INTERIEUR c/ DESANIS)
b/ La qualification juridique des faits
. Elle apparaît avec l’arrêt GOMEL de 1914 (puis avec les arrêts BENJAMEN de 1933 ; puis LEBON
de 1978), et signifie que l’administration doit correctement qualifier la situation de fait par rapport aux
dispositions juridiques contenues dans les normes applicables.
La doctrine distingue 3 degrés de contrôle de qualification juridique des faits, du plus souple (pouvoir
discrétionnaire) au plus rigoureux (compétence liée) :
. Le contrôle minimum : Le juge ne contrôle que l’exactitude des faits (mais aussi l’erreur de droit, le
détournement de pouvoir, ainsi que la légalité externe de l’acte)
. Le contrôle normal : Le juge y ajoute leur qualification juridique
. Le contrôle maximum : Le juge ajoute aux deux 1ers contrôles celui de l’appréciation des faits
. S’il y a pouvoir discrétionnaire, les textes, beaucoup moins précis, laissent à l’administration une
marge de choix en opportunité, et le juge ne peut se livrer à l’exactitude des faits tant les règles sont
19
malléables dans leur application, sauf à censurer l’erreur manifeste d’appréciation (sanctionnée pour la
1ère fois dans l’arrêt CE, 13 novembre 1953, « DENIZET » ; puis CE 1973, « SA LIBRAIRIE
FRANCOIS MASPERO »). Le juge utilise également, pour le contrôle normal, la technique du bilan
coût-avantage (CE 1971 « VILLE NOUVELLE-EST »).
Chapitre 3 : La fin des AAU
Section1 : Le retrait des AAU
. Le retrait d’un acte administratif, à la différence de l’abrogation, à un effet rétroactif.
Parag.1 : Le retrait des actes administratifs réguliers
. Principe : le retrait (ou rapport) est, impossible (en vertu du principe de l’intangibilité des effets
individuels des actes administratifs) aussi bien pour les actes règlementaires que pour les actes non
règlementaires créateurs de droit.
. Exceptions : les actes non créateurs de droits, lorsque la loi l’autorise, le retrait d’une révocation de
fonctionnaire, le retrait à la demande du bénéficiaire, l’exécution d’une décision de justice…
Parag.2 : Le retrait des actes administratifs irréguliers (illégaux)
A/ Le retrait des AAI non créateurs de droits
. Le retrait est possible. Mais le retrait d’un règlement n’est envisageable que tant que celui-ci n’est
pas devenu définitif, c'est-à-dire n’est plus susceptible d’une annulation juridictionnelle. Au-delà, il ne
peut s’agir que d’une abrogation.
. Exemples d’AAI non créateurs de droits : les décisions négatives, les décisions provisoires ou
précaires, les décisions assorties d’une condition résolutoire ou suspensive, les mesures de police, les
décisions obtenues par fraude…
B/ Le retrait des AAI créateurs de droits
. Il ne peut s’agir que de décisions individuelles (permis de conduire, de construire, autorisation de se
présenter à un concours…).
. La stabilité des relations juridiques exige leur maintien, mais seulement lorsqu’ils ne peuvent plus
faire l’objet de contestations devant le juge de l’excès de pouvoir. Pour cela, la jurisprudence (CE 3
nov. 1922, « DAME CACHET », arrêt de principe en la matière, à propos d’une décision individuelle
et explicite créatrice de droits ; CS 19 avril 1967, « SAMBA COR SARR ») pose 2 conditions :
° L’illégalité de l’acte administratif qui fait l’objet du retrait.
° L’intervention de ce retrait durant le délai de 2 mois, qui correspond au délai du recours contentieux.
. Le point de départ du délai ne commence à courir qu’à partir de la publication de l’acte (CS 23
MARS 1966, « SAMBA NDOUCOUMANE GUEYE » ; CE 6 mai 1966, « VILLE DE
BAGNEUX »).
. S’agissant des décisions implicites d’acceptation, la jurisprudence « EVE » (1969) avait adopté une
position plus radicale en considérant qu’à l’expiration du délai légal qui lui est imparti,
l’administration est dessaisie et sa décision est devenue définitive. Donc le retrait est impossible dès
l’intervention de la décision implicite.
. Toutefois, l’art. 23 de la loi du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec
l’administration (renversant la jurisprudence « EVE »), autorise le retrait pendant un délai de 2 mois.
. L’arrêt du CE 26 oct. 2002, « TERNON » adopte une position apparemment plus simple, en décidant
que, sauf dispositions contraires, l’administration ne peut retirer une décision individuelle, créatrice de
droits lorsqu’elle est illégale que dans le délai de 4 mois suivant la prise de décision.
. Au Sénégal, il est possible de procéder au retrait d’un AAI même après l’expiration du délai du
recours contentieux, si un REP est encore pendant devant le juge (CS 23 mars 1966, « MOUSSA
CAMARA »). Dans ce cas, le retrait n’est possible que dans la limite de la saisine du juge (CS 23 mars
1966, « MAMADOU L. DIOP).
Section 2 : L’abrogation des AAU
Parag.1 : La liberté d’abroger
20
A/ Les actes non créateurs de droits
. En principe, l’acte règlementaire peut être abrogé à tout moment, en vertu du principe selon lequel
« Nul n’a de droit acquis au maintien d’un règlement » (CE 26 JANVIER 1973, « SOCIETE
LEROI »). C’est une « sortie en vigueur » qui met fin à l’existence de l’acte pour l’avenir sans mettre
en cause les effets indirects lors de l’application de l’acte.
B/ Les actes individuels créateurs de droits
. Leur abrogation est possible, mais seulement par un acte contraire, respectant le parallélisme des
formes, et dans les cas et aux conditions prévues par la loi (la nomination d’un fonctionnaire qui est un
acte créateur de droits peut être abrogée par une mesure de révocation, lorsque certaines conditions
sont remplies).
Parag.2 : L’obligation d’abroger
. Le juge refusa longtemps de faire droit à la demande d’un administré d’abroger un acte administratif
non attaqué dans les délais, seule l’administration pouvait le faire. Finalement, le CE se décide à ériger
l’obligation d’abroger les règlements illégaux en PGD à travers l’arrêt du CE 3 février 1989,
« COMPAGNIE ALITALIA ».
. Tout intéressé est recevable à attaquer pour excès de pouvoir le refus explicite ou implicite
d’abrogation opposé à sa demande.
. L’obligation d’abroger ne s’applique qu’aux règlements illégaux.
Section 3 : La modification des AAU
. C’est une opération qui intervient généralement lorsqu’il y a un changement de circonstances de droit
ou de fait qui justifiait l’acte administratif.
. Ce changement entraîne, en général, l’illégalité de l’AA et, par voie de conséquence, une obligation à
la charge de l’administration de le modifier à la demande des administrés ou sous le contrôle du juge
(CE 10 janvier 1930 « DESPUJOL »).
Parag.1 : La modification des AA règlementaires
A/ Le changement des circonstances de droit
. Le plus simple changement dans la réglementation qui servait de base à l’acte administratif entraîne
une obligation de modification (CE 10 janvier 1964, « SYNDICAT DES CADRES DES
BIBLIOTHEQUES »).
B/ Le changement des circonstances de fait
. Le changement doit être important pour pouvoir entraîner une obligation de modification. Ainsi, en
matière économique, la jurisprudence exige que le changement revête le caractère d’un
bouleversement fondamental et imprévisible (CE 10 janvier 1964, « MINISTERE DE
L’AGRICULTURE c/ SIMONNET »).
Parag.2 : La modification des AA non règlementaires
. L’obligation de modifier un acte administratif non règlementaire à la suite d’un changement de
circonstance est moins impérative. L’AA non règlementaire fait souvent l’objet d’une application
ponctuelle, ensuite la légalité de l’AA s’apprécie à la date à laquelle il a été pris.
. Le principe de « l’intangibilité des effets individuels des actes administratifs non règlementaires »
s’oppose à la fréquence de leur modification.
Titre 5 : Les contrats administratifs
Chapitre 1 : Les critères du contrat administratif
Section 1 : La détermination législative ou règlementaire
des contrats administratifs
Parag.1 : Les contrats administratifs par détermination législative
. Aux termes de l’art. 5 COA, un contrat passé par une personne publique peut être qualifié
d’administratif par une disposition législative ou règlementaire.
21
. Dans le même sens, l’art. 6 dispose : « La loi ou le règlement peut, à tout moment, attribuer la qualité
de contrat administratif à une catégorie de conventions auxquelles une personne morale de droit
publique est partie ».
. L’art. 56 de la loi du 2 juillet 1976 portant Code du domaine de l’Etat fait des contrats relatifs au
domaine de l’Etat des contrats administratifs
. Le décret du 29 juin 1983 qualifie les marchés publics de contrats administratifs
Parag.2 : Les contrats de droit privé par détermination législative
. Le Code du travail, le décret fixant le régime des agents non fonctionnaires de l’Etat et la loi sur les
entreprises du secteur parapublic considèrent que les agents non fonctionnaires (c'est-à-dire salariés)
bénéficient de contrats de droit privé et sont, en conséquence, soumis au Code du travail.
Section 2 : La détermination jurisprudentielle des contrats administratifs
Parag.1 : Les conditions nécessaires : la présence d’une personne publique
A/ Le contrat entre personnes publiques
. Un contrat conclu entre 2 personnes publiques revêt, en principe, un caractère administratif : TC, 21
mars 1983, « UAP ».
. Ce principe est repris par l’art. 8 du COA qui dispose que « Seules les conventions auxquelles une
personne morale de droit publique est partie peuvent constituer des contrats administratifs par nature ».
B/ Le contrat entre une personne privée et une personne publique
. La présence d’une personne publique est une condition nécessaire pour que le contrat soit qualifié
d’administratif, mais non suffisante. L’application du critère alternatif doit de surcroît intervenir.
C/ Le contrat entre personnes privées
. En principe, les contrats conclus entre 2 personnes privées sont des contrats de droit privé (même
s’ils contiennent des clauses exorbitantes ou s’ils ont pour objet l’exécution d’un SPA, pour ce dernier
cas : TC 3 mars 1969, « SOCIETE INTERLAIT »).
. En effet, un contrat passé par 2 personnes privées n’est pas considéré, en principe, comme un contrat
administratif : CE, 13 décembre 1963, « SYNDICAT DES PRATICIENS DE L’ART DENTAIRE DU
DEPARTEMENT DU NORD ET MERLIN ».
. Exceptions :
° L’objet du contrat : critère matériel :
. Dans l’arrêt TC 8 juillet 1963, « SOCIETE ENTREPRISE PEYROT », le TC qualifie de marché
public le contrat passé par une SEM (personne privée) avec des entrepreneurs (privés) pour des
travaux publics concernant la construction d’une autoroute, et en confie le contentieux au juge
administratif.
° La théorie du mandat explicite et implicite : critère relationnel :
. Il était admis depuis longtemps que si une personne privée était détentrice d’un mandat explicite
d’une personne publique, elle était « transparente » et le contrat passé avec une autre personne privée
était administratif (CE 18 décembre 1936, « PRADES »).
. Il est également admis qu’un contrat passé entre 2 personnes privées puisse être administratif
lorsqu’il résulte de plusieurs « indices » qu’un des cocontractants a agi pour le compte d’une personne
publique. Certains en ont conclu qu’il existait un mandat implicite rendant transparente la personne
privée intermédiaire : CE 30 mai 1975, « SOCIETE D’EQUIPEMENT DE LA REGION
MONTPELLIERAINE » ; et TC 5 juillet 1975, « COMMUNE D’AGDE ».
Parag.2 : La condition alternative : la présence de clauses exorbitantes ou la mission de SP
A/ La présence de clauses exorbitantes de droit commun
. CE 31 juillet 1912, « SOCIETE DES GRANITS PORPHYROIDES DES VOSGES »
. CE 19 janvier 1973, « SOCIETE D’EXPLOITATION ELECTRIQUE DE LA RIVIERE DU
SANT ».
B/ La participation à l’exécution d’une mission de SP
. CE 20 avril 1956, « EPOUX BERTIN » : le contrat doit avoir pour objet de confier au cocontractant
l’exécution même du SP.
22
. TC 25 novembre 1963, « DAME VEUVE MAZERAND » : la jurisprudence exige une participation
directe du cocontractant à une mission de SP. Cette décision a été reprise par l’art. 10 du COA.
. CE 26 juin 1974, « SOCIETE LA MAISON DES ISOLANTS DE France » : la jurisprudence
n’exigeait plus qu’une simple association du cocontractant à l’exécution du SP ou que le contrat
constitue une des modalités d’exécution du SP.
Chapitre 2 : Les règles de formation des contrats administratifs
Section 1 : Le choix du cocontractant de la personne publique
Parag.1 : La procédure d’adjudication
A/ La mise en concurrence
B/ La désignation automatique du cocontractant de la personne publique
Parag.2 : La procédure de libre choix du cocontractant de la personne publique
A/ Le marché sur appel d’offres
B/ Le marché de gré à gré
Section 2 : La conclusion des contrats administratifs
Parag.1 : La signature du contrat administratif
Parag.2 : Le respect des règles de la comptabilité publique
Chapitre 3 : L’exécution et le contentieux des contrats administratifs
Section 1 : Les prérogatives de l’administration
Parag.1 : Le pouvoir de direction et de contrôle
Parag.2 : Le pouvoir de modification unilatérale
A/ La consécration du pouvoir de modification unilatérale
B/ Les modalités d’exercice du PMU
Parag.3 : Le pouvoir de sanction unilatérale
Parag.4 : Le pouvoir de résiliation unilatérale
Section 2 : Les garanties financières du cocontractant
Parag.1 : Le fait du prince (aléa administratif)
A/ Les conditions d’existence du fait du prince
B/ Les effets du fait du prince
Parag.2 : L’imprévision (aléa économique)
A/ Les conditions d’application de l’imprévision
B/ Les effets de l’imprévision
Parag.3 : La force majeure
A/ Les conditions de la force majeure
B/ Les effets de la force majeure
Parag.4 : Les sujétions imprévues
Section 3 : La fin et le contentieux des contrats administratifs
Parag.1 : La fin des contrats administratifs
Parag.2 : Le contentieux des contrats administratifs
A/ Le contentieux de pleine juridiction
. Le juge dispose d’un pouvoir d’interprétation, d’annulation, de résiliation et de condamnation des
parties à des dommages et intérêts
B/ Le REP
23
Titre 6 : Les différents recours en matière de contentieux administratif
Chapitre 1 : Les recours contentieux
Section 1 : Le REP
. C’est un recours qui a été créé par la jurisprudence française à partir des années 1830, mais c’est la
loi du 24 mais 1872 qui lui donne sa base textuelle. Il a été introduit au Sénégal dès 1960 par
l’ordonnance n° 60-47 relative à la CS.
Parag.1 : Les caractères du REP
A/ Le caractère objectif du REP
. C’est un recours qui tend à l’annulation de l’acte
. C’est un recours fondé sur la violation de la légalité
. Cependant, la jurisprudence a pu déclarer recevable les REP contre des décisions refusant des
indemnités à des agents : CE 1912, « LAFAGE » ; CS 23 mars 1966, « MAMADOU L. DIOP »
B/ Le caractère d’ordre public du REP
. Ayant pour objet de sauvegarder les libertés individuelles, il est impossible de renoncer ni à
l’exercice, ni au bénéfice de la chose jugée en matière de REP.
. Ensuite, il est possible pour le requérant de revenir sur son désistement
. Egalement, les parties à un litige quelconque peuvent se prévaloir en tout état de la procédure d’un
moyen tiré de l’annulation d’une décision prononcée sur un REP.
. Enfin, le REP est un recours ouvert même sans texte, en vertu des PGD, contre les décisions
administratives illégales, sauf dans le cas ou une loi l’exclut expressément : c’est le caractère du droit
commun du REP : CE 1950, « MINISTERE DE L’AGRICULTURE c/ DAME LAMOTTE ».
C/ Le caractère d’utilité publique du REP
. La jurisprudence interprète de façon libérale l’intérêt à agir des requérants.
. C’est un recours qui s’exerce rapidement, les délais imposés étant rigoureux.
Parag.2 : Les conditions de recevabilité du REP
A/ L’absence d’un recours parallèle (notamment le recours ordinaire de pleine juridiction)
. CS 23 mars 1966, « LO ET DIALLO » ; CS 1972, « SOULEYMANE CISSE c/ MINISTERE DE
LA FONCTION PUBLIQUE ».
B/ Les conditions relatives à la nature de l’acte attaqué
. Il faut qu’il s’agisse, d’abord, d’un acte d’une autorité administrative nationale (voir ses
conséquences).
. La 2ème, c’est qu’il faut qu l’acte soit de nature à faire grief, c'est-à-dire, modifier l’ordonnancement
juridique.
C/ Les conditions relatives aux requérants
. Le requérant doit avoir la capacité (la qualité) d’agir, mais également intérêt à agir
. Les actes individuels ne peuvent faire l’objet d’un REP que de la part des personnes concernées.
Cependant, les groupements ne peuvent attaquer les actes individuels concernant un de leurs membres,
à moins qu’ils aient reçu un mandat spécial.
. La jurisprudence distingue entre les actes positifs qui peuvent être recevables et les actes négatifs qui
ne le sont pas : CE 28 déc. 1906, « SYNDICAT DES PATRONS-COIFFEURS DE LIMOGES ».
. Le juge considère également que, en dehors des groupements, certains recours présentés par des
personnes appartenant à une catégorie déterminée peuvent être recevables (CE 1901,
« CASANOVA »). Il en est de même des recours des habitants d’un quartier contre des mesures
intéressant ce quartier (CE 21 Déc. 1906, « SYN. DES PROPR. ET CONTRIB. DU QTIER CROIXDE –SEGUEY-TIVOLI »).
D/ Les conditions relatives à la forme et au délai du recours
. Les conditions de forme (relatives à la requête, au requérant et au ministère d’avocat)
. Les conditions relatives au délai du REP (2 mois)
Parag.3 : Les effets du REP
A/ Le caractère non suspensif du REP
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. Sauf sur demande expresse du requérant (CS 1978, « EMILE WARDINI » ; CES 1997, « EL H.
SARIGNE TACKO FALL ») et dans le cas de recours contre les décisions qui prononcent l’expulsion
d’une personne bénéficiant du statut de réfugié ou qui constate la perte dudit bénéfice.
B/ La portée de la décision du juge
. Le non-lieu à statuer (en cas de disparition de l’objet, de retrait de l’acte, d’exécution de l’acte, de
validation législative de l’acte et de désistement)
. Le rejet (en cas d’irrecevabilité du recours ou de légalité de l’acte)
. L’annulation (totale ou partielle lorsque l’acte est illégal)
Section 2 : Le recours de plein contentieux
Parag.1 : Les différentes branches du plein contentieux
A/ Le contentieux fiscal
B/ Le contentieux contractuel
C/ Le contentieux de la responsabilité
D/ Le contentieux électoral
Parag.2 : Les conditions de recevabilité du RPC
. Le ministère d’avocat n’est pas obligatoire
A/ La procédure spéciale en matière administrative
1/ La règle de la demande administrative préalable (art. 729 CPC)
2/ L’introduction du recours contentieux dans le délai de 2 mois (art. 729 al.2 CPC)
La jurisprudence sénégalaise a longtemps hésité sur le caractère d’ordre public de cette procédure de
l’art. 729 :
. Dans l’affaire « SECKOU BADIO » (T DKR, 1969), le juge ne soulève pas le respect de cette
procédure.
. Dans une autre affaire « ABDOURAHMANE N’DOYE » (T DKR, 1970), le juge a exigé de sa
propre initiative le respect de cette procédure administrative.
. La même année, dans l’affaire « BABACAR GUEYE » (T DKR, 1970), le juge a accepté la
recevabilité d’une action en responsabilité fondée sur le droit privé, mais introduite en application de
l’art. 729 du CPC.
. Dans l’affaire « DEMBA BAIDY GAYE (CS, 1980), le juge affirme que cette procédure doit être
exclue lorsque le litige est régi par le droit privé.
. Enfin, dans l’affaire « HERITIER ABDOU LO » (CA, 1983), la CA admet expressément le caractère
d’ordre public de la procédure administrative, et semble régler définitivement le problème.
B/ Les conséquences de la procédure spéciale
1/ La conception matérielle de la matière administrative
. Alain Bockel : « Relève de la matière administrative l’ensemble des litiges dont la solution doit être
trouvée dans l’application d’une règle du droit administratif » (V. CS 1970 « ABDOURAHMANE
N’DOYE »).
. C’est la consécration de la conception étroite de la conception matérielle.
2/ Les effets de la conception matérielle de la matière administrative
. La liaison du fond et du contentieux : le requérant est obligé de déterminer le droit applicable à son
litige avant de saisir le juge.
. La perturbation de la simplicité de l’unité de juridiction
25
Chap.2 : Les recours non contentieux
. Il peut s’agir de procédés juridiques, mais non juridictionnels. C’est le cas de la transaction, de la
conciliation ou de l’arbitrage. Mais les procédés les plus courants sont le recours administratif et les
recours portés devant le médiateur de la République.
Section 1 : Les recours administratifs
Il y’en a 3 :
. Les RA gracieux, les RA hiérarchiques et les RA de tutelle
Parag.1 : Les traits caractéristiques des recours :
A/ Le caractère général du recours administratif
.
.
.
.
.
.
.
.
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