étude sur l`evolution des agences de développement économique

Dossier de presse
Agences de développement économique :
état des lieux et perspectives
Une étude réalisée par le CNER, Katalyse et SNCF Développement
Une période d’incertitudes
Les agences de développement économique sont aujourd’hui confrontées à de
nombreux défis liés à la conjoncture économique et au contexte institutionnel.
Tout d’abord, les incertitudes actuelles sur la répartition des compétences entre
collectivités, exacerbées par la perspective d’un nouvel acte de décentralisation,
soulèvent des questions majeures sur l’organisation future de l’action économique
des collectivités et sur la place que les agences occuperont demain au sein de
celle-ci.
Par ailleurs, dans un contexte de contraction générale des budgets publics, la
baisse parfois conséquente du budget alloué par les collectivités à l’action
économique provoque, sur certains territoires, une remise en cause des missions et
de l’organisation même des agences de développement.
Enfin, la réorganisation d’autres acteurs territoriaux, au premier rang desquels les
chambres consulaires, a entraîné une révision de leurs actions, source sur certains
territoires de redondances entre leurs nouvelles missions et celles des agences de
développement économique. Ces recoupements provoquent non seulement une
perte de lisibilité de l’action économique, mais également des tensions,
défavorables aux partenariats et complémentarités particulièrement nécessaires
aujourd’hui dans un contexte de maîtrise des dépenses publiques.
Face à ces enjeux majeurs et aux attentes qu’ils suscitent chez les agences de
développement économique, une réponse du CNER était impérative.
Un triple objectif
Menée en partenariat avec Katalyse, SNCF Développement, et Brigitte Fouilland de
Sciences Po, l’étude sur l’évolution des agences de développement économique
répond à un triple objectif :
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analyser le rôle et le positionnement des agences de développement
économique par rapport aux autres acteurs de leur territoire ;
identifier les évolutions que connaissent actuellement les agences de
développement économique ;
proposer des scénarios d’évolutions envisageables pour chaque type
d’agences identifié.
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Une méthodologie rigoureuse
Une enquête de terrain sur trois régions
Afin d’appréhender au plus près la diversité des situations des agences de
développement économique et d’analyser finement les interactions entre acteurs,
une enquête de terrain a été effectuée par Katalyse sur trois territoires aux enjeux
et caractéristiques différents : Bretagne, Midi-Pyrénées, Nord-Pas-de-Calais.
En Bretagne et Midi-Pyrénées, on constate une montée en puissance du niveau
régional. Celle-ci est toutefois contrebalancée par l’émergence d’agences au niveau
d’agglomérations (par exemple, le projet de création d’une agence par
l’agglomération toulousaine) et le maintien des agences départementales
existantes sur des modèles économiques renouvelés, comme en atteste la fusion de
l’agence départementale des Côtes d’Armor (CAD 22) avec le comité du tourisme,
ou encore les articulations nouvelles entre agences départementales et
intercommunalités (Aveyron Expansion).
En Nord-Pas-de-Calais, l’action économique est très structurée au niveau régional :
le schéma régional de développement économique (SRDE) est établi par une
conférence permanente de 250 personnes représentant l’ensemble des acteurs
socio-économiques de la région, et décliné au niveau local via des projets locaux de
développement économique. En outre, les CCI sont fortement impliquées dans les
agences de développement économique, dont elles sont co-financeurs. Enfin, CCI
et agences de développement se sont réparti les missions : aux premières, les
actions endogènes, aux secondes les actions exogènes.
Dans chacune de ces régions, une quinzaine d’entretiens approfondis en face-àface ont été réalisés auprès des agences de développement économique,
d’entreprises, des chambres consulaires, des conseils régionaux et généraux, et des
communautés d’agglomération.
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Des situations contrastées
Ce travail de terrain, complété par une enquête du CNER auprès de l’ensemble de
ses adhérents, a mis en évidence une grande diversité de situations ainsi que de
nombreuses évolutions, qu’il s’agisse du rôle, de l’organisation ou du
fonctionnement des agences de développement économique.
Une gouvernance ouverte
Si la grande majorité des agences de développement économique sont des
associations loi 1901, on assiste à une diversification de leurs statuts. Certaines
agences sont ainsi constituées sous forme de SEM (par exemple Vendée
Expansion), de GIP ( SEINARI, agence d’innovation de Haute Normandie, ou d’EPIC
(agence régionale de Corse).
Le schéma classique de gouvernance d’une agence de développement est marqué
par son aspect fortement partenarial : outre les collectivités financeurs, les
instances comprennent en général des représentants des réseaux consulaires, des
entreprises, voire des partenaires sociaux. Fait notable : les agences associent de
plus en plus fréquemment à leur gouvernance des acteurs économiques des
échelons territoriaux supérieurs ou inférieurs.
Une forte hétérogénéité de métiers, signe d’adaptation aux spécificités
territoriales
Dépendant de multiples facteurs, en particulier du projet économique de ses
financeurs, de la répartition des rôles avec les autres acteurs du territoire, et des
besoins des entreprises, les missions d’une agence de développement économique
sont très diversifiées.
Hormis quelques agences « généralistes », les agences régionales de
développement sont spécialisées sur l’innovation et/ou l’international (prospection
internationale et promotion). En complément, elles peuvent assurer des métiers
relevant du développement endogène, comme la structuration et l’animation de
filières régionales.
Du côté des agences départementales et locales, on constate une forte
hétérogénéité de métiers, dépendant de l’histoire de chacune, des spécificités de
son territoire et de son mode de travail avec les autres acteurs du territoire :
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accompagnement des entreprises endogènes : appui à la création
d’entreprises, recherche de foncier et d’immobilier, conseil en
développement, structuration de filières, etc. ;
promotion du territoire et marketing territorial : communication, présence à
des salons… ;
prospection d’entreprises en France et à l’international ;
observation et intelligence territoriale : réalisation d’études, bases de
données sur les zones d’activités, bourses des locaux…
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Outre ces missions, les agences départementales mènent également des actions de
conseil, d’assistance technique, auprès des EPCI : réalisation d’études de faisabilité,
travaux prospectifs…
Enfin, certaines agences intègrent à leurs missions le tourisme (CAD 22 dans les
Côtes d’Armor), l’aménagement (Lot développement aménagement), l’urbanisme
(Agence de développement et d’urbanisme de Montbéliard), ou animent des
technopôles (Audelor à Lorient).
Loin d’être inquiétante, cette diversité reflète la capacité d’adaptation des agences
aux spécificités de leur territoire.
Relations partenariales
Si les agences, du fait de leur mode de gouvernance, sont globalement perçues
comme des lieux de débat « neutres », les interactions entre acteurs ne sont pas
toujours évidentes.
Du côté des agences régionales, les relations avec les pôles de compétitivité et les
clusters mériteraient d’être clarifiées, les actions de ces derniers pouvant être
proches en matière de marketing territorial ou d’animation de filières. Au niveau
départemental et local, sur certains territoires, l’absence de partage clair des
missions avec les CCI est source de tensions. Enfin, la montée en puissance des
agglomérations est cause d’inquiétude, la « métropolisation » de l’économie
pouvant laisser craindre un abandon des territoires périphériques.
Un financement qui se diversifie
Le budget moyen d’une agence de développement économique est d’1,6 million
d’euros, mais varie fortement selon les structures (de 457 000 euros à 6,36 millions
selon la dernière enquête du CNER auprès de ses adhérents). Le financement des
agences de développement économique françaises est quasi-exclusivement
public et provient en majorité de la collectivité de tutelle. Il existe cependant des
cas de financement conjoint par la CCI et la collectivité (Aderly à Lyon par
exemple), et de financement par plusieurs collectivités (agences d’Alsace).
Certaines agences, en particulier départementales, ont vu leur budget fortement
baisser ces cinq dernières années (jusqu’à -30 % en 5 ans).
Par conséquent, de nouvelles sources de financement émergent, notamment chez
les agences départementales :
•
•
•
le conventionnement avec les EPCI ;
le développement de prestations payantes (encore rares) ;
les conventions de revitalisation.
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Typologie des agences de développement économique et
évolutions envisageables
L’analyse a permis de dresser une typologie des agences de développement, en
croisant leur champ géographique et leur champ technique.
S’il n’est ni possible ni souhaitable de proposer un modèle unique d’évolution pour
les agences de développement économique, leur force tenant à leur capacité à
proposer des modèles différents, adaptés au territoire sur lequel elles interviennent,
des scénarios d’évolutions peuvent être envisagés pour chaque type d’agences,
comme en attestent de nombreux exemples sur tout le territoire.
Typologie des agences de développement économique et répartition des adhérents
du CNER
Champ géographique
+ spécialiste
Territoire
< 300.000 hab
Territoire
> 300.000 hab
Champ technique
SPÉCIALISTES
< 300 000 HAB
Région
SPÉCIALISTES
> 300 000 HAB
Exogène
3
14
13
Endogène
spécialiste
0
1
0
GÉNÉRALISTES RÉGIONALES
GÉNÉRALISTES HORS RÉGIONS
Endogène
généraliste
20
24
8
Endogène aux
fonctions
élargies
7
6
0
+ généraliste
Source : KATALYSE
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Les spécialistes de moins de 300 000 habitants
Ces agences couvrent un territoire de moins de 300 000 habitants et interviennent
sur une activité spécifique. Peu nombreuses, elles sont aujourd’hui toutes
spécialisées sur l’exogène (promotion, prospection et accueil d’entreprises
extérieures). Elles se caractérisent par leurs moyens financiers et humains
restreints.
Leur situation paraît difficile à moyen terme, car elles couvrent un territoire
insuffisamment grand pour mener seules des actions de prospection exogène, en
particulier à l’international, qui réclament une certaine taille critique.
Deux formes de mutations sont ouvertes à ces agences : un élargissement de leurs
compétences techniques ou de leur périmètre d’action.
Ainsi, Dunkerque Promotion, qui avait pour mission initiale la promotion et le
développement exogène, s’est vu confier par la communauté urbaine de
Dunkerque la tâche d’accompagner les PME vers l’innovation dans le cadre de son
nouveau projet de territoire.
Les spécialistes de plus de 300 000 habitants
Il s’agit majoritairement d’agences ayant une activité exogène ou agissant dans le
champ de l’innovation. Elles ont une équipe relativement importante (10 à 15
personnes en général) et bénéficient de moyens financiers conséquents.
Ces agences sont aujourd’hui confrontées au décalage qui peut être ressenti, dans
un contexte économique difficile, entre les moyens – nécessairement constants –
mis en œuvre pour la prospection exogène et les résultats obtenus – par nature
variables car conjoncturels.
Les deux évolutions envisageables pour ce groupe sont la fusion d’agences
intervenant sur un même champ et un même territoire, et l’élargissement des
compétences techniques.
Par exemple, l’agence régionale de développement et l’agence régionale de
l’innovation de Bretagne ont fusionné en 2011, donnant naissance à une nouvelle
entité : Bretagne développement innovation.
Les généralistes hors régions
Ce sont les agences qui interviennent sur une commune ou un département et ont
majoritairement des compétences endogènes (accompagnement des entreprises
du territoire). Leurs moyens financiers et humains sont très variables.
Confrontées à la contradiction entre les besoins croissants des entreprises et la
diminution des moyens financiers des collectivités, ces agences doivent aujourd’hui
trouver un positionnement stratégique et identifier de nouvelles sources de
financement.
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La première évolution envisageable pour les généralistes hors régions consiste à
diversifier leurs sources de financement. Par exemple, l’agence départementale de
l’Eure a conventionné avec les EPCI de son territoire et met à leur disposition un
salarié 0,5 à 1 jour par semaine.
L’élargissement des compétences techniques est une autre possibilité pour les
généralistes hors régions : fusion avec l’agence d’urbanisme, avec le comité
départemental du tourisme (CAD 22, agence départementale des Côtes d’Armor),
action sociale par l’économique (CDDE 65, agence départementale des Hautes
Pyrénées), écologie industrielle (CAPEMM, agence départementale de Meurthe-etMoselle)… Toutefois, ces élargissements doivent répondre à une stratégie bien
pensée pour porter tous leurs fruits.
Les généralistes régionales
Il s’agit des agences régionales ayant majoritairement une activité endogène :
actions en direction des entreprises du territoire, marketing territorial, travail sur
l’offre du territoire, conseil aux collectivités…
Elles doivent aujourd’hui conforter leurs liens avec les relais locaux pour asseoir leur
légitimité et enclencher une véritable dynamique régionale. Ainsi, Midi-Pyrénées
Expansion a ouvert sa gouvernance aux territoires infra.
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Les propositions du CNER
Fort des conclusions de cette étude, et dans la perspective des prochains débats
sur la décentralisation, le CNER portera devant ses instances les réflexions et
propositions suivantes :
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les agences de développement économique sont des outils particulièrement
adaptés pour mener efficacement une politique de développement
économique, notamment en raison de leur capacité à fédérer en leur sein
des partenaires multiples de manière souple autour de projets territoriaux
complexes ;
les agences ont pour la majorité d’entre elles une activité endogène forte,
délivrant de nombreux services de soutien aux entreprises déjà implantées
sur leur territoire, à toutes les étapes de leur cycle de vie ;
face aux contraintes budgétaires et à l’impératif d’efficacité, les agences font
montre d’une réactivité exemplaire ; ainsi voit-on les agences s’articuler
entre elles verticalement (au service des intercommunalités notamment et
peut-être demain entre régions et départements) et horizontalement
(fusions et rapprochements divers) ;
sur certains territoires, l’échelon départemental s’impose comme un niveau
intermédiaire essentiel, tant comme relais de proximité de la région que
comme lieu de mutualisation de moyens et d’assistance technique des
intercommunalités ;
la diversité des organisations territoriales en matière de développement
économique montre bien que le nouvel acte de décentralisation ne devra
pas imposer un moule territorial rigide et uniforme à tous les territoires ;
la contractualisation entre les différents niveaux de collectivités, mise en
cohérence au sein d’un projet régional concerté et partagé, semble être la
méthode la plus à même de répondre à cet impératif d’adaptation
territoriale ;
cette contractualisation devra organiser les mutualisations de moyens, les
partages de compétences et l’application du principe de subsidiarité, afin de
réduire redondances, concurrences et multiplication des structures ;
l’État devra revoir le dimensionnement de sa présence sur les territoires et
les modalités de son action. Cela passera notamment par une délégation
plus grande de ses compétences et une meilleure implication dans les outils
partenariaux des collectivités ;
l’implication des entreprises dans l’élaboration des stratégies économiques
territoriales est cruciale, pour peu que l’on veuille s’assurer que les dispositifs
publics de soutien aux entreprises apportent les bonnes réponses aux
besoins de celles-ci ;
la formation des élus en charge de l’économie doit être encouragée afin de
leur donner les clés de compréhension des enjeux économiques territoriaux
aujourd’hui et des méthodes de management émergentes.
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Créé en 1952, le CNER est la fédération nationale des agences de développement économique ainsi qu’un lieu de
rencontres et d’échanges entre professionnels du développement économique. En tant que fédération, il assure
quatre missions principales : représentation des agences auprès des pouvoirs publics ; animation du réseau
d’agences ; formation des développeurs économiques ; information des agences et de leurs équipes.
SNCF Développement est la filiale de développement économique et de soutien à l’entrepreneuriat de SNCF. Elle
a pour mission de faciliter la mise en œuvre de la stratégie industrielle et d’emploi de SNCF en proposant une
offre de services permettant d’accompagner les mutations économiques et d’effectuer la transformation des
activités et des territoires ferroviaires. www.sncf-developpement.fr
Depuis 1990, KATALYSE accompagne les entreprises et les territoires dans leur stratégie de développement.
Présents sur l’ensemble du territoire à travers 5 bureaux régionaux (Paris, Lyon, Nantes, Toulouse, Strasbourg) les
consultants de Katalyse aident les collectivités à être les pilotes et les moteurs du développement territorial. Les
missions de conseil de Katalyse relèvent aussi bien de la stratégie de développement (schémas régionaux, filières,
innovation, emploi…) que de sa mise en œuvre ou de son évaluation. www.katalyse.com
Contacts
CNER
Raphaëlle Frija
06 79 18 66 33
[email protected]
Katalyse
Cécile Collot, Consultante Manager, KATALYSE Paris
01 39 20 80 10
[email protected]
SNCF Développement
Mélanie Depret-Bixio
[email protected]
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