étude de la fusion des plans PDALPD – PDAHI

Transcription

La fusion des plans d’actions du
logement et de l’hébergement :
Quelles perspectives ?
1
Cette étude a été réalisée dans le cadre d’un stage par :
Angélique Dao Castellano
Et encadré par :
-
Solène Bihan, Fapil Rhône-Alpes,
- Nathalie Domenach URPACT
- Marie-Laure Lechenault URCLLAJ
- Léa Retournard URHAJ
- Audrey Sibellas Fnars Rhône-Alpes
Impression : Repro concept
Ce travail est réalisé avec le soutien de la Fondation Abbé Pierre Rhône-Alpes
Parution : août 2014
0
PREAMBULE : La fusion des plans d’actions du logement et
de l’hébergement dans un contexte législatif en évolution…
Respectivement les 27 janvier et 27 mars 2014, ont été promulgués, la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPAM) et le projet
de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR). L’étude qui suit a été commandée dans ce cadre par la FAPIL Rhône-Alpes, la FNARS Rhône-Alpes, l’URCLLAJ, l’URHAJ et
l’URPACT en décembre 2013. Elle porte sur la fusion du Plan départemental d’actions pour le
logement des personnes défavorisées (PDALPD) et du Plan départemental de l’accueil, de
l’hébergement et de l’insertion (PDAHI) en un document unique : le plan départemental
d'actions pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD).
S’intéresser à la fusion des plans départementaux alors même que les compétences
et l’organisation des collectivités territoriales n’étaient pas stabilisées peut poser question.
L’étude ci-après traduit l’importance pour les différents réseaux associatifs d’un véritable
programme d’action qui puisse servir de cadre à leur action et de bases à leurs initiatives.
Cette étude a été réalisée dans le cadre d’un stage qui s’est déroulé de février à juillet
2014, en prévision des changements prochains dans les domaines du logement et de
l’hébergement. L’objectif est double :
Analyser les changements induits par la mise en place du PDALHPD
dans les différents départements de la région Rhône-Alpes. Et ce au regard des
nouvelles répartitions de compétences annoncées par les dispositions de la loi
MAPAM.
Identifier de façon non exhaustive, les points de vigilance à la fois pour
les fédérations et pour les structures adhérentes en Rhône-Alpes.
Cette étude de la fusion PDALPD-PDAHI s’appuie sur les entretiens réalisés avec les
acteurs locaux, une étude portant sur le contenu des différents plans rhônalpins réalisée par
Maud Cotte et l’analyse des lois ALUR et MAPAM. Le stage a été encadré conjointement par la
FNARS Rhône-Alpes, la FAPIL Rhône-Alpes, L’URHAJ, l’URCLLAJ et l’URPACT. La Fondation
Abbé Pierre a financé cette étude.
Les exemples mobilisés proviennent de plans d’actions du logement et de
l’hébergement fraîchement publiés ou en cours de révision. C’est pourquoi les informations
peuvent être amenées à se modifier et ont pour vocation première de constituer le cadre
d’une réflexion générale.
Enfin, je tiens vivement à remercier toutes les personnes citées en page 100 pour le
temps qu’elles m’ont accordée.
1
Résumé
Les années 2013 et 2014 ont été riches en production de textes législatifs : la loi de
modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPAM), la
loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), incertitudes sur la territorialité
et les compétences des Régions, etc….
La loi ALUR possède de nombreuses dispositions qui touchent tous les aspects du
domaine du logement, mais aussi de l’hébergement. Cette boîte à outil arrive paradoxalement dans un contexte où la restriction budgétaire est de mise.
Notre étude vise à caractériser les changements apportés par la loi ALUR sur les
domaines du logement et de l’hébergement au prisme de la fusion des plans d’actions du
logement (PDALPD) et de l’hébergement (PDAHI) dans un document unique : le plan départemental d'actions pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées
(PDALHPD).
Tout d’abord, nous avons cherché à caractériser le PDALHPD comme un outil de mise
en œuvre du droit au logement. La réunion des PDALPD et des PDAHI au sein d’un document
unique est plébiscité depuis longtemps par les associations.
Nous avons pu constater, par la suite, l’importance du diagnostic au sein du
PDALHPD. Son élaboration est une occasion privilégiée pour sensibiliser les collectivités et
l’Etat à l’importance des besoins. De plus, les orientations du plan découlent du diagnostic.
Tout l’enjeu est donc d’arriver à analyser les besoins et toutes les situations de mal/non
logement et de les traduire en orientations stratégiques.
En ce sens, la gouvernance du PDALHPD permet d’illustrer les enjeux d’intégration
des instances politiques compétentes, les services de l’Etat et le Conseil général, en matière
de logement et d’hébergement.
C’est donc principalement une fluidité entre ces deux domaines d’action qui est
recherchée, comme on peut le voir après l’examen du contenu du PDALHPD. Nous avons
tenté de nommer les changements apportés par la loi ALUR sur les différents aspects des
politiques publiques (veille sociale, hébergement, accès au logement, logement indigne,
etc.).
Pourtant, les modifications induites par les dispositions de la loi ALUR ne seront
guère efficientes, s’il n’existe pas une évaluation périodique des actions réalisées dans le
cadre du PDALHPD. C’est pourquoi les instances de pilotage du PDALHPD sont aussi primordiales.
2
SOMMAIRE
Introduction ............................................................................................................................................. 5
La place du PDALHPD dans la mise en œuvre du droit au logement ....................... 9
1. L’évolution du PDALPD et du PDAHI depuis les années 90 : vers un
renforcement du droit au logement ? .................................................................................... 10
2. Le PDALHPD, un outil essentiel pour les secteurs de l’accueil, l’hébergement,
de l’accompagnement et du logement : ............................................................................... 12
3. Pour une appropriation du PDALHPD selon les dispositions de la loi ALUR en
Rhône-Alpes? ................................................................................................................................. 12
Le diagnostic .........................................................................................................................................18
1. Développement du diagnostic à 360° au sein du PDALHPD et appropriation en
Rhône-Alpes ................................................................................................................................... 18
2.
Une meilleure analyse des besoins grâce à une approche territorialisée .......... 21
3.
Impliquer les acteurs pour produire des données cohérentes .............................. 22
Elaboration et gouvernance du PDALHPD ..............................................................................24
1.
Réunir les acteurs pour l’élaboration du PDALHPD ................................................... 26
D’après les dispositions de la loi ALUR à l’article 34 : ..................................................... 26
2.
Les personnes accompagnées dans la gouvernance du PDALHPD (Art. 34) ..... 27
3.
La gouvernance et l’animation du plan ......................................................................... 28
4.
Les enjeux de la métropolisation : vers une gouvernance réellement partagée ?
33
5. La mobilisation des associations ...................................................................................... 37
Le contenu du plan .............................................................................................................................38
1.
Veille sociale ........................................................................................................................ 39
2.
Hébergement ....................................................................................................................... 43
3.
Sortie d’hébergement ....................................................................................................... 45
4.
Accès au logement ............................................................................................................ 48
5.
Logement des jeunes en situation de fragilité ...................................................... 54
6.
Programmation de l’offre nouvelle de logements d’insertion ........................ 58
7.
Gestion locative adaptée et intermédiation locative........................................... 61
8.
Accompagnement .............................................................................................................. 64
9.
Aides individuelles du Fonds de Solidarité Logement ....................................... 67
10. Prévention des expulsions ............................................................................................. 69
11. L’habitat indigne et la précarité énergétique ......................................................... 73
3
L’évaluation du PDALHPD ...............................................................................................................78
1.
Les dispositifs d’évaluation des plans en Rhône-Alpes ........................................... 79
2.
Inclure les personnes accompagnées dans l’évaluation du PDALHPD ................ 81
3.
La nécessaire articulation avec les différents documents de planification ........ 81
......................................................................................................................................................................83
ANNEXES ..................................................................................................................................................85
Fiche exemple :....................................................................................................................................94
GLOSSAIRE ..................................................................................................................................................97
LISTE DES PERSONNES RENCONTREES POUR LA REALISATION DE L’ETUDE .................................. 100
4
Introduction
Pendant l’Hiver 2006-2007, la mobilisation des Enfants de Don Quichotte a renforcé
l’enjeu social du logement comme thème récurrent dans les discours politiques ; discours
généralement en accord avec l’article 1er de la loi Besson1. Cet article rappelle que « garantir
le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation ».
Sur la période 2007-2014, les gouvernements successifs ont mis en place des
programmes d’action pour réguler les champs du logement et de l’hébergement. Notamment :
Le chantier national prioritaire pour l’hébergement et l’accès au logement des
personnes sans abri ou mal-logées, porté par le Secrétaire d’Etat au logement,
Benoist Apparu, 2008-2012, dans le cadre de la Refondation des politiques
d’hébergement et d’accès au logement,
Le plan quinquennal de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, adopté
au cours de la réunion du Comité Interministériel de Lutte contre les Exclusions,
en janvier 2013, dans le cadre des engagements de campagne du Président de la
République,
Ces diverses mesures posent un cadre et des axes pour lutter contre les situations
de mal ou de non logement. Pour autant, la saturation des dispositifs d’hébergement et
l’absence sur les territoires d’un nombre suffisant de logement est à mettre en avant,
comme le soulignent les associations, notamment la Fondation Abbé Pierre (FAP) dans ses
rapports annuels. La dernière loi phare du gouvernement en date, la loi pour l’accès au
logement et un urbanisme rénové (ALUR) pose des jalons de la fusion des plans départementaux d’actions pour respectivement le logement (PDALPD) et l’hébergement (PDAHI) des
personnes défavorisées, sans pour autant en préciser les moyens.
Le contexte 2014 : rigueur budgétaire de l’action sociale et saturation des dispositifs
La Fondation Abbé Pierre, dans son rapport annuel 2014, dénombre environ 3,5
millions de personnes mal-logées en France Métropolitaine. La crise économique qui sévit
depuis 2008 a accéléré des mutations structurelles et lancé une dynamique de fragilisation
du rapport au logement. Aujourd’hui, le chômage touche environ 5,5 millions de personnes.
Plus globalement, ce sont plus de 5 millions de personnes qui sont fragilisées dans leur
rapport au logement : locataires en impayés, situations de surpeuplement, copropriétés en
difficulté etc.
Le baromètre 115 réalisé par la FNARS souligne une augmentation de 6% des
demandes d’hébergement entre janvier 2013 et janvier 2014. Ce constat est à mettre en lien
avec une saturation des dispositifs d’hébergement. Ainsi, l’INSEE dénombre 141 500 2
personnes sans domicile fixe3 début 2012, soit 50% de plus qu’en 2001. L’augmentation des
demandeurs d’asile, notamment, a contribué à emboliser les dispositifs à destination des
sans-abris.
1
Loi n°90-449 du 31 mai 1990 visant la mise en œuvre du droit au logement
INSEE PREMIERE n°1455 (juillet 2013), L’hébergement des sans-domiciles en 2012
[Disponible sur http://www.insee.fr/fr/ffc/ipweb/ip1455/ip1455.pdf]
3
Une personne est dite sans domicile si elle a passé la nuit précédant l’enquête de l’INSEE dans un lieu non
prévu pour l’habitation : haltes de nuit, café, etc. ou dans un lieu d’hébergement.
2
5
Alors que la situation depuis les années 2010 se dégrade en matière de mal ou de
non logement, les dépenses départementales d’action sociale sont soumises à un effet
ciseaux4 depuis 2012. Si une société, par exemple, voit ses charges augmenter plus vite que
ses produits, alors mécaniquement, la société verra son résultat baisser. C’est ce qu’on
appelle l’effet ciseaux. Dans le cas des Départements, les recettes en provenance de l’Etat
délivrées au titre de l’action sociale stagnent alors que les dépenses d’allocation continuent
de progresser. Par conséquence, les Départements ont entrepris des efforts pour rationaliser
les activités menées au titre de l’action sociale. Depuis la décentralisation de l’action sociale,
c’est la 1ère fois que la croissance des dépenses d’hébergement ralentit alors que le nombre
d’hébergés augmente. Attention néanmoins, les publics hébergés sont définis ici comme
allant des accueils de jour aux personnes âgées en résidence en passant par les personnes
handicapées. Il faut donc prendre avec toute la nuance qu’il convient ce contexte de restriction budgétaire de l’action sociale.
Face à toutes ces évolutions structurelles, la question se pose quant à l’efficacité de
deux plans dissociés du logement et de l’hébergement des personnes défavorisées. Les
situations de mal ou de non logement ne cessent de se diversifier, la limite entre les dispositifs d’hébergement d’urgence, d’insertion, de logement accompagné, et de logement social
devient floue. Aussi la fusion des PLDAPD-PDAHI est le fruit d’une volonté politique de mieux
articuler les dispositifs.
La situation en Rhône-Alpes
La Fondation Abbé Pierre, dans son rapport annuel régional 2014, dresse un bilan
contrasté de la situation rhônalpine. La région Rhône-Alpes se caractérise par une démographie dynamique : en 2013 son taux de croissance est de 0,9%, soit le double de la moyenne
française. Par ailleurs, la situation économique reprend doucement avec un taux de chômage
en 2013 de 9,3% de la population active.
Pour autant, la pauvreté continue de croître avec des fortes disparités territoriales.
Ainsi, la Drôme, l’Ardèche et la Loire ont les taux de pauvreté les plus élevés (au-dessus de
la moyenne nationale qui est de 14,3%), alors que la Haute Savoie, l’Ain et la Savoie ont les
taux les plus bas. Cette disparité se retrouve au niveau du marché du logement.
Bien qu’un déficit de 140 000 logements persiste depuis 10 ans en Rhône-Alpes, la hausse
des prix du logement s’est poursuivie surtout à Lyon, Vienne, Annecy, etc. La production de
logement social n’est pas en reste et illustre à quel point les situations de précarité ne
cessent d’augmenter et de se diversifier. Actuellement, le nombre de logements sociaux
livrés est inférieur de 20 à 25 % au nombre de logements financés. C’est donc un déséquilibre qui persiste du fait de la diversification des situations. « Cela [invite] à une réflexion
collective sur les nécessaires adaptations du logement social 5… ».
Enfin, l’examen des recours déposés dans les commissions départementales comme
la commission de médiation DALO, ou encore les demandes exprimées aux SIAO, etc. soulignent un besoin d’amélioration des dispositifs. Dans la mesure où les situations d’urgence
sociale s’accumulent, la fusion des PDALPD et des PDAHI est la solution qui s’impose.
6
4
Lettre de l’ODAS, juin 2013, les dépenses départementales d’action sociale en 2012 : un très inquiétant effet
de ciseaux, [Disponible sur http://odas.net/Lettre-de-l-Odas-Les-depenses,593]
5
Fondation Abbé Pierre, 2014, L’état du mal logement en France, Rhône-Alpes, un éclairage régional, p. 12.
PDALPD-PDAHI : de quoi parle-t-on ?
De manière générale, on peut définir un plan ou un document de planification
comme l’expression, en termes opérationnels, d’une politique ou d’une programmation
d’actions territorialisées par une collectivité (Etat, Département, etc.)
L’objectif ici n’est pas de retracer l’historique du PDALPD et du PDAHI (cf. annexe 2).
Pour autant, ces deux documents ont pour buts respectifs de:
permettre l’accès au logement et le maintien en son sein pour des personnes ayant
des difficultés, tout en disposant à l’intérieur du logement de la fourniture d’eau,
d’énergie et de services téléphoniques6,
planifier l’offre d’hébergement, en recensant et réorganisant les dispositifs, moyens
et besoins des populations prioritaires. Le but final étant de favoriser l’accès au
logement.
Il convient de repréciser que l’intégration du PDAHI au PDALPD était préconisée dès la
création de ce dernier en 2009. Néanmoins, ces deux documents ont eu du mal à fonctionner ensemble. Tout l’enjeu du PDALHPD, le document fusionné exigé par la loi ALUR, est de
constituer un outil efficient pour mettre en place une réelle politique du logement et de
l’hébergement des personnes en situation de précarité.
Le PDALPD et le PDAHI relevaient l’un d’un Co-pilotage Etat /Conseil général et l’autre
des seuls services de la cohésion sociale de l’Etat, sous le contrôle du Préfet. Cette dualité
dans la gouvernance se retrouve au niveau du PDALHPD.
La réforme territoriale prévue pour 2016 impliquant la refonte des régions et la
suppression des départements génère des interrogations sur l’organisation de la solidarité
en territoire rural. Si les grandes agglomérations semblent dimensionnées pour porter la
question de la fluidité hébergement logement et du logement des personnes fragiles, qu’en
sera-t-il en zone rurale ? Les situations de mal-logement sont tout-autant importantes sur
ces territoires. Néanmoins, en l’absence de collectivité organisant la solidarité à une échelle
territoriale plus vaste que les EPCI ruraux actuels, on peut se questionner quant à la validité
d’un PDALHPD qui ne soit plus porté par le Département comme programme d’action.
La fusion des plans d’actions du logement et de l’hébergement répond ainsi à une
demande des associations, mais aussi à une situation structurelle qui tend à rapprocher les
secteurs du logement et de l’hébergement. Les pratiques des acteurs associatifs et institutionnels respectifs du logement et de l’hébergement étaient déjà complémentaires quand le
PDALPD et le PDAHI étaient en vigueur. Notre étude abordera donc la constitution du
PDALHPD sous l’angle suivant :
7
6
http://www.anil.org/analyses-et-commentaires/analyses-juridiques/2007/plans-departementaux-dactionpour-le-logement-des-personnes-defavorisees-pdalpd/
Articulation ou fusion des PDALPD-PDAHI ?
Ce questionnement se pose au niveau :
des modifications sur les pratiques associatives et la structuration du secteur
Accueil, Hébergement Insertion et logement.
de la production d’une politique pour les personnes défavorisées entre l’Etat, le
département et les collectivités locales.
Cette réforme n’est pas seulement une refonte de deux documents de planification,
c’est une opportunité pour mieux répondre aux besoins et fluidifier les dispositifs du logement et de l’hébergement. La fusion des plans est une voix possible pour faire travailler
ensemble des acteurs plutôt que de défendre, à tout prix, les prérogatives de chacun.
L’enjeu est d’arriver à créer une culture commune entre les acteurs, voire une acculturation
des différents secteurs pour renforcer le travail en commun. Enfin, les associations peuvent
se saisir du PDALHPD en interrogeant les acteurs sur leur politique, les moyens, les objectifs, la programmation territorialisée. Un certain nombre de documents à venir viennent
conforter un travail conjoint entre secteur du logement et de l’hébergement, notamment ;
Un bilan du Fond Solidarité Logement (FSL) à l’échelle nationale,
Une grille d’analyse de la demande qui est actuellement en débat, à partir de la
grille ETHOS
8
La place du PDALHPD dans la mise en œuvre
du droit au logement
9
1. L’évolution du PDALPD et du PDAHI depuis les années 90 : vers
un renforcement du droit au logement ?
Suite à la loi Besson du 31 mai 1990, tout un corpus de textes juridiques concernant le
logement et l’hébergement a été adopté avec l’objectif de mettre en œuvre le droit au logement. D’une part, la puissance publique via les lois de décentralisation (cf. schéma supra) a
cherché le meilleur échelon d’application des politiques du logement et de l’hébergement.
D’autre part, le PDALPD s’est vu renforcé dans ses attributions et ses moyens, puis complété
par le PDAHI avec la loi MOLLE7 en 2009. L’objectif étant de créer un document de programmation intégré pour garantir le droit au logement. Pour le PDAHI, les services de l’Etat
(DDCS) ont mis en place une programmation pour l’hébergement. Mais l’intégration du
PDALPD et du PDAHI n’a pas été réalisée jusqu’à aujourd’hui dans les années suivant la
publication de la loi MOLLE.
Dans ce contexte, les réponses en matière de logement et d’hébergement ont pu manquer
de cohérence pour les demandeurs, ce que les dispositions de la loi ALUR8, complétée par la
loi MAPAM, tentent de combler. La fusion des PDALPD et des PDAHI en un document unique,
le PDALHPD, est prévue par l’article 34 de la loi ALUR. Le PDALHPD est perçu par de nombreuses associations comme une opportunité de remettre à plat et de coordonner les dispositifs d’accueil, d’hébergement, d’accompagnement vers l’insertion et du logement. La
fusion des plans est donc une occasion pour créer une politique commune et efficace ; politique fondée de la réunion de tous les acteurs et de la réalisation d’un diagnostic commun
au logement et à l’hébergement.
Les textes de référence
Loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement :
La loi Besson vise à garantir la mise en œuvre du droit au logement par l’institution du
PDALPD dans chaque département et la création d’un Fonds de solidarité logement (FSL),
géré par le département. Le PDALPD est co-piloté par l’État et le Département.
La place du PDALHPD dans la mise en œuvre du droit au logement
En Rhône-Alpes, l’année 2013-2014 a été charnière. Cinq plans départementaux d’action
du logement et de l’hébergement ont été réécrits ou prorogés, lorsque le projet de loi
« ALUR » a été dévoilé puis accepté au Sénat. L’enjeu est de savoir si ces nouveaux plans
actent la loi ALUR et comment ils s’inscrivent dans une continuité de la mise en œuvre du
droit au logement.
Loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions :
Cette loi complète les objectifs et les moyens d’action du PDALPD sur le volet financier en
mettant en place un dispositif d’aide à la médiation locative et en attribuant des moyens à la
gestion locative aidée.
7
MOLLE : mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion
ALUR : pour l'accès au logement et un urbanisme rénové
8
10
La loi SRU complète les objectifs et les moyens du plan en termes de capacité d’action en
élargissant les compétences du PDALPD à la lutte contre l’habitat indigne.
Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales :
La loi LRL correspond à la deuxième vague de décentralisation et désolidarise le PDALPD du
FSL, qui est géré par le seul Département au titre de l’action sociale sans être toutefois une
compétence obligatoire. Le PDALPD doit à présent corréler les différentes interventions avec
des objectifs partagés.
Loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement :
La loi ENL inscrit comme contenu obligatoire du PDALPD : la prévention des expulsions locatives, la lutte contre l’habitat indigne et la coordination des attributions.
Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant
diverses mesures en faveur de la cohésion sociale :
La loi DALO réaffirme l’universalité du droit au logement en le rendant opposable grâce à
l’ouverture de voies de recours. Le Préfet doit être en mesure de fournir un logement ou un
hébergement décent dans des délais encadrés.
Loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre
l'exclusion :
La loi MOLLE prévoie la création des PDAHI, inclus dans les PDALPD. Ils doivent permettre
une continuité entre l’insertion et l’accès au logement.
Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et
d'affirmation des métropoles :
La loi MAPAM vise à clarifier l’administration territoriale française en confortant notamment
les métropoles et les pôles métropolitains, posant ainsi les bases d’une nouvelle architecture
des compétences. La métropole peut récupérer en partie les compétences obligatoires du
Conseil général, dont l’action sociale et le FSL et de l’Etat l’hébergement, qui sont en lien
direct avec le PDALPD et le PDAHI. .
Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové
La loi ALUR préconise la fusion du PDALPD et du PDAHI mais réactualise aussi les outils des
plans d’actions du logement et de l’hébergement. 9
Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement
urbains :
11
9
Le contenu de la loi ALUR sera détaillé dans la partie 3. Le contenu du PDALHPD
Au cours des entretiens, de nombreux directeurs de structures se sont déclarés très
favorables à la fusion des plans départementaux d’actions du logement et de l’hébergement.
C’est une « institutionnalisation » du lien hébergement/logement en amont et en aval. Mais
l’apport de la fusion se note aussi sur le plan institutionnel en calant les régimes de responsabilité. Le PDALHPD, en ce qu’il est un document unique, propose une vision globale des
parcours de l’hébergement et du logement. Ce document est l’occasion :
d’identifier des passerelles entre l’hébergement et le logement,
de redonner une cohérence à l’ensemble des dispositifs et de trouver de
nouveaux leviers d’actions.
d’obtenir une implication conjointe des services de l’Etat DDT et DDCS, du
Département et des Etablissements Publics de Coopération Intercommunal
(EPCI) sur une politique et un programme d’action pour le logement des plus
démunis.
Plus particulièrement, le manque d’intégration du PDAHI au PDALPD s’est ressenti sur
les dispositifs, l’existence de « filières » et le travail entre les différents acteurs.
De ce point de vue, le PDALHPD constitue l’occasion de :
permettre aux acteurs du logement et de l’hébergement, qui ne travaillent
pas toujours ensemble de se regrouper. Ils partagent un grand nombre de
questionnements et prérogatives.
obtenir une meilleure articulation entre les acteurs publics et réduire le
nombre d’interlocuteurs,
trouver une complémentarité entre les différents dispositifs, pour faciliter les
parcours et pour que les associations bénéficient de fonds cohérents au vu
des coûts engagés.
La fusion des plans permet donc de revenir sur les éléments qui ont manqué à
l’intégration du PDAHI au PDALPD, selon la circulaire de 2009. Si les deux secteurs du logement et de l’hébergement sont mieux articulés, cela permettra d’abonder dans la logique de
la stratégie d’accès prioritaire au logement.
3. Pour une appropriation du PDALHPD selon les dispositions de la
loi ALUR en Rhône-Alpes ?
En Rhône-Alpes, les départements se sont appropriés de manière très différente le
PDALPD. La mise en place du PDALHPD pose question : ce document répond-t-il de manière
plus efficace aux attentes des associations ? Quelles sont les dispositions de la loi ALUR pour
casser la dichotomie entre hébergement et logement ?
Concernant le PDALHPD, la loi ALUR insiste sur plusieurs dimensions :
l’analyse des besoins,
l’articulation entre les divers acteurs du logement et de l’hébergement, notamment
entre le Conseil général et les services de l’Etat dans le département,
Le PDALHPD se présente de la façon suivante selon les dispositions de la loi ALUR :
2. Le PDALHPD, un outil essentiel pour les secteurs de l’accueil, de
l’hébergement, de l’accompagnement et du logement :
12
Le PDALHPD
Le Plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées « définit, de manière territorialisée, les
mesures destinées à répondre aux besoins en
logement et en hébergement des personnes
prises en charge par le dispositif d'accueil,
d'hébergement et d'accompagnement vers
l'insertion et le logement. » (Art. 34, loi ALUR)
Date et origine de création
Le PDALHPD a été créé suite à la loi n° 2014366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement
et un urbanisme rénové (art. 30). L’objectif est
double :
-
-
Combler le manque de cohérence,
constaté jusqu’à présent, des réponses
en
matière
de
logement
et
d’hébergement.
Supprimer les difficultés de pilotage et
de production des anciens PDALPD et
PDAHI.
Fonctionnement
Durée du PDALHPD : 6 ans maximum
Contenu : Par rapport aux dispositions de la loi
Besson (31 mai 1990) relatives au PDALPD :
-
-
Article 1 : les définitions de l’habitat indigne, l’habitat informel et la précarité
énergétique sont regroupées,
Articles 2-4 : sont repris pour intégrer les
dispositions relatives à l’hébergement.
Les mesures d’accompagnement social
revêtent un caractère facultatif.
Publics concernés : Le plan ne définit pas une
liste particulière de publics mais priorise au
niveau départemental les situations suivantes :
« […] les personnes et familles sans aucun
logement, menacées d'expulsion sans relogement, hébergées ou logées temporairement ou
exposées à des situations d'habitat indigne.
[Mais aussi] celles qui sont confrontées à un
cumul de difficultés, en incluant les personnes
reconnues prioritaires [‘au titre du DALO et du
DAHO et celles qui occupent un immeuble faisant l'objet d'une interdiction définitive d'habi-
ter ou d'une évacuation à caractère définitif] »
(art. 34).
Acteurs
Elaboration : Le PDALHPD est élaboré conjointement par le conseil général et l’Etat au travers du Comité Responsable du Plan (CRP).
Sont associés à l’élaboration du plan en plus
des partenaires traditionnels: les associations
dont l’un des objets est la lutte contre
l’exclusion, l’insertion ou le logement des personnes en situation de grande précarité, les
personnes concernées et les organismes réalisant des activités de maîtrise d’ouvrage
d’insertion, ingénierie (sociale, financière, etc.),
intermédiation locative et gestion locative
adaptée.
L’adoption du plan s’effectue par le président
du conseil général et du représentant de l’Etat,
après l’avis du Comité régional de l’habitat et
de l’hébergement (CRHH).
Pilotage : Le PDALHPD est co-piloté par le représentant de l’Etat au sein du département et
le président du conseil général au sein du CRP.
Mise en œuvre et suivi du plan : Les personnes
concernées sont associées au suivi du plan, via
des instances de concertation à définir. Un
élément nouveau s’ajoute au suivi du plan : le
président du Conseil Général doit faire en CRP
le bilan annuel des mesures d’ASLL (accompagnement), des enquêtes sociales et des diagnostics sociaux. La mise en œuvre du Plan
peut être déléguée à un comité technique. Les
EPCI sont associés pour l’application de certaines dispositions du plan
Animation :
Le
CRHH
est
garant
l’application des politiques du PDALPHD.
Focus
Définition
de
Evaluation : Les personnes concernées sont
associées à l’évaluation du dispositif d’accueil,
d’hébergement et d’accompagnement vers
l’insertion et le logement en accord avec le
plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et
pour l’inclusion sociale. Enfin, le CRHH procède à une évaluation du PDALHPD à miparcours via une commission de coordination,
pour garantir l’application du plan.
13
selon les départements, le budget par habitant peut varier d’1 à 2 points. Cette variation n’est pas corrélé aux tensions sur le marché du logement, ni à la richesse des
territoires ou à la présence ou non de métropoles, etc.
Les relations entre les acteurs associatifs et institutionnels, l’existence d’autres politiques et d’autres dispositifs ne rentrant pas dans le cadre du FSL peuvent être aussi
un facteur explicatif, si certains dispositifs sont mis en avant par rapport à d’autres
(cf. fiche sur les aides personnelles du FSL).
Globalement, de 2010 à 2013, il y a eu très peu de revalorisation du montant des
FSL. Le PDALHPD devra s’accommoder, de fait, d’un contexte budgétaire réduit, qui a forcément un impact sur la mise en œuvre du droit au logement.
Budget total
du
FSL/habitant
(euros)
Ain
Ardèche
Drôme
Isère
Loire
Rhône
Savoie
Haute
Savoie
Non disponible
2, 10
euros
4, 95
euros
3, 41
euros
2,83
euros
2,24
euros
1, 27
euros*10
3, 10
euros*
Bien que le contexte budgétaire actuel limite les marges d’action, les associations
souhaitent faire du PDALHPD un outil intégré de lutte contre le mal-logement. Le plan
fusionné doit ainsi s’articuler avec les autres dispositifs au niveau régional, départemental et
local. Les exigences d’évaluation du PDALHPD à mi-parcours via le Comité Régional de
l’Habitat et de l’Hébergement (CRHH) sont à mettre en lien avec l’actualisation, plus
fréquente peut-être, des dossiers traités par les commissions type CCAPEX 11 ou COMED12. A
noter, le passage du plan devant le CRHH est une nouveauté introduite par la loi ALUR, qui
pose question quant aux modalités de cette évaluation (cf. supra).
De façon récurrente, les nouveaux plans fusionnés du logement et de l’hébergement
(Isère et Drôme) répondent de mieux en mieux à l’enjeu d’articulation entre les deux
secteurs. Mais l’identification explicite des budgets pour les actions et des services coordinateurs manque. Par ailleurs, les voies de territorialisation du PDALHPD ne sont pas toujours
très claires, à l’instar des budgets. Le tableau suivant rapporte le budget total du Fonds Solidarité Logement (FSL) par habitant selon les données disponibles et collectées dans le cadre
de ce travail. Deux constats:
Schéma PDALHPD et outils de lutte contre le mal-logement :
Sur le schéma suivant, le PDALHPD vient se positionner comme un élément central et canalisateur entre certaines instances et actions de lutte contre le mal-logement.
10
Les chiffres sont estimés pour 2009. Voir la fiche sur les aides individuelles du FSL.
CCAPEX : commission de prévention des expulsions locatives
12
COMED : commission de médiation DALO
11
14
Le Programme Local de l’Habitat
Permet une meilleure appréhension des besoins sur les bassins de vie et la traduction de
ceux –ci en objectif de production
Est un outil de territorialisation via l’inclusion
des orientations du PDALHPD dans les actions
prévues du PLH. Traduit la responsabilité de
l’EPCI compétent en matière d’habitat dans la
lutte contre l’habitat indigne et la prise en
charge des besoins en logement des populations spécifiques
Niveau local-territorial
Le comité régional de l’habitat et
de l’hébergement
Veille à l’application de la
politique du PDALHPD sur le
territoire.
Institue un cadre légal
d’observation et d’évaluation à
mi-parcours des actions menées dans le cadre du PDALHPD.
PDALHPD
Niveau régional
Niveau départemental
Le contingent préfectoral
Le Préfet dispose d’un droit
de réservation sur
les
logements du parc social
pour les ménages reconnus
prioritaire par le PDALHPD.
Le contingent préfectoral
se pose vis-à-vis du PDALHPD comme un outil de la
sortie d’hébergement et
d’accès au logement.
La Commission de médiation
DALO
Est la 1ère instance d’examen
des recours, à l’amiable, DALO.
Est un outil de traitement de
la demande DALO : la COMED
désigne au préfet les demandes jugées prioritaires
avec les mesures de diagnostic/d’accompagnement
nécessaires…
…pour que les demandeurs
soient redirigés vers les outils
de relogement
Le Fonds de Solidarité Logement
Abonde financièrement les
actions menées dans le
cadre du PDALHPD : accompagnement, accès &
maintien dans le logement,
etc.
Peut être saisi par les instances du PDALHPD
La Commission de coordination des
actions de prévention des expulsions
locatives
Réalisation : A. Dao Castellano, mai 2014
Est
l’instance
de
coordination,
d’évaluation & de pilotage du dispositif départemental des expulsions
locatives définies par le PDALHPD.
Approuve avec le CRP du PDALHPD la
Charte de prévention des expulsions,
pour organiser le traitement coordonné des situations d’expulsions locatives
Après la Seconde Guerre Mondiale, l’Etat est monté en compétence en matière de
construction, de programmation de l’offre de logement et sur l’hébergement. Suite aux lois
de décentralisation (1982 et 2004), le Conseil général est chef de file de l’action sociale. Les
deux institutions sont donc complémentaires pour le maintien des ménages dans le logement, mais ont des cultures différentes en termes d’accès. Ce sont finalement deux visions
du logement et de l’hébergement à concilier dans les modes de travail et dans l’articulation
des compétences. Plus particulièrement, la difficulté est de ne pas tomber dans une mise en
concurrence entre l’hébergement et l’action sociale. Le Conseil général, en tant que service
décentralisé de l’Etat, relève d’une logique territoriale. Les services de l’Etat (DDCS), services
déconcentrés s’inscrivent dans une démarche descendante. De fait, l’enjeu au niveau de la
gouvernance du PDALHPD est d’arriver à s’appuyer sur ces deux cultures pour coordonner
les acteurs du logement et de l’hébergement.
En somme, le PDALHPD apparaît comme un outil primordial de la mise en œuvre du
droit au logement. Ce plan est pourtant dépendant d’un contexte de restriction budgétaire
et de nombreux enjeux comme la coopération entre le Conseil général et les services de
l’Etat aussi bien DDT 14 que DDCS, ou encore la coordination entre le Fonds de solidarité
logement (FSL) et le BOP 177 15(cf. annexes 2). Au regard des plans d’action du logement et
de l’hébergement actuels en Rhône-Alpes, les dispositions de la loi ALUR sont à s’approprier
et à réintégrer pour les plans à réécrire.
13
DDCS : direction départementale de la cohésion sociale
Direction départementale des territoires
15
BOP 177 : budget des DDCS
14
Enfin, la fusion des plans d’action du logement et de l’hébergement implique de
nouveaux acteurs comme les EPCI via le PLH. Cela soulève un autre enjeu de taille : celui du
co-pilotage du plan par le Conseil général et les services de l’Etat (DDCS 13), exigé par la loi
ALUR. Le PDALHPD est donc un outil départemental qui a vocation à faire travailler ensemble
deux institutions n’ayant pas les mêmes compétences et ne fonctionnant pas de la même
façon. D’une certaine manière, la mise en œuvre du droit au logement via le PDALHPD
repose sur la capacité du Conseil général et des services de l’Etat (DDCS) à travailler
ensemble.
16
Carte des dates d’écritures des différents plans en Rhône-Alpes
17
Le diagnostic
Le diagnostic constitue une des pierres angulaires des plans d’action du logement et
de l’hébergement ce qui est particulièrement visible dans les PDALHPD renouvelés pour la
période 2014-2020. Tout l’enjeu est alors de produire un diagnostic rendant compte de la
diversité des besoins des personnes en situation de mal ou de non logement. Autrement dit,
l’objectif est d’arriver à articuler l’évaluation des besoins en logement et en hébergement.
1. Développement du diagnostic à 360° au sein du PDALHPD et
appropriation en Rhône-Alpes
Les diagnostics des anciens PDALPD, en Rhône-Alpes, étaient largement alimentés par les
analyses des besoins sociaux (ABS), réalisés par les Centres Communaux d’Action Social
(CCAS). En septembre 2014, l’Union Départementale des CCAS devrait fournir une synthèse
départementale des ABS. Aujourd’hui pourtant, ce sont les diagnostics à 360° qui sont mis
en avant pour alimenter les PDALHPD.
La Drôme, par exemple, dédie une fiche dans son PDALHPD 2014-2018 dont l’objet
est de « faire évoluer le dispositif d’accueil, d’hébergement et d’insertion en fonction
des conclusions du diagnostic à 360° 16»
18
16
PDALPHPD de la Drome p. 19
Le diagnostic à 360°
Les diagnostics territoriaux partagés,
dits « à 360° », s’inscrivent dans une démarche
devant être concertée entre les différents
acteurs du logement et de l’hébergement.
L’objectif est triple :
-
-
-
Une meilleure analyse des besoins.
L’idée est de dépasser les approches sectorielles et d’observer l’influence des dynamiques spatiales. Cela afin d’avoir une
connaissance plus fine des parcours individuels, de la complémentarité entre les différents segments de l’offre d’hébergement
et de logement.
Une meilleure planification de l’offre en
logement et en hébergement.
La réponse institutionnelle doit être adaptée à la diversité des besoins et déboucher
sur une programmation pluriannuelle
effective.
Une dynamique renouvelée entre les
acteurs du logement et de l’hébergement.
Le diagnostic à 360° a été introduit par
le plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté
et pour l’inclusion sociale du 21 janvier 2013.
« (…) Pour permettre d’améliorer et de structurer l’offre d’hébergement, à long terme, à
partir des besoins observés sur le terrain, il est
nécessaire d’établir des diagnostics territoriaux associant l’ensemble des acteurs 17 ».
Réalisation
4 principes clés :
Une analyse des besoins en fonction de la
situation des personnes sur la base de la
grille ETHOS,
Une approche géographique incluant les
territoires locaux et une perspective
départementale, régionale et nationale.
Des exigences transversales :
Trouver des indicateurs communs fournissant une vision partagée des besoins et
des offres,
Augmenter la transmission d’informations
et d’analyses entres les différents niveaux
national, régional et départemental.
Capitaliser l’existant (analyses, bonnes
pratiques…)
Travailler sur les questions épineuses avec
tous les acteurs concernés.
Elaboration, mise en œuvre et suivi
Au national : Un comité de pilotage cadre et
suit la démarche au niveau national, mais aussi
valide les outils élaborés à l’échelon territorial.
Piloté par la DGCS, la DIHAL et la DHUP, ce
comité rassemble :
Les ministères impliqués par la démarche,
Les collectivités territoriales représentées,
les usagers, les associations et les « sites
pilotes ».
Au niveau territorial : SGAR, DRJSCS, DREAL,
DDCS, DDCSPP, DDT doivent mettre en œuvre
la démarche. Cela en association avec les
Départements (chefs de fil de l’action sociale)
et les établissements publics de coopération
intercommunale.
Focus
Définition :
Au niveau local : Un comité de pilotage en
charge de la construction et du suivi partenarial de la démarche. Ce COPIL intègre : les services de l’Etat, les collectivités territoriales, les
associations, les bailleurs, etc.
Une méthode de travail mobilisant
l’ensemble des acteurs et permettant de
trouver des indicateurs pertinents,
Une analyse des besoins prenant en
compte le parcours des publics dans les
différents types d’offre (hébergement,
logement temporaire, etc.),
19
17
Référence plan de lutte pauvreté et inclusion p. 33
Dans cette optique, le diagnostic à 360° se pose comme un outil d’articulation entre
les connaissances liées à l’hébergement et au logement au travers :
Le diagnostic
La démarche des diagnostics à 360° a débuté dans le cadre du plan quinquennal de
lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale en 2013. A l’origine, ces diagnostics
doivent fournir une vision partagée des besoins des personnes en situation de mal-logement
sur un territoire et des solutions existantes dans une perspective d’adaptation pluriannuelle
de l’offre. Ce qui est au cœur des diagnostics à 360° est donc une recherche de fluidité entre
les domaines de l’hébergement et du logement. En ce sens, les diagnostics à 360° se posent
comme la pierre angulaire des futurs PDALHPD, en ce qu’ils permettront de renforcer la
dimension programmatique des plans fusionnés.
D’un travail conjoint entre les différents acteurs (AHI, logement d’insertion, logement
adapté, etc.), pour trouver des indicateurs commun fournissant une vision partagée
des besoins et de l’offre,
De l’augmentation de la transmission d’informations et d’analyses entre les niveaux
nationaux, régionaux et départementaux, etc.
De l’organisation des relations entre les services de l’Etat, les conseils généraux et
les partenaires (CAF, etc.),
La démarche est ambitieuse et pourrait réussir avec le concours de tous les acteurs.
Néanmoins, l’appropriation des diagnostics à 360° en Rhône-Alpes questionne l’efficacité
d’un tel document.
La Loire a été un territoire pilote. Le diagnostic à 360° n’a pas abouti, notamment car
le chef de projet s’est retiré avant la fin de l’expérimentation. Pour autant, la FNARS nationale a
tentée de tirer des enseignements de l’expérimentation et recueilli les avis de ses
associations adhérentes qui ont participé à la 1ère vague de réalisation du diagnostic à 360°.
Il ressort du document produit que :
Les conditions de l’exercice ont entrainé une absence de visibilité sur le déroulement du travail à faire. La crainte persistait que seuls les services de l’Etat et du
Conseil Général réalisent le diagnostic. Les acteurs associatifs et les personnes
accompagnées ont plaidé pour une concertation effective.
Le calendrier de réalisation du diagnostic était bien trop court pour produire un
document de qualité selon les modalités d’élaboration des diagnostics à 360°.
Le statut et la finalité du diagnostic à 360° n’étaient pas assez clarifiés pour
produire un exercice faisant sens pour les acteurs, la dimension de programmation n’étant pas assez mise en avant.
En somme, le diagnostic est une des pièces maîtresses du PDALHPD car les orientations du plan en découlent. De cette manière, la loi ALUR précise art. 34 III, art.4-II réécrit de
la loi Besson :
« II. ― Le plan départemental est fondé sur une évaluation des besoins
des personnes mentionnées à l'article 2 de la présente loi dépourvues de
logement ou mal logées, quelle que soit la forme de leur habitat (…)
auxquelles priorité doit être donnée pour l'attribution de logements. Il
évalue également les besoins des personnes dont la difficulté d'accès ou
de maintien dans un logement provient de difficultés financières ou du
cumul de difficultés financières et de difficultés d'insertion sociale. »
20
La fusion du PDALPD et du PDAHI implique de repérer les besoins de tous les publics
et de toutes les situations de mal ou de non logement. Les publics défavorisés peuvent solliciter les dispositifs tant de l’hébergement que du logement, induisant par là une surcharge
de ces dispositifs. Par ailleurs, les logiques actuelles de peuplement dépassent les limites
strictement communales. Comme on peut le voir avec le phénomène de migrations pendulaires, les individus n’hésitent pas à aller pour travailler dans une commune autre que leur
lieu de résidence. La loi ALUR précise :
« [Le comité responsable du plan] peut également les associer à la mise
en œuvre du plan et confier pour partie celle-ci à des instances locales,
en tenant compte du périmètre des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'habitat. » (Art 34, III, 3°
art. 3 réécrit de la loi Besson)
Le diagnostic
2. Une meilleure analyse des besoins grâce à une approche
territorialisée
Dans cette optique, le département de la Côte d’Or a privilégié une analyse par
bassin de vie et par thématique. Cela pour avoir une vision globale de la situation du mal
logement dans les bassins de vie. La CAF fournit des analyses mais peu territorialisées.
L’enjeu est alors de cartographier les dynamiques et les besoins pour visualiser les priorités
sur le territoire. A titre d’exemple, le PDALPD de Côte d’Or s’appuie sur une analyse territorialisée des besoins. Nous avons donc retenu cet exemple de« bonne pratique » (cf. focus : le
PDALPD de Côte d’Or) et l’on retient des éléments décisifs.
La réalisation d’un diagnostic social et territorial partagé par les acteurs a permis la
mise en cohérence des anciens PDALPD et PDAHI de Côte d’Or.
Sur les territoires du département, cette logique transversale de l’appréhension des
besoins a participé à fédérer les acteurs.
Dans la mesure où les bassins de vie actuels sont inclus, voire se calquent, sur le
périmètre des intercommunalités, un premier découpage territorial peut être fait à partir des
plans locaux de l’habitat (PLH). Un tel découpage territorial présente des avantages :
Articuler les actions des EPCI avec celles des Départements dans le cadre du
PDALHPD, tout en respectant les nouvelles délégations de compétence en matière
de logement (cf. supra).
Coordonner les PLH avec le PDALHPD, en dépassant la simple prise en compte,
régime de comptabilité juridique exigée jusqu’à présent. Par ailleurs, certains PLH
intègrent déjà un volet hébergement.
En ce sens, la loi ALUR souligne dans son article 34 :
« IV. ― Le plan fixe, de manière territorialisée, en tenant compte des
programmes locaux de l'habitat et des bassins d'habitat, les objectifs à
atteindre pour assurer aux personnes et familles concernées par le plan
la mise à disposition durable d'un logement et pour garantir la mixité
sociale des villes et des quartiers, ainsi que les objectifs à atteindre en
matière d'accueil, d'hébergement et d'accompagnement vers l'insertion
et le logement des personnes sans domicile » (Art. 34 III art.4-IV réécrit
de la loi Besson)
21
La réalisation d’une analyse territorialisée des besoins est une des conditions de réussite
du diagnostic. L’enjeu, on l’a vu, est de produire de l’information cohérente dans le diagnostic. Pour ce faire, tous les acteurs participant de la dynamique du logement et de
l’hébergement doivent être mobilisés.
l’association des HLM est importante pour le parc de logement social, et les questions liées à l’accès au logement des personnes en situation de précarité dans ce
parc.
l’association des secteurs de l’Accueil, de l’Hébergement et de l’Insertion (AHI)
pour les données concernant le domaine de l’hébergement, etc.
Le diagnostic
3. Impliquer les acteurs pour produire des données cohérentes
Concernant le découpage territorial qui sert de base à l’analyse, le périmètre des PLH permet d’impliquer les élus locaux. C’est une démarche qui est de plus en plus mise en avant
dans les PDALHPD renouvelés en 2014.
L’Isère appuie son observation sur les Pôles d’Orientation pour l’Hébergement
d’Insertion (POHI) : au nombre de 5, ce sont les antennes territoriales du SIAO qui
ont pour mission, entre autres, de faire remonter les informations vers un SIAO
départemental. Ce dernier réalise une analyse transversale des différents éléments.
Le PDALHPD de la Drôme s’articule sur la base de « territoires locaux de
l’hébergement et de l’habitat », qui sont supervisés par les instances territorialisées du PDALHPD. Ce découpage territorial calqué sur les bassins d’habitat a été la
base du diagnostic. La question de l’observation n’a pas été mise en avant dans le
PDALHPD car elle l’était déjà dans l’ancien plan et que l’organisation mise en place
à l’échelle départementale, notamment autour de l’ADIL fonctionne bien. Suite à
des recompositions territoriales, le besoin d’observation à l’échelle des communes
et des EPCI s’est fait sentir.
Les points-clés :
* Les associations, les organismes de logement social et les collectivités territoriales et l’Etat
doivent être partie prenante du diagnostic et arriver à créer une dynamique de dialogue.
* Les données cartographiques permettent de visualiser les enjeux et les problèmes à traiter. Elles facilitent le dialogue.
* La fusion des plans d’action du logement et de l’hébergement est une opportunité pour
mieux prendre en compte à travers le diagnostic des publics jusqu’à présent « à la frange » :
les jeunes, les déboutés du droit d’asile, etc.
22
Le PDALPD de Côte d’Or
Une analyse territorialisée des besoins
La réécriture du nouveau plan d’action du logement et de l’hébergement de Côte d’Or s’est
faite sur la base d’un diagnostic commun. Cela afin de mettre en cohérence les anciens PDALPD
et le PDAHI.
Une exigence de corrélation entre les diagnostics territoriaux et sociaux. Cela a
induit un découpage territorial calqué sur celui de la politique locale de l’habitat.
La FNARS Bourgogne a évité au maximum la réalisation de fiche action par public
type. L’objectif était d’avoir une approche transversale. Néanmoins, cette approche a
été relativisée sur quelques territoires où certains publics spécifiques prédominaient
comme les jeunes en situation monoparentale.
L’utilisation des PLH pour réaliser l’analyse territorialisée des besoins
La réalisation de ce diagnostic du PDALPD de Côte d’Or a été facilitée par la mobilisation
des élus locaux vis-à-vis de l’intégration de leur PLH dans la réflexion.
Les étapes de l’analyse territorialisée des besoins :
1. Mise en cohérence des périmètres territoriaux du Plan Départemental de l’Habitat et
du PDALPD, afin d’obtenir une cohérence entre les deux plans et source complète
d’informations.
2. Analyse de toutes les informations cumulées sur les territoires. La FNARS Bourgogne a
croisé tous les diagnostics territoriaux disponibles, notamment avec les données des
PLH.
L’objectif était d’avoir une synthèse des tendances du territoire. Après validation par les
acteurs locaux, ladite synthèse a servi à diagnostiquer plus finement les besoins sur les
territoires et à y apporter des solutions.
3. Réalisation d’une analyse en interdépendance entre les territoires et les données territorialisées.
Focus
Avoir une approche transversale dans le diagnostic a eu deux effets bénéfiques :
o Un travail conjoint facilité entre les différentes institutions,
o Casser un « effet filière » qui a pu être constaté au niveau du traitement des
publics.
Intérêt de l’implication des PLH dans la réalisation du diagnostic
Impliquer les élus locaux dans le cumul de données, une possibilité de territorialiser la
gouvernance dans quelques années car on a des PLH qui intègrent le volet hébergement.
23
Elaboration et gouvernance du PDALHPD
Les textes législatifs à l’origine des PDALPD et du PDAHI (respectivement la loi Besson
de mai 1990 et la loi MOLLE de mars 2009) préconisaient une programmation conjointe de
l’offre de logement et de l’hébergement issue ces deux plans. On a pu constater que la coordination du PDAHI et du PDALPD avait obtenu un succès relatif. Les dispositions de la loi
ALUR s’attachent à fusionner PDLAPD et PDAHI au sein du PDALHPD notamment par le renforcement de la gouvernance partagée. Des acteurs supplémentaires sont associés à la go uvernance : les associations agrées et les personnes accompagnées. Au-delà du cadre législatif, la coopération des acteurs reste la condition de l’efficacité du plan.
Rappel18 :
La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions marque le début des processus de décentralisation et de déconcentration, tels que nous les connaissons actuellement.
Les services décentralisés se définissent comme des structures administratives (des
collectivités territoriales) distinctes de l’administration de l’État, qui doivent prendre en
charge les intérêts de la population d’un territoire donné. Dotés de compétences transmises
par le Parlement, les services décentralisés de l’Etat possèdent une relative autonomie financière et de personnel.
Les services déconcentrés, quant à eux, se rapportent à un processus
d’aménagement de l’Etat unitaire. Ce sont des autorités administratives représentant l’Etat
implantées dans des circonscriptions locales. Ces autorités sont dépourvues de toute autonomie et de personnalité morale.
La loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République
souligne que « l’administration territoriale de la République est assurée par les collectivités
territoriales et par les services déconcentrés de l’État. Elle est organisée, dans le respect du
principe de libre administration des collectivités territoriales, de manière à mettre en œuvre
l’aménagement du territoire, à garantir la démocratie locale et à favoriser la modernisation
du service public ».
18
Source : http://www.vie-publique.fr/politiques-publiques/decentralisation/lois-defferre/ &
http://www.vie-publique.fr/politiques-publiques/decentralisation/reforme-territoriale/
24
Schéma de la répartition des compétences entre les Services Déconcentrés et Décentralisés de l’Etat
Réalisation : A. Dao Castellano, juin 2014
D’après les dispositions de la loi ALUR à l’article 34 :
« Art. 3.-Le plan départemental est élaboré et mis en œuvre par l'Etat et
le Département. Ils constituent à cette fin un comité responsable du
plan, coprésidé par le représentant de l'Etat dans le département et le
président du conseil général, qui en nomment conjointement les
membres. » (Article.34, art.3 réécrit de la loi Besson)
Les services de l’Etat sur le territoire et le Conseil général sont donc co-pilotes d’un
Plan élaboré avec la participation des collectivités territoriales et des acteurs du logement,
de l’hébergement et de l’insertion. Avant la loi ALUR, l’Etat était copilote du plan via les
Directions Départementales Territoriales (DDT) du Ministère auxquelles était rattaché le
logement. Les Directions Départementales de la Cohésion Sociale (DDCS) agissaient via le
PDAHI. Avec la fusion des plans, les deux administrations vont devoir travailler avec le
Département.
Pour rappel, l’article 10 du décret 2007-1688 du 29 novembre 2007, précise la composition du Comité Responsable du Plan, qui se charge, entre autres, de l’élaboration du
PDALHPD.
« Le CRP comprend au moins :
- un représentant de chaque établissement public de coopération intercommunale ayant conclu, en application de l'article L. 301-5-1 du
code de la construction et de l'habitation, une convention avec l'Etat ;
- un représentant des établissements publics de coopération intercommunale ayant prescrit ou approuvé un programme local de
l'habitat ;
- un maire;
- un représentant des associations dont l'un des objets est l'insertion
ou le logement des personnes défavorisées ou la défense des personnes en situation d'exclusion par le logement ;
un représentant des bailleurs publics ;
- un représentant des bailleurs privés ;
- un représentant des organismes payeurs des aides personnelles au
logement ;
- un représentant des organismes collecteurs de la participation des
employeurs à l'effort de construction. »
1. Réunir les acteurs pour l’élaboration du PDALHPD
L’association des collectivités locales et des associations n’est donc pas une nouveauté. La loi ALUR élargit la palette des associations impliquées en introduisant dans le CRP :
les organismes agréés qui font des activités d’assistance à maîtrise d’ouvrage,
des activités d’ingénierie sociale/intermédiation locative/gestion locative adaptée (cf. fiche GLA-IML page 61).
La diversité des PDALPD en Rhône-Alpes, tant dans leur démarche d’élaboration que
dans leur contenu montre bien qu’au-delà du cadre légal, la méthode choisie, le degré de
participation souhaitée par les co-pilotes et le temps donné à la concertation varient fortement d’un département à l’autre. Avec la fusion des deux problématiques, hébergement et
logement, l’élaboration des plans et leur gouvernance se complexifient.
26
La présence en effectif suffisant des services de l’Etat et du Conseil général,
Le dynamisme et l’implication du tissu associatif sur le territoire :
□ L’implication des associations dès l’amont facilite la concertation,
La territorialisation dès la phase de diagnostic :
□ Travailler à l’échelle d’un groupe d’EPCI facilite l’implication des Elus
locaux dans l’élaboration et la gouvernance ultérieure des plans.
L’entente entre les différents partenaires, et la construction d’une vision
partagée sur des problématiques complexes.
Le passage du plan devant le Comité Régional de l’Habitat et de l’Hébergement
(CRHH) est une occasion supplémentaire donnée aux associations et aux organismes de
logement social de faire valoir leur point de vue. L’actuel CRH rassemble les acteurs du
logement sur son territoire (État, collectivités territoriales, professionnels et associations). Il
est également consulté sur les Programmes Locaux de l’Habitat (PLH), la programmation des
crédits d’Etat, etc.
L’extension du CRH à l’hébergement (art. 33 de la loi ALUR) appuie encore plus le
principe d’une élaboration et d’une gouvernance partagée entre acteurs du logement et de
l’hébergement. Concernant les modalités d’élaboration du PDALHPD, des délais spécifiques
sont mis en place du fait de l’existence encore aujourd’hui de PDALPD et de PDAHI. A
l’échéance de l’un ou l’autre de ces plans, le PDALHPD entre en vigueur dans un délai de 3
ans maximum après la promulgation de la loi.
Les derniers plans réalisés en Rhône-Alpes, examinés en Comité Régional de l’Habitat
depuis un an, ont été élaborés en intégrant la perspective de la fusion des plans. Ce ne sont
pas encore des PDALHPD au sens de la loi ALUR mais ils s’en rapprochent. Des réunions ont
été organisées avec l’ambition de tenir compte du point de vue de tous les acteurs concernés : institutions, bailleurs, acteurs du secteur AHI et du logement d’insertion, etc. Les
acteurs interviewés mettent en avant plusieurs facteurs clé de succès :
2. Les personnes accompagnées dans la gouvernance du PDALHPD
(Art. 34)
La loi ALUR inclut les personnes accompagnées aux acteurs concernés par la gouvernance du PDALHPD, en vertu du principe de participation défini dans le Plan pluriannuel de
lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale.
« Le comité responsable du plan associe à l'élaboration du plan […]
notamment les associations dont l'un des objets est la lutte contre les exclusions, l'insertion ou le logement des personnes défavorisées et les associations
de défense des personnes en situation d'exclusion par le logement, les organismes qui exercent des activités de maîtrise d'ouvrage, des activités d'ingénierie sociale, financière et technique et des activités d'intermédiation locative
et de gestion locative sociale disposant des agréments définis aux articles L.
365-2 à L. 365-4 du code de la construction et de l'habitation, (…) ainsi que
des personnes mentionnées au premier alinéa de l'article 2 de la présente
loi. » (article.34 de la loi ALUR, art. 3 réécrit de loi Besson).
Les décrets définissant l’application de ces orientations sont à venir. Cela doit être un
point de vigilance pour les associations. Selon le Conseil national des politiques de lutte
27
Elle permet de mieux connaître les situations de précarité et les aspects transversaux
générateurs d’exclusion. De la sorte, des incompréhensions entre élus, professionnels et personnes accompagnées peuvent être évités.
En apportant leur expertise, les personnes en situation de précarité permettent
d’éviter les contresens, d'établir les problématiques, de mieux cibler et concevoir les
dispositifs, de donner de la légitimité aux actions mises en œuvre. L’objectif est
d’arriver à élaborer des politiques publiques plus adéquates.
Un des enjeux de la participation des personnes accompagnées est aussi de construire leurs paroles, afin que l’avis fourni ne soit pas seulement consultatif. En ce sens, la
FNARS et ses partenaires ont soutenu la déclinaison d’instances participatives sur le territoire, au plus près des lieux de vie des personnes. Ce sont le Conseil Consultatif Régional
des Personnes Accueillies/Accompagnées. La participation des personnes aux politiques
publiques doit être construite, accompagnée collectivement pour qu’elle ne soit pas instrumentalisée.
3. La gouvernance et l’animation du plan
Pour rappel,
la loi Besson du 31 mai 1990 définit pour la mise en œuvre et le suivi du plan :
Le Comité Responsable du Plan (CRP) vu plus haut. Il peut déléguer partie ou
entièrement ses compétences à un comité technique, constitué des représentants des membres du CRP.
contre la pauvreté et l’exclusion sociale (CNLE), la participation des personnes accompagnées pour co-construire les politiques publiques est nécessaire19 car :
Le décret du 29 novembre 2007 définit pour l’animation du plan :
Des instances locales en charge d’identifier les besoins des publics défavorisés sur un périmètre bien défini.
a. La définition de « commissions socles » pour appuyer une articulation hébergement-logement
La fusion des PDALPD et des PDAHI compte parmi ses objectifs la fluidification des
parcours résidentiels dans l’optique d’une meilleure articulation des domaines de
l’hébergement/logement. Pour ce faire, une acculturation des différents acteurs est nécessaire, ainsi qu’un renforcement du pilotage. Tant dans la gouvernance du PDALPD que du
PDAHI, un certain nombre de commissions a été créé. L’idée est d’établir une base d’acteurs
récurrents dans ces commissions pour appuyer l’articulation hébergement/logement.
L’avantage serait double :
28
19
Les rapports du CNLE, octobre 2011, Recommandations pour améliorer la participation des personnes en
situation de pauvreté et d’exclusion à l’élaboration, à la mise en œuvre et à l’évaluation des politiques publiques
D’une part, la représentation des acteurs du logement et de l’hébergement via ces
commissions « socles » favoriseraient un dialogue, une forme de consensus et de
travail commun.
D’autre part, une telle forme de gouvernance permettrait d’instaurer une dynamique
entre toutes les instances du PDALHPD.
La FNARS Bourgogne a essayé dans le PDALPD de Côte d’Or de mettre en place un tel mode
de gouvernance :
Focus
La gouvernance du PDALPD de Côte d’Or
La FNARS Bourgogne souhaitait introduire dans la gouvernance du nouveau PDALPD
tant des acteurs du logement que de l’hébergement.
La gouvernance de l’ancien PDALPD comprenait beaucoup de commissions
co-animées tour à tour entre les services de l’Etat et les bailleurs, le Conseil
général et les services de l’Etat, les collectivités…Certaines commissions étant
priorisées, le tout manquait d’efficacité.
o La FNARS Bourgogne a donc sélectionné les commissions essentielles au
PDALPD et au PDAHI, devant absolument être représentées dans le
nouveau plan. C’est ainsi que sont apparues des commissions « socles »
et récurrentes.
o Des commissions techniques ont été définies comme : la COMED, la
CCAPEX, le SIAO et les commissions d’attribution sociale dans le cadre
du FSL.
o Des commissions politiques où la représentation est importante pour la
discussion, les exigences légales, etc. Elles intègrent par exemple le
CRHH.
Focus
Création d’une gouvernance technique pour avoir une fluidité dans le traitement
des données.
Intégration dans le comité de pilotage du PDALPD des acteurs du secteur AHI,
ainsi que des personnes accompagnées.
La mise en place d’un temps de régulation entre l’Etat et le Conseil Général a
été proposée via la création d’un fichier commun, pour faire un bilan trimestriel
sur le plan financier, humain, etc.
Ce nouveau type de gouvernance peut-être freiné par la nouveauté des acteurs
et des questions à traiter. Certaines instances ont pu faire preuve de frilosité
budgétaire.
Concernant le suivi du plan, la FNARS a porté le projet de créer un poste délégué à la mise en lien de tous les plans et schémas et à la participation à tous les
comités de pilotage.
29
L’ancrage territorial du PDALHPD est souligné dans la loi ALUR comme on a pu le voir
pour le diagnostic. Pour reprendre l’article 34 de la loi ALUR qui reformule l’article 4-IV de la
loi Besson :
« IV-Le plan fixe, de manière territorialisée, en tenant compte des programmes locaux de l'habitat et des bassins d'habitat, les objectifs à
atteindre (…) ».
Cette disposition, combinée au décret de novembre 2009, fait de la territorialisation du
PADLHPD un enjeu majeur pour la mise en œuvre du plan. Comment sera appliqué le plan au
niveau local ? Comment seront concrétisées les actions prévues par le PDALHPD ? Seule une
animation territorialisée est à même de produire une mise en œuvre efficace du plan.
b. La territorialisation du PDALHPD : comment animer effectivement le plan ?
30
Ain
Ardèche
Comité Responsable du Plan
Comité technique
Réunion : min. 1 fois/an
Tous les 2 mois
Attribution : Organe décisionnel du plan.
-élaboration et suivi de la mise en œuvre du
plan,
- évaluation des actions et réorientation si
nécessaire.
« Equipe technique du plan », co-présidée
par 2 chefs de projet qui assurent l’interface
avec le CRP.
- assurer le suivi et l’animation du plan.
8 groupes de travail thématiques :
contexte départemental/accès au logement/création, mobilisation d’une offre de
logement adaptée/prévention des expulsions/LHI/PDAHI/FSL/AVDL.
Réunion à un rythme mensuel
réunion aux étapes de mise en œuvre du plan,
autant que de besoin
- Coordonne la mise en œuvre opérationnelle du plan, propositions de contenu et
d’orientation, fait le bilan
Commission partenariale
- assure la concertation pour l’élaboration, la
modification, et le suivi du
Plan.
- un rôle consultatif.
Attribution :
- mise en œuvre du plan,
- valide le bilan annuel du plan
Instances complémentaires
Coordination à venir avec la Commission
Unique Logement
Drôme
Isère
Réunion : 2 fois/an
2 à 3 fois/an
Attribution :
- réorganise les modalités de décision, définit
les axes
du PDALHPD, donne les priorités partagées
entre Etat & CG.
Fonctionne sur 2 niveaux : consultatif & décisionnel
- Prépare le comité responsable
du Plan
-Chargé du suivi de la mise en œuvre du
plan.
Instance locale :
- CL2H : instance politique territorialisée du
PDALHPD,
- Co-pilotage technique du territoire assuré par
l’adjoint territorial logement du CG & 1 représentant de l’Etat.
- Instance locale technique de coordination
hébergement / logement sur chaque territoire
de l’hébergement & de l’habitat : évalue
la pertinence d’une instance technique complémentaire à la CL2H.
Réunion : non-renseigné
non-renseigné
non-renseigné
Tableau récapitulatif de la gouvernance des plans en Rhône-Alpes
Rhône
Savoie
HauteSavoie
Pilotage par objectif : - 2 groupes techniques : un pour « maintien » et un pour
« accès »
Instance locale
Pour les agglomérations (Métro, CAPI…) :
- Couvertes par des instances politiques locales
(IPL), formées des CLH, POHI et CS
- Pour les territoires non couverts par des IPL :
CS & CLH
Réunion : 2 à 3 fois/an
Non-renseigné
Non-renseigné
Attribution :
- pilote le dispositif,
- présentation lors du CRP d’actions innovantes menées par des intervenants.
« Equipe technique » subdivisée en :
CT Habitat indigne/CT Fichier partagé &
offre/CT Aides financières et ASLL
Territorialisation du plan via
- Commissions logement territorialisées,
- Commissions logement uniques
Réunion : min 2 fois/an
Tous les 2 mois
/
« comité de pilotage »
Attribution :
-mise en œuvre du plan, élaboration, orientation et suivi des dispositifs du PDALPD,
- fixe les axes de travail du CTP,
- examine les données (LHi, parc privé à vocation très social…) et oriente le plan en conséquence,
- etc.
-coordonne les modalités pratiques de mise
en œuvre des objectifs et des axes thématiques du plan.
- Prépare l’évaluation, le suivi et
l’orientation du PDALDP
Une chargée de mission (poste porté par l’ADIL
69) assure l’animation et la coordination des
actions et des instances du plan.
Réunion : min 1 fois/an
Min. 3 fois/an & plus si nécessaire
« Comité de pilotage »
Attribution :
- définit orientation du plan & suit la mise en
œuvre des actions du plan
- articule les niveaux stratégique & opérationnel, coordonne les dispositifs territoriaux/départementaux,
-évaluation du plan
- veille à la mise en œuvre & la coordination
des actions,
- veille à l’association des partenaires
et des acteurs,
- prépare les bilans annuels présentés
au CoPil, propose actualisation du plan
Equipe dédiée
- chargée de l’animation du plan, la coordination & la mise en œuvre des actions, la préparation des
comités techniques et de pilotage.
Min. 2 fois/an
Tant que de besoin
Attribution :
- examine et valide le bilan de
l’année écoulée et décide des orientations
pour l’année suivante.
-compétent sur tous les champs
d’intervention du PDALPD
- préparation, d’animation et de mise en
œuvre des décisions du comité
responsable.
- prépare les bilans annuels d’exécution et
d’action pour l’évaluation du PDALPD et les
programmes d’action pour les années suivantes,
- nomme les pilotes des actions
Comité opérationnel
- préparation du
comité technique.
Loire
-Mise en œuvre & suivi du PALHDI, coordination des instances,
- intègre le comité de veille sociale départemental
- la place des associations dans l’élaboration et la gouvernance des plans est prévue par voie
institutionnelle. Les associations peuvent intervenir dans les 4 phases du PDALHPD: diagnostic /écriture du plan /vie du plan /évaluation.
- comment être présent dans le cadre d’une animation territorialisée du Plan ? Quelles articulations des associations sur les territoires ?
- Fort enjeu de l’élaboration d’une politique pour les personnes défavorisées entre l’Etat, le
Département et les collectivités locales
- Le PDALHPD est une opportunité de co-pilotage entre l’Etat et le Conseil Général pour
valoriser le dialogue avec les associations.
Focus
L’implication du Grand Dijon dans la gouvernance
La Côte d’Or compte un EPCI à fiscalité propre de poids, le Grand Dijon. Cette intercommunalité a souhaité être partie prenante de la gouvernance du PDALPD.
Pourquoi ?
Etant un territoire pilote de la politique de la ville, le Grand Dijon s’est beaucoup rapproché de la DDCS Côte d’Or,
o Afin de mutualiser les actions de l’agglomération en faveur du logement et de
l’hébergement avec celles en la matière du Conseil Général. Les PLH de toute la
région fournissent, en effet, des places d’hébergement au « pot commun » du
115.
A terme, l’objectif est d’avoir une gouvernance partagée avec le Grand Dijon sur
certaines thématiques du plan. A cette fin, l’EPCI a pris la compétence « Habitat et
personnes en difficulté » pour se rapprocher du PDALPD. Actuellement, le Grand Dijon
est engagé sur certains chantiers du PDALPD.
o
Les points clés :
L’analyse de la fusion des plans a été faite au 1° semestre 2014, alors que les trois
lois de décentralisation n’étaient que partiellement votées. L’annonce faite au printemps
d’une éventuelle suppression des Départements est venue augmenter l’incertitude quant au
cadre dans lequel s’exercera, demain, la programmation d’actions et de budgets pour gérer
et développer les solutions de logement pour les personnes en situation de précarité. Les analyses présentées ici peuvent être remises en cause par les dispositions législatives attendues
dans les mois et l’année à venir. Néanmoins, la constitution de métropoles et la montée en
puissance des EPCI sur la question du logement apparaissent comme acquis. Signalons enfin
qu’un travail conséquent a été engagé par la Fondation Abbé Pierre d’une part, le Collectif
Logement Rhône d’autre part, sur les défis à relever par la Métropole lyonnaise dans le
domaine social. L’analyse présentée ici s’appuie sur ces travaux.
uvernance du PDALHPD
4. Les enjeux de la métropolisation : vers une gouvernance réellement partagée ?
a. Les changements induits par la loi MAPAM
Les dispositions de la loi MAPAM visent à clarifier les compétences au niveau de
l’administration territoriale française, notamment en nommant des collectivités chefs de file.
La création des métropoles et pôles métropolitains pose les jalons d’un nouvel équilibre
territorial, notamment en Rhône-Alpes qui compte Lyon et Grenoble. En conséquence, les
remaniements d’administration et les nouveaux jeux d’acteurs qui se dessineront peuvent
ralentir la fusion des plans d’action du logement et de l’hébergement. En outre, les dispositions de la loi MAPAM prévoient des statuts spécifiques pour trois métropoles : Lyon, AixMarseille-Provence et le Grand Paris.
Stricto sensu, les métropoles exercent de plein droit les compétences en matière de
politique locale de l’habitat portant sur :
le programme local de l’habitat,
la politique du logement, les aides financières au logement social, les actions en
faveur du logement social, les actions en faveur du logement des personnes
défavorisées,
l’amélioration du parc immobilier bâti, réhabilitation et résorption de l’habitat
insalubre,
l’aménagement, entretien et gestion des aires d’accueil des gens du voyage.
Les métropoles ont aussi possibilité d’exercer certaines compétences du département
(FSL, insertion, jeunes en difficulté, domaine public routier départemental, collège,
tourisme, développement économique, etc.) et de la région (lycée et développement économique). Ainsi, une nouvelle architecture des compétences se dessine en matière
d’hébergement et de logement.
Les points clé :
- Comment faire du PDALHPD un véritable document de planification dans un contexte de
morcellement des compétences variables selon les territoires ?
b. Vers des EPCI chefs de file en matière de logement et
d’hébergement ?
Les dispositions de la loi ALUR et de la loi MAPAM confortent le statut des EPCI
compétents en matière d’habitat -plus particulièrement les métropoles et les communautés
urbaines-. Les compétences obligatoires de ces collectivités recouvrent un large champ du
logement, dont celui des publics en situation de précarité. Les compétences optionnelles,
quant à elles, permettent aux métropoles d’avoir la main sur l’insertion, et in fine
l’hébergement.
Au regard de cette situation, les réseaux associatifs ont pour crainte de voir
l’établissement d’une inégalité de services selon les territoires. L’importance des compétences optionnelles dont les EPCI peuvent se saisir peut conduire à un déséquilibre en
termes de services entre les territoires métropolitains et ceux à la frange. Concernant la
délégation des aides à la pierre, elle ne peut être réalisée qu’avec la délégation du DALO
mais indépendamment de la compétence hébergement. Cette nouvelle architecture des
compétences pour les EPCI ne facilite pas l’articulation entre les domaines de l’hébergement
et du logement.
34
La région Rhône-Alpes est impactée par la loi MAPAM car elle compte sur son territoire :
□
□
□
Grenoble : métropole de droit commun, à partir du 1er janvier 2015,
Lyon : métropole de statut spécifique, à partir du 1er janvier 2015,
Le pôle métropolitain Lyon, Saint-Etienne, Vienne et la CAPI.
Malgré des réalités locales spécifiques (dynamiques territoriales, contexte associatif,
etc.), le passage aux métropoles comporte des enjeux communs à Lyon et à Grenoble :
La mise en œuvre de l’action en matière de logement et d’hébergement,
La réorganisation des services administratifs et, de fait, l’offre de service sur les territoires.
Concernant Grenoble, Il est difficile à l’heure actuelle de se prononcer sur les modifications impliquées par la création de la métropole car la distribution des compétences est
encore floue. Pour autant, la « Métro », qui est déjà en place, a permis des avancées en
matière d’action sociale comme la création de commissions sociales.
Bon nombre d’acteurs associatifs isérois jugent que la métropole grenobloise est une opportunité pour un traitement plus équitable des dossiers et le développement de l’innovation
sociale. Une longue tradition de mobilisation des communautés de communes a permis la
constitution progressive d’une politique sociale, politique dont devra se saisir la future
métropole. Dans et au-delà du territoire métropolitain, la mise en cohérence des politiques
de logement et d’hébergement, reste un enjeu important.
c. L’enjeu des métropoles en Rhône-Alpes
De par son statut spécifique, les regards se tournent beaucoup vers Lyon. Le
président de la métropole lyonnaise cumulera les pouvoirs du département. Pour le Collectif
Logement Rhône (CLR), un des enjeux principaux de la métropole lyonnaise est d’arriver à
concilier la politique de développement économique du Grand Lyon et la politique sociale du
Conseil général. Plus particulièrement pour le logement, il s’agit de passer du seul développement de l’offre à l’analyse des besoins au regard des problématiques sociales. Dans cette
perspective, les associations insistent sur la nécessité d’une double articulation :
entre les thèmes du logement, de la santé et de l’emploi-formation,
entre le siège stratégique de la métropole et la mise en œuvre de l’action territorialisée.
Si la loi de décentralisation précise que la métropole de Lyon peut prendre ou non la
compétence de l’Etat par voie de délégation en matière d’aide à la pierre, d’hébergement, de
Convention d’Utilité Sociale (CUS) ou de réquisition, le débat concernant la reprise de la
compétence hébergement est animé. Les élus craignent, en effet, le transfert de moyens très
insuffisants au regard des besoins et signalent l’extrême difficulté pour une collectivité de
gérer des dispositifs d’hébergement d’urgence. La gestion de l’hébergement d’urgence concerne un nombre très important de demandeurs, qui sont souvent des publics dans une
situation difficile (droits incomplets par exemple). Au regard de tous ces enjeux de
l’hébergement d’urgence, il arrive que certaines communes soient frileuses à l’idée de gérer
ces publics particuliers.
35
Par ailleurs, les associations soulignent l’importance du rôle de la Région concernant
le développement des territoires à la frange des métropoles. Le pôle métropolitain (Lyon,
Saint-Etienne, Bourgoin-Jallieu, etc.) est une première réponse apportée par les collectivités
pour ces territoires interstitiels. Mais quelle sera la mobilisation des élus sur les questions
sociales ?
Les dispositions de la loi MAPAM concernant le statut spécifique de la métropole
lyonnaise ont pour conséquence la création du Nouveau Rhône. La séparation des périmètres
institutionnels (Département et Métropole) entraine une réorganisation en termes
d’institutions, de budget et d’outils. Elle devrait induire la mise en place de deux plans
d’action du logement et de l’hébergement. La loi ALUR ne donne pas de disposition particulière pour maintenir les engagements des institutions gouvernant le PDALHPD.
Le territoire de Rhône-Alpes compte deux métropoles regroupant 2/5 de sa population, la moitié de la production de logement et présente de nombreux enjeux
d’aménagement. Quelle sera demain la politique du Conseil Régional en matière
d’aménagement du territoire ? L’une des craintes des réseaux associatifs est le désengagement de la Région du secteur du logement, or les financements apportés jouent un rôle déterminant dans la capacité des associations à rénover et à développer l’offre existante tant
sur le développement du logement d’insertion que sur le logement des jeunes (Résidence
Habitat Jeunes et logement en diffus).
Dans ce contexte, le désengagement financier de la Région nuirait à la mise en
œuvre d’une part significative des actions du PDALHPD.
Enfin, les politiques du logement ou de l’hébergement sont fortement liées aux politiques menées notamment par le Conseil régional en matière de formation professionnelle,
d’infrastructure et de mobilité sur tout le territoire.
Les points-clés :
- les EPCI montent en compétence dans le domaine du logement
- Une continuité des services doit être maintenue dans les territoires à la frange du périmètre
métropolitain
- les élus des métropoles pour conforter l’articulation entre les domaines du logement et de
l’hébergement, ont à s’approprier la culture issue des politiques sociales, culture qui n’est
pas toujours familière aux élus de ces collectivités.
- Valoriser la métropole comme lieu d’innovation sociale.
36
La question de la mobilisation associative est déterminante pour la gouvernance et la
mise en œuvre du PDALHPD. Le plan exprime en terme opérationnel un programme
d’actions territorialisées mis en place par les collectivités et les services de l’Etat. Il importe
que les acteurs de terrain soient présents auprès des pouvoirs publics afin d’apporter une
expertise et des positionnements sur le secteur. Dans une logique de co-construction, avec
les associations- le plan devra être partagé aussi bien sur le diagnostic que sur la construction des solutions mises en œuvre, et ce au regard des expérimentations innovantes qui sont
menées.
C’est pourquoi les associations doivent trouver ce qui fait sens commun entre elles et
développer des modes opératoires adéquats. Plus largement, la fusion des plans d’action du
logement et de l’hébergement souligne un enjeu de mise en cohérence des politiques
publiques et le décloisonnement de l’action sociale entre logement et hébergement. Au
cours des entretiens réalisés, un certain nombre d’enjeux ont été soulevés autour de la
mobilisation associative :
Comment définir des formes de coopération et de partenariat, pour porter et
définir un projet politique commun,
Comment valoriser l’innovation sociale : les fédérations associatives, de manière
générale les associations, promeuvent l’innovation grâce aux expérimentations
qu’elles mènent et les formations qu’elles sont à même de dispenser à leurs
salariés et bénévoles.
Les points-clés :
5. La mobilisation des associations
Comment arriver à se positionner de manière commune dans les instances du Plan : qui y va,
pour dire quoi, pour qui ?
37
Le contenu du plan
a) Définition
-
Veille sociale : désigne la mission de service public chargée de la protection
des personnes sans-abri et en situation de détresse. Selon l’article L.345-2
du Code de l’action sociale et des familles, trois missions incombent à l’État:
l’accueil, l’évaluation, l’orientation des personnes sans abri, en détresse.
-
Service d’appel 115 : selon l’article D.345-8 du Code de l’action sociale et
des familles, le 115 est un numéro national départementalisé d’urgence et
d’accueil des personnes sans abri. Ce service doit permettre
l’accomplissement des missions de veille sociale.
-
Les dispositifs d’ « aller-vers » (Maraude, Accueil de Jour et équipes
mobiles de Rue) : sont des dispositifs qui permettent d’aller à la rencontre
des sans-abris. Plus particulièrement, les accueils de jours sont des lieux où
les personnes sans abri peuvent se rendre pour bénéficier d’un premieraccueil et rencontrer des travailleurs sociaux, qui peuvent les accompagner
dans l’ouverture de leurs droits.
-
SIAO : dispositif mis en place suite à la circulaire du 8 avril 2010 relative au
service intégré d’accueil et d’orientation (SIAO). Le SIAO est un organe départemental qui a 4 missions principales20 :
□
□
□
□
Le contenu du Plan : la veille sociale
1. Veille sociale
La régulation des orientations : le SIAO reçoit toutes les demandes de
prise en charge et oriente les personnes sans abri ou risquant de
l’être vers la solution la plus adaptée à leur situation. Cela implique
une évaluation de qualité et un ajustement personnalisé des réponses
apportées : hébergement ou logement, avec ou sans accompagnement, selon les besoins.
La coordination des acteurs locaux de l’hébergement et du logement :
le SIAO doit instaurer un dialogue permanent afin de développer une
collaboration active entre tous les acteurs locaux de l’accueil, de
l’hébergement et du logement.
Le soutien à l’accompagnement personnalisé : le SIAO doit veiller à la
continuité de la prise en charge tout au long des parcours.
L’observation : le SIAO contribue enfin à la mise en place
d’observatoires locaux, nécessaires pour ajuster l’offre aux besoins.
39
20
Circulaire n°D10006928, relative au service intégré d’accueil et de l’orientation.
Quantification des dispositifs :
115
Au 31-06 2014
Equipes mobiles de rue
Au 31/12/2009 * Source
Ain
1
1
1
Ardèche
1
2
4
Drôme
Isère
1
1
4
4
7
Non renseigné
Loire
Rhône
1
1
1
2
4
11
Savoie
1
1
2
HauteSavoie
1
Non renseigné
Non renseigné
PDAHI
Accueils de jour
Au 31/12/2009 *
Source PDAHI
La question de la veille sociale est traitée de manière différente selon les départements. Par exemple, le lien entre santé et précarité est souvent traité dans les dispositifs
d’aller vers. Pourtant, dans les plans d’actions du logement et de l’hébergement non renouvelés en 2014, cette question du lien entre santé et précarité existe peu. En revanche, elle
constitue un axe central dans certains départements ; la Drôme, l’Ardèche, l’Isère et la
Savoie (avec le Réduction Des Risques) en font un des axes du plan.
Un état des lieux en Rhône-Alpes
Dans les plans nouvellement rédigés, la priorité est très clairement donnée à la consolidation des SIAO comme instance de coordination, d’observation et de fluidification entre
les demandes d’hébergement et de logement. Les autres dispositifs de veille sociale
(maraudes, accueils de jour…) sont souvent écartés. Cela représente un enjeu en termes
d’observation (cf. supra), mais également en termes de lutte contre le non recours et
d’observation et d’accès aux dispositifs. Les maraudes et accueils de jour constituent les
lieux de premier accueil afin d’assurer une prise en charge.
-
Seule l’Isère mentionne une volonté de consolidation des dispositifs de veille sociale
autour du SIAO via la rédaction d’une charte des missions et des moyens des accueils
de jour et des équipes mobiles en lien avec les collectivités territoriales.
Les SIAO en Rhône-Alpes
Ain
Type de
SIAO
SIAO
115
Ardèche
(données
PDALPD
2013-2017)
SIAO
Et 115
Porteur du
SIAO
G.C.S. Coordination Envol
Orsac
Association
Tremplin
Association
ANEF Vallée
du Rhône
Fonction du SIAO dans les
PDALHPD
Accueil,
Orientation/ mise en œuvre des
relais institutionnels nécessaires/
Initiation des
parcours individualisés/ coordination des acteurs.
Accueil, évaluation, orientation/
développer le rôle du SIAO dans les
sorties vers le logement /
fusionner le 115 et le SIAO insertion pour aboutir à un SIAO unique
chargé d’une mission globale
l’accès à l’hébergement/ logement.
Organisation
territoriale
4 services
d’accueil et
d’orientation
(SAO)
1 commission
départementale
40
SIAO et 115
Association
ANEF Vallée
du Rhône
Isère
SIAO intégré
Relais Ozanam et Un
Toit Pour Tous
Association La
Relève
CGS SIAO
Loire
participer à la gouvernance du
PDALHPD/ prévenir les ruptures
de parcours, / coordination des
1 commission
départementale
acteurs dont les SLH.
115
Loire
SIAO intégré/115
Rhône
SIAO intégré
115
Savoie
Hte Savoie
SIAO intégré/115
SIAO urgence/115
GIP Maison de
la Veille sociale
Foyer Notre
Dame des
Sans Abri
La Sasson
GAIA
Accueil, évaluation, orientation/développement de
l’observation
Accueil, évaluation et orientation
des demandes d’hébergement et
de logement accompagné /
Direction des demandes du 115
vers le SIAO urgence et le SIAO
insertion pour éviter d’engorger les
structures de l’hébergement.
Accueil, évaluation, orientation
(pas de demandes d’urgence) /
coordination des acteurs/ Toutes
les places d’hébergement mise à
disposition
développement de l’observation
Accueil, orientation/
Mettre en place un observatoire
départemental du SIAO insertion/
Evoluer vers un SIAO départemental unique urgence-insertion
5 pôles
d’orientation
hébergement
insertion (POHI)
1 commission
Départementale
1 commission
urgence & 1
commission
insertion
Non renseigné
Développement
de 4 antennes
territoriales
(Genevois,
Chablais, ArveMont-Blanc,
bassin
d’Annecy) pour
le SIAO insertion
Drôme
b) Dispositions et impacts de la loi ALUR
La loi ALUR n’apporte pas d’éléments nouveaux au dispositif de veille sociale mais
ses dispositions sont à même d’impacter fortement les pratiques des associations.
-
Consécration juridique du SIAO (art. 29 de la loi ALUR) :
Le SIAO est inscrit par la loi ALUR à l’article L. 345-2 du CASF dans la partie consacrée au dispositif de veille sociale. Il possède désormais une assise juridique. Ainsi :
« Dans chaque département est mis en place, sous l'autorité du représentant de
l'Etat, un dispositif de veille sociale chargé d'accueillir les personnes sans abri ou en
détresse, de procéder à une première évaluation de leur situation (…) de les orienter
vers les structures [adéquates]. Cette orientation est assurée par un service intégré d’accueil et d’orientation, dans les conditions définies par la convention conclue
avec le représentant de l’État dans le département prévue à l’article L. 345-2-4. ».
Le SIAO couvre à l’échelle départementale le volet urgence et insertion/logement
accompagné.
Ses missions : Recenser les places du parc d’hébergement, coordonner le 115, suivre
le parcours des ménages jusqu’à la stabilisation de leur situation, produire des don-
41


-
La mise à disposition des places et l’information des places (potentiellement)
vacantes des structures de l’hébergement et du logement d’insertion disposant d’un financement d’Etat,
La signature possible de conventions entre SIAO et Aide Sociale à l’Enfance,
Service Pénitentiaire d’Information et de Probation et Dispositif National
d’Accueil.
Allongement de la trêve hivernale (art. 25 de la loi ALUR) : La trêve hivernal s’étend
désormais jusqu’au 31 mars. Le juge a la possibilité d’appliquer la trêve aux personnes ayant occupé des locaux par voie de fait (squats).
c) Les points-clés pour les acteurs
●
Réaffirmer les principes d’inconditionnalité de l’accueil et de continuité de
l’hébergement dans le cadre des orientations réalisées par le SIAO, plus particulièrement dans le secteur de l’hébergement.
●
Fluidifier les dispositifs d’hébergement /logement :
La loi ALUR donne un droit de regard complet au SIAO sur les différentes
places d’hébergement et de logement accompagné. C’est une opportunité si
cela permet de simplifier les parcours du logement et de l’hébergement et
d’abonder dans le sens d’une équité de traitement des dossiers. Bien souvent,
en effet, les dispositifs sont en tension, les parcours de l’hébergement au logement irréguliers. Pourtant, l’asymétrie des règles applicables à
l’hébergement et au logement d’insertion, si elle s’explique aisément par la
nature différente du régime de financement, peut être une limite.
●
Simplifier la fonction d’observation :
Le regroupement du volet urgence et insertion/logement accompagné peut
être une opportunité en termes d’observation en apportant plus de transparence au niveau des dispositifs. L’observation et la production d’information
sont des éléments clés du PDALHPD. Les dispositifs « d’aller-vers » (maraudes,
équipes mobiles de rue, etc.) apportent une complémentarité non négligeable
à la fonction d’observation. De fait, les dispositifs « d’aller vers » doivent être
maintenus et intégrés à la coordination et à la vision du SIAO.
nées, observer, assurer la coordination des acteurs de la veille sociale et des
partenaires…
Une convention signée avec l’Etat régie le fonctionnement du SIAO, convention qui
précise aussi les obligations des partenaires du SIAO envers ce dernier. Il faut
retenir :
42
a) Définition
Il existe différents dispositifs d’hébergement : généralistes comme les centres
d’hébergement d’urgence, les Centres d’Hébergement et de Réinsertion Sociale (CHRS) ; et
des formes spécialisées comme les Centres d’Accueil des Demandeurs d’Asile (CADA) pour
les demandeurs d’asile.
-
CHRS (centre d’hébergement et de réinsertion sociale) : sont des structures qui
accueillent les ménages en détresse connaissant de graves difficultés économiques,
familiales, de logement, de santé, en vue de les aider à accéder ou à retrouver leur
autonomie personnelle.
-
CHS (centre d’hébergement et de stabilisation) : tend à disparaître au profit de place
d’hébergement d’urgence. La « stabilisation » avait pour vocation d’insérer durablement les personnes à la rue ou très désocialisées. C’est un mode d’hébergement
souple, respectant le principe d’inconditionnalité de l’accueil.
-
CHU (Centre d’Hébergement d’urgence) : doit répondre à une situation de danger
(urgence liée à un événement immédiat ou installé) exigeant une intervention
d’urgence, c'est-à-dire immédiate et inconditionnelle.
-
CADA (centre d’accueil pour les demandeurs d’asile) : sont des lieux d’accueil de
demandeurs d’asile pendant l’examen de leur demande. Les prestations fournies
sont : l’accueil, l’accompagnement administratif, social et médical.
Le contenu du Plan : l’hébergement
2. Hébergement
Dans les plans d’action du logement et de l’hébergement rédigés avant 2014, on
peut voir que la question du Plan Froid est très peu traitée. Sur les places d’urgence, les
plans fournissent très peu de lisibilité. Seulement 4 départements -l’Ain, la Drôme, l’Ardèche
et la Loire- fournissent des données quantitatives. Pourtant, la proportion des places ouvertes dans le cadre des plans hivernaux est souvent très conséquente. Le plan pluriannuel
de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale avait annoncé la fin de la gestion des
places d’urgence au thermomètre. Pour autant, les plans écrits depuis début 2014
n’abordent pas cette question. Or la question de l’hébergement d’urgence est pourtant centrale dans le secteur AHI et dans certains départements de Rhône-Alpes.
Globalement, les nouveaux plans tentent de s’intégrer dans une politique d’accès direct au logement en insistant sur les dispositifs de logement accompagné et en évitant le
parcours en escalier, qui place le passage en structure d’hébergement au centre. Les plans
fusionnés existants n’ont pas clairement formulé la volonté de créer des places supplémentaires en hébergement d’urgence ou d’insertion mais valorisent plutôt un renforcement des
liens entre les dispositifs existants.
-
La fiche action 2b du PDALHPD de la Drôme, par exemple, a pour objectif de « mieux
articuler les différents dispositifs afin de prévenir les ruptures de parcours des
personnes et les situations de rue ». Notamment via la « mobilisation des différents
partenaires autours de la définition des modalités d’une meilleure anticipation des
sorties d’établissements médico-sociaux, de santé, pénitentiaires, etc. »
43
En Isère, la fiche 12.3 du PALHDI cherche à « redonner de la fluidité à l’hébergement
d’urgence en agissant sur les dispositifs avals ».
-
Inconditionnalité de l’accueil (art. 45 de la loi ALUR) :
La loi ALUR supprime le cumul des conditions de détresse à l’article L. 345-2-2 du
CASF. Maintenant « toute personne sans abri en situation de détresse médicale,
psychique OU sociale a accès, à tout moment, à un dispositif d'hébergement
d'urgence ». Ainsi, les trois critères cumulatifs, qui définissaient une situation de
détresse, deviennent alternatifs.
-
Domiciliation (art. 48 de la loi ALUR) :
Rappel :
Jusqu’à présent, il existait trois régimes de domiciliation pour les bénéficiaires d’un hébergement, régimes différenciés par les motifs de la demande. Selon la nature de la demande,
le requérant n’ira pas solliciter les mêmes structures pouvant lui fournir une adresse.




L’article 51 de la loi instituant le droit au logement opposable (DALO), codifié par les
articles L.264-1 et suivants du code de l’action sociale et des familles (CASF) évoque le
droit à la domiciliation. C’est pour ça que les demandes de domiciliation au titre du
DALO sont dites généralistes.
Le même article 51 définissant le dispositif « généraliste » excluent deux situations de la
domiciliation: les demandeurs d’asile et les personnes en situation irrégulière.
Les personnes en situation irrégulière au regard du droit de séjour relèvent du dispositif
de l’Aide Médicalisée d’Etat s’elles souhaitent être domiciliées.
Les demandeurs d’asile, en situation régulière au regard du droit de séjour, « peuvent
élire domicile dans les conditions du droit commun pour bénéficier d’une des prestations mentionnées à l’article L. 264-1 du CASF dès lors qu’elles en remplissent les conditions (allocation temporaire d’attente - ATA, couverture maladie universelle21) ».
Le contenu du Plan : l’hébergement
-
L’article 48 de la loi ALUR réalise un premier pas vers l’unification des régimes de
domiciliation, en supprimant les règles de la domiciliation des personnes bénéficiaires de l’AME en calant leur régime sur le droit commun (DALO). De plus, un
schéma de la domiciliation annexé au PDALHPD est arrêté par le préfet et dispose
de la couverture de l’offre de domiciliation, des modalités de son suivi et de la
coordination de ses acteurs. Les structures pouvant domicilier les personnes sont :


Un centre communal ou intercommunal d’action social,
Une association agréée par le préfet.
44
21
CIRCULAIRE N°DGAS/MAS/2008/70 du 25 février 2008 relative à la domiciliation des personnes sans domicile
stable
●
Réaffirmer les droits pour les personnes en hébergement :
La domiciliation constitue un droit fondamental pour les personnes sans
domicile stable car c’est un préalable pour ouvrir des droits. De fait, en
permettant aux personnes sans domicile de disposer d’une adresse, la loi
ALUR réaffirme leurs droits. De même, les dispositions de la loi ALUR pour
les personnes en logement foyer sont une avancée en ce qu’elles renouvellent les dimensions d’intimité et de respect de la personne dans les établissements.
3. Sortie d’hébergement
a) Définition
Le passage en hébergement doit permettre à la personne accueillie, quand ses droits
lui en donnent l’occasion, d’accéder au logement. Plusieurs dispositifs sont envisageables et
se distinguent par rapport à leurs sources de financement. Les solutions envisagées sont:




Le logement adapté, (maisons relais, pension de famille)
Le logement social dans le cadre contingent préfectoral (cf. fiche 4 « accès au
logement »),
Le logement social au sein des accords collectifs (cf. fiche 4 « accès au logement »),
Des mesures d’accompagnement type AVDL (cf. fiche 5 « accompagnement »)
peuvent être mises en place pour accompagner la personne dans sa recherche et
la maintenir dans le logement.
Le contenu du Plan : la sortie d’hébergement
c) Les points clé pour les acteurs
On abordera ici plus particulièrement le logement adapté, percevant des financements d’Etat. Le logement adapté ne relève ni de l’hébergement, ni du logement de droit
commun.
Caractéristiques des logements-foyers :



Occupation temporaire ou durable : une redevance ou un loyer est versé,
Possession d’un statut d’occupation (bail ou titre d’occupation) avec des garanties
de maintien dans le logement,
Bénéfices des aides au logement (APL ou AL), voire du FSL.
45
Résidences sociales
- logement collectif temporaire meublé,
- personnes avec des difficultés sociales ou économiques,
- une mission de Gestion locative sociale (prévention des impayés, lutte contre l’isolement…),
- redevance plafonnée selon la situation géographique.
- pas de limitation de durée,
- personnes à faibles ressources, isolées et en situation
d’hébergement provisoire.
- sur le modèle des pensions de famille,
- pour des personnes souffrant d’un handicap psychique,
- présence d’un hôte en journée avec des prestations de soins
de santé et un accompagnement social.
- pour des publics 16-25 ans en cours d’insertion sociale et
professionnel et accessible également à des jeunes de 26-30
ans sous réserve qu’ils ne représentent qu’une fraction de
l’effectif total
- agréés logement-foyers (pour les plus anciennes) et
résidences sociales.
- travailleurs immigrés, personnes en situation d’exclusion
quand les foyers ont des places vacantes,
Pensions de famille (maisons relais)
Résidences d’accueil
Foyers jeunes travailleurs
Foyers de travailleurs migrants
De plus, il existe :
-
-
Caractéristiques
Les logements en location sous-location : « ce sont des logements mobilisés par les
organismes qui louent des logements en vue de les sous-louer à des ménages défavorisés. L’objectif est de sécuriser la relation entre le propriétaire et le locataire par
l’intermédiaire d’un tiers (associations par exemple), tout en faisant accéder le souslocataire au statut de locataire grâce à un bail glissant ou à un relogement. Le principe
de location/sous-location peut être réalisé grâce à différents financements (Intermédiation locative, allocation logement temporaire, etc.) » 22
Les logements en mandat de gestion « le locataire est titulaire d’un bail de droit
commun mais reste économiquement et socialement fragile nécessitant une gestion
rapprochée pour assurer le maintien dans le logement et sécuriser la relation au bailleur. » 23
Types de logement-foyers
Les places d’hébergement et de logements adaptés au 1er janvier 201224
Ain
Ardèche
Drôme
Isère
Loire
Rhône
Savoie
CHRS
200
150
280
850
400
1490
180
Hte - Savoie
340
CADA
240
65
205
530
340
850
120
300
60
60
50
90
120
280
70
90
750
10
800
1800
640
4845
1530
2620
110
130
0
820
480
479
270
50
0
0
0
0
0
3953
0
0
Maisons relais
Résidences sociales (comprends RS-FJT)
FJT (non transformé en RS)
FTM (non transformé en RS)
22
Bernard R. , juillet 2013, les services intégrés d’Accueil et d’Orientation en Rhône-Alpes, FAPIL Rhône-Alpes.
Ibid.
24
Source: DREES, FINEES, Elp 2010, DRJSCS, DGCS Rhône.
23
46
-
-
En Ardèche, l’objectif est de développer l’accompagnement social « dans et
vers le logement » par l’augmentation de mesures AVDL et ASLL & développer,
en fonction des moyens financiers mobilisés, l’offre de logements adaptés :
places de pensions de famille sur Privas et Aubenas.
La Savoie vise la mise en œuvre des solutions de transition entre hébergement et logement via le développement de baux glissants, par
l’intermédiation locative et la gestion de conventions spécifiques avec les
bailleurs sociaux…
Un certain nombre de dispositions de la loi ALUR fait valoir la politique d’accès prioritaire au logement et ne marque plus l’hébergement comme une étape obligatoire dans le
parcours résidentiel des personnes.
-
Désignation au SIAO des publics prioritaires DAHO (art. 42 et 43 de la loi
ALUR). Le préfet désigne au SIAO le demandeur prioritaire DAHO et l’instance doit
l’orienter vers une solution d’hébergement, de logement de transition, de logement-foyer ou une RHVS.
-
La COMED ou le Préfet, sur avis motivé, peut préconiser des logements en souslocation avec bail glissant aux ménages reconnus prioritaires (Art. 41 de la loi
ALUR).
De manière générale, dans les plans d’actions du logement et de l’hébergement non
renouvelés en 2014, le recours au logement adapté est peu mis en avant malgré une volonté
de développer ces dispositifs. En revanche, la tendance pour les plans réécrits après 2013
est de valoriser les dispositifs de traitement des demandes pour faire de l’hébergement une
alternative. De fait, la sortie d’hébergement ne fait pas l’objet de dispositifs spécifiques.
C’est plutôt de l’accompagnement qui est mis en place pour la sortie d’hébergement.
Pour les autres dispositions concernant les accords collectifs et le contingent préfectoral, les
mesures AVDL voir la fiche 4.
c) Les points clé pour les acteurs
Abonder dans la logique de la politique prioritaire d’accès au logement et
repositionner l’accompagnement au centre, en dissociant le statut
d’occupation en hébergement du niveau d’accompagnement nécessaire.
47
On parle avant tout d’accès au logement social dans les PDALDP.
Publics concernés par l’accès au
logement (publics PDALPD)
-
reconnu prioritaire DALO
sans logement
sortant d’hébergement.
menacés d’expulsion
en sur occupation
personnes victimes de violence
…
Logements mobilisables dans le cadre du
PDALPD
- les logements du parc social
Dont :
- les logements du contingent préfectoral,
- les logements mobilisables dans le cadre des
accords collectifs,
Ainsi que :
- les logements privés conventionnés (MOUS,
ANAH),
- les logements en mandats de gestion ou en
location- sous location (publics ou privés),
- les logements produits en Maîtrise d’Ouvrage
d’Insertion par les associations.
Les dispositifs d’accès aux logements sont les suivants:
-
Droit de réservation préfectoral : En contrepartie de la participation de l’État au
financement des logements locatifs sociaux, le préfet dispose d’un droit de
réservation sur une partie des logements des organismes HLM (Le contingent
préfectoral) Le droit de réservation préfectoral sert notamment à l’attribution d’un
logement aux publics les plus défavorisés. Ainsi, le contingent est souvent mobilisé
sur des logements PLA-I
-
le Service Inter-Administratif du Logement (SIAL du Rhône, SIALDI…) a deux objectifs
principaux 25:
optimiser la gestion du contingent de logements réservés aux familles
"prioritaires" et aux fonctionnaires et proposer des logements adaptés et de
qualité dans les parcs sociaux des bailleurs,
satisfaire le plus grand nombre possible de demandeurs de logements.
-
Commissions locales de l’habitat : pour l’attribution des logements, une commission
locale de l’habitat se réunit avec les partenaires concernés (communes, Etat, Conseil
Général, bailleurs sociaux, SIAL, etc.) et examine le cas du demandeur pour valider
ou pas son attribution.
Le contenu du Plan : l’accès au logement
4. Accès au logement
48
25
http://www.rhone.gouv.fr/Politiques-publiques/Cohesion-sociale-egalite-des-chances-hebergement-etdroit-au-logement/Hebergement-logement-social-et-droit-au-logement/Le-service-inter-administratif-dulogement-SIAL/Le-service-inter-administratif-du-logement
a. Définition
Un demandeur de logement social est enregistré sur un numéro unique départemental quel que soit le lieu de sa demande. Il est en place partout même s’il reste des questions
de mise à jour des données et de renouvellement des demandes.
De manière générale, les acteurs des PDALHD en Rhône-Alpes tentent d’expérimenter
un fichier commun de la demande de logement social, en Isère ou dans le Rhône
notamment, ou d’avoir a minima un logiciel commun au département. En Isère, il est
intéressant de voir qu’un système de cotation de la demande a été mis en place pour
ordonnancer la liste de demandeurs sociaux enregistrés sur ETOIL.org 26 . Cela pose
néanmoins question pour l’identification des demandeurs prioritaires. Dans la Drôme, le
PDALHPD 2014-2018 prévoit la constitution d’un fichier actif de situations prioritaires au
relogement par le déploiement du logiciel SYPLO.
b. Dispositions et impacts de la loi ALUR (art. 97, 98)
La loi ALUR, dans ses dispositions, tente de clarifier et d’améliorer les dispositifs de
traitement de la demande de logement social.
A. Les fichiers de la demande de logement social (fichier commun et numéro
unique)
On retient plus particulièrement :
-
Le Système national d’enregistrement (SNE) : toute demande est enregistrée dans
le SNE. Le SIAO s’ajoute à la liste des services potentiels d’enregistrement. Les EPCI
restent les chefs d'orchestres du Plan partenarial de gestion de la demande de
logement social et d'information des demandeurs (PPGDLSID). Ainsi, si l'EPCI souhaite
expérimenter un système de cotation des demandes de logement ou un système de
location choisie (tout en respectant les critères d'attribution prévus par l'article L.4411 du CCH), les modalités de ce dispositif devraient être définies par le plan
partenarial.
A noter aussi :
 l’attestation d’enregistrement doit être délivrée dans un délai d’un mois à
compter du dépôt de la demande. Elle comporte aussi la liste des bailleurs et
organismes agréés sur les communes demandées.
 le dossier est désormais à déposer en un exemplaire unique avec une
simplification des pièces à fournir.
 La mise en place d’une gestion partagée des dossiers sur le ressort territorial
de tout EPCI doté d’un PLH. Ce fichier partagé doit être mis en lien avec le
SNE.
26
ETOIL.org est le logiciel qui sert d’outil d’enregistrement des demandes de logements sociaux dans le département de l’Isère.
49
Le droit à l’information des demandeurs : est un droit affirmé pour toute personne
susceptible de demander un logement social/tout demandeur de logement social.
Ce droit à l’information porte sur : les modalités de dépôt de la demande ; les pièces
justificatives exigées ; les caractéristiques du parc social et le niveau de satisfaction
des demandes sur les communes demandées ; les données qui concernent le
demandeur sur le SNE, etc. Un lieu d’accueil physique des demandeurs doit être mis
en place, dont les modalités de mise en œuvre seront précisées dans un décret à
paraître (cf. Fiche accès au logement 2.c page 48)).
-
Les EPCI avec un PLH peuvent créer une conférence intercommunale du logement,
co-présidée par le préfet et le président de l’EPCI, qui rassemble les acteurs du
logement social (maires, Préfet, bailleurs sociaux, réservataires, organismes agréés,
etc.). Elle adopte des orientations sur les attributions de logements, les mutations
sur le patrimoine locatif social, les modalités de relogement des ménages prioritaires
(DALO, accords collectifs, etc.)
c. Les points clés pour les acteurs
La loi ALUR pose les prémices d’une attribution du logement social plus transparente
et équitable.
Simplifier la formulation de la demande de logement social: toutes les
dispositions liées au SNE, comme la création du dossier unique et les justificatifs à fournir. Malgré la réalisation du SNE, il existe encore des bailleurs qui
traitent les demandes en dehors de ce système.
Aller vers plus de transparence :
Le droit à l’information des demandeurs vise à faire mieux comprendre les
procédures de traitement des demandes. Ce droit a aussi pour objectif
d’éviter des discriminations sur les situations par les bailleurs.
-
Normaliser les compétences des EPCI :
Au niveau du PDALHPD, la conférence intercommunale du logement social
est un enjeu de la mise en œuvre du plan sur les territoires. Néanmoins,
qu’en est-il de la mise en œuvre de la conférence intercommunale du logement social pour les EPCI sans PLH ? In fine on peut se demander comment
sera mis en œuvre le PDALHPD sur le territoire des EPCI non compétents en
matière d’habitat.
B. La gestion des
départementaux
contingents
préfectoraux
et
des
accords
collectifs
a. Définition
-
Contingent préfectoral : nombre de logements sur le parc des organismes HLM que le
préfet peut mobiliser pour l’attribution de logement aux publics reconnus prioritaires
par le PDALHPD et aux fonctionnaires.
La gestion du contingent peut se faire :
 en flux : un pourcentage de logement mis en attribution est réservé chaque
année.

En stock : les logements réservés sont identifiés par adresse et ne sont remis
en location que lorsqu’ils se libèrent.
50
Accords collectifs : engagent l’Etat, la collectivité et les bailleurs signataires à réserver sur leurs contingents respectifs un certain nombre de logements sociaux par an,
pour le relogement des ménages défavorisés cumulant des difficultés économiques,
sociales et locatives.
Les acteurs du PDALHPD s’appuient sur les contingents préfectoraux pour le logement des personnes démunies. Le contingent est identifié sur quasiment tous les territoires
(cf. tableau ci-après) même si dans certains territoires, la réservation porte sur des logements nominément identifiés (gestion en stock) alors que dans d’autres, la réservation se
fait sur les logements libérés (gestion en flux). De manière générale, les départements fonctionnent avec des services ou commissions dédiés.
Enfin, certains territoires mentionnent la présence d’un accord collectif départemental avec des objectifs chiffrés pour faciliter l’accès au logement social de ménages identifiés.
Ex. : cumul de difficultés
d’hébergement dans le Rhône.
dans
la
Loire,
relogement
des
personnes
sortants
Parcs des
bailleurs
(données
2012)
Logements du
contingent préfectoral
Les
attributions
des
bailleurs/an
Demande
prioritaire de
logement social
(juin 2014)
Ain
Ardèche
37.304
11.985
12%
11,5%
763
82
Drôme
24.071
11,3%
Non disponible
Isère
Loire
78.635
54.899
10,8%
10,8%
Non disponible
288
(au 31 décembre
2013)
Rhône
148.508
11%
13 000
Savoie
Hte- Savoie
29.759
37.380
Non communiqué
3060 logements
(2014-2016)
2193 logements
identifiés en 2012
(PDALHPD20142018)
Non communiqué
25% de l’ensemble
du parc de logements sociaux
(2014-2016)
29.500 logt, soit
25% du parc de
logements sociaux
(2014)
Non communiqué
20% du parc locatif
social, soit 8000
logt environ
(2013)
11,7%
9,8%
704
Non disponible
-
51
L’EPCI compétent en matière d’habitat doit se doter (CCH : L.441-2-8) d’un Plan
partenarial de gestion de la demande de logement social et d’information des demandeurs
(PPGDLSID).
Dans le cadre de ce plan, l’EPCI doit prévoir la création d’un Service d'information et
d'accueil des demandeurs de logement (SIADL) sur son territoire. Le SIADL doit contenir un
lieu d’information pour les demandeurs de logement social ou les personnes susceptibles
d’en demander un.
Dans ce service, les informations que l’on peut obtenir sont entre autres le bilan de
l’attribution des logements locatifs sociaux établi chaque année par les bailleurs sociaux
(CCH : L.441-2-5), à l’intention de présidents des EPCI.
Les organismes bailleurs, l’État et les autres réservataires de logements sociaux concourent
au fonctionnement du SIADL.
c. Les points-clés pour les acteurs
Aller vers plus de transparence : L’obligation pour les EPCI avec PLH de se doter
d’un SIADL va de pair avec la création d’un droit à l’information. La loi ALUR donne
donc un nouvel élan à l’accès au logement. Cependant, la mise en œuvre efficiente
de ces dispositifs semble difficile, avec en corollaire un risque sur la qualité du droit
ainsi créé.
C. Recours devant la commission de médiation DALO
b. Dispositions et impacts de la loi ALUR
a. Définition
Rappel
-
Commission de médiation DALO (COMED) : est la première instance de recours pour
la mise en œuvre du droit au logement opposable. Le recours amiable s’exerce
devant une COMED qui juge la demande de logement urgente et prioritaire. Le cas
échéant, la COMED demande au préfet de procurer un logement sur le contingent
préfectoral. La demande peut aussi déboucher sur un logement HLM ou un PLAI
appartenant à une association.
Nombre de
recours reçus en
2013
Nombre d’avis
favorables suite à
un dépôt de
recours DALO en
2013
Ain
Ardèche
Drôme
Isère
Loire
Rhône
Savoie
Haute
Savoie
57
27
118
871
66
2534
79
592
17
18
43
452
19
969
32
215
52
La loi ALUR n’apporte pas de changements radicaux concernant la démarche des
recours DALO. On peut noter toutefois :
-
-
la possibilité pour la COMED de requalifier une demande d’hébergement en
logement (Art. 43 de la loi ALUR), si le demandeur est éligible aux critères du DALO.
Cela a pour conséquence que le préfet doit proposer un relogement dans un délai de
3 à 6 mois et non plus dans les 6 semaines correspondant au DAHO.
La COMED ou le Préfet, sur avis motivé, peuvent préconiser des logements en
sous-location avec bail glissant aux ménages reconnus prioritaires (Art. 41 de la
loi ALUR). Une convention tripartite (bailleur social, personne morale locataire et
sous-locataire) sera annexée au contrat de sous-location. Le bailleur, en cas de non
proposition d’un bail au terme de la sous-location, doit motiver son refus. Le Préfet,
après avoir recueilli les observations du bailleur, peut quand même procéder à
l’attribution du logement au sous-locataire, qui devient locataire en titre.
Les recours concernent principalement l’Isère et le Rhône. Les autres départements
n’enregistrent pas de demandes très fortes en commission. Cela peut s’expliquer par une
tension moins importante sur le marché du logement et un temps d’attente moins élevé
pour l’obtention d’un logement du contingent préfectoral. La question est celle de l’accès à
l’information des populations sur le droit au logement opposable.
Des craintes sur les prescriptions systématiques de bail glissant et
d’accompagnement social ?
On peut craindre que la COMED prescrive des baux glissants à tous les ménages pour
lesquels un doute existe. Si ce dispositif permet de favoriser le maintien dans le
logement des ménages les plus fragiles, y recourir de manière généralisée serait un
recul pour l’accès au logement.
De la même manière, la question de la prescription d’un accompagnement obligatoire
dans le cadre du relogement des publics reconnus prioritaires DALO, pose question
alors même que la loi ALUR prévoit dans la définition du PDALHPD que « les mesures
relatives à l’accompagnement social revêtent un caractère facultatif. Les personnes
concernées peuvent les refuser ou décider d’en bénéficier pour une durée limitée
adaptée à leurs besoins »
53
a. Définition
Foyers de Jeunes Travailleurs ou Résidences sociales-FJT (FJT) : Ce sont des
structures à but non lucratif qui mettent à la disposition des jeunes des installations
matérielles dont des logements meublés et équipés. Les FJT accueillent des jeunes de
16 à 30 ans en voie d’insertion sociale et professionnelle (jeunes travailleurs, jeunes
demandeurs d’emploi, jeunes en situation de décohabitation ou de mobilité, jeunes
en formation, étudiants…). Les FJT ont pour fonction de favoriser la socialisation des
jeunes par l’Habitat. Les occupants sont titulaires d’un contrat d’occupation et le
passage en FJT est conçu comme temporaire.
Les FJT sont structurés autour d’un projet pédagogique dont les valeurs se réclament
de l’éducation populaire (apprentissage de la citoyenneté, participations des jeunes,
valorisation des potentiels des jeunes.. .).
Les FJT relèvent d’une double réglementation :
 Le Code de la Construction et de l’habitat au titre de logement-foyer. Comme
toutes les Résidences Sociales, les Résidences Sociales-FJT sont conventionnées APL.
 Le Code de l’action sociale et des familles depuis 1995. Les FJT sont des
établissements sociaux. Cette habilitation permet aux FJT de pouvoir
prétendre à une Prestation Socio-Educative délivrée par la CAF au vu de leur
projet pédagogique.
-
Le contenu du Plan : le logement des jeunes
5. Logement des jeunes
Comité Local pour le Logement Autonome des Jeunes (CLLAJ) :
Les CLLAJ sont des structures associatives créées par une circulaire interministérielle de juin 1990, qui sont financées majoritairement par les communes, les
Conseils Généraux, les CAF et les collecteurs Action Logement…
Les CLLAJ ont 3 missions :
 Accueillir, informer, accompagner les jeunes de moins de 30 ans dans leur
« projet logement » (recherche, accès, maintien), et les orienter vers les
acteurs appropriés suivant la situation ;
 Proposer des services techniques pour favoriser l’accès au logement des
jeunes (notamment : accompagner l’accès aux droits, soutenir la demande de
logement social, assurer une médiation avec les propriétaires, voire pour
certains CLLAJ proposer une offre de logement temporaire etc.)
 Susciter le partenariat local, ou y collaborer, pour rechercher les réponses les
plus pertinentes aux besoins exprimés par les jeunes ;
54
Quantification des FJT et des CLLAJ en Rhône-Alpes
Ain
FJT– établisse2
ments27
FJT – lits
180
CLLAJ
0
(antennes territoriales)
Ardèche Drôme
Isère
Loire
Rhône Savoie
2
6
14
4
18
8
HteSavoie
7
131
1
356
3
923
5
535
0
2137
4
768
0
620
1
Les FJT de Rhône-Alpes ont accueilli 13.000 jeunes sur l’année 2013.
Les CLLAJ de Rhône-Alpes ont reçu près de 7.000 jeunes sur l’année 2013.
De manière générale, la question du logement des jeunes se rattache tant au domaine de l’hébergement qu’à celui du logement. Cette thématique constitue donc un enjeu
tout particulier de la fusion des plans d’action du logement et de l’hébergement. Bien qu’il
existe des dispositions législatives pour mettre en place une politique du logement des
jeunes sur les territoires, notamment à travers les Plans Locaux de l’Habitat, la question est
souvent mise à mal par des diagnostics insuffisamment étayés. Par ailleurs, la circulaire
d’octobre 2006 qui visait à mettre en œuvre un Plan Départemental pour le Logement des
Jeunes (PDLJ) n’a pas été appliquée. A noter, en Isère un PDLJ a été élaboré par les partenaires locaux. Aussi, les catégories quinquennales de la statistique publique ne rendent pas
bien compte des dynamiques particulières propres à chaque tranche d’âge entre 15 et 30
ans.
Leur revenu faible et non stable, mais aussi la mobilité à laquelle les jeunes sont
sujets les conduisent à une véritable difficulté dans l’accès et le maintien dans le logement.
Leur rapport au logement répond à des temporalités différentes de celles du marché locatif :
l’insertion professionnelle des jeunes nécessite mobilité et flexibilité. Les jeunes changent
ainsi de logement plus rapidement (43% des jeunes de moins de 30 ans sont depuis moins
d’un an dans leur logement). Le parc public propose peu de petits logements et se caractérise par une rigidité dans ses procédures d’attributions.
La majorité des jeunes (75%) est ainsi contrainte à recourir à un logement locatif
privé, voire parfois à deux logements, comme par exemple pour les alternants. Ils font donc
face à des logements onéreux, qui se renchérissent encore à chaque relocation, et à des
exigences de garanties inadaptées à leurs situations.
Si ces constantes sont celles de la quasi majorité des jeunes, leur situation peut varier
notamment au regard du soutien familial qu’ils peuvent avoir, mais également de leur
situation face à l’emploi.
Par exemple, les sortants de l’Aide Sociale à l’Enfance entre 18 et 21 ans sont pris en
charge très différemment selon les départements. A terme, ce public qui représente moins
d’1% des enfants, constituera une part importante des grands exclus (entre 25 et 45% selon
les études).
55
Néanmoins, en Rhône-Alpes, des actions émergent progressivement des plans
d’action du logement :
-
-
L’Accompagnement Jeune Adulte (AJA) en Isère est un accompagnement dispensé par
le Conseil général pour les jeunes jusqu’à 25 ans en situation de précarité.
Le PDALPD du Rhône possède un axe dédié à la question du logement des jeunes, de
même que dans le PDALHPD de la Drôme. Dans le Rhône, un Comité Technique
réunissant l’ensemble des acteurs jeunes et les institutions a été mis en place sous
pilotage du Grand Lyon.
La Drôme souhaite mettre en place un numéro vert pour le logement des jeunes.
-
La Garantie universelle des loyers (art. 23 de la loi ALUR) : voir la fiche n°4 accès au
logement pour le contenu des dispositions de la loi ALUR.
-
Statut de la colocation (Art.1 de la loi ALUR) : est définie comme « la location d’un
même logement par plusieurs locataires, constituant leur résidence principale et
formalisée par la conclusion d’un contrat unique ou de plusieurs contrats entre les
locataires et le bailleur ». Un certain nombre de dispositions servent à sécuriser les
colocataires :
 Le montant des loyers cumulés dans le logement par les occupants ne doit
pas excéder le montant du loyer normalement applicable au logement,
-
La convention entre le SIAO et les structures d’hébergement ou de logement accompagné bénéficiant de financement d’Etat : les organismes assurant un hébergement
et ceux bénéficiant de l’Allocation logement temporaire (ALT), doivent mettre à disposition du SIAO leurs places d’hébergement, l’informer des places vacantes et
mettre en œuvre ses propositions d’orientation.
-
Les résidences sociales y compris les résidences sociales – FJT sont par ailleurs
soumises à la réservation préfectorale, comme tout logement PLA-I.
Ces situations bloquées viennent s’ajouter à une difficulté particulière du public
jeune : l’impossibilité pour les moins de 25 ans de bénéficier des minima sociaux.
c. Les points-clés pour les acteurs
●
Pérenniser et consolider le financement des FJT, des
l’accompagnement afin de répondre aux besoins des jeunes ;
●
Développer l’accueil, l’information et l’orientation
De nombreux jeunes vivent sur des territoires non couverts par un service logement
ou un CLLAJ. La loi ALUR prévoit la création d’un lieu d’information pour les demandeurs de logement social. Cela peut être une opportunité si l’on s’assure qu’une
compétence logement des jeunes est assurée.
●
CLLAJ
et
de
La garantie universelle des loyers, très sollicitée par les réseaux jeunes, n’a pas été
à la hauteur des attentes. Sa date de mise en place est trop tardive, elle n’est pas
56
●
Avoir une méthodologie améliorée pour la réalisation des diagnostics, notamment en prenant en compte les jeunes en mobilité sur les territoires. Il est nécessaire
d’avoir une approche autour de la jeunesse dans les diagnostics qui prennent en
compte 3 problématiques : la mobilité, les ressources faibles et instables des jeunes,
et la temporalité réduite et rapide de leur besoin en logement.
●
Travailler sur une concertation entre les administrations, pour que tous les
jeunes soient accompagnés vers une solution de logement ou d’hébergement adaptée à sa situation. Lycéens, étudiants, jeunes pris en charge ou issu de l’ASE, apprentis, salariés, jeunes en formation, jeunes demandeurs d’emploi… : chaque situation
de jeunesse renvoie à des administrations compétentes différentes ce qui conduit
parfois les jeunes à être aux interstices de tous les dispositifs.
●
Mettre en adéquation le fonctionnement des SIAO et les pratiques des acteurs
du logement adapté :
Suite à la circulaire de mars 2012 relative aux SIAO, les services de l’Etat ont le droit
d’orienter les publics démunis sur une partie des places en Résidences Sociales et
cette offre est à intégrer au SIAO. Cette orientation est difficile à mettre en place,
notamment car les délais d’attribution des Résidences Sociales sont plus rapides que
ceux des SIAO. Du coup, leur participation aux SIAO se fait par des moyens différents, définis par des conventions selon les territoires.
Le contenu du Plan : Programmation d’offre nouvelle de logements
obligatoire, et elle ne remplace pas le cautionnement pour deux publics jeunes pour
lesquels la problématique logement est importante (étudiants et apprentis). La
crainte persiste que la Garantie Universelle des Loyers tombe dans la même dynamique que la Garantie des Risques Locatifs.
A noter :
 la mise en place de dispositifs locaux. Ex. : Dans le cadre du PDALPD du
Rhône, un sous-groupe de travail étudie la question des garanties pour les
jeunes.
57
a. Définition
Rappel des notions :
Les logements sociaux sont les logements intermédiaires, sociaux, et très sociaux.
Dans le cadre du PDALHPD, ce sont les logements très sociaux qui intéressent les publics
du plan. De manière générale, les logements sociaux financés en 2013 en Rhône ont
diminués. Néanmoins, on note une augmentation de la production des logements PLAI, qui
dépassent aujourd’hui les 3000 unités sur la région Rhône-Alpes. Cette pénurie des
logements sociaux financés touche plus particulièrement l’agglomération lyonnaise avec un
recul de 17% entre 2012 et 2013. A l’inverse, Grenoble Alpes Métropole a progressé pour
atteindre 1457 logements financés par rapport à 2012.
-
Les logements très sociaux sont financés :
o Soit par l’Etat dans le cadre des PLAI,
o Soit par l’ANAH dans le cadre de la réhabilitation de logement privé ou
associatif.
Au niveau des logements PLAI, mobilisés à la fois par les organismes HLM et par les
organismes de maitrise d’œuvre d’insertion, on distingue :
-
les PLAI « ressources » ou « précarité » qui concernent les logements pour les
personnes aux faibles revenus.
les PLAI « insertion » : destinés aux familles ayant besoin au moins
temporairement d’un accompagnement et qui ne peuvent pas s’intégrer
facilement dans un logement. Une partie plus spécifique est destinée aux
ménages qui resteront dans le logement. Ces logements sont le plus souvent
réalisés par des associations en maîtrise d’ouvrage d’insertion.
Ils concernent aussi des formes d’habitat collectif que sont les résidences sociales et
les logements foyers.
Pour résumer :
-
On constate une baisse du financement du logement locatif social,
Mais les départements, via les plans d’action du logement et de l’hébergement,
témoignent d’une volonté de développer une offre nouvelle de logement
d’insertion.
6. Programmation de l’offre nouvelle de logements d’insertion
Les délais entre la décision de financement d’une opération et sa date de livraison
s’accroissent. On les évalue aujourd’hui à 3 ou 4 ans.
58
PLAI objectif 2014
PLAI foyer et familliaux
Nombre d’habitants
en 2013
Ain
338
320
621.095
Ardèche
90
95
327.072
Drôme
225
236
502.877
Isère
617
874
1.243.170
Loire
169
150
766.630
Rhône
954
1256
1.775.953
Savoie
214
185
433.118
Hte-Savoie
397
383
770.450
Rhône-Alpes
3004
3499
6.440.365
Source : DREAL Rhône-Alpes, mai 2014, Séance plénière, Comité régional de l’habitat &
INSEE, état civil (donnés domiciliées), estimations de populations.
-
-
-
Le PDALHPD est réaffirmé comme cadre pour la programmation des crédits, la
mobilisation des aides au logement très social et sa territorialisation. Ainsi, les
missions du FSL sont reprécisées pour le financement de la GLA, en particulier
pour la maîtrise d’œuvre d’insertion.
Les organismes agréés MOI ont désormais une place dans la gouvernance du
PDALHPD. Ces organismes peuvent aussi proposer des conventions au SIAO sur
les modalités éventuelles de mise à disposition des logements vacants.
Dans le cadre de l’élargissement de la délégation des aides à la pierre, l’EPCI doté
d’un PLH exécutoire peut demander à signer une convention de délégation de
compétence avec l’Etat. Cette convention précise entre autre le programme à
mettre en œuvre en matière de réalisation, réhabilitation ou de démolition de
logements sociaux. Ces objectifs sont définis ainsi en application du PDALHPD et
en tenant compte du PLH. (Art. 122). Cela induit une forme de cohérence entre le
PDALHPD et le PLH. A l’origine, le CCH dans son article L. 302-1, prévoit que le
PLH doit « tenir compte » du PDALHPD. En termes de hiérarchie des normes, c’est
le plus bas de degré de cohérence qui peut exister entre deux documents de planification.
PLAI réalisés en 2013
Conforter la production de logement d’insertion et sécuriser les organismes de
maîtrise d’ouvrage d’insertion :
 Les dispositions relatives à la garantie universelle des loyers et au FSL
devraient contribuer à sécuriser les organismes produisant du logement
d’insertion. De plus, l’introduction des organismes réalisant de la MOI, GLA,
IML, etc. à la gouvernance du PDALHPD permet une meilleure prise en compte
des contraintes économiques de la production à la planification du logement
d’insertion. En outre, le PLAI insertion, rarement distingué du PLAI ressource,
pourra être mieux intégrer dans le plan fusionné.
59
Rendre lisible et efficient les différents financements pour la production de
logements d’insertion :
Actuellement les organismes MOI ont besoin de mobiliser des subventions à
hauteur de 50 à 60% du montant de l’opération pour produire du logement
d’insertion. L’Etat était souvent sollicité, mais sa subvention aujourd’hui ne dépasse
pas 10% du montant de l’opération. Les organismes ont donc sollicité d’autres
sources de financement, comme les collectivités territoriales, répondu à des appels à
projet de l’Etat, etc.
Ainsi, ce sont les collectivités (Départements, EPCI, Régions, communes, etc.)
qui sont mobilisées pour financer la production de logement d’insertion. Parallèlement, la loi de décentralisation actuelle remet en cause le cumul de financements, ce
qui rend le contexte incertain.
Ainsi, la loi ALUR identifie l’EPCI comme chef de file de l’offre locative sociale.
Cela peut induire un délitement de l’action du Département au profit de l’EPCI.
Néanmoins, le Département joue un rôle déterminant dans les zones-urbaines peu
denses, où réside une partie du public du PDALHPD.
60
a. Définition
1. Dans le logement diffus
Les dispositifs
-
L’Aide aux surcoûts de gestion (Ex AML) : est une aide du Fond de Solidarité Logement qui finance les actions des associations réalisant de la gestion locative adaptée
de logement en sous location ou en mandat de gestion.
-
Intermédiation locative : est un dispositif d’Etat qui vise à mobiliser du parc privé
pour les publics reconnu prioritaire DALO, ou sortant d’hôtel ou d’hébergement.
Fonctionnement
-
La location/sous location : logement confié à des associations en vue de les sous
louer à des ménages défavorisés.
-
Le mandat de gestion : mandat donné par un propriétaire à une association en vue de
le mettre à disposition d’un locataire.
Les associations gestionnaires : réalisent de la gestion locative adaptée et possèdent le
double agrément : sous location et mandat de gestion. Pour ce dernier il faut aussi être
titulaire de la carte d’agent immobilier ; c’est le cas des AIVS (Agence immobilière à vocation
sociale), des SIRES (Service immobilier rural et social) et des Clef-PACT.
2. Dans les résidences sociales
-
-
-
Les résidences sociales : logement collectif temporaire meublé destiné à des
personnes en difficultés sociales/économiques.
Les pensions de famille : structure dont l’accueil est sans limitation de durée. Pour
des personnes à faible niveau de ressources et dans une situation d’isolement ou
d’exclusion lourde, dont l’accès à un logement autonome apparait difficile à court
terme sans relever toutefois de structure type CHRS.
Les Résidences Sociales FJT sont des Résidences Sociales dédiées au public jeune et
faisant l’objet d’un agrément supplémentaire au titre du Code de l’Action Sociale et
des Familles (voir infra).
L’aide à la gestion locative sociale : est un financement de l’Etat accordée aux résidences sociales pour financer le surcoût de gestion nécessaire pour ces publics
Le contenu du Plan : Gestion locative adaptée et intermédiation locative
7. Gestion locative adaptée et intermédiation locative
61
Ain
Ardèche
Drôme
(BP FSL 2013)
Isère
Hte-Savoie
Loire
Aide aux surcoûts de gestion
IML
Non disponible
51.300
218.317 €
/
/
/
151 500 € pour
485 logt soit
312 €/logt
Non disponible
Non disponible
25 mandats de
gestion, soit
125.000 €
/
24 mandats de
gestion, soit
120.000€
30 logt en mandat de gestion,
soit
75000€
70 sous location, soit
175.000€
15 logt en ss
location soit
75 000 €
Rhône
129 361€ pour
379 logements
soit 341€ /logt
Savoie
Non disponible
AGLS
Pensions de famille
Résidences sociales
En RhôneAlpes :
Environ 5150
€/place
Le budget du
BOP 177 fin
2013 alloué aux
résidences
sociales en
Rhône-Alpes
était de :
1.828.544€
En Isère : 64
875€ pour 218
places
Les aides financières comme l’IML et l’aide aux surcoûts de gestion sont fléchées en
tout premier lieu vers des dispositifs particuliers comme le DALO. Actuellement, ces aides
ont des conséquences dans le domaine de la gestion locative adaptée de manière plus large.
Pourtant, l’affiliation de l’IML à la DDCS et de l’aide aux surcoûts de gestion au FSL et au
Conseil général pose question concernant la fusion des plans.
En Rhône-Alpes, les départements présentent des dispositifs spécifiques comme :
-
En Isère : Loca ++ pour la mobilisation de logements privés,
-
Dans la Loire et dans le Rhône : une MOUS (Maîtrise d’Œuvre Urbaine et Sociale)
captation et un Fonds de sécurisation des associations,
-
Dans le Rhône : l’ACAL, qui gère le FSL, propose une garantie spécifique pour la
sous-location
-
Obligation de préciser les aides liées à la gestion locative dans le cadre du
FSL (art. 33 de la loi ALUR) :
Le FSL doit se prononcer, selon son règlement intérieur, sur les aides accordées
au titre des suppléments de gestion des associations, Centres communaux ou
intercommunaux d'action sociale (CCAS/CIAS) et des autres organismes pratiquant l’intermédiation locative (pour les organismes procédant à la sous-location
ou à la gestion locative adaptée).
62
Incitation à la création de logement IML dans les communes SRU en location
sous location (art. 34 de la loi ALUR) :
La loi SRU impose un quota de 25% de logement social/commune. Le non-respect
de ce pourcentage entraîne un prélèvement sur les ressources fiscales des communes. Pour inciter ces dernières à mobiliser le parc privé par la mise en œuvre
de dispositifs d’intermédiation locative, les dépenses engagées pour financer la
location/sous-location dans les logements conventionnés ANAH sont déduites du
montant dudit prélèvement.
-
Vers une obligation sur l’aide à la gestion locative ? (Art. 35 de la loi ALUR) :
L’article 6 de la loi Besson sur l’aide à la gestion locative est ainsi modifié :
« Le fonds de solidarité, dans les conditions définies par son
règlement intérieur, accorde également une aide destinée à
financer tout ou partie des suppléments de dépenses de gestion aux
associations, aux centres communaux ou intercommunaux d'action
sociale, aux autres organismes à but non lucratif et aux unions
d'économie sociale qui sous-louent des logements à des personnes
mentionnées à l'article 1er ou qui en assurent la gestion immobilière
pour le compte de propriétaires. .. »
Avant la loi ALUR, le FSL « [pouvait] accorder une aide… ». Une dimension obligatoire est introduite, ce qui change la donne par rapport à l’aide aux surcoûts de
gestion dans le cadre du PDALHPD.
c. Les points clé pour les acteurs
●
Limiter la concurrence entre l’IML et la GLA :
La visibilité au niveau des instances finançant ces aides est limitée. Le régime
des financements est donc à repréciser pour éviter le risque d’un retrait
financier, du conseil général notamment.
●
Changer la nature de l’aide aux surcoûts de gestion dans le cadre du
PDALHPD. Par ailleurs, il existe un enjeu majeur autour de l’AGLS, qui est systématiquement réduite dans les arbitrages budgétaires. L’enveloppe est alors
très clairement insuffisante, et aucune DDCS n’est en mesure aujourd’hui
d’accorder aux Résidences Sociales les sommes prévues par les circulaires
ministérielles.
-
63
a. Définition
Il existe deux dispositifs principaux d’accompagnement des personnes dans l’accès
et le maintien dans un logement :
-
L’accompagnement social lié au logement (ASLL) :
C’est une mesure départementale crée en 1990 (loi Besson) afin d’aider les personnes
rencontrant des difficultés d’accès et/ou de maintien dans un logement. Elle porte sur :




l’aide et l’accompagnement dans la recherche d’un logement autonome,
la construction d’un processus d’accès à un logement adapté,
l’aide à la gestion du budget,
la prévention des expulsions locatives.
-
L’accompagnement vers et dans le Logement (AVDL) :
C’est un dispositif d’Etat créé en 2011 qui se présente sous la forme d’une prestation
individuelle ou collective, fournie sur une durée déterminée afin de parer aux difficultés des
personnes (difficultés financières, d’insertion ou cumul de ces difficultés).
Le contenu du Plan : l’accompagnement
8. Accompagnement
L’AVDL porte sur trois axes principaux :



le respect des règles de vie en communauté et l’entretien du logement,
le règlement du loyer et des charges,
l’aide dans les démarches administratives pour l’obtention des aides nécessaires.
Pour autant, l’ASLL et l’AVDL (ou FNAVDL) restent financées par deux acteurs publics
distincts : respectivement le Conseil Général via le FSL et les services de l’Etat (DDCS) via le
BOP 177.
L’AVDL est un dispositif d’Etat financé de deux manières :
Le BOP 177
Le FNAVDL : créé en 2013, ce fonds permet la réattribution des astreintes
payées par l’Etat au titre du DALO. Il a été élargi aux ménages non reconnus
prioritaires DALO.
L’ASLL et l’AVDL conservent donc des éléments de distinction. Cela se traduit surtout
par une différenciation des publics : les reconnus prioritaires par la COMED et sortant
d’hébergement étant principalement ciblé par l’AVDL.
En matière d’ASLL, le degré de suivi varie d’un département à l’autre. Par exemple, en
Ardèche les mesures s’étalent sur 6 mois maximum (3 mois renouvelables une fois), dans le
Rhône la durée maximale est de 18 mois (6 mois renouvelables trois fois). Si les deux types
de mesures sont appliqués de manière dissemblable en Rhône-Alpes, l’ASLL et l’AVDL ont
tendance à s’amalgamer selon les départements.
64
ASLL
AVDL
Les CLT réalisent les diagnostics des
situations et préconisent des
orientations. FSL géré par la CAF
FUL mesure de 3 mois
5.5 ETP
En 2009 : 700 mois-mesures
En 2009 : 1080 mois-mesures
80.800euros en 2013
FULH (ASLL, AB MASP28, aides
Pour sortant de CHRS. Utilisé pour des
préventions EDF)
mesures expérimentales, comme
Prendre en compte de
l’instauration d’un référent parcours
l’accompagnement maîtrise
logement.
d’énergie.
1.246.007euros en 2013
Idée de déléguer aux CLH le FSL et AVDL
Objectif dans le PDALHPD 2014-2018 :
AIN
ARDECHE
DROME
(PDALHPD
20142018)
ISERE
« Organiser le nouveau format et les process de travail de l’instance locale qui pourra
apporter (…) aux demandes qualifiées d’exception une orientation (…) vers le logement
ou vers l’hébergement & une prescription des dispositifs permettant l’accès au logement
et à l’hébergement (ASLL, AVDL) et la consolidation de l’accès (FSL accès, garanties) »
ASL : 1.921.156 euros en 2013
LOIRE
RHONE
FUL
ASLL réalisé par 29 opérateurs, ITTL
qui valide les décisions ; mesure de
6 mois renouvelable 2 fois
1 340 260 € en 2013
ASLL réalisé par opérateurs
mandatés (UDAF, Sasson, Grillon)
FSL
ASLL se décline en trois types :
saisie d’opportunité, aide à
l’installation, aide au maintien
SAVOIE
HAUTE
SAVOIE
Non disponible
Appel à projet FNAVDL en 2012 sur
public prioritaire DALO
Comparaison des mesures d’accompagnement sur les territoires
0.5 ETP en 2009
Gérée par l’association AATES (données
2011)
Malgré leurs sources de financement distinctes, la fusion des plans peut être une opportunité pour amenuiser la distinction entre AVDL et ASLL du fait d’un rapprochement potentiel du FSL et du BOP 177.
-
Le contenu des mesures de l’ASLL est précisé en vue d’une plus grande
homogénéité. (Art. 35 de la loi ALUR modifiant l’article 6 de la loi Besson).
« Le fonds de solidarité prend en charge des mesures d'accompagnement
social individuelles ou collectives lorsqu'elles sont nécessaires à l'installation ou au maintien dans un logement des personnes et des familles
bénéficiant du plan départemental, qu'elles soient locataires, souslocataires, propriétaires de leur logement ou à la recherche d'un logement. Ces mesures comprennent notamment l'accompagnement des
ménages dans la recherche d'un logement et les diagnostics sociaux
28
MASP : mesure d’accompagnement social personnalisé.
65
●
Aller vers plus de cohérence dans les dispositifs d’accompagnement :
Le contenu reprécisé de l’ASLL permet peut être de remettre à plat les dispositifs
d’accompagnement. Le bénéfice serait double :
 Eviter que deux mesures se chevauchent pour un bénéficiaire, qui serait suivi
par deux travailleurs sociaux,
 Avoir des recettes cohérentes avec les coûts engagés.
Dans le cadre de la fusion des plans d’action du logement et de l’hébergement,
l’adaptation des dispositifs d’accompagnement doit être un point de vigilance.
●
Eviter un amoindrissement de l’accompagnement en termes de :
 financement,
 de concurrence entre les différentes mesures d’accompagnement.
concernant les ménages menacés d'expulsion. Il peut aussi accorder
une garantie financière aux associations qui mettent un logement à la
disposition des personnes défavorisées mentionnées à l'article 1er ou qui
leur accordent une garantie. »
L’accompagnement est au cœur du PDALHPD. Il permet de ne pas créer un
parcours canonique hébergement/logement accompagné/logement de droit commun. L’accompagnement est donc un facteur de fluidification entre l’hébergement et
le logement, en ce qu’il joue sur le statut des bénéficiaires. Si la fusion vise à fluidifier le parcours hébergement-logement, elle ne doit pas oublier la diversité des publics. C’est pourquoi toutes les mesures d’accompagnement sont importantes.
66
Aides individuelles du Fonds de Solidarité Logement
a. Définition :
Le Fonds de solidarité logement (FSL) est un dispositif géré entièrement par le Conseil général depuis 200429. Instauré par la loi Besson en 1990, le FSL est obligatoire dans
chaque département. Ce Fonds vise à aider les personnes en situation de précarité à accéder
à un logement indépendant ou à se maintenir dans les lieux en cas d'impayés locatifs, par
l'octroi d'aides financières. Il prend également en charge les mesures d'accompagnement
social lié au logement nécessaires à l'insertion de ces personnes.
Les mesures individuelles du FSL :
□ Les aides à l’accès
□ Les aides au maintien dans le logement
□ Les aides à l’eau
□ Les aides à l’énergie.
Le FSL
-
Ain
Ardèche
(2012)
Drôme
(2013)
Isère
(2013)
Loire
(2012)
Rhône
(2013)
Savoie
(2009)
HteSavoie
(2009)
est intitulé selon les départements :
Fonds Unique Logement en Ardèche (FUL)
Fonds Unique Logement et Habitat dans la Drôme (FULH)
Fonds Logement Unique dans la Loire (FLU)
Accès et garantie
Maintien
Energie, eau,
téléphone,
Budget total
Non disponible
Non disponible
Non disponible
Non disponible
Budget total
du FSL/ habitant30
Non disponible
262.473
671.119
2, 10 euros
Le contenu du Plan : Aides individuelle du FSL
9.
408.646
641.200
340.670
1.463.371
2.445.241
4, 95 euros
1.528.903
1.008.360
1.654.439
4.191.702
3, 41 euros
Non disponible
Non disponible
Non disponible
2.129.000
2,83 euros
1.400.000
1.670.772
913.182
3.983.954
2,24 euros
232.186*
433.237*
255.353*
920.776*
1, 27 euros*31
274.050*
582.659*
415.277*
1.271.986*
3, 10 euros*
*les chiffres sont estimés
29
Suite à la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
Les données de population sont provisoires. Source : INSEE, état civil (données domiciliées), estimations de
population.
31
Pour la Haute Savoie et la Savoie, les données de population sont celles de 2009, source : INSEE, recensement de population de 2009.
30
67
-
Chaque FSL se prononce, en vertu de son règlement intérieur, sur les aides qu’il
accorde au titre (article 35) :
 des dettes de loyer ou de factures accessoires au logement (énergie, eau ou téléphone), notamment quand il s’agit de favoriser un relogement,
 des suppléments de dépenses de gestion des associations, des centres communaux ou intercommunaux d'action sociale et des autres organismes pratiquant
l’intermédiation locative.
-
Le contenu des mesures de l'ASLL32 est précisé (article 35). Ces mesures comprennent notamment l’accompagnement des ménages dans la recherche d’un logement
et les diagnostics sociaux menés sur les ménages menacés d’expulsion. L’idée est
d’homogénéiser les contenus des FSL car certains ne prenaient plus en compte les
aides au maintien.
-
Un bailleur ne peut plus refuser une aide du FSL, si cela solde de la dette la procédure d’expulsion tombe et sinon le locataire n’a plus qu’à verser la somme
manquante. La loi ALUR dans son article 35 modifie l’article 6-I de la loi Besson. Il
précise que l’octroi d’une aide du FSL ne peut être subordonné à l’accord du bailleur
ou des autres créanciers.
-
Le FSL peut être saisi par la CCAPEX, le Préfet ou la CAF, ainsi que par les instances
du PDALHPD (article 35). Jusqu’alors, la saisine du FSL était réalisée par : la personne
ou la famille en difficulté, toute personne ou organisme y ayant un intérêt (avec
l’accord du ménage concerné).
Le contenu du Plan : Aides individuelle du FSL
b. Dispositions et impacts de la loi ALUR :
Redonner au FSL sa place comme outil de lutte contre le mal-logement :
Le renforcement de la saisine du FSL permet notamment un renforcement de
la prévention pour limiter les situations de rupture et les expulsions. Par ailleurs, la loi MAPAM donne aux métropoles la possibilité de faire un appel de
compétence auprès du département pour récupérer entre autres le FSL. La loi
ALUR vient renforcer cette disposition qui donne l’opportunité aux EPCI de gérer le volet social du logement.
68
32
le détail sur le montant et le contenu des mesures d’ASLL est précisé dans la fiche n°8 Accompagnement
Prévention des expulsions
a. Définition
Source : Fondation Abbé Pierre, rapport annuel 2013
Le contenu du Plan : Prévention des expulsions
10.
69
Mai 1990 : Suite à la loi Besson, le PDALPD permet la mise en place d’ « amortisseurs
sociaux » en cas d’expulsion, notamment le FSL avec ses aides au maintien. Auparavant, la décision d’expulsion relevait d’un jugement de droit privé, centré sur
l’analyse du respect des engagements inscrits dans le bail.
Juillet 1998 : suite à la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, la
prévention des expulsions devient un axe majeur de la politique du logement en
direction des personnes défavorisées. Les autorités témoignent d’une volonté de
rechercher la cause des impayés et de trouver une solution financière pour éviter
l’expulsion. D’où l’établissement d’une phase de « précontentieux » (deux mois) et la
signature de chartes départementales de prévention des expulsions définissant les
modalités et rôles d’intervention de chacun des acteurs impliqués dans le processus
(CAF, Etat, Conseil général…).
Les lois de 2005 sur la cohésion sociale et de 2007 sur le DALO, viennent encore
élargir et renforcer les dispositifs de prévention des expulsions et de maintien dans
le logement.
Enfin, la loi MOLLE de 2009 instaure l’obligation de créer des CCAPEX dans chaque
département. Coprésidée par l’Etat et le CG, la CCAPEX est une instance de coordination et d’animation des acteurs impliqués dans le processus de prévention des expulsions. Depuis la loi ALUR elle doit être aussi parfois un lieu d’instruction des dossiers
notamment dans le parc privé. La CCAPEX se veut être aussi un outil de concertation.
Contentieux locatifs en 2012 sur la région Rhône-Alpes
Départements
Pour 1000 hbs
Pour 1000 hbs
Total
évolution
et siège de TI
2013
2010
Ain
1099
1,8
1,5
0,3
Ardèche
440
1,4
0,9
0,5
Drôme
1161
2,3
1,6
0,7
Isère
2933
2 ,4
1,6
0,8
Loire
1724
2,3
1,6
0,7
Rhône
5416
3
1,8
1,2
Savoie
813
1,9
1,4
0,5
Haute Savoie
1908
2,5
1,5
1
Source : Ministère de la Justice, S/DES, répertoire général civil, cité dans le rapport annuel
de la Fondation Abbé Pierre 2014
Historique de la prévention des expulsions
70
104
56
151
249
124
689
82
51A
Paiement
loyers et/ou
résiliationexpulsion
971
374
985
2663
1561
4631
689
159
1688
Autre
Ain
Ardèche
Drôme
Isère
Loire
Rhône
Savoie
HauteSavoie
Source : ibid
51C
10
5
16
15
18
35
3
51B
Exécution
oblig. Locataire autre
que paiement
13
5
6
5
21
51
39
51J
Résiliation du
bail pour abandon du domicile
par locataire
1
0
3
1
0
10
0
16
37
8
Validité du
congé expulsion
b. Dispositions et impacts de la loi ALUR (article 25 à 27)
Signalement des impayés de loyer33 :

Signification du commandement de payer à la caution dans un délai de 15 jours à
compter de sa signification au locataire, sans quoi elle ne peut être tenue au versement des pénalités ou intérêts de retard.
L’article 27 de la loi ALUR, modifie l’article 24 de la loi n° 89-462 du 6 juil-
let 1989 : sont rajoutés après le 1er alinéa 5 autres dont :
« Lorsque les obligations résultant d'un contrat de location conclu en application du présent titre sont garanties par un cautionnement, le commandement de payer est signifié à la caution dans un délai de quinze jours à
compter de sa signification au locataire. A défaut, la caution ne peut être
tenue au paiement des pénalités ou des intérêts de retard. »


Demandes de bailleurs
Signification par l’huissier à la CCAPEX des impayés dans le parc privé (personnes
physiques et SCI familiale) à partir d’un montant ou d’une ancienneté de la dette
fixée par arrêté préfectoral,
Irrecevabilité de l’assignation pour les bailleurs personnes morales (hors SCI familiales) avant expiration d’un délai de 2 mois après saisine de la CCAPEX (saisine réputée constituée lorsque les organismes payeurs ont été avertis).
Pouvoir du juge :


33
Possibilité pour le juge d’instance d’accorder d’office des délais de paiement (plan
d’apurement) au ménage dans la limite de 3 années (contre 2 auparavant) et le juge
peut vérifier d’office tout élément constitutif de la dette locative et s’assurer du
respect de l’obligation de délivrer un logement décent.
Extension des délais de maintien dans les lieux pouvant être accordés par le juge
d’exécution en cas d’expulsion : passage d’un délai compris entre 1 mois et 1 an à
un délai compris entre 3 mois et 3 ans. Il prend en compte dans sa décision le droit
au logement décent et indépendant et des délais nécessaires pour faire aboutir une
demande DALO.
Les renseignements fournis sont issus du support d’une formation interne à la FNARS sur la loi ALUR
71

Possibilité pour les organismes payeurs de maintenir le versement des APL en cas
d’impayés de loyer pour les locataires « de bonne foi 34 »
Lien avec le DALO :


La notification de la décision de justice prononçant l’expulsion mentionne les modalités de saisine et l’adresse de la commission de médiation
Information du préfet par l’huissier de l’existence d’un commandement d’avoir à
libérer les locaux pour qu’il saisisse la CCAPEX et qu’il informe le ménage de la possibilité de saisir la commission de médiation. À défaut, suspension du délai avant
lequel l’expulsion ne peut avoir lieu (2 mois).
Précision de la fonction de la charte de prévention des expulsions :
Une évaluation annuelle de l’outil est prévue devant le comité responsable du PDALHPD et la CCAPEX,
 Si un demandeur menacé d’expulsion est déclaré prioritaire au titre du DALO, la
COMED peut saisir le juge afin qu’il lui accorde des délais afin d’éviter que le demandeur fasse l’objet d’une expulsion avant son relogement.

Précision des missions et des attributions de la CCAPEX :





La CCAPEX détient désormais une mission stratégique ET l’examen des situations
individuelles,
La saisine de la CCAPEX peut être réalisée soit par ses membres, par le bailleur, par le
locataire et par toute institution ou personne y ayant intérêt ou vocation. La CCAPEX
peut être alertée par la COMED et les organismes payeurs CAF CMSA, le FSL. La
CCAPEX est informée par le préfet des Commandements de Libérer les Lieux et des
Concours de la Force Publique,
Ses membres sont soumis au secret professionnel,
Encadrement des congés « vente » et des congés « reprise » : le bailleur doit justifier
du caractère réel et sérieux de son congé de reprise. Pour les congés vente et reprise,
le bailleur doit joindre une notice relative aux obligations du bailleur et aux voies de
recours et d’indemnisation du locataire (le modèle sera déterminé par arrêté).
Au cours d’un litige d’origine commune entre un à plusieurs locataires d’un logement
meublé et le bailleur, les locataires peuvent donner mandat d’agir en justice à une
association qui a pour objet l’insertion ou le logement des personnes défavorisées ou
à une association de défense des personnes en situation d’exclusion par le logement.
Aides au logement :



Aller vers une réelle politique de prévention des expulsions avec :
Une amélioration globale du dispositif pour éviter les ruptures de parcours,
Un enjeu d’information des recours potentiels,
Prise en compte de l’accompagnement sociale dans la prévention des expulsions.
Une question demeure : la CCAPEX n’ayant qu’un avis consultatif, ses préconisations aurontelles un impact sur les expulsions locatives ?
34
La « bonne foi » est une notion reconnue juridiquement. A défaut d’une preuve de mauvaise foi, l’intéressé
est considéré d’office comme étant de bonne foi.
72
L’habitat indigne et la précarité énergétique
a. Définition
Rappel des notions
Selon l’article 83 de la loi de mobilisation pour le logement et de lutte contre
l’exclusion, dite loi MOLLE, « constituent un habitat indigne les locaux ou installations utilisés aux fins d’habitation et impropres par nature à cet usage, ainsi que les locaux dont
l’état, ou celui d’un bâtiment dans lequel ils sont situés, expose les occupants à des risques
manifestes pouvant porter atteinte à leur sécurité physique ou à leur santé ».
On retient de cette définition 3 notions déterminantes :
-
-
-
L’obligation d’agir : l’habitat indigne exposant ses habitants à un risque, la lutte
contre cet état de fait va comporter toute une série d’actions allant de l’incitation
à l’interdiction d’habiter ou de louer et de la réhabilitation à la démolition du
bien.
La sécurité, que l’on peut appréhender sous 3 dimensions :
o Le péril imminent ou ordinaire,
o La sécurité des équipements communs des immeubles collectifs,
o La sécurité contre l’incendie des locaux recevant du public (hôtel meublé).
La
o
o
o
salubrité, qui est à mettre en perspective avec la santé :
Un risque sanitaire ponctuel,
Des locaux impropres à l’habitation,
La problématique spécifique du saturnisme.
Selon l’article 3 de la loi portant engagement national pour le logement, dite Grenelle
II, « est en situation de précarité énergétique au titre de la présente loi une personne qui
éprouve dans son logement des difficultés particulières à disposer de la fourniture d’énergie
nécessaire à la satisfaction de ses besoins élémentaires en raison de l’inadaptation de ses
ressources ou de ses conditions d’habitat. »
Le contenu du Plan : habitat indigne et précarité énergétique
11.
On peut résumer la précarité énergétique à l’état de fait suivant : pour fournir son
logement en énergie, le ménage dépense plus de 10% de ses revenus.
Les enjeux actuels en Rhône-Alpes
Au regard des problématiques très différentes tant dans l’habitat indigne que dans la
précarité énergétique, la pertinence d’une action conjointe sur ces deux domaines se
discute. En matière d’habitat indigne, les situations de détresse sont souvent le fruit d’un
cumul de difficultés, phénomène qui se retrouve moins dans la précarité énergétique. C’est
pourquoi, à traiter ces deux thématiques ensemble, il y a craindre de manquer de moyen sur
les dossiers de lutte contre l’habitat indigne, plus lourd à traiter.
73
-
Le repérage qui s’étend du signalement au diagnostic du logement qui permet sa
qualification à l’indignité,
Le relogement de la personne ou l’action sur le logement, ou les deux.
Depuis la loi MOLLE, un pôle départemental de lutte contre l’habitat indigne a été
créé. Ce pôle a pour vocation de répondre à la nécessité de réunir les différents acteurs
(CAF, DDCS, Département, opérateurs…) et de traiter les cas complexes. Néanmoins la politique de lutte contre l’habitat indigne a besoin de moyens clairement affichés. Or, depuis
quelques années, certains départements comme le Rhône, l’Isère et la Loire ont tendance à
regrouper sous un même programme (PIG ou OPAH) :
-
la lutte contre l’habitat indigne,
la lutte contre la précarité énergétique
le maintien à domicile des personnes âgées ou souffrant de handicaps.
Concernant la précarité énergétique, on a pu remarquer que les plans d’action du
logement font souvent référence au programme de l’ANAH « Habiter mieux » pour trouver
des moyens financiers.
Les moyens de lutte contre l’habitat indigne et la précarité énergétique selon les plans
d’action du logement et de l’hébergement en Rhône-Alpes
Précaution de lecture : tous les plans n’ont pas été écrits en même temps.
Ain
(PDALPD 2011-2015)
Ardèche
(PDALPD 2013-2017)
Habitat indigne
Précarité énergétique
Les moyens ne sont pas mentionnés dans le PDALPD
Fonds d’aide à la réhabilitation
thermique. Aide de solidarité
énergétique (ASE)
Subvention ANAH, collectivités
locales, CAF, MSA, PROCIVIS,
Caisses de retraite, etc.
Financements nationaux (Habiter mieux, Anah) et régionaux
mobilisables
En Rhône-Alpes, l’habitat indigne et la précarité énergétique représentent respectivement environ 100 000 logements et 400 000 personnes. Les PDALPD actuels mentionnent
la lutte contre l’habitat indigne comme un axe important. Le traitement de l’habitat indigne
passe par deux procédures longues et couteuses :
Un guide « qui fait quoi » en
matière de LHI (financement
ARS R-A) ;
Drôme
(PDALPD 2014-2018)
Ouverture d’un « espace
LHI »fournissant des outils
(fiche-type de signalement…)
pour améliorer signalement
jusqu’au traitement des
dossiers
Observatoire nominatif des
logements indignes via logiciels
ORTHI, @riane…
-repérage : formation des intervenants à un diagnostic simplifié de l’habitat ; création d’un
outil commun de signalement et
d’information ; réunion
d’informations pour sensibiliser
les bailleurs…
74
(PDALPD 2014-2018)
réduction et coupure d’énergie
Création, communication et
développement du dispositif
« Ambassadeurs énergétiques » ; rencontres avec les
collectivités ayant un " Plan
Climat Energie Territorial "
(PCET) ; les moyens seront alloués en fonction du coût des
deux ambassadeurs de
l’efficacité énergétique.
Isère
Poursuite du PIG « sortir du mal-logement »
(PDALPD 2014-2020)
Loire
(PDALPD 2008-2014)
Recours aux différentes institutions : Etat, CAF, Département,
EPCI, communes ; simplifier le
support du diagnostic, développement de l’observatoire nominatif via le développement de
support d’information aux partenaires concernés…
Les aides aux locataires et propriétaires occupants (FALPO) qui
a pour but de permettre une
intervention pour améliorer
l'état des logements.
Les moyens ne sont pas mentionnés dans le PDALPD
Des dispositifs assimilés pour la LHI et la PE.
Rhône
(PDALPD 2012-2015)
Savoie
(PDALPD 2014-2018)
Aides de l’ANAH, Fonds d’aides à la rénovation thermique, interventions prévues au Contrat Local Engagement, développement des
initiatives de réhabilitation performantes dans le cadre du plan
Climat du Grand Lyon
Organiser le fonctionnement
partenarial via la rédaction du
règlement intérieur du groupe
technique Habitat indigne, des
fiches de procédures…
Mobilisation des acteurs : ARS,
CG, ADIL, CAF, ANAH…
Mobiliser les acteurs : ANAH,
ARS, CG, Chambéry Métropole,
ADIL, fournisseurs d’énergie
(EDF, GDF…) ; renouveler le
Contrat local d’engagement
« Habiter mieux »…
Hte-Savoie
Elaboration d’un guide " Qui fait
quoi en matière d’habitat non
conforme " ; Croisement des
informations récoltées via le FSL
avec les signalements d’EDF de
Pour résumer, le traitement conjoint de la lutte contre l’habitat indigne et de la précarité énergétique engendre deux craintes :
-
le déplacement des moyens de lutte contre l’habitat indigne vers la précarité
énergétique,
une baisse de qualité dans le traitement des dossiers due à la concurrence entre
les opérateurs privés et les associations dans le traitement de dossiers.
75
Dispositions et impacts de la loi ALUR
(Articles 75,
77 à 84, 94, 95)
La loi ALUR présente diverses mesures concourant à renforcer les dispositifs existant
de lutte contre l’habitat indigne et à les simplifier.
Concernant la fusion des PDALPD et des PDAHI, la loi ALUR donne la possibilité à
l’EPCI volontaire possédant un service d’hygiène et de santé de devenir l’acteur principal de
lutte contre l’habitat indigne.
Extrait de l’art. 75 de la loi ALUR : Est inséré après l’article L301-5 du code de
la construction et de l’habitat
« Art. L. 301-5-1-1. - Lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre a signé avec l'Etat la convention mentionnée à l'article L. 301-5-1 et lorsque les maires des communes membres
de l'établissement ont transféré leurs prérogatives en matière de polices
spéciales (…), le représentant de l'Etat dans le département peut, sur le territoire de ces communes, après avis du directeur général de l'agence régionale de santé, déléguer au président de l'établissement public de coopération intercommunale ses prérogatives en matière de police de santé publique… »
Le président d’un EPCI à fiscalité propre doté d’un Programme local de l’habitat
récupère automatiquement les compétences en matière de polices spéciales du maire par
voie de transfert. Mais la démarche est arrêtée si une commune-membre de l’EPCI s’y
oppose. De la même manière, le préfet peut déléguer au président de l’EPCI les pouvoirs de
police suivants:
-
Locaux impropres à l’habitation,
Locaux sur-occupés du fait du logeur,
Dangereux en raison de l’utilisation,
Insalubres,
Danger imminent sur locaux insalubres.
Concernant les métropoles (hors métropole lyonnaise), l’obtention des prérogatives en
matière de polices spéciales s’effectue aussi par voie de transfert (maire) ou de délégation
(préfet). La métropole lyonnaise est compétente en matière de polices spéciales du Maire.
b.
Les démarches de transfert et de délégation sont régies par une convention. Elle
définit les objectifs prioritaires de lutte contre l’habitat indigne sur le périmètre de l’EPCI, les
moyens (humains et financiers) mobilisés pour la mission… La convention doit tenir compte
du PLH, du projet régional de santé et des contrats locaux.
Simplifier et améliorer l’efficacité :
La loi ALUR entérine des dispositifs existants dans la lutte contre l’habitat indigne
et la précarité énergétique. Cette loi crée aussi un référent unique, l’EPCI, pour les
actions en la matière. Néanmoins, selon le positionnement politique des EPCI, le
76
Traiter tous les besoins :
L’insalubrité est un phénomène qui se retrouve dans le milieu tant urbain que
rural. Les associations trouvent donc important de pouvoir coupler leurs actions
avec celles de l’EPCI. Par ce biais, les associations peuvent agir sous couvert
d’une politique départementale exigée par le PDALHPD et toucher plus efficacement au monde rural.
o La mobilisation des collectivités territoriales, des départements et des EPCI est
essentielle pour le repérage et le traitement de l’habitat indigne.
Conserver des moyens d’action pour la lutte contre l’habitat indigne et la
précarité énergétique :
Les plans d’actions du logement en Rhône-Alpes ont tendance à regrouper tous
les dispositifs de lutte contre l’habitat indigne sous un seul programme. Les
associations souhaitent pourtant :
o Conserver des moyens identifiés sur la lutte contre l’habitat indigne dans les
plans,
o Conserver des missions type MOUS pour avoir une action spécifique sur les
cas les plus graves.
o Valoriser les crédits de l’ANAH qui jouent un rôle majeur.
 Des actions notables : la Drôme et l’Ain ont une MOUS LHI. L’Isère a développé
l’opération « sortir du mal-logement » qui propose une forme différente de repérage.
risque existe que peu d’entre eux ne se saisissent des possibilités ouvertes dans
la lutte contre l’habitat indigne et la précarité énergétique par la loi ALUR.
77
L’évaluation du PDALHPD
1. Les dispositifs d’évaluation des plans en Rhône-Alpes
Tous les plans d’actions du logement et de l’hébergement (fusionnés ou pas) en
Rhône-Alpes suivent une démarche d’évaluation. Cela est à mettre en lien avec les lois DALO
(2007) et MOLLE (2009) : l’obligation de moyens se double d’une obligation de résultats
pour L’Etat. La loi ALUR introduit une nouveauté concernant l’évaluation du PDALHPD : le
Comité Responsable du Plan (CRP) réalise, une évaluation annuelle du plan.
L’évaluation du PDALHPD est une étape importante pour qualifier la mise en œuvre
du plan. Cette étape permet de voir les éléments positifs et négatifs au sein du PDALHPD et
de réorienter les articulations créées en amont. Pour aller plus loin, l’évaluation du PDALHPD
est un indicateur quant à la mise en place de la politique d’accès direct au logement .
De manière générale, tous les plans présentent des indicateurs d’évaluation de leurs
actions et des axes thématiques. Plus particulièrement dans les plans renouvelés en 2014,
les acteurs au cours de l’élaboration ont accordé une attention accrue à la démarche
d’évaluation. En Ardèche, par exemple, le plan mentionne une carence au niveau de
l’évaluation du PDALPD 2007-2012. Pour y remédier, le PDALHPD 2013-2017 prévoit un
dispositif d’observation pour « développer des indicateurs de suivi et d’évaluation et
s’appuyant sur des données à analyser à rythme régulier 35». Au regard de tous les plans, le
canal de l’observation est valorisé pour mettre en pratique une démarche d’évaluation.
Les dispositions de la loi ALUR prévoient que :
« Une commission du comité régional de l'habitat et de l'hébergement
prévu à l'article L. 364-1 du code de la construction et de l'habitation est
chargée d'assurer la coordination des plans départementaux d'action
pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées ainsi que
leur évaluation, y compris à mi-parcours. Sa composition est fixée par
décret en Conseil d'Etat » (article 34)
Le PDALHPD devra donc être évalué par le CRHH, qui tentera d’organiser une cohérence régionale. De plus, le Président du Conseil général présente annuellement en CRP le
bilan d’activité du FSL, de la contribution des services sociaux départementaux à l’ASLL, aux
enquêtes sociales et aux diagnostics sociaux.
Ces dispositions soulignent une réelle volonté de faire du PDALHPD un programme
d’action efficace pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées. La
démarche d’évaluation telle que décrite dans la loi ALUR est renforcée, de manière à rendre
une vision complète et synthétique du PDALHPD a posteriori. A terme, l’enjeu peut être la
création d’un observatoire du PDALHPD qui fasse son évaluation de manière quantitative et
qualitative. C’est la direction qu’ont pris par exemple l’Isère et la Drôme :
En Isère : « l’observatoire du PDH va s’enrichir de nouvelles sources de données et de nouveaux indicateurs permanents pour suivre et évaluer les résultats du Plan au regard des objectifs stratégiques. Le volet PALHLDI de
35
PDALPD Ardèche 2013-2017, page 52
79
Focus
Le PDALHPD de la Drôme
Le PDALHPD de la Drôme a été réécrit pour la période 2014-2018 sur l’impulsion
du Conseil général, des Services déconcentrés de l’Etat et avec la participation de nombreuses associations. Le Plan fusionné, dans son contenu, essaye de tenir compte des
exigences de la loi ALUR. Ce qui est particulièrement observable, notamment au niveau
du suivi du PDALHPD.
La mission d’observation du PDALHPD
l’observatoire départemental permettra également d’enrichir le volet social
des observatoires des PLH et de suivre la mise en œuvre du Plan au sein des
territoires en lien avec l’inter-CLH.36 »
Dans la Drôme, l’ADIL 26 porte le poste d’une chargée de mission qui
s’occupe du suivi du PDALHPD.
La question de l’observation n’a pas été mise en avant dans le PDALHPD 2014-2018
de la Drôme, car elle l’était déjà dans l’ancien plan.
L’évaluation du précédent PDALPD de la Drôme a souligné le besoin d’une
observation plus fine des territoires (données des EPCI). En effet, un certain
nombre de recompositions territoriales ont eu lieu dans la Drôme, notamment la constitution de l’agglomération valentinoise.
Pour autant, l’observation reste un axe transversal au nouveau plan. L’ADIL
26, en partenariat avec l’ANEF du Rhône, est chargée de la mission
d’observation (cf. convention sur le traitement des données, etc.). L’idée est
d’arriver à collecter le maximum de données (115, insertion, etc.) pour arriver à les croiser et à réaliser une synthèse statistique qualitative.
Cette mission d’observation est menée au sein de l’Observatoire de l’habitat
bi-départemental Drôme-Ardèche.
Vers un suivi territorialisé du PDALHPD de la Drôme ?
Dans ce contexte, l’ADIL 26 a été aussi mandatée pour réaliser l’évaluation et le
suivi du PDALHPD de la Drôme, mais aussi de l’Ardèche par le biais d’une chargée de
mission.
L’évaluation du plan sera portée par le Comité technique.
La démarche d’évaluation que réalisera l’ADIL est encore floue sur la manière
de procéder. L’idée du partenariat avec l’ANEF est de réaliser une mise à jour
statistique du suivi des actions (comme l’ASLL) des différents partenaires du
plan.
Par ailleurs, les différents acteurs du PDALHPD de la Drôme ont demandé à
faire des études plus poussées sur des thématiques particulières (précarité,
femmes victimes de violence, prévention des expulsions, etc.) propres aux
différents territoires. Ce afin de faire remonter les dynamiques sur lesquelles
un besoin de travailler se fait sentir. Tout l’enjeu pour l’ADIL 26 est alors de
bien s’articuler avec les commissions territoriales (CL2H).
36
PALHDI 2014-2020, page 71
80
En matière d’évaluation du PDALHPD, la loi ALUR présente des orientations générales
réaffirmées. Ces dernières concourent à produire une synthèse a posteriori des points forts
et des points faibles de la mise en œuvre du PDALHPD. Pour autant, les modalités concrètes
d’application de la démarche d’évaluation seront précisées dans des décrets ultérieurs. Il est
nécessaire que l’attention des acteurs tant associatifs qu’institutionnels se porte sur ces
décrets, desquels va dépendre la qualité de l’évaluation du PDALHPD.
La situation est similaire quant à l’inclusion des personnes accompagnées à la gouvernance du plan. Comme le prévoit le plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour
l’inclusion sociale, les personnes accompagnées doivent prendre part à l’élaboration et au
suivi des politiques publiques les concernant. Notamment, ce principe s’applique à la définition, au suivi et à l'évaluation du dispositif d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement
vers l’insertion et le logement. Encore une fois, les modalités de participation des personnes
accompagnées au CRP, ainsi qu’à l’évaluation du PDALHPD seront définies dans des décrets
ultérieurs.
Comment va se mettre en place cette participation ? Les personnes accompagnées
auront-elles un avis seulement consultatif, comme cela est souvent le cas dans ce type de
procédure ? C’est un risque sur lesquelles les associations doivent être mobilisées.
2. Inclure les personnes accompagnées dans l’évaluation du
PDALHPD
Dans la loi ALUR, l’inclusion des personnes accompagnée à l’évaluation du PDALHPD
est présentée comme une forme d’innovation et d’avancée sociale. Les personnes qui vivent
quotidiennement le plan peuvent fournir un avis sur l’efficacité des actions du PDALHPD et
apporter des éléments d’analyse supplémentaires.
3. La nécessaire articulation avec les différents documents de
planification
L’évaluation du PDALHPD permet d’évaluer la mise en œuvre et l’impact de la politique publique mise en œuvre pour le logement et l’hébergement des personnes en situation
de précarité. Avec Benoist Apparu, Secrétaire d’Etat chargé du logement de 2009 à 2012, la
politique de lutte contre le mal ou le non logement s’est orientée vers le logement d’abord.
Ce qui met l’accent sur :
La nécessaire articulation entre les différents documents de planification,
□ pour donner une dimension stratégique et opérationnelle au plan,
□ pour mieux traiter des situations de mal logement au carrefour de plusieurs domaines. A cet égard, la question du logement des jeunes est
un exemple pertinent.
□ une attention particulière doit être accordée à l’articulation entre le
PDALHPD et le PLH. Dans le contexte actuel des réformes territoriales
(incertitudes sur l’organisation des Départements et les Régions
notamment), les EPCI pourraient dans un avenir proche devenir des
partenaires majeurs de la mise en œuvre du PDALHPD. Les EPCI sont
aussi importants dans la démarche de suivi du plan fusionné dans la
mesure où ils peuvent fournir des données infra-communale permettant une évaluation plus fine du PDALHPD.
81
Objectifs

PLH, PLU, PLH-H, PDH…

Territorialisation de l’action

Plan Priorité jeunesse


Charte de prévention des expulsions


Schéma d’accueil des gens du voyage

Faire prendre en compte la question
du logement des jeunes
Eviter une rupture de parcours et une
mise à la rue
Le PDALHPD prend en compte cette
situation particulière et favorise
l’accès aux dispositifs de droit commun.
L’efficacité de la coopération entre les acteurs du logement et de
l’hébergement :
□ pour sortir d’un parcours en escalier hébergement/logement, un
travail conjoint entre les différentes institutions du PDALHPD est
primordiale.
Par exemple, la FNARS Bourgogne a porté le projet d’un poste
d’animateur du PDALHPD qui se rendrait à tous les Copils concernant
les plans fusionnés.
Exemple d’articulation entre les documents de planification et le PDALHPD
La transversalité des actions :
□ dans le contexte de la fusion des plans, les institutions et les associations doivent intégrer une réflexion transversale.
□
si les secteurs de la santé, de l’emploi, des politiques familiales, etc.
s’articulent mieux au quotidien, les dispositifs seront optimisés.
□ le travail inter-associatif doit s’élargir aux institutions.
Les points clés :
- maintenir une articulation forte entre tous les documents de planification.
- renforcer l’évaluation du PDALHPD pour en faire un réel programme d’action avec des
moyens identifiés.
- renforcer les coopérations entre les acteurs du logement et de l’hébergement pour avancer
vers la mise en œuvre d’une politique publique relevant du logement d’abord.
82
Conclusion
Alors que le Sénat a adopté la loi ALUR il y a trois mois, la mise en œuvre des
nouveaux PDALHPD s’annonce très contrastée en Rhône-Alpes. Au cours de l’étude, nous
avons pu constater la diversité des plans d’actions du logement et de l’hébergement dans
tous les départements rhônalpins. L’Isère et la Drôme ont pris de l’avance sur la fusion
PDALPD/PDAHI et ont renouvelé leurs PDALHPD en tenant compte des exigences de la loi
ALUR. Tandis que d’autres, comme l’Ain, le Rhône et la Loire ont souhaité proroger leurs
plans actuels.
Le PDALHPD est un outil primordial pour la mise en œuvre du droit au logement.
Longtemps demandé par les associations, ce document institutionnalise un travail en
commun nécessaire dans les secteurs du logement et de l’hébergement. Les situations de
mal ou de non logement se sont tellement diversifiées et amplifiées, que les acteurs des
plans (associatifs et institutionnels) ont souligné les besoins d’un diagnostic plus complet et
d’une gouvernance partagée. Ces deux éléments sont donc les pierres angulaires du
PDALHPD. Pourtant :
Concernant le diagnostic, les conditions de réussites sont : le partage de
données et une approche territorialisée des besoins ; il faut donc que le diagnostic à 360° soit travaillé et relié au Plan.
Concernant la gouvernance partagée, les jeux d’acteurs entre institutions,
collectivités et monde associatif peuvent parfois mettre à mal la mise en
œuvre du PDALHPD.
Globalement, les dispositions de la loi ALUR incite au rapprochement des différentes
instances : c’est le cas de la prévention des expulsions, de la programmation de logements
d’insertion, ou encore de la saisine du FSL, etc.
On assiste ainsi progressivement au renforcement du PDALHPD comme document de
programmation pour le logement et l’hébergement des personnes en situation de précarité,
notamment par la démarche consolidée d’évaluation du plan et par son passage au CRHH,
ce qui n’était pas le cas pour le PDAHI jusqu’alors.
La fusion des plans d’actions du logement et de l’hébergement concoure ainsi à une
meilleure articulation de la structuration des secteurs Accueil, Hébergement Insertion et
logement. Elle permet aussi de mieux corréler la production d’une politique pour les
personnes défavorisées entre l’Etat, le département et les collectivités locales. On a pu
assister à une association renforcée des collectivités (EPCI, etc.) dans la mise en œuvre du
PDALHPD, notamment dans la Drôme et l’Isère.
Par ailleurs, la création du PDALHPD inscrit les actions de lutte contre le mal ou le
non logement dans la perspective de la stratégie nationale prioritaire d’accès au logement.
En effet, les acteurs cherchent à rompre le parcours escalier hébergement/logement adapté/logement de droit commun. C’est donc l’orientation, l’accompagnement puis le maintien
dans le logement qui sont aussi au cœur du plan fusionné.
Néanmoins, il est crucial que les associations soient partie prenante de l’élaboration,
de la mise en œuvre et du suivi du plan fusionné en vertu de leur expérience de terrain. Si la
loi ALUR amène des articulations qui étaient nécessaires, elle ne révolutionne pas pour
autant les politiques de l’hébergement et de l’accès au logement. Dans l’attente des décrets
83
d’application (la loi reste très peu concrète sur la mise en œuvre de nombre de ces dispositions). Cet état de fait a été très largement souligné comme un risque par les acteurs au
cours des entretiens. La question est alors de savoir comment les Fédérations peuvent être
force de proposition auprès des Services de l’Etat déconcentrés et des collectivités pour
élaborer et suivre les nouveaux Plans.
En outre, la réforme territoriale annoncée à l’aube de 2016 plonge dans un avenir incertain
les départements. Leur disparition programmée n’entre-t-elle pas en conflit avec ce que
prévoyait la loi MAPAM, à savoir faire des Départements les chefs de file de l’action sociale ?
En ce sens, qu’adviendra-t-il de la gouvernance du PDALHPD ? A quel échelon territorial
reviendrait la gestion de l’action sociale ? Il est intéressant de voir qu’aujourd’hui la moitié
des français seraient prêts à voir leur département supprimé. Cela pose la question de la
réorganisation des services publics entre les strates de collectivités, mais aussi en fonction
des différents bassins d’habitat.
84
ANNEXES
85
Annexes 1 : les formes de territorialisation du PDALPD et PDALHPD :
L’exemple de la Loire
L’exemple de l’Isère :
synthèse du pilotage
du PALHDI 2014-2020
86
Annexe 2 : Le PDALPD
Définition du sigle :
Plan départemental d’Action pour le logement
des personnes défavorisées.
Les PDALPD ont été institués suite à la Loi n°
90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en
œuvre du droit au logement, dite Loi Besson.
« Garantir le droit au logement constitue un
devoir de solidarité pour l'ensemble de la nation. Toute personne ou famille éprouvant des
difficultés particulières, en raison notamment
de l’inadaptation de ses ressources ou de ses
conditions d’existence, a droit à une aide de la
collectivité pour accéder à un logement décent
et indépendant ou s’y maintenir » (Art.1er).
Les PDALPD mettent en place des mesures afin de permettre l’accès au logement et
le maintien en son sein à des personnes ayant
des difficultés, tout en disposant à l’intérieur
du logement de la fourniture d’eau, d’énergie
et de services téléphoniques.
Textes réglementaires
Depuis les années 1990, un corpus de textes
juridiques vise à étayer les moyens et les objectifs de PDALPD. Outre le rééquilibrage des
fonds financiers, des compétences et des instances décisionnelles, les lois successives concourent à rendre le droit au logement, affirmé
par la loi Besson, effectif.
Loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la
mise en œuvre du droit au logement, dite Loi
Besson : Chaque département a l’obligation de
se doter d’un Plan départemental d’action pour
le logement des personnes défavorisées
(PDALPD) et de créer un Fonds de solidarité
pour le logement (FSL).
Loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation
relative à la lutte contre les exclusions :
- Met en place un dispositif d’aide à la mission
locative.
-Attribution de moyens pour continuer les activités de gestion locative aidée et pour financer
l’accompagnement des ménages vers un logement autonome.
Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains :
-Amendement de la loi Besson pour donner une
compétence en matière de programmation et
de lutte contre l’habitat indigne.
LOI n° 2004-809 du 13 août 2004 relative
aux libertés et responsabilités locales, qui
correspond à la deuxième vague de décentralisation :
-Désolidarisation du PDALPD et du Fonds solidarité logement, géré dès lors seulement par le
Département, l’Etat est invité à déléguer les
aides à la pierre au Département dont les
MOUS.
-Le PDALPD a pour fonction désormais de
mettre en cohérence les interventions de nature plurielle au profit d’objectifs partagés,
définis selon les territoires du département et
inclus dans les politiques locales de l’habitat.
Loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant
engagement national pour le logement :
Selon l’art.60 : le rôle du PDALPD est renforcé,
notamment en développant son contenu et les
compétences de son comité responsable. La
prévention des expulsions locatives, la lutte
contre l’habitat indigne et la coordination des
attributions sont des thèmes inscrits dans la loi
comme un contenu obligatoire du PDALPD, qui
doit disposer d’un observatoire nominatif des
logements indignes.
Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le
droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion
sociale, qui réaffirme l’universalité du droit au
logement :
-La loi DALO rend le droit au logement opposable en ouvrant aux citoyens des voies de
recours : la Commission de médiation DALO,
auprès de laquelle on fait valoir son droit au
logement par voie amiable. En l’absence
d’application de la décision de la Commission,
le droit au logement est traité par voie contentieuse devant le tribunal. Ce dispositif sanctionne les dysfonctionnements des dispositions
du PDALPD.
-Les obligations de moyens se doublent
d’obligations de résultat, à savoir proposer un
logement décent ou un hébergement dans des
délais encadrés que le PDALPD doit organiser.
L’obligation de résultat réinterroge
l’efficacité du PDALPD dans la mesure où le
recours DALO doit être inexistant. La loi DALO
pousse in fine a un suivi du plan et de son
articulation avec les politiques du logement.
87
Acteurs
Elaboration : Le Plan est élaboré par le préfet
de région et le président du conseil général,
qui co-pilotent aussi le Comité responsable du
plan (CRP).
Mise en œuvre et suivi du plan : Le CRP est
responsable de la mise en œuvre et du suivi du
plan, sa composition témoigne d’un souci de
représentation des différentes instances participant du plan, comme les EPCI ayant conclu
une convention de délégation de compétence
avec l’Etat, une association d’insertion, des
organismes collecteurs du 1%, etc. Le CRP a
compétence sur :
le suivi des demandes de logement,
la création et la mobilisation d’une offre
supplémentaire,
l’amélioration des conditions d’attribution,
la prévention des expulsions locatives,
les besoins en logement et les aides à
l’accès au logement des personnes hébergées,
la lutte contre l’habitat indigne,
le suivi des fonds de solidarité logement
(FSL),
Ces compétences peuvent être déléguées pour partie ou entièrement à un comité technique, constitué de représentants des
membres du CRP. Ce comité a vocation à définir la stratégie et mettre en œuvre les actions
décidées dans le PDALPD.
Animation : Au niveau local, on constate une
forme de territorialisation des actions du
PDALPD : des instances locales sont en charge
d’identifier les besoins des publics défavorisés
sur un périmètre bien défini. Ces instances
« […] sont présidées par un représentant soit
de l’Etat, soit du conseil général, soit de
l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d’habitat
lorsque le périmètre de l’instance locale est
celui de l’établissement public et qu’il a conclu
une convention de délégation des aides à la
pierre 37».
Le décret du 29 novembre 2007
relatif aux PDALPD n’exige pas de forme particulière des instances locales. Sur la région
Rhône-Alpes, on trouve ainsi : dans la Drôme,
des Commissions locales de l’habitat, dans le
37
Décret n° 2007-1688 du 29 novembre 2007 relatif aux plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées, article 12.
département de la Loire, des commissions
logement territoriales, etc.
Fonctionnement
Thèmes abordés : Le PDALPD traite les grands
items suivants, qui se subdivisent eux-mêmes
en de nombreux champs : l’attribution des
logements sociaux, la prévention des expulsions locatives, la lutte contre l’habitat indigne.
Publics concernés : Les publics concernés par
le PDALPD sont :






les personnes sans logement,
les personnes menacées d'expulsion,
les personnes hébergées ou logées temporairement,
les personnes en habitat indigne ou précaire, ou occupant des locaux impropres à
l’habitation,
les personnes en situation de surpeuplement manifeste dans leur logement,
les personnes confrontées à un cumul de
difficultés financières et d’insertion sociale.
Financement
Les actions mises en œuvre dans le
cadre du PDALPD sont financées majoritairement par des fonds publics qui sont le fonds
solidarité logement (FSL) et le fonds national
d’accompagnement vers et dans le logement
(FNAVDL).
Le FSL : Selon l’art.6 de la version consolidée
de mars 2009 de la loi Besson, « Il est créé
dans chaque département un fonds de solidarité pour le logement. […] Le fonds de solidarité
prend en charge des mesures d'accompagnement social individuelles ou collectives lorsqu'elles sont nécessaires à l'installation ou au
maintien dans un logement des personnes et
des familles bénéficiant du Plan départemental ». Le FSL, géré par le département, comprend deux volets qui soutiennent fortement le
PDALPD, à savoir : des aides financières destinées aux ménages pour accéder à un logement
et s’y maintenir, cela vise avant tout à assouplir
l’accès au logement de droit commun ; soutenir financièrement les organismes de gestion
locative aidée.
Le FNAVDL : Ce fonds, quant à lui, est destiné
à l’accompagnement des personnes prioritaires
vers un logement, désignées par la commission
de médiation DALO.
88
Annexe 2 : Le PDAHI
Définition du sigle
Plan départemental d’Accueil, d’hébergement
et d’insertion.
Les PDAHI, inclus dans les PDALPD, ont été
institués suite à la Loi n° 2009-323 du 25
mars 2009 de mobilisation pour le logement
et la lutte contre l'exclusion, dite loi MOLLE.
En 2009, B. Apparu, secrétaire d’Etat chargé
du logement et de l’urbanisme, présente la
stratégie nationale du Gouvernement pour la
prise en charge des personnes sans abri ou
mal logées,. Dans ce cadre, les PDAHI visent
à planifier l’offre d’hébergement, en recensant et réorganisant les dispositifs, moyens
et besoins des populations prioritaires du
DALO, afin de favoriser l’accès au logement.
Textes réglementaires
Loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre
l'exclusion, dite loi MOLLE : Prévoit la création des PDAHI, qui ont pour mission, entre
autres, l’évaluation de l’offre d’hébergement.
Depuis la loi MOLLE du 25 mars 2009,
les différentes circulaires parues, concernant
les PDAHI, précisent la mise en œuvre et les
moyens de ces plans. Cela afin que les PDAHI
deviennent de véritables leviers d’action, notamment pour l’Etat sur les territoires.
CIRCULAIRE N°DGAS/LCE 1A/2009/351 en
date du 09 décembre 2009 relative à la
planification territoriale de l’offre d’accueil,
d’hébergement et d’insertion des personnes
sans domicile, en liaison avec la politique
d’accès au logement : Le contenu des PDAHI
est précisé ainsi que les modalités de pilotage des plans.
Les PDAHI se présentent comme des outils
d’organisation
du
service
public
de
l’hébergement et de l’accès au logement des
personnes défavorisées. En outre, les plans
doivent garantir la continuité des parcours
d’insertion des personnes vers le logement.
CIRCULAIRE sur la mise en œuvre des PDAHI
en date du 10 décembre 2009 (auteur : le
ministre d’Etat et le Secrétaire d’Etat en
charge du Logement et de l’Urbanisme) : Le
préfet, en charge de l’élaboration du PDAHI,
doit faire respecter les orientations suivantes :
 Prévenir la mise à la rue,
 Mettre en place un service public
d’hébergement et d’accès au logement, qui se traduira par la mise en
place, dans chaque département,
d’un système unifié d’accueil et
d’orientation,
 Réorienter la prise en charge dans
une
optique
de
« logement
d’abord ».
Le PDAHI devra être décliné de manière détaillée sur une programmation pluriannuelle. Au
sein du plan, on trouvera un schéma de l’offre
d’hébergement en fonction des besoins territoriaux.
Le préfet devra veiller à la concertation de
tous les acteurs (associations, collectivités,
bailleurs sociaux, etc.).
FICHE de définition des places selon les types
d’hébergement en date du 15 mars 2010
(auteur : la Direction Générale de la Cohésion Sociale) : Cette fiche définit la notion de
place selon la catégorie concernée (hébergement, accueil ou insertion) et la structure accueillante, afin de procéder à une estimation de
la capacité d’accueil, d’hébergement et
d’insertion au niveau national.
Acteurs
Elaboration : Le préfet, avec la Direction Départementale de la cohésion sociale (DDCS), est
en charge de l’élaboration du PDAHI et doit se
charger de vérifier que les mesures sont bien
appliquées.
Pilotage et suivi : La mise en œuvre et
l’animation du PDAHI s’organise au niveau
départemental. Les services administratifs de
la Direction départementale de la cohésion
sociale s’occupent de l’application des mesures
décidées dans le PDAHI. La DDCS est à même
de déléguer certaines missions à des associations ou des prestataires extérieurs. En Isère,
par exemple, les instances de pilotage
s’organisent sur trois niveaux : départemental
avec des comités PALDI et PALDI/PDAHI, local
avec les Instances politiques locales hébergement logement (IPL) et technique avec des instances
techniques
de
la
demande
d’hébergement.
Ainsi, le pilotage et le suivi du PDAHI
s’effectuent dans le cadre de la planification
territoriale de l’offre d’hébergement dans la
perspective de l’accès au logement au niveau
national. La DGCS, par le biais d’un comité de
pilotage -regroupant des membres des ministères des affaires sociales et de l’écologie,
89
de la DHUP, des services déconcentrés, etcoriente la politique d’hébergement en matière
de territorialisation et d’architecture de l’offre,
en ce qu’elle détient une partie des crédits du
BOP 177. Ce comité met aussi en lien
l’hébergement avec les autres politiques du
logement (DALO, habitat indigne, etc.). Un
comité de suivi, piloté aussi par la DGCS/DGAS
–en lien avec les associations nationales, les
bailleurs et les services déconcentrés- doit se
réunir régulièrement pour examiner entre
autres l’avancement de l’élaboration des plans
de l’hébergement sur toute la France.
Les orientations générales prises pour
la réforme de l’hébergement sont ensuite adaptées au contexte local par le biais des services
régionaux de la cohésion sociale en lien avec la
DREAL. Au niveau régional, un comité de concertation et de suivi, composé des têtes de
réseaux associatifs, des services départementaux pour la cohésion sociale et des services
départementaux de santé, est mobilisé pour
élaborer une stratégie régionale et fournir une
expertise aux départements afin que ces derniers donnent un cadre cohérent à la programmation de leur PDAHI.
Fonctionnement
Tous les PDAHI ont été écrits au début de
l’année 2010, pour une durée maximale de 5
ans. On observe actuellement dans certains
départements de Rhône-Alpes une tendance à
inclure les PDAHI dans les nouveaux PDALPD
pour la période 2014-2018. Ce tournant dans
les plans d’actions de l’hébergement et du
logement est particulièrement visible en Ardèche qui a été repris en 2013, dans la Drôme
et l’Isère.
Thèmes abordés : Les axes stratégiques du
PDAHI sont :
S’inscrire dans l’objectif du « logement
d’abord » (accès au logement, accompagnement de la sortie d’hébergement, offre
de logements adaptés…),
Organiser l’offre pour mieux prendre en
compte les besoins des personnes démunies,
Améliorer l’orientation et assurer la continuité de la prise en charge des personnes
qui
sollicitent
les
dispositifs
d’hébergement.
Chaque département introduit de façon
plus ou moins complète ces axes dans les
plans. Généralement, les directives pour
l’élaboration des PDAHI imposent de réaliser
un inventaire de l’offre et de la demande en
termes d’urgence sociale et d’hébergement, de
prévoir la réorganisation de l’accueil en structures d’hébergement (humanisation, mutualisation des structures…).
Publics visés : La circulaire du 9 décembre
2009, relative à la planification territoriale de
l’offre d’accueil, d’hébergement et d’insertion
des personnes sans domicile, en liaison avec la
politique d’accès au logement ne définit pas
de manière spécifique des publics. Néanmoins,
cette circulaire précise que les actions du
PDAHI doivent être liées aux actions des différents champs d’intervention des politiques
publiques :
 Administration pénitentiaire pour les sortants de prison,
 secteur sanitaire et médico-social pour les
personnes sans domicile présentant des
problèmes de santé,
 secteurs couverts par les conseils généraux
pour les enfants de moins de trois ans, les
jeunes sortants de l’aide sociale à
l’enfance, suivi des femmes enceintes et
des jeunes mères, personnes âgées…
De la sorte, des typologies de publics
peuvent être établies. De façon récurrente, les
publics concernés sont : les personnes sans
domicile fixe dont les personnes âgées ou malades, les publics atteints de troubles psychiques, les femmes victimes de violence en
demande d’hébergement, les jeunes en errance, les ménages menacés d’expulsions locatives, les demandeurs ou les déboutés du droit
d’asile.
Financement
Les actions programmées dans le PDAHI, et
plus généralement du secteur AHI, sont financées en majeure partie par les budgets opérationnels de programme (BOP) 177 et 303.
Le BOP 177 « Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables » : Il regroupe
les
crédits
de
la
politique
d’hébergement et d’accès au logement des
personnes sans abri ou mal logées. Le BOP est
piloté par la DGCS (et participe donc d’une
gouvernance étatique des PDAHI), qui s’occupe
entre autre de l’animation interministérielle et
interpartenariale via le secrétariat du comité
interministériel de lutte contre l’exclusion
(CILE), et via le conseil national des politiques
de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (CNLE). Le montant des crédits est revu
chaque année lors de la présentation du projet
de loi de finances initiale (LFI).
90
Le BOP 177 se décline en 4 actions, à savoir :
L’action 11 : « Prévention de l’exclusion »,
L’action 12 : « Hébergement et logement
adapté », qui regroupe par ailleurs :
Les dispositifs d’urgence, les dispositifs de
veille sociale, les CHRS, les maisons relais, les
dispositifs
d’intermédiation
locative,
l’Allocation Logement Temporaire, l’Aide à la
Gestion Locative Sociale (AGLS), les mesures
d’Accompagnement vers et dans le logement
(AVDL),
L’action 14 : « Conduite et animation des
politiques
de
l’hébergement
et
de
l’inclusion sociale »,
L’action 15 : « Rapatriés ».
Les crédits globaux accordés au BOP 177 (crédits LFI + plan quinquennal de lutte contre la
pauvreté et les exclusions), entre 2013 et
2014, enregistrent une baisse de 0,4%. Il est à
noter qu’en 2013, les crédits avaient augmentés pour les dispositifs de veille sociale,
d’hébergement et de logement accompagné
pour tenter de mieux répondre aux situations
d’urgence et aux besoins des personnes en
grandes difficultés en termes de logement
adapté. Néanmoins, les crédits affectés ont
baissé de 5,7% entre 2013 et 2014.
Concernant les crédits CHRS, s’ils
avaient diminué de 2012 à 2013 du fait de la
baisse du coût de la place, en 2014, ces crédits
ont été revus à la hausse. Ils augmentent de
2,1% correspondant à la création de places
d’hébergement d’urgence sous statut CHRS.
Le BOP 303 « Immigration et asile » : Le
PDAHI est aussi concerné par le BOP 303 dans
la mesure où les actions programmées en son
sein concernent les demandeurs ou les déboutés d’asile tout autant que les autres publics.
Globalement, les migrants sont pris en charge
tant par le BOP 177, au titre de l’action 11
« prévention de l’exclusion », que par le BOP
303, au titre de leur insertion dans le système
social.
Aussi, le deuxième objectif du programme 303
est « [d’optimiser] la prise en charge des demandeurs d’asile dans les centres d’accueil
pour demandeurs d’asile (CADA) ». En ce sens,
deux indicateurs ont été mis en place afin de
rendre compte de la réussite ou non de cet
objectif :
Le pourcentage d’hébergement en CADA
des demandeurs d’asile en cours de procédure remplissant les conditions d’accès à
cet hébergement,
Le pourcentage des places de CADA occupées au 31 décembre par des demandeurs
d’asile et autres personnes autorisées
91
Annexe 2 : La politique prioritaire d’accès
au logement
Tant en France qu’à l’international, le logement tient une place incontournable dans le développement
personnel et l’inclusion sociale. L’approche Housing first, issue des Etats-Unis, a été adaptée de façon
diverse à l’international, du fait de sa terminologie, que l’on peut traduire et interpréter assez librement.
Housing first & expériences internationales
Dans les années 1990 aux Etats-Unis, Housing
first est une réponse face à l’inadaptation des
services évolutifs, « en escalier », destinés aux
« sans abris chroniques 38 ». Cette nouvelle approche préconise d’attribuer un logement de
droit commun aux sans-abris sans passer par un
service évolutif, car avoir un chez-soi est le premier pas vers plus de stabilité. Housing first a été
concrétisé par le programme Pathways to housing, ainsi que des expériences similaires à
l’étranger.
Un chez soi d’abord
En France, l’expérimentation Housing first débute
suite au rapport de V. Girard du 8 janvier 2010
remis au ministère de la santé et des sports. Le
rapport préconisait de favoriser l’accès et le
maintien dans un logement ordinaire des sansabri atteints de troubles psychiques sévères. Le
« logement d’abord » a été la base structurante
de la stratégie nationale 2009-2012 pour
l’hébergement et l’accès au logement des personnes sans-abri ou mal logées, entreprise par le
secrétaire d’Etat chargé du logement.
Rapports utiles et textes réglementaires
-Conférence de consensus européenne sur le sans
abrisme des 9 et 10 décembre 2010 :
Le but était de définir des positions communes
entre les Etats membres sur le sujet du sans
abrisme. Y est préconisé l’usage de la grille européenne ETHOS pour définir les publics sans chez
soi concernés par le « logement d’abord ». Soit :
les personnes sans abri, sans logement, en
situation de logement précaire ou de logement
inadéquat.
-Rapport E. Pinte sur l'hébergement d'urgence et
l'accès au logement des personnes sans abri ou
mal logées, juin 2008.
-Rapport V. Girard sur la santé des personnes
sans chez soi, novembre 2009.
-Lettre de mission des ministères de la Santé et
du Logement demandant au chantier de piloter ce
projet interministériel.
92
38
Les sans-abri chroniques avaient pour caractéristiques une absence récurrente et prolongée de logement
fixe, des problèmes de dépendance, des maladies psychiatriques, des difficultés à aller vers les dispositifs
d’aides publiques combinées à un séjour récurrent dans les sites d’hébergement.
Acteurs
Nombre d’expériences internationales Housing
first font de l’autorité locale la clé de voûte des
services dispensés. Aux Etats-Unis, les services
relèvent d’une approche ACT (assertive community treatment) où la communauté locale dispense
24h/24h des soins psychiatriques et sanitaires,
aide à l’entretien du logement, travaille sur la
réinsertion sociale des bénéficiaires, etc. En Europe du Nord, l’autorité locale est aussi garante
des loyers. Elle appuie, de même, la collaboration
entre les différents opérateurs (équipes sanitaires, sociales, etc.) à l’aide d’un cahier des
charges qui définit clairement le périmètre de la
mission de chacun. Ensuite, le réseau des opérateurs est très important car ils permettent de
corréler le contrôle social et le fonctionnement
communautaire.
A contrario, le programme Un chez soi d’abord
fait l’objet d’une gouvernance descendante. Le
plan est mis en œuvre par la Direction générale
de la cohésion sociale (pour le volet accompagnement social), en lien avec la Direction de
l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (pour le
volet logement) et la Direction générale de la
santé coordonnant la Direction de la sécurité sociale et la Direction générale de l’offre de
soin (pour les aspects santé).
Le pilotage interministériel est assuré au sein
d’un copil national par le préfet délégué à la
coordination de l’hébergement et de l’accès au
logement. Cette instance se retrouve au niveau
local, gérée par le préfet départemental. Concernant les équipes de terrain, l’interdisciplinarité
est de mise, comme au niveau national.
Exemples de programme d’action
Pathways Housing First
Fonctionnement : Pathways to housing est un
programme mis en place à New-York dans les
années 1990 et est dédié à des personnes souffrant d’addiction ou de troubles psychiques. Les
bénéficiaires ont le choix du voisinage et de
l’appartement, ainsi que d’avoir un accompagnement ou pas. Les logements sont dispersés et il
ne peut y avoir plus de 20% d’occupation des
bénéficiaires dans un même immeuble, afin que
les conditions d’intégration dans la communauté
soient réunies. Mais peu de stratégies pour la
réinsertion sociale des bénéficiaires sont proposées : certains chercheurs ont même pointé des
situations d’exclusion, voire d’addiction sévère
qui ne sont pas prises en charge.
Financement :
Pathway to housing perçoit surtout des financements publics de la part du gouvernement fédéral
(incluant d’autres subventions), de la caisse
d’assurance maladie (Medicaid), mais aussi des
contributions privées.
Fonctionnement : Un chez soi d’abord est inspiré
de Housing first. Mis en œuvre sur Paris, Lille,
Marseille et Toulouse, ce programme vise dans
chacune des villes à d’orienter, et à accompagner
si la demande en est faite, 100 personnes souffrant de troubles psychiques sévères vers un logement de droit commun. 2 volets composent un
chez soi d’abord :

un
volet
« action »
qui
recoupe
l’encadrement des personnes au moyen
d’équipes pluridisciplinaires a priori très
disponibles.

un volet « évaluation et recherche » qui
étudiera l’efficacité du programme en
termes d’efficacité et de réduction des
coûts.
Ce programme est articulé avec le « programme
médiateur de santé/pair aidant », qui est lui aussi
expérimental.
Financement
Un chez soi d’abord est financé pour la partie
expérimentation par l’Etat sur les crédits de
l’Objectif national des dépenses d’assurance maladie médico-social et sur le BOP 177 « Prévention
de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables ». Le protocole de recherche est financé,
quant à lui, sur le programme 204 « Prévention et
sécurité sanitaire ».
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Fiche exemple :
Le PDALPD de la Côte d’Or
Il y a deux ans, dans le cadre d’un appel à projet de la Côte d’Or, la FNARS Bourgogne a été mandatée pour faire l’évaluation du premier PDALPD, l’écriture du deuxième et
aider à organiser la gouvernance du nouveau plan actant la fusion PDALPD/PDAHI.
Une analyse territorialisée des besoins
La réécriture du nouveau plan d’action du logement et de l’hébergement de Côte d’Or
s’est faite sur la base d’un diagnostic commun. Cela afin de mettre en cohérence les anciens
PDALPD et le PDAHI.
Une exigence de corrélation entre les diagnostics territoriaux et sociaux. Cela a
induit un découpage territorial calqué sur celui de la politique locale de l’habitat.
La FNARS Bourgogne a évité au maximum la réalisation de fiche action par public
type. L’objectif était d’avoir une approche transversale. Néanmoins, cette approche a été relativisée sur quelques territoires où certains publics spécifiques
prédominaient comme les jeunes en situation monoparentale.
Avoir une approche transversale dans le diagnostic a eu deux effets bénéfiques :
o Un travail conjoint facilité entre les différentes institutions,
o Casser un « effet filière » qui a pu être constaté au niveau du traitement
des publics.
La gouvernance du PDALPD de Côte d’Or
La FNARS Bourgogne souhaitait introduire dans la gouvernance du nouveau PDALPD tant
des acteurs du logement que de l’hébergement.
Création d’une gouvernance technique pour avoir une fluidité dans le traitement
des données.
La gouvernance de l’ancien PDALPD comprenait beaucoup de commissions coanimées tour à tour entre les services de l’Etat et les bailleurs, le Conseil général
et les services de l’Etat, les collectivités…Certaines commissions étant priorisées,
le tout manquait d’efficacité.
o La FNARS Bourgogne a donc sélectionné les commissions essentielles au
PDALPD et au PDAHI, devant absolument être représentées dans le nouveau plan. C’est ainsi que sont apparues des commissions « socles » et récurrentes.
o Des commissions techniques ont été définies comme : la COMED, la
CCAPEX, le SIAO et les commissions d’attribution sociale dans le cadre du
FSL.
o Des commissions politiques où la représentation est importante pour la
discussion, les exigences légales, etc. comme par exemple le CRHH.
Intégration dans le comité de pilotage du PDALPD des acteurs du secteur AHI,
ainsi que des personnes accompagnées.
La mise en place d’un temps de régulation entre l’Etat et le Conseil général a été
proposée via la création d’un fichier commun, pour faire un bilan trimestriel sur
le plan financier, humain, etc.
Ce nouveau type de gouvernance peut-être freiné par la nouveauté des acteurs et
des questions à traiter. Certaines institutions ont pu faire preuve de frilosité
budgétaire.
Concernant le suivi du plan, la FNARS a porté le projet de créer un poste délégué
à la mise en lien de tous les plans et schémas et à la participation à tous les comités de pilotage.
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L’implication du Grand Dijon dans la gouvernance
La Côte d’Or compte un EPCI à fiscalité propre de poids, le Grand Dijon. Cette intercommunalité a souhaité être partie prenante de la gouvernance du PDALPD.
Pourquoi ?
Etant un territoire pilote de la politique de la ville, le Grand Dijon s’est beaucoup rapproché de la DDCS Côte d’Or,
o Afin de mutualiser les actions de l’agglomération en faveur du logement et de
l’hébergement avec celles en la matière du Conseil Général. Les PLH de toute
la région fournissent, en effet, des places d’hébergement au « pot commun »
du 115.
A terme, l’objectif est d’avoir une gouvernance partagée avec le Grand Dijon sur certaines thématiques du plan. A cette fin, l’EPCI a pris la compétence « Habitat et personnes en difficulté » pour se rapprocher du PDALPD. Actuellement, le Grand Dijon
est engagé sur certains chantiers du PDALPD.
o
L’utilisation des PLH pour réaliser l’analyse territorialisée des besoins
La réalisation de ce diagnostic du PDALPD de Côte d’Or a été facilitée par la mobilisation des élus locaux vis-à-vis de l’intégration de leur PLH dans la réflexion.
Les étapes de l’analyse territorialisée des besoins :
1. Mise en cohérence des périmètres territoriaux du PDH et du PDALPD, afin d’obtenir
une cohérence entre les deux plans et source complète d’informations.
2. Analyse de toutes les informations cumulées sur les territoires. La FNARS Bourgogne a croisé tous les diagnostics territoriaux disponibles, notamment avec les
données du PLH.
L’objectif était d’avoir une synthèse des tendances du territoire. Après validation par
les acteurs locaux, ladite synthèse a servi à diagnostiquer plus finement les besoins
sur les territoires et à y apporter des solutions.
3. Réalisation d’une analyse en interdépendance entre les territoires et les données
territorialisées.
Intérêt de l’implication des PLH dans la réalisation du diagnostic
Impliquer les élus locaux dans le cumul de données,
une possibilité de territorialiser la gouvernance dans quelques années car on a des
PLH qui intègrent le volet hébergement.
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Fiche exemple
:
Le PDALHPD de la
Drôme
Le PDALHPD de la Drôme a été réécrit pour la période 2014-2018 sur l’impulsion du
Conseil général, des Services déconcentrés de l’Etat et avec la participation de nombreuses
associations. Le Plan fusionné, dans son contenu, essaye de tenir compte des exigences de la
loi ALUR. Ce qui est particulièrement observable, notamment au niveau du suivi du PDALHPD.
La mission d’observation du PDALHPD
La question de l’observation n’a pas été mise en avant dans le PDALHPD 2014-2018 de la
Drôme, car elle l’était déjà dans l’ancien plan.
L’évaluation du précédent PDALPD de la Drôme a souligné le besoin d’une observation plus fine des territoires (données des EPCI). En effet, un certain nombre de
recompositions territoriales ont eu lieu dans la Drôme, notamment la constitution
de l’agglomération valentinoise.
Pour autant, l’observation reste un axe transversal au nouveau plan. L’ADIL 26, en
partenariat avec l’ANEF du Rhône, est chargée de la mission d’observation (cf.
convention sur le traitement des données, etc.). L’idée est d’arriver à collecter le
maximum de données (115, insertion, etc.) pour arriver à les croiser et à réaliser
une synthèse statistique qualitative.
Cette mission d’observation est menée au sein de l’Observatoire de l’habitat
bi-départemental Drôme-Ardèche.
Vers un suivi territorialisé du PDALHPD de la Drôme ?
Dans ce contexte, l’ADIL 26 a été aussi mandatée pour réaliser l’évaluation et le suivi
du PDALHPD de la Drôme, mais aussi de l’Ardèche par le biais d’une chargée de mission.
L’évaluation du plan sera portée par le Comité technique.
La démarche d’évaluation que réalisera l’ADIL est encore floue sur la manière de
procéder. L’idée du partenariat avec l’ANEF est de réaliser une mise à jour statistique du suivi des actions (comme l’ASLL) des différents partenaires du plan.
Par ailleurs, les différents acteurs du PDALHPD de la Drôme ont demandé à faire
des études plus poussées sur des thématiques particulières (précarité, femmes
victimes de violence, prévention des expulsions, etc.) propres aux différents territoires. Ce afin de faire remonter les dynamiques sur lesquelles un besoin de travailler se fait sentir. Tout l’enjeu pour l’ADIL 26 est alors de bien s’articuler avec
les commissions territoriales (CL2H).
96
GLOSSAIRE
ADIL : Agence départementale pour l’information sur le logement
AHI : Accueil, hébergement, insertion
AIVS: Agence immobilière à vocation sociale
ALUR : Loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové
ANAH : Agence nationale d’amélioration de l’habitat
APL : Aide personnalisée au logement
ARS: Agence régionale de santé
ASE: aide sociale à l’enfance
ASLL : Accompagnement social lié au logement
AVDL : Accompagnement vers et dans le logement
CAF : Caisse d’allocation familiale
CASF : Code de l’action sociale et des familles
CADA : Centre d’accueil des demandeurs d’Asile
CCAS : Centre communal d’action sociale
CCH : Code de la construction et de l’habitat
CG : Conseil général
CIAS : Centre intercommunal d’action sociale
COMED : Commission de médiation DALO
CLR : Collectif logement Rhône
CRHH : Comité régional de l’habitat et de l’hébergement
DALO : Droit au logement opposable
DDCS : Direction départementale de la Cohésion sociale
DDT : Direction départementale territoriale
DNA : Dispositif national d’accueil
DREAL: directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement
EPCI : Etablissement public de coopération intercommunale
FAP : Fondation Abbé Pierre
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FAPIL : Fédération des Associations et des Acteurs pour la Promotion et l'Insertion par le Logement
FNARS : Fédération nationale des associations d'accueil et de réinsertion sociale
FNAVDL : Fonds national d’accompagnement vers et dans le logement
FSL : Fonds Solidarité Logement
FUL : Fonds Unique Logement
GCS : Groupement de coopération sanitaire
GIP : Groupement d’intérêt public
GLA : gestion locative adaptée
IML : Intermédiation locative
INSEE : Institut national de la statistique et des études économiques
ITTL : Instances Techniques Territorialisées Logement
HLM : Habitation à Loyer Modéré
LHI : Lutte contre l’Habitat Indigne
MAPAM
poles
Loi de Modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métro-
MSA : Mutualité sociale agricole
MOLLE : Loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion
MOUS : Maître d’œuvre Urbaine et Sociale
OPAH : Opération Programmée d’Amélioration de l’Habitat
PDAHI : Plan départemental de l’accueil, de l’hébergement et de l’insertion
PDALPD : Plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées
PALDHI : Plan Départemental d’Action pour le Logement et l’Hébergement des personnes
Défavorisées en Isère
PDALHPD : Plan départemental d'actions pour le logement et l'hébergement des personnes
défavorisées
PE : Précarité énergétique
PLAI : Prêt locatif aidé d’intégration
PLH : Plan Local de l’Habitat
PLU-I : Plan Local Urbanisme Intercommunal
POHI : Pôle d’Orientation Hébergement Insertion
98
SIAO : Service intégré d’Accueil et d’Orientation
SIAL : Service inter-administratif du logement
SIRES : Service immobilier rural et social
SPIP : Service pénitentiaire d'insertion et de probation
UDCCAS: Union Départementale des Centre communaux d’action sociale
URCLLAJ : Union Régional des Comités Locaux pour le Logement Autonome des Jeunes
URHAJ : Union Régionale pour l’Habitat des Jeunes
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LISTE DES PERSONNES RENCONTREES POUR LA
REALISATION DE L’ETUDE
Vendredi 7 février 2014 à 8h30 : entretien avec Francis Silvente, Président de la FNARS
Rhône-Alpes et Directeur du Relais Ozanam en Isère, dans les locaux du Relais Ozanam
au 1 allée du Gâtinais (38100 GRENOBLE)
Lundi 24 février 2014 à 9h : entretien avec Marie-Claire Scotti, Coordinatrice du service
social PACT Rhône, dans les locaux du PACT Rhône au 51 avenue Jean Jaurès (69007
LYON)
Mardi 25 février 2014 à 11h : entretien avec Sylvain Montassier, Responsable du pôle
social au CCAS de Vienne (Centre Communal d’Action Social), dans les locaux du CCAS
au 1 passage Saint-Antoine (38200 Vienne)
Jeudi 20 mars 2014 à 14h : entretien avec Candice Morel, Chargée de mission habitat
indigne au PACT Rhône, dans les locaux du PACT Rhône au 51 avenue Jean Jaurès
(69007 LYON)
Mardi 25 mars 2014 à 15h : entretien avec Frédéric Souverain, Responsable service
métier gestion locative chez Régie Nouvelle HH (AIVS), dans les locaux de Régie Nouvelle
au 9 rue Matthieu Varille (69007 LYON)
Mercredi 26 mars 2014 à 9h30 : entretien avec Monique Ruelle, directrice du PACT Isère,
dans les locaux du PACT Isère au 34 avenue Mary Reynoard (38100 GRENOBLE)
Mercredi 26 mars 2014 à 11h30 : entretien avec Nathalie Blanc, Chef de service CHRS Le
relais Ozanam, dans les locaux du Relais Ozanam au 1 allée du Gâtinais (38100 GRENOBLE)
Mercredi 26 mars 2014 à13h : entretien avec Yolande Encinas, Responsable de l'Observatoire associatif de l'hébergement et du logement, dans les locaux d’Un Toit Pour Tous
au 17b avenue Salvador Allende (38100 GRENOBLE)
Mercredi 26 mars 2014 à 15h30 : entretien avec Frédéric Cesbron, Directeur d’Un Toit
Pour Tous, dans les locaux d’UTPT au 17b avenue Salvador Allende (38100 GRENOBLE)
Jeudi 27 mars 2014 à 9h30 : entretien avec Erwan Dhainaut, Directeur de l’Oiseau Bleu,
dans les locaux de la FNARS RA au 13 rue Raoul Servant (69007 LYON)
Mardi 1er avril 2014 à 9h : entretien avec Pascal Lefort, Administrateur délégué ALPIL
(Action Lyonnaise pour l’Insertion Sociale par le Logement), dans les locaux de l’ALPIL au
12 place Croix-Paquet (69002 LYON)
Mardi 15 avril 2014 à 9h30 : entretien avec Kheira Boukralfa, Responsable du CLLAJ de
Lyon (Comités Locaux pour le Logement Autonome des Jeunes), dans les locaux du
CLLAJ de Lyon au 3 rue de l’Abbé Rosier (69001 LYON)
Mercredi 16 avril 2014 à 14h30 : entretien avec Fernand Gannaz, ancien directeur de
GAIA (Annecy) et administrateur au conseil d’administration de la FNARS-Rhône-Alpes,
dans les locaux de la FNARS RA au 13 rue Raoul Servant (69007 LYON)
Vendredi 18 avril 2014 à 9h : entretien avec Christine Vigne, Directrice adjointe de
LHASO (L’association de l’Hôtel Social), dans les locaux de LHASO au 259 rue Paul Bert
(69003 LYON)
Mardi 22 avril 2014 à 9h : entretien avec Marie-Laure Vivier, Responsable du CLLAJ de
Vienne RIVHAJ (Relais d’Initiative dans la Ville pour l’Habitat des Jeunes), dans les locaux
de RIVHAJ au 9 rue Laurent Florentin (38200 VIENNE)
Mercredi 23 avril 2014 à 14h30 : entretien avec Valérie Vardanega, Directrice de l’ASLIM
(Action Soutien Logement Insertion Meublé), dans les locaux de l’ASLIM au 51 avenue
Jean Jaurès (69007 LYON)
100
Lundi 28 avril 2014 à 10h : entretien avec Jacques Ebel, Responsable de la cellule statistique de l’ADIL 26 (Agence Départementale d’Information sur le Logement), dans les locaux du CALD (Centre d’Amélioration du Logement de la Drôme) au 44 rue Faventines
(26000 VALENCE)
Lundi 28 avril 2014 à 12h : entretien avec Jean Luc Piolet, Directeur du CALD, dans les
locaux du CALD au 44 rue Faventines (26000 VALENCE)
Mardi 6 mai 2014 à 14h30 : entretien avec Farid Menacer, Directeur du CHRS Entraide et
Abri, dans les locaux d’Entraide et Abri au 20 boulevard Montgolfier (07300 TOURNONsur-RHONE)
Vendredi 9 mai 2014 à 14h : entretien avec Van Tan Lo, Directeur du CHRS Renaître,
dans les locaux de Renaître au 17 rue Ferdinand (42000 SAINT ETIENNE)
Lundi 19 mai 2014 à 14h : entretien avec Florence Coustier, Chargée de mission PDALPD
du Rhône, dans les locaux de l’ADIL 69 au 47 rue Molière (69006 LYON)
Jeudi 22 mai 2014 à 9h30 : entretien téléphonique avec Antoine Birkel, Chef de service
insertion logement, direction des Solidarités au Conseil Général de la Drôme, dans les
locaux de la FNARS RA au 13 rue Raoul Servant (69007 LYON)
Vendredi 23 mai 2014 à 14h30 : entretien avec Ninon Overhoff, Chargée de mission
hébergement-logement FNARS Nationale, dans les locaux de la FNARS RA (69007 LYON)
Vendredi 30 mai 2014 à 9h : entretien téléphonique avec Amélie de Sousa, Déléguée
régionale FNARS Bourgogne, dans les locaux de la FNARS RA au 13 rue Raoul Servant
101
www.fapil-rhonealpes.org
http://www.fnars-ra.org/
http://www.rhonealpes-uncllaj.org/
www.urhaj-ra.org/
http://www.pact-rhone-alpes.org/
Cette étude est réalisée grâce au
soutien de la
Les réseaux associatifs
sont soutenus par
102

étude de la fusion des plans PDALPD – PDAHI

Transcription

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