Défis 2007 – 2011

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Défis 2007 – 2011

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Défis 2007 – 2011
Evolution des tendances et thèmes
futurs de la politique fédérale
Rapport de l’Etat-major de prospective de l’Administration
fédérale du 3 avril 2007
Le Conseil fédéral a pris acte du Rapport le 18 avril 2007
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Etat-major de prospective
A. Nietlisbach
Chancellerie fédérale (direction jusqu’au 30 novembre 2006)
D L. Cascioni
Chancellerie fédérale (direction depuis le 1er décembre 2006)
E. Madl
Chancellerie fédérale (secrétariat)
D D. Cavegn
Centre d’analyse et de prospective, DFAE
r
r
F. Filliez
Bureau de l’intégration DFAE/DFE
M. Fässler
Direction du développement et de la coopération DDC
R. Meier
Office fédéral de la statistique OFS
Dr T. Moser
Office fédéral de la culture OFC
L. Gaertner
Office fédéral des assurances sociales OAS
D B. Walther
Secrétariat général DDPS
Dr P. Balastèr
Secrétariat d’Etat à l’économie SECO
A. Pfammatter
Administration fédérale des finances AFF
r
D A. Mohr
Office fédéral de l’environnement OFEV
Prof. Dr D. Wachter
Office fédéral du développement territorial ARE
r
Impressum
Editeur :
Chancellerie fédérale (ChF)
Rédaction :
Section Planification et Stratégie (ChF)
Réalisation :
Etat-major de prospective de l’administration fédérale
Graphisme / Layout :
Page de titre : Etat-major de soutien à la communication (ChF) – Rapport : Schaer Thun AG, Uetendorf
Texte original :
Allemand
Traductions :
Services linguistiques, Chancellerie fédérales
Photographies :
Commission fédérale des étrangers, Office fédéral des migrations ODM
(la photographie en page 1 est tirée du projet « La Suisse plurielle »)
Renseignements :
Dr Lorenzo Cascioni, tél. +41 (031) 322 38 90
Courriel :
[email protected]
Diffusion :
Office fédérale des constructions et de la logistique (OFCL), Diffusion des publications, CH-3003 Berne
Tél. +41 (0)31 325 50 50 ; Courriel : [email protected]
Commande en ligne :
www.publicationsfederales.ch
No de commande :
Rapport complet : 104.691 F (également : D, I, E) – Brochure : 104.690 F (également : D, I, E)
Copyright :
Chancellerie fédérale, Berne 2007
Reproduction autorisée à des fins non commerciales, avec indication de la source
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Défis 2007 – 2011
Evolution des tendances et thèmes
futurs de la politique fédérale
Rapport de l’Etat-major de prospective de l’Administration
fédérale du 3 avril 2007
Le Conseil fédéral a pris acte du Rapport le 18 avril 2007
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Déclaration du Conseil fédéral
Sur mandat du Conseil fédéral, l’Etat-major de prospective de l’administration fédérale
élabore tous les quatre ans un document servant de base au programme de la législature
et dans lequel il donne une vue d’ensemble des thèmes essentiels de la politique fédérale
à venir.
Dans sa réponse du 3 juin 2005 au postulat «Pour un débat sur les valeurs nationales»
(05.3157), le Conseil fédéral avait annoncé que l’Etat-major de prospective de l’administration fédérale, dans le cadre de la préparation du programme de la législature 2007–
2011, se préoccuperait également de questions politiques essentielles et de valeurs fondamentales. Les travaux correspondants ont été l’une des priorités du programme de travail de l’Etat-major de prospective. Le chapitre 1 du présent rapport en est la pièce maîtresse: il propose une synthèse des questions essentielles pour la politique fédérale durant
les années à venir.
Le Conseil fédéral prend acte du rapport sans se prononcer quant aux différentes thèses
qu’il contient et sans nécessairement les faire siennes. Il étudiera les défis futurs lors de
l’élaboration de son programme pour la prochaine législature et fixera ses priorités politiques au début de 2008, dans son message sur le programme de la législature 2007–2011.
Comme il l’a déjà déclaré, le Conseil fédéral entend diriger activement la réflexion qui
visera à préparer la Suisse à affronter les défis futurs. Quant aux conclusions qu’il
conviendra de tirer sur le plan politique, il faut noter que les décisions à prendre ne dépendent pas uniquement, dans notre Etat fédéraliste et libéral, du gouvernement central,
mais qu’elles mettront à contribution tous les milieux participant à la politique nationale.
L’orientation et l’intensité du débat public au sujet de l’avenir de notre pays dépendra donc
étroitement du Parlement, des cantons et de l’ensemble des acteurs politiques. C’est dans
cet esprit que le Conseil fédéral publie le présent rapport.
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Table des matières
Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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1.
Défis 2007–2011 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Le contexte international . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Défis pour la Suisse (I): maintenir la capacité de production économique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Défis pour la Suisse (II): assurer la cohésion sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Défis pour la Suisse (III): maintenir durablement les bases naturelles d’existence . . . . . . . . . . . . . . . . .
Défis pour la Suisse (IV): renforcer les relations internationales et garantir la sécurité . . . . . . . . . . . . . .
Défis pour la Suisse (V): garantir la capacité d’action de l’Etat et des institutions . . . . . . . . . . . . . . . . .
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2.
Analyse des domaines politiques de la Confédération – fondement des défis 2007–2011 . . . . . . . . . 17
2.1
Economie et compétitivité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Politique économique et attrait de la Suisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Réformes économiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Assurer l’équilibre économique global . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Promotion de la qualité de la place économique suisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Politique économique extérieure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Marché du travail et politique de l’emploi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Politique agricole . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Politique d’approvisionnement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2
Recherche et formation dans l’économie et la société . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Politique de recherche et d’innovation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Politique de formation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
2.3
Sécurité sociale et santé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Sécurité sociale et politique sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Politique de santé et système de santé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Politique migratoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2.4
Organisation du territoire – environnement – infrastructures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Développement durable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Climat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Transports . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Environnement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Energie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Organisation du territoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2.5
Politique extérieure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Politique extérieure bilatérale, multilatérale et sectorielle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Politique européenne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Politique à l’égard de l’ONU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Politique de développement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Politique des droits de l’homme et politique humanitaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Politique de paix . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2.6
Politique de sécurité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
2.7
Politique budgétaire et finances fédérales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
2.8
Constitution, institutions et cohésion nationale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
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Annexe
A.1
Mutation du contexte international . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
A1.1 Grands processus au niveau mondial et européen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
Mondialisation et interdépendance internationale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
Régionalisation: l’importance de l’UE pour l’Europe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
A1.2 Hypothèses quant à l’évolution du contexte international à l’horizon 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
Dans le monde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
En Europe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
A.2
Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
A.3
Etat-major de prospective de l’administration fédérale, composition du groupe
d’accompagnement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
A.4
Notes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
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Introduction
Tous les quatre ans, l’Etat-major de prospective de l’Administration fédérale établit, sur
mandat du Conseil fédéral, une vue d’ensemble des principales questions d’avenir qui se
posent pour la Suisse (annexe 3: Composition de l’Etat-major de prospective). L’Etatmajor réunit les représentants de près de trente offices fédéraux sous la direction de la
Chancellerie fédérale, avec pour mission de soumettre la politique fédérale à une critique
constructive sous l’angle des défis de demain. Le présent rapport est le troisième du genre
(après ceux de 1999 et 2003).
Mandat du Conseil fédéral
Comme les précédentes éditions, le rapport «Défis 2007–2011» doit servir de document
de base aux différents acteurs concernés: il constitue une source d’informations importante pour l’administration fédérale, en permettant la formulation d’une analyse de la
situation à l’intention du Conseil fédéral et l’énoncé des questions de principe concernant
le Programme de la législature, pour la préparation duquel il est mis à la disposition des
commissions spéciales des Chambres fédérales. Il est également remis aux cantons pour
alimenter leurs réflexions.
Portée du rapport
Dans sa réponse au postulat «Pour un débat sur les valeurs nationales» (05.3157), le
Conseil fédéral avait promis d’adopter pour le présent rapport une démarche pragmatique
assurant la continuité et visant à simplifier les choses. Les travaux ont été pilotés par
l’Etat-major de prospective, qui a préféré une mise à jour ciblée du rapport précédent
(Défis 2003–2007) à une refonte complète. L’horizon temporel du nouveau rapport a été
aligné sur l’année 2020. Comme pour les deux précédents rapports de 1999 et 2003, un
expert1 externe est intervenu au cours d’une première étape pour mettre à jour l’analyse
du contexte international. Ensuite, les offices fédéraux compétents ont vérifié et actualisé
les parties relatives aux différents domaines politiques (chapitre 2). La Chancellerie fédérale a alors révisé le projet de rapport dans sa globalité, puis celui-ci a suivi la procédure
normale (consultation des offices et procédure de co-rapport).
Procédure
Le résultat n’est donc pas un rapport d’expert mais reflète les connaissances et l’expérience de l’administration fédérale. Le présent rapport aborde en premier lieu les problèmes et défis qui pourraient survenir dans le cadre de la politique appliquée jusqu’ici et
prévue à l’avenir par le Conseil fédéral, ainsi que les mesures à prendre en conséquence.
Il ne dresse en revanche qu’une esquisse des solutions éventuelles et alternatives possibles en ce qui concerne les mesures non encore décidées ou prévues par le Conseil fédéral. Pour la première fois, le présent rapport recense dans une synthèse les principaux défis
auxquels la Suisse devra faire face (chapitre 1 «Défis 2007–2011»).
Résultat
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D. Ruloff, directeur de l’Institut de sciences politiques de l’Université de Zurich, professeur ordinaire,
délégué de l’Institut suisse d’études internationales.
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Défis 2007–2011
Le contexte international
L’évolution de la Suisse s’entremêlant de plus en plus avec celle des autres pays, les tendances et défis internationaux ont une influence croissante sur la politique helvétique. La
mondialisation économique est en grande partie engendrée par les révolutions technologiques qui devraient continuer à se déployer au cours du XXIe siècle, mais aussi par l’ouverture croissante des économies à la concurrence internationale, qui ne cesse de s’intensifier. Les pays occidentaux deviennent des «sociétés du savoir» dont la prospérité repose
sur la connaissance et sur l’utilisation des nouvelles technologies d’information et de
communication. La production industrielle va continuer à se concentrer de plus en plus
sur les pays émergents et en développement. Les entreprises transnationales, moteurs du
développement économique, sont des acteurs importants du processus de mondialisation.
Selon toute vraisemblance, les échanges internationaux de services financiers vont prendre de plus en plus d’ampleur. Les nouvelles technologies, les réseaux internationaux
d’entreprises et les interconnexions des marchés financiers favorisent la mondialisation,
cet effet étant renforcé par l’expansion économique en Asie ainsi que par la politique libérale des Etats-Unis et la poursuite de l’intégration des marchés européens, sous le signe
de l’Union économique et monétaire de l’UE. La Suisse, petite économie ouverte et place
financière d’envergure, a jusqu’ici globalement profité du processus de mondialisation.
Celui-ci lui impose une pression permanente et croissante en faveur d’une adaptation et
d’une amélioration des conditions-cadres de son économie afin de continuer à exploiter
les opportunités qu’il offre. Parallèlement, la transformation structurelle qu’il favorise
génère aussi des sentiments de crainte de l’avenir dans les pays occidentaux, où la mondialisation est souvent perçue comme un facteur d’incertitude et de pertes d’emploi. La
politique doit faire face à ces craintes.
La mondialisation
économique se poursuit
Jusqu’à la moitié du XXIe siècle, la population mondiale va s’accroître à quelque neuf milliards d’individus, qui seront de plus en plus nombreux dans les mégalopoles des pays du
Sud. Depuis 1990, le pourcentage de personnes vivant avec moins d’un dollar par jour est
passé de près de 28% à environ 20%. Mais en chiffres absolus, le nombre d’indigents n’a
pas diminué. Surtout, les inégalités se sont creusées puisque les 20% les plus pauvres de
la population mondiale disposaient en 1960 de revenus trente fois inférieurs à ceux des
20% les plus riches, contre un rapport d’environ huitante aujourd’hui. Du fait de l’écart
économique toujours important entre les pays riches et pauvres, le nombre de migrants
potentiels augmente. La mondialisation devient multiculturelle. L’augmentation des
échanges d’informations, de biens, de services, de technologies et autres entraîne certes
une homogénéisation culturelle à l’échelle mondiale, mais elle génère également de plus
en plus de sphères et de contre-mouvements culturels au niveau local, régional ou national. L’essor économique ininterrompu de la Chine et de l’Inde va desserrer le lien entre la
mondialisation et les intérêts et valeurs de l’Amérique et de l’Europe. Les évolutions
démographiques et sociétales affectent la Suisse à différents niveaux, que ce soit celui de
l’immigration ou des nouveaux défis en termes de sécurité, ou celui des nouvelles
contraintes en matière de politique extérieure. La Suisse doit elle-même se préparer aux
chances et aux risques d’une société vieillissante.
Dynamique
démographique,
sociétale et culturelle
Le changement climatique s’amplifie au niveau mondial. La dernière analyse internationale de la situation de la planète a été réalisée en 2005 par le programme environnemental de l’ONU dans le cadre du «Millennium Ecosystem Assessment». Selon cette étude,
environ 60% des écosystèmes comme l’eau douce, l’air et le climat, qui permettent la vie
sur Terre, se dégradent ou ne sont pas exploités de manière durable. Les tendances de
développement actuelles indiquent que la situation pourrait encore s’aggraver considérablement au cours des cinquante prochaines années. Le besoin d’agir au XXIe siècle s’explique par les changements climatiques. Le «Groupe d’experts intergouvernemental sur
l’évolution du climat» (GIEC) de l’ONU estime qu’une limitation de la hausse de température moyenne sur le globe à 2 °C d’ici à 2050 – ce qui entraînerait déjà une modification importante du climat, de la nature et de la production alimentaire – exigerait une
réduction drastique des émissions de gaz à effet de serre. Celles-ci doivent être interrompues dans leur progression avant 2025, puis céder jusqu’à 50% et revenir au niveau de
Les problèmes
environnementaux
s’accentuent
dans le monde
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1990 avant 2050. Ce qui implique une réduction nettement plus marquée (60% à 80% d’ici
à 2050) pour les pays industrialisés. La Suisse, que les impacts du réchauffement sur l’environnement affectent directement (fonte des glaciers, augmentation des risques naturels),
mais aussi indirectement («réfugiés environnementaux»), fait face à un défi dans sa politique intérieure aussi bien qu’extérieure.
Défis pour la Suisse (I): maintenir la capacité de production économique
Maintenir la compétitivité
Poursuivre la politique
de croissance
La mondialisation présente des chances et des risques pour la Suisse. Elle génère des
gagnants de l’adaptation (p. ex. des multinationales ou des PME aux produits innovants;
des spécialistes hautement qualifiés dont les compétences sont recherchées dans le monde
entier; des destinations touristiques s’adressant aux couches de population moyennes ou
supérieures des pays émergents), mais aussi des perdants (p. ex. travailleurs de secteurs
subissant des délocalisations, personnes peu qualifiées). Globalement, la Suisse a tiré
parti de la mondialisation sur le plan économique et continuera à le faire si elle fait face
à la pression permanente de l’adaptation et atténue la transformation structurelle de
manière socialement responsable, afin d’apaiser les craintes des perdants dans ce processus. Qu’elles soient déjà prises ou encore en prévision, les mesures de libéralisation de la
poste et des télécommunications, l’amélioration de la compétitivité des transports publics
(réformes des chemins de fer), le durcissement de la loi sur les cartels et les multiples dispositions prises en faveur d’une meilleure régulation du marché constituent des actions
essentielles dont l’application au cours des prochaines années déterminera le maintien de
l’attrait de la Suisse. Cette évolution va se poursuivre via de nouvelles réformes telles que
la Politique agricole 2011 et la deuxième réforme de l’imposition des entreprises. Outre
la poursuite de la politique de réforme, le développement permanent des infrastructures
joue un rôle primordial, notamment dans le domaine du développement des transports
publics et privés. Dans tous ces efforts, il sera important de se tourner vers l’avenir pour
résoudre les divergences d’objectifs qui peuvent exister entre différents domaines politiques (p. ex. nuisances environnementales, qualité de la vie urbaine, approvisionnement de
base dans les zones périphériques, stabilité politique et sociale, chômage). La finance,
pilier essentiel de l’économie helvétique, s’intègre dans un environnement international
dynamique. La place financière suisse doit donc faire l’objet d’une politique active et anticipatrice, et bénéficier de conditions-cadres fiables pour conserver durablement sa place
dans le contexte de la concurrence internationale. La réglementation adaptée et la surveillance efficace qui constituent le label de qualité de la finance helvétique jouent un rôle
crucial à cet égard.
Accroître la productivité
grâce aux possibilités
de la société du savoir
La productivité des travailleurs restera un facteur déterminant de l’attrait de la Suisse.
Mais cet avantage n’est jamais acquis. Des travailleurs bien formés et motivés, des techniciens et scientifiques aux idées novatrices ainsi que des employés compétents dans les
services contribuent à rendre la Suisse attrayante pour les investisseurs potentiels. Outre
les avantages fiscaux, le savoir-faire et la diversité culturelle permettent de se démarquer
par un caractère unique. C’est là le seul moyen d’atteindre un positionnement avantageux
dans la chaîne mondiale de création de valeur. Le système éducatif, facteur de réussite
décisif, doit faire l’objet d’une amélioration qualitative constante à tous les niveaux, du
jardin d’enfants à la haute école. A cet égard, des réformes structurelles sont également
nécessaires dans les universités et les hautes écoles spécialisées, où de considérables
potentiels de rationalisation existent et doivent être exploités par une meilleure répartition
des tâches entre les hautes écoles et en leur sein. De même, un paysage varié et soigné
ainsi qu’une offre culturelle de qualité font partie des éléments attrayants d’un espace économique, contribuant au bien-être de la population et influençant favorablement les entreprises dans le choix de leur localisation.
Garantir les revenus
et l’emploi
En plus de l’évolution technologique et de la poursuite de la division internationale du travail, la transformation démographique du marché du travail suisse constitue un défi à
moyen terme. Concernant les perspectives démographiques, l’Etat doit créer le contexte
permettant la plus forte participation possible de la population au marché du travail. Les
travailleurs âgés constituent un premier groupe cible: ces dernières années, il a fallu faire
face à une tendance aux départs en retraite anticipée. Si elle devait s’étendre, les problè-
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mes s’intensifieraient en raison du vieillissement de la population. Deuxième groupe
cible: les personnes qui s’acquittent de tâches éducatives qu’elles ne peuvent pas, ou que
difficilement, associer à une activité professionnelle. Nous devons parvenir à une meilleure conciliation de la famille et de la vie active, notamment en assurant des possibilités
de garde pour les enfants en âge de scolarité ou des conditions de travail plus adaptées à
la vie de famille. Le troisième groupe cible est constitué des personnes et des ménages
dont les revenus ne suffisent pas pour acquérir le minimum vital. En 2005, les travailleurs
pauvres représentaient 4,2% de la population active. En ce qui concerne ces personnes, le
défi consiste à améliorer leur situation en termes de revenus tout en maintenant l’incitation à conserver une activité professionnelle.
Le développement économique est certes stimulé par les nouvelles découvertes, mais
aussi marqué par la transformation permanente des marchés. La mise en œuvre juridique
de principes d’économie de marché et l’ouverture à l’international sont essentielles pour
entreprendre à temps les adaptations structurelles nécessaires au maintien de la compétitivité du pays. Un environnement dynamique constitue en premier lieu un défi pour les
entreprises, mais aussi pour leurs collaborateurs. Ils doivent tenir compte par eux-mêmes
des signaux pointant vers l’orientation de l’économie afin de prendre des décisions adéquates concernant la stratégie d’entreprise, mais aussi le choix de leur poste de travail et
l’évolution de leur formation professionnelle. Ces évolutions sont notamment stimulées
par le fait qu’après la production de biens, les prestations de services doivent elles aussi
s’adapter de plus en plus à des marchés intégrés, du moins en Europe. C’est ainsi que de
nouveaux marchés vont s’ouvrir, même dans les secteurs traditionnellement occupés par
les entreprises publiques ou semi-étatiques. Un pilotage accru de l’utilisation des ressources par la création d’incitations économiques va du moins avoir lieu.
La transformation des
marchés, moteur du
développement
Dans le contexte des défis environnementaux (mondiaux), les incitations et la création de
conditions-cadres adaptées devraient engendrer des impulsions novatrices pour une
modernisation de l’économie sur une base écologique. A cet égard, les mesures les plus
efficaces relèvent de la politique économique et financière. Une nécessité particulière
réside dans l’instauration des coûts effectifs pour l’énergie, la mobilité, la collecte des
déchets, l’utilisation de l’espace et des ressources par l’internalisation des coûts externes
et la réduction des subventions directes et indirectes. Cette réalité tarifaire incite à accroître
l’efficacité environnementale, ce qui permet ensuite de réduire les coûts en question. De
plus, le progrès technique s’oriente vers les produits durables et l’optimisation des processus. Les technologies et les marchés de l’environnement présentent des potentiels économiques qui gagneront vraisemblablement en importance au XXIe siècle.
Ancrer le principe
du marché et la réalité
des coûts
L’équilibre structurel du budget fédéral n’est pas assuré à long terme. Les réformes structurelles demeurent nécessaires dans tout le spectre des tâches de la Confédération. Certaines sont déjà décidées et mises en œuvre, comme la réorganisation de l’armée, la
réorientation de la politique agricole et la réforme des chemins de fer. Mais pour stabiliser durablement les finances fédérales, la dynamique toujours importante des dépenses
doit être freinée encore davantage. A cet égard, la poursuite du développement en matière
de prévoyance sociale est décisive pour la stabilisation du budget fédéral. Ce domaine
affiche depuis des années les taux de croissance les plus élevés et pourrait, sans mesures
correctrices, totaliser 40% des dépenses fédérales d’ici à peine dix ans (31% en 2005),
faisant planer une menace considérable sur d’autres tâches. La politique financière doit
être considérée sur le long terme. Une planification financière s’étalant sur quatre ans ne
suffit pas. Des scénarios prévisionnels à long terme doivent montrer les tendances prévisibles dans certains domaines d’activité, comme les effets du vieillissement de la population ou le changement climatique, ainsi que les mesures de pilotage et de correction envisageables, permettant ainsi une gestion durable. Le défi central de la politique
financière consiste à briser durablement la tendance à l’endettement tout en empêchant
que le manque d’investissements ou leur mauvaise utilisation ainsi que l’insuffisance de
mesures préventives, par exemple dans la santé ou l’environnement, ne pèsent sur les
générations à venir.
Une économie publique
qui ne pèse pas sur les
générations futures
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Défis pour la Suisse (II): assurer la cohésion sociale
Maintenir la solidarité
entre les générations et en
leur sein
Le rapport de dépendance des personnes âgées (nombre de personnes de 65 ans ou plus
pour 100 personnes de 20 à 64 ans) va augmenter au cours des prochaines décennies et
passer selon le scénario «moyen» de l’évolution de la population de la Suisse (publication
de l’Office fédéral de la statistique) de 25,7% en 2005 à 50,9% en 2050, soit d’une personne âgée pour quatre personnes en âge d’activité à une personne âgée pour deux personnes d’âge actif. L’évolution démographique nous impose de nous préparer à une
«société à quatre générations». A l’avenir, le monde politique doit poursuivre de plus en
plus de réformes de ce type, renforçant tous les aspects de la relation entre générations.
Le système de sécurité sociale et la politique sociale devraient faire face à des défis à plusieurs égards, à moyen comme à long terme. Il convient d’adapter les systèmes d’assurance-vieillesse à l’évolution démographique ainsi qu’à des modalités de départ à la
retraite de plus en plus variées (flexibilisation) sans faire peser de charges financières supplémentaires trop lourdes sur les générations futures. En outre, l’invalidation croissante
doit être freinée, en particulier parmi les jeunes et les personnes atteintes de troubles psychiques. En raison du mouvement d’individualisation dans le domaine familial, il
conviendra d’assurer la conciliation entre l’exercice d’une activité professionnelle et la
garde d’enfants ainsi que de mieux couvrir les risques liés aux situations familiales plus
instables. Les concepts de réforme alternatifs doivent inclure la responsabilité individuelle ainsi que la prévention ou la prévoyance. Parallèlement s’impose un renforcement
de la coordination entre les prestations de l’aide sociale et des assurances sociales d’un
côté, et les autres prestations étatiques de l’autre. La politique sociale au sens propre doit
donc être systématiquement harmonisée avec la politique de l’emploi, des étrangers, de
la santé, du logement, de la famille, de la formation et des impôts si l’on veut empêcher
plus efficacement que certains groupes de personnes ne tombent dans la pauvreté et l’exclusion.
Faire avancer l’intégration
Outre les aspects susmentionnés de la cohésion sociale, l’intégration fait face à d’autres
défis tels que la fragmentation sociale et la diversification des modes de vie. Mais ces
obstacles à surmonter offrent également un potentiel d’innovation. L’objectif ne peut résider ici dans le rétablissement d’une société homogène; il doit aller au-delà d’une garantie
de paix sociale, ce qui exige un respect mais aussi un intérêt mutuels entre les différents
groupes sociaux. A cet égard, l’intégration des populations immigrées revêt une importance primordiale, de même que la réalisation de l’égalité de traitement pour les groupes
minoritaires et le renforcement de l’égalité entre les sexes. La connaissance et le respect
mutuels des différents groupes culturels et modes de vie qui coexistent en Suisse sont
essentiels à la cohésion du pays. Il convient en premier lieu d’identifier à temps les facteurs défavorables à l’intégration et de les combattre efficacement. Ensuite, les conséquences du manque, voire de l’absence d’intégration doivent être atténuées et les coûts qui en
résultent doivent être minimisés: une intégration socioprofessionnelle insuffisante accroît
les risques de chômage, de pauvreté, de maladie, de dépendance et de criminalité, et inversement, ces facteurs de risque peuvent favoriser l’exclusion. Afin de prévenir autant que
possible cette spirale sans fin de l’exclusion, l’Etat doit créer des conditions-cadres favorisant l’égalité des chances et la participation, libre de toute discrimination, à la vie sociale
et économique. Une intégration sociale réussie passe notamment par des démarches préventives en matière de petite enfance et d’apprentissage linguistique, ou encore par des
programmes spéciaux facilitant le passage de l’école à la vie professionnelle, par un soutien aux personnes les moins qualifiées ainsi que par des mesures ciblées favorisant
concrètement l’autonomie quotidienne des familles immigrées en difficulté sociale. La
prévention de la violence revêt une importance particulière pour la promotion de l’intégration. Mais elle requiert encore des efforts supplémentaires en faveur d’une meilleure
compréhension des valeurs sociales fondamentales qui s’appliquent indépendamment des
aspects linguistiques, culturels, géographiques et temporels (p. ex. participation politique
renforcée des citoyens étrangers, incluant le droit de vote des étrangers au niveau communal, ce qui faciliterait la familiarisation avec le fédéralisme et la démocratie directe en tant
que cadre institutionnel). La culture et la formation jouent un rôle clé à cet égard.
Promotion de la santé:
prévention et efficacité
Si l’état de santé de la population suisse n’a jamais été aussi bon mesuré à l’aune de l’espérance de vie et du taux de mortalité, on recense néanmoins une recrudescence des mala-
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dies chroniques liées au comportement ou aux conditions de vie. Elles sont notamment
dues au surpoids (diabète, maladies cardio-vasculaires), au tabac (cancer, problèmes pulmonaires), à d’autres problèmes de dépendance ainsi qu’à des troubles psychiques liés par
exemple à la charge de travail plus lourde ou à des conditions de travail néfastes pour la
santé. Jusqu’à présent, le système de santé mettait l’accent de manière trop exclusive sur
la médecine curative. A l’avenir, il doit être davantage axé sur l’état général de santé de la
population, en s’orientant vers la prévention des maladies et la promotion de la santé. Les
coûts de l’assurance-maladie ne sont pas encore maîtrisés, si bien qu’il est essentiel de
poursuivre des réformes permettant de répondre de manière plus ciblée aux besoins d’une
société en mutation, ainsi que d’assurer d’une part l’efficacité et la concurrence, et d’autre part la qualité du système de santé. Il convient notamment d’éliminer toutes les incitations qui contribuent à un élargissement quantitatif des prestations médicales sans que
cela paraisse justifié par des besoins supplémentaires dans une société vieillissante.
Pour un pays plurilingue et affichant une diversité sociale et confessionnelle comme la
Suisse, les valeurs culturelles et sociales qui sont en partie véhiculées par le système éducatif sont essentielles à la cohésion de la société de par les possibilités d’identification
qu’elles offrent. Avec la reconnaissance mutuelle des différences culturelles, l’équilibre
entre communautés linguistiques constitue l’une des conditions importantes de la paix
sociale. Différentes évolutions contiennent un risque de division des communautés linguistiques. Les régions qui s’étendent au-delà des frontières suisses, définies tant sur le
plan de la langue et de la mentalité qu’au niveau socio-économique, exercent une force
d’attraction puissante qui comporte le risque d’un affaiblissement des identités spécifiques suisses et d’une prédominance grandissante des modèles culturels extérieurs. Les
rapports entre les quatre communautés linguistiques pourraient se détériorer, surtout si la
situation économique évoluait fort différemment d’une région à l’autre, ou si la Confédération prenait des décisions défavorisant certains groupes linguistiques ou certaines
régions du pays. La solidarité à l’échelle suisse, un fédéralisme vivant ainsi que des projets culturels d’envergure nationale sont à même de contrer les influences culturelles et
économiques extérieures et de renforcer la cohésion nationale.
Promouvoir la formation,
la culture et les valeurs
sociales
Défis pour la Suisse (III): maintenir durablement les bases naturelles d’existence
Afin de réduire sensiblement les perturbations anthropiques du climat, une stabilisation
des concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère est indispensable. Les climatologues estiment qu’une réduction allant jusqu’à 50% des émissions mondiales de gaz à
effet de serre s’impose d’ici à 2050, celles des pays industrialisés devant être réduites de
60% à 80%. A cet égard, les augmentations d’émissions liées aux croissances économique et démographique dans les pays en développement et émergents représentent un défi
particulier qui exige le soutien des pays industrialisés, notamment en matière de coopération technologique. En effet, l’utilisation croissante du charbon comme combustible,
notamment en Chine, pourrait annuler largement la contribution des pays développés à la
réduction du CO2. Parallèlement aux efforts visant à réduire les émissions de gaz à effet
de serre, il convient de prendre les mesures qui s’imposent pour s’adapter aux changements climatiques. Outre ce thème capital pour la planète, d’autres atteintes à l’environnement telles que la pollution de l’eau (hormones et composés chimiques), de l’air (particules fines), des sols (métaux lourds) ainsi que la pollution sonore doivent être
surveillées de près.
Réduire les atteintes
à l’environnement
La demande suisse en énergie finale est couverte à près de 70% par les énergies fossiles.
Un défaut d’approvisionnement pourrait donc s’ajouter au problème climatique au cours
des prochaines décennies. La probabilité d’une pénurie ou d’un renchérissement futur
s’accroît, en particulier du fait de la rapide progression de la demande dans des pays émergents comme la Chine et l’Inde. De plus, les gisements pétroliers et gaziers restants se
trouvent souvent dans des régions instables sur le plan politique. A l’instar de l’énergie,
les biens fonciers doivent être considérés comme une ressource en voie de disparition. La
surface occupée continue de croître plus rapidement que la population: l’augmentation de
la surface occupée par habitant se traduit par un accroissement des zones construites et
par un morcellement du paysage, compromettant ainsi une organisation des transports
Réduire l’utilisation
d’énergies non
renouvelables
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énergétiquement plus rationnelle et le maintien, voire l’amélioration de la qualité des
constructions. Tout cela nuit également à la compétitivité de la Suisse sur la scène internationale.
Utiliser les ressources
renouvelables et les espaces
naturels de manière durable
Tout laisse présager que les exigences de la société à l’égard des fonctions de la forêt en
tant que ressource renouvelable essentielle iront croissantes, par exemple en ce qui
concerne sa comptabilisation en tant que puits de carbone. D’une manière générale, la
demande en bois tendra à augmenter du fait de la hausse des prix de l’énergie et de la
construction de grandes scieries, ce qui pèsera de plus en plus sur la biodiversité. La diversité des espèces et des paysages va continuer de souffrir du morcellement du paysage, de
l’occupation croissante des sols et de la pression accrue exercée en particulier par l’agriculture et le tourisme. Ces dernières décennies, le paysage suisse a subi de nombreuses
altérations, qui se sont produites étape par étape, de façon insidieuse, et qui ont presque
entièrement relégué les biotopes naturels aux régions alpines, aux zones agricoles et forestières marginales et aux réserves naturelles.
Réduire les risques de
catastrophes naturelles
Au cours des deux dernières décennies, on a assisté à une multiplication par quatre des
dégâts causés par des catastrophes naturelles. Parmi les facteurs responsables de cette
évolution figurent, d’une part, l’intensification de l’exploitation dans des zones à risque
potentiel et une vulnérabilité accrue des constructions et des équipements (plus grande
valeur des biens entreposés, sites de production, etc.), d’autre part, les changements climatiques. Nul ne saurait exclure la répétition d’événements climatiques aussi extrêmes.
Des cartes de dangers doivent être disponibles pour l’ensemble du territoire d’ici à quelques années, indiquant les dangers naturels potentiels encourus par une zone (crues, avalanches, glissements de terrain, chutes de pierres). C’est sur la base des informations
qu’elles fournissent qu’il sera décidé de poursuivre ou non l’exploitation des terrains dans
les zones à risques. La prise en compte des cartes de dangers dans le domaine de l’aménagement du territoire nécessitera des efforts importants de la part des cantons et des communes.
Défis pour la Suisse (IV): renforcer les relations internationales et garantir la sécurité
Approfondir les relations
avec l’Europe
Les accords bilatéraux avec l’UE et les mesures d’accompagnement revêtent une grande
importance pour l’évolution économique de la Suisse. Conjuguée à la poursuite d’une
politique autonome, leur adaptation constante aux nouvelles exigences constitue, pour
l’heure, le meilleur moyen de préserver les intérêts de la Suisse dans sa relation avec l’UE.
A l’avenir, la réalisation de ses objectifs implique, d’une part, qu’elle continue de disposer d’une marge de manœuvre suffisante dans le cadre des accords bilatéraux, d’autre part,
que l’intérêt de l’UE pour la mise en place de solutions bilatérales avec notre pays reste
intact. A cet égard, l’examen et l’amélioration en continu des instruments de la politique
européenne de la Suisse représentent un défi important. Selon toute vraisemblance, avec
l’évolution prévisible du processus d’intégration au cours des prochaines années, la question d’un rapprochement plus étroit devrait se poser avec de plus en plus d’acuité. Dans
la balance pèseront, d’une part, l’avantage de pouvoir participer aux discussions au niveau
européen, et d’autre part, le rééquilibrage des compétences décisionnelles, avec ses répercussions notamment sur la démocratie directe, le fédéralisme, le régime budgétaire ainsi
que les politiques agricole et économique. En restant à l’écart de l’UE, force est de constater que la Suisse ne pourrait de fait pas échapper à une perte progressive de son autonomie décisionnelle dans différents domaines.
Renforcement de l’ONU
et du cadre juridique
universel
Dans le sillage de l’évolution du rôle de l’Etat, l’on assiste à l’émergence d’une gouvernance multilatérale. Les cadres institutionnels internationaux se développent différemment dans les domaines de l’économie et des finances (OMC, Banque mondiale, FMI),
de l’environnement (accords environnementaux multilatéraux) et de la société (p. ex.
OIT) Le premier affiche le caractère obligatoire le plus fort, du fait notamment des mécanismes d’arbitrage des conflits et de sanctions dans le cadre de l’OMC, tandis que les
organismes environnementaux et sociaux sont plus faibles, plus hétérogènes et plus fragmentés. Les piliers institutionnels multilatéraux doivent bénéficier d’une cohérence
accrue et d’une plus grande égalité. Depuis son adhésion à l’ONU en 2002, la Suisse met
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à profit la marge de manœuvre nouvellement acquise au sein de l’organisation pour sauvegarder ses intérêts et promouvoir ses objectifs de politique extérieure. Notre pays porte
un grand intérêt à un ordre mondial libre et pacifique fondé sur le droit international.
Dotée d’une légitimité universelle, l’ONU est l’enceinte mondiale la plus importante au
sein de laquelle les Etats peuvent traiter de problèmes communs sans limitation thématique. Il est donc dans l’intérêt de la Suisse de poursuivre son engagement en faveur de
réformes qui consolideront cette organisation et garantiront une utilisation efficiente des
ressources.
Il ne faut pas s’attendre à une attaque militaire conventionnelle contre la Suisse dans un
proche avenir. L’analyse de la sécurité de la Suisse est marquée par le terrorisme international, par la prolifération des armes de destruction massive (dans le pire des cas à des
organisations terroristes) et par les conséquences transfrontalières de conflits régionaux
et d’«Etats effondrés» (bases pour des organisations terroristes, flux de réfugiés, etc.). Le
concept de sécurité s’est élargi et complexifié, la sauvegarde de la sécurité étant considérée comme une tâche commune nationale et internationale, civile et militaire. Les dangers
étant globalement devenus plus diffus et plus complexes, la portée de la politique de sécurité doit être étendue.
Maintenir la sécurité
dans un contexte plus flou
La pauvreté et l’inégalité restent les problèmes majeurs des relations Nord-Sud. Elles sont
à l’origine de nombreux risques au plan mondial et mettent en péril la paix et la sécurité
tant à l’intérieur qu’à l’extérieur des frontières nationales. Sous l’effet de la mondialisation, l’agenda de la politique de développement s’est considérablement étoffé au cours des
dernières années. Elle doit être rapidement harmonisée avec les politiques extérieure,
commerciale, budgétaire, agricole, environnementale, ainsi qu’en matière de sécurité et
des droits de l’homme. Les Objectifs du Millénaire pour le développement fixent le cadre
d’un ordre mondial axé sur les droits de l’homme et l’environnement. Définis en 2000,
ces objectifs contraignent les pays riches comme les pays pauvres à tout mettre en œuvre
pour éradiquer la pauvreté, promouvoir la dignité humaine et l’égalité des droits ainsi
qu’instaurer la paix, la démocratie et la responsabilité environnementale. Tous les pays et
organismes internationaux sont appelés à agir à l’aide d’objectifs quantifiables. Tous les
Etats membres des Nations Unies se sont engagés à atteindre ces objectifs d’ici à 2015.
Lors du Sommet du Millénaire +5 en 2005, les priorités de la politique internationale ont
été confirmées dans trois domaines d’action: le développement (Objectifs du Millénaire
pour le développement), la sécurité (politique de sécurité favorisant le développement) et
les droits de l’homme (respect de normes minimales).
Lutter efficacement
contre la pauvreté
Défis pour la Suisse (V): garantir la capacité d’action de l’Etat et des institutions
Dans le sillage de la mondialisation de l’économie et de la société, on assiste à une interdépendance croissante entre les politiques intérieure et extérieure. Le niveau d’interconnexion et les dépendances réciproques entre Etats et sociétés sont aujourd’hui si importants qu’il n’existe pratiquement plus aucun domaine qui n’ait de contact avec l’étranger,
que ce soit en politique ou de manière plus générale. La démarcation s’efface entre l’intérieur et l’extérieur, et il devient de plus en plus important de positionner les intérêts
nationaux dans un contexte international. Ce qui accroît les impératifs de cohérence et de
coordination dans la défense de nos intérêts. A cet égard se posent des questions fondamentales concernant la répartition des tâches ainsi que les mécanismes d’échange d’informations et la coordination entre les politiques étrangères sectorielles et la politique du
Département fédéral des affaires étrangères. Mais ces questions touchent également l’harmonisation d’un engagement extérieur accru entre la Confédération et d’autres acteurs
impliqués tels que les cantons, l’économie privée et les organisations non gouvernementales. La multiplication des activités de politique extérieure exige une meilleure coordination et une plus grande transparence dans l’élaboration des budgets et des financements. L’importance croissante des organismes multilatéraux à pouvoir décisionnel et des
processus politiques internationaux accroît également la demande d’une légitimation
démocratique des décisions internationales.
Tenir compte de l’interdépendance grandissante
des politiques intérieure
et extérieure
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Développer
le fédéralisme
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A la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) s’ajoutent d’autres transferts de fonctions: centralisations
(p. ex. hooliganisme, codes de procédure pénale et civile), collaboration renforcée ou
tâches communes entre différents échelons étatiques (p. ex. dans la formation, la santé et
la police) et coopération intercantonale accrue (p. ex. loteries et paris). Le renforcement
de la coopération intercantonale induit par la RPT offre en outre l’occasion de recueillir
des expériences en matière de coopération régionale approfondie. Le développement du
fédéralisme suisse implique une relation tendue entre des valeurs différentes: d’un côté,
accentuation de la concurrence au niveau fédéral, de la compétition entre réglementations
fiscales et places économiques ainsi que des valeurs du «laboratoire fédéral», et de l’autre côté, demande ou besoin d’uniformisation ou de collaboration horizontale et d’harmonisation (p. ex. concurrence fiscale réduite, demande d’harmonisation des systèmes éducatifs, mesures communes en matière d’organisation du territoire et de politique
environnementale, promotion des régions «faibles» et périphériques, harmonisation partielle des marchés publics). De nombreuses dynamiques poussent vers une collaboration
plus étroite entre la Confédération et les cantons, ainsi qu’au niveau international, notamment la participation au développement et à la mise en œuvre du droit européen, par exemple dans le cadre de l’accord d’association à Schengen et Dublin. De nombreux défis exigent, pour être surmontés, que la Confédération, les cantons et les communes harmonisent
leurs activités, ce qui est toutefois très difficile et soulève toujours des questions épineuses, telles que la définition de l’échelon étatique compétent, la garantie optimale de la participation démocratique du Parlement et du peuple, ou encore l’organisation de cette collaboration conformément aux impératifs de rentabilité. Pour répondre à ces questions,
d’autres réformes du fédéralisme doivent être envisagées. Il convient notamment de considérer d’autres redistributions des tâches, un renouvellement des organes et des structures
de collaboration, un renforcement de la coopération intercantonale assortie d’une compensation des charges, des centralisations et une réorganisation des régions ainsi que la
concrétisation des principes constitutionnels d’attribution et de réalisation des fonctions
étatiques.
Conclusion
Cohérence, coordination
et planification à long
terme
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Dans une perspective à long terme, force est de remarquer que le processus de mondialisation et les défis qu’il suscite confèrent une importance grandissante aux efforts en vue
d’une cohérence de l’action politique orientée vers l’avenir. L’un des principaux défis pour
la Suisse réside dans le fait que la dynamique de développement mondiale la soumet à une
concurrence internationale de plus en plus exacerbée entre places économiques et lui
impose de plus en plus de contraintes en termes de capacité d’adaptation de son économie, de sa société et de ses institutions. A cet égard, une question centrale concerne l’approche à adopter vis-à-vis de ceux qui passent pour perdants dans le processus d’adaptation et d’intégration, ainsi que la capacité d’assurer la cohésion interne à ce sujet. La
cohésion sociale se voit également menacée par le vieillissement de la population et par
la complexification des questions d’intégration (pluralité des valeurs, immigration). Pour
l’heure, les actions entreprises en vue d’améliorer simultanément la qualité de l’environnement et la productivité économique manquent de cohésion. Malgré les progrès de la
politique environnementale, la croissance économique garde pour corollaires la hausse de
la consommation des ressources et l’exploitation de l’environnement. Du fait de l’interdépendance croissante des sujets nationaux et internationaux, les besoins d’harmonisation des politiques intérieure et extérieure augmentent également. Les conditions d’une
politique cohérente et orientée vers le long terme sont l’attention systématique accordée
aux répercussions à longue échéance des mesures étatiques, un passage encore plus marqué d’une réflexion sectorielle à une vision interdisciplinaire et l’amélioration continue
de la collaboration entre offices et départements de l’administration fédérale, ainsi
qu’avec les cantons, les communes et les autres acteurs impliqués.
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2.
Analyse des domaines politiques de la Confédération –
fondement des défis 2007–2011
2.1
Economie et compétitivité
Politique économique et attrait de la Suisse
La mondialisation croissante de l’économie mondiale recèle de nombreuses opportunités.
Néanmoins, elle constitue également un défi politique particulier car elle échappe
souvent en grande partie à l’organisation politique des différents Etats (→ annexe 1).
La question se pose de savoir si la politique et la société helvétiques sont suffisamment
armées pour faire face aux défis des changements internationaux. Cette question de la
capacité d’adaptation a été soulevée récemment, notamment dans le contexte de la faiblesse conjoncturelle qui caractérise la Suisse depuis de longues années,1 et illustrée entre
autres par la politique agricole. Pour accroître notre niveau de vie à l’avenir, nous devons
comme tous les autres Etats faire avancer notre transformation structurelle, assurer notre
équilibre économique global, promouvoir la qualité de notre espace de production,
élargir notre ouverture au commerce extérieur et garantir la flexibilité de notre marché du
travail.
Stagnation économique
pendant les années 1990:
Signe d’une compétitivité
déclinante à l’échelle
internationale
Réformes économiques
La Suisse perd peu à peu son avance sur les autres pays industrialisés en termes de catalyseurs de croissance. Concernant certains de ces facteurs, elle est déjà dépassée par d’autres petits Etats européens. Pour maintenir à long terme sa bonne position sur l’échelle de
la prospérité, elle doit par conséquent mettre en œuvre des réformes de l’Etat et de l’économie. Celles-ci pourront en partie s’orienter d’après les expériences d’Etats affichant
aujourd’hui une croissance plus dynamique.2
Le niveau de prospérité et son évolution au fil du temps sont influencés de manière déterminante par le développement de la productivité dans l’ensemble de l’économie, qui
reflète surtout, outre la formation de capital en biens corporels et la qualification de la
main-d’œuvre, l’exploitation commerciale d’innovations technologiques et organisationnelles. Seule une amélioration de la productivité dans l’ensemble de l’économie permettra d’accroître la compétitivité de la Suisse tout en maintenant le niveau élevé des salaires réels, voire si possible en l’augmentant. L’économie suisse doit tirer parti de ses atouts
et s’efforcer d’exploiter pleinement les possibilités de spécialisation et d’échanges offertes par l’économie mondiale. Elle doit en outre s’attacher à offrir des conditions d’implantation attrayantes aux facteurs de production, de plus en plus mobiles au niveau international du fait du processus de mondialisation et des progrès de l’intégration européenne
(capitaux, main-d’œuvre hautement qualifiée, savoir-faire technique), qui contribuent à
la productivité des facteurs liés au lieu d’implantation (sols, main-d’œuvre peu et moins
qualifiée, équipements d’infrastructure, normes juridiques, sociales et éthiques). L’attrait
d’une place économique ne peut donc pas être assimilé à sa compétitivité, mais il en
constitue l’un des facteurs déterminants.
Qu’elles soient déjà franchies ou encore en prévision, les étapes de la libéralisation des
télécommunications et de la poste, l’amélioration de la compétitivité des transports
publics (→ réformes des chemins de fer), le durcissement de la loi sur les cartels et les
multiples dispositions prises en faveur d’une meilleure régulation du marché constituent
des mesures essentielles dont l’application au cours des prochaines années déterminera le
maintien de l’attrait de la Suisse. Il faut également souligner l’entrée en vigueur des
accords bilatéraux avec l’UE, dont les effets sur la croissance devraient se faire de plus en
plus sentir ces prochaines années.3 Cette évolution doit se poursuivre via de nouvelles
réformes telles que la Politique agricole 2011, la deuxième réforme de l’imposition des
entreprises et les autres mesures du Conseil fédéral en faveur de la croissance.
Compétitivité:
Accroissement de la compétitivité grâce à des augmentations de la productivité
Importance accrue de
l’attrait de la place économique suisse pour les
facteurs de production
internationaux mobiles
Réformes entamées:
De nombreuses étapes
ont été franchies sur la voie
de la libéralisation
Des réformes supplémentaires sont nécessaires
De larges pans du trafic transfrontalier des marchandises sont aujourd’hui libéralisés, ce
qui n’est toutefois pas le cas dans le commerce des biens agricoles. La poursuite de la
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réforme agricole revêt donc une importance cruciale4 (→ politique agricole), au regard
non seulement de la réussite de cycles de négociations dans le cadre de l’OMC, mais aussi
de l’approfondissement des accords bilatéraux avec l’UE et divers autres Etats (→ politique économique extérieure, politique extérieure).
La libéralisation des
services aux plans européen
et mondial s’installe au-delà
des marchés financiers
Conséquence de la mondialisation des marchés des capitaux et de l’Union économique
et monétaire, la concurrence en matière de services financiers s’intensifiera encore.
Mais la tendance à l’ouverture transfrontalière va également se renforcer dans d’autres
secteurs de services. Les nouvelles technologies intensifient la mise en réseau croissante
des économies au niveau international et facilitent en particulier l’échange de services d’entreprise et de prestations financières. Mais les secteurs autrefois protégés tels que
les services d’infrastructure vont également s’ouvrir de plus en plus à la concurrence
internationale et aux investisseurs privés. A cet égard, la comparaison des niveaux de
libéralisation des secteurs de services entre la Suisse et l’UE5 montre que l’ouverture
croissante du secteur recèle d’importants potentiels de croissance pour l’économie helvétique.
Il sera important de résoudre les divergences d’objectifs que de nombreuses réformes vont
parfois entraîner avec différents domaines politiques (par exemple nuisances environnementales, qualité de la vie urbaine, approvisionnement de base dans les zones périphériques, stabilité politique et sociale, chômage). (→ politique énergétique, politique environnementale, politique sociale, politique de l’emploi et politique de l’organisation
du territoire). En cela, l’intégration des marchés rend l’exploration de voies particulières et les blocages politiques de plus en plus problématiques et coûteux.
Assurer l’équilibre économique global
Politique monétaire:
Possibilité pour la Banque
nationale de poursuivre sa
politique monétaire autonome
Jusqu’ici, la création de l’Union économique et monétaire n’a pas menacé la politique
de stabilité de la Suisse. Le franc suisse n’a pas subi de spéculation ciblée, et l’impossibilité des écarts de parité entre les Etats de la zone euro a plutôt renforcé la stabilité
monétaire du pays. Cependant, la monnaie unique constitue un défi de taille pour le développement économique de quelques pays membres de l’UEM. Les écarts entre rapports
de change réels doivent être mis en œuvre selon une dynamique des prix et des salaires
correctement différenciée par pays, ce qui ne réussit que partiellement et freine encore le
développement des grands pays de l’UE. Outre les nouvelles contraintes de fonctionnement des marchés du travail et des marchandises, assurer l’équilibre des budgets publics
dans de nombreux pays européens représente également une difficulté perpétuelle. Mais
pour la Suisse aussi, un environnement macroéconomique stable et favorable (faible
niveau d’inflation, finances publiques saines et monnaie stable) revêt une importance
essentielle.
Politique conjoncturelle:
Une collaboration accrue
entre la Confédération et les
cantons est souhaitable
En Suisse, la Confédération a connu d’importants problèmes d’équilibre budgétaire au
début de la législature précédente. La coordination entre la Confédération et les cantons
pourrait être renforcée en ce qui concerne la politique de stabilité, par exemple en adoptant aux niveaux cantonal et communal des règles budgétaires adaptées à la conjoncture
(→ Constitution et institutions). Le manque de statistiques sur les manifestations régionales de l’évolution conjoncturelle complique encore la mise en œuvre locale des règles
fiscales (et du frein à l’endettement au niveau fédéral). Par ailleurs, la souveraineté budgétaire des cantons doit être garantie. C’est pourquoi une collaboration requiert une
coopération sur une base volontaire. Le coup de frein appliqué à l’endettement depuis
2003 indiquera si la Confédération est à même de prendre les bonnes décisions en matière
de stabilité et de croissance dans les conditions-cadres qui sont posées, et jusqu’à quel
point elle peut les mettre en œuvre (→ politique budgétaire). Il faudra attendre plusieurs
cycles conjoncturels pour effectuer une évaluation définitive de cet instrument permettant
une comparaison avec la politique budgétaire suivie précédemment. Mais certains effets
du frein à l’endettement sont d’ores et déjà visibles. Ainsi, de vastes mesures de stabilisation ont été décidées en un délai très bref (programmes d’allégement budgétaire 2003 et
2004). Parallèlement, une stratégie globale d’assainissement durable du budget fédéral a
été définie. Des mesures en conséquence ont en outre été appliquées alors que l’écono-
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mie suisse se trouvait encore dans une phase de reprise, ce qui dénote une politique budgétaire anticyclique.
Si les marchés financiers internationaux affichent une dynamique ininterrompue, les soldes des balances courantes des différentes régions du globe recèlent toujours un potentiel
certain de déstabilisation de l’économie mondiale. Les risques se manifestent notamment
dans le déficit de la balance américaine des paiements courants, qui a atteint un nouveau
record en 2005 avec 6,5% du PIB. Bien que ce déficit soit actuellement financé à peu près
sans problème par les flux financiers en provenance de pays excédentaires (en particulier
asiatiques), les marchés financiers internationaux restent soumis à l’éventualité de brusques renversements liés à une dépréciation sensible du billet vert. Autre risque pour la stabilité, le prix élevé des matières premières. L’économie mondiale a certes remarquablement supporté la flambée des prix du pétrole de ces dernières années grâce à une inflation
maîtrisée et à des taux d’intérêt exceptionnellement bas, mais il reste à déterminer ce qu’il
en sera dans un contexte de hausse des taux.
Equilibre des affaires
économiques extérieures:
La hausse des balances
courantes et des prix des
matières premières génèrent
des risques considérables
pour la stabilité de
l’économie mondiale
Promotion de la qualité de la place économique suisse
La place économique suisse a toujours de bons atouts en main par rapport au reste du
monde. On relèvera notamment la forte sécurité juridique, les connaissances scientifiques
et technologiques de pointe, le haut niveau de qualification et la productivité élevée de la
main-d’œuvre, les performances de la place financière, la qualité de vie élevée, la stabilité sociale et politique, le faible coût du capital, la fiscalité modérée, la situation au cœur
de l’Europe, avec des liaisons internationales de qualité, ainsi que la présence d’un marché intérieur à fort pouvoir d’achat. Toutefois, la faiblesse de la croissance dans les années
1990 a mis en lumière une perte de dynamisme de l’économie suisse.6 C’est pourquoi il
est de plus en plus important de porter un soin délibéré aux différents facteurs de production (environnement fiscal, accès aux marchés et au savoir, niveau de qualification de la
main-d’œuvre, cadre juridique des entreprises, utilisation des technologies d’information
et de communication modernes, offre culturelle de qualité, etc.).
Attraits de la place
économique suisse:
Intacts même à moyen terme
si les réformes lancées fonctionnent comme prévu et si
de nouvelles améliorations
sont mises en œuvre
Si les mesures envisagées (frein à l’endettement) sont appliquées efficacement, la Suisse
devrait pouvoir continuer à offrir des conditions attrayantes en matière de politique budgétaire à moyen terme sans que les objectifs d’assainissement des dépenses publiques ne
compromettent notablement d’autres facteurs clés d’implantation (→ politique budgétaire). Du fait de la concurrence accrue entre les places économiques de l’UE, due notamment à la plus grande mobilité des capitaux et à la suppression des barrières commerciales, la charge fiscale pèse désormais davantage dans les décisions des investisseurs. Dans
tous les pays européens, la mobilité accrue du capital a tendance à déplacer la charge fiscale des facteurs de production mobiles vers ceux qui sont immobiles.7 Dans ce contexte,
la Suisse est avantagée puisqu’elle continue d’afficher l’un des taux d’imposition des
sociétés les plus bas de l’OCDE.8 Pour éviter une éventuelle concurrence préjudiciable
dans le domaine de l’imposition, l’UE a élaboré un code de conduite en matière de fiscalité des entreprises. Des mesures similaires sont à l’étude au sein de l’OCDE. En outre, la
création d’une base de calcul uniformisée de l’impôt sur les sociétés est envisagée au sein
de l’UE.9
Charge fiscale et
redevances:
Le maintien de bonnes
conditions en matière de
politique budgétaire est
assuré à moyen terme si le
frein à l’endettement est
appliqué efficacement
La mobilité croissante du
capital détermine les
mesures à prendre en
matière d’imposition
des sociétés
Le secteur financier helvétique s’est affirmé comme un environnement concurrentiel
innovant, dynamique et international. Toutefois, les défis auxquels il fait face ne résultent
pas seulement de l’évolution des marchés, mais aussi de l’importance accrue de l’épargne institutionnelle, à savoir la gestion d’avoirs de prévoyance par les institutions sociales étatiques, les assureurs-vie, les caisses de pension et les banques. Les conditionscadres étatiques au sens large (stabilité macroéconomique ainsi que monétaire et
budgétaire, réglementation et surveillance, fiscalité, protection adéquate de la confidentialité, etc.) influencent de manière déterminante les activités et par conséquent la compétitivité de ce secteur. Il convient de prendre soin de ces facteurs de production et de réussite de la place financière suisse. Le secteur financier génère environ 14,5% de la valeur
ajoutée de l’économie helvétique.10 A cet égard, il est essentiel de conserver un rapport
approprié entre liberté économique et réglementation, en prenant des mesures politiques
Le marché financier a
besoin de conditions-cadres
stables et d’ouverture
vers l’extérieur
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calculables et les plus prévoyantes possibles. La sécurité juridique et les possibilités de
planification sont particulièrement importantes dans un secteur financier fortement réglementé. La capacité de mesurer les conditions-cadres macroéconomiques, juridiques et
institutionnelles constitue traditionnellement un atout de la Suisse et un pilier de la réussite à long terme de sa place financière. Mais il est également du ressort de l’Etat de vérifier et de moderniser constamment le cadre juridique du secteur financier. Il va de l’intérêt de la Suisse d’assurer l’efficacité et la fonctionnalité du système financier au moyen
de normes de qualité réglementaires strictes et d’une surveillance compétente. Ce faisant,
nous jetterons également les fondations de la stabilité du marché financier.11
La politique européenne
demeure cruciale pour
l’attrait de la place économique suisse:
Les accords bilatéraux ont
amélioré l’intégration au
marché intérieur de l’UE
La libre circulation des personnes avec l’UE renforce
l’attrait de la place économique
L’accès aux marchés constitue un facteur de compétitivité déterminant. L’application des
accords bilatéraux avec l’UE et les mesures qui les accompagnent revêtent donc une
importance centrale pour l’évolution de la politique économique helvétique. L’entrée en
vigueur de ces accords a permis d’améliorer l’accès des entreprises suisses au marché
intérieur européen, qui s’est parallèlement trouvé agrandi par l’élargissement de l’UE.
Toutefois, l’intégration de la Suisse dans ce marché unique via les accords bilatéraux n’est
pas encore achevée et reste soumise à des impondérables politiques. A mesure que le processus d’intégration européenne avance, la Suisse ressort de plus en plus comme le seul
pays tiers d’Europe occidentale à ne pas en faire partie, ce qui constitue un risque certain
pour l’attrait de la place économique helvétique (→ politique extérieure).
L’introduction progressive de la libre circulation des personnes offre aux Suisses de nouvelles possibilités d’épanouissement dans l’espace européen. Elle accroît également le risque de migration de personnes hautement qualifiées vers d’autres marchés du travail, tout
en réduisant cependant les goulets d’étranglement dans le recrutement de personnels qualifiés sur le marché suisse (→ politique de l’emploi, politique migratoire).12
On attend également des effets économiques positifs de l’extension de l’accord sur la libre
circulation des personnes aux nouveaux Etats membres de l’UE. Ses répercussions négatives sur le marché du travail devraient pouvoir être contenues par des délais de transition
allant jusqu’en 2011, ainsi que par les mesures d’accompagnement de la libre circulation
des personnes, de sorte que les aspects positifs domineront pour le marché du travail
suisse.13
Accès au savoir technologique mondial:
Cet accès sera assuré en
préservant l’attrait de la
place économique suisse et
via d’autres mesures d’intégration
Pour l’économie d’un petit pays comme la Suisse, il est capital d’avoir accès au savoir
technologique mondial. Dans la réalité, le transfert de technologie (→ politique de
recherche et de formation) est presque toujours lié à des transactions économiques, que
ce soit sous forme de commerce de biens d’équipement et de produits intermédiaires intégrant les nouvelles technologies ou d’investissements directs effectués par des entreprises étrangères.14 L’accès au marché intérieur européen, la libre circulation des personnes
ainsi que le savoir et l’offre de travail au niveau local influencent de manière déterminante
les chances d’implanter des activités à forte valeur ajoutée en Suisse (→ politique extérieure).
Politique en matière de
recherche, de formation
et de technologie:
Les améliorations constantes demeurent un facteur clé
pour l’attrait de la place
économique suisse
Une réorientation de la
politique de recherche et de
formation est nécessaire
pour exploiter pleinement
le potentiel de qualification
L’érosion des droits de
propriété intellectuelle doit
être combattue sans limiter
la capacité d’innovation
La productivité élevée des travailleurs restera un facteur déterminant de l’attrait de la
Suisse. Mais cet avantage n’est jamais acquis, en particulier face à une concurrence qui a
elle aussi appris l’importance d’une formation scolaire de qualité, de l’intégration des jeunes dans le monde professionnel, de la formation continue et de la solidité des relations
entre partenaires sociaux. Un réservoir diversifié de travailleurs bien formés et motivés
ainsi que de techniciens et scientifiques aux idées novatrices contribue largement à rendre la Suisse attrayante pour les investisseurs potentiels. Par ailleurs, le niveau de formation, la motivation et l’innovation de la main-d’œuvre constituent des facteurs clés pour
permettre à la place économique helvétique de se démarquer de la concurrence internationale. Si les avantages fiscaux de la Suisse peuvent être copiés, du moins en principe,
sa diversité culturelle et le savoir-faire qu’offre sa main-d’œuvre lui permettent de se
façonner un caractère unique. C’est là le seul moyen d’atteindre un positionnement avantageux dans la chaîne mondiale de création de valeur. Par conséquent, l’orientation de la
politique en matière de recherche, de formation et de culture (→ politique de recherche
et de formation, politique culturelle) de 2008 à 2011 sera de même importance, pour
l’attrait de la place économique suisse, que la capacité d’exploiter pleinement le potentiel
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de qualification des actifs (→ politique de l’emploi) et de combler les éventuels manques
de main-d’œuvre qualifiée grâce à l’immigration (→ politique migratoire). Enfin, au vu
du rapport étroit entre les droits de propriété intellectuelle et l’innovation, il faut lutter en
Suisse contre l’érosion de ces droits (protection par brevets notamment) sans pour autant
porter atteinte à la capacité d’innovation au travers de mesures entravant la libre concurrence15 (→ politique de recherche et de formation).
La création de conditions favorables à l’innovation, notamment pour les PME, revêt toujours une grande importance, aussi bien pour le marché de l’emploi que pour l’orientation de l’économie vers de nouveaux champs d’activité. Pour promouvoir avec succès une
nouvelle culture d’entreprise,16 il faudra aussi faciliter l’accès au capital-risque. Des
mesures visant à décharger administrativement les entreprises, en particulier les PME, ont
été prises via l’amélioration de la coordination des instances, la simplification des procédures dans tous les secteurs où l’administration décide et autorise, ainsi que la création de
meilleures conditions d’information. Nous ne devons cependant pas relâcher nos efforts
mais continuer d’appliquer, voire de renforcer les mesures décidées depuis 1999.17 Dans
le domaine des procédures d’autorisation avec exécution dans les cantons, il conviendrait
de vérifier l’ampleur des obstacles liés aux législations cantonales en matière de construction et d’étudier, le cas échéant, les moyens de les limiter (→ politique d’organisation
du territoire).
Amélioration des conditions-cadres des PME:
Promotion d’un nouvel
esprit d’entreprise, meilleur
accès au capital-risque
Simplification des procédures administratives
Grâce au réseau mondial et aux technologies de l’information, la population, l’Etat et
l’économie ont désormais accès à des possibilités entièrement nouvelles d’information et
de communication. La libéralisation croissante devra encore s’accompagner d’un effort
de réglementation des marchés de l’information et de la communication pour assurer un
accès libre et égal des utilisateurs et des fournisseurs d’information aux technologies et
aux services correspondants, garantir la sécurité juridique ainsi qu’éviter et réduire autant
que possible la concentration du pouvoir sur ces marchés (→ Constitution et institutions). Avec la révision de la loi sur les télécommunications ainsi que de la loi sur la radio
et la télévision en 2006, la Suisse s’est donné les structures juridiques nécessaires pour
s’adapter à l’évolution prévisible du marché des médias électroniques. Le législateur a
ainsi harmonisé les deux lois afin de tenir compte du phénomène de fusion de plus en plus
rapide entre le transport d’informations et l’offre de contenus publicitaires. Parallèlement,
le concept de service universel global assure que toutes les catégories de la population
bénéficieront dans tout le pays de services de télécommunication sûrs, abordables et de
qualité. Le service universel constitue en cela un instrument subsidiaire qui doit intervenir là où le marché ne peut satisfaire les besoins élémentaires des clients (→ politique
d’organisation du territoire). Il s’agira prochainement d’appliquer de manière résolue
les dispositions prises par le législateur dans la loi sur les télécommunications et la loi sur
la radio et la télévision, ainsi que d’assurer l’adaptation à l’évolution rapide de ce domaine
au niveau international. L’entrée en vigueur de la loi fédérale sur la signature électronique, le 1er janvier 2005, a créé une condition essentielle à la promotion du commerce électronique («e-commerce», télébanque, etc.) en Suisse. Dans d’autres domaines juridiques
ayant des répercussions économiques comme le droit d’auteur ou la protection des consommateurs, le problème prioritaire est celui de faire respecter le droit en vigueur, en particulier dans un contexte international (→ politique extérieure). La possibilité pour les
entreprises de gérer exclusivement par voie électronique leurs contacts avec les institutions publiques constituera ces prochaines années un facteur de plus en plus important dans
les choix d’implantation. Le secteur public doit donc créer les conditions requises et développer une offre en conséquence («e-gouvernement») (→ Constitution et institutions).
Marchés de l’information
et de la communication:
Garantie de la sécurité
juridique et de l’accès au
réseau par une réglementation subsidiaire appropriée
Mise en œuvre résolue des
réformes décidées pour
renforcer la concurrence
dans le secteur des télécommunications
Nécessité d’une intervention
concertée sur le plan international
Outre l’utilisation des possibilités offertes par les technologies d’information et de communication, une offre culturelle variée et de qualité contribue également à l’attrait d’une
place économique, dont le caractère unique est renforcé par son ampleur ainsi que par les
spécificités que la Confédération encourage à travers sa politique culturelle. Ainsi, l’offre culturelle contribue non seulement au bien-être et à la qualité de vie de toute la population, mais aussi, grâce à l’influence positive qu’elle a sur les choix d’implantation des
entreprises, à la sécurisation de la place économique suisse.18 C’est pourquoi la promotion étatique de la culture telle qu’elle est prévue dans le projet de la LEC a également
pour objectif d’optimiser l’utilisation de la culture comme facteur économique.
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Politique économique extérieure
Politique économique
extérieure 1:
L’interdépendance des
politiques économiques
nationale et internationale
s’accroît
La Suisse privilégie une
approche pragmatique de
son intégration aux marchés
européens (communautaire
et extracommunautaire)
La forte interdépendance de la Suisse avec l’étranger implique que les politiques économiques intérieure et extérieure ne peuvent plus être considérées indépendamment l’une
de l’autre (→ défis 2007–2011). En effet, chaque mesure de politique économique intérieure a des conséquences sur l’accès de prestataires étrangers au marché intérieur, sur la
qualité de la place économique suisse et sur la compétitivité de la Suisse au plan international. De même, la politique économique extérieure déploie ses effets sur le marché intérieur. Les dispositions internationales ne se limitent plus à régler l’arrivée des marchandises aux frontières; elles concernent également les règles de commercialisation sur le
marché intérieur, les échanges internationaux de services, d’investissements, de maind’œuvre ou encore la protection de la propriété intellectuelle. Le défi consiste à prendre
en compte cet enchevêtrement des politiques nationales et internationales. La stratégie de
politique économique extérieure du Conseil fédéral comprend par conséquent trois
dimensions: l’accès aux marchés étrangers et le renforcement du droit économique international, la politique du marché intérieur de la Suisse et la contribution au développement
économique des pays partenaires sous une forme qui correspond à leur situation. Pour un
pays exportateur comme la Suisse, il est essentiel que les marchés étrangers lui soient
aussi ouverts que possible. Favoriser l’accès aux marchés signifie d’une part démanteler
les entraves au commerce transfrontalier et d’autre part élaborer des conditions-cadres
stables et prévisibles sur le plan international. Dans cette optique, la Suisse participe aux
fora multilatéraux qui définissent l’ordre économique (OMC, OCDE, FMI, Banque mondiale, CNUCED) et qui servent également de cadre de négociation aux partenaires commerciaux (en particulier l’OMC). Les activités de la Suisse à ce niveau constituent en principe le moyen le plus efficace pour elle de s’assurer l’accès aux marchés du plus grand
nombre de pays possible. Cependant, les travaux à l’OMC sont souvent complexes et de
longue haleine, comme en témoigne la suspension sine die des négociations de Doha
intervenue en été 2006. La recherche d’un compromis est rendue plus ardue par la diversité des principaux protagonistes – qui ne se limitent plus aux Etats-Unis et à l’Union
européenne – et par les structures et le mode de fonctionnement d’une institution élargie
à 150 membres.
Plus de flexibilité dans le
domaine agricole pourrait
être nécessaire à la signature de nouveaux accords
de libre-échange
Parallèlement au volet multilatéral, la Suisse poursuit son intégration aux marchés de
l’UE et de l’AELE, dont les pays membres restent, de loin, ses principaux partenaires économiques. Elle fonde ses relations avec l’UE tant sur des intérêts matériels que sur un
idéal: d’une part l’intégration au marché intérieur de l’UE et d’autre part la solidarité avec
les autres Etats du continent européen figurent parmi les principes fondamentaux de la
politique européenne de la Suisse. Tout en développant ses relations avec l’UE, la Suisse
veille à préserver son indépendance, sa liberté de décision et ses institutions. Conformément au Rapport Europe 2006, elle privilégie l’approche pragmatique et s’emploie à la
mise en œuvre efficace ainsi qu’au renforcement sectoriel des relations contractuelles
existantes.19 De plus, la Suisse cherche à étendre son réseau d’accords bilatéraux et plurilatéraux avec des pays tiers, afin d’éviter des discriminations sur les marchés étrangers
par rapport à des concurrents importants. Si l’accélération du «nouveau bilatéralisme» se
confirme, la Suisse devra continuer de développer ses relations commerciales avec des
partenaires importants, extra-européens notamment, en cherchant des accords de libreéchange avec ceux-ci. Elle aura besoin à l’avenir d’une flexibilité accrue dans le domaine
des négociations agricoles afin de pouvoir conclure des accords de libre-échange servant
tous les secteurs d’activité avec des pays tiers importants sur le plan économique (→ politique agricole).
La coopération économique
au développement vise
la croissance économique
durable des pays partenaires
La Suisse veille à intégrer
les principes du développement durable à ses politiques sectorielles
La coopération économique au développement fait partie intégrante de la politique économique extérieure de la Suisse. Son objectif principal est de contribuer au développement durable de la planète. La Suisse souhaite se placer sur la ligne de front de la lutte
contre la pauvreté, promouvoir la sécurité humaine et participer au renforcement des institutions de gouvernance mondiale (institutions de financement international, ONU,
OMC, règles environnementales). Par cet engagement, qui s’inscrit dans le cadre de la
mondialisation, elle œuvre à renforcer la coordination et l’harmonisation des pays donateurs. Cela contribue en outre à nous rapprocher des objectifs du Millénaire pour le développement de l’ONU et à réduire la pression migratoire (→ politique migratoire, politi-
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que extérieure). A moyen terme, les pays en voie de développement représenteront des
partenaires importants offrant à la fois des débouchés à l’économie suisse et des ressources répondant à notre demande. Par conséquent, la coopération économique au développement vise une croissance durable des pays partenaires ainsi que la promotion du cadre
économique et des institutions nécessaires pour que tous les pays puissent profiter de l’intégration à l’économie mondiale. A cette fin, la Suisse prend activement part au dialogue
sur la politique économique au sein des organisations économiques internationales
(OCDE, Institutions de Bretton Woods, OMC, OIT, etc.), les travaux de surveillance
(monitoring) de ces organisations contribuant essentiellement à assurer la cohérence des
politiques menées par les pays membres. Au niveau interne comme au sein des instances
multilatérales, la Suisse est particulièrement attentive aux objectifs environnementaux
(→ politique environnementale) et de développement et elle veille à intégrer les principes du développement durable au plus grand nombre possible de politiques sectorielles
(→ développement durable).
Pour la Suisse, la dynamisation des échanges internationaux concerne essentiellement
cinq catégories économiques: les biens agricoles et industriels, les services, les investissements, la main-d’oeuvre et la propriété intellectuelle. Les biens agricoles, encore très
protégés, font l’objet d’une attention particulière. Les négociations à l’OMC se trouvant
dans une impasse, la Suisse a intérêt à intensifier ses efforts pour renforcer les échanges
agricoles avec l’UE (→ politique agricole). Quant aux biens industriels, les discussions
multilatérales sont au point mort. Outre les barrières tarifaires, de nombreuses barrières
non tarifaires entravent le commerce des marchandises. A cet égard, la Suisse doit poursuivre son effort d’ouverture contractuelle et autonome si elle entend lutter avec efficacité contre la cherté des produits. La conclusion d’accords de libre-échange avec des pays
extracommunautaires et l’application du principe dit du «Cassis de Dijon» vis-à-vis de
l’UE s’inscrivent dans cette perspective. Concernant le commerce des services, il est frappant d’observer que bien, que les services génèrent 70% de la valeur ajoutée brute en
Suisse, les recettes des exportations de services ne s’élèvent qu’à 35% des exportations
de marchandises. Par la conclusion d’accords de libre-échange de large portée et par la
poursuite des efforts au plan multilatéral, la Suisse doit s’employer à exploiter ce potentiel. La reprise des négociations sur les services avec l’UE devrait être examinée le
moment venu. Un travail important devra être fourni pour combler les lacunes en matière
de garantie d’accès au marché des investissements, en plus de la mise à jour des accords
de protection des investissements. Même si l’accès aux marchés étrangers est garanti par
voie d’accord, franchir le cap peut s’avérer difficile pour les entreprises helvétiques, en
particulier pour les PME. A cet égard, la Suisse dispose de plusieurs instruments de promotion des exportations qui permettent aux PME de développer une stratégie d’exportation et de diversification géographique des débouchés pour leurs produits. Il y a lieu d’assurer la coordination de ces efforts. Concernant l’accès au marché du travail, les relations
avec l’UE prédominent. La Suisse devra s’assurer de l’extension de l’accord sur la libre
circulation des personnes aux nouveaux membres de l’UE (Roumanie et Bulgarie). Au
niveau de l’Accord général sur le commerce des services, la Suisse s’engage à trouver des
solutions vis-à-vis des pays tiers, notamment pour les cadres et les spécialistes. Elle doit
cependant se préparer à faire face à des intérêts offensifs de la part de partenaires commerciaux importants, tels que l’Inde, avec lesquels elle ambitionne de conclure des
accords bilatéraux. Concernant la propriété intellectuelle, l’amélioration de la mise en
oeuvre et de l’application de l’Accord sur les Aspects des droits de propriété intellectuelle
qui touchent au commerce est prioritaire. La facilitation de l’accès aux médicaments
contre le sida et d’autres pandémies, telle qu’elle est définie à l’OMC, doit être transposée en droit suisse (→ politique de santé). La politique économique extérieure doit également rendre la Suisse attrayante aux yeux des entreprises étrangères, y compris les multinationales. La création d’une présence commerciale et la production locale qui s’ensuit
s’intègrent dans une division du travail intra-entreprise. Celle-ci permet l’exploitation des
avantages des deux pays concernés au profit de l’entreprise, de ses employés et des
consommateurs. Or, l'investissement direct de la Suisse à l’étranger dépasse largement
l’investissement étranger en Suisse. D’après l’OCDE, le marché suisse est encore trop
fragmenté pour permettre aux investisseurs étrangers de réaliser des économies d’échelle.
Les réformes intérieures sont indispensables au développement d’une place économique
propice aux investissements tant nationaux qu’étrangers. Un renforcement de la concurChancellerie fédérale
Politique économique
extérieure 2:
La Suisse doit maintenir les
efforts d’ouverture contractuelle et autonome de son
marché intérieur
La reprise de négociations
sur les services avec l’UE
devrait être examinée le
moment venu
La coordination des efforts
de promotion des exportations devra être assurée
L’application de l’Accord
sur les Aspects des droits de
propriété intellectuelle qui
touchent au commerce est
prioritaire
Les réformes intérieures sont
indispensables au développement d’une place économique propice aux investissements tant nationaux
qu’étrangers
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rence en Suisse généré par les importations accroît la compétitivité des entreprises helvétiques, ce dont celles-ci profitent sur le marché local comme à l’étranger.
Politique budgétaire
extérieure:
Collaboration active au sein
des organismes internationaux
La collaboration internationale dans le cadre des organismes tels que le Fonds monétaire
international (FMI), la Banque des règlements internationaux (BRI) ou le Forum sur la
stabilité financière (FSF) sert à combler les lacunes de coordination entre les actions gouvernementales, ce qui améliore la prévention des instabilités transfrontalières et des utilisations abusives des systèmes financiers. Certains pays présentent par exemple un risque accru de contagion en cas de crise bancaire ou monétaire au niveau local ou régional.
Le système est également affecté lorsque des Etats tentent d’acquérir des parts de marché
en allégeant excessivement la réglementation et la surveillance («arbitrage réglementaire»). La création et le développement de normes minimales reconnues en matière financière constituent une approche d’amélioration des règles internationales qui renforce la
protection du système et de son fonctionnement aux niveaux national et international. La
Suisse ayant un intérêt particulier à un système financier mondial stable et bâti sur des
relations bien réglées, il est important qu’elle s’engage plus largement dans ce sens. La
stabilité financière internationale est l’une de ses aspirations essentielles, qu’elle souligne par le rôle actif qu’elle joue au sein de la BRI, du FSF et du FMI. Dans ce dernier
(comme au sein de la Banque mondiale), elle dirige un groupe de vote avec lequel elle
détient l’un des 24 sièges du Conseil exécutif, l’organe directeur du FMI. Cela lui permet
de prendre une part active aux choix politiques du Fonds monétaire international. A cet
égard, le principal intérêt de l’affiliation suisse au FMI réside dans le soutien d’un système financier et monétaire stable et fonctionnel au niveau international. Cela inclut la
mise en œuvre dans les différents pays concernés d’une politique budgétaire solide, d’une
politique monétaire orientée vers la stabilité et d’une politique structurelle axée sur l’économie de marché. En outre, le renforcement de l’activité de surveillance, la création et le
développement de normes et de codes ainsi que la garantie de la transparence revêtent une
importance cruciale.
Marché du travail et politique de l’emploi
Importance du marché
du travail pour la société:
Productivité du marché
suisse du travail supérieure
à la moyenne internationale
Le marché du travail a une grande importance pour la société: le travail est à la fois un
facteur de production primordial pour les entreprises et la principale source de revenus de
la population active, mais il est également un vecteur d’identité et de reconnaissance
sociale. De par ces nombreuses fonctions, le marché du travail joue un rôle essentiel dans
la société. En Suisse, il continue à se distinguer par une productivité élevée en comparaison internationale.20 Malgré la longue phase de récession des années 1990, la Suisse a pu
maintenir un haut niveau d’emploi. A cet égard, nous pouvons nous féliciter du taux élevé
d’emploi des actifs âgés (55 à 64 ans) en comparaison internationale. Dans l’Europe des
25 et l’AELE, seuls les pays scandinaves (Danemark, Suède, Islande et Norvège) affichent un taux d’activité aussi élevé dans cette classe d’âge. De même, le taux d’emploi
des femmes en Suisse est très élevé en comparaison internationale. Quant au taux de chômage, s’il a augmenté par rapport au début des années 1990, il s’inscrit actuellement à un
niveau toujours faible au regard des autres pays.21 Il est à noter que cela s’applique également au taux de chômage des jeunes.
De nouveaux défis
sur le marché du travail:
Evolution démographique
et technologique
L’internationalisation
progresse
A moyen terme, divers changements vont générer des difficultés accrues pour le marché
du travail helvétique. Citons notamment l’évolution démographique, qui pèsera sur la
croissance et entraînera un vieillissement accéléré de la population active, les progrès
technologiques, qui requièrent une adaptation constante de la main-d’œuvre à de nouvelles conditions de travail, ainsi que la poursuite de la division internationale du travail, qui
oblige l’économie à revoir en permanence ses structures en fonction de la concurrence
internationale. Pour les entreprises et leurs employés, ces changements représentent à la
fois des chances et des risques qui seront abordés dans les paragraphes suivants.
Flexibilité du marché
du travail:
Taux d’activité élevé et taux
de chômage faible
Le marché du travail suisse passe pour être très souple en comparaison internationale, ce
qui est également considéré comme une raison essentielle de sa forte productivité, et par
conséquent de son taux d’activité élevé ainsi que de son faible niveau de chômage. La
grande flexibilité du marché du travail suisse résulte de plusieurs facteurs qui vont du droit
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du travail et des réseaux sociaux (ainsi que de la motivation qu’ils génèrent) à la politique
en matière de formation et de migration en passant par la collaboration des partenaires
sociaux.
Elément important, le droit du travail peut être qualifié de modéré en comparaison internationale. Ainsi, la protection légale contre le licenciement est plus faible et la réglementation sur le temps de travail légal plus libérale en Suisse que dans de nombreux pays de
l’UE. Les partenaires sociaux sont responsables du processus de fixation des salaires et
des négociations des conditions de travail, dans lesquels l’Etat n’intervient généralement
pas. Il n’existe pas de salaire minimal légal en Suisse. Le défi du droit du travail demeurera, ces prochaines années, dans la défense ciblée des aspirations légitimes des travailleurs à bénéficier d’une protection sans compromettre les avantages d’une flexibilité élevée du marché du travail. Les mesures d’accompagnement de la libre circulation des
personnes représentent en matière de droit du travail un nouvel instrument important pour
la protection des salariés indigènes (→ politique migratoire). L’application à la fois
ferme et réfléchie de ces mesures sera déterminante pour le maintien de l’avantage qu’offre un marché du travail flexible.
Droit du travail:
Le droit du travail contribue
à la grande flexibilité du
marché du travail suisse
La mise en œuvre des mesures d’accompagnement de la
libre circulation des personnes restera un défi concret à
relever
L’assurance-chômage (AC) est un autre pilier important de la politique de l’emploi en
Suisse. Elle aide les personnes qui s’inscrivent auprès d’un office régional de placement
à rechercher un emploi, vérifie les conditions de droit aux prestations AC ainsi que les
efforts individuels de recherche de travail, et propose des mesures lorsqu’elles sont indiquées pour garantir une réinsertion rapide et durable sur le marché de l’emploi. De par ses
différentes activités, l’AC contribue elle aussi de manière déterminante au maintien et à
la promotion de la flexibilité du marché du travail suisse. L’assurance-chômage suisse
ayant fait ses preuves dans sa forme actuelle, aucune réforme fondamentale ne s’impose
dans ce domaine pour les années à venir. En revanche, il va falloir répondre à la question
du financement du système à long terme. Il convient notamment de soumettre l’efficacité
des instruments utilisés – comme par exemple les mesures sur le marché du travail – à un
examen critique permanent.
Assurance-chômage (AC):
Le système éprouvé de l’AC
renforce la flexibilité du
marché du travail suisse
La collaboration entre les partenaires sociaux joue un rôle déterminant pour le marché
suisse de l’emploi, et son bon fonctionnement est un autre facteur de réussite de la politique de l’emploi. Conséquences de ces bonnes relations, d’une part, la «paix du travail»
qui règne depuis de nombreuses années se traduit par un faible nombre de jours de grève,
d’autre part, la politique salariale tient généralement compte de la situation économique
des différentes branches et entreprises, ce qui profite à l’évolution de l’emploi en Suisse.
Le bon fonctionnement du dialogue entre partenaires sociaux n’a rien d’une évidence: il
doit constamment être entretenu et animé, ce qui implique pour la Confédération de continuer à définir sa politique de l’emploi en étroite collaboration avec les partenaires sociaux
et de transférer à ceux-ci la coresponsabilité de la création de bonnes conditions de travail. Là aussi, la mise en œuvre des mesures d’accompagnement constituera l’un des
champs d’activité les plus importants des prochaines années.
Collaboration entre les
partenaires sociaux:
Le bon fonctionnement de la
collaboration entre les partenaires sociaux, facteur de
réussite de la politique de
l’emploi en Suisse, doit être
favorisé
Du côté de l’offre de main-d’œuvre, le système de formation est un facteur de réussite
déterminant. Grâce au système dual de formation professionnelle, les entreprises forment
elles-mêmes les travailleurs de demain conjointement avec les écoles professionnelles. La
maturité ainsi que les différentes formations du degré tertiaire alimentent le marché du
travail suisse en travailleurs qualifiés et en jeunes scientifiques. Par ailleurs, la formation
continue axée sur un métier permet une adaptation constante aux nouvelles exigences en
termes de qualification. Bien sûr, le système de formation fait lui aussi face à de nouveaux
défis, en permanence et à tous les niveaux (→ politique de formation). Des problèmes
existent dans les différentes interfaces entre le système de formation et le marché du travail. Selon l’étude PISA 2003, 16% des élèves âgés de 15 ans ne disposent que de compétences rudimentaires de lecture.22 Pour ces jeunes, le passage à une formation professionnelle s’en trouve gravement compliqué. Même après la formation professionnelle,
l’entrée dans la vie active ne se fait pas toujours sans heurts. Bien que le niveau absolu du
chômage parmi les jeunes en Suisse demeure faible en comparaison internationale, il s’est
accru ces dernières années par rapport à celui de l’ensemble de la population.23 En outre,
il est toujours plus sensible aux fluctuations conjoncturelles. L’évolution démographique
Adaptation à de nouvelles
exigences en termes de
qualification:
Importance primordiale du
système de formation pour
le marché du travail
Chômage des jeunes –
problème d’interface entre
système de formation et
marché du travail
Faible niveau de qualification des anciennes générations d’immigrés
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ne va pas non plus apporter de net soulagement à la situation ces prochaines années: selon
le scénario de référence sur l’évolution de la population suisse, le groupe des jeunes âgés
de 15 à 24 ans va continuer à augmenter chaque année jusqu’en 2011, à un rythme toutefois moins marqué.24 Du fait de l’orientation antérieure de la politique migratoire vers une
main-d’œuvre peu qualifiée, les étrangers en Suisse disposent souvent d’un faible niveau
de qualification. Inconvénient qui se répercute également sur les enfants de ces immigrés.
Le contexte de l’immigration, la position sociale ainsi que la langue parlée à la maison
comptent parmi les principaux facteurs d’explication des écarts de performance en lecture. C’est pourquoi les étrangers constituent un groupe à observer de près en ce qui
concerne l’intégration au marché du travail. Cela vaut en particulier pour les personnes
relevant du droit d’asile, pour lesquelles une intégration au marché du travail implique des
problèmes particuliers, en raison notamment de leur niveau de qualification souvent faible, de difficultés physiques et psychiques, d’une connaissance insuffisante des langues
nationales ou de fausses incitations dans le domaine de l’aide sociale. (→ politique
migratoire).
Politique migratoire:
Une importance cruciale
pour l’offre de travail
Cependant, la politique migratoire joue de manière générale un rôle positif et central pour
l’évolution de l’offre de travail en Suisse. Son importance à cet égard concerne
aujourd’hui en premier chef le recrutement de travailleurs moyennement à hautement qualifiés. Pour une petite économie ouverte comme la Suisse, la possibilité d’embaucher une
main-d’œuvre étrangère est primordiale. Le maintien et l’exploitation ciblée de cet avantage – par exemple au cours de futurs cycles d’élargissement de l’UE – représentent un
défi pour les années à venir (→ politique extérieure, politique migratoire).
Le 1er avril 2006, le Protocole concernant l’extension de l’accord sur la libre circulation
des personnes aux dix nouveaux Etats membres qui ont intégré l’UE en 2004 est entré en
vigueur, tandis que les mesures d’accompagnement étaient renforcées. L’élargissement de
l’UE25 apporte un avantage économique à la Suisse en lui donnant accès à un marché intérieur élargi. Cette mesure assure des conditions-cadres bien réglées pour les relations économiques entre la Suisse et l’UE. De nouvelles possibilités de recrutement de personnels
adaptés favorisent la croissance économique et renforcent le marché du travail suisse26
(→ politique économique). Parallèlement, la révision des mesures d’accompagnement a
accru la protection des salariés (→ politique de l’emploi).
Depuis l’entrée en vigueur de l’accord sur la libre circulation des personnes (ALCP), il y
a lieu de constater qu’il n’a eu que des effets limités sur le marché du travail pour les travailleurs indigènes. Les données disponibles aujourd’hui indiquent que la main-d’œuvre
immigrée de l’UE-15 et de l’AELE est principalement utilisée en complément des travailleurs locaux (aucun effet de substitution). En outre, aucune pression sur les salaires n’a
été relevée jusqu’ici, ce qui est notamment dû aux mesures d’accompagnement. Une
exception peut éventuellement être constatée dans le secteur de l’horticulture (branche
hors CCT DFO).27 L’ALCP a eu des répercussions diverses sur les flux migratoires au
niveau régional. Depuis son entrée en vigueur, le bassin lémanique, le Tessin et la Suisse
orientale ont enregistré une croissance de l’immigration en provenance de l’UE-15 et de
l’AELE supérieure à la moyenne (→ politique de l’emploi).
L’examen permanent des effets de la libre circulation des personnes sur le marché du travail suisse revêt une importance capitale car le Parlement décidera en 2008 de la poursuite de l’accord par un arrêté soumis au référendum.
Participation élevée
au marché du travail:
Atténuer les effets du vieillissement démographique
Facteur de croissance
26
L’un des objectifs de la politique de l’emploi consiste à maintenir une participation de la
population aussi élevée que possible et même de l’accroître par rapport à aujourd’hui lorsque c’est possible. Cet objectif dérive d’une part du défi du vieillissement démographique qui, sauf contre-mesures, risque d’entraîner des problèmes considérables de financement des systèmes d’assurance-vieillesse. D’autre part, une participation élevée au
marché du travail renforce la productivité économique globale du pays, ce qui la rend
également souhaitable du point de vue de la politique de croissance. En ce qui concerne
l’objectif de participation élevée au marché du travail, voire de son augmentation, différents groupes cibles vont représenter des défis politiques particuliers ces prochaines
années.
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Les travailleurs âgés constituent un premier groupe cible:28 en comparaison internationale,
leur participation au marché du travail est déjà très élevée en Suisse, ce qui laisse un potentiel d’augmentation moins important que dans d’autres pays. Toutefois, il a fallu faire face
ces dernières années à une tendance aux départs en retraite anticipée, en raison notamment du très haut niveau de prévoyance professionnelle. Si cette tendance devait s’étendre, les problèmes s’intensifieraient encore en raison du vieillissement de la population.
Le défi de ces prochaines années consistera donc à maintenir la participation à un niveau
élevé par tout un ensemble de mesures. Pour cela, une adaptation de la législation sociale
sera nécessaire afin de motiver un allongement de la vie active et de ne pas empêcher le
report du départ en retraite. En outre, il faudra également arranger les conditions de travail en fonction de l’âge ainsi que favoriser la santé des travailleurs âgés et leur adaptation au marché du travail, par exemple grâce à des mesures de formation continue.
Travailleurs âgés:
Maintien de la capacité et de
la disposition à travailler
Deuxième groupe cible: les personnes qui s’acquittent de tâches éducatives qu’elles ne
peuvent pas, ou difficilement, associer à une activité professionnelle.29 Aujourd’hui, de
nombreux parents (principalement les mères) travaillent moins qu’ils ne le souhaiteraient
ou bien se retirent provisoirement ou définitivement de la vie active alors qu’ils préfèreraient continuer à travailler. En comparaison internationale, le taux d’activité des femmes
est élevé en Suisse. Pourtant la majorité d’entre elles travaillent à temps partiel, d’où un
potentiel considérable d’augmentation du volume de travail. Nous devons parvenir à une
meilleure conciliation entre vie familiale et vie professionnelle, notamment par des possibilités de garde pour les enfants en âge de scolarité et même avant, des conditions de travail plus adaptées à la vie de famille ou encore un cadre institutionnel plus adapté. Au
cours des années à venir, il conviendra de définir la manière dont nous utiliserons ces instruments pour atteindre l’objectif d’un taux d’activité plus élevé des parents.
Conciliation de la famille
et du travail:
Accroître la participation des
parents (en particulier des
mères) au marché du travail
Si la Constitution fédérale garantit l’égalité entre hommes et femmes, la réalité du marché du travail suisse est différente, avec des écarts de rémunération que n’expliquent pas
les facteurs objectifs tels que formation, expérience ou secteur d’appartenance. De même,
il conviendrait d’étudier l’ampleur d’une éventuelle discrimination du travail à temps partiel par rapport au travail à plein temps, puisque les femmes sont nettement plus souvent
dans le premier cas. Le défi d’une égalité effective entre hommes et femmes sur le marché du travail restera présent ces prochaines années, et une politique égalitaire efficace
sera nécessaire dans les entreprises et les administrations pour le surmonter (→ Constitution et institutions). Comme le montrent différentes études, la répartition des tâches
ménagères est elle aussi inéquitable. Les hommes passent environ deux fois moins de
temps que les femmes aux activités ménagères et familiales.30 Cette répartition du travail
non rémunéré entre les sexes a bien sûr des répercussions directes sur celle de l’activité
professionnelle.
Egalité sur le marché du
travail:
L’égalité effective entre
hommes et femmes n’est pas
encore atteinte sur le marché
du travail
Outre une participation élevée au marché du travail, l’augmentation de la productivité des
travailleurs constitue un autre objectif prioritaire de la politique de croissance (→ politique économique et attrait de la Suisse). La flexibilité élevée du marché du travail dans
toutes ses dimensions revêt également une grande importance pour la réalisation de cet
objectif.
Augmentation de la
productivité du travail:
Un facteur de croissance
essentiel
L’activité professionnelle est principalement motivée par l’acquisition d’un revenu suffisant pour les travailleurs et éventuellement pour leurs proches. Dans la plupart des cas,
elle remplit bien cette fonction. Toutefois, il existe des travailleurs dont le revenu familial
disponible ne suffit pas à assurer le minimum vital. Selon une étude récente, ces travailleurs pauvres représentaient en 2005 4,2% de la population âgée de 20 à 59 ans. Le défi
à cet égard consistera à accroître le revenu familial disponible, par exemple via des transferts ou des allégements fiscaux, mais aussi par une incitation à participer davantage au
marché du travail.31 Les personnes qui n’exercent ou ne peuvent exercer provisoirement
ou durablement aucune activité professionnelle, ou seulement de manière insuffisante,
courent un grand risque de pauvreté et sont souvent dépendantes de l’aide sociale ou d’une
rente d’invalidité. La résolution de cette problématique exigera une étroite collaboration
entre la Confédération, les cantons et les communes. Il faut rendre ces individus davantage aptes à une activité professionnelle tout en les motivant dans le cadre de leurs possibilités individuelles. Il convient également d’éviter toute exclusion durable de ces person-
Revenus de l’activité
professionnelle:
Le travail est la principale
source de revenus
Le problème des travailleurs
pauvres constitue un défi
politique
27
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nes du marché du travail, car celle-ci s’accompagne souvent d’une exclusion sociale
(→ politique sociale). L’assurance-chômage peut d’un côté servir de modèle pour leurs
efforts d’intégration et, de l’autre, devenir un partenaire dans le cadre d’une collaboration
interinstitutionnelle de plus en plus étroite. De manière générale, la politique de l’emploi
et la politique sociale doivent être encore plus étroitement coordonnées pour surmonter
les défis de demain (→ politique sociale).
Emplois précaires:
Les travailleurs peu qualifiés sont particulièrement
touchés
Tous les travailleurs ne peuvent réagir de manière aussi active et positive aux défis évoqués précédemment. De par les progrès technologiques et l’internationalisation de l’économie, les personnes peu qualifiées et les étrangers, en particulier ceux qui relèvent du
droit d’asile, subissent une pression importante sur le marché du travail. Ils doivent notamment accepter plus souvent, et même à contrecœur, du travail sur appel, des horaires variables, des contrats à durée déterminée ou du travail à temps partiel, sans recevoir de compensation monétaire appropriée pour cela. Les emplois précaires existeront toujours ces
prochaines années, et nous allons devoir continuer à rechercher des solutions pour améliorer la situation des personnes concernées (→ politique sociale, politique migratoire).32
Travail au noir:
De nouvelles bases
juridiques ont été créées
Ces prochaines années, de nouveaux défis vont également apparaître dans la lutte contre
le travail au noir. A cet égard, des bases juridiques spécifiques ont été créées pour permettre de lutter plus efficacement contre différentes formes de travail au noir.
Egalité des salaires:
Une trop grande fourchette
des salaires peut compromettre la cohésion sociale
Le thème de l’égalité des salaires présente un intérêt public considérable comme le montrent, d’une part, le débat sur les salaires élevés des dirigeants de groupes multinationaux
et, à l’autre extrémité de la fourchette des rémunérations, le problème des travailleurs pauvres. Une trop grande fourchette salariale peut poser un problème de politique sociale,
voire compromettre la cohésion sociale dans les cas extrêmes. Depuis le début des années
1990, l’égalité des salaires s’est quelque peu améliorée en Suisse comme dans de nombreux autres pays de l’OCDE. Cela s’explique principalement par une internationalisation croissante et par les évolutions technologiques. Ces deux facteurs offrent de nombreuses nouvelles perspectives aux travailleurs bien qualifiés, tandis que ceux qui le sont
moins ont tendance à subir une plus forte pression. Pour résoudre le problème des salaires élevés des dirigeants, des amendements au CO et à la loi sur la surveillance de la révision 2006/7 ont déjà été entrepris. Le droit des entreprises doit en outre être complètement
modernisé et adapté aux besoins économiques. Le gouvernement d’entreprise doit en particulier être amélioré, les structures capitalistiques et le droit comptable modifiés, et les
règles régissant les assemblées générales actualisées Les défis dans le domaine des bas
salaires sont particulièrement cruciaux sur les plans économique et social. Des explications à ce sujet sont proposées ci-dessus sous le titre «Revenus de l’activité professionnelle».
Politique agricole
Défis pour la politique
agricole:
Ouverture des marchés
agricoles
Amélioration des
prestations écologiques
Evolution structurelle
socialement responsable
Le contexte de la politique agricole influe fortement sur l’utilisation durable des ressources naturelles, l’agencement du paysage et le développement rural en Suisse (→ développement durable, politique environnementale, politique d’organisation du territoire).
Les principaux défis, dans ce domaine, sont la poursuite de l’ouverture des marchés agricoles, la garantie et l’amélioration des prestations écologiques, une évolution structurelle
socialement responsable ainsi que la sécurité alimentaire.
Evolution internationale
dans le secteur agricole:
Poursuite de l’ouverture des
marchés agricoles malgré
l’échec des négociations du
Cycle de Doha
Le Cycle d’Uruguay, conclu en 1994 dans le cadre de la libéralisation du commerce mondial menée sous l’égide du GATT puis de l’OMC, a permis pour la première fois d’ouvrir
les marchés agricoles. Dans l’article 20 de l’Accord sur l’agriculture du 15 avril 1994, les
membres de l’OMC expriment leur volonté de poursuivre la réduction progressive substantielle des mesures de soutien et de la protection des frontières dans le secteur primaire.
Sur cette base, la Conférence ministérielle de novembre 2001 à Doha (Qatar) a adopté un
mandat pour le cycle suivant. Les négociations de ce Cycle de Doha n’ont pu parvenir à
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une conclusion à ce jour, mais l’ouverture des marchés agricoles se poursuivra néanmoins. Ainsi, le Conseil fédéral a décidé en 2001 de réduire progressivement les droits de
douane sur les produits agricoles des «pays les moins avancés» (PMA)33. Cette mesure
s’inscrit dans le cadre de la politique de développement de la Suisse (→ politique extérieure). Une réduction moyenne de 30% des droits de douane normaux a d’abord été
accordée aux PMA dès le 1er janvier 2002 pour tous les produits agricoles ne faisant pas
encore l’objet d’une réglementation préférentielle. Depuis le 1er avril 2004, cette réduction va de 55% à 75%. Le Conseil fédéral a l’intention d’accorder aux PMA l’exonération totale des droits de douane en parallèle à une initiative de l’UE. Mais en proportion,
le volume d’importation de produits agricoles des PMA est minuscule. Les accords de
libre-échange que la Suisse et ses partenaires de l’AELE (Islande, Norvège et Liechtenstein) négocient avec des pays tiers (hors UE) permettent également d’autres ouvertures
de marchés. A ce jour, la Suisse a conclu des accords de libre-échange avec quinze pays.34
Des négociations avec d’autres Etats sont en cours ou en projet. Les effets de loin les plus
importants sur l’agriculture suisse pourraient être produits par l’accord de libre-échange
agricole qui est encore en phase exploratoire avec l’UE. Les marchés agricoles sont également de plus en plus stimulés par la demande en biocarburants, qui croît à un rythme
rapide (→ politique environnementale). Un encouragement étatique ciblé ainsi que le
prix élevé du pétrole rendent ces carburants de plus en plus concurrentiels. Ils bénéficient
également des orientations politiques telles que l’objectif de l’UE d’établir la part des biocarburants à 5,75% d’ici à 2010. De nouvelles possibilités de production sont ainsi offertes aux pays exportateurs de produits agricoles présentant un potentiel dans ce domaine.
Cette évolution va elle aussi à l’encontre de la pression tarifaire sur le marché agroalimentaire. Au final, on peut escompter que la période des excédents alimentaires de la dernière
décennie est révolue et que de nouveaux efforts seront nécessaires pour répondre à la
demande. Ainsi, depuis 2000, la production mondiale de céréales n’a dépassé la demande
qu’en 2004 et les stocks sont tombés à leur plus bas niveau depuis 25 ans.
Importance croissante des
accords de libre-échange
Le prix élevé du pétrole
influence de plus en plus
le marché alimentaire
Un accord de libre-échange dans le secteur agroalimentaire avec l’UE pourrait permettre
de franchir une étape décisive vers l’ouverture du marché (→ politique extérieure).35 Un
tel accord inclurait l’ensemble du secteur agricole, avec l’objectif de réduire à zéro les
droits de douane encore existants sur les matières premières et les produits agricoles transformés, ainsi que de lever autant que possible les entraves non tarifaires au commerce portant sur les produits et sur les procédés (→ politique extérieure). Pour l’agriculture, mais
aussi pour les secteurs d’amont et d’aval, cela représenterait à court terme un défi de taille.
Il conviendrait d’envisager en temps voulu une éventuelle atténuation de ces effets par des
mesures d’accompagnement en conséquence (→ politique budgétaire). Toutefois, à
moyen et long terme, cet accord constituerait une chance et offrirait des perspectives évidentes. L’ouverture du marché de loin le plus important pour les débouchés du secteur
agroalimentaire suisse favoriserait les exportations de celui-ci tout en réduisant les coûts
de production grâce à l’ouverture des marchés d’approvisionnement. Cela profiterait à
l’évolution de la productivité et de la compétitivité du secteur primaire en Suisse, y compris des segments d’amont et d’aval de la chaîne de création de valeur. Les expériences
de l’Autriche montrent36 qu’avec des mesures d’accompagnement appropriées, une agriculture multifonctionnelle est durablement possible dans les zones de montagne (à la
topographie difficile et à la grande sensibilité écologique) dans le contexte de libreéchange de l’espace européen (→ politique d’organisation du territoire).
Libre-échange agricole
avec l’UE:
Entretiens exploratoires avec
l’UE sur un éventuel accord
dans le secteur agroalimentaire
En termes de durabilité, les évolutions qui ont été introduites au début des années 1990
par une réforme agricole complète sont globalement positives (→ développement durable).37 Avec la «Politique agricole 2011», le cap doit être fermement maintenu conformément au chemin déjà parcouru.38 Pour que l’agriculture reste à même, à l’avenir, de réaliser les prestations d’intérêt général définies dans la Constitution, elle doit encore
améliorer sa compétitivité. Les conditions-cadres offertes par la politique agricole doivent
être développées de manière à exploiter les potentiels de réduction des coûts qui existent
dans l’agriculture comme dans les segments d’aval et d’amont, ainsi qu’à améliorer l’écologie et les prestations sur le marché. Les moyens étatiques doivent toujours être utilisés
en complément pour que le processus d’adaptation reste durable et socialement responsable (→ politique budgétaire).39 Mais les agriculteurs doivent également réaliser des
efforts considérables pour maintenir leurs revenus. L’élément central de la Politique agri-
Politique agricole 2011:
Evolution globalement
durable dans l’agriculture
Nécessité d’améliorer
davantage la compétitivité
Nécessité d’une adaptation
structurelle socialement
responsable
Facilite les mesures d’adaptation supplémentaires dans
le contexte international
29
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cole 2011 réside dans la réduction drastique des fonds utilisés aujourd’hui pour soutenir
les prix et dans leur réorientation vers des paiements directs indépendants des produits.
Les subventions à l’exportation doivent être entièrement supprimées et les sommes destinées à soutenir le marché intérieur réduites de plus de moitié. En outre, les droits de
douane sur les aliments pour le bétail doivent être diminués. Le recul des prix qui en
résulte active le potentiel d’augmentation de la productivité et de réduction des coûts, ce
qui conduit à une amélioration de la compétitivité (→ politique économique). La production et l’utilisation des matières premières s’ajusteront encore mieux au marché car le soutien des types d’utilisations à faible création de valeur doit être supprimé. Un programme
d’incitation à l’utilisation efficace des ressources doit encourager l’exploitation du potentiel d’amélioration de la situation écologique.
Politique d’approvisionnement
La pression concurrentielle
internationale entraîne une
diminution des stocks de
matières premières,
de ressources énergétiques,
de produits semi-finis
et de pièces de rechange
Livraison selon le principe
du juste à temps
La division internationale du travail selon le principe du juste à temps caractérise le
contexte économique mondial qui se traduit par une absence ou un manque de réserves
dans le secteur du commerce, de la production industrielle, des transports et d’autres
domaines liés aux services. D’une manière générale, l’économie mondiale réagit aux perturbations dues à des événements politiques et militaires, à des catastrophes naturelles et
techniques, à des actes de terrorisme et à d’autres facteurs d’influence d’abord par des
hausses de prix massives, suivies la plupart du temps par des problèmes d’approvisionnement plus ou moins durables dans les secteurs concernés si la perturbation en question
n’est pas réglée dans un court délai.
Stratégie de l’approvisionnement économique du
pays:
Approvisionnement du
marché à 100% durant les
6 premiers mois en gérant
l’offre et la demande ainsi
qu’en stimulant les importations
Ce n’est qu’ensuite que des
mesures de limitation –
contingentement et rationnement – entrent en ligne
de compte
Garantir les moyens de
transports, les voies d’acheminement et les infrastructures logistiques
Prescriptions quant aux
marges pour protéger les
consommateurs
La stratégie actuelle de l’approvisionnement économique du pays40 se fonde sur cette analyse de risques circonstanciée. C’est la raison pour laquelle l’approvisionnement économique du pays concentre ses activités sur la maîtrise des pénuries sectorielles affectant
l’approvisionnement en biens et services d’importance vitale à court et moyen terme,
c’est-à-dire sur une période allant de six à 18 mois. Il faut garantir l’approvisionnement
du marché en biens vitaux à 100% si possible – exception faite de l’énergie acheminée
exclusivement par conduites comme l’électricité et le gaz, qu’il n’est pas possible de
stocker – grâce à des mesures agissant sur l’offre. En cas de crise d’approvisionnement
qui ne peut plus être maîtrisée à l’aide de mesures agissant sur l’offre, il faut alors intervenir en faisant appel au contingentement, au rationnement ou à des mesures similaires.
Le Conseil fédéral a imposé aux entreprises qui importent ou qui commercialisent pour
la première fois sur le marché national des biens vitaux de constituer des réserves suffisantes pour assurer un approvisionnement normal pendant plusieurs mois.41 En cas de
pannes et de perturbations, le mandat d’approvisionnement des transports vitaux et des
infrastructures d’information et de communication devra être garanti par certaines mesures de pilotage et de sécurité concernant les moyens de transports, en particulier les navires de haute mer, les voies d’acheminement, les infrastructures logistiques et les dispositifs de communication. La Confédération peut, le cas échéant, réquisitionner des moyens
de transports dans l’intérêt du pays. Il s’agit aussi d’assurer la fabrication de certains produits critiques, comme l’emballage de biens vitaux, nécessaires à garantir la production
industrielle. Pour protéger les consommateurs contre des hausses de prix injustifiées et
pour contrer le risque d’inflation, le Conseil fédéral peut édicter des prescriptions limitant les marges à un niveau raisonnable.
Garantie de l’approvisionnement dans un contexte
international
Participation de la Suisse
à l’AIE et au Conseil de
partenariat euro-atlantique
Pour garantir l’accès aux infrastructures étrangères comme les ports maritimes et le droit
d’emprunter les voies de transport d’autres pays, la coopération internationale est indispensable. Par ailleurs, les mesures prises au niveau national doivent être coordonnées avec
celles prises par les pays voisins, pour prévenir un flux unilatéral de nos ressources vers
l’étranger. Aussi la Suisse participe-t-elle, dans le cadre de l’Agence internationale de
l’énergie, aux mesures internationales prises pour assurer l’approvisionnement en pétrole
et, en sa qualité de membre du Conseil de partenariat euro-atlantique (Partenariat pour la
paix), traite-t-elle différentes questions touchant à l’approvisionnement en cas de crise, en
particulier dans les domaines des transports, de l’alimentation et de l’industrie.
30
2.2
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Recherche et formation dans l’économie et la société
Outre des facteurs tels que la paix sociale et la productivité élevée, les avantages comparatifs de l’économie suisse résident avant tout dans des produits et des services exigeant
un haut niveau de formation et de recherche. A moyen et long termes, la compétitivité et
le niveau de vie de la Suisse continueront donc à dépendre fortement du maintien et du
développement de ces avantages comparatifs par les investissements dans la recherche et
la formation ainsi que par leur utilisation. Au vu des défis démographiques et de la concurrence internationale pour attirer les investissements ainsi que les meilleurs chercheurs et
spécialistes, l’attrait de la Suisse pour les entreprises et les investissements étrangers joue
également un rôle crucial à cet égard. La capacité d’innovation du pays en tant que facteur d’attrait revêt une importance décisive pour l’avenir de l’économie suisse (→ politique économique).42 Compte tenu des défis sociaux et écologiques posés par l’évolution
économique et technologique, la recherche et la formation ne peuvent cependant pas se
limiter à l’exploration et à la transmission de connaissances et de compétences économiquement exploitables. La recherche doit également prendre en compte des aspects importants pour la société et la durabilité. La formation doit quant à elle favoriser le développement de la personnalité et donc transmettre les aptitudes permettant à l’individu de
trouver ses marques et de s’imposer dans son environnement social. Il lui incombe également de permettre à l’individu de comprendre les interactions existant entre la société, la
politique, l’économie et l’environnement, mais aussi d’y participer et de les développer.43
Importance générale:
La recherche et la formation
constituent un atout essentiel
pour la place économique
suisse, l’évolution sociale du
pays et la garantie des avantages comparatifs de l’économie suisse
La politique de recherche
et de formation doit prêter
attention aux dimensions
sociales, politiques, économiques et écologiques
Politique de recherche et d’innovation
Ces dernières années, la Suisse est parvenue à maintenir sa bonne position dans le classement international en matière de sciences naturelles et techniques ainsi que de biomédecine. Mais depuis le milieu des années 1990, de nombreux Etats augmentent toutefois
la part de leur produit intérieur brut (PIB) consacrée à la recherche et au développement
(R&D). Le Conseil européen a formulé l’objectif d’un accroissement des dépenses de
R&D de l’Union européenne à 3% du produit intérieur brut d’ici à 2010.44 Mais pour la
recherche suisse, la concurrence de demain ne vient pas que des «anciens» pays de l’UE
ou des grandes nations industrielles que sont les Etats-Unis et le Japon. Elle est également
le fait des douze pays qui ont intégré l’UE en 2004 et 2007 (Bulgarie et Roumanie), ainsi
que d’Etats tels que la Chine,45 l’Inde et la Corée. Ces dernières années, la Suisse est parvenue à contrer la tendance à la stagnation, voire au recul de la part des dépenses de R&D
dans le PIB, ce grâce à une augmentation des investissements du secteur privé.46 Les quelque 0,7% du PIB que le secteur public investit actuellement dans la recherche et le développement sont légèrement au-dessous de la moyenne des pays de l’OCDE,47 ce qui affaiblit le potentiel de la chaîne d’innovation suisse. C’est pourquoi en matière de dépenses
de R&D de la Confédération, des priorités ont été définies dans le Message relatif à l’encouragement de la formation, de la recherche et de l’innovation pendant les années 2008
à 2011, et dans le cadre de la participation aux programmes-cadres de recherche de
l’Union européenne (→ politique budgétaire).48 Cela évite une nouvelle érosion de la
part publique des dépenses de recherche et de développement et assure un financement
de base de la R&D en complément des investissements privés. Aucun objectif quantitatif
en pourcentage du PIB n’a été fixé pour cela. En outre, la politique de recherche et d’innovation va faire face aux défis suivants: retard à combler et nécessité de réinvestissement
dans la recherche fondamentale clinique, la bioinformatique, les sciences de l’ingénieur,
les sciences humaines et sociales; encouragement de projets de recherche et de développement particulièrement porteurs; constitution de réseaux et de pôles thématiques à
l’échelle nationale via des projets de coopération, des pôles de recherche nationaux et des
centres d’excellence; investissement dans la collaboration européenne et renforcement de
la collaboration avec des Etats hors UE (notamment Etats-Unis et pays d’Asie); développement de la recherche appliquée et du transfert de savoir.49
Défis de la politique de
recherche et d’innovation:
Affaiblissement relatif de la
position suisse du fait d’une
augmentation croissante des
dépenses à l’étranger
Renversement de tendance
par la priorité accordée à la
recherche et au développement en Suisse
Retard à combler et nécessité de réinvestissement dans
la recherche fondamentale,
renforcement des secteurs
d’avenir, constitution de
réseaux et de pôles thématiques à l’échelle nationale,
collaboration soutenue au
sein de l’Europe et accrue
en dehors, développement
de la recherche appliquée
et du transfert de savoir
La recherche fondamentale restera un pilier central de l’innovation en Suisse.50 Il convient
donc d’assurer à l’avenir le niveau élevé clairement atteint par notre pays dans le secteur
de la recherche fondamentale universitaire.51 Le nombre de publications scientifiques par
million d’habitants place la Suisse dans le haut du classement des pays en termes de pro-
Amélioration de la
recherche fondamentale
pour augmenter la
capacité d’innovation:
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Dynamique de la recherche
fondamentale suisse
inférieure à la moyenne
Segments présentant un
retard à combler ou un
besoin de réinvestissement:
recherche clinique,
bioinformatique, sciences
de l’ingénieur, sciences
humaines et sociales,
recherche interdisciplinaire
Développement dans les
domaines particulièrement
porteurs
ductivité scientifique, avec toutefois un rythme de croissance nettement plus faible que
dans d’autres pays industrialisés ou émergents. Depuis les années 1980, le taux des personnes employées dans la recherche et le développement en Suisse est relativement stable à environ 1,3% de la population active. La Finlande, la Suède, le Danemark, le Luxembourg, la Nouvelle-Zélande, le Japon, la France, la Belgique et la Norvège affichent
actuellement des chiffres supérieurs. Selon l’OCDE, la Suisse est presque dernière en ce
qui concerne la progression du nombre d’employés dans la recherche et le développement
depuis 1980. En outre, les atouts de la recherche suisse se concentrent principalement sur
les sciences naturelles, de la vie, de l’information et de la communication. Dans d’autres
domaines, la Suisse ne figure pas aux premiers rangs des indices concernés. Toutefois, la
recherche suisse doit également maintenir et renforcer sa position de tête dans les domaines particulièrement porteurs. La recherche clinique, la bioinformatique et les sciences de
l’ingénieur ont un grand retard à combler ou un besoin important de réinvestissement.
Cela concerne également les sciences humaines et sociales ainsi que les travaux de recherche interdisciplinaires, les principales percées et innovations scientifiques se produisant
souvent, à l’heure actuelle, au carrefour de domaines de recherche distincts.52 Placé en
amont de la chaîne d’innovation soutenue par la Confédération, le Fonds national Suisse
(FNS) de la recherche scientifique vise à encourager les meilleurs projets, idées et établissements de recherche. Le Conseil fédéral prévoit de le faire bénéficier en priorité de
l’accroissement du financement prévu dans le Message relatif à l’encouragement de la
formation, de la recherche et de l’innovation pendant les années 2008 à 2011, avec à la
clé une augmentation de 7,5% par an de son budget. La Confédération (Secrétariat d’Etat
à l’éducation et à la recherche) attribuera au FNS un mandat de prestations quadriannuel
dans lequel sont définies les priorités et la répartition globale des ressources entre les
domaines. Enfin, en 2009, il est prévu d’introduire le financement des frais indirects des
projets de recherche («overheads») en tant qu’instrument supplémentaire de l’encouragement de la recherche.
Consolidation des réseaux
et des pôles thématiques:
Poursuivre et renforcer la
mise en réseau des hautes
écoles à l’échelle nationale
(«Université Suisse»)
Les établissements du
domaine des EPF et les centres nationaux d’excellence:
les fleurons de la recherche
et du paysage universitaire
suisses
La politique en matière de recherche et d’innovation est toujours confrontée à la petite
taille de la Suisse. Elle doit continuer à appliquer une stratégie qui réponde à la nécessité
– non dépourvue de risques – de concentrer les ressources disponibles et les domaines
soutenus en encourageant la formation de réseaux. Il faut donc poursuivre le processus
engagé de coopération, d’harmonisation et de répartition du travail entre la recherche libre
et la recherche orientée, entre les investissements en Suisse et les engagements internationaux, entre les divers établissements de recherche (universités, centres de recherche,
hautes écoles spécialisées), et enfin entre les investissements publics et privés. A cette fin,
les universités et les hautes écoles spécialisées doivent intensifier leurs efforts en vue de
leur mise en réseau à l’échelle nationale (division du travail, coordination et concentration), de manière à instituer une véritable «Université Suisse». Outre les projets de
coopération, les pôles de recherche nationaux (PRN) constituent dans ce domaine un instrument essentiel (→ politique économique).53 Le Conseil fédéral prévoit, dans le cadre
du Message relatif à l’encouragement de la formation, de la recherche et de l’innovation
pendant les années 2008 à 2011, une augmentation moyenne de 13,6% par an des fonds
alloués aux projets communs des universités, ainsi qu’une stabilisation des subventions
de base et des contributions à la couverture des frais d’exploitation des universités cantonales en tenant compte de l’amélioration nécessaire du taux d’encadrement. Cela permettra d’accroître le poids de la collaboration interuniversitaire. Les pôles de recherche nationaux bénéficieront de l’augmentation supérieure à la moyenne prévue pour le budget du
Fonds national. La Confédération mise par ailleurs sur les hautes écoles et les centres de
recherche des EPF, dont la qualité et la productivité donnent le ton pour l’ensemble du
système FRI suisse et représentent à l’étranger les fleurons de la recherche et du paysage
universitaire helvétiques. Le domaine des EPF joue un rôle déterminant dans la compétitivité et la croissance de la Suisse et attire les meilleurs professeurs, chercheurs et étudiants étrangers. Des centres d’excellence performants doivent en outre accroître la compétitivité de l’ensemble du système FRI suisse. Ces centres sont cofinancés par la
Confédération au moyen de la contribution au domaine des EPF et des subventions aux
universités cantonales, en particulier des contributions liées à des projets telles qu’elles
sont prévues par la loi sur l’aide aux universités. Par ailleurs, les établissements du
domaine des EPF font figure de chefs de file (leading houses) pour de grands projets
nationaux de coopération. Le projet d’envergure «SystemsX.ch» a pour objectif de faire
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passer les hautes écoles dans l’ère postgénomique de la biologie des systèmes et, partant,
de permettre à la Suisse de conserver sa place dans le haut du classement des pays en
recherche biomédicale.54 Compte tenu de leur niveau extrêmement élevé, les établissements du domaine EPF sont en mesure de financer leur développement, notamment en
fixant des priorités et par des fonds externes. C’est pourquoi le Conseil fédéral ne prévoit
(hors augmentation des effectifs des étudiants et des nouvelles tâches) aucune croissance
des moyens d’encouragement du domaine des EPF dans le cadre du Message relatif à l’encouragement de la formation, de la recherche et de l’innovation pendant les années 2008
à 2011.
La Confédération crée le contexte politique nécessaire à une collaboration fructueuse des
établissements de recherche suisse et de leurs meilleurs éléments au niveau international.
Une proportion croissante de dépenses en recherche et développement devrait donc s’inscrire dans le cadre d’une collaboration transfrontalière. Au sein de l’Europe, la collaboration s’est intensifiée ces dernières années (programmes de l’UE, Eurêka, Cost, organismes de recherche internationaux). De par l’entrée en vigueur de l’accord bilatéral de
coopération scientifique avec l’Union européenne, la Suisse est dans une large mesure
traitée sur un pied d’égalité avec les pays de l’UEM (bien que la clé de répartition désavantage la Suisse). La collaboration internationale, en particulier avec les pays partenaires européens, requérra encore plus de moyens à l’avenir: dans le cadre du septième programme-cadre de recherche de l’UE, le montant pour une participation intégrale de la
Suisse jusqu’en 2013 s’élèvera au maximum à 2,4 milliards de francs55 (→ politique budgétaire), ce qui implique un taux de croissance des moyens d’encouragement de 8,2% par
an en moyenne d’ici à 2011. Au-delà de l’Europe, la collaboration avec les Etats-Unis ou
les pays d’Asie, par exemple, gagne en importance du fait d’une concurrence accrue
autour des secteurs axés sur la recherche et des jeunes scientifiques hautement qualifiés.56
Les objectifs de la nouvelle politique scientifique extérieure de la Suisse, pour les pays
extra-européens, requièrent une amélioration de l’attrait et de l’accessibilité de la place
scientifique suisse57 ainsi que l’établissement d’une diplomatie scientifique active
(→ politique extérieure).58 Des moyens supplémentaires pour la collaboration bilatérale
avec des pays non européens doivent permettre aux établissements scientifiques suisses
de mettre en œuvre de nouvelles initiatives avec des partenaires comme la Chine, l’Inde,
le Japon et la Corée. Dans le domaine de la coopération scientifique multilatérale et bilatérale, le Conseil fédéral prévoit dans le cadre du Message relatif à l’encouragement de la
formation, de la recherche et de l’innovation pendant les années 2008 à 2011 une croissance annuelle moyenne de 14,9%, soit la plus forte progression des subventions à la
recherche et au développement suisses à ce jour.59 Parallèlement, la coopération scientifique mise en place de longue date dans le cadre de la politique de développement doit se
poursuivre avec les pays en développement et en transition. Elle est la contribution de la
Suisse au changement politique, économique et social en Europe de l’Est et dans la Communauté des Etats Indépendants (CEI) ainsi qu’au renforcement des bases du processus
de développement durable dans les pays du Sud. Il est essentiel de constituer des capacités de recherche dans les pays en développement, car les problèmes mondiaux ne sauraient
être résolus en l’absence de partenaires compétents dans ces régions.60
Rôle croissant de l’engagement international:
Collaboration renforcée avec
l’Union européenne
Intensification de la collaboration au-delà de l’Europe
L’application et la diffusion rapides des résultats de recherche et de développement sont
déterminantes pour la réussite des entreprises dans la course à l’innovation. Leur performance en matière d’innovation est donc essentielle pour l’évolution des revenus, de l’emploi et de la croissance en Suisse (→ politique économique, politique d’organisation
du territoire).61 Depuis plusieurs années, la Suisse se positionne à un haut niveau de performance sur le plan de l’innovation, grâce à la qualité du système scientifique et des secteurs de l’industrie et des services.62 Afin de favoriser l’utilisation des découvertes de la
recherche fondamentale pour les activités de développement et d’innovation des entreprises, la Confédération encourage des mesures accélérant le transfert de savoir des universités et renforçant le lien à double sens entre la science et l’économie. Des défis subsistent dans l’ancrage de la collaboration entre les universités et l’économie privée dans la
recherche appliquée et le transfert de savoir. Cette coopération des universités devrait être
renforcée aux plans national et international, ainsi qu’entre différents types de hautes écoles (hautes écoles universitaires ou spécialisées), et des projets allant dans ce sens doivent
être soutenus par la Commission pour la technologie et l’innovation (CTI).63 La promo-
Accélération de l’exploitation et meilleure diffusion
des résultats de la recherche pour augmenter la
capacité d’innovation:
L’innovation est essentielle
pour la Suisse
Rôle important du transfert
de savoir
Renforcement de la collaboration entre les hautes écoles
et les start-up grâce à la CTI
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tion des consortiums R&D, qui peuvent désormais lier les hautes écoles spécialisées et
universitaires à l’économie dans le cadre de projets de partenariat, et le nouvel encouragement des consortiums TT (TT = transfert de savoir et de technologie) par la CTI sont
autant de mesures de la Confédération qui répondent à cet objectif.64 A cet égard, il est
essentiel que le TT représente également un élément central du positionnement concurrentiel d’une haute école. Le choix du type de TT doit donc continuer de relever de la compétence de chaque haute école. De plus, les start-up créées dès l’université par des diplômés jouent un rôle capital pour le transfert de technologie.65 La tendance, inférieure à la
moyenne internationale, des diplômés des hautes écoles à se lancer dans la vie active en
créant leur propre société doit être stimulée par un encouragement plus vigoureux des
connaissances et de la motivation des étudiants en matière de gestion d’entreprise (initiative venturelab de la CTI). Parallèlement, le programme CTI Start-up atténue le problème
du financement lié à la création d’entreprise et facilite l’entrée sur le marché, grâce à un
processus de labellisation et de coaching des start-up porteuses de croissance. Par cette
mesure, la Confédération reconnaît le rôle clé joué par les jeunes entreprises dans la réussite d’un changement structurel et l’amélioration de l’innovation en Suisse.66 C’est pourquoi le Conseil fédéral prévoit, dans le cadre du Message relatif à l’encouragement de la
formation, de la recherche et de l’innovation pendant les années 2008 à 2011, d’attribuer
une part substantielle de l’augmentation des ressources FRI au budget de la CTI.
Facilitation du retour des
chercheurs suisses partis
à l’étranger et du séjour des
chercheurs étrangers en
Suisse
Amélioration de l’exploitation des résultats de la
recherche publique
La Suisse, qui attire nettement plus de scientifiques et de techniciens qu’elle n’en exporte,
occupe déjà une excellente position dans la «circulation des cerveaux» à l’échelle internationale (→ politique migratoire, politique de l’emploi). Cependant, les transferts de
technologie de l’étranger peuvent encore être augmentés en facilitant le retour des chercheurs suisses partis à l’étranger et le séjour en Suisse des chercheurs étrangers. Dans ce
domaine, les subsides de professeurs boursiers du FNS ainsi que l’activité des Maisons
suisses d’échanges scientifiques et technologiques sont d’une grande importance.67 Enfin,
il convient d’améliorer la création de valeur et l’utilisation de l’innovation subventionnée
grâce à la protection qu’offrent les droits de propriété intellectuelle.68
Politique de formation
La Suisse possède toujours l’un des meilleurs systèmes de formation, de recherche et d’innovation au monde. Elle affiche ainsi une créativité scientifique remarquable depuis de
nombreuses années.69 La Suisse doit toutefois lutter pour maintenir et conforter sa position dans un environnement de plus en plus difficile, marqué par une concurrence scientifique et économique de plus en plus acharnée. Ces mutations se répercutent sur le système éducatif en général et sur la formation professionnelle et supérieure (degré tertiaire
A et B) en particulier. Les défis suivants doivent être traités en priorité: consolidation du
processus de réforme entamé dans le domaine des hautes écoles, gestion de l’augmentation du nombre d’étudiants, accord de formation avec l’Union européenne, mise en œuvre
du processus de Bologne et de Copenhague, reconnaissance des diplômes des hautes
écoles spécialisées à l’étranger, obtension de diplômes postobligatoires par un maximum
de jeunes, renforcement du rôle de la Confédération dans la formation professionnelle
continue, amélioration de l’égalité des chances dans le système éducatif pour les jeunes
issus de l’immigration.70
Consolidation du processus de réforme au niveau
de la Confédération:
Cohérence et harmonisation
dans le domaine des hautes
écoles (universités cantonales, domaine des EPF et
hautes écoles spécialisées)
Mise en œuvre de nouvelles
compétences et simplification des structures dans le
domaine des hautes écoles
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L’un des défis majeurs posés à la politique suisse en matière de hautes écoles sera d’atteindre la cohérence dans la structure hétérogène de l’enseignement tertiaire A, afin d’exploiter les synergies entre les établissements et de mettre sur pied une offre d’enseignement coordonnée.71 Le 21 mai 2006, le peuple et les cantons ont accepté les nouvelles
dispositions constitutionnelles sur la formation, qui imposent à la Confédération et aux
cantons de fournir à la Suisse un espace éducatif homogène et d’un haut niveau de qualité, dans le cadre d’un partenariat rassemblant leurs compétences spécifiques.72 Cette
nouvelle exigence constitutionnelle est étroitement liée au processus de réforme engagé
dans le système FRI depuis le milieu des années 1990, qui doit être poursuivi et consolidé en collaboration avec les cantons et tous les autres partenaires intéressés au cours de
la période 2008 à 2011. Le processus de réforme a démarré avec la création des hautes
écoles spécialisées en 1996 et la promulgation de la loi sur l’aide aux universités en 2000.
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Avec les travaux en faveur d’une nouvelle loi-cadre sur les hautes écoles, qui reposent sur
l’article 61a de la Constitution, une nouvelle mesure de réforme est actuellement envisagée dans le système FRI. Fin 2004, un groupe de projet mis en place par la Confédération
et les cantons a soumis au Conseil fédéral les premières propositions de refondation du
paysage suisse des hautes écoles.73 Cette réorganisation implique notamment de renforcer
la collaboration entre la Confédération et les cantons dans le pilotage du système des hautes écoles, de mieux allouer les fonds par l’introduction généralisée de coûts standards par
étudiant, de coordonner l’offre de prestations parmi les hautes écoles et d’obtenir un
accord politique sur une répartition durable des tâches dans les domaines particulièrement
coûteux, grâce à une planification stratégique élaborée sur plusieurs années dans le cadre
d’un partenariat entre la Confédération et les cantons. Le 17 novembre 2004, le Conseil
fédéral a donné son feu vert à la réforme ainsi qu’à la rédaction d’une loi-cadre sur les
hautes écoles. L’entrée en vigueur de cette loi impliquant également la ratification d’un
concordat entre les 26 cantons et la conclusion d’une convention de collaboration entre la
Confédération et les cantons, il faut s’attendre que la loi-cadre sur les hautes écoles ne
prenne effet qu’en 2012.
Le savoir fait aujourd’hui partie des ressources les plus précieuses pour un agencement
durable des processus de développement.74 En matière d’activités professionnelles, la
nouvelle donne engendrée par l’évolution de la structure économique et le progrès technique exige toujours plus de travailleurs hautement qualifiés (→ politique économique).75 En dépit d’un processus marqué de rattrapage au niveau international, la Suisse
connaît toujours une certaine difficulté à former suffisamment de personnel de ce type.
Du fait d’une augmentation constante du taux de diplômés des hautes écoles, et grâce au
grand nombre de diplômés de l’enseignement professionnel supérieur, près de 29% de la
population âgée de 25 à 64 ans disposent aujourd’hui d’un diplôme tertiaire: en 2004, 20%
de la population âgée de 25 à 64 ans disposaient d’un diplôme de haute école (tertiaire A),
contre 13% en 1996, et 9% étaient au bénéfice d’un diplôme d’une formation professionnelle supérieure (tertiaire B). L’augmentation constante du taux de diplômés de hautes
écoles en Suisse s’explique en grande partie par l’introduction réussie de la maturité professionnelle comme porte d’entrée alternative aux hautes écoles, ainsi que par la création
en 1996 des hautes écoles spécialisées. Le Canada affichait en 2004 le meilleur taux de
diplômés des hautes écoles (45%) des pays de l’OCDE (degrés tertiaires A et B), suivi des
Etats-Unis (39%) et du Japon (37%). En Europe, le premier rang est occupé par la Suède
(35%), suivie de la Finlande (34%), du Danemark (32%) et de la Norvège (32%). La
Suisse (28%) précède ses voisins (Allemagne 25%, France 24%, Autriche 18% et Italie
11%). La Suisse dépasse nettement la moyenne des pays de l’OCDE pour ce qui est de la
part de sa population possédant un diplôme du degré post-secondaire, mais non tertiaire.
La répartition dans la population de ces trois types de diplômes varie fortement d’un pays
à l’autre: alors que dans certains d’entre eux, une large majorité est titulaire d’un diplôme
d’une haute école, dans d’autres, dont la Suisse, ce sont les personnes au bénéfice d’une
formation professionnelle améliorée qui constituent la majorité.76 En ce qui concerne les
sciences exactes et naturelles ou encore les sciences de l’ingénieur et les sciences techniques, où 0,77% de la population de 20 à 29 ans dispose d’un diplôme, la Suisse se place
sous la moyenne européenne (1,22%) et loin derrière le duo de tête formé par la France
(2,22%) et l’Irlande (2,42%).77 Le nombre d’étudiants de l’enseignement supérieur suisse
devrait continuer à augmenter jusqu’en 2015,78 d’environ 14 000 personnes dans les universités et 7000 dans les hautes écoles spécialisées, ce qui est une bonne nouvelle pour
les raisons déjà évoquées. Cette progression du nombre d’étudiants dans l’ensemble de
l’enseignement supérieur représente un défi de taille pour la politique de formation.
Compte tenu du taux d’encadrement déjà insatisfaisant dans quelques spécialités universitaires, les cantons et la Confédération doivent mettre en place les capacités nécessaires
pour répondre à la demande de ces jeunes désireux de poursuivre des études tout en améliorant résolument la qualité de l’offre à tous les niveaux. Parallèlement, la Confédération
souhaite exercer une certaine pression dans l’enseignement supérieur afin de favoriser
l’apparition de nouvelles initiatives propices à une redistribution de l’offre et la définition
de priorités. C’est pourquoi le Conseil fédéral prévoit, dans le cadre du Message relatif à
l’encouragement de la formation, de la recherche et de l’innovation pendant les années
2008 à 2011, de stabiliser la contribution fédérale au domaine des EPF ainsi que les subventions de base aux universités cantonales en tenant compte du nombre d’étudiants, de
Augmentation du taux
d’obtention de diplômes
tertiaires et problème de
capacité:
Permettre une augmentation
du nombre d’étudiants
Problème de capacité
exigeant une adaptation des
ressources d’exploitation
et d’infrastructure
Coordination de l’offre
et fixation de priorités
Affiner les bases de décision
Priorité des projets
de coopération mixtes
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l’inflation et des nouvelles tâches. En ce qui concerne les hautes écoles spécialisées, la
Confédération participera comme auparavant aux dépenses déterminantes via le taux de
subvention légal d’un tiers, dans le cadre des crédits autorisés. Les écoles SSA, qui recevaient jusqu’ici une aide financière réduite, bénéficieront à partir de 2008 des mêmes
droits de subventionnement que les autres écoles. La transition vers un subventionnement
axé sur les résultats doit se faire au plus tard avec la nouvelle loi-cadre sur les hautes
écoles.79 Par ces mesures, la Confédération et les cantons souhaitent garantir conjointement
aux établissements de formation concernés la sécurité financière nécessaire à une planification orientée vers l’avenir. Avec les contributions liées à des projets, le Conseil fédéral vise à motiver une poursuite de la restructuration de l’offre dans l’enseignement supérieur. De plus, il demande des moyens pour combler, en collaboration avec les cantons,
les lacunes reconnues dans le domaine des statistiques et du monitorage FRI. Ces mesures doivent aboutir aux effets suivants: renforcement de l’efficacité de la formation grâce
à un assainissement de l’offre et à la fixation de priorités; mise en place, dans le cadre
d’une action conjointe de la Confédération et des cantons, d’une politique FRI encore plus
prévoyante et fructueuse grâce à l’affinement des bases de décision. Afin de définir des
priorités dans la coopération des hautes écoles, d’assainir leur structure et d’exploiter les
synergies entre elles dès la période 2008 à 2011, la priorité doit être donnée aux projets
de coopération regroupant plusieurs types de hautes écoles. Ceux-ci doivent être discutés
et coordonnés dans le cadre des séances régulières de la Conférence universitaire suisse
et du Conseil suisse des hautes écoles spécialisées.
Encouragement de la
relève scientifique et de
la mobilité:
Optimisation des instruments d’encouragement et
de la dotation en ressources
pour promouvoir la relève
scientifique
Nécessité d’un concept
global
Accord avec l’UE sur les
programmes en matière
d’éducation, de formation
professionnelle et de
jeunesse
Des mesures d’encouragement dans le domaine de la relève scientifique doivent largement contribuer à ce que la place scientifique et technique suisse puisse surmonter les
défis de la concurrence mondiale dans l’intérêt de ses habitants. Ces mesures soulèvent
donc des questions importantes quant aux rémunérations des doctorants et à la mise en
place de nouveaux instruments d’encouragement («training grants» ou bourses de formation, «doctoral schools» ou écoles doctorales, contributions à des collèges doctoraux
internationaux, programme des professeurs boursiers du Fonds national suisse). En outre,
il faut que les instruments d’encouragement du Fonds national et les mesures particulières de la Confédération soient davantage intégrés dans un concept global.80 De manière
générale, l’encouragement de la relève académique ainsi que de la mobilité nationale et
internationale des étudiants et des enseignants revêt une importance particulière. Ceux-ci
doivent élargir leurs horizons par-delà les frontières linguistiques et territoriales. Pour
l’heure, la Suisse participe déjà aux programmes de l’UE en matière d’éducation, de formation professionnelle et de jeunesse (Socrates, Leonardo da Vinci et Jeunesse) dans le
cadre d’un «partenariat tacite». Le Conseil fédéral souhaite également arriver le plus rapidement possible à un accord avec l’UE afin d’accroître la mobilité (→ politique extérieure). Les négociations, qui doivent aboutir dès 2007, ont pour objectif la participation
intégrale de la Suisse.
Cohérence et harmonisation dans l’enseignement
postobligatoire:
Souplesse de l’offre de formation et des qualifications,
adaptation rapide des contenus de formation et orientation vers les domaines
professionnels d’avenir
Système éducatif favorisant
la mobilité et de qualité
Adaptation des filières
de formation aux normes
de l’accord européen
(processus de Bologne
et de Copenhague)
Assurance permanente
de la qualité et monitorage
de l’éducation
Prise en considération
des effets économiques
Dans le domaine des hautes écoles comme dans celui de la formation postobligatoire en
générale, il s’agit d’orienter les jeunes vers les secteurs de croissance et domaines professionnels de demain. Ainsi, l’adaptation constante des contenus des curriculas, l’offre de
programmes adaptés ainsi que la flexibilisation des offres de formation et de la transmission pédagogique (par exemple via un agencement modulaire des programmes) en vue
d’une mise en conformité permanente avec les exigences du marché du travail (formation
tout au long de la vie) seront encore plus importantes à l’avenir. L’offre doit correspondre
au besoin croissant de voies de formation individuelles, de formations complémentaires
et de réorientations dans le sens de l’apprentissage tout au long de la vie. Elle doit être
perméable et transparente afin de permettre des passages entre les différents degrés de
formation et entre les filières. Enfin, elle doit présenter une qualité générale élevée. Dans
une société du savoir de plus en plus mondialisée, toute formation suivie doit ouvrir les
opportunités de travail et d’avenir nécessaires à chacun. Au niveau des hautes écoles, cet
objectif a bénéficié de l’impulsion de la déclaration de Bologne, par laquelle 33 pays
d’Europe ont affirmé leur volonté de créer un espace européen de la formation.81 Les universités doivent saisir cette occasion, notamment pour débattre de la réforme des programmes et de la modularité de l’offre de formation.82 En outre, la qualité de la formation et
son développement doivent également être assurés dans le domaine universitaire par une
assurance permanente de la qualité et par le monitorage de l’éducation.83 Dans le domaine
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des hautes écoles, la Conférence des recteurs des universités suisses (CRUS) coordonne
la mise en œuvre du processus de Bologne depuis 2003; les normes ont été établies par la
Conférence universitaire suisse (CUS). Des changements similaires se produisent dans le
cadre du processus de Copenhague pour la formation professionnelle, né de la «stratégie
de Lisbonne». Pour la formation universitaire ce processus s’appuie sur le European Credit Transfer System (ECTS). Pour la formation professionnelle on prévoit de créer un
modèle spécifique, soit le Système européen d’accumulation et de transfert d’unités capitalisables pour l’enseignement et la formation professionnels (ECVET). La mise en œuvre
de la déclaration de Bologne, qui est déjà très avancée dans toutes les universités cantonales, les hautes écoles spécialisées et le domaine EPF, devrait être finalisée d’ici à 2010.
Au niveau fédéral, le projet de loi-cadre sur les hautes écoles devrait harmoniser les structures des filières à partir de 2012. La reconnaissance académique des diplômes dans l’optique d’une poursuite des études à l’étranger constitue un autre défi pour les hautes écoles spécialisées. Pour faciliter la reconnaissance, les hautes écoles spécialisées suisses
participent également au processus de Bologne, comme mentionné précédemment. La
transformation des cursus (deux degrés, modularisation, points ECTS) est déjà très avancée. Toutes ces améliorations du système éducatif suisse doivent tenir compte des impératifs de rentabilité. Au vu du vieillissement de la population, qui représente une charge
accrue pour la population active, il convient de faire en sorte que l’amélioration de la formation ne réduise pas la durée de la vie active. L’exploitation du potentiel de qualification de la population étrangère doit également être prise en considération (→ politique
migratoire). Les étrangers qui vivent en Suisse affichent un taux de diplômés universitaires supérieur à celui des citoyens du pays. Mais du fait de l’absence de reconnaissance
des diplômes, notamment pour les personnes venant de pays extracommunautaires, ce
potentiel est malheureusement inexploité. L’objectif doit être de permettre à ces étrangers
de relever le niveau de leurs qualifications professionnelles, rapidement et sans doubler
leur temps de formation, de manière à le placer en conformité avec le degré élevé des exigences suisses. Un autre défi réside dans les quatre cursus de formation créés par la
réforme de Bologne (bachelor et master pour les universités d’une part et les hautes écoles spécialisées d’autre part): il convient ici de fixer des priorités à long terme tant au
niveau des universités que des hautes écoles spécialisées.
Tirer parti des qualifications
de la population étrangère
A l’avenir également, le marché et le système de l’éducation doivent s’appuyer sur les deux
piliers que sont la formation tertiaire dans les hautes écoles et la formation professionnelle
afin de conserver le même niveau de performance et de qualité. Offrant une multitude de
possibilités de formation professionnelle, le système éducatif dual à partir du degré secondaire II est l’un des principaux atouts du paysage éducatif suisse. Environ 70% des jeunes
Suisses suivent une formation professionnelle duale, qui leur permet d’acquérir des
connaissances professionnelles approfondies et de se familiariser avec le monde du travail.
Cela explique en grande partie le faible taux de chômage des jeunes en Suisse. Depuis des
années déjà, les diplômés de l’enseignement professionnel suisse obtiennent d’excellentes
places lors des championnats du monde des métiers. Cette performance incontestable du
système dual doit être développée. Le degré secondaire de la formation professionnelle84
correspond à une solide formation de base via une structure modulaire souple. La mise en
œuvre cohérente de la nouvelle loi sur la formation professionnelle (LFPr) est ici prioritaire. Entrée en vigueur en 2004, celle-ci s’appliquera totalement en 2008, après un délai
de transition de quatre ans. Dans le cadre du Message relatif à l’encouragement de la formation, de la recherche et de l’innovation pendant les années 2008 à 2011, le Conseil fédéral prévoit d’accroître les contributions fédérales à la formation professionnelle en tenant
compte du nombre d’étudiants et des ressources disponibles. Après 2011, la part fédérale
devrait évoluer autour de 25%. La mise en œuvre cohérente de la loi sur la formation professionnelle, l’introduction de l’assurance de la qualité et l’amélioration de la transparence
doivent permettre de réaliser des gains d’efficience en matière de formation professionnelle. Par ailleurs, la Confédération et les cantons prennent des mesures en vue de permettre au plus grand nombre possible de jeunes et aux adultes sans diplôme professionnel d’effectuer une formation de rattrapage. Les offres de formation de niveau plus accessible
facilitent l’intégration des personnes en butte à des difficultés scolaires ou sociales. Le
Conseil fédéral a annoncé fin 2006 un renforcement de ces mesures dans le cadre de la loi
sur la formation professionnelle.85 En outre, le degré tertiaire B doit être développé afin
d’assurer un accès suffisant au système éducatif tertiaire (→ politique de l’emploi).86
Formation professionnelle:
Atout essentiel du paysage
éducatif suisse
Poursuite du processus
de réforme: financement
forfaitaire, diplôme postobligatoire pour un maximum
de jeunes, garantie d’un
accès suffisant au système
éducatif tertiaire
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Formation professionnelle
continue:
Il n’est plus possible
d’assurer les qualifications
«on the job»
Formation continue
et recyclage encore
insuffisants en Suisse
Un rôle plus important
de la Confédération est visé
De plus en plus de travailleurs exercent des activités différentes au cours de leur vie active,
et doivent par conséquent acquérir et développer les qualifications qu’elles requièrent.
D’où l’importance de l’apprentissage tout au long de la vie, c’est-à-dire de la formation
continue: les comparaisons avec les autres pays de l’OCDE montrent globalement qu’en
ce qui concerne la participation à la formation professionnelle continue (degré quaternaire), la Suisse se place soit en milieu de tableau, soit en tête avec la Suède et la Finlande,
en fonction de la méthode de sondage.87 Selon l’Office fédéral de la statistique (OFS), près
de 1,8 million de personnes ont participé à des cours en 2003,88 ce qui correspond à 36%
de la population résidente adulte; 3,5 millions de personnes, soit 69% de la population,
ont recouru à l’apprentissage individuel pour leur formation continue indépendante. Toutefois, les personnes hautement qualifiées et les cadres font appel à la formation continue
de manière fréquente et intensive tandis que les personnes moins qualifiées y renoncent,
parfois par manque de moyens financiers et de soutien de leur employeur. La structure de
la formation continue en Suisse se caractérise par l’éclatement des compétences et le manque de transparence en matière de qualité des offres. Compte tenu des effets positifs de la
formation continue, l’Etat doit jouer un rôle plus important dans ce domaine. La Confédération et les cantons doivent veiller à ce que le système d’enseignement soit dans l’esprit du temps et ouvre des perspectives. L’offre de formation doit répondre aux besoins
changeants des personnes de tout âge désireuses de se former et aux intérêts de la société
dans leurs aspects culturels, sociaux et économiques. Qu’il s’agisse de la formation initiale ou de l’apprentissage tout au long de la vie, un système homogène doit permettre aux
habitants de notre pays de saisir personnellement les chances qu’offre la société du savoir
et de contribuer à la prospérité de la Suisse. Cela concerne également la lutte contre l’illettrisme (→ Constitution et institutions, politique sociale, politique migratoire).89 En
vertu des nouveaux articles constitutionnels du 21 mai 2006 sur la formation, la Confédération est chargée de fixer les principes applicables à la formation continue (art. 64a,
al. 1, Cst.). Elle a en outre la compétence d’encourager la formation continue au-delà des
anciennes dispositions légales et de définir les critères. Les travaux préparatoires en vue
d’une loi fédérale sur la formation continue ont déjà été entrepris. Son but premier est
d’améliorer la transparence et la coordination. Il faut en outre assurer la qualité de l’offre
et faciliter l’accès à la formation continue de tous ceux qui souhaitent s’y engager. En
réponse à deux postulats (CSEC-CE 00.3197; CSEC-CN 00.3605), les effets possibles de
l’incitation axée sur la demande sont examinés actuellement.90
Période préscolaire
et scolarité obligatoire:
Orientation vers les
connaissances, aptitudes
et attitudes de base ainsi
que vers un enseignement
pluridisciplinaire
Normes minimales, examen
des résultats et harmonisation des structures scolaires
sur l’ensemble du territoire
Compatibilité avec
l’exercice d’une activité
professionnelle par les
deux parents
Stratégie de formation à
l’échelle de la Suisse et
monitorage complet de
la formation
Les résultats globalement positifs du système éducatif suisse en comparaison internationale ne doivent pas cacher les défis majeurs auxquels celui-ci doit faire face. La dernière
étude PISA (2003) attribue d’excellentes notes à la Suisse en mathématiques, en sciences
naturelles et dans la résolution des problèmes. Tandis qu’en sciences naturelles, la Suisse
a quitté le niveau insatisfaisant de 2000 et dépassé la moyenne des pays de l’OCDE, ses
résultats restent moyens sur le plan des compétences en lecture. La politique de formation
menée au niveau de la scolarité obligatoire doit également s’adapter avec souplesse et efficacité aux mutations sociales toujours plus rapides et à la mobilité croissante de la population. Elle doit être conçue de façon à pouvoir faire face à court terme à de nouveaux
défis tant sur le plan national qu’international. Les programmes d’enseignement des différents degrés scolaires ainsi que la formation et le perfectionnement des enseignants doivent être adaptés à ces défis. La formation doit se concentrer davantage sur les connaissances, les aptitudes et les attitudes de base, mais aussi sur l’interdisciplinarité. De plus,
en dépit des points forts du fédéralisme éducatif suisse, le manque d’harmonisation de
normes minimales pour la scolarité obligatoire à l’échelle du pays de même que l’absence
d’études régulières visant à évaluer le niveau des élèves sur l’ensemble du territoire
constituent un handicap certain. La mobilité croissante des personnes nécessite une harmonisation des structures scolaires à l’échelle nationale. Autre problème dans le domaine
de l’éducation préscolaire et de l’enseignement obligatoire: les formes d’encadrement et
les horaires sont inadaptés à l’exercice d’une activité professionnelle par les deux parents
(→ politique sociale, politique de l’emploi). En outre, le déficit mis en lumière par l’étude
PISA dans le système d’enseignement obligatoire peut à long terme avoir des répercussions
négatives sur l’enseignement supérieur et la formation professionnelle. Même si la scolarité obligatoire est avant tout du ressort des cantons, la mise en place à l’échelle du pays
d’une stratégie de formation commune à la Confédération et aux cantons ainsi que d’un
monitorage complet de la formation gagne en importance. Ces aspirations ont été ren-
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forcées par les nouvelles dispositions constitutionnelles en matière de formation. Un
concordat, qui pourrait fixer à l’échelle du pays des standards de formation à caractère
contraignant, des caractéristiques structurelles de la scolarité obligatoire et des instruments permettant d’assurer et de développer la qualité du système éducatif, est en cours
d’élaboration par la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l’instruction publique
(CDIP) et doit être soumis au vote pour être ratifié par les cantons fin 2007 (concordat
HarmoS). Un rapport pilote sur le monitorage de la formation en Suisse a déjà été publié.91
Au vu des hautes qualifications demandées et des besoins accrus de recyclage professionnel au cours de la vie active, l’accès à la formation revêt une importance croissante pour
chaque individu. C’est pourquoi l’accès au savoir et l’égalité des chances en matière de
formation constituent un sujet hautement politique (→ Constitution et institutions). En
outre, sous l’angle de la politique de la formation, de l’économie et de la société, la sousreprésentation de certains groupes de population constitue à la fois une perte et un gaspillage de ressources (→ politique budgétaire, politique sociale, politique économique).
Si les différences entre les sexes en matière de formation se sont considérablement réduites au cours des dernières décennies, les femmes n’ont pas encore comblé leur retard,
notamment au niveau universitaire supérieur. Il faut veiller dans le domaine des hautes
écoles à disposer d’un potentiel suffisant de femmes spécialistes très qualifiées en vue de
la libération de postes de professeurs au cours des prochaines années.92 Les hautes écoles
spécialisées dans lesquelles les femmes sont fortement sous-représentées en technique, en
économie et en informatique sont dès aujourd’hui invitées à prendre des mesures afin de
favoriser l’égalité des sexes et d’augmenter la proportion de femmes dans le corps professoral. Bien que les mesures prises jusqu’à présent puissent être qualifiées d’efficaces,
des progrès restent à faire.93 Dans le domaine des bourses d’études, les fonctions de coordination de la Confédération doivent être développées dans le cadre de la législation de la
RPT. La loi fédérale a déjà été votée.94 Toutefois, cette démarche budgétaire requiert
encore une concrétisation en termes de politique de formation. L’approche d’un système
consolidé réunissant les bourses, les prêts et les droits d’inscription a été demandée pendant les négociations parlementaires de la législation RPT et intégré dans le rapport du
Conseil fédéral sur la croissance.95 Les travaux doivent être engagés dans le contexte de
la loi-cadre sur les hautes écoles. L’inégalité des chances en matière de formation constitue en particulier un défi de taille pour l’éducation préscolaire et l’enseignement obligatoire. Parmi les raisons invoquées pour justifier le classement moyen de la Suisse par rapport aux autres pays de l’OCDE en ce qui concerne les compétences de base des jeunes,
notamment en lecture, on distingue, outre la scolarisation tardive et les exigences pédagogiques élevées du fait du plurilinguisme, la faible compensation du handicap des jeunes issus de familles défavorisées, les différences liées au sexe et le handicap des jeunes
issus de familles d’immigrés. L’inégalité des chances conduit à sous-exploiter le potentiel
existant, ce qui affecte la compétitivité (→ politique de l’emploi, politique économique),
mais également la capacité de jugement de certaines catégories de la population dans l’excercice de leurs droits politiques (→ Constitution et institutions).96 Pour améliorer l’égalité des chances, il sera nécessaire de prendre des mesures d’accompagnement en matière
de politique sociale et de politique d’intégration. C’est pourquoi le Conseil fédéral a mandaté un groupe de travail interdépartemental sur la base d’un rapport de l’Office fédéral
des migrations pour étudier, d’ici à mi-2007, de nouvelles actions, en plus des mesures
d’intégration existantes, afin de faciliter l’intégration de la population étrangère (→ politique sociale, politique migratoire).97
A tous les échelons 1:
Un sujet hautement politique: l’accès au savoir et
l’égalité des chances en
matière de formation
Les femmes doivent rattraper leur retard au niveau
universitaire supérieur,
ainsi que dans les sciences
naturelles, techniques et
économiques
Un système consolidé de
financement des études
Compensation du handicap
des familles défavorisées et
immigrées dans le domaine
de l’enseignement obligatoire
Nécessité de mesures
d’accompagnement
en matière de politique
sociale et de politique
d’intégration
Les considérations économiques continueront à jouer un grand rôle dans les discussions
sur la politique de formation. Comme dans d’autres pays d’Europe, la question du financement du système éducatif sera au premier plan. En Suisse, le financement des hautes
écoles est principalement assuré par des fonds publics. A cet égard, la politique budgétaire crée une situation paradoxale (→ politique budgétaire). D’un côté, il faut augmenter les ressources dans certains domaines pour relever les défis précédemment décrits; de
l’autre, la croissance rapide des ressources peut bloquer des réformes nécessaires. Au vu
de cette situation, il est indispensable d’augmenter l’efficacité du système des hautes
écoles, autrement dit de le rendre plus productif, de mieux répartir les ressources, de définir des priorités et de renoncer à certaines activités. Dans ce contexte, il faut veiller à prendre suffisamment en compte l’élément fondamental que constitue le bénéfice social
A tous les échelons 2:
La question du financement
du système éducatif passe au
premier plan
Nécessité d’améliorer
l’efficacité du fait de la
marge de manœuvre réduite
en matière de politique
budgétaire
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Nécessité de prendre
suffisamment en compte
le bénéfice social externe
des investissements publics
réalisés dans le domaine
de la formation
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externe des investissements publics en matière de formation.98 Ce bénéfice ne réside pas
simplement dans le savoir exploitable directement sur le plan professionnel, mais aussi,
par exemple, dans l’amélioration des compétences politiques des citoyens participant à la
démocratie directe, ou dans leur plus grande disponibilité à s’engager socialement et culturellement, au sens le plus large qui soit (→ Constitution et institutions).
2.3
Sécurité sociale et santé
Sécurité sociale et politique sociale
Système de sécurité
sociale – résultat d’une
longue évolution sur
plusieurs décennies:
Constitution du système
jusque dans les années
1960, puis phases d’améliorations successives
Couverture de risques
importants pour la population, intégration sociale
de personnes défavorisées
Contribution notable à la
paix sociale et à la stabilité
politique
Stabilisation de la demande
intérieure
Le système suisse de sécurité sociale, dont les fondements remontent au XIXe siècle, s’est
forgé en plusieurs décennies. S’il a été ébauché après la crise économique des années 1930
et la Seconde Guerre mondiale, il a ensuite été complété et amélioré progressivement à
partir des années 1960.99 Cependant, il ne repose pas sur un concept global de sécurité
sociale. Les assurances sociales, qui occupent une place essentielle dans toute société
moderne, couvrent des risques spécifiques tels que la vieillesse, l’invalidité, le décès (du
soutien de famille), les accidents, la maladie, la maternité et le chômage. L’aide sociale
comble quant à elle des lacunes du système en palliant ponctuellement à des besoins
financiers existants. Ensemble, assurances sociales et aide sociale favorisent l’intégration
socio-économique des populations défavorisées et contribuent dans une large mesure à la
paix sociale et à la stabilité politique en Suisse (→ Constitution et institutions). Elles
assurent par ailleurs aux ménages un certain pouvoir d’achat, d’où un effet anticyclique
sur la conjoncture (stabilisateurs automatiques) (→ politique économique, politique
budgétaire).
Augmentation massive
des coûts depuis les
années 1990:
Les surcoûts absolus les
plus importants sont
générés par la prévoyance
professionnelle, l’AVS,
l’assurance obligatoire des
soins, l’assurance-invalidité
et l’assurance-chômage
Les plus fortes progressions
des coûts en pourcentage
sont le fait de l’assurancechômage, de l’aide sociale,
de l’assurance-invalidité
et de l’assurance obligatoire
des soins
Les pouvoirs publics et les
assurés, qui payent une
prime individuelle, sont les
premiers touchés
Depuis 1990, les coûts du système de sécurité sociale ont considérablement augmenté.
La majeure partie de la hausse des dépenses de prestations sociales (47%), au sens des
comptes globaux de la protection sociale,100 a été attribuée à la prévoyance vieillesse.
Si l’on considère la croissance en fonction des différents régimes de protection sociale,
la part prépondérante revient à la prévoyance professionnelle (29% de l’augmentation totale). L’AVS représente environ 18% de l’augmentation des prestations sociales
entre 1990 et 2004, l’assurance obligatoire des soins 15%, suivie de l’assurance-invalidité
(10%) et de l’assurance-chômage (8%). A titre de comparaison, l’aide sociale et le
domaine de l’asile, fortement sollicités dans les années 1990, représentent à eux deux
seulement 4% de l’augmentation globale (→ politique migratoire). Si l’on observe
l’évolution au sein des différents régimes, la croissance annuelle moyenne la plus forte a
été enregistrée dans l’assurance-chômage et les mesures en faveur des chômeurs, avec
de grandes variations d’une année à l’autre (→ politique de l’emploi). La situation sur
le marché du travail explique aussi l’augmentation nettement supérieure à la moyenne
affichée par l’aide sociale. La croissance des prestations de l’AI et des prestations
complémentaires à l’AI se situe également au-dessus de la moyenne. Comme l’AI,
la prévoyance professionnelle a été touchée par l’augmentation du nombre de rentes
d’invalidité; ce phénomène, ajouté à l’arrivée à la retraite de la génération d’entrée de
l’assurance, explique la croissance marquée de ce régime. Enfin, malgré l’entrée en
vigueur de la nouvelle loi sur l’assurance-maladie obligatoire (LAMal) en 1996, les
coûts de cette assurance n’ont pu être endigués. En revanche, les prestations de l’AVS et
de l’assurance-accidents (AA) ont affiché une progression inférieure à la moyenne.
Suivant les sources de financement, la hausse des coûts de la protection sociale a été
supportée diversement par les agents de financement. Entre 1990 et 2004, la part
des recettes provenant des primes par tête a progressé le plus fortement; la contribution
des pouvoirs publics s’est aussi accrue, tandis que la part des cotisations a reculé.
L’apport du rendement des capitaux a fléchi en raison de la chute des marchés financiers
en 2000. Ces évolutions, associées au renversement prévisible de la pyramide des
âges, à la modification du contexte économique (mondialisation et concurrence entre
sites de production) et au creusement des déficits publics, ont donné lieu à des débats politiques animés sur le financement de la sécurité sociale (→ politique économique, politique budgétaire).101 D’importants efforts de consolidation structurelle et
financière du système de sécurité sociale ont par conséquent été réalisés à la fin des
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années 1990, ce qui s’est traduit par des études exhaustives sur les orientations à suivre,
les prestations et leur financement,102 ainsi que par des réformes ciblées dans les assurances sociales.103 L’aide sociale a également subi d’importantes réformes dans les
cantons.104
Le système suisse de sécurité sociale se distingue par son degré d’efficacité élevé. Après
un accroissement notable au cours de la première moitié des années 1990, puis une stagnation passagère, le taux des dépenses de la protection sociale par rapport au PIB est
reparti à la hausse depuis 2000. Il peut désormais être comparé à celui d’autres pays
depuis l’adoption en Suisse des définitions européennes. Comparée aux 25 membres de
l’UE, la Suisse se classait en 2004 (dernière année pour laquelle des statistiques sont disponibles) en quatrième position, c’est-à-dire parmi les pays aux dépenses de protection
sociale les plus élevées. Pour les seules assurances sociales, le tableau est similaire: le taux
de prestations sociales progresse depuis les années 1990, avec une interruption de 1997 à
2000. Cette augmentation s’explique notamment par la faible croissance de l’économie:
du fait de la stagnation du PIB, une faible augmentation des budgets des assurances sociales a suffi à accroître le taux.105
Degré d’efficacité élevé
du système suisse:
Augmentation du taux des
dépenses sociales
Au vu de l’évolution escomptée, le système de sécurité sociale et la politique sociale
devront surmonter plusieurs obstacles à plus ou moins long terme. Bien que les besoins d’adaptation soient connus et aient déjà donné lieu à des mesures, les principaux
défis restent les suivants: premièrement, il convient d’adapter les systèmes d’assurancevieillesse à l’évolution démographique (augmentation de l’espérance de vie et du quotient
d’âge, vieillissement et diminution de la population active) ainsi qu’à des modalités
de départ à la retraite de plus en plus variées (flexibilisation) sans faire peser de charges
financières trop lourdes sur les générations futures. Au-delà des transferts financiers,
une société à quatre générations exige le développement d’une politique qui utilise
le potentiel de toutes les générations. Deuxièmement, les coûts de la santé doivent
être réduits et le système de santé adapté à la situation démographique (→ politique de
santé). Troisièmement, la progression de l’invalidation, tout particulièrement parmi
les jeunes et les personnes atteintes de troubles psychiques, doit être freinée. En outre,
l’AI doit être consolidée financièrement. La précarité et le risque d’exclusion progressent
parmi les personnes qui cumulent différents problèmes, dont le manque de qualifications.
Le système de protection sociale doit donc protéger les personnes concernées par la
pauvreté tout en favorisant leur intégration professionnelle et sociale.106 Dans cet objectif, il faut veiller aussi bien aux mesures d’insertion spécifiques qu’aux conditions-cadre
de l’intégration, comme la formation de base et la formation continue qui sont une forme
d’investissement social (→ politique de formation). La collaboration entre les différentes institutions qui ont une mission d’intégration a été renforcée ces dernières années
et les efforts doivent être poursuivis. En raison du mouvement d’individualisation dans
le domaine familial, il conviendra quatrièmement d’assurer la compatibilité entre l’exercice d’une activité professionnelle et la garde d’enfants ainsi que d’améliorer la couverture des risques liés aux situations familiales instables. L’interaction entre le système de
sécurité sociale et l’économie va jouer un rôle croissant dans les débats sur la politique
sociale. L’augmentation de la participation au marché du travail (par l’aménagement du
passage à la retraite, la compatibilité entre vie familiale et vie professionnelle ou encore
l’organisation et l’effet incitatif des prestations sociales) constituera notamment un facteur de croissance économique. Cela permettrait entre autres d’assurer les transferts
financiers et de placer à l’avenir les fonds investis (p. ex. 2e pilier) à des conditions intéressantes (→ politique économique, politique de l’emploi). La question du financement
des assurances sociales est devenue l’un des principaux thèmes politiques (→ politique
budgétaire, Constitution et institutions). Les nouveaux défis ne pourront pas trouver
une réponse dans l’extension continue du système de protection sociale. Quant à un éventuel changement de système social et aux propositions de réformes à grande échelle, qui
visent notamment à renforcer la part de la responsabilité individuelle dans la prévention
et la prévoyance, ils vont rester d’actualité. Les problèmes sociaux se manifestent dans les
communes-centres des agglomérations, et de plus en plus souvent dans certains quartiers,
parfois aussi dans la ceinture d’agglomération. Pour les résoudre, une collaboration étroite
entre la Confédération, les cantons et les communes est nécessaire.
Principaux défis:
Vieillissement de la population et flexibilisation de
l’âge de la retraite en veillant à ne pas transmettre le
problème aux générations
futures, exploiter le potentiel
de toutes les générations
Maîtrise des coûts de la
santé
Contrer les tendances à
l’exclusion et à l’assistanat
par les rentes, promouvoir
l’intégration professionnelle
et sociale grâce à une collaboration étroite entre les
acteurs concernés, consolider l’AI
Compatibilité entre
professionnelle et la garde
d’enfants, couvrir les
risques liés à l’instabilité
des relations familiales
Veiller à l’interaction entre
les politiques sociale et
économique
Question du financement
Coopération entre Confédération, cantons, villes et
communes
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Âge de la retraite:
Individualisation des modes
de vie, y compris pour les
personnes âgées, en raison
de l’allongement de l’espérance de vie et de l’amélioration des conditions
de santé et de formation
Potentiel pour assumer des
fonctions sociales et participer plus longtemps au
marché du travail
La tendance à l’individualisation des modes de vie devrait se poursuivre, y compris pour
les personnes âgées. On assiste à deux évolutions parallèles: d’une part le nombre de
retraites anticipées demeure élevé, et ce malgré l’allongement de l’espérance de vie et
l’amélioration des conditions de santé et de formation. Le taux d’activité des plus de
60 ans pourrait donc continuer à baisser. D’autre part, de meilleures conditions de santé
et de formation se traduisent par un accroissement des performances et de la motivation
des personnes âgées (→ politique de santé, politique de formation).107 De plus en plus
de jeunes retraités ne se sentent pas suffisamment valorisés dans leur nouveau rôle, alors
qu’ils souhaiteraient endosser de nouvelles responsabilités sociales ou demeurer dans la
vie active. On assiste ainsi à l’émergence d’un nouveau potentiel social, exploitable tant
dans l’intérêt des personnes âgées que dans celui de la société, d’où l’importance d’une
véritable politique des générations. Il convient dès lors de trouver des formes de travail et
de participation adaptées aux expériences, aux compétences et aux intérêts des personnes
âgées, ainsi que de leur donner accès à des activités utiles à la société. Il s’agit, par exemple, de promouvoir les secondes carrières et les différentes formes de travail social non
rémunéré, d’autant que ces mesures sont susceptibles de favoriser la solidarité entre les
personnes âgées et entre les générations. Dans ce domaine, les cantons ont un rôle important à jouer.108
Possibilités d’emploi des
personnes âgées liées à la
conjoncture
L’augmentation non flexible
de l’âge de la retraite entraînerait un report des coûts
vers l’assurance-chômage,
l’AI et l’aide sociale
Importance croissante
d’une politique plus
équilibrée en faveur des
personnes âgées
Uniformisation de l’âge de
la retraite pour les femmes
et les hommes
Projet d’une rente de préretraite dans le cadre de la
11e révision de l’AVS
Mesures prévues pour
accroître la participation
des personnes âgées au
marché du travail
Il est à noter que les possibilités d’emploi des personnes âgées dépendent des solutions
nouvelles et des flexibilités introduites par l’économie, ainsi que de la conjoncture. Plus
les conditions sont intéressantes, plus les personnes âgées peuvent travailler plus facilement et plus longtemps. Par contre, en période de hausse du chômage, la possibilité d’anticiper le départ en retraite est pleinement exploitée par les personnes âgées et encouragée par les entreprises. L’assouplissement de l’âge de la retraite peut donc faire effet de
tampon (stabilisateur automatique) pour le marché du travail (→ politique économique,
politique de l’emploi).109 Une augmentation de l’âge de la retraite réduirait les dépenses
liées à l’AVS, aux prestations complémentaires de l’AVS et à la prévoyance professionnelle. Cela allégerait le fardeau supporté par les jeunes générations, tout en alourdissant
celui de leurs aînés. Au moment de l’ouverture du droit à la rente AVS, l’AVS prend le
relais de l’AI, de l’assurance-chômage pour les chômeurs âgés et éventuellement de l’aide
sociale. Le relèvement de l’âge d’accès à la rente aurait donc pour conséquence une augmentation des coûts pour l’assurance-chômage, l’assurance-invalidité et les prestations
complémentaires de l’AI ainsi que l’aide sociale, ce qui réduirait le potentiel d’épargne
de cette mesure. D’où l’importance d’une politique équilibrée en faveur des personnes
âgées. La question du mode de transition entre la période d’activité et la retraite se pose
également en termes éthiques: comment envisager une assurance-vieillesse respectant à
la fois les considérations économiques et budgétaires, le fardeau supporté par les jeunes
générations ainsi que la liberté de choix et la dignité des personnes âgées? Le Conseil
fédéral entend harmoniser l’âge de la retraite dans le cadre de la 11e révision de l’AVS
(nouvelle version), en alignant l’âge de la retraite des femmes sur celui des hommes. Mais
en parallèle, le projet prévoit d’étendre le dispositif de retraite à la carte introduit par la
10e révision de l’AVS et d’introduire une prestation de préretraite pour les personnes de
condition modeste qui ne pourraient supporter les conséquences financières de l’anticipation. Cette prestation de préretraite constitue une solution ciblée qui prend place dans
le système des prestations complémentaires.110 Pour contrer la tendance à l’anticipation
de la retraite et favoriser la participation des travailleurs âgés au marché du travail, une
série de mesures est en discussion dans le domaine des assurances sociales, de la santé au
travail et de l’employabilité (→ politique de l’emploi).111 Une partie de ces mesures doit
s’inscrire dans le cadre de la réforme structurelle de la prévoyance professionnelle. Le
Conseil fédéral prévoit de présenter encore un message à ce sujet au premier semestre
2007.
Thèmes centraux après
la 11e révision de l’AVS:
Influence des règles
relatives aux rentes sur la
participation au marché du
travail, compensation socioéconomique, lien avec
d’autres assurances socia-
La 11e révision de l’AVS ne met pas un terme à la question de l’aménagement de l’âge de
la retraite dans le premier pilier. Le vieillissement démographique entraînant une augmentation de l’âge moyen des travailleurs, il faut s’attendre à une diminution de la population
active. C’est pourquoi le potentiel d’accroissement de la participation des femmes et des
personnes âgées au marché du travail, les facteurs et dispositions légales déterminant le
moment du départ en retraite ainsi que la politique des entreprises à cet égard constituent
des thèmes centraux dans les débats actuels. Il s’agira de trouver un nouveau système de
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rentes qui ne sera plus fondé sur un âge fixe de la retraite comme aujourd’hui. D’autres
thèmes essentiels seront également abordés: l’effet des écarts socio-économiques sur la
prévoyance vieillesse, les relations entre l’AVS et les autres systèmes de politique sociale,
ainsi que les conséquences de la mobilité internationale des personnes sur leur assurancevieillesse (→ politique migratoire). Mais la structure future de l’assurance-vieillesse
dépendra également du contexte matériel. Les déficits prévisibles de l’AVS, fondés sur
des problèmes structurels, nécessiteront tant des mesures relatives au financement que des
mesures relatives aux prestations. Le financement et les sources de financement de l’AVS
restent par conséquent des points essentiels (→ politique budgétaire).112 Avec la refonte
du système des rentes, ils feront l’objet d’une prochaine révision du régime AVS ultérieure
à la 11e révision (nouvelle version), dotant l’AVS d’un équilibre financier jusqu’en 2020.
les, mobilité internationale
des assurés, financement
et sources de financement
Le financement des rentes futures reste aussi une préoccupation dans le 2e pilier après la
1re révision LPP et malgré les mesures d’assainissement prises dès 2002 à la suite de l’effondrement des marchés boursiers. Les principaux paramètres pour l’adaptation des rentes et la couverture du capital sont le taux de conversion des rentes, le taux d’intérêt technique ainsi que le taux d’intérêt minimal qui doivent être adaptés régulièrement à
l’évolution démographique et aux perspectives de rendement des capitaux. Le 22 novembre 2006, le Conseil fédéral a adopté le message sur l’adaptation du taux de conversion
minimal dans la prévoyance professionnelle à l’intention des Chambres fédérales: étant
donné la nécessité de tenir compte de la diminution notable des rendements attendus à
long terme sur les marchés financiers, le taux de conversion minimal (actuellement à 7,1%
pour les hommes et 7,2% pour les femmes) devra être abaissé à 6,4% dès le 1er janvier
2011 pour les deux sexes. Par ailleurs, les nouvelles mesures introduites par la 5e révision
de l’AI (notion plus stricte de l’invalidité, détection précoce, réadaptation, collaboration
interinstitutionnelle) permettront d’enrayer l’augmentation des rentes d’invalidité dans la
prévoyance professionnelle, avec des économies de l’ordre de 435 millions de francs par
an, sans qu’il soit nécessaire d’adapter la LPP étant donné que celle-ci se base sur la même
notion d’invalidité que l’AI.113
Le financement est
également une question
centrale pour le 2e pilier
Abaissement du taux
de conversion
Moins de nouvelles rentes
d’invalidité dans le 2e pilier
grâce à la 5e révision de
l’AI
Compte tenu de l’évolution persistante du marché du travail (assouplissement du temps
de travail, augmentation du travail à temps partiel, augmentation des composantes du
salaire liées aux prestations, segmentation accrue du niveau des salaires en fonction des
qualifications professionnelles) (→ politique de l’emploi), différentes catégories de la
population continueront à ne disposer d’aucune couverture ou ne disposeront que d’une
couverture partielle pour certains risques, et ce malgré la consolidation du système des
assurances sociales.114 La main-d’œuvre peu qualifiée à faible revenu, les chômeurs de
longue durée, les chômeurs en fin de droit et leurs familles, les femmes, notamment les
mères célibataires, sont principalement exposés. Les personnes engagées à temps complet et leurs familles ne sont toutefois pas totalement à l’abri de la pauvreté: en 2005, les
familles de personnes travaillant à temps complet (au moins 36 heures par semaine) et
vivant au-dessous du seuil de pauvreté représentaient 4,2% des foyers (problématique des
travailleurs pauvres). Il s’agissait principalement de familles monoparentales, de familles
nombreuses, de travailleurs peu qualifiés ou d’indépendants.115 Même après les adaptations en cours ou prévues, des lacunes subsisteront dans le système de sécurité sociale.116
Les assurances sociales compensent avant tout une perte ou une insuffisance de revenu
consécutive à un événement spécifique (décès du soutien de famille, invalidité, vieillissement, maladie, accident, chômage, etc.). Mais elles ne visent pas à couvrir le risque d’une
exclusion durable du marché du travail, d’emplois précaires (→ politique de l’emploi) ou
de relations familiales instables. L’évolution du contexte socio-économique décuplant ce
problème, l’aide sociale joue de plus en plus le rôle d’un ultime «filet de sécurité»,117
constituant une assurance de base pour les personnes non couvertes ou insuffisamment
couvertes par le système de sécurité sociale.118 Un système qui alourdit la tâche des cantons et des communes. L’intégration de la population d’origine étrangère de langue et de
culture différentes pose également un défi aux institutions, en particulier dans le domaine
de la santé, des services sociaux, de la formation et du marché du travail. Il s’agit de garantir la non-discrimination et l’égalité des chances ainsi que de viser une ouverture interculturelle (→ politique de santé, politique migratoire).119
Défis de la couverture
des besoins de base:
Risques sociaux liés
à l’assouplissement et à la
segmentation du marché
du travail
Personnes particulièrement
exposées: travailleurs peu
qualifiés, chômeurs de
longue durée, chômeurs en
fin de droit et leurs familles,
femmes, en particulier mères
célibataires
Problématique des travailleurs pauvres dans le cas
de familles monoparentales,
de familles nombreuses,
de travailleurs peu qualifiés
ou d’indépendants
Nouveaux risques sociaux
insuffisamment couverts
par les assurances sociales
Problématique du recours
accru à l’aide sociale
Intégration de la population
d’origine étrangère
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Réorientation de la
politique sociale:
Politique active en faveur de
l’emploi et de l’intégration
Prêter attention aux divergences d’intérêts entre protection sociale, incitation au
travail et sollicitation des
assurances sociales et des
pouvoirs publics
Plan d’action commun
Depuis plus d’une dizaine d’années, la dimension active de la politique sociale s’est renforcée. Tandis que l’assurance-chômage introduisait des mesures de marché du travail,
certains cantons mettaient sur pied des régimes de revenu minimum d’insertion. L’aide
sociale s’est aussi assortie de mesures d’intégration; l’incitation au travail a encore été
accentuée dans la dernière révision des recommandations qui font référence au niveau
suisse.120 Les expériences menées en matière d’intégration montrent que les systèmes de
protection sociale doivent offrir différentes sortes de prestations aux actifs. D’une part, ils
doivent protéger efficacement les personnes concernées de la pauvreté tout en maintenant
l’incitation au travail. D’autre part, les personnes qui n’ont pas ou plus accès au marché
du travail doivent être conseillées et soutenues; les programmes d’intégration actuels ne
leur permettent souvent pas d’acquérir les qualifications nécessaires (→ politique de formation) et ne sont pas adaptés à leurs besoins individuels. De nombreux projets de collaboration interinstitutionnelle ont été menés depuis quelques années pour accélérer le
retour au travail de personnes présentant une problématique complexe. La Confédération
et les cantons, à travers les organes de l’assurance-chômage, de l’assurance-invalidité et
de l’aide sociale, développent maintenant des formes de collaboration contraignantes
pour l’analyse de la situation des personnes concernées d’un point de vue tant médical
que professionnel et l’adoption de plans de réinsertion individuels (projet CII-MAMAC).
La réussite de cette collaboration en ce qui concerne la réintégration durable des personnes exclues du marché du travail revêt une grande importance (→ défis 2007–2011). Dans
la perspective de favoriser l’intégration, l’intérêt se porte en particulier sur la protection
de la population active. Toutes les alternatives et les compléments au système actuel font
face à un conflit d’objectifs: assurer une protection aussi ciblée et efficace que possible,
conserver des incitations positives au travail et maintenir les coûts à un niveau aussi faible que possible. Parmi les propositions en discussion figurent un revenu d’intégration qui
reviendrait à toute personne exerçant une activité lucrative à un certain taux, ou un crédit
d’impôts pour personnes actives (→ politique budgétaire). Ces propositions posent
comme condition l’exercice d’une activité lucrative, ce qui peut être problématique selon
la situation du marché du travail, mais la discussion mérite d’être poursuivie.121 Enfin, il
serait judicieux de réunir les différents acteurs concernés aux différents niveaux par la
lutte contre la pauvreté pour examiner la possibilité de développer une forme de plan d’action commun.122
Coordination et meilleure
intégration des prestations
financières et sociales
Création d’un système
d’information pour mesurer
l’efficacité des systèmes
d’assurance sociale et de
l’aide sociale
Pour éviter à l’avenir que certaines personnes ne sombrent dans la pauvreté, il serait par
ailleurs nécessaire de mieux coordonner et de mieux intégrer les aides de l’Etat et les prestations sociales non seulement à tous les niveaux de la politique sociale et de la politique
de lutte contre la pauvreté, mais aussi au niveau de la politique de l’emploi, des étrangers,
de la santé, du logement, de la famille, de la formation (y compris préscolaire et professionnelle)123 et des impôts (→ politique de l’emploi, politique de formation, politique
budgétaire, politique de santé, politique d’égalité, politique migratoire, politique du
logement).124 Cet effort de cohérence est également important pour les personnes qui, sans
être en situation précaire, risquent d’être incitées à réduire leur participation par manque
de structures ou pour des raisons fiscales (par exemple femmes obligées de choisir entre
l’exercice d’une activité professionnelle et les tâches familiales comme les soins aux
enfants ou aux parents âgés). Une étude sur les revenus disponibles des ménages après
transferts et prélèvements a montré que la situation économique dépendait dans une large
mesure du lieu de domicile, aboutissant à des différences injustifiées et des incohérences.125 Par ailleurs, il convient de mieux évaluer les effets sur l’aide sociale des adaptations
ou des mesures appliquées dans le cadre des assurances sociales. La nouvelle statistique
nationale de l’aide sociale crée les conditions permettant de déterminer, preuves à l’appui,
les lacunes et les répercussions de la gestion des risques sociaux ainsi que de vérifier l’efficacité des systèmes de sécurité sociale. A l’avenir, les données statistiques actuellement
traitées à l’OFS sur la situation financière des ménages et sur la classe moyenne fourniront également des informations sur l’efficacité des systèmes de sécurité sociale.126
Invalidité et handicap:
Nombre croissant de
bénéficiaires de rentes AI,
problème de financement,
risque d’exclusion
Le nombre de bénéficiaires de rentes AI a considérablement augmenté depuis les années
1990. Cette augmentation n’est pas seulement un phénomène lié au vieillissement de la
population ou une conséquence directe de la mauvaise conjoncture économique: la probabilité augmente dans toutes les classes d’âge. Le nombre des rentiers AI a progressé de
4,5% par an en moyenne depuis 1992; 5,4% de la population d’âge actif recevait une rente
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AI en janvier 2005. Un renversement de la tendance à l’augmentation du nombre de nouvelles rentes AI est toutefois à observer ces trois dernières années. Les données fournies
par le monitoring de l’AI pour le premier semestre 2006 montrent que par rapport au premier semestre 2003, le nombre de nouvelles rentes octroyées a reculé de 30%. Malgré
cette amélioration, la situation financière de l’AI demeure préoccupante: la dette s’accroît
de façon vertigineuse, mettant en danger le Fonds de compensation de l’AVS qui est son
créancier. L’assurance a urgemment besoin de recettes additionnelles pour résorber son
déficit. Dans la perspective d’un financement équilibré à long terme, le Conseil fédéral a
proposé de relever les cotisations salariales de 0,1 point de pourcentage dans le cadre de
son Message concernant la modification de la loi fédérale sur l’assurance-invalidité
(5e révision de l’AI), et d’augmenter la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) de 0,8 point de
pourcentage pour assainir l’AI dans son Message concernant le financement additionnel
de l’assurance-invalidité. Un point de pourcentage des salaires correspondant en termes
de revenus à un point équivalent de TVA (soit actuellement environ 3 milliards de francs),
le besoin additionnel s’élève au total à 0,9 point équivalent de TVA, dont 0,7 point prévu
pour financer les dépenses courantes et 0,2 pour rembourser les dettes du Fonds de l’AVS.
En raison de la réduction du nombre de nouvelles rentes, ce besoin peut être diminué de
0,1 point de pourcentage et ramené au total à 0,8 point équivalent de TVA, dont 0,2 point
de pourcentage pour le remboursement des dettes et 0,6 pour le financement des dépenses courantes. Les conséquences sociales de l’augmentation du nombre de bénéficiaires
de rentes AI sont également importantes, parce qu’un nombre de plus en plus élevé de personnes, toujours plus jeunes et fréquemment pour cause de troubles psychiques, se retrouvent exclues de la vie active. Le défi pour l’AI demeure de freiner l’augmentation des nouvelles rentes, d’éliminer les incitations négatives à la réadaptation et de viser un
assainissement de la situation financière de l’assurance. La 5e révision de l’AI introduit
notamment de nouveaux instruments de prévention et d’intégration. Il s’agit de détecter
suffisamment tôt le risque d’invalidité et d’intervenir pour empêcher que les problèmes
de santé ne deviennent chroniques. Les efforts portent sur le maintien de l’emploi ou, au
besoin, des mesures de réinsertion préparant la réadaptation professionnelle.127 La collaboration entre toutes les parties concernées par le risque d’invalidité est primordiale
(employeurs, assurance d’indemnités journalières, assurance accidents, assurance-chômage, médecin traitant, aide sociale, etc.). Pour piloter durablement l’évolution de l’AI,
il convient à présent de combler certaines lacunes de connaissance sur l’invalidité et sur
la mise en œuvre des réformes engagées dans le cadre du programme de recherche sur
l’AI de l’Office fédéral des assurances sociales.
Intervention précoce
nécessaire
Elimination des obstacles
à l’intégration des personnes
handicapées
Nécessité d’une collaboration entre tous les protagonistes
Le programme de recherche
sur l’AI pourra démontrer
un besoin de mesures
supplémentaires
L’assurance-accidents obligatoire (LAA) présente une évolution contrastée. Tandis que les
cas d’accidents et de maladies professionnels affichent une tendance à la baisse depuis
des années, le nombre des accidents survenus durant les loisirs reste stable à un niveau
relativement élevé dans une perspective à long terme. Les coûts de l’assurance-accidents
montrent toutefois une évolution nettement moins favorable que le nombre de cas. L’évolution démographique joue un rôle dans l’augmentation des coûts: l’âge moyen plus élevé
des accidentés implique une convalescence plus longue et un risque d’invalidation accru,
l’allongement de l’espérance de vie des rentiers nécessite une capitalisation des rentes
plus importante. Comme pour l’assurance-invalidité, l’évolution des coûts est aussi liée à
la situation économique (→ politique économique).128 Une révision de la loi sur l’assurance-accidents (LAA) est en préparation afin de l’adapter aux exigences d’un système
d’assurance sociale moderne. A cet égard, l’harmonisation des prestations de l’assuranceaccidents avec celles du 2e pilier et de l’assurance-invalidité ainsi que la libéralisation des
primes des assureurs privés LAA figurent au premier plan du projet. En outre, l’organisation de la Suva doit être adaptée aux principes du gouvernement d’entreprise et la question de ses activités accessoires doit être traitée.
Assurance-accidents:
Accidents durant les loisirs
plus fréquents que les
accidents professionnels,
coûts plus élevés du fait de
l’évolution démographique
L’évolution de la société entraîne une mutation et une individualisation des modes de vie
(familles plus petites, davantage de couples sans enfant, taux de divorce élevé, familles
recomposées, couples homosexuels, toujours plus de familles monoparentales et de personnes vivant seules). Certaines de ces formes de vie tendent à affaiblir les filets de sécurité que représentent les liens familiaux.129 La stabilité moindre des couples et des familles peut entraîner une multiplication des cas de grande précarité. Les personnes les plus
touchées sont celles qui se chargent de tâches ménagères et éducatives, telles que les per-
Mutation sociale
et politique familiale:
Enjeu social en raison
de l’altération des réseaux
familiaux et d’une stabilité
moindre des couples
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Protection insuffisante des
personnes accomplissant
des tâches ménagères et
éducatives (notamment les
femmes et dans le cas de
familles monoparentales)
sonnes élevant seules leurs enfants. Par ailleurs, la main-d’œuvre peu qualifiée, majoritairement féminine, est souvent employée à des postes à temps partiel ou n’offrant qu’une
faible protection (→ politique de l’emploi).130 Les dépenses de prestations familiales sont
plus faibles en Suisse que dans d’autres pays, ce qui pourrait remettre en cause l’adéquation de la pondération au sein du système social et des besoins futurs. Malgré quelques
adaptations du système, la politique suivie jusqu’ici tend à privilégier les prestations aux
personnes âgées, alors que la fonction d’éducation des familles ne bénéficie que d’un soutien marginal. En cas de poursuite de la politique actuelle et d’un vieillissement démographique accru, la charge financière que représente aujourd’hui l’éducation d’un enfant risque d’engendrer des tensions sociales entre les générations ainsi que des pertes
économiques (→ Constitution et institutions, politique économique).131
De meilleures conditionscadres pour les familles
et les couples:
Harmonisation des prestations familiales, allégement
de l’imposition
Prestations complémentaires pour les familles
à faibles revenus
Amélioration de la prévoyance professionnelle
pour les travailleurs à temps
partiel et intérimaires, les
salariés cumulant plusieurs
emplois, les artistes
Ouverture du 3e pilier
aux personnes sans activité
lucrative
Si les cantons et les communes, en principe compétents en matière de politique familiale,
ont déjà introduit certaines améliorations,132 les adaptations prévues au niveau fédéral ne
sont pas toutes complètement mises en œuvre. Le 14 mars 2006, le Parlement fédéral a
voté une loi sur les allocations familiales, qui fixe pour la première fois des montants
minimaux dans tous les cantons et harmonise les conditions d’octroi des allocations familiales. Un référendum a été lancé contre cette loi, mais cette dernière a finalement été
approuvée par le peuple le 26 novembre 2006. Pour sa part, l’imposition des familles
donne lieu à une révision en deux étapes: des mesures immédiates atténuent la discrimination à l’encontre des couples mariés, c’est-à-dire la pénalisation fiscale des couples
mariés à deux revenus par rapport aux couples en union libre également à deux revenus.
La réforme entrera en vigueur le 1er janvier 2008. La deuxième étape prévoit une refonte
majeure de l’imposition des familles, qui soulèvera la question du choix entre la taxation
individuelle et la taxation commune (splitting). Une modification du droit des assurances
sociales doit également contribuer à améliorer le soutien aux familles. La compensation
des charges familiales et la reconnaissance des prestations fournies par les familles sont
en train d’être revues. Un projet de prestations complémentaires pour familles à bas revenus est à l’étude au sein de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique
du Conseil national; divers modèles sont envisageables, avec des conséquences diverses
pour la réduction de la pauvreté des familles, l’incitation au travail et la conciliation de la
vie professionnelle et familiale.133 L’amélioration de la protection des risques liés à l’âge
pour les personnes travaillant au foyer a déjà été envisagée dans le cadre des travaux de
révision de l’AVS et de la LPP (bonifications pour tâches éducatives ou pour tâches d’assistance dans l’AVS; amélioration de la situation des femmes divorcées dans l’AVS et
dans la LPP). Dans le cadre de la 1re révision de la LPP, la prévoyance a été étendue dans
une certaine mesure aux personnes à faibles revenus (diminution du seuil d’entrée) et
améliorée pour les faibles revenus déjà assurés auparavant (diminution de la déduction de
coordination). Dans le cadre de la prévoyance professionnelle, les caisses de pensions
peuvent réduire, voire supprimer la déduction de coordination pour les personnes travaillant à temps partiel. Une amélioration de l’assurance LPP pour certaines catégories particulières de travailleurs est à l’étude (travail temporaire, travail à temps partiel, travail
pour plusieurs employeurs, artistes). La question de l’ouverture du pilier 3a aux personnes sans activité lucrative est en cours d’examen.
Compatibilité entre
et la garde d’enfants:
Le déséquilibre de la
pyramide des âges pourrait
engendrer des pertes économiques
Taux de natalité en baisse
Nécessité d’assurer la
compatibilité entre l’exercice d’une activité rémunérée et la garde d’enfants
Le non-renouvellement des générations freine la croissance économique (→ politique
économique); le déséquilibre de la pyramide des âges pèse sur les revenus via les assurances sociales et remet en question la position de la place économique suisse et du bienêtre social en Suisse à long terme.134 Or, le nombre moyen d’enfants continue de reculer
à un faible niveau,135 en particulier parmi les personnes hautement qualifiées. Parallèlement, les entreprises comme les parents eux-mêmes souhaitent une participation plus
active à la vie économique. Bon nombre de femmes souhaitent s’investir davantage professionnellement et mieux exploiter leurs qualifications (→ politique de l’emploi,
Constitution et institutions). Les tâches ménagères et familiales étant encore très majoritairement assumées par les femmes, elles sont les premières concernées par le problème
de la compatibilité entre vie professionnelle et vie familiale. La plupart des hommes, et
surtout des pères, travaillent encore à plein temps. Cette double activité des femmes pourrait expliquer le faible taux de natalité et les problèmes démographiques qui en résultent
pour la Suisse.136 D’où l’importance d’une réforme de la politique familiale en faveur de
la garde intra- ou extra-familiale d’enfants. Bien que la pyramide des âges ne puisse être
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stabilisée par la politique familiale, il est de plus en plus crucial de la réformer en renforçant les structures de garde extra-familiales et en aménageant les horaires scolaires en
fonction des horaires de bureau (→ politique de formation). Le Conseil fédéral et le Parlement se sont déjà penchés sur la question avec les aides financières à l’accueil extrafamilial des enfants octroyées depuis 2003 par la Confédération, sur une période limitée
à huit ans.137 Depuis le 1er juillet 2005, les mères reçoivent pendant quatorze semaines
après la naissance de leur enfant une indemnité en cas de maternité correspondant à 80%
de leur salaire.
L’évolution démographique demande également de s’adapter à une société à quatre générations (→ Constitution et institutions). La politique devra à l’avenir davantage en tenir
compte et développer une approche transversale de soutien aux relations entre générations
(→ défis 2007–2011). Celles-ci ne se limitent pas aux transferts monétaires sous forme
de prestations sociales. D’une part, les transferts privés et les échanges non monétaires,
comme les soins et autres services, jouent un rôle important. Il faut en reconnaître les
potentialités et les limites. D’autre part, les relations intergénérationnelles contribuent à
l’intégration sociale des jeunes comme des aînés.138
Politique des générations:
Le bénévolat et les relations
intergénérationnelles
gagnent en importance
Malgré l’augmentation récente du nombre de logements en propriété, la Suisse reste un
pays de locataires. Ce qui fait du droit du bail un écueil politique et une source permanente de polémiques. Bien que ses inconvénients actuels soient très largement reconnus,
sa réforme ne s’en trouve pas facilitée pour autant. Le peuple a déjà rejeté à deux reprises des propositions dans ce sens, en 2003 et 2004,139 et les derniers efforts entrepris ont
rencontré une opposition massive. Il est probable que l’on se contentera d’avancer pas à
pas et que l’on devra examiner dans quelle mesure une modification d’ordonnance peut
contribuer à atténuer les problèmes qui touchent les bailleurs et leurs locataires, en relation par exemple avec le couplage des taux hypothécaires et des loyers, les charges et la
répartition du surcoût que représentent les mesures d’économie de l’énergie dans la
construction. Au-delà du cadre juridique du droit du bail, l’offre de logements pour les
personnes et ménages économiquement et socialement défavorisés va rester d’actualité
ces prochaines années. Une grande partie de la population doit faire face à des frais de
logement très élevés en proportion des revenus. Il est donc d’une part nécessaire que des
maîtres d’ouvrage proposent encore des habitations bon marché, et que l’on veille d’autre part à maintenir une base substantielle de logements corrects, ce qui implique une activité de rénovation socialement responsable. En outre, le vieillissement accéléré de la
population, la mutation des structures familiales et des ménages, l’arrivée de populations
de cultures différentes ainsi que le changement des modes de vie et des formes de travail
doivent être pris en compte dans la construction et la rénovation des bâtiments d’habitation. Avec la loi sur le logement (LOG), la Confédération dispose d’un instrument qui lui
permet de soutenir efficacement les maîtres d’ouvrage d’utilité publique dans l’accomplissement de leurs tâches, grâce à des aides financières et des cautionnements, des projets modèles et des travaux de recherche.140
Réponse à la demande
de logements:
Forte proportion de ménages
de locataires et coût élevé
des logements
Révision pas à pas du droit
du bail
Promotion des constructions
bon marché pour les personnes économiquement et
socialement défavorisées,
grâce à l’aide fédérale aux
maîtres d’ouvrage d’utilité
publique
Rénovation socialement
responsable des logements
anciens
Bâtiments et lotissements
adaptés aux changements
sociétaux
Les négociations bilatérales sectorielles avec l’Union européenne et ses Etats membres
(→ politique extérieure) influent aussi sur les assurances sociales, dans le cadre de la
libéralisation progressive de la circulation des personnes. L’Accord sur la libre circulation
des personnes (ALCP), entré en vigueur le 1er juin 2002, a rendu applicables à la Suisse
les règlements communautaires de coordination en matière de sécurité sociale. Ces règlements constituent une sorte de convention multilatérale. Ils harmonisent les législations
des Etats participants, dans les domaines des assurances maladie et maternité, invalidité,
vieillesse, décès (survivants), accidents du travail, maladies professionnelles, chômage et
allocations familiales. Cette harmonisation est nécessaire au fonctionnement du marché
intérieur (coordination de la protection sociale des travailleurs migrants).141 L’extension
de l’ALCP aux dix Etats membres de l’UE qui ont adhéré en 2004 a encore élargi et densifié le champ de la coordination des assurances sociales. Cette étroite collaboration entre
la Suisse et les Etats de l’UE ne peut fonctionner de manière optimale que lorsque toutes
les Parties appliquent les mêmes dispositions. Or, le droit de coordination de l’UE est en
constant développement, afin de suivre l’évolution des législations nationales, de la jurisprudence et de la pratique. La Suisse suit ce développement et reprend les nouvelles règles
dans la mesure du possible (adaptation de l’annexe II sur la sécurité sociale de l’ALCP),
Effets de la politique
européenne sur les
assurances sociales:
Les normes suisses ont été
largement adaptées aux
réglementations en vigueur
au sein de l’Union
européenne
Conserver les acquis de la
collaboration avec les Etats
de l’UE
Pour l’assurance-chômage,
les coûts supplémentaires
sont difficilement quantifiables, car ils dépendent du
nombre futur de personnes
effectuant un séjour de
courte durée en Suisse
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conformément aux priorités énoncées dans le Rapport Europe 2006.142 L’UE a cependant
entrepris de remanier et de moderniser l’ensemble des règles de coordination.143 Si cette
nouvelle législation ne modifie pas les grands principes de coordination, elle apporte
néanmoins un certain nombre de nouveautés. Parmi les plus importantes, citons l’extension du champ d’application personnel aux personnes non actives, l’inclusion des régimes de préretraite dans le champ d’application matériel, la restriction de la liste des prestations non exportables, la collaboration accrue entre les institutions des Etats, l’accès
facilité aux soins médicaux transfrontaliers (l’autorisation pour se faire soigner à l’étranger doit être accordée lorsque le traitement ne peut être dispensé dans l’Etat compétent
dans un délai raisonnable, l’amélioration de la situation pour la famille des frontaliers)
(→ politique de santé), la simplification des dispositions relatives à l’assurance-chômage
(prolongation à six mois de la période pendant laquelle un chômeur peut chercher du travail dans un autre Etat). Pour garantir le bon fonctionnement de la libre circulation des
personnes, la Suisse devra entrer en matière sur l’application de ces nouvelles règles dans
ses relations avec les Etats de l’UE. Comme les principes de coordination restent les
mêmes, l’application de ce nouveau règlement ne présenterait pas de grosses difficultés
pratiques. Certains points devront cependant être examinés de plus près. Il s’agit notamment de la nouvelle liste des prestations non exportables. Lors des négociations sur
l’ALCP, la Suisse a pu obtenir l’inscription dans la liste actuelle de son allocation pour
impotent, qui est ainsi toujours versée uniquement à des personnes domiciliées en Suisse.
Or, des critères plus stricts sont utilisés par l’UE pour les inscriptions dans la nouvelle
liste. Le maintien de la non-exportation de l’allocation pour impotent sera ainsi un enjeu.
L’extension du champ d’application personnel et l’application de toutes les règles de coordination aux personnes non-actives peuvent aussi conduire à certains changements qu’il
faudra encore évaluer (p. ex. l’accès aux prestations de l’assurance-invalidité pour les
enfants). La possibilité pour les frontaliers au chômage de chercher un travail dans leur
ancien Etat d’emploi pourrait aussi avoir des conséquences financières et économiques
(→ politique économique, politique budgétaire): selon le nouveau règlement européen,
le pays d’emploi est tenu de rembourser certaines prestations de chômage des frontaliers.
En revanche, les rétrocessions des cotisations de chômage des frontaliers et des séjours
de courte durée ne seront plus effectuées dès la fin de la période transitoire pour l’assurance-chômage (soit le 31 mai 2009). L’application de ces nouvelles règles au sein de l’UE
n’est toutefois pas probable avant 2009, lorsque la révision du règlement d’application
sera elle aussi achevée.
Financement – besoins
accrus d’ici à 2015:
Le maintien du statu quo
nécessitera un gros apport
financier
Le besoin de financement
est principalement lié à
l’AVS et à l’assurancemaladie
Les charges sont allégées
en période de croissance
économique mais augmentent fortement en
période de mauvaise
conjoncture, notamment
pour l’assurance-chômage
et l’AI
48
Une estimation globale et actualisée des dépenses annuelles des assurances sociales obligatoires montre une augmentation de 18,7 milliards de francs entre 2005 et 2015 (augmentation absolue, toutes les données se référant aux prix de 2005), pour des hypothèses
démographiques et économiques plausibles.144 Pendant la même période, le besoin de
financement relatif passe de 22,1% à 23,1% par rapport au PIB (→ politique budgétaire).
Il est nettement plus faible en chiffres relatifs qu’en chiffres absolus (écart de 0,9 point de
pourcentage du PIB) du fait de la croissance économique qui a été enregistrée pendant la
période observée, le PIB passant de 453 à 515 milliards de francs. La hausse des besoins
financiers est principalement imputable à l’AVS (0,9% du PIB) – évolution démographique oblige – et à l’assurance-maladie (0,5% du PIB). A l’inverse, on considère que le
niveau de dépenses de l’assurance-chômage en 2005 (1,6% du PIB) est dû à la situation
conjoncturelle et qu’il se stabilisera à 1,2% d’ici à 2015. Le recul de la charge liée à l’assurance-chômage entre 2005 et 2009 résulte de la réduction du taux de chômage estimée
pour cette période; à moyen ou long terme, on table sur un effectif moyen de 125 000 chômeurs (→ politique de l’emploi). L’évolution économique exerce une influence non
négligeable sur la progression de l’augmentation relative des charges: une conjoncture
économique favorable, reposant sur un accroissement de la productivité, entraîne un allégement relatif des charges, notamment pour l’AVS et l’assurance-invalidité (indice mixte)
et, partant, des besoins supplémentaires moins élevés (→ politique économique); une
période d’essor économique lié à une augmentation de l’emploi a des répercussions extrêmement bénéfiques notamment sur l’assurance-chômage, sur l’AVS et sur l’assuranceinvalidité. En revanche, une période de marasme économique nuit considérablement au
financement des assurances sociales en général, et plus particulièrement à celui du chômage et entraîne une augmentation des coûts directs et indirects de ce dernier (→ politique économique, politique de l’emploi).
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Au-delà de 2015, les perspectives financières des assurances sociales sont caractérisées
par de lourdes incertitudes. Les scénarios économiques possibles sont très variés, ce qui
rend la prévision du financement (augmentation relative) très problématique. C’est la raison pour laquelle l’estimation globale au-delà de 2015 repose sur des chiffres très approximatifs. Alors que l’on peut tabler sur une évolution des dépenses supplémentaires en
phase avec celle du PIB dans de nombreuses branches des assurances sociales (AI, APG,
LPP, assurance-accident et allocations familiales), on peut admettre que la charge supplémentaire liée à l’évolution démographique prévisible ira en s’alourdissant après 2015, en
particulier en ce qui concerne l’AVS et les prestations complémentaires. Dans le cas de
l’assurance-maladie, l’évolution des technologies médicales et la consommation accrue
de prestations médicales incitent à prévoir une augmentation du besoin de financement
(→ politique budgétaire).145
Financement – besoins
accrus de 2015 à 2030:
L’avenir est caractérisé par
une grande incertitude
L’évolution démographique
entraînera des dépenses supplémentaires considérables
à partir de 2015
Conformément aux propositions de révision du Conseil fédéral, l’augmentation relative
des coûts sera financée par différentes sources, mais de manière plus que proportionelle
par les budgets privés (ménages) et des budgets publics. Pour l’assurance-maladie, la
charge supplémentaire sera financée par une augmentation des primes (primes individuelles); elle sera donc essentiellement supportée par les ménages. Cette augmentation nécessitera cependant une augmentation des subsides, donc des charges de l’Etat (→ politique
budgétaire). Les contributions de l’Etat devraient progresser plus vite que l’économie
publique, notamment en raison de la participation fixe aux dépenses croissantes de l’AVS.
Pour les pouvoirs publics, la charge due aux assurances sociales passera de 4,2% du PIB
en 2005 à 4,8% en 2015; pour la Confédération, elle passera de 2,9 à 3,3 points de pourcentage du PIB de 2005 à 2015, et pour les cantons de 1,3 à 1,5 point de pourcentage du
PIB.146 Globalement, les problèmes financiers des assurances sociales dans le cadre de la
politique appliquée et prévue sont étroitement liés à la politique budgétaire des pouvoirs
publics (→ politique budgétaire).
Incidences sur les
finances publiques:
Le maintien des modes de
financement actuels entraînera des charges disproportionnées pour les budgets
publics et privés
La politique appliquée
et prévue à ce jour implique
un rapport étroit entre les
assurances sociales et les
budgets publics
Dans le cadre de la politique définie par le Conseil fédéral, on peut s’attendre à moyen
terme à ce que le taux des dépenses sociales, principalement imputable au vieillissement
de la population, ne cesse d’augmenter. Quant à savoir dans quelle mesure cet accroissement affectera la compétitivité de la Suisse, cela dépendra entre autres des développements qui surviendront dans d’autres Etats de l’OCDE (→ annexe 1, politique économique). Le problème du vieillissement touche actuellement tous les pays industrialisés, qui
doivent donc augmenter leur taux de dépenses sociales pour maintenir le niveau de protection sociale. Or, il est loin d’être certain que le niveau des prestations restera le même
dans tous les pays. Partant de l’hypothèse adoptée ici selon laquelle il n’y aura pas de
baisse conséquente et durable du niveau des prestations sociales dans les principaux pays
de l’OCDE, les projections permettent de conclure que ni un accroissement de la charge
financière liée au maintien du niveau actuel de prestations jusqu’en 2015, ni un élargissement ou un démantèlement progressif du système, selon les scénarios du groupe de travail interdépartemental «Perspectives de financement des assurances sociales 2» (IDA
FiSo 2), n’auront à moyen terme de répercussions notables sur l’économie suisse.147 Du
point de vue de la politique économique, on devrait encore disposer d’une certaine marge
de manœuvre si les mesures prévues sont correctement mises en œuvre à moyen et long
termes (→ politique économique). Compte tenu de la politique budgétaire du Conseil
fédéral (mise en œuvre du frein à l’endettement), la marge de manœuvre dont disposera
la politique sociale pour faire face à de nouveaux besoins continuera de dépendre dans les
années à venir d’une diminution des dépenses dans d’autres secteurs du budget de la
Confédération (→ politique budgétaire).
Perspectives de financement et compétitivité:
Le vieillissement de la
population entraînera une
hausse du taux des dépenses
sociales
La compétitivité et la
croissance économique
devraient être peu touchées
Du point de vue de la politique économique, il existe
une marge de manœuvre
pour de nouveaux «contrats»
entre les générations sur le
plan sociopolitique, limitée
toutefois par les objectifs
budgétaires
La politique actuelle part du principe que le système des assurances sociales a fait ses
preuves et qu’il n’est pas urgent de réformer l’ensemble du système à moyen terme; les
efforts devront plutôt se concentrer sur les branches existantes. La condition pour que
l’évolution démographique n’entraîne pas à long terme une diminution radicale des prestations du système d’assurances sociales sera une conjoncture favorable s’accompagnant
d’un taux de chômage relativement peu élevé par rapport au reste du monde (→ politique
économique, politique de l’emploi). Dans l’hypothèse d’un scénario favorable (croissance annuelle moyenne de 1,5%), la charge sociale pourrait être quasiment stabilisée en
2030 au niveau de 2005 sans coupe dans les prestations. Dans l’hypothèse d’une crois-
Nécessité de réforme et
marge de manœuvre dans
le cadre de la politique
définie:
Aucune réforme globale
n’est envisagée mais
réforme de certaines branches des assurances sociales
En cas de conjoncture
économique favorable, il est
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possible de consolider le
système actuel moyennant
une faible modification des
prestations
Prise en compte de nouveaux besoins à envisager
comme un investissement
social
sance de 1,0%, la stabilisation de la charge sociale exigerait par contre une coupe de
12,2% dans les dépenses en 2030.148 Un soutien accru aux familles et aux parents célibataires ou de nouvelles tâches de coordination et d’intégration de la Confédération dans
des domaines touchant à la pauvreté (→ politique sociale, politique de l’emploi, politique des étrangers, politique de santé, politique du logement, politique de la famille,
politique de la formation) nécessiteraient des moyens supplémentaires. Mais il faut
considérer qu’il s’agirait là également d’une forme d’investissement social qui générerait
à terme des revenus et éviterait des coûts sociaux subséquents.149 Toutes ces mesures
nécessitent toutefois une définition des priorités budgétaires et une acceptation suffisante
au sein de la population (→ politique budgétaire, Constitution et institutions).
Perspectives d’un changement radical de système:
La Suisse est considérée
comme un modèle sur le
plan international
Des réformes allant dans
le sens de la capitalisation
pourraient s’avérer problématiques
Dans la perspective des surcoûts occasionnés à long terme (à partir de 2015) par l’évolution démographique et en fonction du développement futur de l’économie et de la situation des budgets publics (→ politique budgétaire), des réformes fondamentales dans les
différents domaines devraient continuer à jouer un certain rôle dans les débats sociopolitiques. En ce qui concerne la privatisation, certains Etats préconisent de passer à un système de capitalisation, invoquant les avantages financiers et le rendement élevé de ce
régime. La Suisse, qui connaît déjà un système de trois piliers (donc un deuxième pilier
particulièrement développé) dans lequel les deux modes de financement (capitalisation et
répartition) sont utilisés de façon complémentaire, est souvent citée en modèle. De façon
générale, le passage du système de la répartition à celui de la capitalisation oblige, pendant la période transitoire, les générations actives à financer à la fois les rentes de leurs
aînés et leurs propres avoirs de vieillesse. Seul un investissement de grande envergure de
la part de l’Etat permettrait d’éviter de faire peser sur ces générations une charge insupportable (→ politique budgétaire). De plus, pour la Suisse, une adoption plus large du
régime de la capitalisation, voire l’abandon de l’actuel système mixte au profit d’un
régime de rentes financé uniquement par la capitalisation, seraient problématiques à plus
d’un titre.150
Les réformes visant à créer
un filet de sécurité subsidiaire ou à instaurer un
impôt négatif sur le revenu
entraînent le risque d’une
admission sélective et d’une
société à deux vitesses
A propos de la discussion sur le financement des assurances sociales, certains ont préconisé le passage à un système de sécurité sociale subsidiaire, fondé sur la clause du besoin
ou sur le principe d’un impôt négatif sur le revenu (qui remplacerait l’AVS, l’AC et l’aide
sociale). L’adoption éventuelle d’un tel impôt négatif sur le revenu, impliquant de profonds changements dans le système des assurances sociales, n’est applicable ni à court
terme, ni à moyen terme. A plus longue échéance, il pourrait toutefois se révéler judicieux
d’étudier les avantages et inconvénients potentiels d’un tel changement de système
(→ Constitution et institutions, synthèse).
Politique de santé et système de santé
Etat de la santé publique:
Accroissement de l’espérance de vie et baisse de la
mortalité
Recrudescence des maladies chroniques liées au
comportement ou aux
conditions de vie
Les couches sociales défavorisées et les groupes de
population mal intégrés
sont les plus touchés
50
Plusieurs facteurs influent sur la santé humaine: les conditions socio-économiques
(niveau d’éducation, conditions de travail, couche sociale, structure familiale et sociale,
pollution), le mode de vie (alimentation, mobilité, conditions de travail, dépendances), les
facteurs biologiques (hérédité, âge, sexe) et l’accès à un système de santé adéquat. Si l’état
de santé de la population suisse n’a jamais été aussi bon mesuré à l’aune de l’espérance
de vie et du taux de mortalité, on recense néanmoins une recrudescence des maladies
chroniques liées au comportement ou aux conditions de vie. Elles sont notamment dues
au surpoids (diabète, maladies cardio-vasculaires), au tabac (cancer, problèmes pulmonaires), à d’autres problèmes de dépendance ainsi qu’à des troubles psychiques tels que
le stress ou à des problèmes de santé au travail.151 Parallèlement, de nouvelles maladies
infectieuses de portée mondiale (SRAS, pandémie de grippe) constituent une menace supplémentaire pour la santé de la population suisse, mais aussi pour le système de santé luimême, d’où la nécessité de renforcer la collaboration à l’échelle internationale152
(→ annexe 1, politique extérieure). A cela s’ajoute le fait que l’accumulation de maladies et de handicaps aigus et chroniques susceptibles d’entraîner un décès prématuré
concerne de plus en plus les couches sociales défavorisées et les groupes de population
les moins intégrés (→ politique sociale, politique migratoire).
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La caractéristique essentielle du système de santé suisse est l’accès garanti de toute la
population aux soins médicaux. Même les titulaires d’une assurance de base sont relativement libres de choisir leur prestataire (libre choix au sein du canton de domicile, en
matière de soins hospitaliers dans le cadre de la liste cantonale des hôpitaux) et bénéficient, en comparaison internationale, d’une large palette de prestations médicales de
qualité. En consacrant 7,1% de son PIB aux prestations sociales de la fonction
«maladie/soins de santé» en 2003, la Suisse reste au-dessous de la moyenne des pays de
l’UE (7,7%).153 En revanche, le niveau des dépenses totales de santé en Suisse est élevé
par rapport à celui des autres Etats de l’OCDE. Comme dans les années 1990, la Suisse
était ces dernières années le pays développé ayant le plus augmenté la part de son PIB
consacrée aux dépenses totales de santé. En 2004, elle arrivait en deuxième position derrière les Etats-Unis (15,3%) avec 11,6% de son PIB consacrés à ces dépenses. Toutefois,
ces chiffres doivent être considérés avec réserve du fait des différences de systèmes et de
définitions au plan international.154
Accès de tous aux prestations de qualité du système
de santé
La Suisse se situe au-dessous de la moyenne des pays
de l’UE en matière de prestations sociales de santé
Niveau élevé des dépenses
de santé en comparaison
internationale et coûts
toujours en forte hausse
Les objectifs suivants ont été atteints dans le cadre de la nouvelle loi sur l’assurance-maladie (LAMal) de 1996: renforcement de la solidarité entre les assurés (système de primes
uniques et individuelles) et accès de tous les assurés au système de santé suisse (obligation de s’assurer). Par contre, les coûts n’ont pas encore pu être maîtrisés durablement à
ce jour. Même si la LAMal a donné une bonne impulsion dans cette direction, il a notamment été impossible d’enrayer la hausse des primes.155 Au contraire, les primes de l’assurance de base obligatoire ont augmenté respectivement de 9,6% et 9,7% en 2002 et en
2003. A moins de prendre des mesures sévères, il ne faut pas s’attendre à un revirement
de tendance du côté des facteurs d’augmentation des coûts (hausse du nombre de prestataires, incitation à la fourniture de prestations supplémentaires et élargissement de l’éventail des prestations par suite du progrès des techniques médicales). L’extrapolation à partir des tendances actuelles (évolution démographique et vieillissement de la population,
orientation vers une société fondée sur le rendement individuel, segmentation et assouplissement du marché du travail (→ politique de l’emploi), modification des habitudes
en matière d’alimentation et d’activités physiques) laisse en outre présager des coûts supplémentaires imputables aux changements structurels. Si cette évolution se poursuivait,
on atteindrait à moyen et à long termes les limites des possibilités de financement du système de santé, tant par les ménages que par les fonds publics (→ politique budgétaire).
Environ un tiers des besoins financiers supplémentaires des assurances sociales en 2010
sera dû à l’augmentation prévisible des dépenses de l’assurance-maladie obligatoire
(→ politique sociale). Dans les propositions de réformes, la priorité est donc donnée aux
questions de la maîtrise des coûts, du financement et de la répartition des frais.156 Toutefois, il faut se garder d’oublier que notre système de santé n’est pas uniquement une source
de dépenses, mais qu’il constitue aussi un secteur économique essentiel.157 En outre, la
capacité d’innovation et la croissance économique de la Suisse dépendent pour beaucoup
de la santé de la population, qui est de ce fait une condition primordiale pour une création
de valeur optimale et une consommation satisfaisante. Investir dans la santé revient donc
à investir dans les possibilités de développement de la Suisse (→ politique économique).158
Défis liés à l’augmentation des coûts et au
financement:
Les coûts n’ont pas pu être
maîtrisés durablement – pas
de revirement de tendance
probable sans mesures
sévères
Les limites des possibilités
de financement seraient
atteintes si l’augmentation
se poursuivait
La maîtrise des coûts, le
financement et la répartition
des frais sont au premier
plan
Effets positifs du système
de santé sur l’économie
L’analyse des effets de la LAMal159 a fait apparaître un grand nombre de solutions permettant d’évaluer les efforts nécessaires en matière de maîtrise des coûts. Certaines de ces
propositions ont d’ores et déjà été prises en compte dans la première révision partielle de
la LAMal.160 Dans le cadre de la deuxième révision de la LAMal, des réformes juridiques
ont été proposées dans les domaines suivants en vue d’une consolidation (au niveau des
prestations et du système) ou d’une optimisation (maîtrise des coûts) du système en place:
compensation des risques, financement des soins, liberté de contracter, réduction des primes, participation aux coûts, financement des hôpitaux et «managed care». La gestion
quantitative lacunaire étant considérée comme la cause principale du problème toujours
irrésolu des coûts de l’assurance-maladie, l’accent est mis sur les correctifs en termes de
quantités. Après l’échec de la 2e révision de la LAMal au Parlement, en novembre 2003,
le Conseil fédéral a décidé d’intégrer les différents points largement admis de la révision
dans une stratégie globale, mais de présenter au Parlement deux paquets de projets de loi
séparés avec les contenus suivants: l’obligation de contracter entre les assureurs-maladie
et les prestataires du secteur ambulatoire doit être supprimée; les cantons doivent dispo-
Objectif de la maîtrise
des coûts:
Suppression de l’obligation
de contracter dans le secteur
ambulatoire, nouvelles
formes de participation aux
coûts, financement moniste
des hôpitaux, nouvelle réglementation du «managed
care», nouvelles règles
de financement des soins
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ser d’une certaine marge de manœuvre pour imposer aux assureurs-maladie un nombre
minimal de prestataires avec lesquels contracter pour garantir une couverture suffisante
de la population; afin de responsabiliser les assurés, le Conseil fédéral souhaite faire passer la quote-part pour les adultes de 10% à 20%, avec une limite maximale maintenue à
700 francs par an; en ce qui concerne le financement des hôpitaux, il prévoit que le financement par établissement soit remplacé par le financement des prestations, et que les coûts
des prestations hospitalières soient pris en charge pour moitié par les assureurs-maladie
et pour moitié par les cantons; il souhaite en outre que le modèle des réseaux de soins intégrés («managed care») soit inscrit dans la loi afin de promouvoir cette forme d’assurance
supplémentaire; à cela s’ajoute un projet indépendant de nouvelle réglementation du
financement des soins, prévoyant que les soins de traitement soient intégralement remboursés par l’assurance obligatoire des soins (AOS), qui ne verserait plus en revanche
qu’une contribution fixe pour les soins de base.161 Ces questions fondamentales étaient
encore en discussion au Parlement fin 2006.
Changement de modèle –
cap sur la prévention des
maladies et la promotion
de la santé:
Accent mis davantage sur
la prévention des maladies
et la promotion de la santé
compétences en matière de
santé
Prise en compte des questions de santé dans tous les
domaines politiques concernés
Diminution des coûts
économiques, notamment
dans les groupes socialement défavorisés
Jusqu’à présent, le système de santé mettait l’accent de manière trop exclusive sur la
médecine curative. Il faudra donc s’appliquer encore plus à changer de modèle afin de
prendre en compte l’état de santé de la population et de donner davantage la priorité à la
prévention des maladies et à la promotion de la santé. Une politique de santé commune à
tous les domaines politiques, axée sur la prévention des maladies et des accidents ainsi
que sur la promotion de la santé, pourrait contribuer à réduire l’incidence des maladies
liées au comportement ou aux conditions de vie, la gravité de nombreux problèmes de
santé et les besoins croissants de soins tout en améliorant la qualité de vie. Cela nécessite
d’une part un renforcement politique, structurel et juridique de la prévention et de la promotion de la santé, ainsi que la poursuite ou la réorientation des programmes de prévention existants. Les compétences de la population en matière de santé doivent en particulier être améliorées, notamment en ce qui concerne l’utilisation des prestations
médicales.162 D’autre part, il est essentiel que l’impact des décisions politiques sur la santé
de la population soit également pris en compte dans tous les autres domaines politiques.163
Cela vaut par exemple pour la politique environnementale, qui peut réduire les atteintes à
la santé en diminuant la pollution (microparticules, ozone) (→ politique de l’environnement), pour la politique des transports, qui peut encourager les déplacements quotidiens
à vélo ou à pied (trafic lent) et éviter les accidents (→ politique des transports), et pour
le droit du travail, qui a pour but d’éviter les atteintes à la santé sur le lieu de travail
(→ politique de l’emploi, politique d’égalité, politique sociale, politique économique).
De nombreux autres champs d’action politiques présentent des points de jonction avec la
politique de santé.164 Une politique de santé axée davantage sur la prévention et sur la promotion de la santé devrait apporter une meilleure qualité de vie tout en réduisant les
besoins de soins, en maîtrisant les coûts grevant le secteur curatif du système de santé et
l’assurance-maladie (→ politique sociale, politique budgétaire), ainsi qu’en diminuant
les coûts économiques imputables aux maladies (→ politique économique). Avec les ressources actuellement mises en œuvre, on pourrait réaliser des améliorations considérables, en particulier dans les groupes socialement défavorisés, pauvres, en mauvaise santé
et disposant d’une autonomie décisionnelle limitée, et ainsi empêcher que les inégalités
sociales se creusent davantage. En 2007, le Conseil fédéral entend s’occuper de la future
réglementation de la prévention et de la promotion de la santé en Suisse,165 s’exprimer sur
des thèmes de prévention dans le cadre de la Stratégie 2007 pour le développement durable ainsi que se prononcer sur la poursuite de la stratégie «Migration et santé».166
Technologies d’information et de communication:
Utilisation des technologies
d’information et de communication afin d’assurer
l’efficacité, la sécurité et la
qualité du système de santé
Dans un système de santé moderne, l’utilisation appropriée des technologies d’information et de communication est incontournable. L’adaptation à l’évolution contextuelle
(mobilité de la population, spécialisation des prestations médicales et pression des coûts)
passe par l’organisation, le soutien et l’amélioration des processus ainsi que par la mise
en réseau des acteurs concernés. C’est pourquoi le Conseil fédéral a fait de la santé l’un
des thèmes centraux de sa Stratégie pour une société de l’information, révisée en janvier
2006, et mandaté l’élaboration d’une stratégie en matière de cybersanté.167 Les médias
électroniques seront vraisemblablement amenés à jouer un rôle de plus en plus important
à l’avenir, notamment lors de la gestion de situations de crise. Par exemple, en cas d’épidémie, les médias électroniques permettront de diffuser très rapidement des informations
d’importance essentielle pour la population.
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Les expériences faites ces dernières années dans d’importants secteurs de la santé, tels
que l’assurance-maladie, la médecine de pointe, la lutte contre les épidémies (SRAS, pandémie de grippe), la législation sur les médicaments, le génie génétique, la procréation
médicalement assistée et la médecine de la transplantation, ont montré clairement que la
question des compétences au sein du système de santé fédéral devient de plus en plus complexe et qu’une collaboration étroite entre la Confédération et les cantons, fondée sur des
principes communs, est incontournable. Une politique de santé intégrée exigera des
efforts plus concertés de la part de tous les acteurs (Confédération, cantons, communes,
hôpitaux, prestataires, groupes d’intérêts), mais aussi entre les différents secteurs politiques touchant au domaine de la santé (→ Constitution et institutions). Il faut poursuivre
les efforts réalisés dans le cadre du dialogue pour une politique nationale de la santé et
renforcer l’échange entre la Confédération et les cantons. Il convient parallèlement d’étudier la nécessité, comme dans le domaine de la formation, de revoir les dispositions constitutionnelles relatives à la collaboration entre la Confédération, les cantons et les organismes privés.168
Action concertée de tous
les acteurs:
Coordination entre les
acteurs de la politique
de santé et les différents
domaines politiques
Envisager une nouvelle
réglementation en matière
de collaboration
Ces prochaines années, les progrès scientifiques et techniques rapides dans le domaine de
la médecine et des sciences naturelles vont encore placer la société et la science devant de
graves questions éthiques, comme en attestent plusieurs procédures législatives déjà
abouties ou en cours.169 Il faudra poursuivre le débat éthique engagé avec succès dans la
société,170 de même que la recherche ciblée et coordonnée actuellement menée dans le
domaine des sciences sociales et économiques sur des aspects éthiques, sociaux, économiques et juridiques des prestations et du système de santé (→ politique de recherche).
Défi posé par l’éthique
médicale:
Nombreux domaines de
réglementation nouveaux
dans lesquels des questions
relevant de l’éthique
médicale sont en suspens
Depuis longtemps, le débat sur la santé publique porte en majeure partie sur la limitation
des coûts et le financement de l’assurance-maladie. On réclame par exemple la réorganisation du financement de l’assurance obligatoire des soins171 ou une plus grande concurrence et une responsabilité accrue des assurés, également du point de vue financier.172 Le
Conseil fédéral entend conserver globalement le système existant même si les mesures
prévues à long terme, telles que l’assouplissement de l’obligation de contracter, la réglementation des modèles de «managed care» ou l’examen du catalogue de prestations obligatoires au titre de l’assurance de base, mais aussi l’introduction d’une carte d’assuré, sont
susceptibles de le modifier considérablement.173 En parallèle, il s’agit de poursuivre les
discussions sur un renforcement de la prévention et de la promotion de la santé dans le
système et la politique de santé suisses (cf. paragraphe «Changement de modèle» ci-dessus). Néanmoins, les débats relatifs à la politique de la santé devront également aborder
tôt ou tard les modalités essentielles de la gestion du système (p. ex. nouvelle répartition
des compétences entre la Confédération et les cantons en matière de santé, choix entre le
contrôle des dépenses et la définition des objectifs de santé) ainsi que le financement du
système (prime individuelle contre prime dépendant du risque ou de l’âge), afin qu’une
nouvelle approche innovante puisse être mise au point (→ politique budgétaire, Constitution et institutions).
Débat sur la santé
publique:
Financement par les impôts
et renforcement du rôle de
la Confédération ou libéralisation croissante?
Les mesures à l’étude pour
la maîtrise des coûts et le
financement pourraient
modifier considérablement
le système existant
Politique migratoire
Différents développements majeurs ont marqué le domaine des migrations depuis le début
du nouveau millénaire. Du fait de l’extension de l’UE aux pays de l’Est, l’on relève
d’abord une augmentation des mouvements migratoires intra-européens, une tendance
qui est particulièrement perceptible dans les pays qui ont ouvert leur marché du travail aux
nouveaux Etats membres.174 Cela étant, il s’agit souvent de mouvements circulaires, ce
qui entraîne finalement un solde migratoire nul.175 L’accroissement de la part des ressortissants d’Etats tiers dans la population de l’UE tend à ralentir. Toutefois, la situation
socio-économique ne devrait guère s’améliorer à moyen terme dans les pays émergents et
en développement (→ annexe 1), ce qui se traduira par une persistance, voire une intensification de la pression migratoire. Seuls un engagement approprié au niveau des partenariats migratoires et des initiatives visant à promouvoir la paix et les droits de l’homme
dans les régions de provenance sont susceptibles d’influencer ce phénomène à long terme
(→ politique extérieure). Loin d’être en contradiction avec la tendance à la baisse du
nombre de requérants d’asile actuellement observée en Europe occidentale, ce constat
Tendances générales:
Augmentation des
mouvements migratoires
intraeuropéens
Pression migratoire continue
Diminution du nombre de
demandes d’asile et progression de la migration illégale
Politique de naturalisation
et d’intégration appropriée
Importance croissante de
la question migratoire au
niveau multilatéral
La politique migratoire:
une tâche interdisciplinaire
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indique qu’en dépit d’une diminution des demandes d’asile à l’échelle européenne, le
nombre total d’étrangers franchissant irrégulièrement les frontières de l’UE ne baisse pas,
et qu’il connaîtra plutôt une courbe ascendante à l’avenir. La migration illégale croît particulièrement dans les régions de la Méditerranée et de l’Atlantique. Si l’Espagne et l’Italie sont les principales destinations des migrants, il convient de préciser que ces derniers
poursuivent parfois leur route vers d’autres pays européens.176
Dans la majorité des pays européens, la croissance de la part des étrangers dans la population a ravivé la discussion sur une politique de naturalisation et d’intégration appropriée.
Dans l’opinion publique, les questions ayant trait à l’intégration sont également associées
au débat sur l’Islam, qui est né dans le sillage des attentats terroristes. Après une amorce
de libéralisation au cours de la dernière décennie du siècle dernier, de nombreux Etats ont
durci leur législation en matière de naturalisation et les conditions applicables à une immigration contrôlée. Parallèlement, l’on observe aussi une intensification des efforts visant
à endiguer la migration non contrôlée.177 Les questions migratoires continueront d’occuper une place croissante dans l’ordre du jour de la communauté internationale. Dans l’UE,
la politique migratoire est devenue un thème central, ainsi qu’en témoignent les différentes directives-cadres qui ont été édictées, de même que les programmes et instruments
nouveaux qui ont été mis au point (parmi lesquels le Fonds européen pour les réfugiés et
Frontex). L’aspiration des pays de destination européens à conclure des partenariats
migratoires avec les Etats de provenance accentuera la tendance, tant au plan national
qu’européen, à développer une politique migratoire étendue, cohérente et coordonnée
avec celles des autres domaines concernés par ces questions.178 Il apparaît de plus en plus
clairement, d’une part, que la politique migratoire est une tâche interdisciplinaire qui
appelle une action coordonnée dans la quasi-totalité des domaines sociaux, d’autre part,
qu’elle nécessite une collaboration entre la Confédération, les cantons, les villes et les
communes, raison pour laquelle elle est traitée dans le cadre de la Conférence tripartite
sur les agglomérations.
Marché du travail:
A ce jour, la libre circulation des personnes
n’entraîne ni remplacement
de la main-d’œuvre ni
pression sur les salaires
Efficacité des mesures
d’accompagnement visant
à lutter contre le dumping
salarial et social
Depuis l’entrée en vigueur de l’accord sur la libre circulation des personnes,179 l’immigration en provenance de l’UE 15/AELE s’est accrue tandis que celle de ressortissants des
Etats tiers s’est ralentie. Cette tendance est conforme à la politique des étrangers du
Conseil fédéral, qui souhaite orienter plus fermement le recrutement de main-d’œuvre
étrangère sur les ressortissants de l’UE/AELE. L’immigration de la population résidante
permanente180 en provenance de l’UE 15/AELE est contenue par des contingents annuels
d’autorisations accordées aux personnes au bénéfice d’un contrat de travail nouvellement
entrées en Suisse, qui, chaque année depuis l’entrée en vigueur de l’accord sur la libre circulation des personnes, ont été complètement épuisés. L’émigration des ressortissants des
pays de l’UE 15/AELE ayant légèrement progressé au cours de la troisième année suivant
l’entrée en vigueur de l’accord, l’immigration nette – soit la différence entre l’immigration et l’émigration – était inférieure par rapport à l’année précédente (→ marché du
travail).
Système dual d’admission
Le système dual d’admission actuel donne la priorité aux travailleurs originaires de
l’UE/AELE. Pour les ressortissants de pays extra-communautaires, l’accès au marché
suisse du travail est contrôlé et réservé à la main-d’œuvre spécialisée et qualifiée. L’immigration en provenance de pays tiers doit continuer à être régulée et contingentée.
La recherche de maind’œuvre hautement qualifiée nécessite des solutions
novatrices et une collaboration avec les pays de
provenance
Depuis longtemps, les travailleurs originaires des pays de l’ouest et du nord de l’UE établis en Suisse disposent d’un niveau de formation et d’un revenu supérieur à celui des
Suisses et sont également mieux représentés parmi les cadres des entreprises. Par contre,
ce n’est généralement pas le cas des ressortissants des pays du sud de l’UE et surtout des
pays tiers. Compte tenu de l’importance croissante de la qualification des migrants sur le
marché suisse du travail et pour la prospérité de la Suisse, la volonté d’admettre principalement des immigrants des pays du sud de l’UE hautement qualifiés constitue un redoutable défi qui, pour être relevé, nécessitera des solutions novatrices, élaborées de préférence en collaboration avec les pays de provenance (→ politique extérieure).
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Alors que le nombre de demandes d’asile a nettement reculé en Suisse et dans de nombreux autres pays européens ces dernières années, il est reparti à la hausse en 2006. Tant
en termes absolus que par rapport à sa population, la Suisse continue d’accorder le droit
d’asile à un grand nombre de personnes. Parmi les raisons à l’origine du recul général du
nombre de demandes d’asile, l’on peut citer l’absence de conflits en Europe, l’amélioration de la protection aux frontières avec les pays du sud et de l’est de l’UE ainsi que la
mise en œuvre de mesures ciblées permettant de combattre les abus. La révision partielle
de la loi fédérale sur l’asile répond aux défis actuels, en particulier en apportant des réponses pour lutter contre les abus dans le droit d’asile et en améliorant le statut des personnes admises à titre provisoire et le traitement des cas de rigueur. Le durcissement de la
législation en matière d’asile à l’échelle européenne laisse présager que nombre de
migrants renonceront à déposer une demande d’asile mais opteront, par contre, pour un
séjour irrégulier (→ politique de sécurité), ce qui est susceptible de contribuer notamment à une accentuation de la problématique des sans-papiers181 et à l’émergence d’une
économie parallèle (→ politique économique). Ces risques ont été pris en considération
au travers d’une loi contre le travail au noir, d’une nouvelle loi sur les étrangers ainsi que
de mesures dans le cadre de la révision de la loi sur l’asile. La Suisse ne peut pas s’attaquer seule au problème mondial de la migration non contrôlée (→ annexe 1). Son association aux accords de Schengen et à la Convention de Dublin permet de resserrer et de
renforcer la collaboration européenne dans ce domaine (→ politique extérieure).182
Politique de l’asile et des
réfugiés:
Durcissement de la loi sur
l’asile
Association aux accords
de Schengen et Dublin
L’aide au retour est un instrument pragmatique visant à promouvoir le retour volontaire et
la réintégration des requérants d’asile dans leur pays de provenance. Le système de prestations comprend un service cantonal de conseil en vue du retour, une aide au retour individuelle, des mesures d’aide structurelle dans les pays de provenance ainsi que, dans certains cas, des formations et programmes de préparation au retour à l’étranger. L’Office
fédéral des migrations se charge de son développement et de sa mise en œuvre, en collaboration avec ses partenaires: la Direction du développement et de la coopération (DDC),
le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), l’Organisation internationale pour
les migrations (OIM) ainsi que les services cantonaux compétents et les œuvres d’entraide. L’aide au retour est un système éprouvé dont il convient d’assurer à l’avenir le
maintien et un développement ciblé.
Aide au retour
La collaboration interétatique en matière de réadmission et de transit est définie dans le
cadre d’accords de réadmission conclus entre la Suisse et les pays de provenance qui, en
tant qu’instruments de la politique de retour, visent, au travers de modalités, de procédures et de délais clairement fixés, à garantir la réadmission la plus rapide et la plus sûre
possible d’un ressortissant par son pays de provenance. La politique suisse, qui consiste
à conclure des accords de réadmission avec des pays de provenance et de transit, est en
phase avec celle poursuivie par l’UE et ses Etats membres qui, dans un souci d’accroître
l’efficacité de la gestion de la migration clandestine, signent des accords de réadmission
avec de nombreux Etats de provenance et de transit ou inscrivent des clauses de réadmission dans les accords d’association et de coopération. Parallèlement aux efforts bilatéraux
déployés en vue de la conclusion d’accords de réadmission, il s’agira de poursuivre les
activités de négociation menées par l’UE dans ce domaine et de concrétiser la déclaration
commune adoptée lors de la conclusion de l’accord d’association à Schengen et Dublin,
selon laquelle l’UE mentionnera désormais, lors de la conclusion d’accords de réadmission avec des Etat tiers, l’intérêt de la Suisse à négocier de tels accords avec ces derniers.
Accords
de réadmission
Il est tenu compte des besoins spécifiques des femmes dans la politique migratoire suisse:
la loi sur l’asile prévoit de prendre en considération les motifs de fuite spécifique aux femmes; on attache désormais plus d’attention à la situation particulière de ces dernières,
même en cas de refus de la demande (on accorde par exemple l’admission à titre provisoire aux mères célibataires, considérées comme «groupe vulnérable»). Conformément à
une décision de principe de la Commission de recours en matière d’asile, l’asile pourra
désormais également être accordé aux personnes victimes d’une persécution non-étatique
(telle que l’excision des fillettes). Par ailleurs, la nouvelle loi sur les étrangers prévoit le
maintien du droit de séjour après dissolution de la famille si le séjour a duré trois ans ou
en présence d’un cas de rigueur, notamment lorsque le conjoint est victime de violence
conjugale. La situation des femmes dans le domaine de la migration irrégulière ou forcée
Femmes et migration:
Intégrer la problématique
spécifique aux femmes
dans le droit d’asile et des
étrangers
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représente un défi particulier, notamment dans le cadre de la traite d’êtres humains, dont
les victimes sont souvent des femmes. La nouvelle loi sur les étrangers prévoit la possibilité de déroger aux règles générales d’admission dans le but de régler le séjour de victimes de la traite d’êtres humains et de leur fournir une aide au retour.
Loi sur les étrangers/
intégration des étrangers:
Intégration sociale et
structurelle
Utilisation des potentiels
existants
Risques de marginalisation
– réduire les coûts induits
L’intégration des étrangers
est une tâche de l’Etat –
instaurer l’égalité des
chances
Utiliser les structures
ordinaires
Nombreuses interfaces
vers d’autres domaines
politiques
Nécessité d’une collaboration étroite entre les acteurs
La question de l’intégration de la population étrangère résidante constitue un défi politique et social majeur (→ Constitution et institutions). La connaissance mutuelle des cultures cohabitant en Suisse revêt une importance décisive pour la cohésion du pays. L’obligation d’échange entre les cultures coexiste avec le besoin de conserver son identité
culturelle. De plus en plus, il faut d’abord véhiculer et favoriser l’assimilation des règles
de la démocratie et de l’état de droit comme des valeurs fondamentales de notre système
de société (p. ex. le principe d’égalité entre femmes et hommes ou le monopole de la violence de l’Etat). Il s’agit d’optimiser l’utilisation des potentiels sociaux et économiques
de l’immigration (→ politique économique). Mais une meilleure intégration des étrangers implique aussi que la population indigène se montre ouverte à leur égard. A ce titre,
la coordination de la politique d’admission avec les exigences effectives du marché du travail suisse en matière de qualifications professionnelles est un facteur clé pour éviter l’apparition de difficultés d’intégration plus sérieuses. Il y a également lieu de tenir compte
du nombre d’étrangers déjà établis dans le pays qui sont au chômage, dans la mesure où
il convient tant de réduire les dangers liés à une mauvaise intégration et aux tensions sociales qui en sont le corollaire que de minimiser les coûts induits. Il apparaît en effet que les
immigrés mal intégrés socialement ou professionnellement sont davantage exposés au
chômage, à la pauvreté, à la maladie, à la toxicomanie et à la criminalité (→ politique de
l’emploi, politique de santé, politique de sécurité). Géographiquement parlant, les problèmes d’intégration se concentrent dans les communes-centres de l’agglomération et, de
plus en plus souvent, dans certains quartiers, parfois aussi dans la ceinture d’agglomération. Alors que par le passé, l’intégration a été longtemps considérée comme une mission
incombant essentiellement aux partenaires sociaux,183 elle est progressivement devenue
une tâche de l’Etat au cours des années 1990.184 Au niveau fédéral, l’intégration est devenue explicitement une tâche de l’Etat en 1996 avec l’entrée en vigueur de la révision de
la loi fédérale sur le séjour et l’établissement des étrangers. Acceptée par le peuple le
24 septembre 2006, la nouvelle loi sur les étrangers considère l’intégration – à savoir l’égalité des chances d’accès des étrangers aux ressources sociales et économiques de la Suisse
– comme un facteur clé d’une politique migratoire réussie. La promotion de l’intégration
y est définie comme une tâche interdisciplinaire relevant de la compétence de l’Etat. Dans
tous les domaines relevant de sa compétence (éducation, emploi, santé, sécurité sociale,
etc.), il incombe ainsi à l’Etat de créer des conditions propices à l’égalité des chances et
à la participation des étrangers à la vie sociale.185 La politique d’intégration doit avoir pour
devise «exiger et encourager». Ainsi, si les efforts fructueux déployés en faveur de l’intégration peuvent être récompensés sur la base d’un système d’incitations et de sanctions –
à l’image de l’octroi anticipé d’une autorisation d’établissement, les conséquences d’un
échec de l’intégration à la suite d’une décision discrétionnaire risquent d’être préjudiciables. L’expérience a montré que les personnes admises à titre provisoire séjournent souvent plusieurs années voire durablement en Suisse; le législateur a donc décidé de les désigner comme un groupe cible de la promotion de l’intégration. Il a également amélioré leur
statut juridique dans le but de favoriser leur accès au marché du travail et le regroupement
familial.186 Selon le Conseil fédéral, l’intégration des étrangers doit être encouragée prioritairement par le biais des structures ordinaires actuelles, la Confédération ne devant
intervenir que subsidiairement (→ Constitution et institutions). Il s’agit aussi de poursuivre les mesures d’encouragement qui ont été mises en place au niveau fédéral parallèlement aux principes de la politique d’intégration, parmi lesquelles une meilleure coordination des mesures d’intégration et la collaboration avec les cantons. Les prestations en
matière d’intégration dans les domaines du marché du travail, de la formation professionnelle187 et de la promotion de la santé188 sont d’une importance primordiale dans la mesure
où elles s’adressent à l’ensemble de la population et que de nombreux étrangers peuvent
donc aussi en profiter (→ politique de l’emploi, politique de formation, politique
de santé).189
La Confédération considère l’apprentissage de la langue et l’exercice d’une activité lucrative comme la base d’une intégration réussie. Sur la base du constat que les jeunes origi-
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naires de pays non-européens ne disposent souvent d’aucune qualification professionnelle
et sont surreprésentés dans les statistiques relatives à la criminalité, l’encouragement du
développement des compétences linguistiques et la prévention de la violence revêtent une
importance particulière dans le cadre de la promotion de l’intégration.190 Autre facteur
susceptible d’y contribuer, le regroupement familial qui, selon les dispositions de la nouvelle loi sur les étrangers, doit intervenir dans les meilleurs délais afin d’éviter les problèmes de scolarité et d’apprentissage de la langue. A l’avenir, les principales tâches en
matière de politique d’intégration seront la mise en œuvre des mesures prévues et l’intégration de la jeune génération d’étrangers. L’intégration est devenue une tâche interdisciplinaire dont la réussite passe par une collaboration et une coordination étroites entre les
différents acteurs au niveau de l’Etat et des organisations privées.
La naturalisation constitue un élément important de la politique d’intégration. Depuis
l’entrée en vigueur, au 1er janvier 2006, de la révision de la loi sur la nationalité, les émoluments prélevés par les cantons et les communes dans le cadre d’une procédure ordinaire
de naturalisation sont limités à la couverture des frais. Cette nouvelle disposition a
entraîné une forte hausse des demandes de naturalisation au premier semestre 2006, ce
qui devrait avoir une incidence positive sur le taux de naturalisation. En comparaison
internationale, la durée de résidence requise en Suisse pour la naturalisation ordinaire
(12 ans) est longue. Compte tenu du résultat négatif de la votation de septembre 2004 sur
la naturalisation facilitée des jeunes étrangers de la seconde génération, la réduction de
cette durée ne serait guère réalisable sur le plan politique à l’heure actuelle.191 En revanche, la Confédération a recommandé aux cantons de prévoir dans leur législation une
durée de résidence dans le canton et dans la commune plus courte afin de prendre en
considération la mobilité actuelle de la population (→ Constitution et institutions).
Faciliter la naturalisation:
Intégration politique
Baisse des émoluments de
naturalisation – hausse du
taux de naturalisation
Réduction de la durée de
résidence
Au vu de la tendance à la mondialisation, les réponses aux défis complexes de la migration ne sauraient se limiter à des considérations strictement nationales. En vue de «renforcer la cohérence internationale de la politique migratoire», des efforts ont été déployés
récemment pour intensifier le dialogue sur la migration à l’échelle internationale et accélérer le développement de solutions internationales, l’ONU étant appelée à jouer un rôle
central.192 La Suisse y participe activement, notamment par son engagement dans l’Initiative de Berne et au sein de la Commission mondiale sur les migrations internationales, et
entend le poursuivre à l’avenir.
Migration et
développement
L’importance d’une politique migratoire coordonnée au plan international va croissante
au plus haut niveau.193 Des initiatives sont lancées dans le but d’utiliser le potentiel positif de la migration internationale194 en tant que facteur de développement, de modernisation et d’innovation dans les pays de provenance et de destination. Conjugués à une multiplication des efforts visant à une coordination de la promotion de la paix et des politiques
extérieure et migratoire, le renforcement et l’harmonisation, au niveau international, des
politiques en matière de migration et de développement sont à même d’atténuer, sur le
long terme, les causes profondes du phénomène migratoire et, partant, de prévenir les
évolutions non souhaitées dans les pays de destination comme la Suisse (→ politique
extérieure).
Inscrit dans la nouvelle loi sur les étrangers, l’instrument novateur que constituent les partenariats migratoires permet de renforcer la collaboration avec des Etats partenaires. Cet
instrument permet aux parties concernées de tendre à un équilibre des intérêts en présence
lorsqu’elles sont confrontées à un problème découlant d’une situation d’immigration,
d’émigration ou de retour.
Partenariats dans
le domaine migratoire
Une action concertée s’impose également pour lutter contre les aspects négatifs de la
migration, en particulier contre la traite d’êtres humains et le trafic de migrants.
Traite d’êtres humains
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Organisation du territoire – environnement – infrastructures
Développement durable
Application généralisée
du principe de développement durable:
Nécessité d’assurer et
d’améliorer les performances écologiques, économiques et sociales
du développement durable;
concrétisation non sans
difficultés
Le développement est qualifié de durable dès lors qu’il permet de couvrir les besoins
du moment sans compromettre la satisfaction des besoins des générations futures.195
Son objectif principal consiste à assurer et à améliorer la tolérance écologique, la performance économique et l’équité sociale, trois axes interdépendants et indissociables. C’est
pourquoi le développement durable occupe une place toujours plus importante dans la
politique de l’Etat. Sa concrétisation crée toutefois un certain nombre de difficultés, dont
celle de concilier les intérêts parfois divergents liés aux dimensions de la durabilité, tant
d’un point de vue qualitatif que d’un point de vue temporel. Le Conseil fédéral aspire à
appliquer le principe du développement durable dans tous les domaines.196
Bilan:
Malgré les progrès
accomplis, il reste beaucoup
à faire
Le bilan du développement durable en Suisse197 montre que les efforts déployés jusqu’à
présent portent leurs fruits, mais qu’il reste fort à faire. Le monitoring du développement
durable198 montre en particulier que les prémices d’un développement durable existent
dans la plupart des domaines, mais que certaines tendances sont contradictoires. Ainsi, le
rapport fait état de progrès en termes d’efficience écologique dans certains domaines,
mais précise qu’ils ont souvent été neutralisés par une progression de la consommation
d’énergie, de sorte que la réduction escomptée de la consommation de ressources ou de
la pollution de l’environnement n’est pas intervenue. Autre exemple, l’amélioration de la
satisfaction moyenne des besoins, mesurée à l’aune des revenus des ménages, est demeurée sans effets notables sur la situation des catégories défavorisées de la population
(p. ex. la part des travailleurs pauvres dans la population active est restée inchangée entre
le début des années 1990 et 2004, alors que le poids du transfert social dans les comptes
publics s’est accentué et qu’on ne constate qu’une lente diminution des inégalités entre
femmes et hommes en termes de situation professionnelle et de revenus). L’accroissement
du rendement énergétique enregistré dans la production de biens et de services et dans
l’économie en général est largement annulé par la hausse de la consommation totale
d’énergie.
Une autre contradiction réside dans le fait que l’on observe une tendance au progrès dans
les domaines qui concernent la Suisse mais, à l’opposé, un recul dans ceux qui ont des
implications globales (→ annexe A1). Ainsi, tandis que la qualité de l’air et de l’eau
(→ politique de l’environnement) ne cesse de s’améliorer dans le pays, les émissions de
CO2 de la Suisse, qui ont un impact sur le système climatique mondial, sont tout juste en
voie de stabilisation.
Un autre constat concerne la solidarité entre les générations. Alors qu’un grand nombre
de Suisses se déclarent très satisfaits de leur existence et de leur vie professionnelle,
certains signes révèlent qu’un nombre croissant de jeunes en fin de formation ont des
difficultés à trouver un emploi fixe et d’avenir. Il apparaît notamment que 16% des
adolescents ne disposent pas en lecture des compétences minimales leur permettant
de décider librement de leur avenir (→ politique de formation) et que, même corrigé des
fluctuations conjoncturelles, le chômage des jeunes est relativement élevé (→ politique
de l’emploi). La grande satisfaction en matière de logement et l’accroissement de la surface habitable par personne ont un prix: chaque seconde, c’est 0,86 m2 de terres, pour la
plupart agricoles, qui disparaît (→ politique d’organisation du territoire). Enfin, il faut
s’attendre à ce que l’endettement des administrations publiques limite la marge de
manœuvre des générations futures (→ politique budgétaire).
Il ressort de différentes comparaisons internationales dans le domaine du développement
durable que la Suisse figure le plus souvent dans le haut du classement, même si elle a
cédé un peu de terrain au fil des années.199 A l’instar des autres pays industrialisés, elle
utilise une grande quantité d’énergies fossiles, ce qui va à l’encontre – quant au plafonnement nécessaire des émissions de CO2 – des exigences, en croissance rapide, dans les
pays du Sud, en particulier dans les nations émergentes200 (→ annexe A1). Les études relatives à l’empreinte écologique201 arrivent à cette même conclusion, puisqu’elles révèlent
que la population suisse consomme trois fois plus de ressources que ce qui est globale-
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ment supportable à long terme (→ annexe A1). Eu égard à la croissance rapide des exigences dans les pays du Sud, en particulier dans les nations émergentes, il y a tout lieu de
tabler sur une aggravation des conflits d’intérêts suscités par l’utilisation des ressources
naturelles et sur une intensification de la pression exercée sur les pays industrialisés pour
qu’ils réduisent leur consommation.202
Pour l’heure, les actions entreprises en vue d’améliorer simultanément la qualité de l’environnement, le rendement économique et la solidarité sociale manquent de cohésion. Par
ailleurs, malgré les progrès de la politique environnementale, la croissance économique
garde pour corollaires la hausse de la consommation des ressources et l’exploitation de
l’environnement203 (→ politique de l’énergie, politique climatique, politique de l’environnement, politique des transports, politique économique). Voulant engager davantage la Suisse sur la voie du développement durable, le Conseil fédéral a adopté la «Stratégie 2002 pour le développement durable», plan d’action comprenant 22 mesures.204
Cette stratégie définit la politique que le Conseil fédéral poursuit en matière de développement durable jusqu’en 2007 dans un large éventail de domaines. Le Conseil fédéral a
mandaté une évaluation de cette stratégie pour le développement durable et son renouvellement dans la perspective de la nouvelle législature. Réalisée en 2006,205 elle confirme
que le principe de durabilité est certes déjà bien ancré dans la politique suisse, mais que
les mesures définies ne sont pas encore suffisamment orientées sur les objectifs du développement durable. A long terme, la poursuite des actions déployées dans ce domaine
gagnera en importance. Et pour éviter que le développement durable ne reste une notion
vide de sens, des efforts supplémentaires seront nécessaires dans tous les secteurs politiques, au niveau tant international (→ politique extérieure) que national (→ politique
économique, politique sociale, politique de l’environnement, politique de l’énergie,
politique des transports). Il convient par ailleurs d’encourager les initiatives en faveur
du développement durable à l’échelon des cantons et des communes. Etant donné qu’en
Suisse, seuls environ 14 cantons et 150 communes – qui, de par la participation des
grandes villes, représentent toutefois quelque 30% de la population suisse – sont impliqués dans un processus de développement durable,206 la Suisse ne figure pas parmi les
nations affichant les taux de participation des unités étatiques sous-nationales les plus élevés en comparaison internationale. Pour appuyer ces efforts, il s’agira de poursuivre le
développement et de renforcer l’ancrage des instruments méthodiques et scientifiquement
fondés qui ont été développés pour évaluer, adapter et poursuivre la mise au point des
mesures concrètes (monitoring sur la base d’indicateurs, évaluation selon les critères de
la durabilité).207
Poursuite de la stratégie
pour le développement
durable:
Adoption d’un plan d’action
à moyen terme
A long terme, besoin
d’intervention supplémentaire
Climat
Les observations et les modélisations effectuées jusqu’ici indiquent que la Suisse, notamment l’espace alpin, est plus durement touchée par les changements climatiques que la
moyenne mondiale.208 Selon les calculs prévisionnels de l’EPF de Zurich, par rapport à
leur niveau de 1990, les températures devraient continuer d’augmenter de 2 à 2,5 °C (d’environ +1º à +3,5 ºC en hiver et d’environ +1,5º à +5 ºC en été) en Suisse jusqu’en 2050.209
Les conséquences déjà observables en Suisse – raccourcissement de la période d’enneigement, recul des glaciers, fonte du permafrost alpin, fréquence accrue des fortes précipitations – devraient s’exacerber encore à l’avenir.210 Les simulations climatiques réalisées pour l’Europe font apparaître que vers la fin de ce siècle, un été sur deux sera
probablement aussi chaud et sec que celui de 2003.211 Si, pour l’heure, on n’a pas de certitude quant à l’évolution future des tempêtes et ouragans, les modèles climatiques semblent indiquer que leur fréquence augmentera.212 Les changements climatiques planétaires pourraient en outre se répercuter sur la Suisse par le biais d’un ralentissement
économique mondial (→ politique économique) et d’un afflux de réfugiés, victimes de
catastrophes écologiques dans d’autres parties du monde213 (→ politique migratoire). Le
lien entre les émissions de gaz à effet de serre et les changements climatiques est
aujourd’hui scientifiquement incontesté (→ annexe A1). Aussi la réduction de ces émissions constitue-t-elle une priorité absolue.
Le grand défi de la
politique climatique:
Lien incontesté entre émissions de gaz à effet de serre
et changements climatiques
Nécessité de la réduction
rapide des émissions de gaz
à effet de serre
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Emissions de gaz à effet
de serre:
Diversité des sources des
émissions de gaz à effet de
serre
L’utilisation de sources
d’énergie fossiles est
responsable de 78% des
émissions
En Suisse, les gaz à effet de serre émanent d’une variété de sources.214 Outre l’utilisation
de combustibles fossiles, à l’origine de près de 78% des émissions (→ politique de l’énergie, politique des transports), l’agriculture, avec ses émissions de méthane et de protoxyde d’azote (gaz hilarant), est également responsable pour 10% environ (→ politique
agricole). Les processus industriels non énergétiques sont quant à eux sources non seulement de CO2, mais aussi de gaz à effet de serre synthétiques à teneur en fluor215
(→ politique économique, politique de l’environnement). Globalement, ces processus
occasionnent 6% des émissions de gaz à effet de serre en Suisse. Enfin, 6% se présentent
sous la forme de CO2 émanant de l’incinération d’ordures et de méthane se dégageant des
décharges. Les écosystèmes peuvent absorber du CO2 pendant une période donnée et servir ainsi de puits. En Suisse, le principal puits de carbone est la forêt.216
Approche plurisectorielle:
Rôle clé des politiques de
l’énergie et des transports
La réduction des facteurs
d’origine humaine affectant
le climat nécessite des
mesures de réduction des
émissions de gaz à effet de
serre sensiblement renforcées, coordonnées au
niveau international
Les méthodes agricoles
respectueuses de l’environnement permettent de
réduire les émissions de
méthane et de gaz hilarant
Conditions-cadres pour
la réduction des émissions
de gaz à effet de serre dans
l’industrie
Mise en œuvre de l’interdiction de stocker les
déchets combustibles et
politique de préservation des
ressources
Préservation des surfaces
boisées et exploitation
forestière durable
Vu la diversité des secteurs concernés, il est nécessaire d’adopter une approche plurisectorielle afin de réduire les émissions de gaz à effet de serre.217 Les mesures incitatives dans
les domaines de l’énergie, des transports, de l’industrie et de l’agriculture constituent à
cet égard un précieux instrument (→ politique de l’énergie, politique des transports,
politique économique et politique agricole). Dans la mesure où environ 80% des émissions de gaz à effet de serre résultent de l’utilisation des sources d’énergie fossiles (y compris pour les transports), les politiques de l’énergie et des transports jouent un rôle capital. La loi sur le CO2 constitue ainsi le fer de lance de la politique suisse de sauvegarde du
climat. Les émissions de CO2 d’origine fossile, dues au chauffage, aux processus de combustion industriels, etc. doivent être réduites de 15% par rapport au niveau de 1990 d’ici
à 2010, contre 8% pour le diesel et l’essence. En accord avec la Convention sur le climat
et le Protocole de Kyoto, les carburants destinés aux transports aériens internationaux ne
sont pas pris en compte dans ces calculs. S’il devait s’avérer que les mesures volontaires
ne suffisent pas à atteindre les objectifs de réduction, le Conseil fédéral devra introduire
la taxe sur le CO2.218 Afin de réduire sensiblement les dangereuses perturbations d’origine
humaine du climat (→ annexe A1), une stabilisation des concentrations de gaz à effet de
serre dans l’atmosphère est indispensable. Pour éviter une perturbation dangereuse du
système climatique, les scientifiques estiment qu’une réduction de 60 à 80% des émissions de CO2 mondiales s’impose d’ici à 2050 dans les pays industrialisés. Parallèlement
aux efforts visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre, il convient de prendre les
mesures qui s’imposent pour s’adapter aux changements climatiques. Même si l’on parvient à stabiliser la concentration de CO2 dans l’atmosphère à son niveau actuel, il faudra
encore plusieurs décennies avant que le système climatique ne se soit adapté complètement à cette augmentation de 35% par rapport à l’époque préindustrielle. Toutefois, plus
il s’écoulera de temps jusqu’à ce que les concentrations se stabilisent, plus ces concentrations seront élevées et plus les conséquences seront sévères en termes de changement climatique.219 Comme en témoignent les calculs effectués dans le cadre des études de prospective énergétique,220 pour pouvoir s’approcher à long terme du scénario de réduction
nécessaire des gaz à effet de serre, nettement au-delà des objectifs fixés par la loi sur le
CO2, il faut nettement renforcer la politique d’incitation. L’application des principes de la
production intégrée ou de l’agriculture biologique contribue à la réduction des émissions
de méthane et de protoxyde d’azote d’origine agricole (→ politique agricole). Quant aux
émissions de gaz à effets de serre synthétiques et aux autres émissions non-énergétiques
d’origine industrielle, il est possible de les réduire moyennant l’instauration de conditionscadres adéquates (amendement de l’ordonnance sur les substances) (→ politique de l’environnement). Pour ce qui est des déchets, des améliorations sont attendues, via la mise
en œuvre de l’interdiction de stocker les déchets combustibles. Prévenir la production de
déchets, en particulier de ceux contenant des substances à base de pétrole, permettrait
d’améliorer encore la situation. Autre aspect: l’utilisation de matières synthétiques (fabriquées à partir de pétrole) pour les emballages et les véhicules, par exemple, entraîne une
réduction du poids et de la consommation d’énergie au niveau de la production et peut
donner lieu à des économies d’énergie au niveau du transport (→ politique de l’environnement). Enfin, la sauvegarde du climat exige que l’on maintienne les mesures de conservation de la surface forestière. Conformément au Protocole de Kyoto, le bilan des émissions doit impérativement prendre en compte la fixation de CO2 grâce aux reforestations,
la libération de CO2 due au déboisement de surfaces forestières ainsi que la gestion forestière, qui permet aussi de fixer du CO2. Reste que la comptabilisation de cette dernière en
tant que puits peut entrer en contradiction avec l’utilisation du bois comme matériau de
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construction (p. ex. en remplacement du ciment et de l’acier) ou comme combustible sans
incidence sur le climat.
Ni les causes du changement climatique ni ses conséquences ne s’arrêtent aux frontières
nationales. D’où la nécessité d’encourager une action concertée au niveau mondial pour
contrer ce changement. Les pays industrialisés portent à cet égard une responsabilité sensiblement plus lourde que les pays en voie de développement dans l’aggravation de la
charge en gaz à effet de serre dans l’atmosphère. A l’instar de tous les pays riches dotés
d’un niveau de vie élevé, la Suisse a un rôle particulier à jouer dans la lutte mondiale pour
la sauvegarde du climat. Cela signifie d’une part qu’il faut aider les pays en voie de développement à abaisser leurs émissions au moyen de projets ciblés et de transferts technologiques (→ politique extérieure). Ces efforts sont soutenus par les mesures d’incitation
du Protocole de Kyoto (mécanismes de développement propre, MDP) qui, grâce à l’établissement de certificats de réduction des émissions, prévoient la possibilité, pour des
acteurs privés, d’investir dans des technologies vertes dans des pays en développement. Il
y a lieu de poursuivre l’application de ces mécanismes introduits avec succès et, éventuellement, de les développer. D’autre part, grâce à son niveau de formation élevé et à sa maîtrise technologique, la Suisse a les moyens et les capacités d’innover, et d’apporter une
contribution décisive à la lutte contre les conséquences du changement climatique.
Politique climatique
internationale:
Un défi planétaire demandant une réponse planétaire
La Suisse peut apporter une
contribution importante
Transports
La mobilité et les transports revêtent une importance centrale pour le petit pays orienté
vers les exportations et les services qu’est la Suisse. La qualité de la desserte est un facteur clé de la compétitivité de l’économie, des différentes régions et du pays dans son
ensemble. Mais la mobilité a aussi des effets néfastes, parmi lesquels, en particulier, les
nuisances que constituent, pour l’homme et pour l’environnement, le bruit, les émissions
atmosphériques ainsi que l’utilisation de ressources et de terres. La demande de prestations de transport continuera de progresser dans les années à venir.
Importance économique
et sociale de la mobilité
Ses effets néfastes
En matière de transports de voyageurs, un gonflement du trafic routier national privé221 de
l’ordre de 16% est prévu pour la période 2000 à 2015.222 Cette prévision repose sur les
hypothèses suivantes: poursuite de l’extension du réseau routier décidée en 1960 au
rythme actuel et achèvement du chantier d’ici à 2020, maintien du niveau actuel des recettes fiscales concernant les véhicules privés et des taxes sur les huiles minérales. L’introduction récente d’un centime climatique a entraîné une légère hausse du coût des carburants, laquelle reste toutefois modeste par rapport au renchérissement déjà intervenu et à
venir du prix du pétrole.
Transport de voyageurs:
Poursuite de la croissance
du trafic routier à l’intérieur
du pays
Le trafic ferroviaire devrait pour sa part progresser d’environ 22% au cours de la période
allant de 2000 à 2015.223 Grâce aux investissements de Rail 2000, mais aussi en raison de
l’évolution démographique de la Suisse, on peut supposer que le trafic supplémentaire de
demain sera partiellement absorbé par les transport publics.224 Avec l’intégration de la
Suisse dans le réseau européen des trains à grande vitesse, les chemins de fer suisses
devraient regagner des parts de marché dans le transport international.225 D’une manière
générale, ce sont les déplacements à l’intérieur du pays qui influent le plus sur l’évolution
du trafic voyageurs en Suisse.226
Croissance accélérée du
trafic ferroviaire
Rail 2000 entraîne des
changements d’habitudes
En 2000, les trajets quotidiens ont relevé des transports publics dans 18% des cas – cette
valeur n’a guère évolué depuis lors et ne devrait connaître qu’une légère hausse à l’avenir, contre environ deux tiers pour l’automobile,227 laquelle continuera de prévaloir dans
le transport des voyageurs.
La voiture demeure le
principal mode de
locomotion
Dans le domaine du transport de marchandises, une croissance (en tkm) de 31% est prévue pour la période considérée.228 Le choix des moyens de transport qui permettront de
maîtriser ces flux dépend pour beaucoup des conditions générales que définira la politique des transports. Le fret transitant par les Alpes revêt un intérêt politique particulier.
L’acceptation de l’initiative des Alpes a signé l’interdiction d’étendre les axes routiers de
transit dans l’espace alpin. Le transfert du trafic marchandises de la route au rail est en
Transport de
marchandises:
Forte croissance du volume
des transports
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Importance majeure des
conditions-cadres instaurées
par la politique pour le
choix futur du mode de
transport
Les NLFA, la RPLP et les
mesures d’accompagnement favoriseront le passage au rail dans le trafic
nord-sud
cours, et la construction des NLFA est conforme au calendrier. Les mesures prises précédemment telles que l’introduction de la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux
prestations (RPLP), le relèvement de la limitation de poids applicable au fret routier, la
réforme des chemins de fer 1, la mise en œuvre de l’Accord sur les transports terrestres
ainsi que les autres mesures d’accompagnement visant à promouvoir le trafic ferroviaire
portent leurs fruits: entre 2000 et fin 2005, le nombre de véhicules routiers lourds transitant par les Alpes suisses a reculé d’environ 14%, tandis que le trafic ferroviaire des marchandises à travers les Alpes a affiché des taux de croissance élevés. En dépit de ces succès, l’objectif consistant à limiter à 650 000 par année le nombre des camions traversant
les Alpes n’est pas réalisable d’ici à 2009.
Trafic aérien:
Augmentation constante
L’aviation civile suisse revêt une importance prépondérante pour l’économie du pays; elle
constitue un élément de la politique économique extérieure et un facteur d’implantation
essentiel. Alors que le nombre total de passagers avait momentanément chuté en Suisse
au lendemain des événements du 11 septembre 2001 et de l’effondrement de Swissair, il
est reparti à la hausse en 2004. Entre 2004 et 2020, le nombre de passagers devrait augmenter de près de 80% à environ 52,7 millions par an et le poids du fret aérien devrait
doubler et passer à 514 000 tonnes par an. Par ailleurs, le trafic aérien augmentera globalement de 25% environ.229
Transports fluviaux:
Stagnation des volumes
transportés
Alors même que les transports par voie fluviale constituent une solution avantageuse, sûre
et respectueuse de l’environnement, les volumes transportés n’augmentent guère, à l’exception du transport de containers. Sans une intervention de l’Etat, les capacités actuellement non utilisées sur le Rhin le resteront à l’avenir, malgré leur grande importance dans
le cadre des transports combinés.
Trafic lent:
Souhaitable tant sous
l’angle de la politique des
transports que de la politique de la santé
Potentiel généralement
sous-estimé dans les agglomérations, au quotidien
et dans les loisirs
Promotion insuffisante pour
les déplacements quotidiens
et dans la perspective
de l’écotourisme
L’importance et le potentiel du trafic lent (déplacement à la force des muscles, à pied, à
vélo ou à rollers) ont souvent été mésestimés par le passé, que ce soit en tant que forme
de mobilité à part entière ou combiné à d’autres modes et moyens de transport. Comme
les déplacements de personnes s’intensifieront au cours des prochaines années (généralisation des bouchons et autres empêchements), une action ciblée en faveur du trafic lent
contribuera à enrayer une tendance indésirable. Le remplacement des petits déplacements
individuels motorisés par le trafic lent servirait en outre les intérêts de la santé tout en
contribuant à réduire les émissions de CO2.230 Mais on ne pourra y parvenir sans investissements (réseaux routiers, aires de repos et installations annexes à la fois sûrs, attrayants
et interconnectés), lesquels encourageront par là-même les déplacements non motorisés
au quotidien et pendant les loisirs (écotourisme).231 Le trafic lent pourrait devenir le troisième pilier du transport de personnes, aux côtés des transports publics et du transport
individuel motorisé, avec les effets positifs qui en résulteraient pour l’environnement,
l’organisation du territoire et la santé (→ politique de l’énergie, politique de santé, politique de l’environnement, politique d’organisation du territoire).
Société de l’information:
Taux de substitution aux
transports incertain
Modifications possibles des
comportements de mobilité
La dispersion géographique
de la production accroît
le volume des transports
A moyen terme, le passage à la société de l’information ne devrait pas modifier de façon
notable les tendances observées en matière de transports. Le télétravail et les achats à distance ne devraient en effet avoir qu’une incidence infime sur le volume des déplacements
(trafic pendulaire et lié aux achats).232 En outre, une généralisation du recours à ces techniques de communication pourrait modifier les comportements de mobilité, notamment
dans le domaine des loisirs.233 Si l’on ne sait pas avec certitude si et dans quelle mesure
les nouveaux moyens de télécommunication créeront une nouvelle demande dans le
domaine des transports, il n’a pas non plus été prouvé qu’ils pourront effectivement se
substituer à ceux-ci.234
Objectifs du Conseil
fédéral:
Ménager l’environnement
et la santé, réaliser des
économies d’énergie et
d’espace, accroître la
rentabilité
Emboîter le pas à l’UE
La politique suisse des transports est guidée par le principe du développement durable. Si
son objectif premier consiste à gérer les besoins croissants en matière de mobilité de
manière efficiente, sûre tout en tenant compte, dans la mesure du possible, des impératifs
écologiques, elle doit en outre veiller à ce que tous les groupes de population et toutes les
régions aient un accès suffisant aux infrastructures de transport (service public). La politique suisse des transports se fonde sur une approche qui se caractérise par une prise en
compte de tous les moyens de locomotion sur la base de leurs avantages et inconvénients
économiques et écologiques respectifs, et qui vise à une coordination optimale avec
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d’autres domaines politiques (finances, économie, protection de l’environnement et aménagement du territoire). Parmi ses objectifs clés, il convient de citer la mise à disposition
d’un nombre suffisant d’infrastructures sûres et performantes, la promotion de véhicules
respectueux de l’environnement,235 la généralisation du principe du pollueur-payeur, un
degré élevé d’autofinancement au niveau de l’exploitation du trafic ainsi qu’une bonne
concertation avec l’Europe. Mais pour cela, il est impératif de se tourner davantage vers
les moyens de transport collectifs236 et de coordonner le développement des différents systèmes de transport, notamment aussi du trafic lent. S’agissant de la sécurité routière, qui
demeure une autre priorité de la politique suisse des transports, le besoin d’agir se fait tout
particulièrement sentir au niveau du trafic individuel. Une nouvelle politique de sécurité
routière devrait permettre de réduire considérablement le nombre de morts sur les routes
sur une période de dix ans.237 Dans son Rapport sur la politique aéronautique de la
Suisse238 – rapport approuvé le 10 décembre 2004 et dont le Parlement a pris acte en 2005
– le Conseil fédéral a défini les objectifs majeurs de l’aviation civile suisse: assurer un
raccordement optimal de la Suisse aux pays européens et au reste du monde et garantir un
niveau de sécurité élevé. La Confédération s’engage à créer les conditions-cadres requises à cette fin, notamment à négocier des accords sur le trafic aérien non restrictifs et
à fournir les moyens permettant de mettre en place des infrastructures aériennes et terrestres de qualité.
Assurer l’accès de toutes
les couches de la population
et de toutes les régions aux
réseaux de transport
Mettre en place des
infrastructures routières
et ferroviaires performantes
Intensifier le trafic lent
Modifier la structure du
système de transports
Améliorer la sécurité
routière
Garantir un niveau de
sécurité élevé dans le
trafic aérien
Assurer un raccordement
optimal de la Suisse dans le
domaine de l’aviation civile
Les orientations prises ces dernières années, au même titre que les projets de réforme
importants mis en œuvre peuvent, à long terme, contribuer à la réalisation des objectifs
de la politique des transports. Parmi ces projets, l’on citera en particulier la conclusion
avec l’UE des accords bilatéraux sur le transport terrestre et aérien,239 la modernisation
des infrastructures ferroviaires (NLFA, Rail 2000, liaisons ferroviaires internationales
à grande vitesse, projet de vision globale FTP) ainsi que l’introduction et la majoration
progressive de la RPLP. Par contre, des mesures s’imposent pour désengorger le réseau
routier dans les agglomérations et le long de certains axes du réseau national (en grande
partie dans les agglomérations) et financer le maintien de la qualité des infrastructures
actuelles dans les régions périphériques et de montagne. Le Conseil fédéral entend
répondre à ces problèmes au travers du plan sectoriel des transports et du fonds d’infrastructure.240 D’autres mesures se révéleront nécessaires pour atteindre les objectifs fixés
par le Parlement dans le domaine du transfert du trafic marchandises transitant par
les Alpes (projet d’une loi sur le transfert du trafic marchandises). Il s’agira par ailleurs
de poursuivre les efforts visant à réduire les effets néfastes du trafic (environnement,
bruit, utilisation de terres),241 à améliorer la sécurité routière et à trouver une solution
viable et durable pour l’exploitation de l’aéroport de Zurich sur la base du plan sectoriel
de l’infrastructure aéronautique (PSIA). La situation des finances publiques (→ politique
budgétaire) contraint la politique des transports – au même titre que toutes les autres
politiques – à définir ses priorités de manière très stricte et, dans la limite des possibilités, à accroître encore l’efficience. A cet égard, il s’agirait également d’améliorer l’autofinancement et de renforcer l’application du principe du pollueur-payeur.
Actions nécessaires
à moyen terme:
Maîtriser le trafic dans les
agglomérations
Minimiser les effets néfastes
Améliorer la rentabilité
des systèmes de transports
Renforcer la sécurité
routière
Promouvoir les véhicules
à faible taux d’émissions et à
émissions zéro
Fonds d’infrastructure
Mise en oeuvre du plan
sectoriel des transports
Poursuivre la mise en œuvre
du plan sectoriel de l’infrastructure aéronautique
Conférer aux transports
de loisirs une orientation
durable
Selon la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT), les routes nationales seront du ressort exclusif de la Confédération (exécution des tâches et financement), à l’exception de l’extension du réseau routier, qui continue de relever de la compétence commune de la Confédération et des
cantons. La Confédération deviendra propriétaire des routes nationales et maître d’ouvrage de tous les travaux. Ce transfert de compétence implique la mise en place rapide de
changements d’ordre personnel et organisationnel importants au sein de l’Office fédéral
des routes: le siège de l’office sera responsable des missions stratégiques tandis que cinq
filiales se chargeront du suivi des travaux à proprement parler. En outre, l’entretien du
réseau (maintien de la qualité des ouvrages, garantie de sa fonctionnalité de réseau supérieur sûr et performant) gagne en importance et exige des moyens financiers élevés. La
nouvelle répartition des compétences est plus efficiente et plus efficace: l’organisation est
plus stricte et plus simple; du fait de l’élargissement des périmètres, la rentabilité de l’exécution des tâches s’en trouve accrue; les responsabilités sont clairement définies, ce qui
écarte toute fausse incitation tout en facilitant l’uniformisation des normes et l’optimisation des procédures d’acquisition.
Routes nationales:
Nouvelle compétence
Organisation décentralisée
Gains d’efficience
et d’efficacité
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Trafic aérien:
Achèvement du processus
de coordination PSIA pour
l’exploitation de l’aéroport
de Zurich
Intégration dans l’environnement européen
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Dans le domaine aérien, la recherche d’une solution à long terme pour l’exploitation de
l’aéroport de Zurich et l’achèvement du processus de coordination PSIA (plan sectoriel
de l’infrastructure aéronautique) représentent des défis importants, auxquels est étroitement liée la conclusion des négociations avec l’Allemagne.242 Il est par ailleurs essentiel
que la Suisse poursuive les travaux liés à sa coopération avec l’Agence européenne de
sécurité aérienne (AESA) et à sa participation au Ciel unique européen (Single European
Sky, SES). La participation de la Suisse à l’AESA garantit l’intégration de l’industrie
aéronautique suisse au sein du marché intérieur européen telle qu’elle a été convenue dans
l’accord bilatéral sur le transport aérien signé avec la Communauté européenne. L’objectif premier reste le maintien d’un niveau de sécurité élevé en comparaison européenne.
L’un des principaux défis de ces prochaines années réside dans la circulation de loisirs,
dont relèvent aujourd’hui près de la moitié des déplacements de personnes243 et qui devrait
gagner en importance. Aujourd’hui, on s’attache de plus en plus à conférer à la circulation de loisirs une orientation durable.
Effets négatifs:
Le trafic routier est une
grande source de pollution
et est responsable de coûts
externes élevés
Un «statu quo» aggraverait
les nuisances
La politique du Conseil
fédéral permettrait de
stabiliser et de réduire les
nuisances
L’essor du trafic aérien
aggrave les nuisances
La hausse surproportionnelle du trafic routier244 est l’un des facteurs responsables des
émissions de CO2, de la pollution de l’air (oxydes d’azote, ozone et smog estival, particules fines PM10), des dégâts causés sur les bâtiments par des substances polluantes et
des nuisances sonores (effets néfastes sur la santé). Résultat: les coûts externes du trafic,
qui ne sont pas assumés par l’usager mais par la collectivité, ont augmenté ces vingt dernières années.245 Si la politique de l’énergie et la politique de l’environnement du Conseil
fédéral sont mises en œuvre, la consommation d’essence devrait, à moyen et à long termes, accuser un léger fléchissement par rapport à 2005. Par contre, en ce qui concerne le
diesel et le kérosène, il faut escompter une hausse de la consommation et, partant, une
augmentation des émissions de CO2, malgré les mesures prévues.246 Eu égard à la forte
internationalisation du secteur, seule une coordination mondiale des mesures visant à
réduire la pollution, comme la mise en place d’un système international pour le commerce
de certificats CO2, l’introduction d’une taxe sur le kérosène ou l’application de redevances sur les émissions et sur le niveau sonore, se révèlera efficace. Dans ce domaine, la
Suisse a par ailleurs plus d’une fois pris les devants247 et défend l’introduction d’instruments correspondants au niveau des organisations internationales.248 Les changements climatiques induits par les émissions de CO2 dues aux transports iront en s’accélérant. Et
tout laisse présager que les effets négatifs qui en découlent pour l’homme et l’environnement s’accentueront, ce qui nous obligera à long terme à remplacer les carburants fossiles par d’autres, renouvelables et non émetteurs de CO2, et à intensifier le transfert du trafic privé motorisé vers les transports publics249 (→ politique de l’énergie, politique
climatique, politique de l’environnement).
Application du principe
du pollueur-payeur:
Possible uniquement si l’on
joue substantiellement sur
les prix
La concertation internationale faciliterait sa mise en
œuvre
Des mesures unilatérales
pourraient constituer
une opportunité
L’UE envisage d’appliquer
des mesures concrètes dans
ce sens
L’internalisation des coûts externes (au sens strict) du trafic par l’action sur les prix se
répercuterait fortement sur la politique budgétaire. Selon les estimations actuelles, cette
stratégie permettrait de faire supporter les coûts non couverts (coûts externes au sens
large) du trafic ferroviaire (exploitation et infrastructures) aux usagers, sans compromettre la compétitivité des chemins de fer.250 Grâce à la RPLP, les coûts externes dus à la circulation des poids lourds sont d’ores et déjà couverts en grande partie. Si l’internalisation
des coûts externes du trafic aérien était coordonnée au niveau international, la compétitivité des trains à grande vitesse européens s’en trouverait améliorée et l’assise du rail en
général consolidée. Par ailleurs, cela renforcerait l’impact des mesures initialisées par le
Conseil fédéral en vue d’accroître l’efficacité des transports publics et de diminuer leurs
coûts (→ politique budgétaire). Enfin, une stratégie d’internalisation favoriserait l’essor
du trafic lent dans les déplacements de proximité ainsi que les changements de comportement.
Rentabilité:
Déréglementation et privatisation des transports publics
en Europe
Dans ce contexte, la libéralisation des transports publics (via l’introduction d’éléments de
concurrence dans la loi révisée sur les chemins de fer, réforme ferroviaire, harmonisation
du droit suisse avec les directives européennes, conclusion d’un accord sur le trafic aérien
avec l’UE) tient un rôle prépondérant. L’objectif est de diviser distinctement les tâches
entre les sociétés de transport et l’Etat. Ainsi, ce dernier a pour principales missions de
veiller au respect des règles de la concurrence, de faire office de régulateur, de surveiller
les entreprises de transport, de commander certaines prestations (telles que les services
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régionaux, les chaussées roulantes), de financer et de développer les infrastructures
(exception: trafic aérien) et de définir la politique des transports. La libéralisation des
transports terrestres touche principalement le transport de marchandises mais aussi les
appels d’offres relatifs aux transports publics. Des processus similaires sont en cours dans
d’autres pays d’Europe, principalement pour assurer le libre accès aux infrastructures et
l’octroi des licences d’exploitation. On peut donc tabler sur la concentration et l’internationalisation des services de transport en Europe. A l’heure actuelle, divers transporteurs
européens cherchent d’ores et déjà à pénétrer le marché suisse du transport des voyageurs
et des marchandises.251 Dans le domaine du fret ferroviaire, ces prochaines années pourraient être marquées par une concentration du secteur entre une poignée de grands transporteurs, phénomène dont les gains en termes d’efficience sont pour l’instant imprévisibles. Tout cela contribuera à intensifier la concurrence sur le marché suisse des transports
et à modifier en profondeur la structure des prestataires et des entreprises (CFF compris).
L’ordonnance sur les indemnités selon la loi sur les chemins de fer et la réforme ferroviaire, dont seul le premier volet a été mis en œuvre à ce jour, devraient garantir la desserte de base par les transports publics, sous réserve de leur bonne mise en œuvre. Quant
au transfert de la route vers le rail, il y aura lieu de l’encourager par des mesures complémentaires252 (→ politique d’organisation du territoire).
Concurrence accrue sur
le marché suisse des transports; mutation profonde et
internationalisation probable
de la structure des fournisseurs et des entreprises
Mises en œuvre de façon
adéquate, les mesures
prévues devraient permettre
d’assurer la desserte de base
dans les zones rurales et le
transfert partiel de la route
au rail
La limitation du poids des camions et le montant de la charge fiscale du fret routier
(RPLP) dépendent directement de l’issue des négociations bilatérales253 (→ politique
extérieure). La politique gouvernementale actuelle, fondée sur les dispositions constitutionnelles en vigueur, devrait permettre d’absorber l’essentiel des atteintes à l’environnement dues au gonflement du trafic de transit. Ainsi qu’il est précisé dans son livre blanc
sur la future politique des transports, l’UE aspire, à long terme, à appliquer de façon étendue le principe du pollueur-payeur, dit de causalité. A cet effet, l’Union s’est attelée à établir une distinction plus nette entre redevances d’utilisation et impôts sur les transports et
à faire supporter les coûts directs d’infrastructure ainsi que les coûts externes aux usagers,
mesure équivalente à la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations
(RPLP) adoptée en Suisse. Autant d’objectifs que la nouvelle version de la directive dite
«Eurovignette» permettra de concrétiser.254 Il est également question de consacrer les
recettes ainsi générées à la réduction des nuisances causées par le trafic, suivant une
approche comparable aux intentions du Conseil fédéral concernant la construction et le
financement de l’infrastructure des transports publics.255 L’ouverture du marché aérien
constitue l’un des grands thèmes d’actualité en Europe.
Accords bilatéraux
avec l’UE:
Les principes de la politique
suisse des transports sont
fixés dans les accords
bilatéraux I
A long terme, l’UE vise une
application systématique du
principe du pollueur-payeur
Déréglementation mondiale
des marchés aériens
Leçons à tirer du cas
Swissair
Révision de la politique
des transports aériens
La libéralisation du marché aérien européen est déjà une réalité et la distinction entre la
fonction de régulateur/autorité de surveillance et celle de fournisseur a déjà cours. Dans
ce contexte, la Confédération se contente de créer les meilleures conditions-cadres en
négociant des accords sur le trafic aérien non restrictifs et en favorisant la mise en place
d’infrastructures aériennes et terrestres de qualité. L’Etat n’est ni propriétaire,256 ni exploitant des compagnies aériennes, et les liaisons proposées sont régies par le jeu de l’offre et
de la demande. L’attrait des compagnies aériennes et des aéroports suisses – et, par conséquent, de la place économique suisse – dépendra directement de leur accès, sur un pied
d’égalité, au marché européen, tel qu’il est prévu dans les accords bilatéraux conclus avec
l’UE, ainsi que de l’existence de conditions-cadres avantageuses pour l’aviation civile
suisse (→ politique extérieure, politique économique).
Environnement
Ces dernières décennies, la politique de l’environnement a accompli des progrès considérables. Après les accords internationaux signés dans les années 1980 et 1990, par lesquels
la communauté internationale se mobilisait en faveur de la protection de la couche
d’ozone (Protocole de Montréal), l’environnement occupe à nouveau le devant de la scène
avec les négociations sur le climat (→ politique climatique). Celles-ci ont conduit à
l’adoption de traités sur les substances chimiques (Convention de Bâle, Convention de
Rotterdam sur le consentement préalable et Convention de Stockholm sur les polluants
organiques persistants), sur la biodiversité (Convention sur la biodiversité, protocole de
Carthagène sur la sécurité biologique), sur la protection de l’air et des eaux (conventions
Tendances générales
de la politique environnementale:
Progrès accomplis au cours
des dernières décennies
Rôle croissant de l’engagement international
Mesures de protection
à l’échelon national
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régionales). Au niveau national, la révision de la loi sur la protection de l’environnement
a entraîné un durcissement des mesures de protection dans les domaines des déchets, des
sites pollués, du génie génétique et du rayonnement non ionisant.257
Les instruments
de l’économie de marché
et le renforcement
de la coopération avec
les acteurs économiques
ont prouvé leur efficacité
Les instruments de l’économie de marché ouvrent de nouvelles voies prometteuses à la
politique environnementale. En Suisse, par exemple, les taxes d’incitation sur l’huile de
chauffage «extra-légère», sur l’essence et l’huile diesel à teneur en soufre ainsi que sur
les composés organiques volatils ont prouvé leur efficacité.258 Les systèmes de gestion de
l’environnement connaissent un grand retentissement chez les acteurs économiques,259 les
exemples de coopération étant légion: dispositions relatives à la reprise et à l’élimination
des appareils électriques, normes de terrassement et accords sectoriels sur les oxydes
d’azote entre producteurs de ciment et cantons, visant à assainir l’air.260
La Suisse est en proie à une
pollution importante
Evolution de la politique
de l’environnement vers
une politique de gestion
des ressources
Malgré ces progrès, la Suisse reste exposée à de graves nuisances, particulièrement du fait
de sa forte densité démographique et de l’intensité de son activité économique. Nous nous
devons de trouver et de conserver un équilibre entre exploitation et protection des ressources naturelles que sont le sol, l’eau, l’air, la forêt, etc., afin d’en assurer la jouissance
durable aux générations futures. La politique de l’environnement évolue ainsi vers une politique de gestion des ressources dont l’objet consiste à régir l’accès aux ressources naturelles (l’air, l’eau, le sol, la forêt, la tranquillité, etc.) tout en contribuant de manière décisive à la sécurité (p. ex. protection contre les crues), à la santé (p. ex. air pur) et à la
diversité naturelle (biodiversité). Dans ce contexte, il importe de multiplier les efforts sectoriels261 (→ politique budgétaire, politique de l’énergie, politique des transports,
politique d’organisation du territoire, politique agricole). Sur les plans technique et
politique il faut développer le monitoring, qui constitue la base indispensable d’une politique environnementale efficace. Dans le cadre de l’étude de l’impact sur l’environnement
(EIE), il convient de s’assurer que les infrastructures répondent aux exigences environnementales y relatives. A l’avenir, il s’agira en outre de mieux intégrer les considérations
environnementales au moment de la planification en procédant à une évaluation environnementale stratégique (combinée à une évaluation de la durabilité). La coordination et la
collaboration internationales revêtent une importance croissante, entre autres au niveau
des efforts déployés en vue de définir une réglementation internationale relative aux polluants inorganiques persistants (travaux préparatoires à une Convention sur les polluants
inorganiques persistants) (→ politique extérieure).
Pollution et protection
des sols:
Lacunes dans la surveillance des sols
Des difficultés d’ordre
financier et institutionnel
ainsi que le manque
de personnel limitent
les possibilités d’action
Besoin avéré d’information
et de recherche
Le niveau de protection
préventive des sols dépend
des mesures prises par
ailleurs en vue de limiter
la pollution
L’aménagement du territoire
doit mieux prendre en
compte les caractéristiques
du sol
L’ampleur des atteintes portées aux sols par l’activité humaine n’est que partiellement
connue. En 2006, l’adhésion de la Suisse à l’Agence européenne pour l’environnement
(AEE) a eu pour effet d’accélérer les travaux de surveillance des sols. L’objectif est de saisir les données cantonales et fédérales relatives au sol selon une méthode uniforme et de
les mettre à la disposition de l’AEE et de toutes les personnes intéressées en Suisse (projet Réseau national d’observation du sol, NABO). Il apparaît primordial de mettre l’accent sur les mesures destinées à éviter ces atteintes, dont les retombées sont généralement
irréversibles. Des efforts supplémentaires s’imposent de la part des autorités, pour qu’elles réunissent les conditions nécessaires sur le plan institutionnel et financier ainsi qu’en
termes de personnel. Le manque de recherches sérieuses est patent, particulièrement en
ce qui concerne les pollutions physiques (densité du sol, érosion) et biologiques. Le
recours à des spécialistes de la protection des sols sur les chantiers impliquant des travaux
de terrassement importants doit permettre d’accomplir d’autres progrès au niveau de la
protection physique des sols et d’éviter la propagation non contrôlée de matériaux pollués
tirés du sol. Cependant, la protection préventive des sols dépend aussi fortement des
mesures adoptées dans d’autres domaines en vue de limiter les émissions (action «transversale»). Ainsi, une mise en œuvre conséquente et systématique de la nouvelle politique
agricole devrait permettre de réduire à moyen et à long termes les atteintes portées aux
sols par l’agriculture (→ politique agricole). D’autres mesures relatives à l’assainissement de l’air, aux substances, au recyclage des déchets, à l’économie forestière et à la protection des eaux devraient elles aussi contribuer à réduire la pollution des sols. En termes
quantitatifs par contre, le bétonnage net des sols subsistera tant que les politiques d’organisation du territoire et des transports ne seront pas renforcées (→ politique des transports, politique d’organisation du territoire). Enfin, il s’agira aussi de mieux tenir
compte des caractéristiques du sol et de sa capacité de production.
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Dans le domaine de la protection des eaux, des progrès notables ont été enregistrés ces
dernières années.262 Une nouveauté inquiétante, toutefois: les quantités toujours plus
importantes de composés chimiques dans les cours d’eau et qui, à de très faibles concentrations déjà, peuvent suffire à provoquer des changements hormonaux chez les êtres
vivants. Des recherches sont nécessaires quant aux causes de la présence de ces composés et à leurs effets, aux méthodes de relevé et d’analyse y relatives, ainsi qu’aux mesures qui permettraient d’assurer une protection efficace des eaux. Il faudra également
davantage intervenir en vue de réhabiliter les cours d’eau afin de leur permettre d’accomplir leur mission: déviation et endiguement des inondations et des alluvions, biotopes abritant une large variété d’espèces et corridors de liaison, espace de récréation pour la population, régénération des ressources naturelles d’eau. A cet égard, le défi majeur consiste à
garantir l’espace minimal des cours d’eau.263 Au niveau de la protection des nappes phréatiques et de l’eau potable, la priorité porte sur l’approvisionnement en eau potable d’une
qualité irréprochable – également dans des situations extrêmes – à un prix le plus bas possible. Cet objectif ne sera atteint que lorsque l’obligation de réduire les pollutions s’appliquera également aux sources diffuses présentes dans toute la zone de drainage des cours
d’eau et en particulier aux points de captage d’eau potable.264 Par ailleurs, cet objectif restera irréalisable à moyen terme tant que les critères relatifs à l’autorisation et à l’utilisation des substances dangereuses non ou difficilement dégradables n’auront pas été durcis. Etant donné les conflits d’intérêts entourant la mise en œuvre des mesures de
protection des eaux, des instruments appropriés s’imposent. Il y a tout lieu de penser
qu’une importance accrue sera accordée à la gestion des ressources d’eau sur la base de
bassins de réception. Il convient d’examiner de manière approfondie les structures institutionnelles et organisationnelles les plus appropriées à cette fin.265
Protection des eaux et
approvisionnement en eau:
Des progrès décisifs ont
été accomplis ces dernières
années
Recherches nécessaires sur
les composés chimiques susceptibles de provoquer des
changements hormonaux
Nécessité d’intervention en
vue de réhabiliter les cours
d’eau et de diminuer les
émissions polluantes dans
les zones de drainage des
cours d’eau
Exigences accrues pour les
substances non ou difficilement dégradables
Assurer un approvisionnement en eau à long terme
Dans le domaine de la pollution de l’air, des améliorations notables ont également été réalisées depuis le milieu des années 1980 grâce à l’application de la législation (loi sur la
protection de l’environnement, LPE; ordonnance sur la protection de l’air, OPair). L’objectif est déjà atteint en ce qui concerne les émissions de dioxyde de soufre.266 Les résultats positifs se confirment pour les autres substances polluantes (grâce notamment à
l’abaissement du plafond des émissions résultant du chauffage et de l’activité industrielle,
au durcissement des prescriptions sur les gaz d’échappement, à la taxe d’incitation prélevées sur les composés organiques volatils (COV) et à la redevance poids lourds liée aux
prestations, RPLP). Malgré les progrès enregistrés ces dernières années, les valeurslimites continuent d’être dépassées, notamment pour l’ozone de la basse atmosphère, le
dioxyde d’azote, les particules fines (PM10), ainsi que les émissions d’acide et d’azote.
Tout cela a des retombées nocives sur la santé (→ politique de santé) et sur l’environnement, grevant considérablement l’économie nationale267 (→ politique économique).
D’où la nécessité de prendre de nouvelles mesures en vue d’atteindre les objectifs d’assainissement de l’air et de respecter les limites d’émissions de substances nocives, fixées
par l’ordonnance sur la protection de l’air. Il faut diviser par deux le niveau des émissions
d’oxyde d’azote, de composés organiques volatils, de particules fines et d’ammoniaque.268
Pour cela, il convient d’agir à la source et de sensibiliser tous les acteurs concernés: au
niveau des transports, de l’industrie et de l’artisanat, des ménages, de l’agriculture et de
l’industrie forestière (→ politique des transports, politique de l’énergie, politique
d’organisation du territoire, politique agricole, politique budgétaire). Par ailleurs, il
est primordial d’exploiter les moyens techniques permettant d’abaisser le niveau des
émissions nocives et des gaz d’échappement. Pour atteindre les objectifs fixés, il faudrait
compléter les dispositifs techniques de protection de l’environnement par des incitations
d’ordre financier visant à réguler le volume des transports et la consommation d’énergie
(→ politique des transports, politique de l’énergie, politique d’organisation du territoire).
Pollution et protection
de l’air:
Objectifs atteints concernant
le dioxyde de souffre
Besoin de mesures supplémentaires concernant
l’oxyde d’azote, les composés organiques volatils, les
particules fines et l’ammoniaque
Nécessité d’appliquer des
limites d’émissions strictes
et conformes à l’état des
connaissances techniques
à tous les agents pollueurs
et d’utiliser des incitations
d’ordre financier
Pour atteindre les objectifs
en matière d’hygiène de
l’air, les mesures qui s’imposent relèvent des politiques
des transports, de l’énergie,
d’organisation du territoire
et de l’agriculture
Les rayonnements non ionisants proviennent en partie de sources naturelles (lumière du
soleil), mais sont émis pour l’essentiel par des équipements fixes (lignes électriques, voies
ferrées, antennes émettrices) ou mobiles (téléphones portables, appareils électroménagers, etc.). Vu le déficit de connaissances concernant leurs effets sur la santé, le Conseil
fédéral a adopté en 1999 une ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant visant à limiter, à titre préventif, le rayonnement des installations stationnaires. La
communication sans fil connaît un essor fulgurant, donnant lieu à une prolifération et à
Protection contre le rayonnement non ionisant:
Prolifération du rayonnement non ionisant (RNI)
alors même que ses impacts
sur la santé sont insuffisamment connus, d’où une intensification de la recherche
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médicale et biologique dans
ce domaine
En parallèle, limitation des
charges de rayons non ionisants, conformément au
principe de précaution
Compilation des données
dont on dispose sur l’impact
environnemental des RNI et
mise à la disposition du
public
une diversification ultra-rapides tant des antennes émettrices que des appareils mobiles,
phénomènes qui devraient encore gagner de l’ampleur. La multiplication des applications
mobiles, la télématique et la domotique soumettent notre espace de vie à des doses toujours plus importantes de rayonnement non ionisant.269 Or, la recherche concernant les
conséquences possibles pour notre santé n’arrive pas à suivre, tellement l’évolution est
rapide. Ainsi, si les séquelles d’une exposition intensive ont été identifiées, ce n’est pas
le cas pour celles d’une exposition prolongée aux faibles doses présentes dans l’environnement. De plus en plus préoccupée par les questions encore sans réponse et la prolifération des sources de rayonnement non ionisant, la population tend à se montrer hostile à
leur égard et à exiger la preuve de leur innocuité ou, au moins, que la protection de la santé
passe avant les considérations économiques270 (→ politique de santé). Des mesures
doivent être prises à trois niveaux. Premièrement, la recherche doit étudier l’impact sur la
santé des rayonnements présents et futurs. C’est en ce sens que le Conseil fédéral a
approuvé le programme national de recherche 57 «Rayonnement non ionisant, environnement et santé». Deuxièmement, il faut appliquer le principe de précaution, en réduisant
au minimum les sources de rayonnement. Cela suppose, d’une part, une mise en œuvre
conséquente de l’ordonnance sur le rayonnement non ionisant,271 et, d’autre part, des incitations encourageant l’industrie à mettre au point des technologies et des produits innovants, «à rayonnement réduit». Enfin, il est primordial d’informer en toute transparence
la population, alarmée par les effets potentiels du rayonnement non ionisant. Pour cela, on
peut envisager par exemple d’ouvrir au public les cadastres consignant l’emplacement des
installations, ainsi que de mettre en place une surveillance en continu de l’impact environnemental du rayonnement non ionisant. Il convient également de prêter une attention
plus soutenue aux immissions excessives de lumière artificielle.272
Bruit et lutte antibruit:
Renforcement des mesures
antibruit pour le trafic
routier
Réalisation probable des
objectifs relatifs aux nuisances sonores d’origine
ferroviaire
Nécessité de renforcer
la lutte antibruit d’origine
aérienne et d’étendre
l’action à tous les espaces
habités par l’homme et la
faune
Espaces résidentiels et de
récréation exempts de
nuisances sonores
Dans la lutte antibruit, on recense quelques évolutions positives. La protection de la population aux abords des installations privées (industrie et artisanat, par exemple) affiche
désormais un niveau élevé de qualité dans toute la Suisse. En ce qui concerne les nuisances
sonores du trafic routier, des progrès ont été réalisés dans la rénovation des routes nationales, notamment depuis que le financement des ouvrages est assuré par l’utilisation du
produit affecté de l’impôt sur les huiles minérales. En revanche, le gonflement du volume
des transports et les tendances constatées dans la production de véhicules amplifieront les
nuisances sonores le long des autres types de routes ou les maintiendront à un niveau
élevé, dans la mesure où les programmes cantonaux de rénovation sont ralentis pour des
raisons financières (→ politique budgétaire). La priorité à moyen terme en matière de
lutte contre le bruit est donc la réduction des nuisances sonores dues au trafic routier. Tandis que par le passé, les mesures antibruit mises en œuvre dans le domaine du trafic routier consistaient pour l’essentiel en mesures de construction, il s’agira à l’avenir de multiplier les initiatives technologiques visant à réduire davantage les émissions des voitures
(bruits de moteur, pneus, chaussée). A ce titre, une stratégie d’internalisation renforcée
permettrait d’intervenir à la source, ce qui abaisserait le nombre d’ouvrages de protection
nécessaires et soulagerait les budgets publics, notamment ceux des cantons (→ politique
des transports, politique budgétaire). Quant au financement des infrastructures des
transports publics, il est désormais assuré puisque les électeurs ont approuvé l’arrêté fédéral relatif à la réalisation et au financement des projets d’infrastructure des transports
publics (FTP). Si, en matière de nuisances sonores ferroviaires, les objectifs sont atteignables,273 dans le domaine aérien en revanche, vu la croissance attendue du trafic, les nuisances sonores iront en s’intensifiant aux abords des aéroports si aucune mesure n’est
prise pour y remédier (→ politique des transports). Enfin, il est nécessaire d’étendre à
tous les espaces habités par l’homme et par la faune la surveillance des nuisances
sonores et la lutte antibruit menée à la source.274 Il convient de prêter une attention particulière à la protection des espaces épargnés jusqu’ici par le bruit et au besoin qu’a la population de disposer d’espaces de résidence et de récréation proches, exempts de bruit. Les
critères définis par l’OMS concernant le bien-être de la population constituent un défi que
la Suisse se doit elle aussi de relever.
Protection contre les
substances dangereuses
pour l’environnement:
La protection contre les substances dangereuses pour l’environnement pourrait à l’avenir
occuper une place prépondérante. On estime à une centaine de milliers le nombre de substances utilisées à des fins commerciales. En fait, la multitude des combinaisons possibles
rend le nombre des produits commercialisés beaucoup plus élevé. En Suisse, comme dans
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bien d’autres pays, toute nouvelle substance doit être déclarée avant sa mise sur le marché. Si des efforts sont actuellement déployés à l’échelle internationale afin de combler
le retard pris dans le contrôle et l’évaluation des substances qui ont été commercialisées
avant 1981 (anciennes substances), il reste que ces travaux ne progressent que lentement.
D’ailleurs, l’Union européenne a révisé sa législation sur les produits chimiques pour
accélérer le traitement de ces substances. La nouvelle ordonnance REACH entre en
vigueur à l’été 2007 convient de déterminer si la Suisse doit intégrer dans sa législation
les exigences relatives au traitement des anciennes substances de l’ordonnance REACH
et coopérer avec l’UE. L’application de l’interdiction des substances particulièrement dangereuses, telles que les polluants organiques persistants ou les métaux lourds, devrait être
coordonnée à l’échelle mondiale (→ politique extérieure). Les dispositions relatives à la
classification et à l’étiquetage des produits chimiques devraient faire l’objet d’une harmonisation au niveau international dans les années à venir (GHS: Globally Harmonised
System). On constate par ailleurs un déficit de connaissances sur les effets à long terme
des diverses substances et préparations chimiques présentes dans l’environnement à des
concentrations pouvant affecter celui-ci. Enfin, il s’agirait d’accorder une attention particulière au secteur, en développement rapide, de la nanotechnologie. De par leurs qualités
spécifiques, les nanoparticules sont en effet susceptibles d’entraîner des risques spéciaux
pour l’homme et pour l’environnement. Pour l’heure, les bases nécessaires à l’évaluation
des risques des nanomatériaux pour l’environnement et la santé (→ politique de santé)
font encore largement défaut. La définition et la mise en œuvre d’un plan d’action s’imposent.
Des milliers de substances
n’ont toujours fait l’objet
d’aucun contrôle
ni d’aucune évaluation
Le durcissement de la
réglementation en vigueur
(directive européenne
REACH) est sensé
Nécessité de développer
la coopération internationale
et d’interdire les substances
particulièrement nocives
pour l’environnement
Déficit de connaissances
sur les effets à long terme
de diverses substances
et préparations chimiques
ainsi que sur les risques de
la nanotechnologie;
nécessité de poursuivre
la recherche
L’industrie suisse des déchets a subi une profonde mutation au cours des deux dernières
décennies. Les progrès technologiques ont permis de réduire dans de grandes proportions
la pollution qu’entraînent les installations d’élimination des déchets, et le recyclage a été
amélioré dans différents domaines. Aujourd’hui, la priorité va à l’optimisation d’un système économique et écologique éprouvé.275 On accorde une importance toujours croissante à la garantie du financement des systèmes de recyclage. Bien qu’en général, la préférence soit accordée aux dispositifs pris en charge sur une base volontaire par l’économie
privée, le législateur doit parfois intervenir pour financer le recyclage de certaines substances collectées séparément. Par ailleurs, il reste à coordonner les planifications cantonales des usines d’incinération des ordures ménagères (UIOM), notamment pour éviter
les surcapacités. Afin de réduire les coûts et la pollution inhérents au transport, il convient
de concevoir une répartition plus équilibrée des capacités des UIOM. De plus, si l’on veut
abaisser les émissions de gaz ayant une incidence sur le climat et utiliser les énergies existantes de façon durable, il est indispensable d’optimiser le rendement des UIOM et la distribution de l’énergie qu’elles produisent.276 Le premier objectif, à savoir une réduction
significative de la pollution, ayant été quasi atteint, l’utilisation des ressources contenues
dans les déchets (métaux, phosphate, matériaux de construction) et les processus de recyclage gagnent en importance.277 Les processus appropriés sont en cours de développement. Il s’agit en substance d’encourager une conception de produits qui, sur tout leur
cycle de vie, de la production à l’élimination, en passant par l’utilisation, occasionnent le
moins de nuisances possible. A cet égard, la sensibilisation du public quant à un mode de
consommation et de traitement des déchets responsable revêt une importance primordiale.
Parmi les mesures propres à encourager l’utilisation efficiente de l’énergie et des
matières premières, il convient d’examiner le recours à des instruments financiers tels que
les taxes d’incitation. C’est d’ailleurs ce qui a été entrepris avec la loi sur le CO2.
Déchets et politique
d’élimination:
Il reste encore beaucoup à
faire pour limiter le recours
aux substances dangereuses,
pour réduire la production
de déchets et pour préserver
les ressources
Garantie du financement
des systèmes de recyclage,
gestion ciblée des ressources
latentes présentes dans les
déchets et fermeture des
cycles des matériaux
Nécessité de renforcer
la politique préventive
en taxant plus lourdement
l’énergie et les matières
premières
Au cours des vingt-cinq prochaines années, la Suisse devra assainir entre 3000 et 4000
sites pollués, ce qui représente un coût de l’ordre de 5 milliards de francs. Comme, en
général, les responsables de ces pollutions se sont volatilisés ou s’avèrent insolvables,
c’est l’Etat qui en supporte les frais278 (→ politique budgétaire). Avec la révision de la loi
sur la protection de l’environnement du 16 décembre 2005, le financement ad hoc couvre
aussi les coûts des études et de la surveillance ainsi que les frais d’assainissement de
plusieurs centaines d’installations de tir. Il appartient donc à notre génération de trouver
une solution satisfaisante au problème des déchets toxiques.
Assainissement des sites
contaminés:
Responsables disparus
ou insolvables
Fonction des moyens
mis à disposition
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OGM et biotechnologies:
Mise en place d’un nouveau
cadre législatif pour les
organismes génétiquement
modifiés (OGM) sur la
base de la LGG
Nécessité d’une
réglementation au niveau
international
La biotechnologie moderne occupe désormais le devant de la scène scientifique, sociale
et politique. Le principal défi consiste à adopter une réglementation internationale la plus
étendue possible en recherchant un équilibre optimal entre les aspects éthiques, économiques et scientifiques. La Suisse, par exemple, élabore actuellement de nouvelles bases
juridiques dans le domaine de la recherche touchant l’homme279 (→ politique de recherche, politique de santé). Les applications de la biotechnologie dans le domaine non
humain font elles aussi l’objet d’une controverse, notamment dans l’agriculture (→ politique agricole). La polémique porte essentiellement sur les organismes génétiquement
modifiés (OGM), mais aussi sur les organismes pathogènes et les organismes exotiques
envahissants. Les cultures d’OGM se multiplient partout dans le monde, mais ne touchent
qu’un petit nombre de grands Etats non européens. En Europe, le nombre d’essais hors
laboratoire et de surfaces cultivées reste stable. Dans la loi sur le génie génétique (LGG,
entrée en vigueur en 2004, révision des ordonnances en cours) et la loi sur la protection
de l’environnement, l’utilisation de ces organismes est régie par des conditions strictes et
sûres qui ont pour but de ne pas compromettre la diversité biologique et la fertilité des
sols.280 La mise en place d’une coordination internationale constitue un grand défi. Si le
protocole de Carthagène a permis de faire un grand pas en avant, il n’existe à ce jour aucun
instrument international à même d’assurer une répartition équitable des bénéfices tirés
des ressources génétiques (Access and Benefit Sharing, ABS).281
Prévention des accidents
majeurs:
Multiplication des risques
de catastrophes biologiques
et d’accidents dus au transport de produits dangereux
En ce qui concerne la prévention des accidents majeurs, des progrès notables ont été
enregistrés depuis le début des années 1990, avec la mise en œuvre de l’ordonnance sur
les accidents majeurs. Ainsi, sur un grand nombre de sites industriels, les risques d’accident ont été réduits, tandis que les systèmes de gestion des risques ont été renforcés au
sein des entreprises. Avec les progrès de la biotechnologie, on prête une attention toujours
plus grande aux risques d’accident dans ce domaine. Le risque a également été réduit dans
le transport de substances dangereuses282 par le rail, en particulier depuis la mise en œuvre
de la Déclaration conjointe des CFF SA, de la SSIC et du DETEC.283 On constate toutefois que les mesures techniques et organisationnelles prises en Suisse ne suffisent pas partout à maintenir les accidents majeurs liés au transport dans des limites acceptables. Du
fait du renforcement de l’interdépendance économique avec l’étranger, il s’agit, par exemple, d’adopter au niveau international des mesures visant à améliorer la sécurité des
moyens de transport de certaines substances dangereuses. Aussi la Suisse devra-t-elle, ces
prochaines années, continuer de participer aux rencontres internationales traitant ce
sujet284 (→ politique extérieure). Le transport de substances dangereuses par la route et
le Rhin gagnera de l’ampleur, multipliant d’autant les risques d’accidents. De plus en plus,
il importe aussi de réagir sous l’angle de l’aménagement du territoire. La prévention coordonnée des dangers naturels et des risques qui en découlent pour les constructions est un
défi d’autant plus grand qu’il implique la mise en place de conditions techniques et organisationnelles propres à assurer une gestion des risques basée sur des mesures relevant de
l’aménagement du territoire. Avec la création de l’OFEV, qui regroupe l’OFEFP et une
grande partie de l’OFEG, et la mise en place de la division Prévention des risques, dont
les prérogatives couvrent les dangers naturels et les risques chimiques (accidents
majeurs), la coordination s’en trouve grandement améliorée dans ce domaine. Pour que
ces moyens puissent contribuer à la protection contre les catastrophes, l’aménagement du
territoire doit nécessairement s’appuyer sur des connaissances relatives aux risques susceptibles de l’affecter (→ politique d’organisation du territoire).
Protection contre les
dangers naturels:
Ampleur des intempéries
de 2005
Etablissement de cartes
de dangers d’ici à 2011
Plus d’aménagement dans
des zones à risques
Programmes d’investissement en vue de renouveler
durablement les ouvrages
de protection et combler les
lacunes de protection
Au cours des deux dernières décennies, on a assisté à une multiplication par quatre des
dégâts causés par des catastrophes naturelles. Parmi les facteurs responsables de cette
évolution figurent, d’une part, l’intensification de l’exploitation dans des zones à risque
potentiel et une vulnérabilité accrue des constructions et des équipements (plus grande
valeur des biens entreposés, sites de production, etc.), d’autre part, les changements climatiques (→ politique climatique). Tandis que les graves intempéries survenues en 1987
marquent le début d’une prise de conscience, celles de 2005 viennent confirmer qu’il n’est
pas possible d’assurer une sécurité absolue. Nul ne saurait exclure la répétition d’événements climatiques aussi extrêmes. C’est pourquoi, l’avenir consistera à se doter d’outils
de gestion durable des risques, notamment en uniformisant les normes de sécurité applicables aux différents dangers potentiels en Suisse. L’établissement de cartes de dangers
constitue à cet égard une mesure de base essentielle. Ces cartes, qui renseignent quant aux
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dangers naturels potentiels encourus par une zone (crues, avalanches, glissements de terrain, chutes de pierres) devraient être disponibles pour l’ensemble du territoire d’ici à
2011, ce qui exige des efforts particulièrement importants de la part des cantons. C’est
sur la base des informations qu’elles fournissent qu’il sera décidé de poursuivre ou non
l’exploitation des terrains dans les zones à risques, l’objectif étant, par exemple, d’y
renoncer dans les corridors d’évacuation des crues ou dans des zones à hauts risques. La
prise en compte des cartes de dangers dans le domaine de l’aménagement du territoire
constitue une priorité essentielle. Il s’agit de mieux établir le bien-fondé de ces mesures
afin de pouvoir résoudre les conflits d’intérêts portant sur les limitations de l’exploitation
des zones concernées. Il est par ailleurs nécessaire de rendre les constructions et équipements plus résistants aux catastrophes naturelles, ce qui suppose que la formation initiale
et continue dispensée aux architectes et concepteurs contienne un module sur la protection des ouvrages. Il faut aussi sensibiliser la population aux catastrophes naturelles, faute
de quoi elle risque de ne pas réagir de manière appropriée en cas de danger, et les propriétaires des constructions et équipements n’assumeront pas une part de responsabilité plus
grande. Mais on ne saurait se contenter de ces mesures. En effet, l’amélioration de la gestion des incertitudes naturelles passe nécessairement par la mise en œuvre systématique
d’une gestion globale des risques qui, loin de se limiter à des mesures éparses, se fonde
sur une coordination de toutes les possibilités (aménagement du territoire, entretien,
mesures techniques et biologiques, protection de la population, mise en garde, alarme et
évacuation) dans le but de limiter au maximum les effets économiques. Pour combler les
lacunes constatées sur les ouvrages de protection et assurer leur entretien et/ou leur renouvellement durable, il y a lieu de mettre sur pied un programme d’investissement à long
terme axé sur la protection, dans les meilleurs délais, du cadre de vie et des activités économiques contre les dangers naturels. Il s’agit tout particulièrement de veiller à ce que
les ouvrages de protection répondent aux exigences d’une stratégie d’adaptation (robustesse, résistance, adaptabilité) (→ politique d’organisation du territoire, politique de
sécurité).
Si nous poursuivons sur notre lancée, à moyen terme, la diversité des espèces et des paysages continuera de souffrir du morcellement du paysage, de la disparition des sols naturels au profit des habitations et des infrastructures de transports et de la pression accrue
exercée en particulier par l’agriculture et le tourisme. La hausse des prix de l’énergie
(→ politique de l’énergie) entraînera un revirement de tendance en matière d’utilisation
des forêts, ce qui, du point de vue de la biodiversité, est susceptible d’accentuer encore la
pression. La Confédération et les cantons sont par ailleurs confrontés à des contraintes au
niveau des ressources financières et personnelles qu’ils mettent à disposition de la politique de la nature et des paysages. Ces dernières décennies, le paysage suisse a subi de
nombreuses altérations, qui se sont produites étape par étape, de façon insidieuse, et qui
ont presque entièrement relégué les biotopes naturels aux régions alpines, aux zones agricoles et forestières marginales et aux réserves naturelles. Les lacunes de la politique
menée par la Suisse en matière de développement territorial285 ont une incidence marquée
sur la qualité et la diversité des paysages, avec pour conséquence une intensification de la
pression dans ce domaine (assouplissements de la loi sur l’aménagement du territoire en
faveur du monde agricole: projet de révision des dispositions régissant les constructions
en dehors des zones à bâtir) (→ politique agricole, politique d’organisation du territoire). Pour contrer cette évolution, il convient de définir un plus grand nombre d’objectifs qualitatifs et quantitatifs concrets en matière de protection et de développement, ce
qui, précisément pour les paysages, pose d’importantes difficultés de méthode et va à l’encontre de la répartition complexe des tâches entre la Confédération et les cantons dans ce
domaine et dans la politique d’organisation du territoire (→ Constitution et institutions).
A moyen et à long termes, la situation devrait s’améliorer grâce aux mesures prises pour
protéger la nature et les paysages au titre de la conception «Paysage suisse» (CPS), à la
réorientation de la politique agricole et aux nouvelles méthodes de gestion forestière naturelle, dont il convient de poursuivre la mise en œuvre286 (→ politique agricole, politique
forestière). Si l’extension des surfaces de compensation écologique et de leur niveau qualitatif sera financée à moyen terme dans le cadre de la «Politique agricole 2011», il reste
qu’elle risque à long terme de se heurter à des limites financières et, partant, de compromettre la réalisation des objectifs fixés par la Convention des Nations Unies sur la biodiversité (→ politique budgétaire). A moyen terme, il sera extrêmement important d’obChancellerie fédérale
Diversité des espèces
et des paysages:
Morcellement du paysage,
exploitation outrancière
et manque de ressources
financières pour enrayer
l’évolution
Améliorations possibles
grâce aux mesures
de protection de la nature
et des paysages ainsi qu’à la
nouvelle politique agricole
et forestière
mesures volontaires et de la
coopération avec le secteur
économique
Création de parcs d’importance nationale aménagés
pour promouvoir la politique
régionale, le tourisme
et la gestion écologique des
paysages
Amélioration de la qualité
de vie urbaine
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server de près les effets que les mesures de compensation écologique dans l’agriculture
auront sur la qualité du paysage et sur les objectifs de sauvegarde des espèces, et d’en
contrôler les résultats. En effet, la population n’acceptera le principe des paiements compensatoires écologiques que si l’utilité en est visible (→ politique agricole). L’un des principaux défis que la Suisse sera appelée à relever est de conserver les espèces, en particulier de définir des objectifs et des mesures concernant les espèces relevant de sa
responsabilité. Vu l’étroitesse du cadre financier, les mesures volontaires en faveur de la
nature et du paysage et la collaboration entre les pouvoirs publics et le secteur privé joueront un rôle de tout premier plan. Les objectifs des parcs d’importance nationale nouvellement créés sont multiples. Les parcs nationaux sont voués avant tout au libre développement de la nature. Ils se distinguent des parcs naturels régionaux, qui sont créés dans
des régions rurales présentant de grandes qualités naturelles et paysagères pour promouvoir le développement durable, le tourisme doux et la vente de produits locaux, et des
parcs naturels périurbains, dont la surface est plus petite et qui sont dédiés en priorité à la
dynamique de la nature.287 La tendance au morcellement du paysage sera probablement
atténuée par le renforcement des mesures en matière de transports et d’organisation du
territoire (→ politique des agglomérations, politique d’organisation du territoire,
politique des transports). Il s’agit cependant aussi d’assurer une qualité de vie élevée
dans les zones résidentielles et de les aménager de manière à ce qu’elles favorisent les attitudes respectueuses de l’environnement, p. ex. pendant les loisirs. Autant d’objectifs dont
la réalisation exige néanmoins d’éveiller au sein de la population la compréhension et
l’appréciation de son environnement, et de sensibiliser l’économie et les communes aux
incidences qu’un haut degré de qualité de vie peut avoir sur le pouvoir d’attraction de la
Suisse comme lieu de travail et de résidence et comme destination touristique «nature».
Sous l’angle de la conservation de la diversité des espèces et des paysages, un défi supplémentaire se pose du fait du processus croissant de l’urbanisation dans de nombreuses
régions de Suisse, puisqu’il s’agit d’intégrer des lieux d’expérimentation et des zones de
refuge proches de l’état naturel dans les agglomérations. Une planification intercommunale et interrégionale prospective est indispensable à cette fin (→ politique économique,
politique d’organisation du territoire, politique régionale).
Exploitation et utilisation
des forêts:
Variété des fonctions
remplies par la forêt
Mise en place d’une politique d’exploitation du bois
Maîtrise des nouvelles
difficultés
La forêt a de multiples fonctions à remplir. Outre sa contribution à la protection de l’environnement (qualité de l’air de par sa fonction de stockage de CO2) et à la variété des
espèces, elle représente un espace récréatif attrayant pour un nombre croissant de personnes, enrichit la diversité des paysages ruraux traditionnels et, enfin, elle est une source
de bois bon marché. Elle offre également une protection contre les avalanches et l’érosion
du sol, retient et purifie l’eau potable. Tout laisse présager que les exigences de la société
à l’égard des fonctions de la forêt iront croissantes, p. ex. en ce qui concerne sa comptabilisation en tant que puits (→ politique climatique). Dans ce contexte, il n’est pas exclu
que la concurrence entre les différentes prestations s’intensifie et que la Confédération
soit appelée à jouer un rôle de régulation plus important. Par ailleurs, eu égard au rétrécissement des budgets publics (→ politique budgétaire), propriétaires et utilisateurs
doivent obligatoirement trouver de nouvelles formes de partenariat pour les prestations de
la forêt qui profitent à la collectivité, un défi auquel la Confédération a répondu en développant, dans le cadre d’un processus participatif, un programme d’action pour la période
allant de 2004 à 2015.288 Le programme forestier suisse fixe les objectifs prioritaires suivants: assurer la fonction protectrice de la forêt, maintenir la biodiversité, protéger les sols
forestiers, les arbres et l’eau potable, renforcer la filière du bois et améliorer la capacité
de production de l’économie forestière. D’une manière générale, la demande de bois tendra à augmenter du fait de la hausse des prix de l’énergie, des nouveaux investissements
et des investissements d’extension dans l’industrie du bois, ce qui contribuerait à la réalisation du cinquième objectif prioritaire. La pression croissante qu’exerce sur la forêt
l’augmentation des surfaces nécessaires à l’habitation et aux agglomérations représentera
également un enjeu déterminant à l’avenir.
Volet «environnement»
de la politique extérieure:
Progrès ponctuels, mais nécessité d’agir pour maîtriser
les risques écologiques
mondiaux
Les conventions internationales ont permis de réaliser des progrès à l’échelle mondiale.289
Mais il reste de nombreux problèmes à résoudre, qui auront de graves répercussions,
directes ou indirectes, sur la Suisse si rien n’est entrepris. C’est notamment le cas des
changements climatiques (→ politique climatique, politique de l’énergie, politique
extérieure, annexe A1) et de l’appauvrissement général de la biodiversité. A l’avenir, le
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renforcement de la législation environnementale internationale revêtira une importance
plus grande encore, du fait notamment de la mondialisation de l’économie, des sciences
et de la technologie, la priorité allant au développement ininterrompu des conventions
environnementales dans les domaines du climat, de la biodiversité, de l’ozone, des zones
humides et des substances chimiques, au comblement des lacunes subsistant dans le droit
international de l’environnement (avant tout dans les domaines de l’eau et des forêts),
ainsi qu’à l’application du principe de la force équivalente des conventions environnementales et des dispositions de l’OMC (→ annexe A1). La Suisse peut y apporter une précieuse contribution en renforçant son engagement (en particulier dans le cadre du FEM).
A long terme en effet, si l’on entend atteindre des objectifs plus ambitieux dans le cadre
des conventions internationales sur l’environnement et convenir de mesures efficaces
avec les pays en développement, il faudra revoir à la hausse notre engagement financier
(→ politique budgétaire). A l’échelle européenne, la Suisse a de plus en plus intérêt – en
raison de la concurrence entre places économiques – à ce que l’on étende la portée des
conventions internationales et que l’on harmonise les normes environnementales d’un
pays à l’autre. La politique environnementale menée par les pays européens est fortement
déterminée par celle de l’UE. Du fait de son adhésion à l’Agence européenne pour l’environnement en 2006, la Suisse pourra prendre une part active aussi bien à l’élaboration
du droit environnemental européen qu’à la recherche de mesures innovantes dans ce
domaine. Tant au niveau du domaine d’application et du développement ultérieur des
autres accords conclus entre la Suisse et l’UE que dans le cadre du processus «Un environnement pour l’Europe» ou de la coopération avec la Commission économique pour
l’Europe des Nations Unies (CEE-ONU) et le Conseil de l’Europe, l’objectif est de tirer
parti des marges de manœuvre existantes pour servir les intérêts environnementaux. Mais
la Suisse ne pourra participer pleinement qu’en acceptant d’adhérer à l’UE (→ politique
extérieure).
Engagement renforcé en
faveur de l’environnement
dans les enceintes internationales
Hausse concomitante des
obligations financières
Evolution de la politique
environnementale en Europe
déterminée par l’UE
Participation plus active de
la Suisse possible en cas
d’adhésion à l’UE
Energie
La demande d’énergie finale a plus que quintuplé depuis 1950 en raison de la croissance
démographique et économique, ainsi que du recul des prix réels de l’énergie.290 Cette
hausse touche surtout les carburants (→ politique des transports) et, depuis 1950, l’électricité et le gaz naturel. La consommation d’énergie a progressé de 8,5% dans les années
1990, et de 3,7% entre 2000 et 2005. La consommation par habitant est toutefois restée
relativement stable depuis 1985 en raison d’un accroissement du rendement énergétique
en particulier dans le secteur du bâtiment et de la diminution de l’intensité énergétique
dans l’économie. La part des nouvelles énergies renouvelables (sans l’énergie hydraulique) dans la consommation finale d’énergie s’est accrue de 3,5% à 4,5% entre 1990 et
2005, mais se situe encore à un niveau très bas. En 2005, l’énergie hydraulique couvrait
quant à elle environ 10% de la consommation énergétique brute.
Depuis 1950, multiplication
par cinq de la consommation d’énergie:
Stabilisation de la consommation par habitant, mais
pas de changement fondamental au début du
XXIe siècle
Le taux d’exploitation des potentiels d’efficience énergétique et d’utilisation de sources
d’énergie renouvelables dépend du prix des énergies, de l’élasticité de la demande ainsi
que des possibilités de substitution. Ainsi, la hausse du prix des carburants enregistrée
entre 2004 et 2005 a entraîné un recul des ventes d’essence sans plomb de 3%, mais un
accroissement de celles de diesel de plus de 9%. Aussi longtemps que la demande d’énergie finale sera couverte à hauteur de près de 70% par des carburants d’origine fossile, un
certain nombre de problèmes subsisteront: émissions de CO2, pollution, risque d’accidents liés à la production d’énergie, épuisement inévitable à long terme de ressources non
renouvelables, dont la mise à disposition à des coûts supportables ne pourra plus être assurée et qui proviennent majoritairement de gisements situés dans des régions politiquement
instables (→ annexe A1). Il en résulte des coûts externes particulièrement élevés, qui
mèneront à long terme à des investissements de plus en plus problématiques, du point de
vue tant économique qu’environnemental291 (→ politique économique, politique climatique, politique de l’environnement).
Effets négatifs de la
consommation d’énergie:
Dans sa forme actuelle,
la consommation d’énergie
nuit à l’environnement
et fait planer des risques
d’accidents et de pénuries
Les principales variables qui influeront sur la consommation d’énergie sont la croissance
démographique et économique, les prix de l’énergie ainsi que la politique de l’énergie. Le
scénario I «Poursuite de la politique actuelle» relatif à l’évolution future de la demande
Consommation d’énergie
d’ici à 2035:
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Stabilisation de la consommation finale en cas de
poursuite de la politique
actuelle
et de l’offre d’énergie292 fait apparaître que la politique actuelle du Conseil fédéral (loi sur
l’énergie, programme SuisseEnergie, loi sur le CO2) peut infléchir la tendance haussière
de la demande d’énergie finale à partir de 2015 environ et la stabiliser d’ici à 2035. Dans
le cadre d’une stratégie combinée, les émissions de CO2 augmenteront de 2,8% au cours
des trente prochaines années (stratégie de transition faisant recours à la production thermique fossile – puis exploitation de l’énergie nucléaire). Une réduction plus importante
et au-delà de 2010 nécessite des efforts supplémentaires importants. Conjugués au programme SuisseEnergie, la clé de voûte de la politique de l’énergie, les instruments de la
politique énergétique et de la politique climatique contribuent à enrayer la tendance
actuelle. Les objectifs de réduction prévus dans la loi sur le CO2 (10% par rapport au taux
de 1990 d’ici à 2010) sont réalisables pour autant que les mesures proposées par le Conseil
fédéral (introduction d’une taxe sur le CO2 applicable aux combustibles, encouragement
du gaz naturel et du biogaz utilisés comme carburants et centime climatique sur les carburants) soient introduites à temps et effectivement mises en œuvre.293
Approvisionnement
en énergie de demain:
Pénurie croissante
à compter de 2020
L’option nucléaire reste
ouverte, la gestion des
déchets radioactifs étant
prioritaire
Au niveau de l’approvisionnement en électricité, une pénurie se dessine à l’horizon 2020
du fait de la fermeture des centrales nucléaires de Mühleberg et de Beznau I et II, de
l’échéance des contrats d’approvisionnement à long terme avec la France et d’une augmentation de la demande. Les problèmes d’approvisionnement qui se profilent doivent
être résolus en priorité par une efficacité énergétique accrue, puis par le développement
de sources d’énergie renouvelables. En dépit des mesures mises en œuvre dans le cadre
du programme SuisseEnergie, des insuffisances vont immanquablement se présenter; il
s’agira de les combler en recourant à des sources d’énergie fossiles ou nucléaires et à
l’énergie hydraulique, par des importations ou encore par des efforts d’économie plus
rigoureux. Seules des mesures d’encouragement très ciblées contribueront de manière
déterminante à la production d’électricité à partir d’énergies renouvelables. Les possibilités d’importer du «courant vert» sont limitées.
Si les centrales à cycle combiné alimentées au gaz peuvent également contribuer à compenser la pénurie, elles ne peuvent toutefois constituer qu’une mesure intermédiaire: de
par la quantité importante de CO2 qu’elles rejettent dans l’atmosphère, elles risquent en
effet de compromettre la réalisation des engagements que la Suisse a pris dans le cadre du
Protocole de Kyoto et d’aller à l’encontre de la politique climatique à long terme (→ politique climatique, politique de l’environnement). Aussi les futurs exploitants de centrales de ce type seront-ils contraints de mettre en place des mesures de compensation en
Suisse et à l’étranger. Entrée en vigueur le 1er février 2005, la nouvelle loi sur l’énergie
nucléaire réglemente dans le détail l’utilisation future de l’énergie nucléaire. Elle prévoit
notamment l’obligation pour les autorités fédérales de procéder à un examen approfondi
de la possibilité de recourir à l’énergie nucléaire en tenant compte de l’ensemble des
risques en présence (d’ordre politique, financier, technique, etc.). Elle pose en outre les
règles en matière d’évacuation des déchets radioactifs et attribue aux autorités fédérales
les compétences et instruments requis. A cet égard, le Conseil fédéral a constaté le 28 juin
2006 que la faisabilité du stockage final des déchets nucléaires hautement radioactifs –
laquelle était en cours d’étude – était démontrée. La prochaine étape consiste à évaluer et
à désigner les sites d’implantation des dépôts dans le cadre du plan sectoriel «Dépôts en
couches géologiques profondes» (→ politique d’organisation du territoire).
Marché de l’électricité:
Contexte européen
libéralisé
Internationalisation et
concentration sur le marché
européen de l’électricité
La loi sur l’approvisionnement en électricité comme
base pour la résolution
de problèmes importants
Sécurité de l’approvisionnement envisageable uniquement dans le contexte d’un
réseau européen
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La libéralisation du marché européen de l’électricité entraînera probablement la concentration et l’internationalisation des entreprises de distribution, ce que l’on observe déjà au
niveau des centrales interrégionales. On en déduit que ce phénomène est appelé à s’amplifier et qu’à l’avenir, les décisions en matière d’investissements seront de plus en plus
souvent prises à l’échelle européenne, sur la base de critères de rentabilité économique.
Malgré le rejet de la révision de la loi sur le marché de l’électricité en 2002, le Conseil
fédéral a décidé de ne pas abandonner le projet et de trouver une réponse aux problèmes
qui subsistaient au travers d’une loi sur l’approvisionnement en électricité. L’absence de
règles précises concernant l’approvisionnement international en électricité en cas d’insuffisance des capacités de réseau, l’insécurité juridique relative aux investissements dans
les réseaux et dans la production d’électricité en Suisse, l’absence de transparence sur
l’efficience et la sécurité de l’approvisionnement de même que sur les coûts de réseau, les
rétributions de l’utilisation du réseau et les tarifs de l’électricité, l’absence d’un accès au
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réseau non discriminatoire et l’inexistence de règles relatives aux coûts imputables sont
autant de questions qui appellent un cadre légal, la garantie à tout moment d’un degré
d’approvisionnement élevé et de l’approvisionnement de base étant prioritaires. La définition de conditions-cadres de nature à promouvoir l’électricité tirée de sources renouvelables revêt une importance particulière. Autre aspect important: la poursuite des processus de transformation des entreprises fournisseuses dans le contexte de libéralisation
(mise en place d’une comptabilité distincte pour les activités de réseau et de marché, meilleure convivialité des services, concentration sur les compétences de base, investissements d’avenir, etc.). L’ouverture du marché européen de l’électricité a modifié les conditions-cadres présidant à la fixation des objectifs relatifs à la sécurité de l’approvisionnement. A moyen terme, l’internationalisation de la sécurité de l’approvisionnement, de plus en plus envisagée dans le cadre d’un réseau européen, ira croissante.
Il conviendra de définir un réseau de lignes de transport stratégique sur la base du plan
sectoriel des lignes de transport d’électricité (PSE) et d’assurer rapidement son extension.
Il s’agira également de trouver les moyens pour renforcer la position des centrales hydrauliques indigènes et des autres sources d’énergie renouvelables dans un contexte européen
caractérisé par une concurrence accrue.294
Extension du réseau de
lignes sur la base du plan
sectoriel des lignes de transport d’électricité (PSE)
Nécessité de renforcer les
volets «énergie hydroélectrique» et «énergies
renouvelables»
Le gaz naturel revêtira une importance toujours croissante pour l’approvisionnement en
énergie. Par ailleurs, du fait de l’évolution similaire des industries européennes de l’électricité et du gaz – après le marché de l’électricité, l’UE a adopté une directive instaurant
des prescriptions communes en vue de libéraliser le marché du gaz naturel,295 et de
l’étroite imbrication de l’industrie du gaz suisse dans les structures d’approvisionnement
européennes, la question se pose d’une réorganisation du marché du gaz. Le problème est
moins aigu que pour l’électricité puisqu’une certaine concurrence s’est déjà établie avec
l’huile de chauffage et que la Suisse est uniquement un pays importateur. En outre, conformément aux dispositions de la loi sur les installations de transport par conduites,296 un
accord a été signé sur l’uniformisation et la simplification de l’accès au réseau à haute
pression. Ainsi, depuis 2001, des échanges commerciaux portant sur des capacités de
transport transitent par la Suisse. Il convient de suivre de près l’évolution des marchés
domestique et étranger du gaz naturel. Si les accords de l’industrie gazière s’avéraient trop
peu efficaces, il s’agirait de considérer l’introduction d’une nouvelle disposition légale.
Cela étant, il faudrait se garder d’oublier qu’aux yeux du consommateur, la sécurité de
l’approvisionnement compte bien plus que la libéralisation du marché. Aussi est-il nécessaire de s’assurer que les aspects clés du concept de sécurité de l’approvisionnement de
l’UE profitent également à la Suisse et qu’aucun Etat membre n’adopte un décret susceptible de discriminer les consommateurs suisses.
Marché du gaz naturel:
La question de l’ouverture
se pose du fait de l’évolution
de la situation au sein
de l’UE, mais avec moins
d’acuité que dans le cas
de l’électricité
L’accès de tiers au réseau
de gaz naturel à haute
pression est déjà garanti
Caractère prioritaire
de la sécurité de l’approvisionnement
Il devient urgent de se demander comment combler les insuffisances de l’approvisionnement électrique à partir de 2020, cette question risquant de déboucher sur des conflits
importants en matière de politique énergétique. A ce jour, aucune décision n’a été prise
quant à la construction de nouvelles centrales nucléaires et, le cas échéant, quant à la date
de leur mise en exploitation à cette fin. De la même façon, aucune décision de principe
n’a été rendue sur les conditions-cadres pour la production thermique fossile en Suisse.
Le développement de l’énergie hydraulique et des autres énergies renouvelables passe
nécessairement par la mise en place de conditions favorables. La solution qui s’impose
actuellement consiste en une stratégie combinée comportant plusieurs options, qui garantit que les installations de production électrique sont politiquement réalisables, opérationnelles en temps utile et rentables. En cas de prolongation de l’autorisation d’exploitation
de la centrale nucléaire de Mühleberg (d’une durée limitée, elle arrive à échéance le
31 décembre 2012), il convient d’engager bientôt les procédures correspondantes. Autre
projet: la révision totale de la loi sur la responsabilité civile en matière nucléaire, dont la
couverture – actuellement égale à un milliard de francs suisses – devrait être massivement
revue à la hausse. Enfin, prévue dans le plan sectoriel «Dépôts en couches géologiques
profondes», la procédure de sélection des dépôts en couches géologiques profondes qui
est lancée à la mi-2007 fera l’objet de discussions controversées dans les régions concernées (→ politique d’organisation du territoire). La procédure de sélection est une tâche
délicate et de longue haleine qui pose des exigences élevées à l’ensemble des participants,
en particulier à l’Office fédéral de l’énergie, qui est chargé de la conduite de ce dossier.
La mise en œuvre conséquente de la politique envisagée par le Conseil fédéral jusqu’en
Mesures nécessaires dans
le domaine énergétique 1:
Priorité aux stratégies
combinées pour combler
les insuffisances de l’approvisionnement électrique
qui se dessinent
Nécessité d’adapter les
conditions-cadres
Les objectifs relatifs aux
émissions de CO2 résultant
de la combustion d’énergies
fossiles pourront être
atteints, à condition que la
politique envisagée soit mise
en œuvre
Des efforts supplémentaires
sont nécessaires pour stabiliser la consommation d’électricité, réduire celle de carburant, limiter les besoins de
chaleur et pour promouvoir
les énergies renouvelables
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2010 devrait permettre à moyen terme d’atteindre les objectifs relatifs aux émissions de
CO2 résultant de la combustion d’énergies fossiles. Quant à la réalisation des objectifs
plus ambitieux qui devraient être fixés pour la période après 2012 («post-Kyoto»), elle
passera nécessairement par un renforcement des mesures relevant des politiques énergétique et climatique. Déjà problématique dans une perspective à long terme, leur réalisation s’en trouverait entravée par la construction de centrales à combustible fossile
(→ politique climatique). Des actions supplémentaires doivent être engagées avant tout
dans le domaine de la consommation d’électricité et de carburant et dans celui des énergies renouvelables. La loi sur l’énergie n’autorise pas l’instauration de taxes incitatives de
grande portée. Il serait envisageable de verser une rétribution, couvrant les coûts, de l’injection de courant produit à partir de sources d’énergie renouvelables. Le recours aux instruments de l’économie de marché n’est en effet prévu que dans certains domaines, et de
surcroît à titre subsidiaire.297 Concernant le financement des mesures d’incitation, la loi
sur l’énergie autorise l’attribution d’enveloppes financières globales aux cantons disposant de leur propre programme d’encouragement dans les domaines du bâtiment et des
énergies renouvelables. Or, en l’absence de ressources financières garanties à long terme,
on court toutefois le risque de voir les mesures d’incitation, notamment en faveur de l’assainissement de bâtiments, rester lettre morte (→ politique budgétaire). L’éventail de
questions traitées sous ce point fait clairement apparaître la nécessité et l’urgence d’un
débat énergétique plus large.
Mesures nécessaires dans
le domaine énergétique 2:
A moins d’une politique
plus résolue, pas de recul
net de la consommation
d’énergie, ni des émissions
de CO2, et piètres progrès
des énergies renouvelables
SuisseEnergie et les instruments prévus dans les lois
sur l’énergie et le CO2
forment la clé de voûte
de la politique de l’énergie
et de la politique climatique
La politique de l’énergie d’aujourd’hui aura de fortes répercussions à long terme, notamment sur l’évolution de la consommation. D’une manière générale, si la politique actuelle
est poursuivie sur le long terme, la consommation d’énergie d’origine fossile ne déclinera
guère, voire progressera encore (en cas de recours à la production thermique fossile); la
consommation d’électricité continuera de s’accroître et ne se stabilisera progressivement
que si la croissance se met à ralentir à long terme ou en cas de profonds changements
structurels; quant à la part des énergies renouvelables, elle restera inférieure à 20% de la
consommation totale d’énergie, même à long terme. Enfin, les effets négatifs – tels que
les émissions de CO2, les pénuries et les risques d’accident – de la consommation d’énergie dans sa forme actuelle demeureront élevés, et les émissions de CO2 accéléreront les
changements climatiques298 (→ politique climatique, annexe A1). Comme en témoignent
les calculs effectués dans le cadre des études de prospective énergétique, pour pouvoir
s’approcher à long terme du scénario de réduction nécessaire des émissions de gaz à effet
de serre, une politique nettement plus ferme sera indispensable à l’avenir, ce même en
tenant compte de la crise pétrolière actuelle: il conviendrait en particulier de lancer d’ambitieux programmes encourageant l’utilisation rationnelle de l’énergie et les énergies
renouvelables, d’introduire une taxation incitative élargie de l’énergie et d’adopter des
normes de consommation à caractère obligatoire et plus strictes pour les bâtiments, les
appareils, les équipements et les véhicules. Il s’agirait ainsi notamment, surtout dans le
domaine du chauffage domestique et de la fourniture d’eau chaude, d’abandonner le
recours aux carburants et combustibles fossiles. Les carburants et combustibles biogènes
peuvent être appelés à jouer un rôle croissant au niveau mondial.299 Les actions lancées en
ce sens devraient être coordonnées au niveau international et s’accompagner de mesures
de soutien, telles que l’encouragement de la recherche et du développement ou le renforcement des réglementations, pour pouvoir atténuer sensiblement les changements climatiques.300 Une telle réorientation de la politique de l’énergie pourrait améliorer en outre la
position de la Suisse dans la perspective d’un plus grand engagement international
(→ politique de l’environnement, politique climatique, politique extérieure). Le programme SuisseEnergie et les instruments fournis par les lois sur l’énergie et le CO2 constituent la base des politiques actuelles en matière d’énergie et de climat en faveur d’un
approvisionnement durable et respectueux du climat. Dans la perspective de la définition
d’objectifs de réduction pour la période après 2010 – conformément à la loi sur le CO2,
le Conseil fédéral doit les soumettre au Parlement en temps utile – il convient de faire progresser le développement des instruments politiques et de mesures pertinentes.301
Incitations fiscales pour
une gestion économe des
ressources:
Dans ce contexte, la taxation incitative des énergies non renouvelables et de l’électricité
fait l’objet d’un intérêt croissant.302 Une réforme fiscale aurait un fort impact incitatif en
faveur de l’utilisation durable de l’énergie. Les technologies qui rendraient possible une
société économe en énergie existent. En règle générale, les taxes incitatives s’avèrent plus
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efficaces et plus rentables que les subventions et les prescriptions.303 Le transfert de la
charge fiscale du travail vers l’énergie, transfert qui n’aurait par ailleurs aucune incidence
sur les recettes, prend une importance accrue en matière de politique de l’énergie et de
politique climatique304 (→ politique climatique, politique budgétaire).
Possibilité de réorientation
en faveur d’une utilisation
durable des ressources
Organisation du territoire
Le Conseil fédéral a défini les objectifs, toujours en vigueur, de la politique suisse en
matière d’organisation du territoire en 1996 dans ses «Grandes lignes de l’organisation
du territoire suisse».305 Dans la continuité de ces travaux, la Confédération, les cantons et
les villes se sont attelés en 2006 à l’élaboration d’un «Projet de territoire Suisse». Les
«Grandes lignes» sont guidées par l’idée directrice d’un réseau des villes et des espaces
ruraux, selon laquelle la densification du tissu urbain est le garant d’une utilisation efficiente de l’énergie et des autres ressources naturelles ainsi que d’une infrastructure bon
marché. Par une mise en réseau optimale des villes et des espaces ruraux, les potentiels
économiques des différentes régions doivent être davantage reliés entre eux et profiter des
effets de synergie produits. Il s’agit par la même occasion de conserver la structure de l’urbanisation polycentrique si importante pour notre pays multilingue et fédéraliste et de préserver l’espace rural d’une dispersion accrue des constructions. Tout en contribuant à la
réalisation de l’objectif général du développement durable (→ développement durable),
les «Grandes lignes» sont en phase avec les orientations supérieures d’un développement
territorial durable en Europe, lesquelles se fondent sur une conception du développement
polycentrique.306
«Grandes lignes de
l’organisation du territoire
suisse»:
Continuent d’offrir un cadre
de référence
Objectif: développement
territorial durable
Refonte et élaboration du
«Projet de territoire Suisse»
Concrètement, le développement territorial s’inscrit en contradiction avec certains des
objectifs définis dans les «Grandes lignes de l’organisation du territoire suisse». La politique d’organisation du territoire307 est conditionnée par plusieurs tendances qui se maintiennent. Face aux mutations structurelles, l’activité économique tend à se concentrer dans
un petit nombre de grandes agglomérations, renforçant par là la séparation fonctionnelle
dans les grandes zones urbaines. Les villes et les agglomérations constituent de plus en
plus un moteur de l’économie et de l’investissement (→ politique économique), évolution s’accompagnant d’un accroissement du degré de complexité des problèmes sociaux.
En outre, la surface occupée continue de croître plus rapidement que la population. L’augmentation de la surface occupée par habitant se traduit par un accroissement des zones
construites et un morcellement du paysage (→ politique de l’environnement), compromettant ainsi une organisation des transports énergétiquement plus rationnelle (→ politique des transports) et le maintien, voire l’amélioration de la qualité de vie urbaine. Or,
tout cela nuit à la compétitivité de la Suisse sur la scène internationale (→ politique économique).
Evolution des tendances:
Elles se maintiennent, mais
ne sont que partiellement en
accord avec les objectifs des
«Grandes lignes de l’organisation du territoire suisse»
Comme dans la plupart des pays de l’UE,308 l’on observe une progression de l’urbanisation
en Suisse. Le mode de vie de la population suisse et les formes de l’urbanisation ont
profondément changé au cours des dernières décennies. Aujourd’hui, près de trois quarts
des Suisses vivent dans des agglomérations urbaines de plus en plus étendues, qui
empiètent sur les campagnes. Les communes de la périphérie d’agglomération abritent de
grands lotissements de maisons individuelles, des zones industrielles et commerciales peu
structurées, des centres commerciaux et des parcs d’attractions. Les agglomérations
concentrent 82% des emplois de la Suisse: elles sont les moteurs de son économie. Les
50 agglomérations et les cinq villes isolées du pays couvrent un quart de sa superficie et
englobent 979 communes, soit un tiers des communes suisses. Ces dernières décennies,
elles ont débordé sur la campagne, leur surface augmentant plus rapidement que la population. De vastes territoires ont ainsi perdu leur caractère rural, sans acquérir pour autant
une qualité urbaine.309
Urbanisation:
Progression rapide
L’urbanisation se traduit par une extension des différentes agglomérations, par une mise
en réseau accrue d’agglomérations voisines ainsi que par la formation de grandes régions
fonctionnelles310 enjambant les frontières cantonales et nationales (on les trouve aux alentours de Zurich, de Genève, de Bâle, du lac de Constance et dans la région Tessin/Lombardie). Aujourd’hui, deux ou trois grands centres (Zurich, Bâle, Genève/Lausanne)
Apparition de régions
fonctionnelles:
2 à 3 régions dominent
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guident le développement économique du pays tout entier (→ politique économique). La
constitution de régions à caractère institutionnel, qu’elles enjambent les frontières cantonales (Espace Mittelland) ou internationales (Eurodistrict Trinational de Bâle, agglomération transfrontalière de Genève, Regio Insubrica), suit son cours, mais dans l’ensemble
assez lentement (→ Constitution et institutions).
Problèmes des
agglomérations:
Aggravation de la dissociation sociale et fonctionnelle
Surcharge du trafic dans
les agglomérations
Signes de revitalisation
A l’intérieur des (grandes) agglomérations, la dissociation fonctionnelle et sociale s’accentue. Ces dernières décennies, la distance entre le lieu de résidence, le lieu de travail et
les lieux de loisirs a augmenté. En 2005, les centres urbains abritaient 55% des emplois
des agglomérations311 mais seulement 38% de leur population. La dissociation entre lieux
d’habitation et de travail a provoqué une forte croissance des flux pendulaires: le bilan
pendulaire des villes-centres n’a cessé de croître entre 1970 et 2000. A partir des années
1980, les villes-centres ont perdu des emplois, alors que les communes de la première couronne urbaine en ont gagné. Ces transferts ont induit de nouveaux flux de déplacements
pendulaires, qui compliquent encore la desserte des agglomérations par les transports
publics. Les jeunes familles s’établissent en majorité en périphérie des agglomérations,
parce qu’elles y trouvent des logements meilleur marché et une qualité de vie plus élevée.
Les villes-centres et, dans les grandes agglomérations, les communes de la première couronne urbaine, concentrent les groupes de populations socialement défavorisés (pauvres,
personnes âgées, étrangers, chômeurs, etc.), attirés par un plus grand anonymat et par de
meilleures prestations sociales312 (→ sécurité sociale et politique sociale). Plus récemment, on a assisté au retour en centre-ville de jeunes actifs, à hauts revenus et sans
attaches familiales. Les reconversions d’anciens quartiers industriels ou la revalorisation
de quartiers proches des gares témoignent de cette tendance à une réurbanisation. Enfin,
aspect non négligeable du développement des quartiers du point de vue de l’intégration
(→ synthèse), l’habitat doit éviter de devenir un facteur de ségrégation.
Occupation des surfaces
et morcellement du
paysage:
Tendances inchangées
A l’instar des évolutions économiques et démographiques, l’urbanisation influe sur la
consommation du sol et l’utilisation du paysage. En Suisse, les surfaces urbanisées couvrent près de 280 000 hectares, soit environ 7% de la superficie du pays. La moitié de cette
surface est affectée aux constructions et à leurs abords et un tiers environ aux transports.
Ces deux dernières décennies, les surfaces urbanisées ont continué à augmenter, principalement au détriment des terres agricoles (→ politique agricole). Cette progression se
poursuit à un rythme de près d’un mètre carré par seconde.313 Un tiers des nouvelles surfaces urbanisées est utilisé pour construire des maisons individuelles. Les zones à bâtir
conformes à la LAT couvrent une surface de 220 000 hectares (sans compter les surfaces
de transport), dont un peu moins des trois quarts sont déjà largement construits. Les
60 000 hectares qui ne sont pas encore construits pourraient en théorie accueillir près de
2,5 millions de personnes. Rapportées au nombre d’habitants, c’est dans l’espace rural
que les réserves de zones à bâtir sont les plus grandes, en particulier dans les communes
touristiques. Ce constat soulève une question fondamentale: les réserves de zones à bâtir
sont-elles réellement situées là où les besoins sont les plus importants et où une croissance
urbaine est effectivement adéquate? En outre, des réserves d’utilisation considérables dorment dans les zones à bâtir déjà construites. Dans le canton de Zurich, par exemple, les
constructions n’utilisent qu’une bonne moitié des droits à bâtir. La Suisse compte
15,6 millions de m2 de surfaces à bâtir inexploitées situées dans des friches industrielles
et artisanales, ce qui correspond à la surface urbanisée de la ville de Genève. Environ
500 000 personnes habitent dans des territoires hors zone à bâtir, dont la surface urbanisée couvre quelque 105 000 hectares. Malgré les restrictions imposées par la loi, l’activité
de construction déployée dans ces périmètres reste importante. Ainsi, en 2002, environ
13% des projets de construction en cours se situaient hors des zones à bâtir.
Espace rural:
Il reste un cadre de vie
et d’activité économique
Ses fonctions sont indispensables dans une perspective
de développement durable
L’expansion des agglomérations s’effectue au détriment de l’espace rural, qui couvre
aujourd’hui 31000 km2 (77% de la superficie du pays). En 1970, il existait 2521 communes rurales, qui abritaient 2,7 millions d’habitants, soit 42% de la population suisse;
en 2005, le nombre de ces communes se réduisait à 1815, soit à environ deux tiers des
communes suisses, comptant 27% de la population. L’espace rural reste le cadre de vie de
2,0 millions d’habitants et de 670 000 personnes actives (situation en 2005, sans le secteur primaire). Il héberge non seulement la majorité des exploitations agricoles, mais aussi
de nombreuses petites et moyennes entreprises (PME) de l’industrie, de l’artisanat et des
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services (→ politique économique). De plus, l’espace rural joue un rôle essentiel pour la
détente, les loisirs et le tourisme, ainsi que pour la compensation écologique et pour le
maintien des bases naturelles de la vie. Si ces fonctions sont moins lucratives, elles n’en
restent pas moins indispensables dans une perspective de développement durable.
La situation est très hétérogène dans les espaces ruraux. Face à la diversité des contraintes, il convient d’adopter des stratégies différenciées selon la région concernée. Dans les
communes de l’espace rural périurbain, proches des agglomérations, la priorité consiste
à limiter l’extension du tissu bâti et à préserver des paysages non bâtis et leur multifonctionnalité. Pour les centres touristiques alpins, si l’enjeu principal est de trouver un équilibre entre un renouvellement des infrastructures à même d’assurer leur compétitivité et
la préservation du capital «paysages», la réglementation de la construction des résidences
secondaires n’en constitue pas moins une priorité. Enfin, dans l’espace rural périphérique, la consolidation des centres ruraux et des petits centres revêt une importance capitale. En restructurant les équipements et les services et en assurant une offre d’emplois et
de formations, il s’agit de contribuer à la capacité de survie des espaces faiblement peuplés des alentours. Au vu des tendances actuelles, en effet, le risque d’un dépeuplement
de certains villages et localités n’est pas à exclure à long terme. Aussi cette éventualité
doit-elle dès à présent faire l’objet d’une attention particulière dans les discussions politiques.
Depuis le milieu des années 1990, les données démographiques et macroéconomiques
fondamentales des espaces ruraux présentent à nouveau de fortes disparités en comparaison de celles des autres régions du pays. On relève en particulier que le dynamisme économique est en recul par rapport à la moyenne nationale, une évolution imputable à plusieurs facteurs:
Développement régional:
Accroissement des disparités
intercantonales
Evolutions déterminantes
concernant:
Entre 1990 et 2000, le taux de croissance démographique de la Suisse était de 5,9%, soit
légèrement inférieur à la valeur de 8% enregistrée dans les années 1980. Globalement,
l’évolution démographique était toutefois loin d’être homogène. En effet, alors que le
début de la décennie était marqué par une très forte croissance dans les cantons ruraux,314
1998 marque un tournant et le début d’une concentration de la croissance dans les agglomérations. Depuis, et pour la première fois depuis les années 1970, cette croissance est
plus lente dans les régions rurales que dans les zones urbaines. Le ralentissement de la
croissance dans les agglomérations a toutefois pour conséquence que les taux de croissance annuels des communes urbaines et rurales affichent une évolution quasi-identique
depuis 2003. On observe une tendance comparable au niveau des emplois: tandis que dans
les années 1980, l’évolution des emplois était généralement plus favorable dans les cantons ruraux que dans les cantons urbains, un inversement de tendance a été constaté depuis
le milieu des années 1990.
...la croissance démographique et les emplois...
La structure des secteurs d’activité exerce une influence significative sur le produit intérieur brut (PIB) d’une région (→ politique économique). En raison de la concentration
de branches à haute valeur ajoutée et à forte capacité d’innovation, les zones urbaines
affichent un PIB supérieur à la moyenne, mais se caractérisent aussi par un niveau élevé
des salaires et des qualifications de la population active et par une centralisation des fonctions décisionnelles dans les domaines économique et politique (→ Constitution et institutions). Cette tendance s’est nettement accentuée au cours des dix dernières années et,
selon les scénarii actuels, elle devrait se poursuivre.315
...la structure des secteurs
d’activités...
La Suisse compte certes au nombre des Etats les plus riches de la planète, mais elle est
rapidement rattrapée par d’autres pays en raison de la persistance d’une croissance économique relativement faible (→ politique économique). Ce constat n’en est que plus
marqué au niveau régional, puisque certaines régions suisses ont perdu ces dernières
années l’avance en termes de PIB qu’elles avaient acquise sur les régions étrangères limitrophes.316 En Suisse, la situation est loin d’être homogène, les écarts étant importants
entre certaines régions. Utilisée comme indicateur de la répartition géographique des
revenus, l’évolution du revenu cantonal fait également apparaître des disparités croissantes entre les cantons proches des agglomérations et les cantons périphériques. La tendance à la hausse enregistrée des dix dernières années dans certains cantons de Suisse cen-
...la croissance économique
et le revenu national
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trale et orientale ainsi que les régions de Bâle et de Genève-Vaud s’inscrit dans le sillage
du mouvement amorcé dès le milieu des années 1970. Dans ce contexte, la capacité d’innovation des régions joue elle aussi un rôle de plus en plus important. Autrement dit, les
régions doivent être en mesure de renouveler leur savoir-faire et leurs technologies, de les
absorber, de s’adapter à leurs besoins spécifiques, mais aussi de créer de nouvelles offres
sur le marché en élaborant des solutions inédites. Au cours des prochaines années, il faudra investir massivement au niveau fédéral dans les systèmes de formation et d’innovation, afin que le pays rattrape son retard en termes de productivité. A cet égard, les régions
qui auront une trop faible «taille critique» seront les plus pénalisées (→ politique économique, recherche et formation).
Nécessité de déployer des
efforts supplémentaires:
Elle n’est plus à démontrer
Orienter les objectifs du
«Projet de territoire Suisse»
en fonctions des exigences
du développement durable
Force est de constater que les tendances décrites précédemment ne sont pas en phase avec
les objectifs d’un développement territorial durable, tels qu’ils sont définis dans les
«Grandes lignes de l’organisation du territoire suisse». Désireux de répondre aux évolutions et défis actuels, la Confédération, les cantons et les villes ont entrepris de donner
une suite à ces travaux et d’élaborer conjointement un «Projet de territoire Suisse» en veillant à donner une importance accrue aux exigences du développement durable (→ développement durable). Il importe d’intensifier les efforts dans les domaines évoqués plus
haut de la politique des agglomérations, de l’aménagement du territoire et de la politique
régionale. A cet égard, il apparaît nécessaire d’affiner leurs propres outils tout en renforçant la fonction centrale et coordinatrice de la politique d’organisation du territoire.
Politique des
agglomérations:
Poursuite des engagements
de la Confédération
Dans les agglomérations, les communes-centres assument les charges de service qui profitent à toute l’agglomération, sans recevoir de contreparties suffisantes. A l’inverse, des
communes d’agglomération qui participent au financement de ces services centraux n’ont
aucune influence sur les décisions des villes-centres. Pour surmonter ces difficultés et
maîtriser des problèmes qui dépassent les frontières communales, des organismes intercommunaux se sont créés. Mais les progrès réalisés restent insuffisants. Depuis 2001, la
Confédération assure un soutien plus actif aux agglomérations. Elle s’est fixé comme
objectif de renforcer la coordination et la coopération dans les agglomérations.317 La
Confédération entend notamment améliorer la coordination des effets de ses politiques
sur les villes et les agglomérations, renforcer la coopération verticale avec les cantons
dans le cadre de la Conférence tripartite sur les agglomérations (CTA), intensifier la collaboration horizontale dans les agglomérations et encourager l’intégration des villes suisses dans le réseau de villes européennes. A moyen terme, la réalisation de ces objectifs
s’appuiera pour l’essentiel sur deux instruments de planification: le projet d’agglomération et les projets-modèles. Il importe par ailleurs de ne pas dissocier ces questions de celle
du trafic d’agglomération (→ politique des transports). Dans les années à venir, il s’agira
de tirer parti de l’élan positif suscité par l’élaboration, en 2004, d’une nouvelle base
constitutionnelle pour le trafic d’agglomération dans le cadre de la réforme de la péréquation financière entre la Confédération et les cantons et par la décision, prise au moment
de la constitution du fonds d’infrastructure en 2006, de subordonner ces flux financiers à
l’élaboration de projets d’agglomération.
Politique foncière et
d’urbanisation:
Priorité au renforcement
de l’action
Pour contrer les évolutions défavorables au niveau de l’occupation des surfaces et de la
construction, il faut impérativement améliorer les outils de gestion du territoire. A cet
égard, plusieurs propositions de réformes ont été présentées dans le Rapport 2005318 sur
le développement territorial, parmi lesquelles la promotion ou la création d’incitations
financières telles que le prélèvement de plus-values générées par la planification, des instruments économiques (p. ex. certificats d’utilisation du sol) ou, en cas de non-respect des
obligations, des sanctions financières; le réexamen des instruments d’aménagement du
territoire, en particulier le renforcement des exigences relatives à l’urbanisation dans les
plans directeurs cantonaux, le contingentement des zones à bâtir et des zones urbanisées,
le réexamen et le redimensionnement des zones à bâtir; la prise en considération des dangers naturels; l’amélioration de la coordination des projets d’urbanisation et de transport,
p. ex. en relevant les exigences liées à l’équipement des zones à bâtir, notamment en imposant la desserte par les transports publics dans sa définition; la promotion de la création
d’un plan d’urbanisation vers l’intérieur, p. ex. au travers de l’introduction de la notion de
taux d’utilisation minimale du sol.
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La nouvelle péréquation financière adoptée en 2004319 et la participation de la Confédération à la desserte de base des régions joueront un rôle prépondérant pour le maintien de
l’équilibre interrégional, ce qui permettra à la future politique régionale, au sens restreint,
d’apporter un complément à cet axe, de se positionner en tant que politique structurelle
régionale et de réorienter ses objectifs et stratégies. La nouvelle politique régionale vise
à améliorer la compétitivité des régions et à y générer davantage de valeur ajoutée et, partant, à contribuer à la création et au maintien des emplois dans les zones rurales. L’amélioration des facteurs d’implantation permettra de stimuler la croissance (→ politique
économique). Il s’agit en outre de rendre les régions capables de surmonter leur handicap en tant que site d’implantation en les dotant des outils institutionnels nécessaires, et
de remédier ainsi à leur faible potentiel de valeur ajoutée. Parmi les aspects qui prennent
ainsi une importance croissante, il convient de citer les infrastructures à vocation économique, les facteurs d’implantation «mous», comme l’attitude des institutions vis-à-vis de
l’économie, l’accès au savoir et les réseaux d’entreprises. Le but de la nouvelle politique
régionale sera atteint moyennant trois volets stratégiques. Le principal consiste à encourager les initiatives, programmes et projets destinés à stimuler l’esprit d’innovation et à
améliorer la compétitivité des régions, ainsi qu’à y générer de la valeur ajoutée. Les deux
autres étayent et secondent ce premier volet. Ils consistent à renforcer la coopération et
l’exploitation des synergies entre la politique régionale et les politiques sectorielles de la
Confédération qui ont une incidence territoriale, ainsi qu’à mettre sur pied et à exploiter
un système intégré de connaissances sur le développement régional, à former et perfectionner les acteurs régionaux et, enfin, à évaluer systématiquement l’efficacité des mesures appliquées. De l’avis du Conseil fédéral,320 il existe un besoin d’harmoniser la politique régionale et l’aménagement du territoire, l’objectif étant la réalisation des objectifs
supérieurs de la politique d’organisation du territoire. A cette fin, la politique régionale
doit prendre en compte plusieurs paramètres, parmi lesquels les exigences en matière de
développement durable (→ développement durable).
2.5
Nouvelle politique
régionale:
Augmentation de la valeur
ajoutée et de la compétitivité
Politique structurelle régionale de la Confédération
Coordination avec les objectifs de l’aménagement
du territoire et les exigences
du développement durable
Politique extérieure
Politique extérieure bilatérale, multilatérale et sectorielle
Au vu du dynamisme et des grandes incertitudes qui caractérisent la scène internationale,
les défis auxquels la Suisse est confrontée en matière de politique extérieure continueront
à s’accentuer (→ annexe 1).321 Dans le sillage de la mondialisation de l’économie et de la
société, l’on assiste à une interdépendance croissante entre les politiques intérieure et extérieure, cette dernière tendant par ailleurs à gagner en importance (→ défis 2007–2011).
La politique étrangère présente trois dimensions fondamentales: bilatérale (relations entre
les Etats), multilatérale (organisations internationales et réglementations) et sectorielle
(économie, sécurité, migration, environnement, santé, etc.). Les Etats continueront à jouer
le rôle majeur dans la politique internationale. Ils verront certes leur influence relativisée
par d’autres acteurs (organisations multilatérales, économie privée, société civile mais
aussi acteurs militaires sous-étatiques et groupements terroristes); pourtant ils ne sauraient être remplacés en tant que structure centrale d’ordre et de réglementation dans le
système international. Quant aux organisations internationales et aux autres institutions
ou processus multilatéraux, ils demeureront un élément crucial et indispensable de la politique internationale. Enfin, les domaines associés à la dimension sectorielle se verront
confrontés à des défis de différents ordres (→ annexe 1). Pour y faire face, il faudra tenir
compte des interdépendances entre les secteurs (p. ex. économie et sécurité, sécurité et
migration, environnement et santé) et des approches des Etats et des autres acteurs.
Environnement international dynamique:
Interdépendance progressive
des politiques intérieure
et extérieure, importance
croissante de la politique
étrangère
Dimension bilatérale,
multilatérale et sectorielle
de l’environnement international
La scène internationale connaît de profonds bouleversements dans les trois dimensions –
bilatérale, multilatérale et sectorielle. Au sein du système des Etats, l’on assiste à un transfert de pouvoir de l’Ouest vers des puissances non occidentales. D’anciennes et nouvelles grandes puissances (notamment la Chine, l’Inde, la Russie, le Brésil, l’Iran, l’Afrique
du Sud) gagnent en stature et en influence, tant sur le plan régional qu’international.322 En
matière de politique extérieure bilatérale, le principal défi consiste à tenir compte des
changements intervenus dans la politique internationale et l’économie mondiale, à profiter intégralement, dès le départ, des opportunités positives qui se présentent ainsi qu’à pro-
bilatérale, multilatérale
et sectorielle:
Politique extérieure bilatérale et nouvelle constellation
de la politique internationale
ainsi que de l’économie
mondiale
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Politique extérieure multilatérale pour assurer
un ordre mondial stable
sectorielle et défis posés
par la mondialisation
d’une démarche coordonnée
et cohérente pour défendre
au mieux ses intérêts
téger le pays des évolutions négatives. La Suisse doit approfondir en particulier les relations qu’elle entretient avec les nouvelles puissances asiatiques (avant tout la Chine et
l’Inde), avec d’autres puissances du Sud (p. ex. l’Afrique du Sud, le Brésil) ainsi qu’avec
d’importants «pays charnières» (p. ex. la Russie, la Turquie). La politique extérieure multilatérale revêt une importance capitale pour la Suisse, laquelle a grand intérêt, en tant que
gagnante de la mondialisation, à l’instauration d’un ordre mondial qui ne repose pas en
première ligne sur la puissance militaire (c’est-à-dire sur la possession d’armes de destruction massive) mais sur le droit international et la saine concurrence dans un cadre
mondial pacifique et juste. La Suisse dépend du bon fonctionnement du système international pour pouvoir faire valoir ses intérêts bien compris dans les négociations internationales et dans le règlement de problèmes de portée mondiale qui ont des incidences
sur notre pays. L’ordre international actuel – avec l’ONU et ses organisations régionales
comme instances politiques centrales ainsi que les institutions de Bretton Woods et
l’OMC comme piliers d’un ordre économique mondial multilatéral – répond aux intérêts
de la Suisse. Avec d’autres pays partageant les mêmes points de vue, notre pays doit s’engager pour que cet ordre ne s’effondre pas mais qu’il s’adapte et se développe selon les
nouvelles donnes politiques et économiques du XXIe siècle, de manière que tous les Etats
et régions collaborent sur la base de valeurs partagées et de principes de droit communs.
S’agissant de la politique extérieure sectorielle, la coordination de tous les acteurs et la
cohérence des différentes politiques seront prépondérantes. La vague de mondialisation
intervenue dans la seconde moitié du XXe siècle s’est traduite par des effets positifs considérables mais elle a aussi entraîné des répercussions et des menaces négatives toujours
plus évidentes au plan régional et international (→ annexe 1). Il se pose la question de
savoir dans quelle mesure les fondements sociaux et écologiques des Etats peuvent être
déséquilibrés sous l’effet de la mondialisation et donner naissance à des situations en partie incontrôlables. La durabilité de la voie adoptée depuis les années 1950 n’est pas garantie et constituera l’un des principaux défis du futur. Les politiques nationales peuvent
certes encourager la résolution de ces problèmes, mais seule une véritable coopération au
niveau régional et mondial permettra de trouver des solutions (p. ex. changement climatique, protection contre de nouvelles pandémies, sauvegarde de la biodiversité) (→ développement durable). D’une manière générale, la coordination au sein des Etats ainsi
qu’entre ceux-ci et les autres acteurs internationaux gagne en importance. Il ne faut pas
non plus négliger la cohérence des politiques poursuivies dans le contexte général. La
mondialisation, avec tous les avantages et inconvénients qu’elle comporte, appelle à la
définition d’une politique uniforme, qui veille à concilier l’intérêt général et les différents
intérêts particuliers.
La Suisse jouit
de nombreux avantages
et d’une bonne image:
Renonciation à une politique de puissance, neutralité,
passé non colonial, tradition
des bons offices, acteur
sans agenda caché et rôle
constructif au-delà des
blocs et des alliances
En raison de son histoire, de sa constitution et de son système politique, la Suisse jouit
d’une manière générale de nombreux avantages quant à son positionnement et à son pouvoir d’influence sur le plan des relations extérieures. Ainsi, elle s’est forgée une bonne
réputation et une grande crédibilité internationale grâce à sa renonciation explicite à une
politique de puissance, à sa politique de neutralité, à son passé non colonial, à son rôle
important dans le domaine du droit international humanitaire et à sa tradition des bons
offices. En raison de sa position, la Suisse peut agir sur la scène internationale en tant
qu’acteur sans agenda caché à même de jouer un rôle constructif au-delà des blocs et des
alliances. Vu son niveau élevé de développement, la petite superficie de son territoire et
sa structure politique particulière (démocratie directe, politique de concordance, etc.), la
Suisse est en bonne position pour trouver des solutions innovantes afin de maîtriser les
défis sectoriels et d’intégrer ces derniers dans la discussion internationale. Le présent chapitre se concentre ainsi sur le principal partenaire bilatéral de la Suisse (politique européenne), la principale organisation multilatérale (politique à l’égard de l’ONU) ainsi que
sur certains domaines spécifiques de la politique étrangère (politique de développement,
politique humanitaire et politique de la sécurité humaine); en revanche, la plupart des
défis sectoriels sont traités dans les chapitres consacrés aux politiques sectorielles correspondantes (→ politique économique, politique de l’emploi, politique agricole, politique sociale, politique de recherche et de formation, politique de santé, politique
migratoire, politique climatique, politique des transports, politique de l’environnement, politique de l’énergie, politique d’organisation du territoire, politique de sécurité, politique budgétaire, Constitution et institutions).
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Politique européenne
De par sa situation géographique au cœur de l’Europe et du fait du poids que représente
cet ensemble de 27 pays et près de 500 millions d’habitants, la Suisse se doit d’entretenir
des relations étroites avec cet important partenaire qu’est l’UE, avec laquelle elle partage
non seulement des pans d’histoire mais aussi des valeurs, des cultures et des langues. L’interdépendance entre la Suisse et ses voisins européens est évidente, tant au niveau économique, politique, social et scientifique que culturel. En témoigne le vaste réseau d’accords, qui compte une vingtaine d’accords bilatéraux principaux et une centaine d’accords
secondaires. La politique européenne de la Suisse est empreinte de valeurs et d’intérêts
partagés avec l’UE, comme la promotion des droits de l’homme, de l’état de droit et du
développement durable. Parce que la Suisse a un destin commun avec ses voisins européens, elle s’engage depuis longtemps en faveur de la stabilité et de la prospérité du continent. Partenaire solide et solidaire en Europe, la Suisse ne limite pas son engagement aux
seules relations contractuelles avec l’UE. Elle défend aussi ses intérêts en sa qualité de
membre du Conseil de l’Europe, de l’Association européenne de libre-échange (AELE)
et de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). Pour régir ses
relations avec l’UE et réaliser ses objectifs en matière de politique européenne, la Suisse
dispose de différents instruments:323 adaptation autonome du droit suisse au droit communautaire; application et adaptation des accords en vigueur, négociations bilatérales en vue
de nouveaux accords; union douanière; amélioration du cadre institutionnel; association
bilatérale; adhésion à l’Espace économique européen; autre forme de coopération multilatérale; adhésion différenciée; adhésion à l’UE. Les buts en matière de politique européenne peuvent à l’heure actuelle être atteints dans une large mesure, d’une part au travers du réseau d’accords existants et l’adaptation de celui-ci aux nouvelles exigences et,
d’autre part, par la poursuite de politiques autonomes. La Suisse conserve une autonomie
formelle, c’est-à-dire qu’elle n’est pas liée de manière contraignante par les décisions de
l’UE. Parallèlement, elle admet l’inconvénient de ne pas avoir voix au chapitre sur le développement du droit communautaire, lequel a souvent aussi des répercussions sur la réalité suisse. Pour que la Suisse puisse continuer à atteindre ses objectifs au travers de la
voie bilatérale, les conditions suivantes doivent notamment être remplies: premièrement,
la Suisse jouit d’un degré de participation à la prise de décision dans le cadre des accords
bilatéraux avec l’UE et d’une marge de manœuvre dans la conduite de ses politiques autonomes qui sont perçus comme suffisants (participation à la prise de décision); deuxièmement, dans la conduite de sa politique envers les Etats tiers, l’UE est disposée à trouver avec la Suisse des solutions au travers d’accords bilatéraux sectoriels (faisabilité en
matière de politique extérieure); troisièmement, les conditions-cadres économiques, en
particulier dans le domaine monétaire, n’évoluent pas dans un sens défavorable à la Suisse
(conditions-cadres économiques). La Suisse ne peut influencer ces diverses conditions
que de manière limitée et doit les évaluer en permanence. Si les paramètres changent, les
instruments de politique européenne doivent être adaptés.
Politique européenne 1:
La sauvegarde et le développement de relations étroites
avec l’UE restent la priorité
de la politique européenne
de la Suisse
La voie bilatérale éprouvée
est liée à des conditions
de réussite: participation
au processus décisionnel,
faisabilité en matière
de politique extérieure,
conditions-cadres
économiques
Les instruments politiques
doivent ainsi être vérifiés
et améliorés en permanence
L’harmonisation du droit suisse avec le droit communautaire constitue un défi important.
Elle est souvent dictée par des considérations économiques, dans le but de faciliter
l’accès au marché intérieur. Une autre raison est le maintien de la compétitivité de l’économie suisse, qui exige des mesures de libéralisation. Plus le réseau d’accords entre la
Suisse et l’UE sera dense, plus l’intérêt à la sécurité juridique augmentera. L’adaptation
peut intervenir sur une base conventionnelle ou de manière autonome324 et demande un
examen approfondi des intérêts selon une démarche coordonnée et cohérente. Pour garantir la réciprocité, le rapprochement avec le droit communautaire devrait se faire non pas
de manière autonome, mais sur la base d’accords. Dans diverses branches économiques,
par exemple, les structures de production et de commercialisation doivent être adaptées à
la concurrence internationale (→ politique économique). Non seulement les consommateurs sont directement lésés par les prix élevés en Suisse – qui réduisent leur pouvoir
d’achat – mais également les entreprises, qui pourraient économiser jusqu’à 65 milliards
CHF par an si elles pouvaient acheter les prestations intermédiaires nationales ou étrangères aux prix pratiqués dans l’UE.325 L’absence de concurrence qui résulte par exemple
des entraves techniques au commerce ou de l’interdiction des importations parallèles
explique à elle seule presque la moitié des écarts de prix. Dans l’intérêt de l’économie
d’exportation, il faut favoriser les solutions qui permettent d’assurer la réciprocité aussi
Harmonisation du droit
suisse avec le droit communautaire
Développement du réseau
d’accords bilatéraux
Importance croissante de
la dimension de la politique
de sécurité
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dans ces domaines. Dans ceux d’entre eux où cela n’est pas possible, la Suisse pourrait
ouvrir son marché aux produits qui circulent librement dans l’UE (adaptation autonome),
en appliquant le principe du «Cassis de Dijon», à l’instar de l’UE.326 La coopération bilatérale implique le suivi de l’application des accords en vigueur, leur développement et la
gestion des affaires courantes qui en découlent. Elle peut comprendre également des
négociations additionnelles en vue du développement de ces accords, afin de s’assurer la
participation à certains programmes, par exemple. Même si les relations avec la Suisse ne
font pas partie des priorités de la politique extérieure de l’UE, il est très important de
régler les questions techniques qui découlent de la forte interdépendance économique et
culturelle. Des discussions exploratoires sont en cours dans différents domaines faisant
l’objet d’un intérêt commun pour la Suisse et l’UE, à savoir l’électricité, le système de
navigation par satellite Galileo, les appellations d’origine contrôlée (AOC) et la santé
publique. Dans le domaine agro-alimentaire, la Suisse étudie actuellement l’opportunité
et la faisabilité d’un accord de libre-échange avec l’UE. Il existe aussi une volonté de renforcer la coopération en matière de politique de sécurité. La Suisse a analysé l’importance
d’une coopération en la matière avec l’étranger, et plus particulièrement avec l’UE, dans
son rapport sur la politique de sécurité 2000.327 La politique de sécurité extérieure de l’UE
a connu un développement rapide depuis 1999, suite au lancement de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD328). Depuis début 2003, la Suisse a également participé à plusieurs missions de promotion de la paix civiles et militaires dans le cadre de la
PESD. Dans la perspective de régler et de simplifier la participation suisse à de futures
opérations civiles et militaires PESD, la conclusion d’un accord-cadre PESD semble judicieuse et permettrait d’éviter de renégocier les modalités de coopération pour chaque opération à laquelle la Suisse participe. Un autre domaine dans lequel l’UE a intensifié sa
coopération est celui de l’armement, en particulier avec la mise sur pied, en 2004, de
l’Agence européenne de défense (AED). La Suisse étudie actuellement la possibilité de
coopérer ponctuellement avec l’AED. Cette coopération pourrait, par exemple, se fonder
sur un accord sans obligation juridique (par analogie avec l’accord administratif entre
l’agence et la Norvège) (→ politique de sécurité).
Nouvelle forme de coopération globale avec l’UE?
Signification de l’élargissement de l’UE et contribution de la Suisse
Politique européenne
dynamique: l’adhésion
à l’UE est une option,
contrairement à la voie
solitaire
84
A moyen et long termes, l’UE déterminera selon toute vraisemblance l’agenda des négociations politiques davantage selon ses priorités et, dans cette optique, insistera de plus en
plus sur une reprise de l’acquis communautaire en question. La Suisse devra évaluer dans
quelle mesure elle peut satisfaire à ces exigences sans qu’il en résulte une limitation déraisonnable de son autonomie. La question se pose toutefois de savoir si une UE qui s’élargit continuellement pourra continuer de fonctionner comme elle l’a fait jusqu’ici. L’UE
offrira-t-elle à l’avenir des modèles d’intégration plus flexibles allant moins loin qu’une
adhésion tout en dépassant les accords de coopération classiques avec des Etats tiers? ll
n’est pas exclu que l’UE propose à l’avenir d’autres choix aux Etats tiers que la qualité
d’Etat membre ou des accords de type classique. Cela pourrait également influer sur l’attitude future de l’UE vis-à-vis de la Suisse. En relation avec la gestion et le développement des accords en vigueur, il faut aussi examiner l’opportunité de la conclusion d’un
accord-cadre entre la Suisse et l’UE, lequel couvrirait l’ensemble des accords bilatéraux
conclus. Il permettrait de garantir l’intégration des accords bilatéraux existants et futurs
dans un concept global plus cohérent et plus efficace. L’élargissement de l’UE à douze
nouveaux pays membres au 1er mai 2004, respectivement au 1er janvier 2007,329 représente
un pas important vers davantage de sécurité, de stabilité et de prospérité sur le continent
européen, dont toutes les nations et tous les habitants devraient profiter. Cet élargissement, le plus important qu’ait connu l’UE jusqu’alors, pose à la communauté des Etats
européens un défi extraordinaire, étant donné les disparités historiques considérables
existant entre les anciens et les nouveaux membres en matière économique et sociale. Ces
différences font obstacle à l’égalité des chances et, par conséquent, au déploiement des
effets bénéfiques du marché intérieur pour la prospérité de tous. Pour y remédier, l’UE
dépensera en moyenne 33 milliards CHF par an entre 2007 et 2013 pour la mise en place
de structures compétitives et la création de conditions-cadres favorables dans les nouveaux Etats membres. ll est dans l’intérêt de la Suisse de soutenir ces efforts, car l’élargissement de l’UE contribue fortement à la stabilité politique en Europe, ce dont la Suisse
profite également. Pour cette raison, le Conseil fédéral et le Parlement ont décidé de
consacrer un montant total de 1 milliard CHF pendant cinq ans au titre d’aide à la réduction des disparités économiques et sociales dans l’UE élargie. La base légale qui s’appliChancellerie fédérale
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que est la loi fédérale sur la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est, adoptée par le
peuple suisse en votation référendaire le 26 novembre 2006.
Cette initiative vient enrichir la politique européenne de la Suisse d’un élément qui n’est
pas directement axé sur la résolution de questions bilatérales d’intérêt commun mais sur
le soutien du processus d’intégration européenne en tant que tel. En vue de garantir le bon
fonctionnement de l’UE aussi à l’avenir, il faut davantage de transparence, de proximité
citoyenne ainsi que des structures décisionnelles efficaces. L’approbation du Traité établissant une Constitution pour l’Europe, lequel répond en partie à ces exigences, est
remise en question après avoir essuyé un double échec en votation populaire dans deux
pays membres. Ces développements concernent également la Suisse. Face à un environnement politique, économique et social en constante mutation, l’appréciation de la politique européenne nécessite une analyse dynamique: il faut examiner la situation en permanence et, le cas échéant, adapter les instruments. Il est dès lors essentiel que la
population soit impliquée de manière active dans le débat mené et qu’elle soutienne les
pas concrets réalisés en politique européenne. Si l’adhésion à l’UE reste une possibilité,
la seule option exclue est celle de la voie solitaire.
Politique à l’égard de l’ONU
Depuis son adhésion à l’ONU en 2002, la Suisse met à profit la marge de manœuvre nouvellement acquise au sein de l’ONU pour sauvegarder ses intérêts et pour promouvoir ses
objectifs de politique extérieure.330 La Suisse porte un grand intérêt à un ordre mondial
libre et pacifique fondé sur le droit international. Dotée d’une légitimité universelle,
l’ONU est l’enceinte mondiale la plus importante au sein de laquelle les Etats peuvent
traiter de problèmes communs sans limitation thématique. Il est donc dans l’intérêt de la
Suisse de poursuivre son engagement en faveur de réformes qui consolideront cette organisation, orienteront son travail de manière plus ciblée sur les besoins des Etats membres
et garantiront une utilisation efficiente des ressources. Outre les réformes de gestion au
sein du Secrétariat, il s’agit aussi de réformer le système opérationnel de l’ONU dans les
domaines du développement, de l’aide humanitaire et de l’environnement, d’adapter
l’agenda et le mode de fonctionnement des organes clés (Assemblée générale, Conseil
économique et social, Conseil de sécurité) et de soutenir les efforts engagés pour optimiser les opérations de maintien de la paix de l’ONU. Dans ce contexte, différents défis se
posent à l’ONU, laquelle devra adapter le fragile équilibre entre sa légitimité «démocratique» («un Etat, une voix» au sein de l’Assemblée générale de l’ONU) et sa reconnaissance des relations de pouvoir et de responsabilité existantes (qui trouvent leur expression
dans la composition permanente du Conseil de sécurité) aux nouveaux rapports de force
entre les Etats. Le risque existe de voir l’ONU – selon l’évolution de la situation – perdre
une partie de sa légitimité, de son universalité ou encore de sa pertinence. L’ONU se
trouve confrontée à un défi similaire dans le domaine social et économique: si elle ne parvient pas à trouver le juste milieu entre les aspirations légitimes des puissances économiques émergentes à exercer une plus grande influence et la nécessité d’une cohérence globale du système, celui-ci risque de s’effondrer – au détriment de tous.331 Cela aurait pour
conséquence d’affaiblir le cadre multilatéral et conduirait à un repli sur des organisations
régionales (p. ex. l’UE ou l’OCDE) ou des alliances ad hoc (p. ex. le G8). Enfin, il est
aussi essentiel pour la Suisse de s’assurer que l’engagement des Etats membres en faveur
de la dimension opérationnelle de l’ONU ne s’accompagne pas à long terme d’un affaiblissement du rôle de l’ONU comme forum de négociation et de développement du droit
international, ce qui nécessite une grande capacité de compromis de la part des Etats. En
sa qualité de membre de l’ONU à part entière, la Suisse s’est établie comme un acteur en
vue, s’engageant de façon constructive en faveur du multilatéralisme et de la recherche
de solutions de compromis concrètes. Grâce à son indépendance, la Suisse peut, selon le
thème, former des alliances au-delà des camps traditionnels, et contribuer ainsi au rapprochement des positions des parties en négociation et à l’obtention de résultats pertinents.
Son engagement en faveur d’une plus grande transparence et objectivité des activités des
organes de l’ONU, comme ce fut le cas pour les propositions de réforme du Conseil de
sécurité, contribue à consolider le rapport de confiance entre les Etats membres de l’ONU,
indispensable à un bon fonctionnement du système onusien. La Suisse s’engage aussi en
Politique à l’égard
de l’ONU:
Assurer le rôle de l’ONU en
tant qu’organisation internationale centrale et solide au
travers de réformes ciblées
Utilisation à bon escient de
la marge de manœuvre pour
sauvegarder nos intérêts
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faveur d’une meilleure participation des acteurs non gouvernementaux, pour qu’ils puissent apporter non seulement leurs connaissances mais aussi leur pouvoir de ralliement
dans l’ordre mondial façonné et représenté par l’ONU. Cela dit, les réformes de l’ONU
en cours montrent aussi qu’un Etat de la taille de la Suisse, qui n’appartient ni à un groupement important ni à une grande alliance, dispose certes d’une marge de manœuvre
considérable dans la phase créative d’un processus multilatéral mais perd clairement de
son influence dans la phase finale, lorsque les grands acteurs participant aux négociations
dictent le ton. La Suisse se trouve ainsi confrontée au grand défi de gagner de l’influence
dans un contexte changeant pour lancer des processus et développer des idées qui passeront la rampe aussi lors de la phase finale. L’élection au nouveau Conseil des droits de
l’homme au printemps 2006 – dont la Suisse a été l’une des principales instigatrices – et
l’intégration prochaine dans le schéma de rotation du Conseil économique et social montrent aussi que de tels succès ne sont possibles que grâce à un fort engagement politique.
Aujourd’hui, aucun Etat n’est disposé à céder sa place à la Suisse si cela doit se faire au
détriment de ses propres intérêts et objectifs au sein de l’ONU. La Genève internationale,
en tant que second siège de l’ONU et lieu d’accueil important d’organisations internationales, se voit elle aussi exposée à une plus forte concurrence. La définition de priorités
thématiques (désarmement; droit humanitaire et droits de l’homme; santé; travail, économie et science, développement durable et protection des ressources naturelles) et la nouvelle loi sur l’Etat hôte contribueront au maintien de la Genève internationale comme
plate-forme particulièrement précieuse et importante en matière de politique extérieure et
au renforcement de la position de notre pays.
Politique de développement
Politique de développement 1:
La pauvreté et l’inégalité
restent des problèmes clés
La mondialisation crée des
perspectives différentes
Le Sommet du Millénaire
+5 a défini trois domaines
d’action prioritaires
à l’avenir
Les règles commerciales
qui favorisent le développement et l’intégration
de l’économie mondiale
sont des facteurs de réussite
importants
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La pauvreté et l’inégalité332 restent les problèmes majeurs des relations Nord-Sud.333 Elles
sont à l’origine de nombreux risques au plan mondial et mettent en péril la paix et la sécurité tant à l’intérieur qu’à l’extérieur des frontières nationales. Sous l’effet de la mondialisation, l’agenda de la politique de développement s’est considérablement étoffé au cours
des dernières années. Il devient impératif de coordonner les politiques dans les domaines
de l’agriculture, des relations extérieures, de la finance, de la recherche et de l’innovation,
du commerce extérieur, des droits de l’homme, de la migration, de la sécurité, de l’environnement et de l’économie (→ politique agricole, politique extérieure, politique budgétaire, politique de recherche et d’innovation, politique commerciale, politique des
droits de l’homme, politique migratoire, politique de sécurité, politique de l’environnement et politique économique). La mondialisation économique bénéficie aux pays et
régions qui s’intègrent avec succès dans la chaîne de création de valeur mondiale ou régionale, qui recourent à des grands marchés et à des avantages de spécialisation et qui s’appuient sur des processus d’innovation technologique.334 Les pays de l’OCDE se trouvent
confrontés d’un côté aux puissances régionales économiquement émergentes et dotées
d’un important pouvoir de négociation politique (la Chine, l’Inde, l’Afrique du Sud, le
Brésil et d’autres) et, de l’autre, aux pays en développement marginalisés dans l’économie mondiale335 et souvent politiquement instables.336 Lors du Sommet du Millénaire +5
en 2005, les priorités de la politique internationale ont été fixées dans trois domaines d’action: le développement (Objectifs du Millénaire pour le développement), la sécurité (politique de sécurité qui favorise le développement) et les droits de l’homme (respect de normes minimales). Les Objectifs du Millénaire pour le développement fixent le cadre d’un
ordre social mondial axé sur les droits de l’homme et l’environnement, et formulent des
résultats précis à atteindre d’ici à 2015. La coopération au développement soutiendra les
efforts entrepris par les pays concernés pour résoudre des problèmes nationaux. La situation géographique d’un pays, sa taille ainsi que sa gouvernance et les décisions politiques
fondamentales sont autant de facteurs décisifs en matière de développement.337 Viennent
s’y ajouter des conditions externes338 telles que les règles politiques multilatérales, les
décisions politiques d’autres pays, les stratégies des acteurs du marché, qui influencent
elles aussi les perspectives de développement. La mise à disposition adéquate de biens
publics mondiaux équitables (comme des régimes commerciaux multilatéraux, la stabilité financière internationale, etc.) et la cohérence des objectifs politiques des pays de
l’OCDE avec un développement mondial jouent à cet égard un rôle fondamental. Il
convient d’aider davantage les pays en développement à prendre une part active dans l’élaChancellerie fédérale
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boration de la gouvernance mondiale. Cela vaut notamment pour les forums qui
revêtent une importance particulière pour les perspectives de développement des pays
pauvres. Il s’agit de l’OMC à l’échelle mondiale. Au plan interrégional, en Europe, il existe
les accords de partenariat européen; sur le continent américain, il y a les accords de libreéchange entre le Canada et les Etats-Unis d’une part, et entre les pays andins et les EtatsUnis d’autre part; et en Asie, l’on peut citer les accords de libre-échange régionaux et bilatéraux entre l’Inde et l’ASEAN (→ politique économique, politique agricole).
La Suisse est membre des institutions de Bretton Woods (IBW: FMI et Banque mondiale)
depuis 1992 et est membre fondateur de la Banque européenne de développement
(BERD), instaurée en 1991. Dans chacune de ces institutions, la Suisse a pris la direction
d’un groupe de vote. En tant que représentante de son groupe de vote, la Suisse occupe
l’un des 24 respectivement 23 sièges des conseils d’administration des IBW et de la
BERD, ce qui lui confère un poids adéquat dans les principales institutions financières
internationales et lui donne la possibilité de participer activement à l’examen des questions portant sur le système financier international et sur la politique de développement
(→ politique extérieure). Le siège qu’elle occupe au Comité de développement lui permet de faire valoir ses préoccupations en matière de politique de développement à
l’échelle internationale. Elle a mis l’accent en particulier sur les questions relevant de la
politique environnementale et sociale. La Suisse a joué un rôle important en intégrant et
en faisant avancer la question des droits de l’homme dans les débats au sein des institutions de Bretton Woods, en soulignant en particulier l’interdépendance entre le respect des
droits de l’homme et le développement durable. Elle s’est également montrée très active
dans le domaine de la lutte contre la corruption et le blanchiment d’argent. Aussi devraitelle approfondir à l’avenir le savoir-faire acquis dans les domaines précités pour pouvoir
apporter une contribution adéquate et efficace à l’élaboration de la politique des institutions financières internationales. La Suisse a un intérêt majeur à continuer d’exercer son
rôle important au sein des différents forums des institutions financières internationales,
et fera tout pour défendre son siège au conseil d’administration lors des prochaines discussions sur les quotas et la composition du conseil.
La politique de développement est un investissement dans un avenir viable et doit, à ce
titre, être perçue aussi par la Suisse comme une politique visant à préserver ses intérêts à
long terme. A moyen terme, les défis en matière de politique de développement s’articulent autour de trois volets prioritaires. Le premier volet est la lutte contre la pauvreté, qui
s’appuiera sur les objectifs fixés par l’ONU au niveau international («Objectifs du Millénaire pour le développement») et sur les engagements qui résultent du Consensus de Monterrey. Dans ce domaine, la coopération au développement menée par la Suisse au travers
de ses instruments bilatéraux, multilatéraux et humanitaires peut contribuer à réduire la
pauvreté, à consolider les potentiels de développement des pays pauvres et à instaurer des
partenariats de coopération dans les régions en développement. Le deuxième volet est la
maîtrise des risques systémiques de sécurité. Ceux-ci comprennent les risques actuellement identifiables comme les crises locales ou régionales, les menaces qui apparaissent
dans le sillage du changement climatique339 et la migration incontrôlée qui résulte d’un
déficit de développement. La politique de développement devrait avoir un effet plus stabilisant pour les Etats faibles et déliquescents. Enfin, le troisième volet est l’encouragement d’une mondialisation qui favorise le développement. La politique de développement
doit soutenir le développement économique et social des pays pauvres tout en tenant
compte des différentes perspectives de développement de ceux-ci. Cela étant, la poursuite
de ces tâches élargies nécessite une coordination des politiques dans les domaines de
l’agriculture, de la finance, de la recherche et de l’innovation, du commerce extérieur, des
droits de l’homme, de la migration, de la sécurité et de l’environnement (→ politique
agricole, politique budgétaire, politique de recherche et d’innovation, politique commerciale, politique des droits de l’homme, politique migratoire, politique de sécurité
et politique de l’environnement). S’agissant de la coordination en matière de développement, la Suisse se doit d’agir dans quatre domaines340: premièrement, il y a lieu d’améliorer la cohérence entre les politiques de développement au plan national et international; deuxièmement, il faut consentir des efforts supplémentaires en matière de
financement du développement; troisièmement, il s’agit de continuer à augmenter l’efficacité de l’aide au développement; et quatrièmement, il est souhaitable d’améliorer la
Politique de développement 2:
La politique de développement fait partie intégrante
de la politique extérieure
de la Suisse
L’agenda de politique de
développement comporte
trois priorités stratégiques
Prise en compte du contexte
politique et des conditionscadres sociales et économiques comme principal
facteur de réussite
La coordination de la coopération bilatérale et multilatérale comme condition
fondamentale
La coordination et la coopération multilatérales revêtent
une importance croissante
Garantir le financement
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gouvernance et la démocratisation. En sa qualité de membre d’institutions multilatérales
importantes,341 la Suisse fait valoir ses intérêts dans les négociations internationales et profite de l’expérience des organisations internationales (ONU, institutions financières internationales, réseaux mondiaux, Comité de développement de l’OCDE). La coopération
multilatérale englobe aussi le financement de programmes majeurs visant à réduire la
pauvreté et à favoriser le désendettement des pays les plus pauvres. Différents Etats,
notamment l’UE, ont adopté en 2005 des plans d’action342 visant à augmenter l’aide publique au développement – bilatérale ou multilatérale. A la lumière de l’état toujours critique des finances fédérales (→ politique budgétaire), la Suisse se doit, dans le cadre de
la répartition internationale des charges, d’apporter une contribution adéquate343 à la réalisation des objectifs de développement fixés. Un autre défi demeurera la mobilisation
accrue de ressources privées en Suisse et de moyens fiscaux dans les pays partenaires.344
Politique des droits de l’homme et politique humanitaire
Politique des droits
de l’homme et politique
humanitaire:
Les droits de l’homme
deviennent une préoccupation croissante pour la
communauté internationale
Consolidation des structures internationales pour
faire appliquer les droits
de l’homme et le droit
humanitaire
Aide à l’application des
normes internationales
en matière de droits de
l’homme et à la création
de structures respectueuses
des droits de l’homme
Thèmes importants:
abolition de la peine
de mort et élimination de
la torture. Nouveaux défis:
justice transitionnelle, économie et droits de l’homme,
reconnaissance des droits
de propriété comme droits
de l’homme
Dépositaire et Haute Partie
Contractante des Conventions de Genève, la Suisse
est spécialement légitimée
pour prendre des initiatives
humanitaires
Coopération étroite avec la
Cour pénale internationale
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La promotion et la défense des droits de l’homme ainsi que du droit international humanitaire resteront l’un des fondements de la politique extérieure de la Suisse dans les années
à venir.345 Le nombre d’accords internationaux sur les droits de l’homme a certes augmenté, de même que le nombre de pays les ayant ratifiés, mais c’est au niveau de leur
application que le bât blesse. Il convient en particulier de relever que les femmes n’ont
souvent pas les mêmes conditions et possibilités que les hommes d’exiger l’application
de leurs droits. Une autre difficulté majeure réside dans la protection contre la violence
et l’arbitraire ainsi que dans la garantie de la sécurité de la population civile, et plus particulièrement des groupes vulnérables comme les femmes, les enfants, les personnes
déplacées et les réfugiés, lors de conflits armés. Il s’agit aujourd’hui pour la plupart de
conflits d’ordre intra-étatique qui opposent différentes factions régulières et irrégulières,
la population civile étant souvent celle qui paie le tribut le plus lourd. Ces dernières
années, les atteintes aux droits de l’homme se sont multipliées, et aucun revirement de
tendance n’est en vue. La Suisse continuera à l’avenir, au travers d’initiatives diplomatiques, à participer au développement du droit international et des normes internationales
ainsi qu’au renforcement des institutions multilatérales en vue de leur application. Ces
dernières décennies, les instruments internationaux se sont surtout concentrés sur la
condamnation des atteintes graves perpétrées par les autorités gouvernementales. Si la
condamnation des atteintes aux droits de l’homme reste d’actualité, on s’efforce
aujourd’hui surtout d’aider les pays concernés à mettre sur pied des structures respectueuses des droits de l’homme. L’expérience montre que l’approche purement réactive ne va
pas assez loin et doit être complétée par des mesures de soutien constructives.346 Ce type
d’intervention est particulièrement approprié face à des Etats qui sont conscients du problème et prêts à introduire les réformes nécessaires pour y remédier. Du côté des mesures isolées, l’abolition de la peine capitale et l’élimination de la torture restent des priorités. Pour agir efficacement en faveur des droits de l’homme, la Suisse a besoin de
partenariats solides avec des organisations internationales importantes, aussi bien gouvernementales que non gouvernementales, en particulier avec les organes de l’ONU. Créé à
l’instigation de la Suisse, le Conseil des droits de l’homme de l’ONU joue un rôle central. La priorité continue d’aller aux droits de l’homme fondamentaux (abolition de la
peine de mort, élimination de la torture), suivis de l’interdiction de toute forme de discrimination (égalité entre hommes et femmes, droits des minorités et protection contre le
racisme). La protection des droits de l’homme dans la lutte contre le terrorisme et la lutte
contre la traite d’êtres humains constituent également des problèmes d’actualité. La politique des droits de l’homme donnera aussi à l’avenir davantage d’impulsions dans d’autres domaines politiques, notamment en matière de politique de développement («droit à
l’eau») et de politique économique («économie et droits de l’homme», «reconnaissance
des droits de propriété en tant que droits de l’homme») (→ Annexe A1). Une préoccupation permanente est la protection de la population civile contre la violence et l’arbitraire,
et plus particulièrement la protection des groupes vulnérables, comme les femmes, les
enfants, les personnes déplacées et les réfugiés, lors de conflits armés. La tradition humanitaire de la Suisse et sa double qualité d’Etat dépositaire et de Haute Partie Contractante
aux Conventions de Genève et à leurs Protocoles additionnels confèrent à notre pays une
autorité et une légitimité particulières dans ses activités visant la promotion du droit
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humanitaire et son plein respect par les parties aux conflits armés.347 Il y a lieu de veiller
à préserver ce rayonnement positif. Une coopération étroite de la Suisse avec les Tribunaux pénaux internationaux pour l’ex-Yougoslavie, le Rwanda et le Cambodge ainsi
qu’avec la Cour pénale internationale sise à La Haye doit contribuer non seulement à la
traduction en justice des personnes ayant commis de graves crimes de guerre mais également, en favorisant la réconciliation, à la promotion de la paix.
Politique de paix
La politique de paix et la promotion civile de la paix font partie des priorités de la politique extérieure de la Suisse.348 Elles peuvent être complétées et renforcées par des contributions ponctuelles dans le domaine de la promotion militaire de la paix. Si le nombre de
guerres et de victimes directes, de victimes de génocides et de victimes des violations les
plus graves des droits de l’homme sont en diminution depuis la fin de la Guerre froide,349
c’est notamment grâce aux actions de promotion de la paix au niveau international. Dans
le même temps, force est toutefois de constater que le nombre de victimes civiles a augmenté, et que les conflits et leurs incidences, certes en baisse, se sont surtout déplacés.
Les guerres classiques entre deux armées sont devenues rares, cédant la place aux conflits
armés d’ordre intra-étatique, auxquels participent non seulement les armées régulières
mais souvent aussi des factions irrégulières, qui bénéficient en partie du soutien d’autres
Etats. Même s’ils sont locaux ou régionaux, les conflits ont une portée bien plus importante, les flux de réfugiés, les crises économiques, les prix des matières premières, les
cours boursiers, les correspondances aériennes ainsi que les attentats terroristes ne s’arrêtant pas aux frontières du pays concerné. La protection de la sécurité et de la prospérité
exige que nous menions une politique plus active que par le passé. Un engagement sur
place à des fins de prévention et de résolution des conflits est le meilleur moyen d’éviter
ou de limiter fortement tout impact. Par des engagements de politique de paix ciblés, la
Suisse peut apporter une contribution utile à la résolution de problèmes globaux, consolider sa position dans le cadre de négociations internationales et soutenir dans son propre
intérêt l’évolution vers un monde plus pacifique et plus sûr. L’ONU ainsi que d’autres
organisations internationales et régionales jouent un rôle capital en matière de politique
de paix. La Suisse peut soutenir leurs activités au travers d’actions ciblées en faveur de la
politique internationale de paix (à l’instar de la lutte contre les mines anti-personnel,
contre les armes légères illicites et contre le recrutement d’enfants-soldats) et par la participation à des opérations de paix multilatérales – envoi de contingents et d’experts civils
hautement qualifiés appartenant au Pool d’experts suisse pour la promotion civile de la
paix. La Suisse s’engage par ailleurs au niveau bilatéral pour la prévention de la violence,
la résolution des conflits et la consolidation de la paix en offrant ses bons offices, en jouant
un rôle de médiateur et en mettant sur pied des programmes de gestion civile des conflits.
L’instauration de programmes prioritaires systématiques sur plusieurs années dans des
régions en proie à des conflits permet d’instaurer avec les parties au conflit un rapport de
confiance, lequel est une condition sine qua non à une médiation couronnée de succès.
C’est à cette fin que le Conseil fédéral a défini des objectifs et des champs d’action350 ainsi
que des priorités351 géographiques et thématiques qui lui serviront de fil conducteur. Par
l’adoption de la loi fédérale sur des mesures de promotion civile de la paix et de renforcement des droits de l’homme352 et par l’approbation des crédits-cadres correspondants,
le Parlement a doté la Suisse des instruments et des ressources nécessaires à la poursuite
de sa politique active dans le domaine de la promotion de la paix et des droits de l’homme.
Notre pays devra étendre ses instruments efficaces et les appliquer de manière flexible et
coordonnée, qu’il s’agisse de compétences spécialisées dans des domaines pertinents
(médiation, questions constitutionnelles, réforme des forces armées, gestion de la police,
religion et conflit, rôle des groupes armés non étatiques, rôle de l’économie, traitement
du passé, égalité hommes-femmes) ou de partenariats institutionnalisés avec des organisations internationales, avec des Etats partageant les mêmes points de vue ainsi qu’avec
des organisations non gouvernementales et des institutions académiques. Dans le cadre
des activités de promotion de la paix qu’elle mène, la Suisse tient compte du fait que les
femmes et les hommes sont touchés différemment par les conflits armés et utilise les
divers rôles et capacités des deux sexes dans la mise en œuvre de ses mesures de promotion de la paix. Elle applique de manière conséquente la résolution du Conseil de sécurité
Politique de paix:
Engagement en faveur
de la paix et prévention des
conflits, deux piliers de la
politique étrangère de la
Suisse
Pour contribuer efficacement à la prévention des
conflits, il est nécessaire
d’instaurer un rapport
de confiance
La Suisse possède des avantages comparatifs qu’il faut
utiliser
L’acceptation de la diversité
culturelle et le dialogue
interculturel sont essentiels
à la prévention des conflits
Il est impératif de coordonner les différents instruments
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de l’ONU sur les femmes, la paix et la sécurité (résolution 1325). A l’heure actuelle, l’acceptation de la diversité culturelle et le dialogue interculturel constituent des facteurs
essentiels dans l’instauration d’un rapport de confiance et dans la prévention des conflits.
Seule une large discussion sur les valeurs culturelles et religieuses des uns et des autres
peut encourager la compréhension mutuelle. La politique culturelle de la Confédération
à l’étranger ambitionne de contribuer à la mondialisation des droits de l’homme et des
valeurs démocratiques. Dans le cadre de la Convention de l’UNESCO sur la diversité culturelle, la Suisse s’engage pour la promotion de la diversité des médias et le renforcement
des organisations issues de la société civile. Le succès de la politique suisse de la paix
dépendra de l’application flexible de tous les instruments dont elle dispose et de la coordination de ceux-ci avec les outils de la coopération au développement et de l’aide humanitaire (→ politique de développement), de la promotion militaire de la paix (→ politique de sécurité), de la promotion du commerce et des investissements (→ politique
économique) et de sa politique extérieure bilatérale et multilatérale353 (→ politique à
l’égard de l’ONU).
2.6
Politique de sécurité et
coopération internationale:
Les principales menaces
qui pèsent aujourd’hui sont
le terrorisme, les armes de
destruction massive et les
conséquences de conflits
régionaux
La Suisse se trouve dans
une position similaire
à celle d’autres Etats
d’Europe centrale
et occidentale
La sécurité est aujourd’hui
perçue comme une tâche
commune (nationale
et internationale), aussi
en Suisse
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Politique de sécurité
La sauvegarde de la sécurité intérieure et extérieure tend à former un ensemble, le caractère transfrontalier des risques et dangers s’accentuant de plus en plus au fil du temps. De
ce fait, l’instabilité et les conflits, même dans des régions éloignées, peuvent avoir des
répercussions directes et immédiates pour la sécurité intérieure de la Suisse. Pour notre
pays, les trois principales sources de menace sont le terrorisme international, la prolifération des armes de destruction massive (dans le pire des cas auprès des organisations terroristes) et les conséquences transfrontalières de conflits régionaux et d’«Etats effondrés»
(bases pour des organisations terroristes, flux de réfugiés, etc.). Par contre, il ne faut pas
s’attendre à une attaque militaire conventionnelle contre la Suisse dans un proche avenir.
Sur le plan national, la sécurité et la liberté sont également menacées par l’extrémisme
violent, les services de renseignements politiques et militaires interdits, le commerce de
biens à vocation de prolifération et diverses formes de criminalité lourde, telles le commerce d’êtres humains ou le trafic de drogue. En ce qui concerne la sécurité intérieure et
extérieure, la Suisse se trouve ainsi dans une position similaire à celle d’autres Etats d’Europe centrale et occidentale; partout, l’on assiste à l’effacement des frontières entre sécurité intérieure et extérieure, ce qui exige un renforcement de la coopération et de la coordination des ressources, comme il ressort clairement du chapitre suivant sur la sécurité
intérieure. L’Europe a réagi au changement de la situation sur le plan de la menace: les
dispositifs de défense traditionnels, axés sur les conflits interétatiques, ont perdu en
importance, avec pour résultat une réduction et une restructuration des grandes armées
orientées sur la défense du territoire. Les forces armées de nombreux Etats européens ont
adapté leurs structures aux missions de promotion de la paix. Le concept de sécurité s’est
élargi et complexifié, la sauvegarde de la sécurité étant considérée comme une tâche commune (nationale et internationale, civile et militaire). Au plan international, cette évolution s’accompagne d’une intensification de la collaboration. La Suisse s’engage fondamentalement sur la même voie, même si la non-appartenance à l’OTAN et à l’UE, la
neutralité, le système de milice, le fédéralisme et la démocratie directe signifient que le
processus d’adaptation est moins radical et plus lent dans son cas que dans la plupart des
autres pays européens (→ politique extérieure, Constitution et institutions). Le Rapport sur la politique de sécurité de la Suisse 2000 contient les principes conceptuels en la
matière, lesquels ont fait l’objet d’une réévaluation permanente dans le cadre des travaux
sur les réformes de l’armée. Cela a permis de constater que les conditions-cadres et les
prérequis, loin de subir des changements fondamentaux, se sont tout au plus modifiés de
façon graduelle. L’étape de développement 08/11 vise à adapter l’armée aux développements précités en la réorientant encore davantage sur des missions concrètes et, ce faisant,
sur des contributions dans le cadre d’un concept de sécurité élargi et complexe. Le développement à long terme de l’armée devra aussi s’adapter à cette évolution. Des partenaires étrangers font aussi indirectement partie du système coordonné de la sécurité intérieure. Pour faire face à des grands événements transfrontaliers, la coopération internationale des forces de police et des services de renseignements joue en effet un rôle décisif,
comme l’ont montré les interventions dans le cadre du Forum économique mondial ou du
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Sommet du G8 à Evian. En matière de justice et de police, le Conseil fédéral appelle donc
de ses vœux une optimisation de la coopération internationale, de la prévention ainsi que
des structures internes, la priorité allant tant à une consolidation de la collaboration internationale qu’à l’adoption de mesures législatives au niveau national. Il convient par ailleurs de renforcer la coopération entre les cantons.
«La sécurité par la coopération» demeure une maxime valable pour la Suisse, de même que
la neutralité n’est pas un obstacle pour élargir la collaboration internationale en matière de
défense. En complément à la voie bilatérale qui a fait ses preuves, la Suisse dispose à cet
égard de différents partenaires: à l’échelle mondiale, l’ONU est l’organisation centrale en
matière de politique de sécurité; son activité et son autorité sont reconnues dans le monde
entier, et c’est la seule organisation qui peut légitimer des mesures coercitives collectives
fondées sur le droit international. Au sein de l’ONU, la Suisse continuera à s’engager pour
les éléments majeurs de sa politique étrangère (la priorité allant au droit international) et à
contribuer à la promotion de la stabilité et de la sécurité sous l’égide de l’ONU (→ politique extérieure). Au plan régional, l’UE, l’OTAN et l’OSCE sont les trois organisations
partenaires prépondérantes pour la Suisse en matière de politique de sécurité. C’est avec
l’UE que la plupart des convergences se manifestent, l’approche communautaire étant largement identique à celle adoptée par la Suisse (analyse de la menace, concept de sécurité
global, primauté de la prévention, etc.). L’UE a développé la coopération dans le cadre de
la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) et a rehaussé son profil en matière
de politique de sécurité. La Suisse collabore avec l’UE de manière ponctuelle et sur une
base ad hoc sur des questions relevant de la politique de sécurité (missions de maintien de
la paix, coopération policière, etc.). Eu égard aux intérêts et aux besoins communs en
matière de sécurité, cette coopération devrait encore s’intensifier au cours des prochaines
années. La collaboration de la Suisse avec l’OTAN dans le cadre du Partenariat pour la paix
(PPP) et du Conseil de partenariat euro-atlantique (CPEA) s’inscrit essentiellement dans
une logique militaire, les normes et les standards de l’OTAN s’étant imposés en Europe
comme base pour la collaboration militaire. La Suisse peut améliorer sa capacité de
coopération internationale au travers du PPP – une condition essentielle à la participation à
des missions de maintien de la paix, à des missions internationales d’aide humanitaire ou à
des missions de soutien transfrontalières. Dans ce contexte, la collaboration au sein du PPP
constituera un instrument utile pour moderniser l’armée. Outre son intérêt militaire, la participation au PPP/CPEA sert aussi d’importante plate-forme pour l’échange d’expériences
et d’informations sur différents sujets ayant trait à la politique de sécurité (p. ex. lutte contre
le terrorisme, planification des cas d’urgence civile, protection des infrastructures critiques). Au cours des dernières années, l’OSCE a continué à perdre du terrain en tant qu’organisation de sécurité transatlantique globale; en comparaison de l’UE et de l’OTAN, elle
n’a que peu de ressources et de perspectives à long terme, ce qui l’a incitée à se concentrer
sur des domaines de niche (missions de protection des frontières, missions d’observations
électorales, etc.). En sa qualité d’Etat membre, la Suisse restera active en son sein pour
contribuer à la promotion de la stabilité et de la sécurité au niveau régional. D’une manière
générale, la coopération internationale en matière de politique de sécurité s’est fortement
intensifiée au cours des dernières années. Cette évolution concerne plus particulièrement
le continent européen, où l’UE s’est profilée comme un nouvel acteur en la matière. Pour
la Suisse, il s’agira avant tout de trouver des voies possibles avec ce partenaire avec lequel
elle partage nombre d’affinités en matière de politique de sécurité en vue d’une collaboration dans des domaines cruciaux pour la sécurité de notre pays. Si la voie bilatérale offre
des options (comme le montre l’état actuel de la coopération), tout dépendra aussi de la
volonté de l’UE de trouver des solutions bilatérales avec la Suisse. Pour notre pays, les
thèmes prioritaires seront la lutte contre le terrorisme international, la protection des infrastructures critiques et la coopération en matière de défense, sans oublier les missions
de promotion de la paix (militaires et civiles), qui revêtent une importante particulière.
Il est fort probable que leur nombre continuera d’augmenter, ce qui renforcera aussi
l’intérêt des partenaires internationaux pour une participation de la Suisse. Avec le PPP, la
Suisse dispose d’un instrument utile pour créer et améliorer les conditions nécessaires à
une collaboration militaire, à savoir l’interopérabilité, indépendamment du fait que les missions soient menées par l’OTAN, l’UE ou l’ONU.
«La sécurité
par la coopération»
demeure la maxime applicable pour la Suisse
En matière de coopération
internationale, la Suisse
compte différents partenaires, les principaux étant
l’ONU, l’UE et l’OTAN
La coopération avec l’UE
gagne en importance;
il convient de trouver des
solutions bilatérales
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Politique de désarmement
et de maîtrise des armements:
La politique de désarmement et de maîtrise des
armements reste une préoccupation importante, aussi
pour la Suisse
L’objectif – convenu dans
le cadre d’un accord obligatoire – d’un niveau aussi
faible que possible des
stocks d’armements est
maintenu
Les efforts consentis dans le domaine de la maîtrise des armements, du désarmement et
de la non-prolifération revêtent une grande importance pour la sécurité de la Suisse. La
course qualitative et quantitative à l’armement mobilise des ressources et moyens financiers qui pourraient être utilisés à d’autres fins. Les conflits s’intensifient et la paix est
menacée dans des régions entières. Par ailleurs, l’acquisition potentielle d’armes de destruction massive ou de technologies de cette nature par des groupes terroristes consiste
une nouvelle menace. Les efforts déployés pour réduire ou démanteler des arsenaux militaires, pour interdire des catégories entières d’armes et pour tenter de renforcer la paix et
la sécurité constituent un défi de tout premier ordre. La politique suisse en matière de maîtrise des armements, de désarmement et de non-prolifération a pour objectif d’assurer la
sécurité et la stabilité internationales en réduisant au maximum le niveau de l’armement.354 Des régimes universels de maîtrise des armements et de désarmement, non discriminatoires et à caractère obligatoire, constituent un bon moyen d’y parvenir.355 Il est
tout aussi essentiel de participer activement au régime de contrôle des exportations non
contraignant selon le droit international et à l’application des décisions prises. La politique s’emploie en outre à soutenir de manière optimale la mise en œuvre et l’universalisation des accords existants (en particulier dans le domaine des armes de destruction massive). Dans le domaine de l’armement conventionnel, la Suisse s’est fortement engagée
pour la création d’un instrument de l’ONU permettant l’identification et la traçabilité
rapides et fiables des armes légères illicites, et mettra tout en œuvre pour son application
crédible. Dans le cadre de la Convention de 1980 sur certaines armes classiques, la Suisse
continue à plaider en faveur de mesures préventives techniques, ce dans le but d’améliorer la fiabilité de la sous-munition et de parvenir à une réglementation internationale.
A l’échelle européenne, la Suisse soutient en principe des rapports de force militaires
stables et équilibrés. Sa position concernant le Traité sur les forces conventionnelles en
Europe (FCE) devra toutefois être définie au cours des prochaines années (sous réserve
que le blocage actuel au niveau international soit levé et que le traité révisé de 1999 soit
ratifié).
Modification des menaces
qui pêsent sur la sécurité
intérieure
Les phénomènes de criminalité sont devenus plus diffus et plus complexes, et force est de
constater que la criminalité internationale a augmenté. Cette nouvelle situation sur le plan
de la menace a un impact direct sur la sécurité intérieure, si bien que la lutte contre la criminalité nécessite une orientation plus large et plus internationale que par le passé.
Menace terroriste
Lutter contre des petites
cellules et le microfinancement
Avant les attentats à l’explosif à Madrid en 2004 et les attentats-suicides à Londres en
2005, l’Europe était considérée par la plupart des islamistes prêts à la violence avant tout
comme une base de repli et une base logistique pour la préparation d’attentats. La Suisse
est directement concernée par la transformation de l’Europe de l’Ouest en une zone d’opération pour ces mêmes islamistes. Il en va de même pour la nouvelle méthode qu’ils ont
adoptée, laquelle consiste à ne plus opérer seulement depuis l’étranger mais aussi à agir
de manière invisible et imprévue dans le pays même. Mentionnons aussi la multiplication
de petites cellules qui n’entretiennent pas ou peu de contacts au niveau organisationnel
avec les organisations terroristes à proprement parler. S’agissant du financement, l’on
observe une tendance au microfinancement, qui permet à des petits réseaux de s’autofinancer au travers d’activités criminelles et d’échapper ainsi aux parades préventives et
administratives. La Suisse s’emploiera aussi à l’avenir à prévenir les activités de soutien
financier et logistique de groupements terroristes, la diffusion de la propagande ainsi que
la préparation et l’exécution éventuelles d’actes terroristes,356 un domaine dans lequel elle
collabore étroitement avec un grand nombre d’Etats et d’organisations internationales.
Cette problématique restera à l’ordre du jour en Suisse au cours des prochaines années.
Lutte contre l’extrémisme
violent et le hooliganisme
Un autre phénomène qui touche la Suisse sont les groupes extrémistes violents, lesquels
sont aujourd’hui très dispersés et ne disposent ni d’une doctrine uniforme ni d’une base
commune. Le conflit qui oppose les extrémistes de droite et de gauche tend à s’intensifier. Les affrontements violents en partie prévisibles requièrent l’engagement d’importantes forces de police. Quant aux groupes extrémistes étrangers, ils tirent profit de la
marge de manœuvre relativement grande instituée par les droits fondamentaux. Cela dit,
les collectes de fonds et les actions de propagande ne suscitent dans la règle qu’un intérêt limité en Suisse. Pour l’heure, aucun des groupes extrémistes décrits ne représente une
menace grave pour la sécurité intérieure de notre pays. Un problème majeur, dont la réso-
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lution passe nécessairement par une action conjointe de la Confédération et des cantons,
est celui des effectifs limités des corps de police cantonaux au vu du volume croissant des
tâches à exécuter et des exigences en constante évolution. Il faut craindre que ce problème
ne s’accentue encore à l’avenir.
Le championnat d’Europe de football UEFA EURO 2008 représente un événement
majeur pour les autorités fédérales et cantonales chargées des questions de sécurité.357 Les
normes de sécurité pour cette troisième plus importante manifestation sportive au monde
doivent être coordonnées avec les partenaires autrichiens.358 Si le hooliganisme fait partie
des problèmes dont il faut tenir compte dans le concept de sécurité global – la lutte contre
ce phénomène a incité la Suisse à adapter sa législation –, il en existe d’autres:359 la lutte
contre la traite d’êtres humains et la protection contre d’autres phénomènes de criminalité, l’extrémisme violent et le terrorisme constituent aussi des tâches clés.
EURO 2008:
Evénement majeur pour les
autorités chargées des questions de sécurité
Le délit de blanchiment d’argent continue d’apparaître très fréquemment dans le cadre de
la poursuite pénale d’une manière générale et de l’entraide judiciaire internationale en
particulier, notamment lorsqu’il est associé à des délits économiques ou lié à des stupéfiants. La place financière suisse continuera de subir de fortes pressions en matière de
régulation, dues à certains développements dans le domaine du blanchiment d’argent au
niveau international, dont les quarante recommandations du Groupe d’action financière
et la troisième directive de l’UE relative au blanchiment d’argent. Il est impératif que la
Suisse maintienne un dispositif efficace de lutte contre le blanchiment d’argent et réponde
aux principales normes internationales dans ce domaine.360 Il faut partir du principe que
la Suisse se trouvera elle aussi confrontée au blanchiment d’argent et à des investissements de fonds d’origine criminelle venus de différents pays, les milieux criminels ayant
gagné en influence dans de nombreux pays de provenance. Ils disposent en Suisse de
réseaux vraisemblablement bien organisés, avec quelquefois des ramifications au niveau
de l’économie, des autorités et des services de renseignements de leurs pays d’origine.
Aussi les organisations criminelles constituent-elles une menace sérieuse pour l’économie, les institutions étatiques et la place financière suisse.361 Au vu de l’évolution de la
situation en Suisse et dans le monde, il paraît probable que l’on assiste à une augmentation
de la traite d’êtres humains en provenance d’Europe du Sud-Est, d’Europe de l’Est et
d’Asie. En témoigne la croissance des milieux de la prostitution, où se déroule essentiellement la traite d’êtres humains en Suisse. Pour l’heure, il n’est pas encore possible d’évaluer dans quelle mesure l’association à Schengen et Dublin permettra de corriger la tendance.
Crime organisé et
criminalité économique
Blanchiment d’argent
Organisations criminelles
des Etats de la CEI
Traite d’êtres humains
venus d’Europe de l’Est
et du Sud-Est
Trafic d’êtres humains
en provenance d’ExtrêmeOrient
En Suisse, la protection d’infrastructures critiques concerne l’administration publique, les
services de secours et de sauvetage, les télécommunications, l’approvisionnement en
énergie et en eau, le secteur financier, l’industrie, le secteur de la santé ainsi que les transports et la logistique. Tous ces secteurs revêtent la plus haute importance pour le bien-être
social et économique de notre pays.362 Lors de la vague de privatisation dans les années
1980 et 1990, l’Etat a ouvert partiellement à la concurrence le domaine des infrastructures. Dans le même temps, la dépendance de ces infrastructures aux technologies de l’information et de la communication (TIC) n’a cessé d’augmenter dans le sillage de la «révolution numérique». Reste que les TIC sont sujettes par nature à des incertitudes et que leur
protection pose de nouveaux défis. Outre les attaques ciblées et les manipulations, les TIC
sont sensibles à des influences physiques telles que les coupures d’électricité, les catastrophes naturelles, les pannes, les dérangements techniques, etc. Même avec des moyens
modestes, il est possible d’attaquer, de manipuler ou de rendre inutilisable à distance des
systèmes TIC. Parmi les auteurs d’attaques perpétrées contre des systèmes TIC, l’on
compte d’une part les services de renseignements étrangers, qui s’adonnent à l’espionnage et au sabotage de savoir et d’installations militaires, ou qui encouragent la fabrication et l’acquisition d’armes de destruction massive. Alors qu’il était relativement facile
jusqu’à présent de surveiller les éventuels adversaires, à savoir les Etats, il est plus difficile d’identifier les menaces asymétriques actuelles qui se présentent sous la forme
d’attaques terroristes. De même, des personnes ou des groupes extrémistes tentent pour
les motifs les plus divers de s’en prendre aux systèmes TIC et de les utiliser à leurs fins.
Il convient dès lors de protéger les systèmes dépendants des TIC tant contre une menace
peu claire que contre les coupures, les pannes et les catastrophes naturelles. Dans la
Vulnérabilité de la société
de l’information:
Menace asymétrique
La Suisse dispose
de systèmes d’alerte
précoce adéquats
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mesure où il est utopique d’arriver à un risque zéro, les Etats se fixent l’objectif réaliste
de limiter les éventuels attentats, pour qu’il ne s’agisse «que» d’un incident de courte
durée, rare, maîtrisable, géographiquement isolé et si possible sans impact sur l’économie
et sur la sécurité.363 Dans ce contexte, il importe d’élaborer un système d’alerte précoce,
ce qui nécessite un échange d’informations global et international entre les nombreux
acteurs concernés. Outre la phase de préparation plus longue en cas d’attaque, un système
d’alerte précoce efficace a un effet dissuasif. La Centrale d’enregistrement et d’analyse
pour la sûreté de l’information MELANI a été mise sur pied début 2005; elle joue le rôle
d’instance centrale pour la protection des infrastructures d’information.364 En étroite collaboration avec les exploitants privés d’infrastructures critiques, elle gère une plate-forme
destinée à l’échange d’informations, fait de la prévention, alerte l’état-major spécial de
sûreté de l’information SONIA en cas de crise, tout cela en relation directe avec les autorités de poursuite pénale, notamment avec le Service de coordination de la lutte contre la
criminalité sur Internet (SCOCI) opérationnel depuis 2003.365 Le domaine infrastructure
ICT, subordonné à l’Office fédéral de l’approvisionnement économique du pays, est
chargé d’élaborer et de vérifier les analyses de risques spécifiques aux différents secteurs.
Il s’agit – conjointement avec l’économie privée – d’identifier les points faibles, les risques et les mesures des secteurs des télécommunications, de l’informatique (software et
hardware), de la finance, de l’énergie (électricité), des transports, de la santé publique,
etc. Sur la base de ces analyses, ces secteurs élaborent ou ont élaboré un Business Continuity Management.
Les points critiques ci-après resteront d’actualité au cours des prochaines années: il
convient en première ligne d’approfondir la collaboration avec les exploitants d’infrastructures d’information critiques au sein de «Public Private Partnerships» et de renforcer la coopération internationale. Ainsi, il n’existe encore aucune norme internationale
pour la poursuite pénale, car la «Convention sur la cybercriminalité»366 du Conseil de
l’Europe n’a pas encore été ratifiée par la plupart des Etats. La Suisse a certes compté
parmi les premiers pays à l’avoir signée mais sa ratification n’est pas encore intervenue.
S’agissant de la surveillance préventive des TIC aux fins de protection de la sécurité intérieure des Etats, il se pose la question de la protection de la sphère privée à l’ère de l’information numérique.
Coordination de la
collaboration en Suisse
La structure fédéraliste de la Suisse requiert un degré élevé de coordination entre la
Confédération et les cantons d’une part, et entre ces derniers d’autre part (→ Constitution et institutions). En plus des mesures déjà prises en vue d’harmoniser le droit de procédure pénale,367 d’organiser la formation policière au plan régional,368 de créer un index
de police national369 et d’introduire un système radio national (Polycom), il s’agit, dans le
cadre de la coopération en matière de sécurité entre la Confédération et les cantons, de
trouver des solutions pour assurer les ressources policières nécessaires à l’exécution de
missions d’intervention transcantonales et pour optimiser la coordination (à l’échelle
européenne) des mécanismes de contrôle des frontières. Le Rapport sur la politique de
sécurité de la Suisse 2000 a adopté comme fil conducteur «la sécurité par la coopération»,
un objectif largement atteint avec le système coordonné civil de protection de la population. D’ici à 2011, il est prévu d’étendre et de compléter la coopération nationale pour la
sécurité (CNS), en veillant en particulier à l’élaboration du concept de la CNS. Il s’agit
de définir l’organisation et les processus, de régler la collaboration civile et militaire, d’assurer l’interopérabilité nationale entre les partenaires dans le domaine de la politique de
sécurité, ainsi que d’élaborer ou de réviser les bases légales, l’objectif étant de procéder
à une analyse des risques et de la vulnérabilité de la Suisse. Il conviendra en outre de coordonner la protection des infrastructures critiques, en affinant plus particulièrement la responsabilité de la conduite au niveau de la Confédération ainsi que la coordination entre
celle-ci et les cantons en cas de catastrophes et de situations d’urgence. Enfin, il y a lieu
de former et d’entraîner régulièrement les instances de conduite (états-majors de crise)
des cantons sur la base de scénarios d’actualité.
Coopération policière
internationale:
Les trois axes
de la coopération
La coopération policière internationale de la Suisse s’articule autour de trois axes: la
coopération multilatérale internationale au travers d’Interpol, la coopération régionale au
niveau européen grâce à l’association à Schengen et l’accord avec Europol, et enfin la
coopération bilatérale, en particulier avec nos pays voisins et au travers du réseau d’atta-
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chés de police suisses. Pour les trois axes, il s’agit d’identifier les besoins et les possibilités qui existent en termes de collaboration et, le cas échéant, de les mettre en application. Au niveau international, les échanges d’informations en matière de police et le soutien opérationnel transfrontalier dans le cadre d’Interpol joueront un rôle de plus en plus
prépondérant. Avec les nouveaux systèmes informatiques liés à l’Accord de Schengen, la
Suisse disposera de nouvelles sources de données et d’informations, ce qui représente un
avantage non négligeable pour le travail de la police mais aussi un défi au vu de l’augmentation du volume d’informations à traiter. Il s’agira de participer à leur développement et, le cas échéant, de reprendre et d’appliquer les mesures nécessaires au niveau
national. S’agissant du volet bilatéral, la priorité va à la mise en œuvre et à l’optimisation
des accords de coopération policière qui ont été négociés ainsi qu’à l’extension du réseau
d’attachés de police. Le Conseil fédéral a en outre décidé de l’ouverture de négociations
avec Eurojust aux fins de conclure un accord de coopération. Eurojust est un organe indépendant de l’UE dont l’objectif est d’améliorer la coopération judiciaire en vue de combattre la criminalité lourde souvent perpétrée par des associations criminelles internationales. Décisive dans la lutte contre le crime organisé, la criminalité économique et le
terrorisme, la collaboration efficace avec les autorités de poursuite pénale étrangères se
révèle de plus en plus importante au fil des ans, car un Etat est de moins en moins en
mesure de maîtriser à lui seul les défis posés par une lutte efficace contre la criminalité.
Face à cette perte potentielle en termes de sécurité, le développement continu du réseau
d’accords internationaux dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale
peut apporter une réponse déterminante.
2.7
Développement du réseau
d’accords internationaux
dans le domaine de la justice
pénale
Politique budgétaire et finances fédérales
La liberté d’action des collectivités publiques suisses est fortement tributaire de la marge
de manœuvre budgétaire de la Confédération. En effet, 40% environ des dépenses de
transfert, soit à peu près 15 milliards de francs, reviennent aux cantons, dont elles représentent un quart des recettes totales. Au cours des années 1990, la marge de manœuvre de
la Confédération s’est sensiblement réduite, la stagnation de l’économie et la hausse surproportionnelle des dépenses conduisant à des déficits élevés et à un fort accroissement
de l’endettement. La quote-part des dépenses de la Confédération a grimpé de 9,7% en
1990 à 11,5% en 2005, tandis que le taux d’endettement a plus que doublé sur la même
période, passant de 11,8% à 28,6%. Le frein à l’endettement, appliqué pour la première
fois en 2003, fournit la base nécessaire pour garantir l’équilibre durable des finances fédérales. Il contient un mécanisme inscrit dans la Constitution fédérale, selon lequel le plafond des dépenses est lié au montant des recettes, corrigé d’un facteur qui tient compte de
la situation conjoncturelle. Cette règle vise à prévenir l’apparition de déficits structurels,
lesquels avaient fortement contribué par le passé à l’accroissement des dettes de la Confédération. Grâce à la mise en œuvre conséquente de deux programmes d’allégement budgétaire (PAB 03 et PAB 04) ainsi qu’au programme d’abandon de tâches de l’administration, le budget s’est allégé de 5 milliards de francs par an – avec plein effet à partir de
2008.370 Grâce à ces mesures, le budget de la Confédération sera structurellement équilibré dès 2007, et les plans financiers 2008 à 2010 dépasseront selon toute vraisemblance
les exigences posées par le frein à l’endettement, bien que celles-ci ne soient contraignantes que pour le budget. L’objectif d’une stabilisation de la quote-part des dépenses sera
atteint, si l’on exclut les dépenses supplémentaires résultant d’une hausse de la taxe sur la
valeur ajoutée au profit de l’AI. En 2010, le taux d’endettement devrait être inférieur de
plus de 3 points de pourcentage au niveau atteint en 2005.371 Des évolutions similaires ont
été observées dans les cantons et les communes, même si la tendance était moins marquée. Ainsi, la quote-part des dépenses des collectivités publiques et des assurances
sociales a progressé de plus d’un cinquième entre 1990 et 2005 pour atteindre 36,4%, tandis que la quote-part fiscale s’est élevée à 30% en 2005, soit un niveau sensiblement supérieur à celui de 1990 (26,0%).372 Cela étant, la Suisse continue d’afficher une charge
fiscale globale modérée373 et une faible quote-part de l’Etat374 en comparaison internationale. Toutefois, l’endettement du secteur public s’est massivement renforcé:375 le taux
d’endettement est passé de 29,9% en 1990 à 51,7% en 2005. La Suisse a ainsi largement
perdu l’avance dont elle pouvait se prévaloir sur les pays membres de l’Union européenne.376
Maintenir la marge
de manœuvre budgétaire
Une politique budgétaire
durable requiert un budget
structurellement équilibré et
le maintien d’une quote-part
de l’Etat et d’une quote-part
fiscale modérées en comparaison internationale
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Freiner les dépenses:
L’équilibre structurel des
finances fédérales n’est pas
assuré à long terme
Il est impératif de procéder
à des réformes structurelles
en réexaminant l’ensemble
des tâches de la Confédération
L’équilibre structurel des finances fédérales n’est en aucun cas assuré sur le long terme.
Pour stabiliser durablement le budget fédéral, il faut continuer à freiner la progression toujours soutenue des dépenses, ce qui requiert des réformes structurelles au niveau de l’ensemble des tâches de la Confédération. De telles réformes ont en partie déjà été décidées
et appliquées – à l’instar de la réorganisation de l’armée, de la réorientation de la politique agricole et de la réforme des chemins de fer (→ politique de sécurité, politique
agricole, politique des transports), des voix critiques s’élevant toutefois pour réclamer
de nouvelles mesures d’allégement budgétaire aussi dans ces domaines.
Réforme de la péréquation financière et de la
répartition des tâches
entre la Confédération
et les cantons (RPT):
La RPT entraînera une
charge supplémentaire
à moyen terme (compensation des cas de rigueur
limitée dans le temps)
Gains d’efficacité et économies réalisables à long
terme mais difficiles
à chiffrer de manière fiable
La réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons devrait se traduire par des gains d’efficacité grâce à une répartition
claire des responsabilités dans de nombreux domaines (identification des coûts, de l’utilité et des responsables), ce qui a l’avantage d’éliminer les fausses incitations inhérentes
au système actuel et permet aux cantons de mieux adapter les ressources aux besoins de
la population locale (→ Constitution et institutions). En ce qui concerne les tâches communes non touchées par ce désenchevêtrement, l’on cherche à obtenir une meilleure utilisation des ressources fédérales via des nouvelles formes de collaboration entre la Confédération fondées sur la coopération et axées sur les résultats, c’est-à-dire les conventions
de programmes. La RPT a pour objet de neutraliser sur le plan budgétaire les répercussions financières probables sur la Confédération et les cantons, et de ne pas susciter de
report de charge entre la Confédération et les cantons. Après la mise en vigueur de la RPT,
vraisemblablement en 2008, on prévoit tout d’abord une surcharge financière au moins
pendant une certaine période, ce en raison de la compensation des cas de vigueur qui a été
proposée pour faciliter l’adoption de cette réforme mais qui devrait peu à peu disparaître
au vu de ses limitations fonctionnelles. Les modélisations effectuées débouchent au final
sur une surcharge totale de 420 millions de francs par an, ce qui représente un montant
annuel approximatif de 280 millions de francs pour la Confédération, laquelle financera
les deux tiers de la compensation des cas de rigueur, conformément à la loi fédérale sur
la péréquation financière et la compensation des charges.377 Il n’est pour l’heure pas facile
de chiffrer avec précision les éventuels gains d’efficacité et économies que la RPT pourrait entraîner à long terme.378 Le même constat s’applique en ce qui concerne l’ampleur
de la réduction des différences de charges fiscales entre les cantons qui devrait résulter de
la nouvelle péréquation financière.
Réformes structurelles
à long terme:
Réflexions plus poussées
en termes de coûts-efficacité
lors de la construction
de nouvelles infrastructures
ferroviaires
Remaniement des portefeuilles dans les universités
et les hautes écoles spécialisées
Consolidation
des assurances sociales
D’autres réformes dans le domaine des infrastructures ferroviaires, des hautes écoles et
des assurances sociales auront une portée décisive pour les finances fédérales. Lors de la
construction de nouvelles infrastructures ferroviaires, il conviendra d’attacher une plus
grande importance aux réflexions en termes de coûts-efficacité, puisque chaque investissement est synonyme de coûts subséquents tant pour les pouvoirs publics (exploitation,
entretien) que pour les entreprises de transports (matériel roulant), lesquels ne peuvent
être financés (et justifiés) sur le long terme que s’ils présentent une utilité économique
adéquate (→ politique des transports). Aussi est-il devenu urgent de redistribuer les portefeuilles entre les universités et les hautes écoles spécialisées. Ce domaine recèle des
potentiels de rationalisation considérables, qu’il convient d’exploiter au travers d’une
meilleure répartition des tâches entre les hautes écoles et en leur sein, et d’une concurrence plus grande dans l’attribution des fonds publics destinés à la couverture des frais
d’exploitation et à la recherche. L’objectif est de parvenir à une conduite solide de l’ensemble du paysage universitaire tout en simplifiant les structures et en réduisant les instances, ce aussi dans le but de défendre la position de pointe occupée par la Suisse dans
le domaine de la formation universitaire et de la recherche (→ politique de formation).
L’évolution future en matière de prévoyance sociale sera non moins déterminante pour la
stabilisation des finances fédérales. Voilà des années que ce domaine affiche les taux de
croissance les plus forts et, sans mesures correctrices, il pourrait d’ici à peine dix ans
représenter 40% des dépenses de la Confédération (31% en 2005), faisant planer une
menace considérable sur d’autres tâches. Les spécialistes appellent de ce fait notamment
à la définition, pour les assurances sociales, de règles fiscales analogues au frein à l’endettement, lesquelles contraindraient le Conseil fédéral et le Parlement à prendre des
mesures en termes de financement et de prestations dans certaines situations.379 Le désenchevêtrement des finances fédérales et des assurances sociales pourrait aussi amener
davantage de transparence (→ sécurité sociale, politique de santé).
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Sachant qu’il n’est pas facile de réunir des majorités politiques pour de telles réformes,
qui sont liées en partie à des coupes claires dans les acquis, il est conseillé, pour garantir
leur succès, de les intégrer dans un réexamen global et systématique des tâches de la
Confédération, tel que décidé par le Conseil fédéral. En se fondant sur des critères uniformes, il s’agit, pour le catalogue qui comprend 43 tâches de la Confédération, d’examiner lesquelles peuvent être complètement abandonnées ou faire l’objet d’une réduction de
l’activité étatique et dans quels domaines il est possible de procéder à des réformes (réorganisations structurelles, désenchevêtrement plus poussé entre la Confédération et les
cantons, externalisations, etc.) (→ Constitution et institutions), ce dans le but d’accroître l’efficacité de l’activité administrative. Le succès de ce projet ambitieux revêt une
importance capitale pour l’amélioration continue des finances fédérales au cours de la
prochaine législature.
Examen des tâches
A quelles tâches peut-on
renoncer?
Dans quels domaines
le niveau de prestation
peut-il être réduit?
Comment peut-on accroître
l’efficacité de l’activité
administrative?
Alors que l’examen des tâches de la Confédération se concentre sur la question des prestations relevant de l’Etat, la réforme de l’administration fédérale (REF 05/07) vise à examiner la manière dont il convient de les exécuter. REF 05/07 poursuit un triple objectif:
renforcer la conduite politique, décharger le Conseil fédéral de tâches administratives et
accroître l’efficacité de l’administration. Il s’agit d’examiner et de simplifier les structures de conduite, d’optimiser la gestion du personnel, de réaliser des gains d’efficacité
en diminuant la densité normative, de simplifier les processus et d’éliminer les doublons.
Le défi reste le même: poursuivre la réforme de l’administration fédérale de façon pragmatique à l’aide des différents projets transversaux. Il s’agit, d’ici à fin 2007, de boucler
certains de ces projets ou de créer les conditions nécessaires à leur mise en œuvre réussie. Dans le même temps, il convient d’élaborer – dans une option conceptuelle et à plus
long terme – les modèles et instruments indispensables à une administration fédérale
moderne (→ Constitution et institutions).
Réforme de l’administration fédérale 2005/2007:
Renforcer la conduite
politique
Décharger le Conseil fédéral
de tâches administratives
Accroître l’efficacité
de l’administration
La réalisation des réformes évoquées précédemment forme une condition essentielle à
l’application durable du frein à l’endettement, principal instrument de la politique budgétaire. Sans ces réformes, le frein à l’endettement se traduirait par une compression indésirable des dépenses non liées, ce qui aurait de lourdes conséquences pour certaines tâches
clés au plan fédéral. Cela dit, l’augmentation des dettes de la Confédération depuis 1990
n’est pas le seul fait des déficits du compte financier, mais résulte aussi en particulier de
l’assainissement d’anciennes charges et du financement de prêts de trésorerie.380 Si de
telles dépenses conduisent aussi à un accroissement des dettes, elles ne sont pas soumises au frein à l’endettement. Vu sous l’angle d’une stratégie globale de gestion de la dette,
le budget de la Confédération doit rester équilibré à moyen terme, également en tenant
compte des besoins financiers extraordinaires. Les projets à caractère exceptionnel, qui
continueront de survenir ponctuellement, devront être financés par des excédents de
nature structurelle.381 Il convient en outre de garantir que le remboursement des prêts de
trésorerie, tant pour le Fonds pour les grands projets ferroviaires (→ politique des transports) que pour l’assurance-chômage (→ sécurité sociale, politique de l’emploi) se fasse
conformément aux conditions convenues.
Stratégie globale
de gestion de la dette:
Utiliser les excédents structurels pour financer les
dépenses extraordinaires
Assurer le remboursement
des prêts de trésorerie
De toute évidence, une politique budgétaire durable nécessite une vision à long terme.
Force est d’admettre que la structure de la population suisse se modifiera fortement au
cours des décennies à venir. Cette évolution démographique aura aussi des incidences sur les finances des collectivités publiques, et plus particulièrement sur la prévoyance vieillesse, la santé, les soins de longue durée et la formation (→ sécurité
sociale, politique de santé, politique de formation). Là, une planification budgétaire
sur quatre ans ne suffit pas. Entrée en vigueur le 1er mai 2006, l’ordonnance révisée
sur les finances de la Confédération charge le Conseil fédéral de présenter des scénarios
prévisionnels à long terme pour certains domaines, en complément à la planification
financière. Ces scénarios montrent les tendances prévisibles avec leurs conséquences
financières ainsi que les mesures de gestion ou de correction requises, permettant ainsi
une gestion durable. Ils se fondent sur l’évolution à long terme des finances des collectivités publiques (Confédération, cantons, commune, assurances sociales AVS/AI/APG
et AC).382
Elargissement
de l’horizon temporel:
Défi démographique
Rapport sur le développement durable des finances
Scénarios prévisionnels
à long terme
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But des mesures fiscales:
Recettes fiscales
Objectifs liés à l’efficacité,
à la place économique,
au pilotage des ressources,
à la péréquation financière
et à l’équité fiscale
L’objectif premier de la politique fiscale est l’encaissement des recettes disponibles pour
financer les tâches incombant à l’Etat. Outre cette finalité fiscale, les mesures relevant de
la politique fiscale ont aussi des effets sur les objectifs liés à l’efficacité, à la place économique, aux mesures incitatives, à la péréquation financière ainsi qu’à l’équité fiscale.
Cela dit, les mesures fiscales visent explicitement à la réalisation de ces objectifs, si bien
que leur finalité fiscale n’est pas mise en évidence. Nombreux sont les conflits et les arbitrages en ce qui concerne les objectifs cités, raison pour laquelle il appartient en fin de
compte à la politique de définir un système fiscal simple et efficace capable de financer
les dépenses de l’Etat d’une manière équitable et supportable pour tous.
Mener à bien les projets
actuels ayant trait
à la politique fiscale:
Révision de la taxe
sur la valeur ajoutée
Réforme de l’imposition
des couples mariés
Actuellement, de multiples projets relevant de la politique fiscale, d’importance et de portée variable, sont en cours. Parmi eux, deux sont particulièrement importants: il y a d’une
part la révision de la taxe sur la valeur ajoutée,383 qui vise en première ligne à augmenter
la sécurité juridique pour les entreprises, à simplifier radicalement le système actuel, à
introduire un taux unique pour l’ensemble des chiffres d’affaires imposables ainsi qu’à
abolir les exceptions fiscales. D’autre part, il y a la réforme de l’imposition des couples
mariés: ceux-ci restent en effet pénalisés, même après l’adoption de mesures immédiates
concernant les couples à deux revenus. Celles-ci seront suivies d’une révision totale de
l’imposition des couples mariés. Il s’agira d’opérer un choix de principe entre deux systèmes: l’imposition individuelle384 ou la taxation commune.
Système fiscal plus
fortement axé
sur la croissance:
Réforme de l’impôt
synthétique sur le revenu
Réforme du système fiscal
axée sur la consommation
Parmi les grands défis qui se posent pour le système fiscal suisse, l’on peut citer une orientation plus marquée sur la croissance (→ politique économique) ainsi qu’une meilleure
adaptation aux réalités sociopolitiques et démographiques (→ sécurité sociale, et politique sociale). Les conséquences des options de réformes sur la croissance et leurs effets
de redistribution ont été analysées et quantifiées dans le cadre de mandats d’étude.385 Il y
a d’une part la réforme de l’impôt synthétique sur le revenu, qui consiste à supprimer les
déductions ou à introduire des déductions forfaitaires (p. ex. déductions de certains frais
professionnels, des frais de gestion de fortune, des primes d’assurance-maladie, d’assurance-vie et d’assurance-accident, des intérêts d’épargne, des frais de guérison en cas de
maladie et d’accident, et contributions à des œuvres d’utilité publique), à fermer les
lacunes fiscales (p. ex. exonération fiscale fondamentale des gains en capital) et à améliorer la saisie des compléments salariaux («fringe benefits»), élargissant de ce fait l’assiette de l’impôt. En contrepartie, l’on assisterait à une baisse des taux d’imposition. Une
deuxième solution consisterait à axer le système fiscal sur la consommation. La question
fondamentale en la matière est de savoir si un tel système doit intervenir au travers d’une
hausse de la taxe sur la valeur ajoutée (révisée préalablement) ou par le passage à un impôt
individuel sur les dépenses. Dans ce deuxième cas de figure, la variante préconisée est
celle d’un impôt sur le revenu avec déduction de l’épargne, la différence entre le revenu
et l’épargne nette étant imposée. Le système de prévoyance (1er, 2e et 3e piliers) va d’ores
et déjà dans ce sens.
Maîtriser les défis
sociopolitiques:
Crédit d’impôt dépendant
du revenu
Au chapitre de la politique sociale, il est question d’une part de l’introduction de crédits
d’impôts dépendant du revenu. Une commission d’experts étudie actuellement les possibilités d’introduire une telle solution en Suisse.386 D’autre part, il y a lieu d’examiner
si les mesures de politique sociale doivent intervenir au niveau des recettes (allègements
fiscaux) ou au niveau des dépenses (subventions) (→ sécurité sociale et politique
sociale).
Maîtriser les défis
démographiques:
Neutralité du système
fiscal
Imposition et taux
de natalité
S’agissant du défi démographique, il se pose trois questions fondamentales: couvrir les
besoins financiers supplémentaires dans le domaine des assurances sociales, garantir la
neutralité du système fiscal en ce qui concerne l’exercice d’une activité lucrative au-delà
de l’âge ordinaire de la retraite et clarifier la corrélation entre l’imposition et le taux de
natalité (imposition des familles).387 Pour cette dernière, il s’agit non seulement de considérer les incidences sur le taux de natalité mais aussi sur le taux d’emploi des femmes
actives (conciliation de la vie familiale et de la vie professionnelle). Une analyse globale
des mesures relevant de la politique familiale permettra de déterminer le rôle qui revient
au système fiscal388 (→ sécurité sociale et politique sociale).
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Outre les mesures relevant de la politique fiscale, il s’agit aussi d’améliorer l’efficacité
du système fiscal existant, mais seulement une fois que la deuxième réforme de l’imposition des entreprises sera mise en pratique. Parmi les mesures à prendre, mentionnons
l’abolition du droit d’émission frappant les droits de participation, dans la mesure où
celui-ci ne présente aucun avantage par rapport à d’autres formes d’imposition des gains
en capital. Il comporte en revanche une série d’inconvénients qui pénalisent l’efficacité
et l’attrait de la place économique. Des objections similaires peuvent être formulées à
l’encontre du droit d’émission frappant les obligations. Il y a lieu de clarifier au préalable la question du contre-financement. Une autre mesure envisagée est la suppression de
l’obligation de prélever un impôt cantonal sur le capital. L’impôt fédéral sur le capital a
été aboli dans le cadre de la première réforme de l’imposition des entreprises de 1997389,
alors que la loi sur l’harmonisation des impôts impose aux cantons de prélever un impôt
sur le capital. La deuxième réforme de l’imposition des entreprises donne certes la possibilité aux cantons et aux communes d’imputer l’impôt sur le bénéfice à l’impôt sur le capital en ce qui concerne les sociétés de capitaux, c’est-à-dire qu’elles peuvent déduire le
montant dû au titre de l’impôt sur le bénéfice de l’impôt sur le capital. Pour des questions
liées à l’efficacité et à la place économique, il y aurait toutefois lieu de supprimer l’obligation de prélever un impôt cantonal sur le capital inscrite dans la loi sur l’harmonisation
des impôts. Enfin, il serait aussi conseillé de supprimer la déductibilité des impôts de la
base de calcul, qui est une particularité du système fiscal suisse.390 Par rapport à une fixation directe d’un taux plus bas, cette réglementation ne présente pas d’avantage significatif. Il serait ainsi judicieux d’envisager une suppression de la déductibilité des prestations fiscales par rapport à la base de calcul des impôts assortie d’une baisse simultanée
des taux d’imposition.
Optimiser le système
fiscal existant:
Abolition du droit
d’émission
Suppression de l’obligation
de prélever un impôt cantonal sur le capital
Suppression de la déductibilité des impôts de la base
de calcul et, en contrepartie,
baisse des taux d’imposition
sur les bénéfices
Un système fiscal doit reproduire les rapports économiques et sociaux de manière pertinente, tout en s’inscrivant dans le cadre posé par la réglementation internationale. Eu
égard à la complexité de la situation, il ne peut pas être simple par nature. Cela étant, les
expériences faites au cours des dernières années et décennies montrent que notre système
fiscal tend à être inutilement et exagérément compliqué. Il s’avère donc nécessaire de procéder à des simplifications, de manière à réduire les frais d’application, qui se composent
des frais de perception et des frais de versement, sans oublier les coûts liés à la législation
fiscale, à la planification fiscale individuelle (stratégies de réduction de la charge fiscale),
à la jurisprudence fiscale et au travail de lobbying relatif à la politique fiscale exercé par
des groupements d’intérêts. Il y aurait lieu de simplifier le système fiscal dans les domaines où il n’apporte rien sur le plan économique. Cela vaut plus particulièrement pour les
cas de surimposition, de sous-imposition et de non-imposition, qui ont pour effet d’inciter les contribuables à recourir à une planification fiscale et qui conduisent par conséquent
à l’élaboration de produits dont le seul but est de profiter légalement des sous-impositions
existantes et d’éviter les surimpositions. A noter que le fédéralisme fiscal constitue un facteur de complexification particulier en Suisse (→ Constitution et institutions). Compte
tenu des avantages substantiels qu’il apporte par ailleurs, il convient de tenir compte des
incidences négatives dans l’optique d’un système fiscal aussi simple que possible. A cet
égard, l’harmonisation fiscale formelle peut représenter l’instrument adéquat pour mettre
en œuvre des simplifications utiles dans l’intérêt des contribuables.
Simplification
de l’imposition:
Réduire les frais d’application
Harmonisation fiscale
formelle
La politique fiscale est régulièrement sollicitée pour servir non seulement à l’encaissement des recettes mais aussi à la poursuite d’autres objectifs liés à la politique économique et sociale. L’utilisation de la fiscalité pour promouvoir des objectifs extra-fiscaux
devrait toutefois respecter simultanément les trois conditions suivantes: premièrement, il
faut qu’il existe effectivement un problème majeur d’ordre économique et/ou social (adéquation). Deuxièmement, ce problème doit être résolu, du moins en partie, par le recours
à l’instrument fiscal en question (efficacité). Et troisièmement, l’instrument fiscal doit
présenter un degré d’utilité plus avantageux que d’autres instruments de politique économique comme la politique des dépenses ou la régulation (efficience). Notons que la plupart des allégements fiscaux qui sont réclamés sous le couvert de l’équité fiscale ou de la
poursuite d’objectifs d’incitation mais qui sont généralement le fruit de tentatives de
redistribution menées par les différents groupements d’intérêts, ne respectent pas ces
conditions. En revanche, des taxes d’incitation bien conçues dans le domaine de la protection de l’environnement remplissent les conditions précitées «de l’adéquation, de
Défis relevant de la
politique intérieure:
Contre l’utilisation de la politique fiscale comme instrument au service d’intérêts
particuliers
Pour l’application de taxes
d’incitation bien conçues
dans le domaine de la protection de l’environnement
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l’efficacité et de l’efficience». Au chapitre de la politique fiscale, la question d’un recours
plus large à de telles taxes se posera donc inévitablement.
Agir face à la concurrence
fiscale internationale:
Une politique fiscale
attrayante pour compenser
le désavantage concurrentiel naturel
Privilégier les mesures au
niveau des entreprises pour
des raisons liées à la place
économique
La politique fiscale se voit conférer un rôle de plus en plus prépondérant au vu de l’intensification de la concurrence entre les différentes places économiques. Elle revêt une
importance évidente dans le choix de la localisation d’entreprises, de la prise de domicile
de personnes physiques, du placement de capitaux ou encore de l’achat de biens (→ économie et compétitivité). La Suisse ne peut se prévaloir des avantages propres à un vaste
marché intérieur, pas plus que d’atouts naturels, constitués par exemple par des gisements
de matières premières ou un accès à la mer. En tant que petite économie ouverte, elle doit
disposer d’une politique fiscale attrayante pour compenser son absence d’avantages
concurrentiels «naturels». Sa petite taille lui confère par ailleurs un avantage stratégique
en matière de concurrence fiscale internationale.391 Pour mesurer l’attrait économique
d’un pays, le niveau d’imposition des entreprises, des investisseurs et de la main-d’œuvre
hautement qualifiée vient au premier plan. Des études comparatives internationales
placent la Suisse sous une lumière favorable, à plusieurs égards, en matière de compétitivité
fiscale.392 La progression dynamique de la concurrence fiscale internationale remet toutefois en cause sur le long terme la position généralement favorable de la Suisse. Pour des
raisons liées à la place économique, il y a lieu de privilégier les mesures concernant les
entreprises. Pour ces dernières, les taux de la charge fiscale moyenne effective revêtent
une importance particulière dans le choix de leur lieu d’implantation, puisqu’ils mesurent
le montant d’imposition résultant d’un investissement hautement rentable et indivisible.
Or, ce montant dépend avant tout des taux d’imposition statutaires des bénéfices. Conclusion: les taux d’imposition de bénéfices représentent l’instrument le plus important en
matière de concurrence fiscale internationale. Bien que certains Etats et organisations
internationales tentent régulièrement de limiter la concurrence en la matière, il faut préciser que la pratique d’une taxation faible sur les bénéfices n’est pas critiquée ou prou à
l’échelle internationale. Pour la Suisse, il s’agit de préserver sa propre marge de manœuvre par l’adoption de mesures tant défensives que proactives. A cet égard, les accords sur
la double imposition conclus avec quelque 70 pays constituent un autre élément décisif
pour la place économique et le marché de l’emploi helvétiques. Il convient d’entretenir ce
réseau d’accords et de l’étendre à d’autres partenaires commerciaux importants pour la
Suisse (→ politique extérieure).
La concurrence fiscale
limite la marge de
manœuvre en matière de
politique fiscale nationale:
Tendance à une modification de la structure fiscale
au détriment des facteurs
moins mobiles
La marge de manœuvre en matière de politique fiscale nationale est limitée par la concurrence fiscale, qui a pour effet qu’un pays ne peut définir ni son niveau d’imposition ni sa
structure fiscale en toute autonomie. II faut donc faire des concessions pour ce qui est de
la réalisation d’autres objectifs. Ce constat vaut en particulier pour l’objectif visé par la
politique fiscale et pour la péréquation financière mais aussi pour l’équité fiscale. Force
est de constater que le facteur mobile qu’est le capital peut davantage tirer profit des différences de taux d’imposition qui résultent de la concurrence fiscale que le facteur travail, comparativement moins mobile et moins sensible aux critères d’ordre fiscal. L’on
assiste ainsi à une modification de la structure fiscale au détriment du facteur travail. Les
revenus des biens fonciers sont des bases de calcul immobiles, si bien que l’on peut partir du principe que l’Etat se verra contraint, dans une certaine mesure, à imposer plus fortement ces revenus par rapport aux facteurs mobiles.
2.8
Constitution, institutions et cohésion nationale
Questions centrales:
La politique européenne,
la cohésion et la faculté
de recueillir un consensus
Au vu des tendances retenues, la question des relations avec l’Union européenne représentera, à moyen terme, une préoccupation majeure pour le système politique suisse
(→ politique extérieure). Dans le même temps, des choix fondamentaux devront être
faits dans plusieurs domaines intérieurs. Il est donc particulièrement important de trouver
des solutions acceptables pour tous afin d’assurer la cohésion nationale (→ sécurité
sociale, politique budgétaire).
La politique européenne,
principal défi institutionnel:
La mondialisation pose un certain nombre de défis au système politique suisse, en premier lieu celui de l’intégration européenne, en progression constante. Cette dynamique
est alimentée par le fait que, dans certains domaines, il est devenu impossible de conce-
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voir à l’échelon national une solution appropriée et efficace à des problèmes transfrontaliers, avec comme résultat le transfert des tâches nationales vers les institutions européennes communes. Selon toute vraisemblance, avec l’évolution prévisible au cours des prochaines années, la question du rapprochement devrait se poser avec de plus en plus
d’acuité, et ce pour différentes raisons. Dans la balance pèseront d’une part l’avantage de
pouvoir participer aux discussions au niveau européen, d’autre part la perte partielle de
compétence décisionnelle, avec ses répercussions non seulement sur l’ordre du jour des
accords en vigueur bilatérales (→ politique extérieure, politique économique, politique
migratoire, politique de sécurité), mais surtout sur la démocratie directe, le fédéralisme,
le régime budgétaire (→ politique budgétaire) ainsi que les politiques agricole et économique (→ politique économique).393 D’ailleurs, en restant à l’écart de l’UE, la Suisse ne
pourrait de fait pas échapper à une perte progressive de son autonomie décisionnelle dans
différents domaines. Les inconvénients de la non-adhésion pourraient se faire sentir plus
fortement.394 Il apparaît d’ores et déjà que la Confédération n’est pas en mesure de se soustraire à certaines décisions de l’UE. L’adaptation du droit suisse au droit communautaire
(l’adaptation autonome à la législation européenne) est poursuivie là où des intérêts économiques (compétitivité) le demandent ou le justifient (→ politique économique). Elle
peut intervenir sur une base conventionnelle ou de manière autonome et touche les domaines suivants: l’économie, les finances, l’énergie, l’environnement et l’agriculture, mais
aussi à l’avenir les politiques migratoire, étrangère et sécuritaire. Il faut bien soupeser le
coût de l’adhésion à l’UE (la Suisse serait contributeur net, la mutation structurelle de
l’économie domestique serait accélérée), contre celui de l’isolement (aucun droit de
concertation, limitation du potentiel de croissance économique, image de profiteur, vulnérabilité aux pressions internationales). Conjugués à la poursuite d’une politique autonome, les accords bilatéraux et leur adaptation constante aux nouvelles exigences constituent, pour l’heure, le meilleur moyen de préserver les intérêts de la Suisse.395 A l’avenir,
la réalisation de ses objectifs implique, d’une part, qu’elle continue de disposer d’une
marge de manœuvre suffisante dans le cadre des accords bilatéraux, d’autre part, que l’intérêt de l’UE à la mise en place de solutions bilatérales avec notre pays reste intact. A cet
égard, l’examen et l’amélioration permanents des instruments de la politique européenne
de la Suisse représentent un défi important. La voie bilatérale et l’adhésion sont autant de
moyens d’atteindre les buts fixés par la Constitution tout en reconnaissant la responsabilité commune de la Suisse pour la paix, la stabilité et la prospérité en Europe. Il est dès
lors essentiel que la population soit impliquée de manière active dans le débat mené et
qu’elle soutienne les pas concrets réalisés en politique européenne (→ politique extérieure). Les expériences faites dans le cadre des accords bilatéraux n’ont fait ressortir
aucune nécessité de modifier les structures institutionnelles. Si cette collaboration devait
encore s’intensifier, il y aurait lieu d’examiner la création d’une commission en charge
des questions européennes à l’Assemblée fédérale. Il s’agirait éventuellement de mettre
en place des chargés de l’information des cantons dans d’autres départements; il conviendrait par ailleurs d’examiner s’il ne serait pas indiqué que la Confédération conclue avec
les cantons une convention-cadre régissant leurs contacts avec l’UE, notamment en définissant les compétences et les procédures applicables. En matière de politique budgétaire,
il faudrait renforcer la coordination396 (→ politique budgétaire). Le danger d’une tendance à la centralisation des pouvoirs au niveau fédéral et exécutif subsiste tant dans le
cadre de la voie bilatérale que dans celui de l’adhésion à l’UE; dans ce contexte, le principe de subsidiarité gagne en importance.397
En Europe, la mondialisation se caractérise en
premier lieu par l’intensification de l’intégration
européenne
Une adhésion à l’UE remettrait en question la démocratie directe et le fédéralisme
Il convient de soupeser
attentivement les avantages
et les inconvénients
Nécessité d’un suivi
permanent de la politique
européenne
Renforcement de la coordination de la politique
budgétaire
du principe de subsidiarité
Quelle que soit la forme de collaboration retenue avec l’Union européenne, les frontières
nationales aussi bien que cantonales seront appelées à s’estomper face à l’intensification
de la circulation des marchandises, des capitaux et des personnes et à la densification du
trafic. La coopération internationale (ou intercantonale, à l’intérieur du pays) sera de plus
en plus nécessaire pour résoudre les problèmes (→ politique extérieure, organisation du
territoire, politique budgétaire). D’où l’importance croissante de pouvoir coopérer rapidement avec d’autres gouvernements (ou cantons) dans des domaines précis. Cependant,
la collaboration rapprochée entre gouvernements nationaux et cantonaux risque de remettre en question la démocratie parlementaire et directe. Au niveau fédéral et dans plusieurs
cantons, les parlements sont informés et consultés lors de négociations importantes.398 Du
fait de l’interdépendance grandissante des politiques intérieure et extérieure (→ défis
2007–2011), de la disparition des frontières politiques et matérielles et de la dépendance
La coopération internationale et intercantonale, un
défi pour les institutions:
Elle gagne en importance
quelle que soit la forme
de coopération avec l’UE
La capacité à coopérer
rapidement et efficacement
est décisive
Participation limitée des
Parlements
L’action coopérative
gagne en importance
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de plus en plus marquée des différents domaines politiques, la coordination entre les
départements d’une part, et entre la Confédération, les cantons et les communes, d’autre
part, prendra une importance accrue. Il s’agira dès lors de porter une attention particulière
aux défis posés par ce contexte, notamment à la participation des cantons et à la mise en
œuvre des obligations internationales de la Suisse sur son territoire. Face au poids croissant de l’action coopérative, les différents acteurs se voient contraints de renoncer partiellement à leurs compétences, ce dont attestent la Conférence des gouvernements cantonaux (CdC; 1993) et le projet «Maison des cantons» (2005). Cela étant, il sera primordial
de ne pas négliger pour autant les effets négatifs potentiels de ce mode d’action. L’interdépendance politique intervenue dans le sillage du fédéralisme coopératif n’entraîne le
plus souvent qu’une collaboration entre les organes exécutifs; l’influence du Parlement et
du peuple, de même que la possibilité de mettre en place des solutions diverses sont limitées;399 les responsabilités ne sont pas clairement définies, la complexité s’accroît. Dans
un système de fédéralisme coopératif, il est particulièrement important que l’Etat fédéral
puisse admettre que les positions défendues par les représentants des cantons aient le soutien des cantons, et éventuellement des communes. C’est aux cantons et aux communes
qu’il appartiendrait de lancer une réforme des relations au niveau fédéral. A cet égard, la
décision de la Conférence tripartite sur les agglomérations (CTA) d’intégrer le renforcement de la compétitivité internationale des agglomérations dans le programme de travail
qu’elle a défini pour la période 2005–2009 pourrait constituer une première étape.
Réforme du fédéralisme:
La nouvelle Constitution
a entériné les principes
du fédéralisme suisse
et souligné le rôle des
cantons
La nouvelle péréquation
financière (RPT) modernise
la coopération fédérale
Il est prévu de redistribuer
les tâches, de renforcer la
coopération intercantonale
assortie d’une compensation, et de lancer de nouvelles formes de collaboration
entre la Confédération et les
cantons
Le projet est compatible
avec une adhésion à l’UE,
laquelle renforcerait l’importance de la coopération
assortie d’une compensation des charges
La mise à jour de la Constitution fédérale a marqué la première étape d’une vaste réforme
du fédéralisme suisse en entérinant les principes directeurs (subsidiarité, solidarité et
coopération au sein de la Confédération, rôle des communes et des villes), et en soulignant
la fonction des cantons dans l’organisation fédérale. Deuxième étape, la nouvelle péréquation financière entre la Confédération et les cantons (RPT)400 ne bouleverse pas l’organisation fédérale, pas plus qu’elle ne remet en cause le fédéralisme dans sa forme actuelle.
Son objectif est de revitaliser le fédéralisme, de redistribuer les tâches, d’introduire de
nouvelles formes de collaboration et de financement entre la Confédération et les cantons,
de renforcer la solidarité fédérale et d’accroître les moyens d’action de la Confédération.
Sont également prévus, dans la mesure où cela est possible et judicieux, la redistribution
des tâches entre la Confédération et les cantons sur les bases actuelles, le rééquilibrage du
financement des tâches de l’Etat, ainsi que de nouvelles formes de collaboration et de
financement pour les tâches communes restantes. Enfin, la nouvelle péréquation a pour but
de supprimer l’octroi de fonds à des fins spécifiques (subventions fédérales) en fonction de la capacité financière des cantons, et d’accroître le volume des fonds alloués sans
affectation obligatoire, ce qui permettra d’avoir une meilleure maîtrise, au niveau politique, de la péréquation des ressources et des charges entre les cantons et de mieux cibler
l’aide accordée aux cantons à faible capacité financière. En prévision d’une intégration
plus forte de la Suisse dans l’Europe, le Conseil fédéral a démontré dans un premier rapport d’interprétation que la réforme était compatible avec une éventuelle adhésion à
l’UE401 (→ politique extérieure). En cas d’adhésion, il faut le souligner, la coopération
intercantonale impliquant la compensation des charges, vers laquelle tendent les efforts,
s’en trouverait considérablement renforcée. Compte tenu des retombées qu’une adhésion
aurait sur les finances publiques, le système de péréquation devrait être totalement revu à
la lumière des bouleversements que subiraient les recettes et les dépenses de la Confédération et des cantons. En cas d’adhésion à l’UE, les principes régissant la nouvelle péréquation financière resteraient les piliers incontournables pour la mise en place d’une politique péréquative efficace et gérable402 (→ politique extérieure, politique budgétaire).
Autres propositions
de réformes:
La réforme des régions doit
être lancée par les cantons;
elle ne peut pas être ordonnée d’en haut
La coopération supracantonale prend une place
croissante
Une approche pragmatique fondée sur les structures existantes suppose également la mise
en œuvre de réformes qui amélioreront durablement les processus décisionnels et la péréquation financière de la Confédération. Selon le Conseil fédéral, les requêtes allant plus
loin devraient être intégrées au processus politique sur demande des cantons et de leurs
habitants en premier lieu. Elles ne peuvent pas émaner du sommet. Dans un souci d’efficacité économique, les experts demandent en revanche le redécoupage de la Suisse en
grandes régions et une centralisation partielle des tâches.403 Rappelons également combien l’attrait économique de la Suisse dépend de sa stabilité politique (→ politique économique). Dans une large mesure, cette stabilité repose sur une distribution territoriale
des pouvoirs, dont la mise en place est le fruit d’un processus historique, et sur les nom-
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breuses formes de participation politique possibles aux niveaux cantonal et communal.
Toute réorganisation des régions qui ne tiendrait pas du tout ou pas assez compte de ces
structures politiques s’accompagnerait inévitablement de risques et d’incertitudes considérables. La RPT n’empêcherait pas, le cas échéant, de procéder par la suite à une telle
réforme. L’objectif d’un renforcement de la coopération intercantonale offre de son côté
l’occasion de rassembler d’abord des expériences en matière de coopération régionale
approfondie. Enfin, le Conseil fédéral n’exclut pas non plus à long terme de lancer une
troisième phase de la réforme du fédéralisme pour aller encore plus loin,404 cette dernière
étant susceptible de gagner en importance au vu des interdépendances émergentes et du
renforcement des interdépendances existantes, par exemple dans les secteurs de la formation, de la police et de la santé. Du fait de l’accentuation du déséquilibre démographique
entre les cantons urbains et ruraux, le minimum de voix requis pour faire échouer un projet soumis au double référendum a diminué. Ainsi, une voix du canton d’AppenzellRhodes Intérieures a près de quarante fois plus de poids qu’une voix du canton de Zurich.
Certains changements enfreindraient le principe de l’égalité des cantons. Le rééquilibrage
de la pondération des voix devrait donc intervenir dans le cadre d’une troisième phase de
la réforme du fédéralisme.
L’importance de la stabilité
politique en tant qu’avantage
comparatif ne doit pas être
oubliée
Faut-il, à long terme, envisager une troisième réforme du
fédéralisme?
Le Conseil fédéral profitera par ailleurs de l’évaluation des tâches pour étudier la nécessité, parallèlement à la mise en place d’autres réformes, de poursuivre le désenchevêtrement des tâches et de leur financement entre la Confédération et les cantons (→ politique
budgétaire). Se pose, entre autres, la question de savoir si une centralisation de la production de prestations au niveau de la Confédération s’accompagne de gains d’efficacité
ou si une solution décentralisée permet d’assurer une meilleure adéquation des prestations
avec les besoins. D’une manière générale, le processus de désenchevêtrement est guidé
par l’objectif d’accroître l’efficience et l’efficacité de la fourniture de prestations étatiques.
Evaluation des tâches
Allégement du budget
fédéral, poursuite du processus de désenchevêtrement
des tâches entre la Confédération et les cantons
Alors que, dans les années 1990, l’accent a été mis sur la modernisation de l’administration (nouvelle gestion de l’administration) et l’amélioration de la conduite de l’Etat au
niveau fédéral, la Confédération devra désormais centrer ses efforts sur la gestion de l’information par les services de l’Etat et sur leur adaptation à l’évolution de la société de
l’information. Ses principaux chantiers sont: la politique de l’information, la cyberadministration, la cybersanté («eHealth»),405 la sûreté de l’information (Information Assurance, IA),406 et l’adaptation de l’administration aux nouvelles approches médiatiques. Le
passage d’une société industrielle à une société des services et de l’information modifie
considérablement le rapport entre le citoyen et l’Etat. Ainsi, un grand nombre de citoyens
et d’acteurs économiques considèrent l’Etat comme un prestataire de services, rôle que
celui-ci tend de plus en plus à s’attribuer lui-même. Le gouvernement et l’administration
sont donc tenus de soigner leurs relations avec les citoyens et l’économie, et de présenter,
au besoin de légitimer, leurs actes afin que l’Etat soit accepté comme partenaire. Si la
confiance entre le citoyen et l’Etat est favorisée par l’organisation institutionnelle de la
Suisse (démocratie directe et fédéralisme), cela est loin d’être suffisant. L’Etat peut améliorer ce capital de confiance en informant ses citoyens de manière active, étendue et
objective, tout en faisant preuve de modération dans le ton.407 En ce qui concerne le gouvernement, il faudrait améliorer la capacité du Conseil fédéral à communiquer rapidement
et de façon compétente avec tous les acteurs concernés (médias, opinion publique, cantons, partis et associations, acteurs économiques et gouvernements étrangers). L’accès des
citoyens aux documents officiels, garanti par le principe de transparence, peut également
contribuer à dissiper la méfiance et renforcer le crédit de l’Etat. L’entrée en vigueur de
la loi sur la transparence représente un enjeu important pour l’Etat et son administration, non seulement parce que cela risque de modifier radicalement les rapports entre
l’Etat et les citoyens mais aussi parce qu’il faudra mettre en place une nouvelle culture de
l’information ainsi que des procédures administratives pour répondre aux requêtes des
citoyens.
La société de l’information
exige la modernisation
de l’Etat:
L’Etat doit améliorer ses
compétences en matière de
communication
L’opinion publique considère
de plus en plus l’Etat comme
un prestataire de services
Il faut instaurer la confiance
par une politique de transparence, un accès libre aux
documents officiels et des
instances de médiation
Utiliser les nouvelles technologies pour moderniser
et perfectionner les activités
gouvernementales et administratives, et étendre leur
application à la démocratie
directe
La fracture numérique de la
société doit être évitée
Garantir la sécurité et la
disponibilité des infrastructures d’information et de
communication, ainsi que
des données
Adoptée par le Conseil fédéral le 18 janvier 2006, la stratégie pour une société de l’information en Suisse met l’accent sur la cyberadministration (eGovernment) et sur le recours
aux technologies de l’information et de la communication dans le domaine de la santé
(eHealth). Parallèlement, il est prévu d’élaborer au niveau de la Confédération un concept
Stratégie pour une société
de l’information en Suisse
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et un plan d’action permettant d’assurer une gestion standardisée des données et des documents électroniques, de leur conception à leur archivage. La stratégie pour une société de
l’information vise à introduire les technologies de l’information et de la communication
au profit de tous. Elle régit essentiellement l’action de la Confédération. Etant donné que
de nombreux thèmes relèvent des cantons ou concernent plusieurs niveaux de compétence
(cyberadministration, formation, etc.), le Conseil fédéral attache une importance particulière à la collaboration et à la coordination avec les autres échelons étatiques. La stratégie
comprend sept principes portant sur les domaines suivants: économie, sécurité et
confiance, formation démocratique de l’opinion et de la volonté, cyberadministration,
formation, culture ainsi que santé et santé publique. Les mesures d’application sont en
cours depuis 1998 dans nombre de ces secteurs et plusieurs objectifs ont déjà été atteints.
Le Conseil fédéral a déterminé les domaines à reconsidérer et les priorités à fixer.
Stratégie suisse
de cyberadministration
La disponibilité à long terme de contenus numériques de qualité est une condition du bon
fonctionnement de la démocratie directe et de la participation des citoyens aux décisions
politiques importantes. En matière de cyberadministration, la Confédération entend optimiser l’exploitation du potentiel que présentent les technologies de l’information et de la
communication (TIC) aux fins d’une activité gouvernementale et administrative
moderne. Citoyens et acteurs économiques demandent davantage d’efficience au niveau
de l’administration, une disponibilité 24 heures sur 24 garantie par des processus reposant sur les TIC, un allègement de la charge administrative ainsi qu’une simplification des
procédures (→ politique économique). Il s’agit d’instaurer le cadre organisationnel, technologique et sécuritaire permettant d’assurer un déroulement électronique des contacts au
sein de la Confédération, entre les différents échelons étatiques, avec l’économie ainsi
qu’avec les citoyens.408
Le 24 janvier 2007, le Conseil fédéral a adopté la stratégie suisse de cyberadministration.
Définie pour les années 2007 à 2010, cette stratégie fixe les objectifs, les principes et les
processus dans le domaine de la cyberadministration et constitue la base de sa mise en
œuvre à tous les niveaux institutionnels. Les travaux de mise en œuvre seront menés de
manière décentralisée bien que coordonnée, sous la surveillance d’un organe de conduite
(réunissant des représentants de haut niveau de tous les échelons institutionnels) et d’une
direction opérationnelle. L’organisation des travaux de mise en œuvre sera fixée dans une
convention-cadre relative à la collaboration entre la Confédération et les cantons en
matière de cyberadministration. Dans le cadre de la stratégie suisse de cyberadministration, la Confédération et les cantons s’accordent sur des objectifs communs et coordonnent leur action. Partant du principe que la mise en place de processus administratifs entièrement électroniques constitue, de par la diminution des procédures bureaucratiques
qu’elle entraîne dans son sillage, un allègement pour les entreprises, les particuliers et
l’administration elle-même, trois objectifs ont été définis selon les priorités suivantes:
1. L’économie effectue les transactions administratives avec les autorités par voie électronique. 2. Les autorités ont modernisé leurs processus et communiquent entre elles par voie
électronique. 3. La population peut régler ses affaires importantes – récurrentes ou complexes – avec les autorités par voie électronique.
La Suisse dans le contexte
international de la
cyberadministration
La cyberadministration est devenue dans toutes les économies développées un paramètre
clé pour mesurer l’évolution du gouvernement et de l’administration. Des processus étatiques efficients sont en outre un avantage compétitif dont bénéficient l’économie et l’ensemble du secteur privé. De même, le recours plus actif aux technologies de l’information
et de la communication dans la formation et la recherche, dans le domaine culturel ainsi
que dans le secteur de la santé (eHealth) est un facteur essentiel pour affronter à armes
égales la concurrence internationale. Grâce aux échanges d’expériences et à une compatibilité optimale, la Suisse entend également tenir son rang en comparaison avec l’UE de
demain, qui s’est donné pour but de devenir d’ici à 2010 l’espace économique et social le
plus compétitif au monde dans l’économie de la connaissance (i2010).
Vote électronique
Les citoyens doivent également pouvoir exercer leurs droits démocratiques par voie informatique. Le vote électronique permettra d’appliquer progressivement les nouvelles technologies à l’exercice de la démocratie directe (référendum, élection, collecte de signatures, etc.) par tous les groupes de la population. En 2004 et 2005, des projets pilotes ont
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été conduits avec succès lors de votations fédérales dans les cantons de Genève, Neuchâtel et Zurich.409 Il faudra créer au niveau fédéral les bases juridiques nécessaires pour pouvoir introduire le vote électronique dans les cantons de façon échelonnée et établir des
procédures de contrôle dont la coordination incombera à la Confédération. Notre société
moderne est fortement tributaire d’un fonctionnement sans heurts des infrastructures
d’information et de communication sur lesquelles elle repose. Les décideurs et responsables politiques et économiques doivent être sensibilisés davantage à ce rapport de dépendance. Pour leur part, les instances étatiques et privées doivent planifier et mettre en œuvre
ensemble les mesures qui s’imposent en matière de prévention, d’identification précoce,
d’urgence et de reconstruction (→ politique de sécurité). Il faudra par ailleurs veiller, ces
prochaines années, à parer par des mesures appropriées le risque de «fracture numérique»
(digital divide) au sein de la société (→ politique de formation, sécurité sociale). Les
bibliothèques, surtout les bibliothèques publiques, doivent apporter une contribution
importante dans ce domaine.410 Acteurs essentiels de la société de l’information, elles
offrent un accès gratuit aux informations et au savoir. Leur personnel, formé à la recherche, assiste les utilisateurs et les aide à évaluer la validité, la crédibilité et la légitimité des
informations, favorisant de ce fait l’acquisition de leur compétence médiatique. Le
Conseil fédéral a souligné le rôle clé que joue en particulier la Bibliothèque nationale
suisse411 (→ politique de recherche, politique de formation, politique sociale).
Pour un pays plurilingue et pluriconfessionnel comme la Suisse, la communication,
notamment par les médias électroniques, s’avère vitale. En effet, la préservation de l’identité commune et de la compréhension mutuelle dans notre Etat doté de quatre langues officielles et d’une grande hétérogénéité culturelle repose en grande partie sur les épaules des
mass médias. Malgré la mondialisation, c’est dans le cadre national que la politique continue à être conçue et légitimée selon les règles de la démocratie. Chaque pays a le devoir
de défendre ses particularités, parmi lesquelles figurent les programmes de radio et de
télévision, qui s’adressent à tous les groupes de la population et fondent l’identité commune.412 La nouvelle loi sur la radio et la télévision413 vise à davantage tenir compte de
cette mission, qui contribue par ailleurs à la formation d’une opinion libre et d’une volonté
en vue de l’exercice des droits conférés par la démocratie directe (votations).414 A l’avenir, toute nouvelle réglementation devrait tenir compte du double impératif de protection
de la jeunesse et de qualité des programmes. L’idéal serait de parvenir à un vaste autocontrôle du secteur des médias. Sinon, il appartiendra à l’Etat d’intervenir dans l’évolution de l’offre pour la réguler. La société et l’Etat sont également confrontés à de nouveaux défis dans le domaine de la presse écrite. Malgré l’essor fulgurant des médias
électroniques (Internet), cette branche constitue, avec la radio et la télévision, la clé de
voûte du processus démocratique de formation de l’opinion et du pluralisme suisse. La
presse suisse est très diversifiée par rapport à ce que l’on observe dans d’autres pays.
Cependant, depuis quelques années, la concentration économique du secteur gagne une
ampleur qui donne à réfléchir, surtout aux niveaux local et régional. Une presse politique
riche et variée à l’échelle locale reflète la grande diversité du fédéralisme suisse, qui
répond aussi aux besoins des minorités régionales, linguistiques, culturelles et sociales.
Les alliances supra-régionales, les systèmes de titres de presse secondaires et les combinaisons des supports multimédias (presse régionale, radio et télévision locales) sont susceptibles de réduire cette diversité et, partant, d’affecter le processus démocratique de formation d’opinion, qui trouve son fondement à l’échelle cantonale et locale. D’où la
nécessité de surveiller attentivement l’évolution de la presse écrite. Dans l’ensemble, la
préservation du pluralisme médiatique revêt une importance de premier rang pour la
Suisse, qui s’emploie à la défendre dans le cadre des négociations de l’OMC et de la
Convention de l’UNESCO sur la diversité culturelle.
La fulgurante mutation
des médias appelle une
surveillance:
La préservation d’un sentiment d’identité nationale
et d’une compréhension
mutuelle à l’intérieur du
pays est assurée par les
programmes nationaux
de radio et de télévision
soutenus par l’Etat
La nouvelle loi sur la radio
et la télévision tient compte
de cette exigence
La presse écrite forme la clé
de voûte de la formation
de l’opinion démocratique
Le phénomène de concentration de la presse appelle une
surveillance attentive
Avec la reconnaissance mutuelle des différences culturelles, l’équilibre entre communautés linguistiques constitue l’une des conditions importantes de la paix sociale (→ politique sociale) et de la cohésion au sein d’un pays plurilingue et fédéral comme la Suisse.
Le quadrilinguisme est un trait caractéristique de la Suisse et forme partie intégrante de
notre identité sociale. Or, certains facteurs clés415 sont susceptibles de diviser les communautés linguistiques. En ce qui concerne les divergences autour de la politique européenne
et extérieure, on commence à apercevoir des signes de détente: si, dans la première moitié des années 1990, les questions d’ouverture avaient opposé Suisse alémanique et Suisse
Equilibre entre régions
linguistiques, entre ville
et campagne:
De bonnes relations entre
régions linguistiques sont
primordiales pour la Suisse,
«nation par choix»
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La politique de compréhension et des langues est
importante, au même titre
qu’une évolution économique homogène et qu’une
bonne péréquation régionale
La place prise par l’anglais
pose problème
L’opposition villecampagne se limite à quelques thèmes politiques
La péréquation financière,
la sécurité sociale et la politique d’organisation du territoire ont un impact capital
sur la cohésion territoriale
romande (particulièrement depuis la votation sur l’EEE), les divergences devraient à
l’avenir s’atténuer, sous l’effet de la mise en œuvre de la stratégie de politique extérieure
du Conseil fédéral.416 En revanche, si l’on considère la position de chaque région linguistique sur le rôle de l’Etat (libéralisme contre Etat social), on constate une hétérogénéité
constante entre les communautés lors des votations, tendance qui devrait persister à l’avenir.417 Sur ces questions, les régions italophone et rhéto-romanche n’entrent dans aucun
«schéma». Les rapports entre les quatre communautés linguistiques pourraient se détériorer, surtout si la situation économique évoluait fort différemment d’une région à l’autre
(→ politique économique, politique d’organisation du territoire). Or, quatre des six
cantons romands sont financièrement affaiblis et affichent un fort taux d’imposition,418
d’où l’importance du bon fonctionnement de la péréquation financière (→ politique budgétaire). Si son efficacité est insuffisante, il faudra prendre des mesures supplémentaires
pour empêcher que les écarts budgétaires et fiscaux ne se creusent entre les cantons.
Actuellement, le concordat relatif à l’enseignement des langues étrangères au cours de la
scolarité obligatoire est mis à mal par plusieurs initiatives émanant des cantons alémaniques, lesquels souhaitent donner la priorité à l’anglais, au détriment du français, à l’école
primaire.419 L’application de l’article constitutionnel sur l’éducation, lequel crée une obligation de coopération et de coordination entre la Confédération et les cantons, et de
l’art. 62, al. 4 de la Constitution, qui autorise entre autres la Confédération à légiférer lorsque les efforts de coordination des cantons n’aboutissent pas à une harmonisation des objectifs en matière de formation, sont autant de réponses possibles aux tensions potentielles
susceptibles de naître de cette situation (→ politique de formation). Les régions culturelles et économiques qui se forment partout autour de la Suisse exercent une force d’attraction importante sur les trois grandes communautés linguistiques de la Suisse. La politique culturelle sera de plus en plus sollicitée pour rendre la culture accessible à de vastes
couches de la population et renforcer la cohésion en mettant en place des programmes
d’échanges ciblés et en encourageant la diversité.420 Cela étant, le Conseil fédéral s’est
opposé à l’élaboration d’une loi nationale sur les langues, estimant que la Confédération
dispose des instruments nécessaires à la réalisation des objectifs énoncés dans la Constitution. Entre zones urbaines et rurales, les différences systématiques de vote ne touchent
que quelques domaines.421 Par ailleurs, les problèmes de fonctionnalité territoriale pourraient créer des tensions entre noyaux urbains et communes périphériques, ainsi qu’entre
agglomérations et zones rurales, lesquelles risquent de s’accentuer du fait de la concentration croissante de la dynamique économique et démographique dans les grandes zones
urbaines. C’est pourquoi les mécanismes publics de compensation (péréquation financière, sécurité sociale et infrastructures de base) et une politique territoriale effective
(nouvelle orientation de la politique régionale et de la politique des agglomérations) revêtiront à long terme une importance capitale pour garantir la cohésion territoriale et sociale
de la Suisse (→ politique sociale, organisation du territoire, politique budgétaire). En
complément de l’instauration d’un équilibre entre les communautés linguistiques nationales, il y a tout lieu de penser qu’il importera de plus en plus de promouvoir la compréhension mutuelle entre les citoyens étrangers et les institutions étatiques et d’encourager
l’apprentissage, dans les meilleurs délais, d’une langue nationale, au même titre que les
traductions interculturelles (→ politique migratoire).
Egalité entre femmes
et hommes:
Après l’égalité de droit,
l’égalité de fait constitue
le principal défi de ces prochaines années
Exiger l’égalité des salaires
et contrôler son respect
Des mesures s’imposent
pour lutter contre la violence dont les femmes sont
victimes
Le «gender mainstreaming»
permettra d’avancer dans la
bonne direction
En ce qui concerne l’égalité entre femmes et hommes, les problèmes auxquels les institutions publiques sont actuellement confrontées touchent moins l’état de droit que l’état
de fait. Car, dix ans après l’entrée en vigueur de la loi sur l’égalité, force est de constater
que, dans les faits, l’égalité n’est toujours pas réalisée. L’évaluation de cette loi a fait apparaître422 que seul un petit nombre de plaignantes l’ont invoquée – en partie en raison d’un
manque de connaissances des avocats et des tribunaux. Un travail d’information s’impose
donc de toute urgence dans ce domaine. On relève que les écarts de salaires demeurent
importants, que le travail rémunéré et non rémunéré est inégalement réparti et que la
conciliation du travail et de la vie de famille reste difficile, notamment parce qu’elle est
principalement perçue, à tort, comme le seul problème des mères. Aussi s’agira-t-il de
déployer des efforts supplémentaires et de continuer à encourager l’ouverture de crèches
(→ politique de l’emploi). Bien qu’encourageantes, les corrections apportées dans le
domaine de l’enseignement ne sont qu’un premier pas (→ politique économique, politique sociale, politique de formation). L’application de l’égalité salariale peut être renforcée dans le cadre de l’adjudication des marchés publics.423 Aujourd’hui, le respect de ce
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principe peut être vérifié à l’aide d’une nouvelle méthode, laquelle contribue à réaffirmer
son importance. Les aides financières prévues par la loi sur l’égalité doivent être utilisées
de la manière la plus rentable possible et en associant les entreprises. Autre défi: la lutte
contre la violence subie par les femmes. Institué en 2003, le Service de lutte contre la violence est une instance de coordination nationale qui crée des synergies entre les différents
acteurs de ce domaine. Dans l’intervalle, les actes de violence commis dans le couple ou
dans le partenariat ont été élevés au rang de délits dans le Code pénal et une nouvelle
norme de protection contre la violence a été ajoutée récemment au Code civil. Néanmoins,
pour que ces mesures contribuent à combattre efficacement la violence domestique, il faut
que des informations ciblées soient diffusées régulièrement sur le sujet à tous les échelons institutionnels (Confédération, cantons, communes). En dépit d’une ouverture partielle des frontières aux ressortissants des Etats membres de l’UE, il convient de continuer
d’accorder une attention particulière à la protection des femmes victimes d’un trafic
(→ politique migratoire). Le respect des dispositions légales applicables aux danseuses
de cabaret doit faire l’objet de contrôles plus stricts en vue de renforcer leur protection.
On avancera sur la voie de l’égalité entre femmes et hommes en intégrant systématiquement la question de l’égalité à toutes les politiques, à tous les programmes et à tous les
projets («gender mainstreaming»), et en particulier aux activités de politique étrangère
(→ politique extérieure). Les premières expériences, en particulier celles réalisées dans
l’administration fédérale, sont prometteuses.424 A noter également que cette stratégie
prend une signification particulière dans un contexte marqué par des impératifs d’économies. En effet, comme il est apparu en Suisse,425 les mesures d’économies recèlent le danger d’une discrimination surproportionnelle des femmes (→ politique budgétaire), d’où
la nécessité d’étudier soigneusement les conséquences de chacune de ces mesures pour
les femmes et pour les hommes.
Ces dernières années ont vu le développement des bases juridiques permettant de garantir une large égalité de traitement des personnes handicapées. C’est en particulier le cas
de la Constitution fédérale et de la loi sur l’égalité pour les handicapés,426 qui rendent obligatoire l’élimination des inégalités de droit et de fait. Dans les années à venir, le défi
consistera à réaliser cet objectif dans un contexte de rigueur budgétaire accrue (→ politique budgétaire). Les actions engagées en faveur de la concrétisation du droit des personnes handicapées à une participation égale et autonome à la vie sociale doivent être poursuivies dans des domaines clés, en particulier celui de l’emploi (→ politique de l’emploi):
il y a lieu d’appliquer systématiquement les mesures de promotion de l’intégration professionnelle existantes, comme celles qui sont prévues dans le cadre de l’assurance-invalidité427 (→ sécurité sociale). Eu égard à l’importance du travail pour l’intégration sociale,
il importe de développer des instruments supplémentaires et de mettre sur pied des projets pilotes destinés à évaluer des modèles d’intégration.428 Du point de vue de l’égalité,
l’élimination des obstacles structurels qui entravent l’accès et la pleine participation des
personnes handicapées au marché de l’emploi revêt une importance particulière. Avec
l’introduction de la RPT, le contenu et le financement de l’enseignement spécialisé relèveront de la compétence des cantons, qui se voient ainsi contraints de revoir l’organisation de l’enseignement spécialisé et de conférer davantage de poids à l’intégration
(→ politique de formation). L’interface entre la formation et l’emploi est essentielle à la
réalisation de l’égalité des personnes handicapées. Aussi faudra-t-il, dans les années à
venir, tout particulièrement encourager la mise en œuvre de mesures facilitant l’entrée
dans la vie active des jeunes handicapés. Enfin, l’égalité de traitement des personnes handicapées passe aussi par la possibilité de mener une existence plus responsable et plus
autonome. A cet égard, l’on peut citer les mesures prises au sens d’une aide financière
directe des intéressés telles que la multiplication par deux du montant de l’allocation pour
impotent et, en particulier, le projet pilote «Budget d’assistance»429 (→ politique budgétaire), qui fournira une base solide pour les décisions à venir.
Egalité des personnes
handicapées:
Le défi majeur réside dans
la concrétisation du droit
à l’égalité de traitement
L’intégration professionnelle
des personnes handicapées
exige des mesures supplémentaires
Les décisions concernant le
renforcement de l’autonomie
des personnes handicapées
s’appuieront sur une base
solide
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A.1 Mutation du contexte international
A1.1 Grands processus au niveau mondial et européen
Mondialisation et interdépendance internationale
Les changements survenus depuis la fin des années 1960 sont si importants que beaucoup
d’observateurs y voient la naissance d’une nouvelle ère «globale».430 Les progrès technologiques accomplis dans le secteur de l’électronique et dans ses domaines d’application
que sont l’informatique et les télécommunications, l’extension des infrastructures de
transport et la baisse des coûts de transport ainsi que la poursuite de la libéralisation et le
renforcement de la concurrence internationale résultant de l’abolition de barrières commerciales et douanières, en particulier aux plans mondial et régional (OMC, UE, ALENA,
etc.) sont autant de facteurs qui permettent aux entreprises, aux institutions et aux individus d’élargir leurs activités à l’échelle internationale. La fin de la guerre froide (1989), la
transition des pays d’Europe de l’Est et de la Russie vers l’économie de marché ainsi que
l’ouverture économique de l’Asie (la Chine dès 1978, l’Inde dès 1991) ont eu pour effet
de légitimer, de renforcer et d’accélérer ces changements, lesquels posent les fondements
d’un processus autrement plus divers et complexe nommé «mondialisation» par souci de
simplification dans le présent rapport.431 Associé à un certain nombre d’incertitudes, ce
phénomène devrait continuer de se développer au cours du 21e siècle. Nous nous proposons de l’examiner plus en détail en le décomposant en dix processus clés que voici:
Mondialisation:
Depuis la fin des années
1960, l’on assiste à la
naissance d’une nouvelle
ère «globale»
Evolution complexe décomposée en dix processus clés
aux fins d’une description
détaillée
1. Rôle catalyseur majeur des progrès d’ordre technologique et organisationnel
Nouveau système technologique et organisationnel:
Accélération des mutations
technologiques
Naissance de la société de
l’information
Essor des sciences de la vie
et des matériaux
Interdépendances et
renforcement mutuel
La recherche et le développement, ainsi que leur mise
en œuvre, deviennent
les ressources clés des
entreprises et des Etats
Les processus de mondialisation sont dus en grande partie aux bouleversements actuels
de la technologie. Cette évolution a commencé dans les années 1970 et déploiera probablement tous ses effets au cours du 21e siècle. Les éléments centraux du nouveau système
sont souvent décrits comme suit:432
● Le progrès technologique surgit et se répand rapidement. Les effets de la technologisation concernent tous les domaines de l’économie et de la société. L’ère de la micro-électronique, de la biotechnologie, des nouveaux matériaux et d’autres technologies provoquera des mutations structurelles sur le plan mondial, mutations qui impliqueront la
disparition et la naissance de secteurs économiques et sites industriels entiers.
● L’accélération des mutations technologiques va de pair avec l’obsolescence rapide du
savoir et des compétences techniques acquises. La demi-vie du savoir se raccourcit, ce
qui relève les exigences en matière de formation scolaire, professionnelle et académique. L’«apprentissage tout au long de la vie» devient une véritable nécessité.
● Depuis les années 1970, des progrès rapides sont enregistrés dans le domaine de l’électronique, des technologies de l’information et des applications des télécommunications.
La généralisation des raccordements téléphoniques, des télécopieurs, des ordinateurs
domestiques (PC), de la téléphonie mobile, de la télévision par câble et par satellite, des
réseaux de données performants ainsi que la naissance et l’expansion foudroyante d’Internet multiplient les capacités des infrastructures de communication dans de grandes
parties du monde. On attend pour bientôt une foule d’innovations, pour lesquelles il est
difficile d’établir des prévisions, car c’est le marché qui décidera en fin de compte de
leur réussite ou de leur échec. L’évolution des supports de données, capables d’enregistrer une masse toujours plus phénoménale d’informations, et la performance des réseaux
de données mobiles et fixes poursuivent résolument leur cours, tandis que l’on attend
un bond en avant dans le domaine de l’application industrielle des nanotechnologies. La
numérisation et la compression des données exploitent avec toujours plus d’efficacité
les ressources présentes (fréquences, réseaux). On tente d’autre part de multiplier les
capacités limitées des réseaux câblés et radio terrestres en recourant à de nouveaux systèmes de satellites.433 La diffusion de textes, d’images et de données à bon marché et en
temps réel dans le monde entier est à l’origine de la mondialisation croissante des marchés, laquelle serait impossible sans l’échange rapide et peu coûteux d’informations.
● Le décryptage du génome humain ainsi que les progrès accomplis en biotechnologie et
dans la compréhension du fonctionnement de systèmes complexes (par exemple les écosystèmes) se poursuivent. Des interactions intéressantes entre la connaissance des mécaChancellerie fédérale
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nismes de la vie et des écosystèmes et l’informatique peuvent être répertoriées tant au
niveau du matériel (calculateurs parallèles, réseaux neuronaux et biocapteurs) que des
logiciels. Toutefois, les progrès scientifiques réalisés dans les domaines précités posent
également de sérieux problèmes sur le plan éthique.434
● La mise au point accélérée de nouveaux matériaux améliorés (propriétés mécaniques,
thermiques, chimiques, biologiques, optiques et électromagnétiques) et la fabrication de
produits issus de leur combinaison complexe dans le cadre de chaînes internationales de
création de valeur ont accéléré le rythme des mutations économiques. La mise au point
de nouveaux matériaux et produits est également en relation directe avec la technologie
de l’information (matériaux supraconducteurs et électronique moléculaire, par exemple)
et le domaine des processus biologiques (centrales solaires basées sur la photosynthèse,
matériaux et substances actives capables de se régénérer, par exemple). Les trois domaines d’innovations fondamentales ont des incidences importantes sur les produits de multiples domaines d’application (industrie pharmaceutique, agriculture, transports, technologie de l’environnement, utilisation et distribution de l’énergie, médecine,
technologie de la construction, exploration de l’espace, exploitation rationnelle des ressources, etc.).
● Force est toutefois de constater que, parallèlement à la dépendance technologique croissante et à ses conséquences en partie encore imprévisibles, les risques sont aussi en augmentation. La société moderne hautement technologique s’est transformée en une
«société à risques»:435 dans la société moderne créatrice de richesse, les conflits portant
sur la répartition de ressources limitées cèdent de plus en plus la place à des conflits sur
la répartition des risques. La gestion des risques s’impose progressivement comme une
nécessité, dans un contexte où la perception subjective des risques varie fortement, rendant la problématique encore plus complexe. Un sujet de controverse est notamment
l’évaluation des risques qui valent la peine d’être pris et de ceux qui sont jugés périlleux.
● Au niveau des entreprises, l’accélération des mutations technologiques a deux effets
contraires: les cycles de vie des produits se raccourcissent, ceux de leur mise au point
s’allongent. Avec le remplacement toujours plus rapide de produits du marché par de
nouveaux concurrents moins coûteux ou de meilleure qualité, le temps devient une ressource stratégique. Dans ces conditions, les Etats doivent eux aussi détecter plus tôt les
tendances futures et être capables de préparer et de prendre plus rapidement les décisions politiques nécessaires.
● En conséquence, l’engagement de fonds, de personnel et de temps dans l’innovation
technique augmente partout dans le monde. S’agissant de l’utilisation du savoir mondial, les grandes entreprises ont tendanciellement un avantage concurrentiel sur les
petites, mais le développement technologique rapide et la constante évolution des marchés ont pour effet que des jeunes sociétés peuvent grimper en très peu de temps aux
premiers rangs. Eu égard aux changements rapides de leur environnement d’affaires, les
grandes multinationales sont appelées elles aussi à conclure des coopérations stratégiques dans le cadre de projets ou à reprendre des entreprises jeunes et innovantes.
● Les décideurs politiques reconnaissent aussi la science et la technologie comme des facteurs cruciaux de la réussite économique. Dans l’UE, aux Etats-Unis et au Japon, les
technologies considérées comme stratégiques sont soutenues avec des milliards de dollars, mais aussi avec de nouveaux systèmes d’organisation. Outre la concurrence entre
Etats, la compétition internationale en matière de technologie entre les pays industriels
hautement développés et avec les pays émergents, soit notamment l’Asie de l’Est et du
Sud, va en s’intensifiant.
Réseaux mondiaux
d’entreprises:
Les entreprises décentralisées et les alliances d’entreprises se comportent de plus
en plus comme des réseaux
mondiaux d’unités fonctionnelles et perdent de plus en
plus leur référence nationale
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2. Les entreprises internationales: des protagonistes importants
Elles sont les moteurs du développement économique et des protagonistes importants de
la mondialisation. Les années 1970 ont vu l’expansion des multinationales, souvent représentées de manière caricaturale comme des pieuvres aux nombreux tentacules, mais avec
une seule tête (centre géographique où s’élaborent les stratégies). Depuis le milieu des
années 1980, la situation se présente sous un autre jour:
● Aujourd’hui, les entreprises internationales s’organisent davantage en réseaux d’unités
fonctionnelles afin d’exploiter au mieux les ressources disponibles au plan mondial.
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Elles procèdent de manière ciblée à la décentralisation («centres de profit»), à l’externalisation («outsourcing») et/ou à la délocalisation à l’étranger («offshoring») de leurs
activités, des évolutions complémentaires étant aussi observées («insourcing», «onshoring»). Du fait de la décentralisation des processus de production et de gestion, les PME
se trouvent elles aussi intégrées de plus en plus dans des réseaux mondiaux. Les nouvelles technologies de l’information et de la communication permettent à cet effet de
contrôler des chaînes d’approvisionnement complexes et de «virtualiser» largement les
processus de production dans le cadre d’une gestion du cycle de vie des produits».436
● Une autre caractéristique est l’augmentation des fusions, des rachats et des alliances
stratégiques d’entreprises pour abaisser les coûts de la recherche et du développement,
pour disposer d’un vaste réservoir de personnel qualifié, de compétences technologiques et de ressources financières, pour défendre l’accès à de nouveaux marchés et/ou
pour éliminer des concurrents à long terme. Ce processus, qui débouche sur l’intégration accrue de compagnies nationales et internationales dans le marché mondial, va probablement s’accélérer ces vingt prochaines années. Il sera de plus en plus difficile
d’identifier de l’extérieur quelle partie de telle entreprise fait quoi et quelle partie de tel
réseau est reliée à quel centre de production ou à quelle société. Les entreprises de divers
pays collaborent, mettent au point, recherchent, produisent et commercialisent ensemble. Il en résulte souvent des oligopoles sur le marché mondial, avec le risque d’une cartellisation dans certains marchés mondiaux de biens et de services. Les autorités américaines et européennes chargées du contrôle de la concurrence ont constaté ce problème
et le combattent. Ainsi, les principes de protection de la concurrence s’opposent parfois
aux intérêts stratégiques économiques.
● Les grandes compagnies se considèrent de plus en plus comme des organisations transnationales, dont les activités obéissent aux lois du marché mondial et à l’environnement
réglementaire de leurs différents sites. Selon les estimations de la CNUCED, deux tiers
du commerce mondial actuel s’effectuent entre et au sein de groupes internationaux et
n’apparaissent donc pas entièrement dans les statistiques des économies nationales
concernées. La facturation interne des coûts et la distribution des bénéfices entre
les sites des entreprises internationales répondent certes à des considérations de gestion
d’entreprise mais aussi de plus en plus à l’exploitation optimale des conditions légales. Les échanges au sein des entreprises et entre elles, notamment entre les Nations
industrialisées et les pays émergents, provoquent aujourd’hui déjà des transferts internationaux de technologie qui réduisent la longueur d’avance dont se targuaient les pays
industrialisés occidentaux en matière de savoir-faire. Les décisions les plus importantes
sur l’affectation des ressources économiques et techniques sont donc prises par les
grandes entreprises transnationales. Quelque 70 000 d’entre elles, disposant de 69 000
filiales, sont devenues le moteur effectif de la mondialisation.437 Les délocalisations
d’emplois qui en résultent sèment l’inquiétude là où des postes de travail sont supprimés.
● Comme évoqué précédemment, les réseaux mondiaux d’entreprises cherchent à réduire
au maximum l’influence que les frontières nationales et les législations des différents
pays exercent sur leur activité. La déréglementation de l’économie et la libre circulation
des biens, des services, des capitaux et (partiellement) des personnes leur facilitent la
tâche et obligent les entreprises concurrentes à utiliser de façon optimale les techniques
de l’information et de la communication, afin d’exploiter pleinement les potentiels des
marchés mondiaux. Les interactions entre les possibilités techniques de l’ère de l’information, les tendances à la déréglementation et à la libéralisation, et les réseaux mondiaux d’entreprises concurrentes se renforcent mutuellement.
● La propriété intellectuelle peut provenir des quatre coins du globe et être rapidement
transformée en produit. La culture de l’entreprise a tendance à perdre son caractère
national, l’origine de nombreux produits ne peut pas être clairement établie. Les méthodes de travail, l’origine de la main-d’œuvre et des investissements prennent un tour multinational. La notion de siège est en train d’évoluer.
● Les entreprises qui opèrent à l’échelle mondiale ne se sentent plus liées à un pays en particulier. Acteurs importants, elles deviennent de plus en plus des partenaires de choix
également en matière de politique internationale. L’ONU et son Secrétaire général font
tout leur possible pour mettre à contribution les grands groupes et en faire des partenaires en matière de développement des pays ou d’application de normes sociales et écologiques minimales («Pacte mondial»).
Les sociétés internationales
induisent le processus
de mondialisation, lequel
pourrait provoquer, à long
terme, un déplacement
significatif de l’équilibre
économique mondial
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Dans le sillage de cette mondialisation induite par les entreprises, l’on assiste à des
modifications importantes de l’équilibre économique mondial. L’OCDE estime par
exemple que les économies de pays non membres de l’OCDE pourraient atteindre le
niveau de celle de ses membres.438 La participation potentielle des régions périphériques
et des groupes de population marginalisés à ces évolutions continuera de dépendre des
efforts consentis pour améliorer le climat d’investissement et prendra vraisemblablement encore un certain temps.439
Mondialisation des
marchés financiers:
A l’échelle mondiale,
concurrence des places
boursières et grande
interdépendance des
marchés financiers
(naguère) nationaux
Prestataires internationaux
de services financiers et
stratégies mondiales de
placement
Nécessité d’une concertation
internationale pour éviter
les effets déstabilisants
3. Importance fondamentale des marchés financiers mondiaux
Libéralisme économique:
Libéralisation, privatisation
et déréglementation
Les pays émergents
rattrapent leur retard
Formule de succès plus
complexe pour l’économie
de rattrapage
Désillusion des années
de crise 2000–2002
4. La libéralisation et la dérégularisation inscrites à l’agenda politique des pays
de l’OCDE
114
Depuis l’effondrement du système de Bretton Woods au début des années 1970, les marchés financiers internationaux ont acquis une importance considérable. Les échanges
internationaux de services financiers ont connu une libéralisation radicale:440
● Aujourd’hui, les marchés financiers sont étroitement liés entre eux à l’échelle mondiale.
Les deux tendances à la mondialisation constatées – celle des marchés financiers et celle
des marchés de biens – se renforcent mutuellement.
● Imposée par la mondialisation, l’ouverture des marchés financiers débouche sur la
concurrence croissante des places financières.
● Les marchés financiers demeurent marqués par des mutations technologiques rapides.
Les progrès de la technologie des communications permettent un maillage mondial des
places boursières. Une masse considérable d’informations est transmise dans le monde
entier à grande vitesse. Les paiements transfrontaliers, de même que le commerce international de produits financiers de toute nature, s’effectuent en l’espace de quelques
secondes, ce qui renforce encore la dépendance réciproque des marchés financiers, de
même que leur vulnérabilité.441
● Les libéralisations et les innovations de la technique financière (produits financiers dérivés) intensifient la concurrence entre les banques d’affaires, ce qui débouche sur une
accélération du processus mondial de concentration et d’internationalisation dans le secteur des services financiers442 et permet d’élaborer des stratégies mondiales de placement efficaces pour les portefeuilles d’importance internationale.
● Du fait de leur croissance effrénée au cours des quinze dernières années, les marchés
financiers mondiaux ont acquis une importance disproportionnée par rapport à l’économie des biens réels. Les gigantesques transactions financières internationales sont bien
plus considérables que les possibilités des banques centrales en matière d’achat de devises et d’octroi de crédits.443 Celles-ci doivent renforcer leur collaboration pour conserver leur influence sur les marchés financiers. Dans ce domaine également, les possibilités d’agir au niveau national diminuent. Sans coopération internationale, il sera
impossible de parer aux effets déstabilisants des marchés financiers et monétaires mondiaux. Si elles n’ont pas manqué de survenir, les crises intervenues au cours de cette dernière décennie ont été gérées avec succès (crise tequila en 1994/95; crise asiatique en
1997/98; crises du rouble et du real brésilien et naufrage du fonds LTCM en 1998; krachs
boursiers dans les années 2000-2002 suite à l’éclatement de la bulle technologique et
des attentats du 11 septembre 2001), ce qui prouve le bon fonctionnement de la coopération entre les principaux Etats et leurs banques centrales. Eu égard aux problèmes systémiques du système financier international, la vigilance n’en reste pas moins de mise
aussi à l’avenir.
Les effets de la mondialisation des nouveaux systèmes technologiques, des réseaux d’entreprises et des marchés financiers mondiaux ont été renforcés par les bouleversements
survenus en Europe centrale et en Europe de l’Est (depuis 1989), par le boom économique en Asie et par la prépondérance de politiques libérales, notamment aux Etats-Unis et
au sein de l’Union économique et monétaire de l’UE:444
● A la différence de la dynamique du progrès scientifique, de ses applications technologiques et de la diffusion en série de nouvelles technologies sur les marchés (elle est
certes planifiée par des entreprises, mais ses retombées sont dans l’ensemble impréChancellerie fédérale
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visibles), la mise en œuvre de la mondialisation était et reste un projet politique. La libéralisation des mouvements de capitaux constitue l’un des facteurs principaux de la mondialisation accélérée et renforcée de l’économie depuis les années 1970. Dans toute la
période suivant la Seconde Guerre mondiale, on s’est efforcé de parvenir à l’ouverture
des marchés au libre échange et à la libre circulation des marchandises, des services et
des capitaux au moyen de négociations et de traités multilatéraux. Depuis 1947, chacun
des huit «rounds» du GATT a servi à étendre et à approfondir la libéralisation du marché dans tous les domaines – le cycle de Doha souscrit aussi à ces objectifs. L’apparition de la société de l’information, les progrès techniques, la diminution des coûts des
transports et l’effondrement du «bloc des Etats à économie dirigée» a généralisé et accéléré cette évolution. La création de l’OMC et du marché intérieur européen en sont une
illustration. La montée en puissance inexorable des pays émergents d’Asie du Sud et de
l’Est viendra encore renforcer cette tendance.445
● La privatisation est un autre principe lié à ces processus. Des secteurs dépendant
jusqu’ici des pouvoirs publics, comme les télécommunications, les transports publics,
la poste, l’industrie de l’armement, l’électricité, la santé, etc., ont été partiellement ou
entièrement privatisés depuis le milieu des années 1980, ou sont appelés à l’être dans un
avenir proche.446 On considère que le financement et les investissements privés parviennent à mobiliser les capacités et les initiatives humaines et à optimiser les ressources disponibles.
● Un autre élément est la déréglementation et la reréglementation. Les monopoles et les
interventions étatiques dans l’économie, même lorsqu’ils prennent la forme de normes
et de standards, doivent être remis en question. Dans de nombreux domaines, la déréglementation et la reréglementation ont été et sont encore une étape sur la voie de la privatisation et de la libéralisation intégrales. Dans d’autres domaines, elles sont complétées par ces deux phénomènes. Nombre de secteurs, notamment le trafic ferroviaire dans
de nombreux pays européens, restent plus ou moins dépendants de l’Etat.
● Le «Consensus de Washington»447 a été considéré comme un programme minimal en
matière de libéralisation, de déréglementation et de reréglementation. Ce train de mesures a été préconisé à l’Amérique latine par les institutions de Bretton Woods à la fin des
années 1980, pour redresser sa situation. Son contenu est le suivant: discipline fiscale;
fixation de priorités pour les dépenses publiques (service universel en matière de santé,
d’éducation et d’infrastructures); réforme fiscale pour enrayer la progression de l’imposition; fixation des taux d’intérêt et de change par les lois du marché; libéralisation du
commerce; ouverture sur l’extérieur afin d’attirer les investissements directs étrangers;
privatisation; libéralisation des marchés (abolition des entraves à l’entrée ou à la sortie
du marché); garantie des droits de propriété. Les deux crises qui ont secoué l’Amérique
latine au cours de la dernière décennie (1999 et 2001) montrent toutefois les limites de
ce type de programme. On considère que la recette pour rattraper le retard en matière de
développement implique – outre le bon fonctionnement des institutions politiques
(«good governance»), une gestion efficace des affaires publiques et l’éradication de la
corruption – la déréglementation, la reréglementation, la privatisation et l’ouverture aux
marchés mondiaux (la concurrence internationale ayant pour effet de consolider l’économie nationale). La coopération multilatérale et bilatérale au développement (transfert
de technologies, mise en place d’institutions, talents de planification, résolution des problèmes, «capacities», etc.) continue à jouer un rôle essentiel.448 On admet que l’on ne
peut pas appliquer sans autre à d’autres régions du globe les recettes qui ont fait le succès des pays d’Asie du Sud-Est, l’Etat y ayant joué un rôle déterminant, contrairement
à la doctrine «pure et dure» du Consensus de Washington.449
● Plus le temps passe, plus l’idée s’impose qu’il convient d’adopter des stratégies spécifiques à chaque pays. Ainsi, une ouverture au marché mondial n’est pas une solution
appropriée partout (tout au moins au début) eu égard aux économies d’échelle, les entreprises des pays en développement étant souvent moins compétitives que celles des pays
développés et ne pouvant pas faire face à la concurrence. Les entreprises multinationales qui mettent en place des centres de production dans les pays pauvres n’apportent pas
toujours à l’Etat les recettes fiscales escomptées car les filiales vendent souvent les produits fabriqués en deçà de leur valeur de marché au siège principal situé dans un pays
industrialisé. Un autre problème vient du fait que, dans de nombreux pays en développement, l’Etat a tiré jusqu’ici une grande partie de ses recettes des droits de douane et
que la création d’autres sources de revenus dans le cadre des changements souhaités est
Se dirige-t-on lentement
vers plus de démocratie
dans les pays en développement?
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difficile à réaliser et s’accompagne de fortes tensions sociales.450 En outre, si les pays
industrialisés réclament souvent une ouverture du marché des pays en développement,
ils ne sont pas encore entièrement disposés à ouvrir leur propre marché aux produits
pour lesquels les pays en développement seraient compétitifs (textiles et produits agricoles, par exemple).451
● A l’échelle internationale, ce mouvement de libéralisation est soutenu par les EtatsUnis, l’UE et ses Etats membres, l’OMC, le FMI, la Banque mondiale et l’OCDE ainsi
que, depuis 1990, par la Banque européenne pour la reconstruction et le développement
(BERD). Par ailleurs, de grands pays émergents et en développement comme le Brésil,
l’Inde, la Chine et la Russie, s’engagent de plus en plus sur la voie de la libéralisation
et de la déréglementation et cherchent à renforcer leur présence sur les marchés mondiaux.452 Hongkong, Taïwan, Singapour et la Corée du Sud, de même que les provinces
côtières de la Chine et les zones technologiques de l’Inde réussissent particulièrement
bien dans ce processus de rattrapage.453 Dans un avenir proche, ils devraient faire preuve
d’une plus forte capacité concurrentielle dans les secteurs faiblement ou moyennement
technologiques que dans les domaines de la technologie de pointe.
● Les expériences de 2001, année de crise, et la chute des cours sur les marchés boursiers,
où l’on a vu les valeurs technologiques entraîner les poids lourds de la cote dans leur
dégringolade, ont provoqué une cassure. Par ailleurs, la question du niveau des charges
sociales a pris une importance particulière ces dernières années, un certain nombre de
pays à très bas niveau jouissant d’un net avantage sur le marché mondial de plus en plus
ouvert à la concurrence (risque de dumping social et de nivellement par le bas). Les pays
à haut niveau de protection sociale seraient en réalité désavantagés sur le marché international s’ils ne réagissaient pas face à ce phénomène en déréglementant le marché du
travail, ce qui pourrait entraîner une baisse du niveau salarial et des cotisations sociales,
et indirectement du degré de protection sociale. L’exemple des pays scandinaves montre pourtant que cette crainte ne s’est pas révélée fondée dans tous les cas. De plus, dans
les années 1990, la mondialisation a conduit presque partout à un renforcement du poids
de l’Etat, c’est-à-dire que l’Etat est devenu plus fort et non plus faible. L’insertion de
clauses sociales dans les contrats commerciaux internationaux reste débattue et controversée.454
● La tendance à la libéralisation du marché et à la démocratisation dans les pays en développement devrait se poursuivre sur le long terme, malgré les revers essuyés à l’heure
actuelle. Cette démocratisation demeurera en partie superficielle ou de courte durée aussi
à l’avenir;455 dans les milieux de la recherche, on parle de «démocraties défectueuses».
En Asie, en Amérique latine et en Europe de l’Est, on a souvent dû constater que l’existence théorique d’institutions démocratiques cache une réalité de la vie politique quotidienne dont la démocratie est bien souvent absente («démocratisme»). Par exemple,
Hongkong et Singapour au cours des dernières décennies, se sont assez bien accommodés d’un régime politique autoritaire, accompagné de conditions économiques libérales.
En Afrique, des progrès ont certes été accomplis au cours des dernières années, mais les
espoirs de démocratisation ont été déçus à maintes reprises. Pourtant, il existe aussi des
succès indéniables, par exemple au Botswana qui fait figure de modèle en matière de
«good governance», de prospérité et de démocratie.456 Certains observateurs estiment
que l’ouverture en Europe centrale et de l’Est et les crises financières récentes démontrent qu’une politique économique bénéficiant d’une légitimité démocratique se traduit
par des systèmes politiques plus stables et s’imposera donc forcément à long terme.457
Changement de signification de la concurrence
des places économiques:
Les qualités d’une place
économique qui attirent les
investissements directs en
provenance de l’étranger et
qui facilitent la mondialisation des entreprises indigènes gagnent en importance
Importance accrue
du soutien de l’Etat
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5. Intensification et modification de la concurrence
L’intérêt économique général d’un pays ne consiste plus seulement à créer les meilleures
conditions possibles pour «ses» entreprises, mais aussi de plus en plus à retenir chez lui
les parties intéressantes des chaînes transnationales de création de valeur:458
● Il importe de plus en plus d’assurer le positionnement des compétences disponibles sur
place au travers des investissements directs d’entreprises étrangères («portefeuille d’activités») et de permettre aux entreprises domiciliées dans le pays de se mondialiser efficacement. La concurrence classique entre les économies nationales au travers des instruments du soutien aux exportations a donc été dépassée et remplacée par la
concurrence des places économiques.
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Le financement des infrastructures de base (recherche fondamentale et à haut risque,
universités et formation, promotion des systèmes de diffusion des connaissances techniques et scientifiques ainsi que du transfert technologique), les incitations fiscales en
faveur des investisseurs, l’accès aux marchés publiques, le soutien accordé aux entreprises domiciliées dans le pays sur les marchés internationaux – toutes ces prestations étatiques deviennent des atouts majeurs pour assurer le succès économique, à court et à
moyen termes, des petites et moyennes entreprises d’un pays, ainsi que de ses multinationales. Les entreprises ont besoin de l’Etat pour pouvoir réagir à la mondialisation.
Les Etats ont quant à eux besoin d’entreprises qui réussissent à l’échelon mondial, pour
des raisons fiscales.459
● La mobilité du facteur travail est inférieure à celle du capital. A l’exception de quelques
milieux professionnels, la main-d’œuvre reste encore attachée à son pays, voire à sa
région ou à sa localité. Un vaste réservoir de professionnels bien formés et motivés, ainsi
que de techniciens et de scientifiques inventifs, peut contribuer de façon décisive à
rehausser l’attrait d’une place économique aux yeux des investisseurs potentiels. Ce
constat s’applique aussi à la Suisse, comme le montrent des modélisations: la hausse de
la productivité du travail, tout en maintenant un taux d’activité professionnelle élevé, est
une condition sine qua non à une croissance économique plus élevée à long terme.460
● Le niveau de formation, la motivation et l’inventivité de la main-d’œuvre sont en outre
des facteurs décisifs pour que la place économique puisse se démarquer par rapport à la
concurrence internationale. Alors que les avantages fiscaux peuvent être copiés, du
moins théoriquement, et n’assurent donc pas un avantage durable, le savoir-faire lié à
l’expérience et aux connaissances individuelles est un moyen pour une place économique de se distinguer et de se profiler. Ce n’est que de cette manière qu’elle se positionnera favorablement dans les chaînes mondiales de création de valeur. L’Etat doit donc
investir de plus en plus dans les programmes de recherche et de développement, afin
d’assurer la formation que requièrent les entreprises. Parmi les facteurs liés au site qui
revêtent une importance particulière pour la main-d’œuvre hautement qualifiée et qui
contribuent à la réussite économique, l’on peut citer une vaste offre d’activités culturelles, y compris les médias, ainsi qu’un grand choix de productions culturelles.
● Les décisions économiques ne peuvent plus être jugées uniquement à l’aune de l’économie intérieure étant donné que les marchés financiers peuvent y réagir très rapidement. Ces derniers examinent les décisions d’ordre monétaire et fiscal sous l’angle de
leur incidence sur l’inflation, sur les rendements réels et sur les primes de risque. Les
gouvernements et les banques centrales ont donc été contraints d’adopter une politique
axée sur la stabilité à moyen terme («politique d’inflation faible»), ainsi que d’améliorer l’attrait qu’exerce leur pays sur les facteurs de production mobiles. Les Etats ne remplissant pas les conditions requises, c’est-à-dire ayant une monnaie faible en période de
forte inflation et contraints éventuellement d’instaurer des contrôles de circulation des
capitaux, risquent de perdre des investissements directs, voire d’enregistrer des désinvestissements, c’est-à-dire la délocalisation d’entreprises internationales.
● Les marchés financiers mondialisés exercent une pression similaire sur les entreprises
cotées en Bourse, c’est-à-dire toutes les grandes entreprises internationales. Ils obligent
en effet les gestionnaires de ces dernières à accroître constamment leur valeur en Bourse
(valeur actionnariale), ce qui entraîne la réorientation des stratégies et la restructuration
des entreprises tout en mettant l’accent sur les domaines d’activités novateurs, assurant
une croissance supérieure à la moyenne.
● Les entreprises se voient aussi confrontées à une pression croissante de se profiler en
tant qu’«entreprises citoyennes» («good corporate citizens») fiables, tant au plan national qu’international. Dans des domaines sensibles comme le respect des normes sociales et environnementales, des organisations non gouvernementales exercent ainsi un
monitoring actif des entreprises. Les labels et certificats de conformité délivrés par des
organisations internationales s’imposent de plus en plus comme argument marketing.
Le niveau de formation,
la motivation et l’inventivité
de la main-d’œuvre restent
des facteurs déterminants
Influence croissante des
marchés financiers mondialisés sur les décisions économiques et sur les entreprises cotées en Bourse
Pression grandissante sur
les entreprises pour qu’elles
deviennent de bonnes
«entreprises citoyennes»
6. Amplification de la problématique environnementale
Problèmes écologiques
mondiaux:
Les problèmes écologiques
mondiaux aiguisent la
conscience d’une commu-
Les changements de l’environnement mondial représentent un aspect toujours plus
inquiétant du processus de mondialisation.461 Au cours des dernières décennies, un réseau
complexe d’accords internationaux sur l’environnement qui apportent des solutions difChancellerie fédérale
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nauté de destin et constituent
un défi croissant pour les
Etats.
Les processus actuels de
mondialisation de l’économie, de la technologie
et de la science rendent les
problèmes plus brûlants.
Nécessité d’efforts internationaux coordonnés pour
relever ces défis
Premiers pas déjà accomplis
en vue d’une stratégie commune; nouvelles voies de
coopération internationale
dans le domaine de l’environnement
Amorce de la phase de mise
en œuvre
Le développement mondial
durable est un problème
complexe.
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férenciées et plurielles s’est développé.462 La première conférence mondiale sur l’environnement a eu lieu en 1972 à Stockholm, la seconde 20 ans plus tard à Rio de Janeiro (Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement, CNUED). Depuis, la
communauté internationale travaille à la mise en place, de la base au sommet, d’un réseau
d’accords visant à protéger l’environnement mondial. Il n’existe pas d’organisation mondiale de l’environnement,463 seuls plus de 200 accords internationaux sur l’environnement
coexistent. La décision prise à l’occasion du troisième forum ministériel mondial sur l’environnement en février 2002 à Carthagène (Colombie) devrait constituer désormais une
base pour le renforcement de l’architecture environnementaliste internationale dans le
cadre du processus «International Environmental Governance». Le rôle du Programme
des Nations Unies pour l’environnement (PNUE) comme pilier central du système
environnementaliste international devrait être renforcé. Si le Sommet mondial sur le
développement durable d’août-septembre 2002 a confirmé les résultats du processus de
gouvernance environnementale du PNUE, il n’a toutefois pas répondu aux attentes de
voir se concrétiser des solutions ambitieuses comme la création d’une organisation
mondiale de l’environnement.464 D’importants défis subsistent, notamment la consolidation de la multitude de systèmes environnementaux au plan international, national et
régional.465
● De nombreux signes prouvent que le réchauffement global de la planète observé au
cours des 50 dernières années est dû en majeure partie à l’augmentation provoquée par
l’homme des concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère.466 Les répercussions des changements climatiques sont de plus en plus perceptibles depuis quelques
décennies. Les conséquences des émanations de gaz à effet de serre se manifestent avec
un fort retard et parfois de façon irréversible.467 Des scénarios prévoyant un brusque
changement climatique (en l’espace d’une dizaine d’années) sont également échafaudés. Le GIEC468 estime que le réchauffement mondial sera compris entre 1,8 et 4,0 °Celsius d’ici à 2100. La couche supérieure se réchauffera si les sources d’énergie fossiles
étaient appelées à couvrir l’essentiel de l’augmentation des besoins. Le réchauffement
de la couche inférieure dépendra du remplacement rapide des sources d’énergie fossile
par d’autres exemptes de CO2. Les changements climatiques que cela provoque varient
considérablement d’une région à l’autre et se manifestent par des changements de température, une augmentation des précipitations, la désertification, l’élévation du niveau
de la mer, une moindre couverture neigeuse, un recul des glaciers, une disparition de
certaines espèces et un risque élevé de conditions climatiques extrêmes comme les
cyclones tropicaux.469 L’Europe et la Suisse sont également touchées.
● S’agissant de la planification et de l’application de mesures de protection de l’environnement, il faut faire face à l’heure actuelle à une montée des incertitudes sur les conséquences des changements climatiques. Il s’agit dès lors de développer de nouvelles stratégies pour répondre à ces incertitudes autant que possible avec des mesures «sûres»,
raison pour laquelle il faut non seulement considérer les conditions climatiques, météorologiques et hydrologiques comme variables dynamiques mais aussi les diverses utilisations de notre espace vital. Cela implique l’abandon des modes d’utilisation rigides
fondés sur la résistance aux changements pour développer une utilisation dynamique de
l’environnement («dynamic capabilities») qui accepte les changements. Dans ce cas, il
faut être fondamentalement disposé à garder libre de toute utilisation des espaces importants pour les événements naturels extrêmes. Il est impossible de prévenir complètement
les perturbations dangereuses du système climatique mondial dues à la main de
l’homme; l’ampleur de ces futurs changements climatiques dépendra toutefois en
grande partie des futures émissions de gaz à effet de serre.470 Une diminution sensible
de ces dernières peut considérablement atténuer la rapidité et l’intensité de ces changements.471 Malgré les mesures déjà arrêtées sur le plan international pour limiter les émissions de CFC (Protocole de Montréal, renforcé à Londres et à Copenhague), la destruction de la couche d’ozone stratosphérique se poursuivra, étant donné que, pour des
raisons physico-chimiques, il faut des années pour que la situation se stabilise ou s’améliore.
● La destruction d’écosystèmes et la disparition d’espèces qui en résulte s’accéléreront si
les tendances constatées se poursuivent – surexploitation des surfaces cultivables
(notamment dans les zones d’agriculture marginale, comme la région du Sahel, ou dans
les écosystèmes fragiles, comme les tropiques), essartage par le feu pour faire place à
de grands projets agro-industriels, commerce des bois tropicaux, autres interventions
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humaines.472 Il en résulte une désertification et une destruction de grandes surfaces de
terre, ce qui a des répercussions sur le bilan de l’eau, sur la sécurité alimentaire dans les
régions concernées et sur les flux migratoires. La dégradation continue du sol a par ailleurs des conséquences négatives sur le système climatique.
● Faute de mesures énergiques sur les plans local, national et international, d’autres problèmes écologiques de portée régionale et (indirectement) mondiale devraient s’aggraver et concerneraient d’abord la pollution des réserves d’eau potable par l’agriculture,
l’industrie et les centres urbains; la pénurie d’eau en Afrique du Nord, en Chine, au Proche-Orient et dans certaines parties de l’Europe; l’augmentation du volume des déchets
dangereux et le risque d’un accroissement du commerce transfrontalier de ceux-ci en
cas de non-application de la Convention de Bâle, notamment par des pays émergents en
croissance rapide; sans oublier l’exode rural croissant dans les pays en développement
et l’aggravation des problèmes concomitants de l’exclusion sociale, de l’alimentation en
eau, du traitement des déchets et des eaux usées ainsi que de la maîtrise des transports,
notamment dans les régions urbaines.
● En juin 1992, la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement
à Rio de Janeiro (CNUED) et les conférences qui ont suivi ont montré que les problèmes qui nous attendent ne peuvent pas être résolus, aussi bien à l’échelon national
qu’international, par les seules structures existantes. Le dilemme crucial est que le développement durable ne résultera probablement pas automatiquement de la dynamique
engendrée par la mondialisation de l’économie, de la technologie et de la science, même
si le développement entraîne en règle générale une demande croissante d’un environnement intact, qu’il est possible de payer du fait des marges de manœuvre financières plus
importantes. Le développement fulgurant, en particulier des pays émergents asiatiques
et la concurrence entre Etats renforceront encore la pression exercée sur l’environnement. Cela ne fait qu’accentuer la nécessité future d’une politique de l’énergie et de l’environnement qui soit intensifiée et coordonnée au niveau international, la sécurité de
l’approvisionnement restant un élément clé des politiques nationales de l’énergie.473
● Compte tenu des défis de taille que représentent les problèmes écologiques mondiaux, la
communauté internationale a considérablement accru son engagement politique. L’amélioration de la coordination politique des efforts déployés dans le cadre du Programme
pour l’environnement de l’ONU (PNUE) va de pair avec la mise en place de toute une série
de nouveaux instruments juridiques, tels que le Protocole sur la biosécurité relatif à la
Convention sur la diversité biologique, le Protocole de Kyoto sur les changements climatiques ou les deux conventions importantes visant à protéger l’environnement et la santé
contre les produits chimiques dangereux (PIC et POPs). Force est toutefois de constater
que d’importants acteurs restent en marge et ne s’engagent pas ou trop peu dans certains
processus. Concernant d’autres problèmes écologiques mondiaux, à l’instar de la déforestation ou de la dégradation des ressources forestières, il n’a pas été possible jusqu’à présent de conclure des accords internationaux satisfaisants malgré l’urgence de la situation.
● Il restera difficile d’instaurer des mécanismes correctifs au niveau international. En
signant le Protocole de Kyoto, les pays industrialisés se sont néanmoins engagés, pour
la première fois dans l’histoire du droit international, à réduire leurs émissions de gaz à
effet de serre. Les modalités précises de cette réduction ont été définies lors des Accords
de Marrakech.474 La Conférence de Marrakech a ainsi définitivement libéré la voie pour
l’entrée en vigueur du Protocole de Kyoto, et ce dix ans après la signature de la Convention-cadre sur les changements climatiques. En date du 18 novembre 2004, après que
l’UE a déployé d’intenses efforts diplomatiques, la Russie a ratifié le Protocole, ce qui
a entraîné son entrée en vigueur définitive. Les Etats-Unis, quant à eux, restent à l’écart.
Dans le Protocole, les pays industrialisés s’engagent à réduire, de 2008 à 2012, leurs
émissions de gaz à effet de serre d’au moins 5% par rapport à 1990. Passé 2012, d’autres réductions plus importantes et un élargissement du cercle des participants seront
nécessaires. La Russie, du fait de l’effondrement de son industrie lourde dans les années
1990, se situe encore largement en dessous du niveau de ses émissions de 1990, et sera
même en mesure d’acheter des certificats d’émission.
● Des succès ont également été remportés en matière de protection de la diversité biologique. Dans le cadre de la Convention sur la diversité biologique des Nations Unies, plus
de 180 Etats ont signé un traité-cadre qui précise les objectifs et les moyens de les atteindre. La Convention astreint tous les signataires à établir un plan national de protection
et de gestion durable de leurs ressources biologiques. Les premiers pas sur la voie de la
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mise en œuvre de la Convention sur la diversité biologique ont été franchis avec la création d’un Centre d’échange («Clearing House»), plate-forme d’informations sur les projets dans ce domaine. Dans le domaine très controversé des organismes génétiquement
modifiés, un Protocole additionnel sur la biosécurité a pu voir le jour.
● Le Fonds pour l’environnement mondial (FEM) a été créé en 1991 pour financer la mise
en œuvre des objectifs des Accords multilatéraux sur l’environnement (AME). Grâce à
ce mécanisme financier central, les pays donateurs comptent assurer une cohérence toujours plus grande au sein du système environnementaliste. Le FEM fait aujourd’hui
office de mécanisme financier officiel des conventions sur la diversité biologique, les
changements climatiques, la désertification et les polluants organiques persistants, et
finance les efforts consentis par les pays en développement dans ces domaines. Le Fonds
pour l’ozone sert au financement de l’application du Protocole de Montréal.
● Il apparaît de plus en plus que la mise en place à l’échelon mondial d’un développement
durable est une tâche complexe, qui, outre la protection de l’environnement, doit viser
l’efficacité économique et la solidarité sociale pour résoudre les problèmes qui se présentent. Cela suppose une aide massive des pays industrialisés, et ce dans leur propre
intérêt: si les pays en développement atteignaient par exemple un niveau de développement économique et social plus élevé – ce qui est leur priorité – en reproduisant les schémas de production et de consommation des pays industrialisés, la catastrophe écologique serait inévitable.475 Lors du sommet mondial de l’ONU pour le développement
durable de Johannesburg en septembre 2002, une stratégie politique et la mise en œuvre
d’un plan d’action des accords du sommet de Rio de 1992 ainsi que des autres objectifs
de développement ont donc été adoptés.476 La trentaine d’objectifs souvent quantifiés et
agendés indiquent dans quelle direction les futurs efforts nationaux et internationaux
doivent être déployés dans les nombreux domaines qui posent problème, bien que le plan
d’action ne réponde de loin pas aux attentes initiales. Pour pouvoir répondre aux défis
qui se posent à la planète, des efforts supplémentaires devront être fournis.
Accroissement des flux
migratoires:
Causes multiples
Augmentation des réfugiés
de la violence
La majorité des migrations
se produisent à l’intérieur
d’un pays ou vers ses voisins
directs
Augmentation des migrations transfrontalières
et intercontinentales
Nécessité d’une coopération
entre les pays d’origine
et les pays d’accueil
Importance de l’immigration
pour les pays développés,
pour des raisons démographiques
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7. Intensification des flux migratoires
Les flux migratoires ont augmenté sensiblement depuis les années 1980, tandis que l’on
a assisté à un recul général du nombre de demandes d’asile dans les Etats industrialisés
au cours des dernières années. La collaboration internationale entre les pays de provenance, de transit et de destination s’est intensifiée sous la forme de diverses initiatives
(Initiative de Berne, Commission mondiale sur les migrations internationales, etc.).
● Les causes des migrations sont multiples: profonde fracture Nord-Sud, conflits armés,
violations des droits de l’homme, mauvaise gouvernance, pression démographique et
d’autres encore. L’émigration se produit d’une part dans des pays dont la croissance
démographique est anormalement rapide ou dont les grandes agglomérations sont surpeuplées. C’est surtout le cas de pays africains et asiatiques. Le déséquilibre économique entre les pays industrialisés et ceux en développement pousse d’autre part une multitude de personnes à émigrer, dans l’espoir de trouver ailleurs de meilleures conditions
d’existence. Les bouleversements politiques, les conflits armés et toute situation de violence généralisée constituent un potentiel supplémentaire d’émigration. Les catastrophes naturelles, la destruction de l’environnement et les accidents technologiques peuvent aussi déclencher des mouvements inattendus de population. Les médias et les
systèmes de communication sont aussi un facteur d’émigration, dans la mesure où ils
atténuent la crainte de l’inconnu ou donnent l’illusion d’une vie meilleure, sans rapport
avec la réalité.
● Outre l’émigration volontaire ou intentionnelle, l’émigration forcée gagne également en
importance. S’il est très difficile à estimer, le nombre de personnes transférées sous la
contrainte et exploitées de diverses façons n’en est pas moins considérable.477 Ce retour
de fait de l’esclavage (traite d’êtres humains), qui ne peut être combattu efficacement
que sur le plan international, souligne l’importance des travaux correspondants menés
dans le cadre de l’ONU, de l’OSCE, de l’UE, du Conseil de l’Europe et de l’OIM (Organisation internationale des migrations).
● Selon l’ONU, le nombre de migrants, c’est-à-dire de personnes vivant à l’intérieur et
au-delà des frontières en dehors de leur région d’origine, s’élève actuellement à quelque 191 millions sur l’ensemble du globe. 60% d’entre elles vivent dans des pays indusChancellerie fédérale
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trialisés. L’incidence économique des flux migratoires est énorme: ainsi, en 2004, les
migrants et migrantes ont transféré près de 226 milliards US$ dans leur pays de provenance (145 milliards US$ sont allés à des pays en développement).478 Leur statut et leurs
conditions de vie, notamment en ce qui concerne leur intégration et leurs droits, diffèrent fortement et sont en partie précaires.
● La plupart des mouvements de population se déroulent à l’intérieur des frontières mêmes
d’un pays. Les migrations internationales affectent fréquemment les pays voisins. Les
flux intercontinentaux en direction du Nord et donc en direction de l’Europe pourraient
cependant jouer un rôle accru. A part les fuites collectives forcées, les migrations
modernes sont surtout le fait de petits groupes qui affluent continuellement, selon les
mêmes schémas. Les pays d’accueil du Nord (surtout en Europe, moins en Amérique du
Nord) se voient ainsi confrontés à des problèmes croissants d’intégration et de cohésion.
● Toutefois, la maîtrise politique des migrations ne doit pas se limiter à mettre au point
des stratégies de dissuasion. Pour des raisons démographiques, l’immigration revêt en
effet une importance particulière pour les pays développés. Ces derniers accueilleront
un flux net d’environ 25 millions de migrants en moyenne entre 2000 et 2010. Sans cette
immigration, on constaterait une baisse et un vieillissement de la population totale sensiblement plus importants que prévu dans certains de ces pays du fait d’un faible taux
de fertilité. D’après la variante moyenne des perspectives démographiques mondiales
les plus récentes de l’ONU,479 la croissance démographique n’atteindra que 0,05% par
an dans les pays développés entre 2005 et 2050, et elle sera même négative (-0,24%) en
Europe. Le solde positif est à mettre sur le compte des Etats-Unis et du Canada, où la
population continuera de croître à raison de 0,64%. L’UE, la Commission mondiale des
migrations internationales et l’Initiative de Berne soulignent que, dans le cas idéal, la
migration internationale peut avoir un effet positif sur la situation économique aussi bien
des Etats industrialisés que des pays émergents et en développement. Pour parvenir à de
telles situations «gagnant-gagnant» pour toutes les économies concernées ainsi que pour
les migrants, il est nécessaire de coordonner étroitement les politiques des pays industrialisés et des Etats de provenance des migrants.480
● Au sein de l’UE, cette thématique est traitée de manière plus dynamique depuis la fin
des années 1990, notamment dans le domaine de l’asile, lequel doit être harmonisé d’ici
à 2010 conformément au programme de La Haye. En parallèle, au travers de programmes de protection régionaux, l’UE veut aider les pays de provenance et de transit à mettre en place et à renforcer les capacités de protection des réfugiés. En adoptant le principe de la libre circulation des personnes et en créant l’Espace Schengen, l’UE s’est
dotée d’une politique commune relative aux migrations et aux frontières extérieures.
● A l’échelle internationale, la Convention internationale sur la protection des droits de
tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille (1990) est certes entrée en
vigueur en 2003 mais aucun pays industriel occidental ne l’a ratifiée jusqu’ici. En revanche, la Convention de Genève relative au statut des réfugiés de 1951 a été ratifiée entretemps par 143 Etats.
8. Multiculturalisme croissant de la mondialisation («diversité de la modernité»)
D’un côté, on assiste à une homogénéisation culturelle à l’échelle planétaire du fait de
l’augmentation des échanges mondiaux d’informations, de biens, de services, de technologies, etc., de l’activité mondiale de l’industrie culturelle, des mouvements religieux et
de la société civile qui est en train de se constituer en réseau international. D’un autre côté,
ce phénomène se heurte de plus en plus à des cultures locales, régionales et nationales
ainsi qu’à des milieux culturels dont il suscite la résistance. Ces processus sont extrêmement complexes, partiellement contradictoires et très controversés.481 Du fait du développement économique durable de la Chine et de l’Inde, les «gagnants» probables de la mondialisation au cours des prochaines décennies, la mondialisation ne sera plus liée aussi
étroitement aux intérêts et valeurs américano-européens.482
● Jusqu’à récemment, l’opposition Est/Ouest fournissait des repères relativement sûrs au
système international. Les positions des divers pays étaient connues et, en général, stables. La division Est/Ouest définissait l’adversaire et masquait des différences qui
étaient partiellement d’ordre culturel. Aujourd’hui, presque tous les pays du monde ont
reconnu les principes et les méthodes de l’économie de marché. Dans cette situation
Mondialisation culturelle:
Perte des repères; prise
de conscience croissante
des différences culturelles
Tendance simultanée
à l’uniformisation (élites
économique et politique,
culture populaire américaine, société civile
en maillage croissant)
Interactions complexes
avec les cultures locales,
nationales, régionales; les
réactions vont du rejet radical à l’adoption intégrale.
Conséquence: apparition
d’une modernité non
occidentale, caractère non
occidental croissant
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de la mondialisation du fait
de la montée en puissance
de la Chine et de l’Inde
Formation partielle
de contre-élites nationales
ou religieuses
Accélération du processus
de modernisation du fait
d’influences culturelles
mondiales
Importance persistante
de la religion
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«sans adversaire clair», on éprouve le besoin de se réorienter, ce qui pourrait aviver le
sentiment de la différence culturelle. Dans ces circonstances, et si la volonté fait défaut
d’intensifier désormais le dialogue entre les cultures et de renforcer les structures et institutions de coopération créées pour éliminer les causes les plus importantes des conflits,
les tensions interculturelles pourraient se développer, voire prendre des formes menaçantes au niveau local.483 Dans ce contexte et du point de vue européen, les tensions entre
les cultures chrétienne et islamique revêtent une importance particulière.
● De prime abord, la mondialisation de l’économie provoque une uniformisation culturelle (normes de comportement, accessoires, anglais, etc.), notamment dans l’élite des
hommes d’affaires et, partiellement, dans l’élite politique («culture de Davos»). L’internationalisation de la recherche scientifique et technologique aboutit également à une
certaine uniformisation de l’élite internationale des chercheurs (normes et méthodes de
recherche, anglais comme «lingua franca» des scientifiques). Ces formes de mondialisation culturelle facilitent les rapports entre les élites, mais peuvent créer des problèmes
entre elles et le reste de la population, qui, sans jouir de privilèges économiques, a sa
propre identité culturelle. Les ressentiments qui en découlent peuvent favoriser l’éclosion de contre-élites religieuses ou nationalistes.
● La diffusion mondiale de formes commercialisées de la culture, notamment de la culture populaire américaine484 (feuilletons télévisés, cinéma, habillement, musique pop,
«fast food») ainsi que celle du sport (olympiades, coupes du monde, etc.) exercent aussi,
depuis longtemps, un certain effet unificateur. La généralisation de modes de consommation et de comportement s’est encore accélérée ces dernières années et décennies
avec l’apparition récente de médias internationaux (CNN, MTV, Internet, portails musicaux comme iTunes, etc.). Reste à savoir si l’expansion de la culture populaire n’affectera que les comportements apparents ou également le contenu des croyances et l’échelle
de valeurs.485 Les réactions vont de l’acceptation quasi totale au rejet intégral, avec des
compromis intermédiaires. Le succès de ces formes de mondialisation provient sans
doute de l’émergence d’une diversité extrême et de l’absence d’obligation de reprendre
des contenus spécifiques. A long terme, si les centres de gravité de l’économie mondiale
se déplaçaient notablement, le contenu des formes prédominantes de la culture commercialisée se modifierait aussi progressivement.
● En y regardant de plus près, il s’avère toutefois que les phénomènes précités d’uniformisation culturelle des élites et du reste de la population demeurent le plus souvent
superficiels. De manière générale, il faut faire la distinction entre la modernisation et
l’occidentalisation d’une part, et entre les couches sociales concernées d’autre part. La
modernisation ne signifie en général ni une occidentalisation ni l’adoption de valeurs
occidentales, pas même dans les élites. Au contraire, on a assisté à l’éclosion de nombreuses formes de modernité sans qu’il y ait eu une homogénéisation poussée des cultures derrière une apparence d’uniformité superficielle. Ainsi, le Japon a pu se moderniser tout en conservant la culture qui lui est propre.486 En ce qui concerne le rôle et la
position sociale de la femme, force est de constater qu’en dépit de la mondialisation, les
idées occidentales d’égalité n’ont aucunement été adoptées partout et que dans bien des
cas, les normes minimales de la Déclaration universelle des droits de l’homme de l’ONU
ne sont même pas appliquées. Dans de nombreux pays en développement, les femmes
sont discriminées, ce que l’on peut déplorer au regard de la politique de développement
dans la mesure où il est prouvé que l’amélioration de la condition féminine favorise le
développement d’un pays.
● Il est impossible d’expliquer le phénomène de modernité non occidentale, revêtant des
formes variées, par les théories classiques de la modernisation, qui (dans le domaine de
la sociologie) tirent leur origine de Max Weber.487 Toutefois, les sciences sociales modernes n’ont pas élaboré jusqu’ici de théories convaincantes sur la diversité de la modernité. Ainsi, à la question de savoir si les différentes cultures présentes dans le monde
peuvent être homogénéisées dans les mêmes proportions que l’ordre économique par
l’expansion planétaire du modèle de l’économie de marché, les théoriciens ont plusieurs
réponses toutes prêtes, qui vont de la crainte d’un nivellement culturel aux prévisions
de violents conflits pour préserver son identité culturelle. Si en réalité on ne constate
nulle part un phénomène de simple occidentalisation, on observe bel et bien des réactions violentes face aux tendances de modernisation. Dans les pays arabes et en Asie du
Sud en particulier, la modernisation est devenue un problème parce que ces sociétés la
vivent très souvent comme une sorte d’impérialisme culturel se propageant insidieuseChancellerie fédérale
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ment via les produits de consommation et les contenus culturels (films, musique, etc.).
Cette conception provoque des réflexes de défense pouvant aller jusqu’au terrorisme.488
Les exemples de modernité non occidentale (le Japon et les métropoles chinoises, malaisiennes, indonésiennes, thaïlandaises, indiennes, kenyanes, ivoiriennes, etc.) montrent
que modernité et identité culturelle ne sont pas opposées. La diversité culturelle n’a globalement guère été mise à mal par la mondialisation, mais cette dernière a fortement
accéléré la modernisation et déclenché des mutations sociales complexes.
● Il serait également judicieux de savoir en définitive si la mondialisation sert ou non le
respect des droits de l’homme et des principes démocratiques bien que la modernisation
(qui est encouragée par la mondialisation) n’entraîne pas en réalité une occidentalisation. De nombreux signes indiquent que les droits de l’homme et la démocratie sont perçus à l’échelle du globe davantage comme des valeurs universelles que comme de simples valeurs occidentales. Sur le plan du droit international public, cela apparaît
clairement, tous les pays membres de l’ONU étant tenus de respecter les passages correspondants de la Charte des Nations Unies.489 De fait, les droits de l’homme sont régulièrement bafoués, parfois massivement, et leurs défenseurs doivent essuyer des revers.
Toutefois, la mondialisation semble globalement avoir servi le respect des droits de
l’homme.
● Au cours des vingt dernières années, l’organisation indépendante «Freedom House» a
constaté une augmentation sensible du nombre d’Etats dotés de systèmes de gouvernement démocratiques. Alors qu’en 1987, des élections démocratiques ont eu lieu dans
40% de tous les Etats, cette proportion s’est élevée à 64% en 2005. La part des pays qui
garantissent aussi bien les droits politiques que les droits de l’homme a atteint 46% en
2005, contre seulement 34% en 1985. Il n’est cependant pas possible d’évaluer si et dans
quelle mesure cette évolution est liée à la mondialisation.490
● La modernisation n’a pas non plus entraîné de sécularisation à grande échelle. Au
contraire, la religion continue de jouer un rôle prépondérant dans la vie de l’Homme
d’aujourd’hui.491 Depuis trente ans, le thème de la religion revient plus fortement au centre de la politique, tandis que les identités ethniques, culturelles et religieuses continuent
à jouer un rôle important dans toutes les régions du globe. En Europe aussi, l’on a assisté
à un vaste débat sur l’inscription de l’héritage chrétien dans la Constitution européenne.
La culture religieuse séculaire de l’Europe peine à s’accorder avec le rôle politique
majeur joué par des identités religieuses dans d’autres régions de la planète, en particulier lorsqu’il s’agit de l’islam. La mondialisation devrait contribuer à intensifier la politique d’identité religieuse.492
● On assiste aussi au développement progressif d’une «société civile mondiale», qui
essaie notamment d’imposer des normes internationales en matière d’écologie, de relations Nord-Sud et de droits de l’homme. Il s’agit de milliers d’organisations non étatiques qui forment ensemble un groupe extrêmement hétérogène (associations, initiatives
de citoyens et organisations non gouvernementales [ONG]).493 La société civile mondiale est l’expression des normes éthiques et humanitaires élevées que présupposent plusieurs formes actuelles d’engagement social. C’est cette société civile qui a voulu la
Conférence de Rio et qui l’a imposée en faisant pression sur les gouvernements et sur
les Nations Unies. Elle est aussi le premier défenseur des principes et règles éthiques de
la Déclaration universelle des droits de l’homme, du mouvement féministe, etc.494 Les
gouvernements, qui restent les protagonistes principaux, doivent aujourd’hui s’accommoder de ces groupements qui travaillent dans leur voisinage et qui nouent des liens tant
régionaux qu’internationaux et mondiaux. Il subsiste toutefois là aussi une fracture
Nord-Sud: provenant très majoritairement du monde industrialisé, les ONG qui s’engagent pour la cause des pays en développement n’y sont que faiblement ancrées. Force
est de constater qu’une société civile solide et multiple fait encore défaut dans la plupart des pays émergents et en développement.
9. Changement du rôle de l’Etat-nation et développement d’une gouvernance
multilatérale
Une tension manifeste est en train de s’accentuer entre les processus de mondialisation et
l’autonomie nationale. Bien que les Etats-nations soient appelés à rester les protagonistes
de l’histoire du monde, la mondialisation leur lance de plus en plus un double défi:
Métamorphose du rôle
des Etats-nations:
A cause de la concurrence
entre places économiques,
la mondialisation accroît
l’urgence des mutations
structurelles de la société
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et exacerbe les difficultés
de cohésion nationale
La mondialisation limite de
plus en plus les possibilités
de réglementation
et de conduite autonome,
et nécessite des ententes
internationales
Importance accrue des organisations internationales
Tendance à un unilatéralisme
américain et européen –
le droit américain et celui
de l’UE s’exercent en dehors
de leurs frontières (extraterritorialité)
Problèmes liés au déficit
démocratique de la gouvernance multilatérale
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Le premier défi, qui concerne plutôt la politique intérieure, est que la mondialisation
exige des sociétés une faculté supérieure d’adaptation aux mutations structurelles et
qu’elle impose aux Etats nationaux d’être des places économiques compétitives. L’évolution du cadre politique et étatique sera décisive pour la maîtrise de ce défi (politique
économique et financière, recherche et formation, marché du travail, affaires sociales).
Le problème est moins d’identifier les interventions nécessaires que de sauvegarder la
marge de manœuvre du politique. Il s’agit d’une part de ménager les perdants de l’adaptation et de l’intégration et donc la faculté de préserver la cohésion sociale (politique
économique, affaires sociales, marché du travail, politique agricole), et de l’autre d’appliquer des réformes modernes à la politique et aux institutions, de façon à rétablir la
légitimité du politique.
● Le second défi, qui relève davantage de la politique étrangère, provient de la nécessité
toujours plus marquée d’instaurer des réglementations supranationales dans des domaines politiques dont les enjeux sont des biens publics mondiaux (prévention et résolution
des conflits, sécurité internationale, sécurité du droit, stabilité sociale, environnement
intact, etc.),495 des externalisations internationales (atteintes transfrontalières à l’environnement, par exemple) ou dans lesquels les normes sociales, sanitaires ou environnementales sont menacées par la concurrence des places économiques.496 Afin de préserver ou de restaurer l’influence de la politique dans ces domaines, il est nécessaire de
transférer des compétences traditionnelles des Etats-nations à des instances supranationales (régionales et mondiales). Mais sitôt qu’il s’agit de conférer à ces dernières le pouvoir de sanctionner et de mettre en œuvre, ce qui est nécessaire pour imposer des règlements d’intérêt collectif même contre des intérêts nationaux particuliers, des résistances
surgissent. Il est indéniable que celles-ci sont en partie justifiées dans la mesure où il
n’a pas été possible de donner jusqu’ici une réponse concrète à des questions telles que
la légitimation démocratique d’un pouvoir exécutif supranational. D’une façon générale, les cadres juridiques et institutionnels du système politique international n’ont pas
pu se développer aussi rapidement que les processus de mondialisation.
● La mondialisation n’a pourtant probablement pas eu pour effet de «mettre au pas»
(convergence croissante) la politique nationale – comme on le croit souvent –, mais a
plutôt joué le rôle d’un catalyseur de projets de réformes intérieures, propres à chaque
pays. Jusqu’ici, des réformes qui visaient les structures particulières de systèmes politiques et sociaux très divers, et qui ont provoqué des changements de politique substantiels, ont été possibles aussi bien dans des démocraties fondées sur l’alternance (Nouvelle-Zélande) que sur la concordance (Pays-Bas). Il est nécessaire et judicieux que les
processus et procédures d’adaptation restent à l’avenir différents d’une nation à l’autre.497 Si, à long terme, les rapports de force de l’économie mondiale devaient se modifier nettement en faveur des Etats non membres de l’OCDE, on ne peut pas exclure que
la nécessité de s’adapter augmente considérablement et que les systèmes sociaux et politiques des Etats de l’OCDE ne doivent relever des défis majeurs. Il n’est pas encore possible de prévoir dans quelle mesure la pression en faveur de la convergence se renforcerait dans ces conditions (par exemple par un nivellement continuel par le bas). Ce
phénomène ne peut toutefois pas être démontré de manière empirique, du moins en ce
qui concerne l’imposition des entreprises.498
● L’importance des organisations mondiales croît en conséquence. Des succès, tels que la
transformation du GATT en OMC, côtoient des nouveaux défis, comme la nécessité
pour les Nations Unies, la Banque mondiale et le Fonds monétaire international d’entreprendre des réformes. La multiplication d’accords mondiaux dans presque tous les
domaines politiques traduit la volonté des Etats à commercer ensemble; dans la plupart
des cas, les possibilités de mettre en œuvre cette volonté demeurent toutefois insuffisantes. Par ailleurs, il manque une légitimation démocratique des processus décisionnels au niveau international. Avec la fin de la structure bipolaire, le rôle de l’ONU s’est
trouvé renforcé et modifié, notamment dans le domaine du maintien de la paix et grâce
à une nouvelle recherche du consensus au moyen de conférences mondiales (y compris
l’évaluation régulière de leurs résultats dans le cadre de sessions extraordinaires).
Depuis les années 1990, les acteurs non gouvernementaux de la société civile se trouvent largement associés aux préparatifs et aux travaux proprement dits de ces conférences. Des collectivités subnationales comme les grandes villes ou les Etats fédérés élaborent de plus en plus leur propre agenda international. Les entreprises multinationales
sont invitées à participer à la réglementation car elles possèdent le savoir-faire néces●
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saire dans des domaines cruciaux. Les codes de conduite auto-imposés et les engagements volontaires (pactes mondiaux, bonnes pratiques) gagnent en importance. On teste
des formes hybrides de collaboration entre les secteurs public et privé. Si tous ces changements empiètent sur les structures multilatérales, ils ne les évinceront pas, mais les
complèteront dans certains domaines. Des résultats comme les conventions sur la diversité des espèces et la protection du climat ou la création d’un Conseil des droits de
l’homme des Nations Unies montrent la direction que pourrait prendre cette évolution.499
Etant donné que les processus de mondialisation vont vraisemblablement continuer à
s’accélérer et à faire apparaître de nouveaux défis, il conviendra d’intensifier les efforts
de ce genre.
● Parallèlement, les formes de collaboration régionales ont aussi pris de l’importance, tant
au niveau du contenu que de l’extension géographique. On en trouve des exemples dans
l’élargissement de l’UE et de l’OTAN, dans le renforcement de l’OSCE et du Conseil
de l’Europe, mais aussi dans le poids croissant pris par des organisations comme
l’ALENA et le Mercosur ou dans les efforts de collaboration dans le cadre de l’ANASE
ou de l’APEC. L’intégration en Europe revêt de ce fait une importance toute particulière.
C’est seulement en dépassant, en partie du moins, leurs références territoriales en faveur
d’une entité plus vaste, supranationale et régionale, que les Etats européens espèrent
pouvoir rejouer un rôle actif sur la scène mondiale. Il s’agira, dans ce contexte, de ne
pas se limiter au maintien de la paix en Europe, mais de créer aussi les conditions permettant à ces Etats de façonner l’évolution des affaires mondiales (l’Europe en qualité
de «global player», c’est-à-dire d’acteur mondial).500 Les organisations régionales du
reste du monde disposent d’une capacité d’action bien inférieure à celle de leurs homologues européennes. Si plus de 250 (dont 130 après 1995) accords commerciaux régionaux sont répertoriés aujourd’hui à l’OMC, rares sont ceux dont le développement
en direction d’une intégration économique est prévue ou progresse. Un Etat faible dans
les pays en développement aurait par exemple du mal à lancer une collaboration régionale.
● Les Etats-Unis comme l’UE montrent une propension croissante à l’unilatéralisme et au
bilatéralisme («G2»). La taille de leur marché leur permet en effet de réglementer un
grand nombre de choses de manière unilatérale, ou ensemble de manière bilatérale, sans
devoir attendre la décision du reste des autres pays ni les intégrer dans la discussion. Le
droit américain et celui de l’UE ont de plus en plus un effet extraterritorial. Aucune
entreprise qui veut réussir aujourd’hui à l’échelle internationale ne peut contourner les
marchés américain et européen ou en ignorer les règles. En ce qui concerne certains projets multilatéraux, les Etats-Unis ont freiné le processus ou se sont mis à l’écart.501
● Le développement de structures de gouvernance multilatérale et tournée vers la société
civile à l’échelle internationale, qui résulterait en une «suppression des frontières»502
tout au moins dans la partie mondialisée de la planète, a aussi son revers de médaille.
La mondialisation a rendu nécessaire un transfert des compétences décisionnelles au
niveau international, parce qu’un nombre croissant de problèmes ne peuvent plus être
maîtrisés tous seuls par quelques Etats. Ce transfert implique une influence plus importante des décisions prises à l’échelle internationale sur la politique intérieure: les Etats
voient leur marge de manœuvre restreinte par des décisions internationales. Cet impact
croissant s’oppose de plus en plus aux attentes exprimées au niveau national: les structures décisionnelles qui s’apparentent à des clubs, la discrétion entourant les négociations et les chaînes de délégation en partie longues compliquent l’accès des citoyens et
citoyennes aux informations sur les processus de négociation internationaux, rendant
ainsi impossible toute attribution de la responsabilité des décisions prises aux preneurs
de décision. Le rejet du projet de Constitution européenne503 et les mouvements de protestation en marge des réunions au sommet de la Banque mondiale, du Fonds monétaire
internationale et du G8 montrent clairement que les processus de décision existants dans
les relations internationales ne répondent plus aux exigences des citoyens et citoyennes
en matière d’information et de participation. Au niveau international, des organisations
telles que l’OMC se voient confrontées en plus à l’exigence croissante d’une multitude
d’Etats jusqu’alors peu influents d’élaborer des structures de décision plus transparentes et des règles de décision plus justes. Le «déficit démocratique» des processus décisionnels qui résulte de ce décalage entre les exigences de régulation du monde globalisé et les institutions internationales existantes s’est clairement fait jour ces dernières
années et a été reconnu par les preneurs de décision. Il subsiste toutefois un profond désChancellerie fédérale
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accord sur les mesures à prendre pour résoudre ces problèmes. Il n’a pas été possible
jusqu’ici de trouver un large consensus sur la manière dont les procédures démocratiques peuvent être intégrées dans des institutions mondiales.504
Critiques et opposants
de la mondialisation:
Les excès des années 1990
ont provoqué de nombreuses
critiques de la mondialisation et de multiples oppositions à cette dernière
Les craintes liées à la
mondialisation
Les perdants de la mondialisation et les groupes de
défense de leurs intérêts
organisent la résistance
Le 9e cycle de négociations
de l’OMC deviendra un
forum pour la critique
internationale de la forme
actuelle de la mondialisation
Conséquences sociales de la
mondialisation dans les nouveaux pays industrialisés
La fracture numérique entre
pays pauvres et pays riches
doit être comblée
126
10. Manifestation de mouvements d’opposition
La mondialisation a également donné lieu à des critiques et suscité de forts mouvements
de résistance. Il convient de distinguer ici la critique scientifique de la mondialisation, la
résistance de la société civile et le malaise des pays en développement face à la forme
actuelle de la mondialisation. On a en outre assisté à l’émergence de fortes oppositions,
fruit du processus de mondialisation même:
● Au milieu des années 1990, la «mondialisation» était encore un terme scientifique. Ce
terme technique est devenu dans un deuxième temps un mot-clé qui semblait englober
et justifier tous les types d’activités économiques internationales en expansion, et ce non
sans raison. Si le marché mondial n’est bien évidemment pas une découverte de la fin
du 20e siècle, les mutations fulgurantes survenues dans les transports et les technologies
de l’information revêtaient, à l’instar des changements politiques des années 1990, de
l’ouverture des marchés et de leur déréglementation, un caractère totalement nouveau
que l’on a tenté d’ériger en concept. Le mot-clé s’est depuis transformé en mot brûlant
qui met en avant le côté négatif de l’évolution.
● L’opposition parfois spectaculaire à la mondialisation dans les pays industrialisés est
relativement récente: au sein d’un même Etat, les adversaires de la mondialisation
défendent des intérêts extrêmement différents (agriculture et organisations écologiques,
syndicats et critique marxiste du capitalisme). Mais tous se considèrent comme les perdants de la mondialisation ou comme les administrateurs de ces derniers. Avec la mondialisation, le fossé se creuse de plus en plus entre les riches et les pauvres dans de nombreux pays, aussi bien dans les pays industriels que dans les pays en développement.505
Si la mondialisation relativise l’importance des frontières, ses conséquences renforcent
toutefois paradoxalement les frontières nationales: compte tenu des réelles inégalités
sociales dont ils sont victimes, les perdants de la mondialisation sont facilement mobilisables et deviennent de plus en plus intéressants en tant que réservoir d’électeurs pour
les partis de l’extrême gauche et de l’extrême droite du spectre politique; ces derniers
plaident très activement en faveur d’une délimitation tant économique que culturelle,
tandis que les groupements d’extrême gauche prônent un protectionnisme économique
vis-à-vis des influences extérieures mais entendent faire preuve de tolérance à l’égard
des influences culturelles et des mouvements migratoires. L’opinion publique n’a toutefois pris conscience de l’importance de ces courants politiques qu’à travers la violente
critique de la mondialisation depuis la conférence ministérielle de l’OMC à Seattle en
1999, qui a atteint son apogée en 2001 lors du Sommet du G8 à Gênes. Si le processus
de délocalisation de la production dans des régions plus compétitives impliquait jusqu’à
présent surtout des métiers faiblement qualifiés, les forces de travail qualifiées sont de
plus en plus concernées, ce qui a suscité un sentiment d’insécurité de la classe moyenne
dans tous les pays développés.506 Il ne sera pas facile de maîtriser les conséquences politiques de cette évolution.
● Le 9e cycle de négociations («round») du GATT/de l’OMC, qui a débuté à Doha, est
devenu un véritable forum pour la critique internationale de la forme actuelle de la mondialisation. Les pays en développement font pression pour obtenir des concessions dans
le domaine de l’agriculture. La libéralisation du commerce des produits agricoles et la
poursuite de la suppression des subventions agricoles sont deux priorités à l’ordre du
jour des négociations (§ 13 de la Déclaration de Doha), des progrès devant être accomplis dans trois domaines: l’accès au marché, la suppression des subventions à l’exportation et la réduction du soutien interne ayant un effet de distorsion sur le commerce.
Parallèlement, les considérations d’ordre autre que commercial gagnent en importance
et recueillent une plus large adhésion dans les négociations de l’OMC; il s’agit notamment de la sécurité alimentaire, de la protection de l’environnement, du développement
rural, de la biodiversité et du bien-être des animaux. Pour ce qui est d’autres problèmes
environnementaux mondiaux tels que la déforestation ou la dégradation des ressources
forestières, il n’a pas été possible jusqu’à présent de conclure d’accord international
satisfaisant. Autant de domaines dans lesquels la Suisse peut renforcer son engagement.
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Selon la Banque mondiale, la mondialisation a également profité à des pays non membres de l’OCDE,507 mais elle a aussi son revers de médaille. La crise asiatique de 1997
l’a montré: en période de grande volatilité des marchés financiers, les économies faibles des pays en développement sont les premières à être touchées par les problèmes
d’un autre pays et à rencontrer des difficultés dont elles ne sont souvent pas responsables. Ces problèmes se répercutent ensuite rapidement et impitoyablement sur les travailleurs et entraînent des inégalités sociales qui, contrairement à ce qui se passe dans
les pays industrialisés, ne peuvent en général pas être atténuées par l’Etat, ou alors qu’insuffisamment. Parallèlement à l’intégration économique, les systèmes de protection
sociale doivent être étendus dans les pays concernés afin que la participation à la mondialisation ne comporte pas de risques intolérables sur le plan social.508 Il faut toutefois
garder à l’esprit les avantages que représente le marché mondial pour une progression
constante des pays en développement, avant qu’ils n’atteignent le niveau des pays industrialisés: ainsi, le pouvoir d’achat mondial et le niveau mondial de bien-être s’en trouveraient fortement augmentés.
● La mondialisation s’accompagne de tendances contradictoires entre intégration et
exclusion.509 Les conditions de développement des 155 pays moins développés510 varient
fortement selon la taille, la population, la dotation en ressources, le développement des
infrastructures et le capital humain. Sont rattachés aux centres de l’économie mondiale
les pays exportateurs de pétrole ainsi que les pays émergents d’Asie de l’Est et du Sud
ainsi que d’Amérique latine, lesquels sont devenus d’importants marchés d’exportation
et d’investissement. Parallèlement au groupe des puissances régionales, qui se caractérisent par leur croissance économique et leur pouvoir de négociation politique (comme
la Chine, l’Inde, l’Afrique du Sud et le Brésil), le grand groupe des pays laissés-pourcompte de l’économie mondiale et politiquement instables s’accroît, avec en marge, une
hausse du nombre de pays qui périclitent. L’aide au développement est et demeure une
nécessité urgente pour les pays les plus pauvres et, utilisée conformément aux connaissances les plus récentes en la matière, elle est couronnée de succès. L’écart entre les pays
pauvres/les plus pauvres et les pays industrialisés dans tous les domaines s’est creusé,
en particulier ceux des infrastructures techniques et de l’accès à la technologie, notamment aux technologies de l’information et de la communication. Il existe néanmoins une
fracture numérique non seulement entre les pays développés et ceux en développement,
mais aussi au sein de ces derniers entre les métropoles souvent assez bien desservies et
les zones rurales. L’une des missions de la coopération au développement est de réduire
ces écarts. Si la rapidité du progrès technologique dans les pays développés accroît ceuxci, de nombreux exemples (tels que la mise sur pied d’une industrie logicielle compétitive dans la ville indienne de Bangalore ou la pénétration de la téléphonie mobile dans
les régions rurales d’Afrique), montrent toutefois qu’en déployant les efforts nécessaires, les pays en développement peuvent rattraper leur retard, voire rejoindre le clan des
pays à la pointe de la technologie.
●
Régionalisation: l’importance de l’UE pour l’Europe
Les tendances à la régionalisation, qui se manifestent avec l’UE, l’ALENA, l’ASEAN et
sa zone de libre-échange AFTA, le Mercosur latino-américain et l’Union maghrébine, présentent divers degrés d’intégration économique et politique. Elles ont toutefois en commun de vouloir infléchir un certain élément des tendances à la mondialisation: il s’agit de
dépasser en partie la référence étatique en faveur d’une entité plus vaste, supranationale
et régionale. Celle-ci doit renforcer l’influence internationale et la cohésion des pays
concernés. Les régions en voie d’intégration vont, sur le plan interne, au-devant des mesures de libéralisation mises en œuvre dans le cadre de l’OMC et tendent parfois à ériger de
nouvelles barrières vis-à-vis de l’extérieur. Les risques de conflit avec les règles du jeu de
l’OMC ont été désamorcés par le fait que l’OMC a défini des conditions-cadres applicables aux processus d’intégration régionale.511 Mais, les groupements économiques régionaux affichent des résultats hétérogènes. Ainsi, l’intégration des pays en développement
s’effectue à un rythme nettement plus lent qu’en Europe. Dans bien des cas (CARICOM,
CEDEAO), les initiatives ne dépassent pas le stade des intentions (cf. plus bas).
Processus de régionalisation en cours:
Prépondérance des formes
de collaboration d’ordre
économique
Les règles du jeu de
l’OMC fixent les conditions
générales
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Définition de la tendance
à la régionalisation:
Double intégration
de l’économie mondiale
En raison des tendances à la régionalisation, les processus et l’institutionnalisation de
l’économie intégrée évoluent dans le sens d’une double intégration. La première est intrarégionale, ce qui signifie qu’elle conduit à l’instauration et à l’intensification progressive
de la coopération au sein des régions (commissions communes «ad hoc», zones de libreéchange, unions douanières, marchés intérieurs, unions monétaires, unions politiques). La
seconde intégration s’effectue au niveau mondial et repose sur la coopération des régions
entre elles.
Dynamiques différentes
selon les régions:
Processus de régionalisation
économique en réaction au
processus de mondialisation
Se manifestent surtout
en Europe occidentale,
en Amérique du Nord
et en Asie du Sud-Est
Intensification probable
dans ces régions
Les processus de régionalisation économique existent depuis les années 1950, sous forme
d’abolition progressive des barrières économiques qui morcellent une région en plusieurs
marchés nationaux. L’exemple le plus ancien et le plus avancé en est l’Union européenne.
La plus grande partie des autres processus de ce genre remonte aux dix à vingt dernières
années. La plupart des modèles d’intégration économique régionale correspondent à celui
de l’union douanière et à diverses formes de libéralisation des marchés nationaux. Ce n’est
que dans le cas de l’UE que cette libéralisation touche également les capitaux, les services
et les personnes.512 Les unions opérées en Amérique du Nord et en Amérique latine, ainsi
que dans la zone Pacifique, ont pour objectif primordial la création de zones de libreéchange. En Asie, et notamment dans le Sud-Est du continent, la tendance est plutôt à une
multitude d’accords de coopération «ad hoc», renforcés par des traités bilatéraux et par des
organisations multilatérales. Dans les pays arabes et africains, on constate l’absence presque totale de blocs économiques régionaux dignes de ce nom, voire une tendance à la
régression, contrairement à ce qui se passe en Asie. Alors que dans les années 1960 et 1970,
une série d’initiatives avaient abouti à la conclusion de traités et à la création d’instruments
d’intégration économique, la plupart de ceux-ci n’existent que sur le papier.513 Etant donné
les intérêts économiques communs de divers pays de ces régions, il faut s’attendre, toutefois seulement à long terme, à voir apparaître lentement d’autres formes d’intégration dans
les domaines des finances, de la politique étrangère et de la sécurité.
Union européenne 1:
Poids de l’UE toujours
croissant en Europe
L’élargissement de l’UE
à l’Est consolide la transformation de l’Europe centrale
et orientale
Nouvelles priorités en
parallèle à la consolidation
de l’Union économique
et monétaire: la poursuite
du développement d’une
politique étrangère et de
sécurité commune s’ajoute
à un approfondissement
continu et aux perspectives
d’un élargissement
à d’autres pays.
La fin de la guerre froide a offert une chance historique de faire participer les Etats de
l’ancienne sphère soviétique à l’intégration européenne et, par là-même, à la construction
de la paix en Europe. Le fait que les Etats d’Europe de l’Est aient reçu, dès les premières
phases de changement, la promesse qu’ils pourraient adhérer à l’UE et qu’ils seraient soutenus dans cette voie s’ils mettaient en œuvre certaines réformes a largement contribué à
la bonne marche du processus de transition. Pour l’UE, cet élargissement à douze nouveaux pays constitue un formidable défi économique et politique. Parallèlement à l’élargissement, l’intégration s’est poursuivie sous l’impulsion des traités d’Amsterdam et de
Nice. Le marché intérieur de l’UE est devenu réalité et un espace juridique commun se
dessine à l’horizon; les Etats de Schengen ont élaboré entre-temps un espace migratoire
commun, tandis que la politique étrangère et de sécurité commune de l’UE prend forme.
La tentative de doter l’UE d’une Constitution reposant sur une base de droit international
consolidée et d’adapter les processus décisionnels au sein de l’UE à la présence de 25 pays
membres a toutefois échoué au printemps 2005. En fin de compte, l’élargissement de l’UE
soulève la question suivante: quels Etats veulent et doivent faire partie d’une Europe intégrée, dotée de mécanismes décisionnels supranationaux? Dans le processus qui consiste
à rassembler, au sein d’une unité politique et économique, des pays voisins partageant une
histoire, des traditions et des systèmes de valeurs similaires, les anciennes frontières historiques et culturelles jouent, semble-t-il, un rôle non négligeable.514 Aussi conviendraitil de définir les relations entretenues par l’UE avec les ex-républiques soviétiques de telle
sorte que le nouvel ordre européen ne fasse pas apparaître de lignes de friction. Autre point
délicat: les relations avec la Turquie, dont la procédure d’adhésion formelle a certes été
lancée en 2005 mais qui, eu égard au cadre de négociation, ne pourra pas être conclue
avant l’adoption du cadre financier de l’UE pour la période après 2014. Si le but des négociations est l’adhésion, il s’agit d’un processus ouvert dont l’issue n’est pas garantie d’emblée. En décembre 2006, l’UE a décidé de surseoir provisoirement aux négociations avec
la Turquie dans huit des 35 dossiers en discussion, Ankara refusant d’étendre à Chypre
l’union douanière avec l’UE.515
La tension entre approfondissement et élargissement à
l’Est subsiste
L’UE reste tiraillée entre s’élargir et poursuivre son approfondissement. A cet égard,
l’Agenda 2000 et le traité de Nice ont prévu des réformes pour rendre l’UE apte à s’élargir, tandis que les 13 candidats à l’adhésion ont été tenus de respecter les critères dits de
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Copenhague, imposés à l’ensemble des prétendants. Mais, loin de répondre aux attentes,
les réformes lancées à Nice ne garantissent que partiellement que l’UE fonctionnera pleinement à 25, voire 27 ou plus d’Etats membres. Si d’autres propositions exhaustives de
réformes de l’UE n’ont jamais manqué, ce sont précisément les structures devant être
réorganisées qui font obstacle à leur mise en œuvre. En décembre 2001, lors du Conseil
européen de Laeken, une convention dirigée par l’ex-président français Valéry Giscard
d’Estaing a été chargée d’élaborer, en dehors de l’ordre du jour habituel, des propositions
de réformes qui ont été présentées durant la conférence intergouvernementale de 2003.516
Un projet de Constitution a effectivement été présenté lors du sommet de l’UE à Thessalonique en été 2003; après avoir subi quelques modifications, il a été approuvé au sommet de l’UE de juin 2004 et signé le 29 octobre 2004.517 Après l’échec des référendums
en France le 29 mai 2005 et aux Pays-Bas le 1er juin 2005, le processus de ratification a
été gelé. Lors de leur rencontre au sommet en juin 2005, les chefs d’Etat et de gouvernement ont décidé d’instaurer une «phase de réflexion» courant jusqu’à la fin de la présidence autrichienne du Conseil de l’Union européenne en juin 2006, sans pour autant que
cela signifie une remise en question de la poursuite du processus de ratification. Les 15
et 16 juin 2006, le Conseil de l’UE a examiné les différentes initiatives présentées jusqu’à
cette date et décidé de prolonger la phase de réflexion. L’Allemagne (qui assure la présidence durant le premier semestre 2007) soumettra un rapport au Conseil de l’UE. Le
calendrier prévoit la formulation d’une solution au plus tard lors de la présidence française, à savoir durant le second semestre de 2008. Dans l’intervalle, il est prévu de poursuivre avec la proposition que la Commission européenne a présentée dans sa contribution «Un agenda citoyen pour l’Europe» en mai 2006, lequel prévoit, jusqu’à la résolution
de la crise constitutionnelle, de poursuivre l’intégration en exploitant au mieux les possibilités offertes par les accords existants. Le Parlement européen a lui aussi adopté une
déclaration non contraignante en la matière en janvier 2006, laquelle prévoit de familiariser les citoyens avec le projet de Constitution au moyen de «forums parlementaires» et
de décider de la suite des opérations au second semestre 2007. Il n’existe donc pas encore
de mesures concrètes pour sortir de la crise. Le projet de Constitution n’a guère de chance
d’être accepté dans sa forme actuelle. Cet échec traduit l’existence d’un malaise au sein
de l’UE, auquel ni les institutions européennes ni les gouvernements des pays membres
n’ont encore trouvé de remède, à savoir le scepticisme grandissant, surtout des «vieux»
Etats membres face au développement de l’UE et notamment à l’égard de son élargissement.518 Il semblerait que l’UE connaisse aujourd’hui de sérieuses limites à son approfondissement et à son agrandissement.
Besoin urgent de réformes,
afin de garantir le fonctionnement de l’UE après son
élargissement
Accord sur un projet de
Constitution mais rejet
par référendum en France
et aux Pays-Bas
L’UE atteint ses limites
Cette crise ne doit toutefois pas faire oublier tout le chemin parcouru et le fait que l’UE a
pris à bras le corps différents défis actuels. A part la consolidation attendue de la politique étrangère et de sécurité commune, la collaboration renforcée dans les domaines de
l’immigration, de l’asile et de la drogue, la lutte contre le crime organisé (renforcement
d’EUROPOL), la coopération policière, les tendances planétaires exigent de l’UE et de
ses membres des efforts accrus en matière de relance économique, d’amélioration de la
compétitivité, de baisse du chômage et de réduction des atteintes à l’environnement. Les
succès du développement social et économique seront les conditions indispensables d’une
intégration réussie à long terme.519 En mars 2000, lors du sommet de Lisbonne, le Conseil
européen a adopté un important train de mesures en matière de politique économique,
sociale et environnementale qui doit permettre à l’UE de devenir d’ici à 2010 la zone économique la plus productive et la plus innovante du monde. Quand bien même son bilan à
mi-parcours est mitigé, ce programme a été remodelé et prolongé jusqu’en 2013. Dans le
domaine de la formation, parallèlement au soutien du processus de Bologne déjà largement mis en œuvre, l’UE a lancé des projets majeurs, dont le «triangle de la connaissance»
(l’encouragement simultané de la recherche, de la formation et de l’innovation par le biais
des programmes-cadres correspondants: p. ex. le 7e Programme-cadre de recherche, le
«Programme pour l’éducation et la formation tout au long de la vie» et «Innovation compétitive»). Le Processus de Copenhague vise, quant à lui, à instaurer dans le domaine de
la formation professionnelle – de manière analogue au Processus de Bologne pour les hautes écoles – une équivalence et notamment un système européen de crédits («Cadre national de qualifications»). Un grand pas dans cette direction a été accompli avec l’introduction réussie de l’euro comme monnaie scripturale, puis avec la mise en circulation, en
2002, des pièces et des billets. En effet, l’euro confère une plus grande stabilité aux mar-
Réglementation au niveau
de l’UE: politique des
migrations, lutte contre
le crime organisé, intensification de la collaboration
policière
L’Union monétaire entraîne
un besoin de coordination
accru en matière de politique financière et économique
Compétitivité, croissance
économique et chômage
restent dépendants en
première ligne de la capacité de réforme des pays
membres
Initiatives de l’UE dans
le domaine des sciences
et de la formation
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chés des changes, la zone euro se caractérisant par des taux d’inflation bas. L’euro s’est
imposé comme monnaie d’émission, et, après une faiblesse initiale, il est progressivement
sorti de l’ombre du dollar. Il reste cependant encore un long chemin à parcourir avant que
l’euro ne devienne une monnaie de réserve internationale à côté voire devant le dollar. De
plus, il a perdu de son éclat aux yeux des citoyens et citoyennes de l’UE après que le passage à l’euro en 2002 a été utilisé par le commerce de détail dans tous les pays concernés
notamment pour augmenter les prix. Aussi la monnaie unique doit-elle encore faire ses
preuves en tant que moteur de réformes approfondies. L’existence du marché intérieur et
la création de l’Union économique et monétaire s’accompagnent d’une centralisation plus
marquée de la politique économique (politique monétaire, politique de la concurrence); il
importe également que les partenaires au sein de l’UE harmonisent mieux leurs vues,
notamment en matière de politique économique et financière; leur politique économique
extérieure commune pourrait s’en trouver renforcée. Les effets escomptés sur la croissance et l’emploi n’ont toutefois pas atteint l’ampleur espérée. Les Etats membres de l’UE
ont en effet connu une évolution conjoncturelle assez variable, ce qui montre très clairement l’importance d’entreprendre des réformes structurelles, notamment en ce qui
concerne le marché de l’emploi, la fiscalité et les conditions juridiques de l’activité économique.520 Tandis que les grands pays membres d’Europe continentale exercent une forte
pression avant tout pour harmoniser les politiques fiscales, et souhaitent pouvoir mieux
lutter contre la concurrence fiscale qu’ils estiment nuisible (aussi en relation avec la
Suisse, où le traitement fiscal des sociétés holding et de gestion fait l’objet de discussions), la Grande-Bretagne et surtout les nouveaux pays membres d’Europe centrale sont
fermement opposés à une telle harmonisation puisqu’elle leur enlèverait une partie de
leurs avantages concurrentiels.
L’UE ne se dirige pas
vers un super Etat
De nombreux domaines
resteront du ressort des
Etats membres
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Malgré les succès remportés en matière d’élargissement et d’intégration, l’UE ne se dirige
pas vers l’édification d’un super Etat uniforme, contrairement à certaines craintes et allégations émises en ce sens. Par sa taille, l’appareil bureaucratique de Bruxelles est comparable à une métropole européenne. Dans les domaines communautaires du premier pilier
de l’UE, les Etats membres exercent leur souveraineté conjointement, en application des
règles convenues (généralement, la procédure de codécision). Pour être adoptés, la plupart des projets législatifs communautaires doivent être approuvés à 70% des voix pondérées, une condition plus sévère que, par exemple, dans le cas d’une modification constitutionnelle aux Etats-Unis. Selon des résultats issus de la recherche, la probabilité
d’adoption de directives a continuellement baissé dans de nombreux domaines suite à
l’élargissement de l’UE, dans la foulée de la réforme de la procédure de vote en son sein,
et ce malgré le passage au système de vote à la majorité qualifiée.521 La gouvernance communautaire s’avère de plus en plus difficile, même dans le domaine du premier pilier. Il
importe donc que la Commission européenne recoure à de nouvelles formes de coopération, telles que les réseaux transnationaux, qui associeraient davantage les représentants
de l’industrie et de la société civile (par exemple, dans le cas de la réglementation du marché européen de l’électricité) et les laisseraient s’autoréguler dans des domaines techniques bien définis. La politique extérieure et de sécurité commune (deuxième pilier), de
même que la coopération policière et judiciaire en matière pénale (troisième pilier) relèvent toujours de la coopération entre les Etats (cela signifie qu’il n’existe officiellement
aucun transfert de compétences). L’UE n’a pas compétence en matière de fiscalité directe;
son budget plafonne à 1,27% du produit national brut (PNB) de l’UE; les arrêtés actuels
prévoient un seuil de 1,045% du PNB pour la période 2007-2013. Les propositions faites
par la Commission de laisser à l’UE le soin de fixer ses propres sources d’impôts se sont
heurtées à de vives oppositions. Un grand nombre de domaines relèvent encore de la compétence exclusive des Etats membres. Il est probable que la politique de l’emploi, la culture, la recherche et la formation, les affaires sociales, la technologie et la fiscalité522 resteront dans un avenir proche du ressort de chaque Etat membre. La situation est analogue
dans le domaine des infrastructures. L’UE définit certes des objectifs communs (par exemple, le schéma directeur des trains à grande vitesse), mais les moyens financiers nécessaires à leur réalisation doivent être fournis essentiellement par chaque Etat concerné.523
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A1.2 Hypothèses quant à l’évolution du contexte international à l’horizon 2010
Dans le monde
A moyen terme, le système international ne sera ébranlé ni par des catastrophes écologiques d’envergure mondiale, ni par des migrations intercontinentales massives, ni par des
conflits armés mondiaux. Mais les catastrophes naturelles à l’échelle régionale, provoquées
notamment par des changements climatiques toujours plus importants ne sont pas à
exclure, de même que l’aggravation de certaines crises politiques au chapitre des conflits
militaires. Le nombre de conflits impliquant le recours à des armes a nettement diminué
depuis les années 1990. En effet, avant qu’ils ne dégénèrent en guerre, une part croissante
de conflits interétatiques et intra-étatiques sont désamorcés par la diplomatie préventive, la
menace de sanctions et des missions de maintien de la paix. Cela étant, il n’est pas exclu
que des guerres interétatiques éclatent à l’avenir.524 Bien que la probabilité de conflits
armés soit actuellement faible dans les Balkans, la situation reste structurellement instable
dans cette région;525 elle restera problématique dans les foyers de crise du Proche et du
Moyen-Orient, d’Asie méridionale et orientale.526 La superpuissance américaine continuera de mener des guerres limitées si elle estime qu’elles sont dans son intérêt, même sans
l’appui de ses alliés. L’utilisation du pétrole comme «arme» dans des conflits politiques
n’est pas à exclure: tandis que ses répercussions économiques ne tarderaient pas à se faire
sentir à court terme, elle n’aurait qu’un impact assez faible à moyen et long termes compte
tenu de la diversification des sources énergétiques et de la pluralité des fournisseurs pétroliers.527 Mais même en l’absence de tels scénarii, la dépendance de l’Europe et des EtatsUnis envers les fournisseurs de pétrole du Moyen-Orient reste un problème, d’autant que
les grandes économies émergentes d’Asie renforcent leur présence sur les marchés énergétiques mondiaux et contribuent à une augmentation sensible de la demande.
Guerres et catastrophes:
Les catastrophes écologiques et les mouvements
migratoires massifs restent
largement régionaux
ou latents
Persistance des risques
de guerre identifiés
La dépendance envers
les fournisseurs de pétrole
du Moyen-Orient reste
un problème
La mutation rapide de l’environnement de la politique de sécurité dans différentes régions
du monde recèle le danger d’une nouvelle érosion du régime du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP). Au cours des dernières années, son affaiblissement et
sa remise en cause partielle sont principalement le fait de quatre facteurs. Le premier est
le refus des Etats nucléaires d’honorer leur promesse de désarmement. Le deuxième est
lié au renforcement de l’utilisation d’instruments informels (tels que l’Initiative de sécurité contre la prolifération) et au recours de conventions juridiquement non contraignantes de ce régime. Troisièmement, à l’exemple de ce qui s’est passé avec la Corée du Nord
et l’Iran, des pays dont les voisins aspirent aux armes nucléaires ou en détiennent déjà
pourraient être amenés à en faire de même; cette situation produirait un effet de domino
à l’échelon régional. Enfin, dernier facteur, le risque d’un transfert de matériel nucléaire
à des acteurs non étatiques a augmenté, d’une part de par la formation de réseaux (A.Q.
Khan au Pakistan), de l’autre, en raison de la sécurité déficiente des installations nucléaires. Le débat de longue date sur la théorie de la dissuasion nucléaire («more may be better») semble – tout du moins aux Etats-Unis – avoir fait place à la différenciation entre
une prolifération acceptable et organisée en dehors du régime du TNP (Israël, l’Inde), une
prolifération tacitement tolérée (le Pakistan) et une prolifération combattue avec force
(l’Irak, peu à peu l’Iran). Le TNP fait lui-même une distinction problématique, liée à des
raisons historiques et de politique des pouvoirs, entre les Etats nucléaires et ceux qui sont
contraints de s’engager à renoncer à leurs ambitions nucléaires. L’accord commercial
nucléaire conclu en 2005/2006 entre les Etats-Unis et l’Inde, qui doit encore être approuvé
par le Congrès et par le Groupe des fournisseurs nucléaires (contrôle des exportations
nucléaires), tient davantage compte des intérêts régionaux des Etats-Unis et semble renforcer la distinction arbitraire entre «bonne» et «mauvaise» prolifération – ses répercussions sur les discussions controversées autour des programmes nucléaires de l’Iran et de
la Corée du Nord étant incertaines. L’UE considère elle aussi la prolifération des armes
de destruction massive comme l’un des défis majeurs de la politique de sécurité dans les
années à venir. Elle y voit la principale menace militaire pour la région; considérant par
ailleurs que seule une action coordonnée de tous les Etats permettra d’éviter leur dissémination, l’UE aspire à renforcer les accords internationaux actuellement en vigueur sur
le contrôle des armes de destruction massive, sans toutefois exclure une procédure décisive dans le cadre de l’ONU.528 Aux Etats-Unis, le transfert d’armes nucléaires à des terroristes est perçu comme une réelle menace.529
Armes nucléaires:
Le danger de leur prolifération croît
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Terrorisme international:
Il s’organise de plus en plus
en réseaux mondiaux
Des mesures s’imposent
tant à l’échelle nationale
qu’internationale
Est susceptible de constituer
une menace militaire pour
le monde entier
Le monde restera longtemps encore confronté au terrorisme international, qui exige des
mesures appropriées de toute nature (mesures policières et relevant de la politique intérieure, programmes d’intégration sociale) et une collaboration internationale (en vue de
lutter contre les causes profondes du terrorisme). Par ailleurs, il n’est pas exclu que certains Etats prennent des mesures militaires en vue de combattre des menaces terroristes
dans d’autres pays.530 En Europe, où les risques militaires ont réellement disparu depuis
la fin de la guerre froide, le terrorisme représente le principal défi de la politique en
matière de sécurité; la menace qu’il fait peser est présente dans la conscience collective.
Jusqu’à présent, le terrorisme était essentiellement un problème national, ou tout du moins
régional, qui avait un lien direct avec les conflits domestiques. Or, à l’heure actuelle, le
terrorisme, surtout celui d’origine islamique, s’organise de plus en plus en réseaux mondiaux. En ce qui concerne la prévention et la lutte, cette forme de terrorisme se rapproche
davantage de la criminalité organisée (cf. ci-après). Mais le terrorisme peut également
apparaître comme une menace militaire internationale, par exemple lorsque des Etats le
favorisent, voire l’utilisent pour s’attaquer à un autre Etat, ou dans l’hypothèse où des terroristes devaient entrer en possession d’armes de destruction massive. S’il est plutôt peu
probable pour l’heure que des armes nucléaires parviennent aux mains de terroristes, il
n’en demeure pas moins que le risque est pris au sérieux dans la communauté scientifique.531 Les Etats qui soutiennent, ouvertement ou de manière dissimulée, le terrorisme
international, ont tout lieu de craindre des représailles militaires. S’agissant de la lutte
contre les causes du terrorisme, il convient d’opérer une distinction entre les stratégies à
court terme et celles à long terme. A court terme, les mesures interétatiques (policières,
relevant de la politique intérieure, sociales et autres) et la coopération internationale sont
indispensables.532 A long terme, le terrorisme ne pourra être combattu qu’au moyen de
réformes politiques dans les pays où il est né, d’une amélioration des rapports entre les
cultures ainsi que d’un soutien au développement économique. La résolution du conflit
entre Israël et la Palestine constituerait à cet égard une condition essentielle.
Population mondiale:
Croît jusqu’en 2025
à environ 8 milliards
Stagnation de la population
dans les pays développés
et accélération du vieillissement – malgré la hausse
de l’immigration
Dans les pays en développement, persistance de la croissance démographique et
tendance au vieillissement
Selon les prévisions à moyen terme de l’ONU (révision de 2004), la population mondiale
s’élèvera à 6,5 milliards en 2005, à 7,2 milliards en 2015, à 7,9 milliards en 2025 et à
9,1 milliards en 2050.533 Au cours de la période allant de 2005 à 2050, le taux de croissance
annuel s’établira à quelque 0,05% dans les pays développés, les pays européens accusant
néanmoins un déclin de 0,24%. Le solde positif est lié à l’évolution démographique aux
Etats-Unis et au Canada, où la croissance moyenne restera de 0,64%. Le déclin démographique a pour corollaire une accélération du vieillissement de la population: dans de nombreux pays développés, le nombre des plus de 64 ans devrait quasiment doubler par rapport à celui des personnes dans la tranche d’âge de 20 à 64 ans (quotient d’âge) d’ici à
2050. La Fédération de Russie devrait accuser un déclin démographique de 14 millions
de personnes d’ici à 2025 et de 31 millions de personnes d’ici à 2050, ce qui entraînerait
un rétrécissement sensible de la population. En Allemagne – pour prendre l’exemple d’un
pays d’Europe occidentale – la population devrait diminuer au cours de cette période, passant d’environ 82 millions à 78 millions. En revanche, les régions voisines de l’Europe,
le Proche et le Moyen-Orient ainsi que l’Afrique continueront d’enregistrer une croissance de leur population au cours des décennies à venir, en dépit d’une baisse du taux de
natalité. Ainsi, d’ici à 2050, les prévisions tablent sur une augmentation de 60% en Afrique du nord, de 80% au Proche et au Moyen-Orient (y compris la Turquie) et de 125%
dans les pays d’Afrique subsaharienne. La plupart des pays actuellement en développement seront eux aussi confrontés au vieillissement de la population; son rythme y sera
même beaucoup plus rapide qu’en Europe, par exemple, en raison de la chute brutale du
taux de fertilité enregistrée depuis les années 1970. Dans les pays en développement, si,
dans un premier temps, les progrès en matière de soins médicaux entraînent une brusque
poussée démographique, les avancées en termes de développement auront généralement
tendance à ralentir cette croissance par la suite. Dans de nombreux pays d’Afrique, le bilan
démographique sera très fortement marqué par l’épidémie de sida.534
Migrations:
La pression continue sur les
pays développés exige une
maîtrise des migrations
Les pays développés resteront soumis à une pression migratoire. S’ils ne tariront pas, les
flux de réfugiés liés à la guerre, à la famine, à des problèmes économiques ou à des catastrophes d’envergure, se dérouleront essentiellement à l’intérieur des frontières mêmes
d’un pays, tout au plus d’une région. Pour des raisons démographiques, l’immigration
revêt une importance particulière pour les pays développés. Entre 2000 et 2010, ces der-
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niers seront en effet appelés à accueillir un flux net d’environ 2,6 millions de migrants
chaque année. Si la nécessité d’une maîtrise des migrations est établie, il reste qu’elle ne
doit pas consister en la seule mise au point de stratégies de dissuasion. Dans de nombreux
pays développés, en particulier en Europe et au Japon, l’immigration est devenue une
composante essentielle de la croissance. Sans elle, la diminution de la population totale
serait bien plus rapide et plus marquée que prévu dans certains pays du fait du faible taux
de natalité. Les pays de destination développés continueront d’aspirer à une migration
modérée et contrôlée, laquelle devrait permettre de couvrir les besoins de main-d’œuvre
et de compenser en partie la diminution naturelle de la population. Les apports de fonds
des émigrants demeureront une source financière importante pour les pays de provenance.
Les flux de réfugiés continueront à se dérouler essentiellement à l’intérieur
d’un pays, tout au plus
d’une région
Une migration modérée
est dans l’intérêt des pays
de provenance et de destination
Au cours de la seconde partie du 20e siècle, les maladies infectieuses étaient communément considérées comme un problème largement résolu, tout du moins dans les pays
industrialisés. C’était sans compter sur l’apparition de nouvelles maladies telles que le
sida, le Syndrome Respiratoire Aigu Sévère (SRAS) la grippe aviaire,535 qui ont montré
que les problèmes de santé mondiaux augmentent et ont des conséquences économiques
et politiques non négligeables. Dans les dix années à venir, l’apparition d’une pandémie
de grippe à l’échelle mondiale est jugée probable. Un nombre croissant d’Etats – parmi
lesquels la Suisse – s’y préparent de manière intensive. Les questions relatives à la santé
gagnent en importance dans la coopération politique internationale et dans la définition
de l’orientation donnée à la politique de développement. A preuve, la Déclaration du Millénaire approuvée par l’ensemble des Etats membres des Nations Unies, laquelle accorde
une place centrale à la santé.536 La protection de la santé exige une multiplication des initiatives transfrontalières, par exemple au niveau de la sécurité alimentaire, des médicaments et des produits chimiques, de la radioprotection, de la sécurité au travail ainsi que
dans de nombreux domaines de la politique environnementale. Il n’est pas rare que les
questions de santé relèvent également de la politique commerciale, les mesures de protection de la santé étant susceptibles d’entraver la libre circulation des personnes et des marchandises. Inversement, les mesures adoptées dans le cadre de la politique commerciale
peuvent indirectement avoir des effets négatifs ou positifs sur la santé de la population
d’un pays. L’une des principales exceptions au principe fondamental de l’OMC du libre
accès au marché tient compte de ces interactions délicates en autorisant les mesures nécessaires à la protection de la santé pour autant qu’elles n’entraînent aucune discrimination
et ne constituent pas une restriction déguisée au commerce international.
Nouveaux problèmes
de santé mondiaux:
Nouvelles maladies infectieuses à l’échelle mondiale
La santé, thème clé de la
politique de développement
La protection de la santé:
une tâche internationale
Mesures d’exception
de l’OMC pour préserver
la santé publique
Le courant de pensée du libéralisme économique reste prépondérant à moyen terme; sa
crédibilité tendra même plutôt à s’accroître du fait de la montée en puissance prévisible
des nations émergentes d’Asie de l’Est. La division internationale du travail continue de
se développer à l’échelle mondiale. Malgré les résistances, la mondialisation se poursuivra.537 L’extension du libre-échange à l’agriculture entre les plus grandes puissances commerciales ne saurait guère être évitée à l’avenir, mais elle se mettra en place de manière
plus progressive.538 La mondialisation ne donnera pas naissance à l’homogénéisation tant
redoutée mais plutôt à des formes culturellement hétérogènes de modernité. Un nombre
croissant des habitants de la planète seront concernés par le phénomène et pourront en
profiter; à moyen et à long termes, les grandes économies émergentes asiatiques, notamment la Chine et l’Inde, seront les «gagnantes» de la mondialisation539. Quant aux pays les
plus pauvres, surtout en Afrique, ils resteront en marge, ou en seront carrément exclus.
Libéralisme économique:
Reste la doctrine
de référence
La mondialisation se poursuit parce que des Etats clés
veulent rester engagés dans
cette voie
Les nations asiatiques
émergentes, surtout la
Chine et l’Inde, sont les
nouvelles «gagnantes»
de la mondialisation
Les pays les plus pauvres
restent exclus
L’OMC améliore les chances des grandes nations exportatrices, notamment celles d’Asie,
mais exige également des ajustements économiques en profondeur, qui présentent des risques sur les plans social et politique, comme l’OCDE l’a fait apparaître pour la Chine.540
Les mutations en Europe orientale, l’ouverture de la Chine, la libéralisation de l’Inde ainsi
que différentes évolutions en Amérique latine poussent de nouveaux acteurs, conscients
de leur valeur, sur la scène mondiale. Grâce à des réformes réussies, les «tigres» asiatiques (Singapour, Corée du Sud, Thaïlande, Taïwan), l’Indonésie ainsi que la Malaisie ont
pu sortir des turbulences de la crise en Asie (1997/98) et se redresser après la baisse boursière survenue en 2001/02 (crise des valeurs technologiques). En plus de leur poids grandissant en tant qu’exportateurs et destinataires d’investissements directs de groupes multinationaux (pour la plupart européens et américains), ces pays jouent un rôle croissant en
Rapports de force au sein
de l’économie mondiale:
Prépondérance persistante
du maillage au sein
de la «triade ALENA,
UE et Japon»
Montée en puissance rapide
des pays émergents d’Asie,
de la Russie ainsi que
du Brésil
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tant que marchés communs, concurrents et sites d’implantation. Le maillage en réseau de
l’ALENA, de l’UE et du Japon (triade) restera prépondérant à moyen terme. Reste que la
montée en puissance des économies chinoise, indienne, brésilienne et russe (les «BRICs»)
et éventuellement celle d’Afrique du Sud modifiera de manière encore plus sensible la
«carte économique» du monde à moyen et à long termes, en particulier si le contexte
national et international reste relativement calme et si l’approvisionnement en matières
premières, notamment en énergie, ne donne lieu à aucune friction majeure.541 Les flux
commerciaux internationaux, les investissements directs et les relations politiques entre
les grands blocs commerciaux et les pays émergents à croissance rapide iront grandissant
et s’approfondiront. Les entreprises multinationales et leurs alliances stratégiques joueront un rôle croissant.
Modernisation:
Croissance du partage du
travail et de la concurrence
entre places économiques,
problèmes d’adaptation
et nécessité de réorienter
ses activités dans les pays
industrialisés
L’impact du nouveau système technique et organisationnel se traduit essentiellement par
la mondialisation progressive et la restructuration de l’économie, notamment dans le secteur tertiaire; la division du travail se généralise, surtout entre les pays développés, mais
aussi, de plus en plus, avec les pays émergents. Le volume mondial des nouvelles technologies est en pleine croissance. La présence sur ces marchés devient de plus en plus importante pour les entreprises et pour les régions économiques. A la modernisation et aux effets
qui en découlent sur l’économie mondiale viennent s’ajouter des problèmes d’adaptation
structurelle dans les vieux pays industrialisés, surtout en Europe.
Croissance de l’économie
mondiale:
A court terme:
accélération de la croissance
après avoir surmonté les
conséquences tardives des
crises des années 2001/2002
A moyen terme:
croissance continue selon la
tendance des vingt dernières
années
Glissement successif de
l’épicentre de l’économie
mondiale de l’Atlantique
vers l’Asie et la zone transpacifique
Possibilité de crises freinant
la croissance du fait des risques politiques plus élevés
Concurrence croissante entre
les places économiques
A court comme à moyen termes, l’OCDE et le FMI tablent sur une évolution comparable
aux Etats-Unis, dans l’UE ainsi qu’au Japon, avec des taux de croissance annuelle d’environ 2,5% à 2,9% et la perspective d’une légère accélération. Globalement, on escompte
une poursuite du développement économique de ces vingt dernières années dans les pays
de la zone OCDE.542 Dans les pays émergents et en développement, le taux de croissance
économique sera deux fois plus élevé, cette avance se réduisant néanmoins quelque peu
d’ici à la fin de cette décennie. Les perspectives mondiales restent positives à moyen
terme.543 Mais l’économie mondiale ne sera sans doute pas épargnée par les crises, les
conflits et les catastrophes ni par les retombées de problèmes majeurs en suspens, tels que
la réforme structurelle du système bancaire chinois et les déséquilibres de l’économie
mondiale avec le double déficit des Etats-Unis (balance des paiements et budget). En règle
générale, tous les pays émergents et en développement qui prennent en marche le train de
la mondialisation enregistrent des taux de croissance supérieurs à ceux des pays développés, mais en retour, ils seront plus vulnérables en cas de repli conjoncturel temporaire.
A l’inverse, toutes les régions des pays en développement qui n’ont pas rejoint l’arène
économique internationale, stagnent, dans le meilleur des cas, voire (en cas de guerre, de
catastrophe et d’épidémie) régressent de manière significative. La mondialisation de
l’économie gagne du terrain. Elle promet une concurrence constante entre les places économiques des pays émergents et des Etats industrialisés. Ces derniers doivent, par conséquent, adapter leurs structures et se recentrer sur les nouvelles technologies, les compétences et les marchés en expansion.
Pays en développement
les plus pauvres:
Aggravation des problèmes
et risque d’un retard croissant en termes de développement
Importance accrue des approches politiques intégrales
et transversales pour améliorer les perspectives de ces
pays
Dans les 40 années à venir, la population des pays en développement passera de cinq à
huit milliards d’habitants. On enregistrera des progrès sur le front de la lutte contre la pauvreté et on assistera à un relèvement général du niveau du seuil de pauvreté. Cela étant,
ces évolutions n’interviendront pas assez vite et ne concerneront pas toutes les régions du
monde. Ainsi, tandis que le nombre de pauvres diminuera dans certaines régions d’Asie
et en Amérique du Sud, il augmentera en Afrique. La répartition de la richesse et une utilisation équitable des ressources deviendront des questions centrales. Le processus de différenciation dans les pays en développement donne naissance à divers problèmes et
conflits d’intérêts. Le nombre des pays les moins avancés (PMA) est passé à 49, la grande
majorité d’entre eux étant située en Afrique subsaharienne. Par ailleurs, si aucune mesure
supplémentaire n’y est déployée, de nombreux pays à revenu intermédiaire (PRI) n’auront à moyen terme que peu de chances de voir leurs perspectives de développement
s’améliorer et de profiter de manière significative de la croissance des marchés mondiaux
et des nouvelles technologies. Ces pays risquent de rester à un bas niveau, à cause de leur
évolution démographique, de l’insuffisance de leurs ressources financières et de leurs
infrastructures (transports, énergie, santé, etc.), de leur niveau d’endettement élevé, de la
formation médiocre de la population, etc.; leur retard sur les régions en expansion est donc
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susceptible de se creuser. Dans les zones touchées, surtout en Afrique, la pauvreté et l’aggravation des problèmes locaux (famines, surexploitation des ressources, exode rural,
conflits armés, migrations régionales, problèmes de santé plus aigus (sida544), etc.) en
seraient les conséquences. La pauvreté constituera le problème majeur de la politique en
matière de développement, de paix et d’environnement. Les dispositifs internationaux et
les approches intégrales relatifs à la mise en place de conditions générales dans les domaines économique, social et écologique revêtiront une importance accrue pour relever les
défis mondiaux, assurer la conservation de biens publics globaux et se rapprocher des
objectifs de développement du Millénium que la communauté internationale s’est fixés à
l’horizon 2015.545
A moyen terme, la résistance au sein des pays industrialisés (naissance de mouvements
nationalistes, opposition des groupes désavantagés sur le plan social, réactions socioculturelles) pourra être contenue à un niveau raisonnable et identifiable par des mesures complémentaires des Etats concernés (politique plus restrictive des migrations, politique
ciblée du marché de l’emploi et des affaires sociales). Ces dernières ne feront pas obstacle
à la tendance continue à la libéralisation et à la mondialisation. Dans les civilisations non
occidentales, ce sont surtout les principes économiques de la libéralisation qui gagneront
du terrain. La démocratisation devrait se poursuivre, quoique certaines valeurs comme
l’individualisme, les droits de l’homme, l’exercice de la démocratie ou le pluralisme
social ne continuent d’être introduites et appliquées que de manière superficielle.546 Il n’y
aura pas pour autant de «choc des civilisations».
Résistance à la modernisation et à la libéralisation:
Des mesures complémentaires en limitent la portée
Adoption lente, parfois
sélective, des valeurs
démocratiques
Pas de choc des civilisations en vue
L’expansion rapide de l’économie mondiale, notamment en Asie méridionale et orientale,
se traduit par une augmentation de la demande de matières premières de toute sorte; même
l’industrie mondiale de l’acier, autrefois en proie à la crise, connaît un essor. L’énergie,
surtout les sources fossiles, restera disponible dans un avenir proche, même si ses prix
auront tendance à augmenter.547 Les conséquences sur le climat sont prévisibles:
les connaissances actuelles laissent prévoir un impact croissant du changement climatique,548 tandis que tend à se ralentir la destruction de la couche d’ozone stratosphérique.549
Des mesures protectrices seront mises en œuvre au forceps pour faire face à l’érosion
et à la destruction croissante de la biodiversité.550 La pression sur les écosystèmes
(déforestation, pollution des eaux, diminution des réserves d’eau potable dans certaines
régions du monde, épandage de substances chimiques nocives) s’accentuera. D’une
manière générale, la marche vers le développement durable au niveau de l’utilisation
des ressources de toute nature ne s’instaurera qu’à petits pas et à long terme. Néanmoins,
les progrès considérables enregistrés dans ce domaine, surtout dans les pays développés,
sont en partie le fait de la délocalisation, dans les nations émergentes, de secteurs de
production consommant beaucoup d’énergie et de matières premières. Dans certaines
d’entre elles, on constate ainsi une détérioration de la situation environnementale.551
Les accords internationaux et les conditions générales ne verront le jour ou ne seront
développés que sous la pression de l’urgence et ne seront transposés à l’échelle nationale
que lorsque la prospérité croissante sera favorable à une réorientation vers le développement durable. La réorientation des organisations internationales (en particulier de
l’OMC, des banques de développement régionales et des institutions de Bretton Woods)
en vue de l’adoption de clauses sociales, écologiques et favorables au développement
durable est lente et partielle.552 A moyen et à long termes, la mise sur pied d’un régime
écologique international et le développement de technologies respectueuses des ressources pourraient produire un effet notable, surtout si, grâce à l’interaction entre urgence écologique, pression sur les coûts des matières premières traditionnelles et progrès technique
générateur de baisses de coûts dans des domaines clés, de nouveaux marchés s’ouvrent et
qu’il en résulte des avantages concurrentiels pour les fournisseurs de ces nouveaux produits et ressources.553 Reste qu’une évolution en direction des objectifs fixés implique
qu’à l’échelle internationale, mais aussi dans certains pays ou dans certaines régions, les
adaptations telles que la mise en place de conditions générales pertinentes en matière
d’environnement et, en particulier, de réformes fiscales d’ordre écologique soient poursuivies.554
Pression croissante
sur l’environnement et les
matières premières:
Augmentation de la
consommation de sources
d’énergie fossiles et de la
demande de matières premières de toute sorte
Croissance mondiale
des nuisances environnementales
Augmentation de la
pression sur les écosystèmes Développement
durable dans de nombreuses
régions du monde à long
terme seulement
Lente réorientation des
organisations internationales et mise en œuvre
progressive par les Etats
La mise en place de régimes écologiques internationaux et de technologies
respectueuses des ressources contribue à remédier
au problème
Des conditions générales
pertinentes en matière
d’environnement et des
réformes fiscales d’ordre
écologique sont indispensables
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Ordre mondial et organisations internationales:
Maintien du rôle du FMI,
de l’OMC, de la Banque
mondiale; importance de
l’ONU et implication de la
société civile mondiale
Tendance actuelle à une
approche unilatérale et
extraterritoriale (Etats-Unis
et UE) et préférence accordée par les deux blocs
commerciaux à des solutions
bilatérales
Ordre mondial de plus en
plus multipolaire du fait de
la montée en puissance des
grands Etats asiatiques et du
redressement de la Russie
Grâce à la nouvelle marge de manœuvre obtenue après la fin de la guerre froide, la dynamique des organisations internationales universelles se maintiendra. En dépit de critiques
massives formulées à leur égard, l’OMC, la Banque mondiale et le Fonds monétaire international conserveront leur rôle, en raison notamment de la volonté émise par les EtatsUnis, l’UE et d’autres grands Etats de continuer de l’utiliser comme cadre de leurs actions
politiques. Eu égard à la mutation rapide de l’environnement international, les fora multilatéraux sont continuellement appelés à refaire leurs preuves. L’ONU restera le premier
forum mondial, notamment dans les domaines du maintien de la paix, du développement
et de l’environnement. La réforme de l’ONU qui a été engagée dans l’intervalle n’entraînera aucun changement institutionnel majeur. En revanche, l’institution restera soumise à
une forte pression de réforme. Toujours plus nombreuses et mieux interconnectées à
l’échelle mondiale, les organisations non gouvernementales (société civile) seront associées plus étroitement aux travaux préparatoires et au déroulement des conférences des
organisations internationales. Notons toutefois que la dynamique des organisations internationales est contrebalancée par un certain nombre de mouvements contraires, à savoir
la tendance à une approche unilatérale, la formation de petits groupements ad hoc (minilatéralisme) et l’extraterritorialité de grands Etats et blocs. La domination militaire et économique des Etats-Unis au lendemain de la guerre froide («moment unipolaire»555) a
incité la dernière superpuissance à opter pour une approche unilatérale, à s’isoler, voire à
tenter d’éviter la mise en œuvre de projets multilatéraux auxquels elle n’adhère pas (Tribunal pénal international, TPI). Mais dans le sillage des difficultés rencontrées en Irak,
les Etats-Unis ont eux aussi pris conscience des limites d’une telle approche dans un
monde dont la complexité et l’interdépendance ne cessent de croître. La force de gravitation des grandes puissances commerciales que sont les Etats-Unis et l’UE confère à la
réglementation interne de leurs marchés un effet extraterritorial non négligeable, auquel
se soumettent d’autres Etats, dans un nombre croissant de domaines (réglementation de
la concurrence, prescriptions relatives aux produits, protection de la propriété intellectuelle, gouvernement d’entreprise», etc.). C’est surtout dans les domaines économiques
que les Etats-Unis et l’UE trouveront un intérêt croissant à régler les problèmes de
manière bilatérale, à savoir en marge des forums multilatéraux. Le «moment unilatéral»
de la domination américaine dans les relations internationales prendra fin au plus tard
avec la montée en puissance des grands Etats de l’Asie du Sud et de l’Est, faisant place à
de nouvelles formes de responsabilité commune. Dans ce nouvel ordre mondial, la Chine,
l’Inde, une Russie forte devront, conjointement avec les Etats-Unis, l’UE et les grands
Etats d’Amérique latine, assumer un rôle central. Pour l’heure, le visage de ce nouvel
ordre multipolaire, de même que les modalités et le moment de sa mise en place ne sont
pas connus.
Intégration régionale:
Ces prochaines années,
extension et approfondissement continus des formes
de coopération régionale,
surtout en Europe et en
Amérique, puis en Asie
Le cas particulier de l’UE
aura à long terme valeur
de modèle pour d’autres
régions
Les processus d’intégration régionaux, qui sont une réponse à l’accélération de la mondialisation, progresseront, à moyen terme surtout en Europe et sur une partie des continents américain et asiatique. Le cas de l’Europe occidentale, dont l’intégration s’effectue
depuis plus de quarante ans, montre toutefois que les processus d’intégration économique
et politique véritables sont complexes et nécessitent une certaine unité culturelle et économique, sans parler de la volonté politique correspondante. Le récent processus d’élargissement de l’UE aux huit pays d’Europe centrale ainsi qu’à Chypre et à Malte, sans véritable «approfondissement» préalable, de même que le rejet du traité de Constitution
européenne indiquent que l’intégration politique a ses limites en Europe également. A
long terme, l’évolution ultérieure de l’Union européenne pourrait jouer le rôle de phare
pour la diffusion de modèles d’intégration régionale, encore que la situation très particulière de l’Europe ne puisse être transposée telle quelle à d’autres régions du monde,
notamment pas aux régions dominées par de grands Etats et/ou englobant des pays d’origine culturelle et de niveau économique différents.556
Actions nécessaires de la
part des pays de l’OCDE:
Influence croissante des
accords internationaux
Pression accrue en faveur
de la réalisation des réformes nationales
Le nombre des accords internationaux augmentera aussi bien à l’échelon régional qu’au
niveau mondial; la marge de manœuvre des Etats s’en trouvera donc davantage réduite.
La nécessité, pour les pays de l’OCDE, de réformer leur politique nationale s’accentuera
également. Les domaines politiques visés constituent des domaines cruciaux tels que la
politique budgétaire et économique, le marché de l’emploi, les affaires sociales, la formation et la recherche, le climat, l’environnement, l’énergie, les transports et l’organisation
du territoire. Les projets de réforme aux effets politiques substantiels resteront réalisables
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aussi bien dans les démocraties d’alternance que dans celles de concordance, et seront mis
en œuvre dans quelques pays de l’un ou l’autre de ces systèmes. A moyen terme, les changements fondamentaux de système demeurent peu probables dans les pays de l’OCDE.
Les changements fondamentaux de système restent
peu probables
En Europe
Comme prévu, l’Union économique et monétaire européenne est entrée en vigueur en
1999 et l’euro est devenue la monnaie officielle de douze Etats membres le 1er janvier
2002. Le 1er janvier 2007, la Slovénie a été le premier des nouveaux membres à introduire
l’euro, devenant ainsi le 13e Etat membre à adopter la monnaie unique. Le marché intérieur européen a ainsi pris des contours encore plus nets qu’auparavant. Fort de quelque
500 millions de consommateurs au pouvoir d’achat en partie très élevé, qui sont toujours
plus nombreux à utiliser l’euro comme moyen de paiement, il constitue avec les EtatsUnis le plus grand marché intérieur du monde, devant le Japon.557 Dans toute l’Europe, il
faut s’attendre à une concurrence accrue et à de nouvelles restructurations économiques,
d’où une pression supplémentaire (concurrence entre places économiques) dans divers
domaines politiques des Etats (emploi, affaires sociales, etc.).
Union européenne
économique et monétaire:
Finalisée avec l’introduction de l’euro en 2002
Le marché communautaire
atteint une nouvelle dynamique et présente une
grande attractivité pour
les investisseurs opérant
à l’échelle mondiale
Développement de la
concurrence dans toute
l’Europe
Avec l’UE, l’OTAN, assortie des mécanismes de l’OSCE, reste un facteur de stabilité politique. Tandis que la probabilité de conflits guerriers est aujourd’hui très faible en Europe
occidentale et centrale, certaines instabilités demeurent dans les Balkans et dans le sudest de l’Europe (Transnistrie, Caucase). L’élargissement de l’OTAN l’éloignera progressivement du rôle initial d’un instrument de défense collective, la transformant en un bras
militaire de structures de sécurité collective en dehors de ses limites d’intervention («out
of area»). Il reste toutefois difficile d’évaluer les conséquences internes et externes de ces
changements.558 Dans tous les cas, l’OTAN conserve son importance comme base d’un
partenariat transatlantique et, en tant que telle, n’est remise en question par aucun de ses
membres. La politique étrangère commune de l’UE deviendra plus efficace et son rôle sur
la scène mondiale se renforcera probablement; mais ces avancées resteront modestes par
rapport à son poids économique: l’UE n’est pas une puissance militaire mais une puissance civile. La stratégie poursuivie par l’UE en matière de politique de sécurité s’est
consolidée ces dernières années: à l’avenir également, c’est dans la prévention des crises
en dehors de la zone de l’UE, et non dans la défense, qu’elle voit l’une de ses missions
principales en la matière. L’UE et l’OTAN collaboreront également plus étroitement sur
le plan opérationnel.559
Rôle de l’OTAN:
Reste un facteur de stabilité
en Europe et au-delà;
lente évolution de son rôle
de l’UE en matière
de politique étrangère
Vingt ans après le début de la perestroïka et quinze ans après la création du nouvel Etat
russe, la Russie reste un pays en mutation, dont l’économie s’est stabilisée et à qui les
matières premières confèrent une influence croissante, mais qui, sur le plan politique, est
encore très loin de pouvoir se prévaloir d’une société pluraliste gouvernée selon les principes de la démocratie et d’une économie de marché qui fonctionne.560 Deux tendances se
dessinent dans les pays de l’ex-Union soviétique: un premier groupe (Etats baltes, et avec
quelques réserves Ukraine et Géorgie) voit des transformations et des réformes de nature
économique et politique, un second le maintien, voire la restauration, de régimes autocratiques (Biélorussie, Azerbaïdjan et Asie centrale). Le nouvel ordre européen, dont la mise
en place est progressive, continuera d’être accepté par la Russie à l’avenir. L’adhésion à
l’UE de huit Etats d’Europe centrale et orientale ainsi que de Malte et de Chypre a été réalisée en 2004. Deux autres pays de l’Est (la Bulgarie et la Roumanie) y ont adhéré début
2007; avec la Turquie, qui est officiellement candidate, les négociations avec l’UE s’étendront sur de nombreuses années (dix ans constituent un chiffre réaliste), leur issue demeurant totalement «ouverte». Il en va de même pour les Etats des Balkans: la Slovénie mise
à part, des négociations d’adhésion sont en cours avec la Croatie, tandis que la Macédoine
est candidate. Pour les autres Etats de l’ex-Yougoslavie ainsi que pour l’Albanie, l’adhésion à l’UE s’inscrit tout au plus dans une perspective à long terme. Dans l’ensemble,
l’élargissement de l’UE à l’Est et la perspective d’une adhésion à l’UE des pays d’Europe
méridionale et orientale ont un effet stabilisateur. Le succès de l’élargissement dépendra
toutefois de la réussite de la mise en œuvre des réformes institutionnelles et politiques
(agriculture, structures, budget). Or, comme la grande majorité d’entre elles ne seront réa-
Réorganisation
à l’échelle de l’Europe:
Intégration de la Russie
et des Etats membres de la
CEI à l’espace de sécurité
européen
Effet stabilisateur de
l’élargissement de l’UE
à l’Est, qui sera poursuivi
avec prudence et de
manière progressive
Le processus d’élargissement de l’UE à l’Est fait
obstacle aux réformes
structurelles de l’UE
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lisées qu’après l’élargissement aux douze nouveaux membres et, partant, selon les conditions du Traité de Nice, le processus s’annonce extrêmement complexe.561
Evolution économique:
Croissance économique
inchangée, tout au plus
légèrement supérieure
à moyen terme
Chômage:
reste relativement élevé
D’une façon générale, la croissance économique en Europe restera inchangée, enregistrant tout au plus une légère augmentation grâce à des réformes structurelles dans les
grands Etats.562 Pour l’Europe, la mutation rapide de l’économie mondiale se traduit par
une pression constante vers des réformes structurelles. Les changements démographiques
font également naître un besoin de réformes au niveau des systèmes de sécurité sociale.
La dynamique de croissance des grands Etats asiatiques constitue tant une chance (dans
le domaine des industries d’exportation) qu’un défi (dans les secteurs traditionnels
comme le textile, les biens de consommation, l’industrie lourde, et de plus en plus aussi
dans l’automobile) pour l’économie européenne. Abstraction faite des fluctuations
conjoncturelles, le taux de chômage restera probablement relativement élevé (environ
8,8% dans l’UE des 25, 6,4% dans les pays de l’OCDE).563 Certes, des mesures en faveur
de l’emploi seront prises et des réformes entamées. Mais la marge de manœuvre pour une
baisse sensible du chômage sera réduite du fait des progrès de la productivité induits par
la technologie et des mutations structurelles résultant de l’accroissement de la concurrence, non seulement dans l’espace économique européen commun en extension, mais
aussi dans le sillage de la tendance constante à la mondialisation.
Flux migratoires:
Surtout en provenance
des grands pays émergents
et en direction des pays
développés, à savoir
l’Amérique du Nord,
l’Europe et les Etats
du Golfe
Les flux internes à l’UE
restent relativement faibles
Les grands flux migratoires s’effectuent avant tout dans les pays émergents (de la campagne vers les villes) de même que depuis ces Etats (Chine, Inde, Philippines, Amérique
latine et Caraïbes) vers les pays riches et les nations développées, à savoir les Etats du
Golfe, l’Amérique du Nord et l’Europe. A l’intérieur de l’UE, il y a lieu de tabler sur une
augmentation des flux du fait de la libre circulation des personnes (tendanciellement de
l’Est vers l’Ouest). En comparaison avec d’autres régions du monde, ils resteront néanmoins relativement faibles. D’un point de vue démographique et économique, la migration a des effets positifs (en effet, la mobilité du facteur «travail» est cruciale pour le bon
fonctionnement du marché intérieur de l’UE). Dans le même temps, elle génère des problèmes sociaux et politiques dont la résolution nécessite le déploiement d’efforts importants.
Compétitivité technologique et économique:
Les faiblesses traditionnelles
du système européen
d’innovation ne disparaissent
que lentement; l’Europe
conserve ses atouts
Des Etats européens
dominent dans certains
secteurs (industrie, services)
L’Asie fait de plus en plus
figure de référence au
niveau de la concurrence
technologique
Les faiblesses traditionnelles du système européen de l’innovation comme la transformation relativement limitée des découvertes scientifiques en succès industriels et commerciaux, les faibles gains de productivité, le manque de dynamisme des domaines porteurs
de croissance seront surmontés dans le meilleur des cas; l’Union européenne s’est d’ores
et déjà attelé à la tâche à travers l’initiative de Lisbonne.564 Les Etats-Unis conserveront
néanmoins leur avance dans le domaine des technologies de l’information au sens restreint. Mais les classements montrent qu’en termes de compétitivité, ils sont au coude à
coude avec les pays européens les plus avancés (surtout les pays scandinaves).565 Plusieurs
Etats du Vieux Continent occupent en effet une place de leader mondial dans les services
financiers («private banking», réassurance, tourisme), les biens de consommation (secteur du luxe, agroalimentaire) ou le design. Les efforts de libéralisation déployés dans le
cadre de l’Accord général sur le commerce des services (GATS) dans le domaine des services de formation revêtent une importance particulière pour l’UE et pour la Suisse. Si les
universités américaines arrivent en tête des classements, les établissements de formation
européens ont rattrapé leur retard et présentent actuellement une attractivité croissante en
tant que prestataires de services sur la scène mondiale. Cela étant, de nombreuses actions
s’imposent encore dans ce domaine. Sur le plan technologique, les entreprises européennes mènent la course dans les industries automobile et de la téléphonie mobile, tandis
qu’elles rivalisent avec leurs concurrentes américaines dans le secteur de la construction
aéronautique civile. Dans le domaine des énergies renouvelables, l’Europe commence
également à prendre une longueur d’avance sur les Etats-Unis. Les grands Etats asiatiques, en particulier la Chine et l’Inde, déploient des efforts considérables pour rattraper
leur retard technologique sur les Etats-Unis et l’Europe, notamment au travers d’offensives d’envergure dans le domaine de la formation universitaire. Pour l’Europe aussi, cette
évolution constitue le véritable défi des années à venir, ne serait-ce qu’au regard des effectifs importants d’ingénieurs formés dans le cadre de ces programmes.
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Les Etats européens maintiendront un arsenal assez fourni de réglementations en faveur
de l’environnement et les mettront en application de manière plus systématique. Il reste
toutefois plus difficile de les faire adopter dans les enceintes internationales,566 l’objectif
sous-jacent étant d’éviter que l’Europe ne soit pénalisée par son degré de réglementation
élevé. En Europe, les taux de croissance du trafic et de la consommation d’énergie feront
augmenter les coûts consécutifs, ces dix prochaines années, et accentueront la nécessité
d’intervenir en matière d’énergie et d’environnement.567 Ces tendances devraient encore
s’accentuer avec l’Union européenne et monétaire. A moyen terme, si différentes forces
politiques s’attachent à faire jouer un rôle de pionnier à l’UE avec la mise en œuvre d’une
réforme fiscale d’ordre écologique, il n’est pas sûr que leurs efforts aboutissent, car une
pression fiscale et réglementaire grandissante mobilise également des forces opposées.
Le modèle de développement durable envisagé ne se réalisera, au niveau de l’UE, que
pas à pas et à long terme. Les progrès se limiteront pour l’essentiel au niveau des Etats
membres.568
Atteintes à l’environnement:
En cas d’évolution inchangée des tendances, accroissement des coûts consécutifs et nécessité croissante
d’intervenir
Les progrès en direction
d’une fiscalité d’ordre
écologique sont tout au plus
le fait de quelques Etats
membres de l’UE
Le maintien d’un taux de chômage relativement élevé et le vieillissement de la population
accentueront la pression sur les systèmes de sécurité sociale en Europe. En réponse à la
dynamique croissante du marché intérieur, de l’élargissement à l’Est et de l’accélération
ainsi induite des mutations structurelles de l’économie, il restera d’une importance capitale, pour la stabilité politique et sociale, ainsi que pour l’acceptation de l’intégration
européenne, que les systèmes nationaux de sécurité sociale soient en mesure d’amortir les
mutations structurelles. A l’avenir également, la nécessité de réformes nettement plus
énergiques en Europe ne concernera donc pas seulement l’amélioration du rendement et
l’allégement des budgets publics, mais aussi le renforcement de l’intégration et de la cohésion sociale.569 La politique sociale future restera fortement nationale; en effet, la mise en
place d’un système de sécurité sociale uniforme à l’échelle européenne n’est pas en vue
à très long terme, d’une part car il n’est pas possible de le financer, de l’autre, parce qu’il
n’est pas prévu dans les traités de l’UE.570 L’UE s’efforce toutefois d’engager une évolution qui, moyennant la méthode ouverte de la coordination, devrait finalement permettre
d’aboutir à une certaine convergence.571 Etant donné les différences initiales entre les pays
(niveau de vie, évolution du chômage, vieillissement démographique, volonté de
réforme), des écarts considérables subsisteront cependant quant à la portée et à la conception de la sécurité sociale. Le montant des dépenses sociales ne se mettra sans doute à
converger qu’à long terme, au fur et à mesure que la prospérité tendra vers le même niveau
dans tous les pays européens.572 Par analogie, la courbe future des dépenses sociales des
pays d’Europe orientale non-membres de l’UE suivra de près leurs succès économiques.
D’une manière générale, le niveau des dépenses sociales ne variera pas beaucoup en
Europe à moyen terme.573
Evolution sociale:
A moyen terme, importance
toujours capitale de la
politique sociale pour la
stabilité politique et sociale
de l’Europe
Nécessité de réformes
équilibrées
Les grandes différences
entre les politiques sociales
nationales et les systèmes
de sécurité sociale subsisteront
Lien étroit entre la prospérité nationale et le montant
des dépenses sociales
A moyen terme, le niveau
des dépenses sociales
ne connaîtra qu’une faible
variation
Le paysage de l’Europe est toujours en pleine mutation. L’intégration économique a renforcé le rôle des grandes régions métropoles tandis que l’interconnexion des villes se
poursuit. D’une manière générale, l’évolution territoriale de l’Europe se caractérise par
une légère atténuation des disparités entre les Etats, conjuguée à un creusement des écarts
à l’intérieur des pays. Ainsi, les zones rurales et périurbaines qui affichent un retard économique restent à la traîne. Les régions frontalières continuent à s’agglomérer. Désormais, les régions qui jouxtent la Suisse (Lombardie, Rhône-Alpes, Bade-Wurtemberg,
Bavière et Vorarlberg) figurent parmi les plus dynamiques d’Europe, ce qui n’est pas sans
conséquence pour le pays. La Suisse ne perdra pas les avantages économiques dont elle
bénéficie de par sa position au cœur de l’Europe (laquelle lui vaut également de pâtir par
exemple des nuisances du trafic). Dans le sillage des changements profonds en Europe
orientale et de l’élargissement de l’UE à l’Est, l’Autriche occupe aujourd’hui une position géographico-économique intéressante qui, plutôt que d’entraîner des incidences
négatives pour la Suisse, a donné une impulsion économique à une autre région (le Vorarlberg et la vallée du Rhin saint-galloise).
Evolution territoriale:
Progression des régions
métropoles
La Suisse est entourée
par les régions les plus
dynamiques d’Europe
La tendance s’accentue
du fait de l’élargissement
de l’UE à l’Est
L’une des variables-clés de l’évolution géographique de l’Europe est la politique communautaire d’aménagement du territoire qui prend forme. Outre les importants efforts
déployés à travers la politique régionale en vue de combler les écarts, citons la politique
des transports, qui se traduit par des investissements massifs dans les RTE (réseaux transeuropéens574), le SDEC (schéma de développement de l’espace communautaire) et l’ini-
Politique communautaire
d’aménagement du
territoire:
La politique européenne
favorise le développement
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Soutient la mise en place
de réseaux transeuropéens
et de projets d’aménagement
du territoire
La protection des infrastructures critiques revêt une
importance majeure
L’ouverture des marchés
des transports assure une
croissance rapide – surtout
sur les routes
Le transfert sur le rail du
trafic lourd de marchandises
traversant les Alpes est
d’autant plus important
tiative communautaire INTERREG. Ces efforts et initiatives promeuvent la coopération
transfrontalière et l’intégration à grande échelle, comme dans le cadre du programme
«Alpine Space» (Espace alpin), qui porte sur la région des Alpes et sa périphérie.575 La
protection (transfrontalière) des infrastructures critiques devrait gagner en importance sur
la scène européenne. En novembre 2005, la Commission européenne a présenté un Livre
vert sur les questions clés du Programme européen de protection des infrastructures critiques,576 lequel a donné lieu à une procédure de consultation informelle à laquelle la Norvège et la Suisse ont également été invitées à participer. Un accent particulier est mis sur
la sécurité des infrastructures énergétiques: en mars 2006, la Commission européenne a
ainsi publié un Livre vert sur une stratégie européenne pour une énergie sûre, compétitive
et durable.577 La Suisse y est décrite comme un pays majeur pour le transit d’électricité au
sein du réseau transeuropéen de l’énergie. Parmi les autres domaines prioritaires, l’on peut
citer entre autres les transports, la communication et la finance. Au cours des vingt dernières années, l’UE a progressivement ouvert ses marchés du transport routier et ferroviaire. La Suisse a participé à cette évolution grâce à l’Accord bilatéral sur les transports
terrestres qu’elle a conclu avec l’UE. Les nouvelles possibilités d’accès au marché, conjuguées aux autres changements intervenus dans ce secteur, sont déterminantes pour l’attrait et la compétitivité de la place économique suisse. Si la tendance actuelle venait à se
poursuivre, la croissance du trafic de marchandises interviendra essentiellement sur les
routes. Dans son scénario, la Commission table sur une progression du trafic routier, fluvial et ferroviaire de respectivement 47,4%, 43,8% et 6,8% d’ici à 2010. Dans ce contexte,
l’objectif de la Suisse de transférer sur le rail le trafic de marchandises traversant les Alpes
est donc d’autant plus important.578
Terrorisme et criminalité
organisée:
Risque de propagation
en Europe
Infiltration de l’économie
légale et des marchés
financiers
Risque croissant de
corruption
Efforts déployés par tous
les pays européens,
collaboration accrue
La mondialisation, de par l’ouverture croissante des frontières qu’elle entraîne dans son
sillage, la mobilité élevée, les bons moyens de communication, le commerce croissant des
biens et des services, de même que la mobilité accrue du capital favorisent l’expansion du
terrorisme et du crime organisé en Europe et dans le monde entier. Souvent, la frontière
entre les deux est floue. Il faut escompter en particulier une pénétration accrue du crime
organisé dans l’économie légale et dans les marchés financiers. A ces fins, celui-ci, au
même titre que le terrorisme organisé à l’échelle internationale, utilise de plus en plus les
possibilités des nouvelles technologies. Avec la propagation du crime organisé, l’Europe
pourrait voir le problème de la corruption s’aggraver. Dans certains Etats d’Europe de
l’Est et en Russie, la privatisation a créé un terrain favorable à la conquête de l’économie
légale par des groupes criminels. Dans ces pays, l’infiltration de l’administration et des
milieux politiques par des éléments criminels a déjà pris des proportions parfois inquiétantes. Ces organisations se sont également étendues en Europe occidentale. Certains
Etats de la CEI et des territoires balkaniques partiellement incontrôlés continueront sans
doute à servir de point de départ et de zone de repli au crime organisé. La Suisse est directement concernée, aussi bien en tant que marché (p. ex. pour les drogues et la prostitution)
qu’en tant que lieu propice au recrutement et à l’organisation (minorités au sein des groupes de population vivant en Suisse) ou encore que destination de fonds illégaux. L’UE et
tous les autres pays européens ne ménagent pas leur peine dans la lutte contre les problèmes liés au terrorisme international et à la criminalité organisée.579
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A.3 Etat-major de prospective de l’administration fédérale,
composition du groupe d’accompagnement
* = membres du comité de l’état-major de prospective
Direction de l’état-major de prospective et responsable de la rédaction du rapport:
A. Nietlisbach*, Chancellerie fédérale (jusqu’au 30. 11. 2006)
L. Cascioni*, Chancellerie fédérale (depuis le 1. 12. 2006)
Secrétariat de l’état-major de prospective:
E. Madl*, Chancellerie fédérale
Formation à la conduite stratégique:
Ch. Furrer, Chancellerie fédérale
Relations internationales:
D. Cavegn*, Centre d’analyse et de prospective, DFAE
Intégration européenne:
F. Filliez*, Bureau de l’intégration DFAE/DFE
Coopération au développement:
M. Fässler*, Direction du développement et de la coopération
Egalité entre femmes et hommes:
P. Schulz, Bureau fédéral de l’égalité entre femmes et hommes
Santé:
S. von Greyerz, Office fédéral de la santé publique
Statistique:
R. Meier*, Office fédéral de la statistique (économie, Etat, questions sociales)
W. Haug, Office fédéral de la statistique (démographie)
Sécurité sociale, politique sociale:
L. Gaertner*, Office fédéral des assurances sociales
Formation et science:
G. Escher, Secrétariat d’Etat à l’éducation et à la recherche
P. Vock, Centre d’études de la science et de la technologie
Constitution et institutions:
W. Bussmann, Office fédéral de la justice
Migrations:
M. Braun, Office fédéral des migrations
Politique de sécurité:
B. Walther*, Secrétariat général DDPS
Finances et politique budgétaire:
A. Pfammatter*, Administration fédérale des finances
Politique économique et marché du travail:
P. Balastèr*, Secrétariat d’Etat à l’économie
Politique régionale:
R. Schiess, Secrétariat d’Etat à l’économie
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Formation professionnelle et technologie:
Prof. B. Hotz-Hart, Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie
Agriculture:
J. Chavaz, Office fédéral de l’agriculture
Politique du logement:
E. Hauri, Office fédéral du logement
Transports:
P. Schmid, Office fédéral du développement territorial
R. Marti, Office fédéral des routes
Energie:
P. Previdoli, Office fédéral de l’énergie
Communication:
N. Schwab Christe, Office fédéral de la communication
Environnement:
A. Mohr*, Office fédéral de l’environnement
Organisation du territoire, développement durable, synthèse:
Prof. D. Wachter*, Office fédéral du développement territorial
Culture:
T. Moser*, Office fédéral de la culture
Personnel:
T. Schmutz, Office fédéral du personnel
Approvisionnement économique du pays:
F. Burkhalter, Office fédéral pour l’approvisionnement économique du pays
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A.4 Notes
1 Cf. [Département fédéral de l’économie. Rapport sur la croissance
– Déterminants de la croissance économique suisse et jalons pour
une politique économique axée sur la croissance. Grundlagen der
Wirtschaftspolitik Nr. 3D, collection du Secrétariat d’Etat à l’économie (seco). Berne 2002], [D. De Pury, H. Hauser, B. Schmid
(éd.). Ayons le courage d’un nouveau départ. Zurich 1996].
2 Cf. [Département fédéral de l’économie. Rapport sur la croissance
– Déterminants de la croissance économique suisse et jalons pour
une politique économique axée sur la croissance. Grundlagen der
Wirtschaftspolitik Nr. 3D, série d’études du Secrétariat d’Etat à
l’économie (seco). Berne 2002].
3 Cf. [Conseil fédéral. Rapport Europe 2006 du 28 juin 2006. FF
2006 6461], [Office fédéral du développement économique et de
l’emploi (éd.). Wirtschaftliche Untersuchungen zum Integrationsbericht 1999. Résumé dans: A. Müller, R. van Nieuwkoop. Un rapport d’experts sur le rapport d’intégration 1999. Les avantages économiques à long terme d’une adhésion à l’Union européenne. La
Vie économique 9/2000].
4 Cf. [Conseil fédéral. Message du 27 mars 2002 sur la politique agricole 2007, message sur la politique agricole 2011, rapport «Stratégie 2002 pour le développement durable». FF 2002 3678, voir en
particulier p. 3962: Action 1: OMC et développement durable].
5 Cf. [Secrétariat d’Etat à l’économie. Rapport comparatif sur la libéralisation des services en Suisse et dans l’UE. Grundlagen der Wirtschaftspolitik Nr. 12D. Série d’études du Secrétariat d’Etat à l’économie. Berne 29 novembre 2005].
6 Cf. [World Economic Forum. Global Competitiveness Reports.
Diverses années, Oxford].
7 Cf. [Administration fédérale des contributions. Fiscalité et compétitivité. Quelles sont les réformes dont la Suisse a besoin? Rapport
du groupe de travail «Etude de la place suisse». Berne, 1er juin 2001,
p. 17 ss.]; [Peter Birch Sörensen. Can Capital Income Taxes Survive? And should they? Copenhague août 2006, p. 7 ss.]. Pour une
discussion sur la littérature empirique, cf. [P. A. Bruchez, Ch.
Schaltegger. International Tax Competition and Trends in Tax
Policy: Some Implications for Switzerland. Administration fédérale
des finances et Administration fédérale des contributions. Berne
2005.
http://www.efv.admin.ch/f/themen/wirtschaft/WGOe/
arbeitspapiere.php#2005 et http://www.estv.admin.ch/f/dokumen
tation/publikationen/arbeitspapiere.htm#2005].
8 Cf. [Département fédéral des finances. L’attrait international de la
place économique suisse du point de vue fiscal. Rapport du
1er février 2006 à l’intention du Conseil fédéral. Berne 2006].
L’étude publiée par KPMG Fides sur l’imposition des entreprises
dans 60 pays qui montre que la concurrence inter-Etats en matière
d’implantation d’entreprises a tendance à augmenter, notamment à
cause de la mondialisation. Les pays en développement et émergents présentent en moyenne des plafonds d’imposition inférieurs
à ceux des Etats de l’OCDE. La concurrence entre places économiques s’est d’ailleurs nettement intensifiée en Europe depuis quelque temps.
9 La Suisse prête main forte à l’UE pour appliquer une solution efficace basée sur un impôt à l’agent payeur, mais un échange automatique d’informations n’entre pas en ligne de compte pour la Confédération. La Suisse est également disposée à collaborer avec l’UE
afin de mettre au point des solutions destinées à renforcer la lutte
contre la fraude dans le trafic des marchandises.
10 Cf. [Département fédéral des finances. Chiffres-clés relatifs à la
place financière suisse. Mis à jour en décembre 2006.
http://www.efv.admin.ch/f/dokumentation/downloads/publikationen/
Kennzahlen_f.pdf].
11 Vgl. [Département fédéral des finances. Place financière suisse et
politique en la matière. Berne, septembre 2006. http://
www.efv.admin.ch/f/dokumentation/downloads/publikationen/Fin
anzplatz_f.pdf], [Département fédéral des finances. Lignes directrices applicables à la réglementation des marchés financiers. Pour
une réglementation des marchés financiers proportionnée au but
visé, économe et efficace. Berne, septembre 2005. DFF – Lignes
directrices applicables à la réglementation des marchés financiers].
12 Cf. [Secrétariat d’Etat à l’économie, Office fédéral des migrations,
Office fédéral de la statistique. Conséquences de la libre circulation
des personnes sur le marché du travail suisse – Deuxième rapport
de l’Observatoire sur la libre circulation des personnes entre la
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Suisse et l’UE pour la période du 1er juin 2002 au 31 décembre
2005. Berne 29 juin 2006]. Le bilan des trois premières années qui
se sont écoulées depuis l’entrée en vigueur de l’accord sur la libre
circulation des personnes (ALCP) avec l’UE15/AELE est positif
pour le marché du travail suisse. L’immigration a évolué de manière
contrôlée, en fonction des besoins de l’économie suisse. Si le nombre d’immigrants en provenance de l’UE15/AELE a augmenté,
celui des personnes en provenance d’Etats tiers a diminué. Cette
évolution correspond à la politique voulue par la Confédération en
matière de migration. Malgré une croissance faible du marché de
l’emploi lié à des facteurs conjoncturels, les actifs indigènes n’ont
en règle générale pas subi de répercussions négatives. Le plus fort
accroissement de main-d’œuvre en provenance de l’UE15/AELE
s’est produit dans des catégories de métiers qui ont aussi enregistré
une augmentation sensible du nombre de Suisses occupés, ce qui
montre qu’il n’y pas eu d’éviction des actifs indigènes. Le taux de
chômage des Suisses a aussi suivi la conjoncture et l’ALCP n’a
manifestement pas eu d’effet de frein sur les salaires. Les contrôles
effectués dans le cadre des mesures d’accompagnement ont révélé
que les conditions de travail et de salaire ont été majoritairement
respectées.
Cf. [Y. Flückiger et. al. Une analyse des effets sur le marché suisse
du travail de l’élargissement de la libre-circulation des personnes
aux nouveaux pays membres de l’Union européenne. Office fédéral des migrations (éd.). Berne 2005], [A. Brunetti. Les conséquences économiques de l’élargissement de l’UE pour la Suisse. In: La
Vie économique 3/2004 ainsi que d’autres contributions dans la
même édition].
Cf. [R. Kappel, O. Landmann. La Suisse dans un monde en mutation: Economie extérieure et politique du développement: défis et
perspectives. Fribourg 1997, p. 142 ss.].
D’une part, les brevets d’invention stimulent l’innovation car ils
permettent d’interdire à des tiers l’exploitation commerciale d’inventions et par là même de recouvrer les fonds investis dans le processus d’invention et de réaliser des bénéfices. Sans la protection
par brevets, les entreprises privées ne seraient pas disposées à investir dans la recherche et le développement. D’autre part, cependant,
cette protection confère au titulaire d’un brevet un quasi-monopole
sur une certaine période, d’où un risque d’abus pouvant entraver la
libre concurrence.
Alors qu’aux Etats-Unis, de nombreux jeunes scientifiques ou
ingénieurs fondent leur propre entreprise, souvent au sortir de leurs
études, et exploitent ainsi commercialement leur savoir-faire scientifique (spin-offs), cela est rarement le cas en Suisse, tout comme
dans le reste de l’Europe. Aux Etats-Unis, 75% des jeunes sortant
de l’université veulent créer leur entreprise; en Europe, ils ne sont
que 8%.
Cf. [Conseil fédéral. Message du 8 décembre 2006 relatif à la loi
fédérale sur la suppression et la simplification de procédures d’autorisation («Simplifier la vie des entreprises»). FF 2007 311],
[Conseil fédéral. Simplifier la vie des entreprises. Rapport du 18
janvier 2006]. Ce rapport contient plus de 100 mesures d’allégement administratif. En comparaison internationale, la Suisse se
trouve à cet égard en bonne position. [Secrétariat d’Etat à l’économie. Enquête relative à l’allégement administratif des PME:
http://www.kmu.admin.ch/dokumente/00471/00581/index.html?la
ng=fr].
Cf. [Hochschule für Gestaltung und Kunst Zürich. Kultur. Wirtschaft. Schweiz. Das Umsatz- und Beschäftigungspotential des kulturellen Sektors. Zurich 2003]. Le premier rapport sur l’économie
culturelle en Suisse met en avant la grande importance économique
de la culture: celle-ci constitue un volet important de l’économie
qui n’a rien à envier aux autres secteurs en termes de dynamisme
(chiffre d’affaires total de CHF 17 milliards pour quelque 82 000
emplois).
Cf. [Conseil fédéral. Rapport Europe 2006. 28 juin 2006. FF 2006
6461].
Concernant les données statistiques relatives à ce chapitre, cf.
[Office fédéral de la statistique. Le marché du travail en comparaison internationale. Neuchâtel 2005].
Le taux des personnes sans activité lucrative défini par la norme de
l’OIT convient mieux pour les comparaisons internationales que le
taux de chômage, étant donné que ce dernier dépend beaucoup de
la législation sur l’assurance-chômage.
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22 Cf. [Office fédéral de la statistique. Conférence suisse des directeurs cantonaux de l’instruction publique. PISA 2003 – Compétences pour l’avenir. Premier rapport national. Neuchâtel, Berne
2004].
23 Cf. [B. Weber. Le chômage des jeunes en Suisse. In: La Vie économique 10/2004].
24 Cf. [Office fédéral de la statistique. Scénarios de l’évolution de la
population de la Suisse 2005–2050. Neuchâtel 2006].
25 L’Union européenne a accueilli dix nouveaux Etats membres en
2004: Estonie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Slovaquie, Slovénie,
République tchèque, Hongrie, Malte et Chypre.
26 Le Protocole étant entré en vigueur le 1er avril 2006, il n’existe pas
encore de données représentatives à l’heure actuelle, si bien qu’il
n’est pas possible de fournir de chiffres.
27 Cf. [Office fédéral de la statistique (OFS). L’enquête suisse sur la
structure des salaires 2004. Résultats par gran des régions. P. 28
ss.http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/fr/index/themen/03/22/publ.
Document.77661.pdf].
28 Cf. [W. Aeberhardt, M. Schläpfer. Travailleurs âgés et croissance
économique. In: La Vie économique 4/2006 ainsi que d’autres articles dans le même numéro].
29 Cf. [A. Küng Gugler. Concilier travail et famille: un enjeu socioéconomique. In: La Vie économique 11/2004 ainsi que d’autres
articles dans le même numéro].
30 Cf. [Bureau fédéral de l’égalité entre femmes et hommes. Répartition du travail entre les sexes. Etat des lieux. Berne 2002], [Office
fédéral de la statistique. Compte satellite de production des ménages. Projet pilote pour la Suisse. Neuchâtel 2004]. Cette étude porte
sur l’évaluation monétaire du travail non rémunéré. Elle parvient à
la conclusion que la valeur ajoutée brute des ménages représente
40% de l’économie globale au sens large.
31 Cf. [Office fédéral de la statistique (éd.): La pauvreté des personnes en âge de travailler. Taux de pauvreté et de working poor parmi
les personnes âgées de 20 à 59 ans, en Suisse, entre 2000 et 2005,
Actualités OFS, Neuchâtel 2007. http://www.bfs.admin.ch/bfs/
portal/deindex//news/publikationen.Document.89824.pdf].
32 Cf. [FAA Université de Saint-Gall. Eine empirische Analyse der
Arbeit auf Abruf in der Schweiz. Publication du seco – Politique du
marché du travail n° 11. Berne 2004], [ECOPLAN. Prekäre
Arbeitsverhältnisse in der Schweiz. Publication du seco – Politique
du marché du travail n° 9. Berne 2003].
33 La liste des pays les moins avancés (PMA) a été adaptée au 1er avril
2004. Le Sénégal a été ajouté, tandis que la Bosnie-Herzégovine,
l’Albanie et Malte ont été retirés de la liste, laquelle compte actuellement 49 pays.
34 La Bulgarie, le Chili, la Croatie, Israël, la Jordanie, le Liban, la
Macédoine, le Mexique, le Maroc, Gaza et la Cisjordanie (OLP), la
Roumanie, Singapour, la Tunisie, la Turquie, la Corée du Sud et
l’Afrique du Sud.
35 Cf. [Département fédéral de l’économie DFE/Département fédéral
des affaires étrangères DFAE. Fiche d’information: Libre-échange
entre la Suisse et l’UE dans le secteur agroalimentaire, Berne, juin
2006]. Le 10 mars 2006, le Conseil fédéral a approuvé le rapport de
faisabilité du DFE et du DFAE sur la faisabilité ainsi que sur les
avantages et les inconvénients d’un accord de libre-échange entre
la Suisse et l’UE dans le secteur agroalimentaire. Suite aux consultations réalisées auprès des milieux intéressés, le Conseil fédéral a
décidé en date du 27 juin 2006 d’engager des discussions exploratoires avec l’UE sur un accord de libre-échange agricole.
36 Cf. [Prof. Dr. Markus F. Hofreither. Le processus d’adaptation de
l’agriculture autrichienne lors de l’adhésion à l’UE. La Vie économique 9/2006, p. 23 ss.].
37 Cf. [Office fédéral de l’agriculture. Rapport agricole 2005. Berne
2005]. Le sixième rapport de l’OFAG présente les résultats d’indicateurs qui se fondent sur le concept de la durabilité retenu par le
Conseil fédéral. Dans les trois dimensions de la durabilité, des affirmations ont été faites sur les domaines des ressources, de l’efficience et de l’équité. Dans les domaines influencés par la politique
agricole, les évolutions sont majoritairement positives depuis 1990.
Ainsi, la productivité du travail s’est améliorée de 1,4% par an entre
1990 et 2004, et les investissements affectés au maintien à long
terme des bâtiments, des machines et des installations ont été suffisants. Par contre, l’écart de revenus entre la population agricole et
les autres groupes de population n’a pas diminué, restant à environ
40%. Du point de vue de la durabilité, une évolution positive a été
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enregistrée en ce qui concerne les indicateurs écologiques relatifs à
la biodiversité, aux produits phytosanitaires, au phosphore et à
l’azote. Aucune amélioration n’a en revanche été constatée en ce
qui concerne l’efficience énergétique.
Cf. [Conseil fédéral. Message du 17 mai 2006 concernant l’évolution future de la politique agricole (Politique agricole 2011). FF
2006 6027]. Le message comprend une révision partielle de la loi
sur l’agriculture, un arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2008 à 2011, des modifications
du droit foncier rural et de la loi fédérale sur le bail à ferme agricole, de la loi fédérale sur les allocations familiales dans l’agriculture, de la loi fédérale sur les denrées alimentaires et de la loi sur
les épizooties. Les mesures proposées peuvent être réparties selon
les cinq axes d’actions suivants: 1. Améliorer la compétitivité de la
production et de la transformation par une réallocation, aux paiements directs, de moyens financiers affectés au soutien du marché,
et par des mesures visant à abaisser les coûts. 2. Garantir, par un
système de paiements directs ciblé, les prestations fournies par
l’agriculture dans l’intérêt général et promouvoir le développement
écologique. 3. Favoriser la création de valeur ajoutée et le développement durable dans le milieu rural en élargissant les possibilités
de différencier les produits et d’accorder des aides à l’investissement, ainsi qu’en soutenant des initiatives de projet collectives.
4. Atténuer les conséquences de l’évolution structurelle sur le plan
social et la favoriser en assouplissant le droit foncier rural et le droit
sur le bail à ferme agricole. 5. Simplifier l’administration et mieux
coordonner les contrôles.
Le message concernant l’évolution future de la politique agricole
(Politique agricole 2011) prévoit un montant d’environ CHF 13,5
milliards pour les années 2008 à 2011, soit CHF 500 millions de
moins que pour la période 2004 à 2007. Avec la réallocation des
moyens financiers affectés au soutien du marché, les ressources
financières pour la production et la transformation sont de moins
en moins importantes. Cela étant, les paiements directs représentent près de 83% des moyens financiers versés en faveur de l’agriculture.
Cf. [Département fédéral de l’économie. Stratégie de l’approvisionnement économique du pays (approuvé par le Conseil fédéral
le 15 octobre 2003)].
Les réserves obligatoires concernent les produits suivants: céréales,
riz, sucre, huiles et graisses comestibles, café, engrais, médicaments (antibiotiques), carburants et combustibles liquides.
Cf. [B. Hotz-Hart et al. Exzellent anders! Die Schweiz als Innovationshost. Zurich 2006].
Cf. [Mauch Consulting. Politik der nachhaltigen Entwicklung in
der Schweiz, Standortbestimmung und Perspektiven. Berne 2001.
Bildungs- und Wissenschaftspolitik, p. 93 ss.].
La stratégie de Lisbonne (mai 2000) vise à faire de l’UE l’économie de la connaissance la plus dynamique et la plus compétitive au
monde d’ici à 2010. «Plus de recherche pour l’Europe»: c’est sous
ce slogan que, selon les objectifs de Barcelone (septembre 2002),
les investissements de R&D dans l’UE devront s’élever à 3% du
PIB d’ici à 2010 et que la part du secteur privé devra couvrir deux
tiers des investissements de R&D. Aujourd’hui, plusieurs pays
européens comparables à la Suisse ont déjà atteint cet objectif, à
l’instar de la Suède (4,0% en 2003) ou la Finlande (3,5% en 2004).
Nos pays voisins, la France, l’Allemagne et l’Autriche, devraient y
parvenir d’ici à 2010. En Suisse, les dépenses de R&D représentent
2,9% du PIB; 69,7% sont le fait du secteur privé.
En Chine, quelque 360 000 nouveaux ingénieurs obtiennent chaque
année leur diplôme (après un cursus de quatre ans) et les investissements en R&D augmentent d’environ 25% par an. Source: Business Week.
Cf. [Office fédéral de la statistique. Indicateurs Science et technologie (dépenses R-D). Neuchâtel, 2006], [Office fédéral de la statistique, R-D en Suisse, différentes années. Finances et personnel.
Neuchâtel]. Cf. aussi [http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/fr/index/
themen/15/09/key/ind2.Document.25512.xls]. En 1989, 2,7% du
PIB a été consacré à la R&D, contre 2,6% en 2000 et 2,9% en 2004.
On observe simultanément que les dépenses R&D du secteur privé
augmentent plus rapidement à l’étranger qu’en Suisse. Pour
l’heure, cela ne signifie aucunement un affaiblissement, mais bien
plutôt un renforcement de la place économique. Des études montrent que la R&D à l’étranger est un complément aux activités R&D
du secteur privée en Suisse.
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47 Cf. [Office fédéral de la statistique, Dépenses R-D de la Suisse
2004. Finances et personnel. Neuchâtel 2006].
48 Cf. [Conseil fédéral. Message du 24 janvier 2007 relatif à l’encouragement de la formation, de la recherche et de l’innovation pendant les années 2008 à 2011, FF 2007 1149].
49 Cf. [Conseil suisse de la science et de la technologie. Recommandations concernant la politique suisse de la formation, de la recherche et de l’innovation pour la période 2008–2011, Berne 2006].
50 La recherche fondamentale est axée sur le long terme et a pour but
de développer les connaissances. Ses avantages directs sont en
général cachés; le chemin menant au produit créateur de valeur
ajoutée et à la solution de problèmes de société est long et rarement
rectiligne. De plus, une recherche fondamentale de grande qualité
n’est pas à elle seule gage de bien-être économique, de qualité de
vie et de développement culturel. Mais elle est la base indispensable à la poursuite de ces objectifs.
51 Cf. [Centre d’études de la science et de la technologie CEST. Scientometrics Scoreboard – juillet 2004; Indicateurs-clés de la place
scientifique suisse (1981–2002). Berne 2004], [Centre de compétence en scientométrie CEST. La place scientifique suisse entre
compétition et coopération 1994–1999. Une contribution à l’«Etat
de la recherche suisse» et à la «Topographie de la place scientifique suisse» (Rapport intermédiaire). CEST 2001/12. Berne 2001],
[F. Da Pozzo, I. Maye, A. Roulin Perriard, M. von Ins. Die Schweiz
und die weltweite Champions League der Forschungsinstitutionen
1994–1999 (Zwischenbericht). Ein Beitrag zu einem internationalen Benchmarking: Konzept und erste Resultate. CEST 2001/11.
Berne 2001].
52 Cf. [Fonds national suisse. Programme pluriannuel 2004–2007.
Berne], [Conseil suisse de la science et de la technologie. Programme en neuf points d’encouragement de la science et de la technologie en Suisse. Document CSST 2/2002. Berne 2002], [Conseil
des académies scientifiques suisses CASS. Forschungshorizont
2010. Vorschläge für Forschungsschwerpunkte in der Botschaft
BFT 2004–2007. Berne 2002], [Promouvoir les sciences humaines
et sociales. Rapport final du groupe de travail mandaté par le Groupement de la science et de la recherche. Rapport d’expert OFES
2002/2f. Berne 2002]. Le financement de la recherche fondamentale par les divisions I, II et III du Fonds national suisse n’a quasiment pas varié pendant plus de dix ans, tandis que le financement
de la recherche orientée a presque doublé durant cette période. Par
rapport à 2003, le FNS estime que les besoins financiers pour la
période 2004–2007 vont augmenter de 13% par an pour la recherche fondamentale libre et de 15% par an pour l’encouragement de
la relève afin que la place scientifique suisse puisse garder sa bonne
position au niveau international. En ce qui concerne les sciences
humaines et sociales, les priorités sont d’améliorer les conditions
d’encadrement et de compléter la recherche individuelle par la
recherche en équipe et en réseau.
53 Cf. [Groupement de la science et de la recherche / Office fédéral de
l’éducation et de la science. La Suisse investit-elle assez dans la
matière grise? Tour d’horizon en matière de formation, recherche
et technologie. Documentation à l’intention de la presse. 18 avril
2002], [M. von Ins. Grundlagenforschung, angewandte Forschung
und experimentelle Forschung im internationalen Vergleich.
Conseil suisse de la science, FER-DT 3/96. Berne 1996], [C. Kleiber. Bildung, Wissenschaft und Kultur: Stützen der Gesellschaft
von morgen. Ein Zukunftsprojekt für die schweizerischen Hochschulen. Rechenschaftsbericht des Staatssekretärs für Wissenschaft
und Forschung über die ersten 100 Tage. Groupement de la science
et de la recherche. Berne 1998. «Concernant le concept d’Université Suisse», cf. p. 18 ss.]. Des études comparatives sur les sources
de financement de la R&D dans les Etats de l’OCDE fournissent
des indications importantes sur l’excédent du financement public,
c’est-à-dire la différence entre la partie financée par l’Etat et la partie effectivement exécutée par des établissements de droit public.
Les pays qui affichent les excédents les plus élevés de financement
des institutions officielles sont les Etats-Unis (15% du volume total
de R&D) et la France (9%). Dans le classement des pays de
l’OCDE, la Suisse occupe le dernier rang, puisqu’elle présente le
plus petit excédent (0,5% du volume total de R&D) de financement
des institutions officielles, juste derrière le Japon. Cela signifie
qu’en Suisse, les flux financiers entre les secteurs public et privé
sont réduits. Sur le plan des flux étudiés, les secteurs public et privé
sont presque totalement indépendants l’un de l’autre, tout à fait à
l’inverse de ce qui se passe aux Etats-Unis, où la recherche financée par l’Etat est réalisée approximativement pour moitié par les
établissements publics et pour moitié par les établissements privés.
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Les Pôles de recherche nationaux (PRN) contribuent fortement à
développer la recherche suisse dans des domaines d’importance
stratégique. Sur les quatorze PRN attribués fin 2000/mi-2001, cinq
sont consacrés aux sciences de la vie et trois aux technologies de
l’information et de la communication. Deux autres concernent les
sciences sociales ou des domaines interdisciplinaires relevant de ces
dernières. Les quatre PRN restants portent sur les thèmes de l’environnement, des sciences des matériaux, des nanosciences et de l’optique. En 2004, une deuxième série de PRN, axés sur les sciences
sociales et humaines, a été lancée.
Cf. [Secrétariat d’Etat à l’éducation et à la recherche; Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie. Controlling
stratégique. Message relatif à l’encouragement de la formation,
de la recherche et de la technologie 2004–2007. Rapport intermédiaire du groupe de travail interdépartemental «Controlling stratégique». Berne 2007. Voir les conclusions dans le chapitre 10.
Cf. [Conseil fédéral. Message du 13 septembre 2006 relatif au
financement de la participation de la Suisse aux programmes de
recherche, de développement technologique et de démonstration de
l’Union européenne pendant les années 2007 à 2013. FF 2006 7689,
p. 7724 ss.].
Cf. [Interdepartementaler Koordinationsausschuss für Wissenschaft (IDA-WI) – Commission interdépartementale de la science
et de la recherche). Schweizerische Wissenschaftsaussenpolitik.
Konzeptbericht 1997], [Th. Schöttli. «Brain Drain»: Schweizer
Wissenschafter in den USA. FER 184/1998]. Par ex. partenariat
entre Bâle et Boston, essentiellement pour des raisons de politique
scientifique; nouveau pôle de recherche du groupe pharmaceutique
Novartis à Cambridge (Etats-Unis).
Cf. [Hotz-Hart, B. et al. (2006): Exzellent anders! Die Schweiz als
Innovationshost. Rüegger Verlag. Zurich/Coire].
Cf. [Groupement de la science et de la recherche (éd.). «Eléments
pour une politique scientifique extérieure de la Confédération».
Rapport du groupe de travail. Berne, 2001], [IDA-WI (Interdepartementaler Koordinationsausschuss für Wissenschaft – Commission interdépartementale de la science et de la recherche). Schweizerische Wissenschaftsaussenpolitik. Konzeptbericht 1997]. Les
quatre objectifs fixés en matière de politique scientifique extérieure
de la Suisse sont: assurer la cohérence des actions menées par la
science, l’économie privée et la politique étrangère, promouvoir la
place scientifique suisse à l’étranger par le biais de moyens de communication modernes, coopérer avec les pays les plus industrialisés
en vue de bénéficier de leur savoir et élaborer une stratégie visant à
faire fructifier le potentiel scientifique des pays en développement.
Cf. [Conseil fédéral. Message du 24 janvier 2007 relatif à l’encouragement de la formation, de la recherche et de l’innovation pendant les années 2008 à 2011, FF 2007 1149].
Cf. [Direction du développement et de la coopération (DDC),
Domaine Développement et coopération. Plan directeur de recherche 2008–2011]. Cf. aussi [http://www.deza.admin.ch/fr/Accueil/
Activites/Connaissance_des_processus_methodologique_Recherche/
Recherche]. Au plan international, le Fonds national suisse veut
contribuer de manière ciblée, au moyen de programmes de recherche, à renforcer la recherche scientifique dans les régions du monde
concernées, et encourage les collaborations en matière de recherche entre ces celles-ci et la Suisse. A l’heure actuelle, le Fonds
national suisse, en collaboration avec la Direction du développement et de la coopération (DDC) rattachée au Département fédéral
des affaires étrangères (DFAE) gère les deux programmes suivants,
dont l’état d’avancement est communiqué dans cette rubrique:
SCOPES 2005–2008: Scientific Co-operation between Eastern
Europe and Switzerland (http://www.snf.ch/F/international/encourage ment/scopes/Seiten/default.aspx) ainsi que des collaborations
en matière de recherche avec des pays en développement (http://
www.snf.ch/F/international/encouragement/developpement/Seiten/
default.aspx). Par ailleurs, le Fonds national suisse poursuit toute
une série d’activités internationales qui revêtent (partiellement) le
caractère de programme ou sont concernées par ceux-ci (http://
www.snf.ch/F/international/encouragement/Seiten/default.aspx).
Cf. [OCDE. Gérer les systèmes nationaux d’innovation. Paris
1999], [OCDE. Benchmarking Industry-Science Relationships.
Paris 2002], [B. Hotz-Hart et al. Exzellent anders! Die Schweiz als
Innovationshost. Zurich 2006].
Cf. [Directorate-General for Enterprise and Industry of the European Commission Ed. European Innovation Scoreboard 2005 –
Comparative Analysis of Innovation Performance. Décembre 2005.
http://trendchart.org].
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63 Cf. [Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie. Evaluation der Kommission für Technologie und Innovation.
Bericht Selbstevaluation. Berne 2002, p. 35], [U. Aeberhard,
J. Scheller, D. Bachmann. Ein neues Instrument für die Innovationsförderung. Forschungspolitische Früherkennung (Détection avancée en politique de la recherche), Arbeitsdokument (document de
travail) DT 5/1996. Berne 1996]. Pour ce qui est de la répartition
des investissements en faveur de la recherche fondamentale (I), de
la recherche appliquée (II) et du développement commercial (III),
la règle empirique fixe les proportions 1:10:100. Cela signifie que
chaque franc versé à la mise en œuvre de la phase II en exige dix à
la phase III. De la recherche fondamentale à la commercialisation,
les fonds requis par un projet augmentent donc de façon exponentielle. Comme la mise en œuvre des résultats de la recherche commence à la phase II, il ressort premièrement que le succès du passage de la recherche fondamentale (phase I) à la recherche
appliquée (phase II) réclame une politique de promotion coordonnée (y compris sur le plan financier). Il apparaît deuxièmement
qu’une organisation de R&D qui se concentre uniquement sur la
phase I ou II, sans être rattachée à un système de capital-risque, n’a
pratiquement aucune chance d’être économiquement efficace.
64 Cf. [Secrétariat d’Etat à l’éducation et à la recherche; Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie. Controlling
stratégique. Message relatif à l’encouragement de la formation,
de la recherche et de la technologie 2004–2007. Rapport intermédiaire du groupe de travail interdépartemental «Controlling stratégique». Voir les conclusions dans le chapitre 9. Berne 2007.
65 Cf. [Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie. Evaluation der Kommission für Technologie und Innovation.
Bericht Selbstevaluation. Berne 2002, p. 40]. Les EPF notamment
remportent déjà des succès dans ce domaine. Toutefois, la croissance des nouvelles entreprises n’est pas encore suffisante comparée à celle de leurs homologues américaines. Pour créer une véritable culture des start-up à l’échelle de la Suisse, il faut optimiser
l’ensemble du système de soutien. Outre l’estime sociale que
confère le statut d’entrepreneur, les entreprises existantes, les
«coachs» et «business angels», les médias, les institutions telles que
les incubateurs et les parcs technologiques, les écoles mais aussi
l’Etat sont concernés. L’Initiative CTI Start-up prend ainsi une
signification particulière.
66 Cf. [Secrétariat d’Etat à l’éducation et à la recherche; Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie (éd.).
Controlling stratégique. Message relatif à l’encouragement de la
formation, de la recherche et de la technologie 2004–2007. Rapport
intermédiaire du groupe de travail interdépartemental «Controlling
stratégique FRT». Voir les conclusions dans le chapitre 8. Berne
2007
67 Cf. [Groupement de la science et de la recherche (éd.). Eléments
pour une politique scientifique extérieure de la Confédération. Rapport du groupe de travail. Berne 2001], [Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie (éd.). «Die Schweiz im
weltweiten Innovationswettbewerb». Rapport à l’intention du chef
du DFE. Berne 1. 7. 2002 (non publié), p. 23 ss.].
68 Cf. [Examens de l’OCDE des politiques d’innovation: Suisse.
Paris, 2006].
69 Cf. [Département fédéral de l’intérieur / Secrétariat d’Etat à la
science et à la recherche. Inventer l’avenir grâce à la formation et à
la recherche. Perspectives pour 2008. Berne 2000], [Conseil suisse
de la science. F&B 4/99. Berne 1999]. Différents indicateurs bibliométriques témoignent de l’importante créativité du système suisse.
Des problèmes existent toutefois tels que les filières de formation
au-dessous de la taille critique, le manque d’exploitation du savoir,
l’allocation imparfaite des moyens financiers, la trop grande complexité du système, l’adaptation trop lente au marché du travail et
la connaissance insuffisante des possibilités de formation continue.
70 Cf. [U. P. Trier (éd.). La formation: quel apport? Résultats des
recherches du Programme national de recherche PNR 33 «Efficacité de nos systèmes de formation». Coire/Zurich 1999], [Programme national de recherche 43 (PNR 43) «Formation et emploi»,
premiers résultats].
71 Cf. [Groupement de la science et de la recherche. Inventer l’avenir
grâce à la formation et à la recherche. Perspectives pour 2008.
Berne 2000]. L’unité de l’enseignement tertiaire doit toutefois tenir
compte des différences existant entre les hautes écoles pour qu’une
offre de formation et de recherche, dont la complémentarité
réponde à la demande sur le marché du travail, puisse être proposée.
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72 L’allocation interne des moyens financiers, l’organisation, le choix
et la rémunération du personnel ainsi que le développement stratégique doivent notamment être du ressort des hautes écoles afin
qu’elles puissent s’adapter en toute autonomie à leur environnement national et international et mieux atteindre les objectifs fixés
périodiquement avec leurs organes responsables.
73 Cf. [Secrétariat d’Etat à la science et à la recherche / Office fédéral
de l’éducation et de la science (éd.). Rapport sur la refondation du
paysage suisse des hautes écoles. Rapport du Groupe de projet
«Paysage des Hautes Ecoles 2008». Berne 20 octobre 2004.
http://www.sbf.admin.ch/htm/bildung/hochschullandschaft/hslf.html].
74 Cf. [D. Foray, S. Lhuillery. La Suisse dans une économie globalisée
de la connaissance. Rapport mandaté par l’OFFT et le SER. Lausanne 2006].
75 Cf. [OFFT, SER. Prüfung der Notwendigkeit einer Stärkung der
Tertiärbildung sowie Massnahmen zur Effizienzsteigerung im tertiären Bildungssektor. 2006 (document de travail interne)].
76 Cf. [Organization for Economic Co-operation and Development
OECD. Education at a Glance 2006. OECD 2006. Table A 1.3a
Population that has attained tertiary education (2004)].
77 Cf. [Office fédéral de la statistique. Le système suisse d’innovation
en comparaison internationale. Une sélection d’indicateurs du
tableau de bord européen de l’innovation 2005. Neuchâtel 2006].
78 Cf. [Office fédéral de la statistique. Etudiants et diplômés des hautes écoles: scénarios 2006–2015. Neuchâtel 2006]. Selon les scénarios élaborés par l’Office fédéral de la statistique, le nombre d’étudiants dans les hautes écoles suisses pour l’année universitaire
2006/2007 devrait progresser de 2% pour atteindre 169 500 étudiants (2005: 165 700). Ce chiffre devrait augmenter constamment
de 1,9% à 2,2% jusqu’en 2012. Par la suite, la croissance devrait
faiblir sensiblement en raison du recul démographique prévu. Dans
l’ensemble, le nombre d’étudiants dans les hautes écoles suisses –
sans tenir compte des masters HES (cf. chapitre 1.4) – devrait
atteindre 192 000 à 200 000 jusqu’en 2015, ce qui correspond à une
hausse oscillant entre 16% et 21% par rapport à 2005.
79 Cf. [Conseil fédéral. Message du 24 janvier 2007 relatif à l’encouragement de la formation, de la recherche et de l’innovation pendant les années 2008 à 2011, FF 2007 1149].
80 Cf. [Conseil suisse de la science et de la technologie. L’encouragement de la relève universitaire dans les hautes écoles suisses.
Recommandations du CSST. Document CSST 1/2001. Berne
2001], [Fonds national suisse. Programme pluriannuel 2004–2007.
Berne. Chap. 2, L’encouragement de la relève, p. 16–18]. Les «training grants» (bourses de formation) ne sont pas accordés à des doctorants, mais à des départements universitaires ou à des collèges
doctoraux qui posent leur candidature afin de bénéficier des fonds
disponibles; ils incitent les universités à concevoir des programmes
d’études doctorales compétitifs et de qualité. Les collèges doctoraux sont des réseaux thématiques interdisciplinaires regroupant
plusieurs instituts. Le programme des professeurs boursiers du FNS
offre l’opportunité aux chercheurs de demain de constituer un petit
groupe afin de mener leur propre projet de recherche pendant quatre à six ans.
81 Cf. [http://www.bologna-berlin2003.de/en/main_documents/index.
htm] (documents en anglais), [http://www.eua.be//]. Documents de
base sur le processus de Bologne en Suisse et en Europe cf.
[http://www.crus.ch/franz/Lehre/bologna/index.htm], [http://www.
crus.ch/franz/enic/], [http://ec.europa.eu/education/index_fr.html].
Outre la Déclaration de Bologne, la Convention de Lisbonne de
1997 sur la reconnaissance des qualifications relatives à l’enseignement supérieur dans la région européenne, le Supplément au
diplôme dont elle encourage l’utilisation et le Système européen de
transfert de crédits ECTS sont importants pour l’harmonisation des
filières d’études en Europe.
82 Cf. documents de base sur le programme «Campus virtuel suisse»
[http://www.crus.ch/navig/f/pulldown_frameset/Virtualcampus/in
dex.htm], [http://www.virtualcampus.ch/display.php?lang=3]. Les
nouveaux médias et notamment le programme fédéral «Campus
virtuel suisse» jouent un rôle clé dans la modularisation
83 Des premiers pas importants ont été franchis dans le domaine universitaire avec la création de l’organe d’assurance qualité financé
par la Confédération et par les cantons universitaires. Grâce à la
récolte et au traitement systématiques et à long terme des données
sur le système de formation, le monitoring doit notamment créer les
bases permettant de procéder à temps à des adaptations et à des
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réformes appropriées. Le projet de loi-cadre sur les hautes écoles
donnera un cadre uniforme pour le contrôle de la qualité.
Cf. [GfS-Forschungsinstitut, Geschäftsbereich Politik und Staat.
Schweizer Berufsbildungs-Delphi. Berne 2001. http://www.
bildungsdelphi.ch/index-publikationen-f.php3],
[Département
fédéral de l’économie. Formation professionnelle: une réforme
pour un système fort. Brochure. Berne 2000].
Cf. [Conseil fédéral. La situation sur le marché des places d’apprentissage. Rapport en réponse au postulat Galladé (03.3621). Berne,
8.12.2006].
Cf. [Conseil fédéral. Message du 24 janvier 2007 relatif à l’encouragement de la formation, de la recherche et de l’innovation pendant les années 2008 à 2011, FF 2007 1149]. Le «Plan directeur
Formation professionnelle» a été lancé en automne 2006 afin d’accroître l’efficacité dans ce domaine au moyen de critères de référence et par la transparence des coûts.
Cf. [Office fédéral de la statistique. Apprentissage tout au long de
la vie et formation continue. Etat des lieux de la diversité des indicateurs internationaux et sélection de résultats. Neuchâtel 2006].
Cf. [Office fédéral de la statistique. La formation continue en
Suisse 2003. Une analyse réalisée à partir des enquêtes suisses sur
la population active (ESPA) de 1996 à 2003. Neuchâtel 2003].
Cf. [Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie. Examen du rôle de la Confédération dans le cadre de la formation professionnelle continue. Document de travail interne.
2006].
Cf. [Conseil fédéral. Message du 24 janvier 2007 relatif à l’encouragement de la formation, de la recherche et de l’innovation pendant les années 2008 à 2011, FF 2007 1149 ss.].
Cf. [Centre suisse de coordination pour la recherche en éducation
(CSRE). L’éducation en Suisse. Rapport 2006. Aarau 2006]. Le rapport du groupe de pilotage a été publié le 12 décembre 2006; il est
disponible sur le site http://www.skbf-csre.ch/index_fr.html
Cf. [Th. Meyer. Encouragement de la relève universitaire: une
mesure spéciale? Rapport intermédiaire 2000. Dossiers OFES.
Berne 2000], [Interface/sfinx. Evaluation: Bundesprogramm
Chancengleichheit, Zwischenbericht auf der Basis des Reportings
der Universitäten 2001. Lucerne avril 2002]. La principale mesure
est une promotion cohérente des femmes dans les programmes de
relève. De plus, outre la mise à disposition de connaissances en
matière d’orientation, le domaine scientifique de la recherche sur
la condition féminine et sur les relations entre les sexes («gender
studies») contribue fortement à promouvoir l’égalité des chances
entre les femmes et les hommes. Cf. aussi http://www.cus.ch/
wFranzoesisch/publikationen/chancengleichheit/index.php?
navid=36.
Cf. [Barben et al. Evaluation programme fédéral Evaluation des
chances entre femmes et hommes dans les hautes écoles spécialisées 2004–2007. Rapport final. Mandaté par l’Office fédéral de la
formation professionnelle et de la technologie (OFFT), Direction
du programme égalité des chances dans les hautes écoles spécialisées. Berne, octobre 2006].
Cf. [Loi fédérale sur les contributions aux cantons pour l’octroi de
bourses et de prêts d’études dans le domaine de la formation du
degré tertiaire du 6 octobre 2006. FF 2006 7947].
Cf. [Département fédéral de l’économie. Grundlagen der Wirtschaftspolitik Nr. 3D. Rapport sur la croissance – Déterminants de
la croissance économique suisse et jalons pour une politique économique axée sur la croissance. 3e édition. Berne 2003]. S’appuyant sur le rapport sur la croissance, le Conseil fédéral a adopté
le 18 février 2004 un premier train de 17 mesures destinées à surmonter la faiblesse de la croissance en Suisse. L’un des six objectifs de croissance est de garantir la compétitivité du système de formation. Parmi les mesures préconisées figurait l’examen du rôle de
la Confédération dans le cadre de la formation professionnelle
continue. Le 31 janvier 2007, le Conseil fédéral a décidé de poursuivre la politique de croissance durant la législature 2007–2011
avec un second train de mesures. Parmi les principales mesures prévues figure notamment la garantie de la haute qualité de la formation dans les hautes écoles.
Cf. [Office fédéral de la statistique OFS. Lire et calculer au quotidien. Compétences des adultes en Suisse. Neuchâtel 2006], [Office
fédéral de la statistique / Conférence suisse des directeurs cantonaux de l’instruction publique. Préparés pour la vie? Les compétences de base des jeunes – Synthèse du rapport national PISA 2000.
Neuchâtel 2001], [S. Vanhooydonck, S. Grossenbacher. L’illettris-
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me. Quand l’écrit pose problème – Causes, conséquences et mesures. Rapport de tendance n° 5. Centre suisse de coordination pour
la recherche en éducation / Office fédéral de la culture (éd.). Aarau
2002], [Ph. Notter, F. Stoll. Literacy in the Information Age. Final
report of the International Adult Literacy Survey. In: Adult Literacy
Skills for the Knowledge Society. OCDE. Paris 1997]. L’étude
PISA 2000 sur les compétences de base des jeunes a notamment
mis en lumière des points faibles dans le système éducatif suisse en
comparaison internationale.
Cf. [Office fédéral des migrations (sur mandat du chef du DFJP).
Problèmes d’intégration des ressortissants étrangers en Suisse –
Identification des faits, des causes, des groupes à risque, des mesures existantes ainsi que des mesures à prendre en matière de politique d’intégration. Berne, juillet 2006].
Cf. [Conseil suisse de la science. Grandes orientations pour le développement des Universités et Hautes Ecoles suisses 2000–2003. FS
15b/1997. Berne 1997, chap. 5.9].
Cf. [A. Streit. Soziale Sicherheit: Aufbau und Ausbau in der Vergangenheit und finanzielle Zukunftsperspektiven. In: N. Harabi
(éd.). Sozialpolitik in der Bewährung. Berne 1998, p. 11 ss]. La
complexité actuelle du système d’assurances est le résultat d’une
longue évolution historique. L’assurance militaire date de 1902,
l’assurance-maladie de 1914 et l’assurance-accidents de 1918. Si la
base constitutionnelle de l’AVS remonte à 1925, un premier projet
de loi a été rejeté en votation populaire. Il a donc fallu attendre 23
ans pour parvenir à instaurer l’AVS en 1948. L’assurance-invalidité
a été introduite en 1960, soit 35 ans après l’article constitutionnel.
Défini pendant la Seconde Guerre mondiale, le régime des APG
pour les militaires a été institué un peu plus tard. C’est également
après la Seconde Guerre mondiale qu’ont été introduites les allocations familiales dans l’agriculture et qu’est entrée en vigueur une
première loi sur l’assurance-chômage. Avec l’institution de l’assurance-invalidité en 1960, le système de protection sociale tel que
nous le connaissons aujourd’hui était largement en place. Plusieurs
améliorations ont été apportées depuis le milieu des années 1960:
introduction des prestations complémentaires en 1966, ancrage
dans la Constitution du système des trois piliers en 1972 et augmentation des rentes AVS de 80% en 1973, puis de 25% en 1975. Les
cotisations de l’employeur et de l’employé sont passées de 5,2% au
taux actuel de 8,4%. Le deuxième pilier obligatoire a été institué en
1985, soit 13 ans après la base constitutionnelle. C’est également à
cette date qu’ont été instaurés les avantages fiscaux liés au troisième pilier, en particulier au pilier 3a. En 1984, la première révision de l’assurance-accidents a étendu à tous les travailleurs le
régime obligatoire auparavant limité aux usines présentant un taux
élevé d’accidents et autorisé, outre la SUVA, les assureurs privés à
opérer dans ce domaine. C’est aussi en 1984 que l’assurance-chômage a été étendue à tous les travailleurs et qu’un financement
fédéral de l’AVS a été envisagé. En 1996, la nouvelle loi sur l’assurance-maladie (LAMal) a comblé certaines lacunes de l’assurance
de base. Enfin, la révision de la loi sur les allocations pour perte de
gain a introduit en 2005 une allocation pour perte de gain en cas de
maternité.
Cf. [Office fédéral de la statistique. Les Comptes globaux de la protection sociale 2004. Neuchâtel 2006].
Cf. [Ch. Lutz. Die Suche nach alternativen Visionen der Sozialpolitik. In: N. Harabi (éd.). Sozialpolitik in der Bewährung. Berne
1998], [R. Rechsteiner. Sozialstaat Schweiz am Ende? Zurich
1998]. [P. Zweifel et al. Soziale Sicherheit von morgen. Ein Vorschlag für die Schweiz. Berne 1996], [D. de Pury, H. Hauser,
B. Schmid (éd.). Ayons le courage d’un nouveau départ: un programme pour la relance politique économique de la Suisse. Zurich
1995]. Ont été notamment remis en question les effets de la redistribution des ressources et l’efficacité du système en place. Certaines propositions de restructuration, seul moyen semblait-il de
préserver l’attrait de la place économique suisse, ont été réitérées.
Cf. [Département fédéral de l’intérieur. Rapport du 17 mai 2002
concernant un aperçu général actualisé des besoins financiers supplémentaires des assurances sociales jusqu’en 2025], [Groupe de
travail interdépartemental «Perspectives de financement des assurances sociales» IDA FiSo 2. Analyse des prestations des assurances sociales; Concrétisation de modifications possibles en fonction
de trois scénarios financiers. Berne 1997], [Groupe de travail interdépartemental «Perspectives de financement des assurances sociales» IDA FiSo 1. Rapport sur les perspectives de financement des
assurances sociales (eu égard en particulier à l’évolution démographique). Aspects de la sécurité sociale 1/96. Berne 1996], [Département fédéral de l’intérieur. Rapport concernant la structure
actuelle et le développement futur de la conception helvétique des
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trois piliers de la prévoyance vieillesse, survivants et invalidité.
Berne 1995].
103 3e révision de la LPC à l’AVS et à l’AI (1997), 1re révision partielle
de la LAMal (2000), 2e révision partielle de la LAMal. [Conseil
fédéral. Message du 18 septembre 2000 concernant la révision partielle de la loi fédérale du 18 mars 1994 sur l’assurance-maladie. FF
2001 693], 11e révision de l’AVS [Conseil fédéral. Message du
2 février 2000 concernant la 11e révision de l’assurance-vieillesse
et survivants et le financement à moyen terme de l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité. FF 2000 1771], 1re révision de la LPP
(2003), 4e révision de l’AI (2003), 3e révision de l’assurance-chômage (2003), révision du régime des allocations pour perte de gain
(introduction de l’allocation pour perte de gain en cas de maternité)
(2003), stratégie globale LAMal [Conseil fédéral. Message du
26 mai 2004 relatif à la révision partielle de la loi fédérale sur l’assurance-maladie (Stratégie et thèmes urgents). FF 2004 4019],
5e révision de l’AI [Conseil fédéral. Message du 22 juin 2005
concernant la modification de la loi fédérale sur l’assurance-invalidité (5e révision de l’AI). FF 2005 4215], 11e révision de l’AVS
[Conseil fédéral. 11e révision de l’AVS (nouvelle version), premier
message et second message, FF 2006 1917 et FF 2006 2019].
104 Cf. [Conférence suisse des institutions d’action sociale. Normes
pour le concept et le calcul de l’aide sociale (normes révisées 2005).
Berne 2005]. De nombreux cantons ont modifié leur législation sur
l’aide sociale dans les années 1990. La Conférence suisse des institutions d’action sociale (CSIAS) a adopté en 2005 de nouvelles
normes (à caractère de recommandations) qui renforcent l’incitation au travail et à l’intégration.
105 Cf. [Office fédéral de la statistique. Les Comptes globaux de la protection sociale 2004. Communiqué de presse du 1er juin 2006].
Concernant les assurances sociales, cf. [Office fédéral des assurances sociales. Statistique des assurances sociales suisses 2006. Berne
2006]. Les comparaisons internationales se fondent sur une définition des dépenses sociales qui inclut non seulement les assurances
sociales mais aussi des mesures de politique sociale telles que l’aide
sociale, les subventions de l’Etat au système de santé publique, aux
maisons de retraite et à la protection des jeunes, les mesures sociales engagées dans le cadre de la politique de la drogue et de la politique d’asile, ainsi que le maintien du paiement du salaire par l’employeur en cas de maladie et d’accident, et les prestations
d’institutions privées. En 2004, la Suisse enregistrait un taux de
dépenses sociales de 29,6% par rapport au PIB, tandis qu’il s’élevait à 27,3% en moyenne dans l’UE-15 et de 27,6% dans l’UE-25.
Parmi les pays voisins, ce taux était supérieur en France (31,2%) et
inférieur en Allemagne (29,5%), en Autriche (29,1%) et en Italie
(26,1%).
106 Cf. [L. Gärtner, Y. Flückiger. Problèmes de l’Etat social: causes,
fondements et perspectives. Rapport de synthèse (Programme
national de recherche PNR 45). Zurich 2006].
107 Cf. [F. Höpflinger, A. Stuckelberger. Alter, Anziani, Vieillesse.
Principaux résultats et conclusions du Programme national de
recherche PNR 32. Berne 1999].
108 Cf. [G. Luisier, S. Cotter, L. Gärtner. Chances, risques et défis de
l’évolution démographique. In: Office fédéral de la statistique
(éd.). Démos, n° 1/2003. Neuchâtel], [F. Höpflinger, A. Stuckelberger. Alter, Anziani, Vieillesse. Principaux résultats et conclusions
du Programme national de recherche PNR 32. Berne 1999].
109 Cf. [Groupe de travail interdépartemental IDA ForAlt. Rapport de
synthèse du Programme de recherche sur l’avenir à long terme de
la prévoyance vieillesse. In: Office fédéral des assurances sociales
(éd.). Aspects de la sécurité sociale, Rapport de recherche n° 13/03.
Berne 2003], [S. Spycher, Bureau d’études de politique du travail
et de politique sociale (BASS). Auswirkungen von Regelungen des
AHV-Rentenalters auf die Sozialversicherungen, den Staatshaushalt und die Wirtschaft. In: Office fédéral des assurances sociales
Berne 1997, p. 62 s.].
110 Cf. 11e révision de l’AVS [Conseil fédéral. 11e révision de l’AVS
(nouvelle version), premier message et second message, FF 2006
1917 et FF 2006 2019].
111 Cf. [Groupe directeur mixte DFE/DFI «Participation des travailleurs âgés». Participation des travailleuses et travailleurs âgés. Rapport de synthèse. Propositions de mesures: domaines des assurances sociales, de la santé au travail, des aptitudes sur le marché du
travail. Berne, novembre 2005].
112 Cf. [R. van Nieuwkoop (ecoplan). OLGA: Overlapping Generations Model und Generational Accounting zur Analyse von Finan-
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zierungs- und Umverteilungsfragen in der AHV. Wissenschaftlicher Schlussbericht. Berne 2004], [Groupe de travail interdépartemental IDA ForAlt. Rapport de synthèse du Programme de
recherche sur l’avenir à long terme de la prévoyance vieillesse. In:
Office fédéral des assurances sociales (éd.). Aspects de la sécurité
sociale, Rapport de recherche n° 13/03. Berne 2003], [K. Schluep.
Besoins de financement de l’AVS (PC comprises). In: Office fédéral des assurances sociales (éd.). Aspects de la sécurité sociale,
Rapport de recherche n° 13/03. Berne 2003].
113 Cf. [Conseil fédéral. Message du 22 novembre 2006 concernant la
modification de la loi fédérale sur la prévoyance vieillesse, survivants et invalidité (adaptation du taux de conversion minimal). FF
2006 8969], [Conseil fédéral. Message du 22 juin 2005 concernant
la modification de la loi fédérale sur l’assurance-invalidité (5e révision de l’AI). FF 2005 4215]. Suite au postulat CSSS-N 02.3006
LPP. Besoin de réglementation en cas d’invalidité du 22 février
2002, l’OFAS a fait effectuer une étude par des experts externes;
cette étude (non publiée) n’a pas mis en évidence des données nouvelles justifiant un besoin de réglementation supplémentaire en
plus de la 1re révision de la LPP et de la 5e révision de l’AI.
national de recherche PNR 45). Zurich 2006], [Office fédéral de la
statistique. La statistique suisse de l’aide sociale. Les premiers
résultats nationaux. Neuchâtel 2006].
115 Cf. [Office fédéral de la statistique (éd.): La pauvreté des personnes en âge de travailler. Taux de pauvreté et de working poor parmi
les personnes âgées de 20 à 59 ans, en Suisse, entre 2000 et 2005,
Actualités OFS, Neuchâtel 2007. http://www.bfs.admin.ch/bfs/por
tal/fr/index/news/publikationen.Document.89827.pdf], [M. Gerfin,
R. E. Leu, St. Brun, A. Tschöpe. Armut unter Erwerbstätigen in der
Schweiz: Eine Beurteilung alternativer wirtschaftspolitischer
Lösungsansätze. Département fédéral de l’économie. Berne 2002],
[E. Streuli, T. Bauer. (BASS). Les working poor en Suisse. info:
social 5/2001. Neuchâtel 2001].
116 Les références aux risques de marginalisation et de paupérisation
se basent sur les documents suivants: [L. Gärtner, Y. Flückiger. Problèmes de l’Etat social: causes, fondements et perspectives. Rapport de synthèse (Programme national de recherche PNR 45).
Zurich 2006], [Direction des affaires sociales des villes de Zurich
et de Winterthour (éd.). Armutsrisiko Familie! Exposés, résumés et
rapports de fond de la réunion du 7 mai 2001], [E. Streuli, T. Bauer.
(BASS). Les working poor en Suisse. info: social 5/2001. Neuchâtel 2001], [IDA FiSo 2 (Groupe de travail interdépartemental
«Perspectives de financement des assurances sociales»). Soziale
Sicherheit und neue Soziale Risiken, Überlegungen des Konsultativaussschuss. Berne 1998], [Ch. Suter: Armutsforschung und
Sozialpolitik in der Schweiz. In: N. Harabi (éd.). Sozialpolitik in
der Bewährung. Berne 1998], [R. E. Leu, S. Burri, T. Priester.
Lebensqualität und Armut in der Schweiz. Berne 1997].
117 Cf. [Office fédéral de la statistique. La statistique suisse de l’aide
sociale. Les premiers résultats nationaux. Neuchâtel 2006]. Le
nombre de bénéficiaires de l’aide sociale s’est élevé à près de
220 000 en 2004, ce qui correspond à un taux d’aide sociale de 3%.
Le risque de dépendre de l’aide sociale est particulièrement élevé
parmi les familles monoparentales, les personnes divorcées ainsi
que les enfants, les jeunes mineurs et les jeunes adultes. Pour l’évolution de l’aide sociale dans les villes, voir [R. Fluder, R. Salzgeber.
Des charges sociales très lourdes pour les villes. Sécurité sociale
(CHSS) 3/2002. Berne 2002], [Initiative des villes pour l’amélioration de la protection sociale (éd.). Indicateurs de l’aide sociale
2005. Rédigé par Renate Salzgeber, sofrag. S.l.n.d.], [R. Fluder,
J. Stremlow. Armut und Bedürftigkeit, Herausforderungen für das
kommunale Sozialwesen. Berne 1999].
118 Cf. [Initiative des villes pour l’amélioration de la protection sociale
(éd.). Kennzahlenvergleich zur Sozialhilfe in Schweizer Städten.
Berichtsjahr 2005], [K. Wyss. Sozialhilfe – eine tragende Säule der
sozialen Sicherheit? Ein Überblick über die in der Schweiz ausgerichteten bedarfsabhängigen Sozialleistungen. Info social 1/1999.
Neuchâtel 1999].
119 Cf. [Office fédéral des migrations (sur mandat du chef du DFJP).
Problèmes d’intégration des ressortissants étrangers en Suisse –
Identification des faits, des causes, des groupes à risque, des mesures existantes ainsi que des mesures à prendre en matière de politique d’intégration. Berne, juillet 2006].
120 Cf. [Conférence suisse des institutions d’action sociale. Normes
pour le concept et le calcul de l’aide sociale (normes révisées 2005).
Berne 2005].
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national de recherche PNR 45). Zurich 2006, p. 149], [M. Gerfin,
R.E. Leu. Le crédit d’impôt dépendant du revenu, pour lutter contre
la pauvreté. In: La Vie économique, n° 5/2005, p. 19–22].
122 Motion de la CSSS-CN «Stratégie globale de la Suisse en matière
de lutte contre la pauvreté » (06.3001) du 13 janvier 2006. Elle
charge le Conseil fédéral de mettre sur pied une conférence nationale sur l’intégration professionnelle et sociale. Elle regroupera en
son sein les différents acteurs intervenant dans le domaine de la
lutte contre la pauvreté, notamment la Confédération, les cantons,
les communes, les villes, la CDAS, l’initiative des villes, l’économie ainsi que des organisations non gouvernementales. L’objectif
de cette conférence est l’élaboration d’un ensemble cohérent de
mesures concrètes en vue de la mise en œuvre d’un plan d’action
national de lutte contre la pauvreté.
123 L’une des mesures préventives les plus efficaces à long terme serait
un système de formation ouvert, accueillant les catégories les
moins favorisées de la société (avant tout les enfants de la population étrangère).
124 Cf. [Groupe de travail interdépartemental «Marché du travail
secondaire». Rapport du 23 mai 2001 sur l’examen du postulat
99.3003 de la Commission de l’économie et des redevances
(CER-N) du 26 janvier 1999: mesures d’amélioration de l’application de la loi sur l’assurance-chômage. Concept du marché du travail secondaire pour les chômeurs longue durée, les chômeurs en
fin de droits et les personnes handicapées. Berne 2001].
125 Cf. [K. Wyss, C. Knupfer. Couverture du minimum vital dans le
fédéralisme en Suisse. (Conférence suisse des institutions d’action
sociale). Berne 2003].
126 Les problèmes du système social exigent une information de qualité (statistiques, coordination des acteurs sociopolitiques, etc.).
L’Office fédéral de la statistique est en train d’élaborer des statistiques sur l’aide sociale (les premiers résultats pour l’ensemble de la
Suisse ont été communiqués en mai 2006) et recueille des données
statistiques sur la situation financière des ménages ainsi que sur la
classe moyenne.
127 Cf. [Conseil fédéral. Message du 22 juin 2005 concernant la modification de la loi fédérale sur l’assurance-invalidité (5e révision de
l’AI). FF 2005 4215].
128 Cf. [Commission des statistiques de l’assurance-accidents LAA.
Statistique des accidents LAA 2005. Lucerne 2005].
129 Vgl. [B. Fux et al. Pflegen, betreuen und bezahlen. Familien in
späteren Le-bensphasen. Koordinationskommission für Familienfragen. Bern 2006], [T. Bauer. Kinder, Zeit und Geld: Eine Analyse
der durch Kinder bewirkten finan-ziellen Belastungen von Familien und der staatlichen Unterstützungsleistungen in der Schweiz
der neunziger Jahre. Bundesamt für Sozialversicherung, Forschungsbericht Nr. 10/98. Bern 1998, S. 185 ff.].
130 Cf. [Département fédéral de l’intérieur. Rapport sur les familles
2004. Berne 2004].
131 Cf. [Ch. Borgmann, B. Raffelhüschen: Zur Entwicklung der Nachhaltigkeit der Schweizerischen Fiskal- und Sozialpolitik: Generationenbilanzen 1995–2001. Strukturberichterstattung Nr. 25,
Secrétariat d’Etat à l’économie. Berne 2004], [B. Raffelhüschen,
Ch. Borgmann. Notre politique sociale et budgétaire est-elle durable? Un premier bilan intergénérationnel pour la Suisse. Rapport
sur les structures économiques n° 3, seco. Berne 2001].
132 Ces dernières années, certains cantons ont tenté d’améliorer la
situation de familles en difficulté au moyen de prestations familiales, de mesures d’aide sociale ou de lois particulières. Onze cantons
proposent désormais des prestations aux parents nécessiteux. Cf.
[Département fédéral de l’intérieur. Rapport sur les familles 2004.
Structures nécessaires pour une politique familiale qui réponde aux
besoins. Berne 2004].
133 Cf. [T. Bauer, S. Strub, H. Stutz. Familien, Geld und Politik. Von
den Anforderungen an eine kohärente Familienpolitik zu einem
familienpolitischen Dreisäulenmodell für die Schweiz. Zurich/
Coire 2004]. L’examen au Parlement a lieu sur la base de l’initiative parlementaire Fehr Jacqueline 00.436 «Prestations complémentaires pour des familles. Modèle tessinois.» et de l’initiative
parlementaire Meier-Schatz Lucretia 00.437 «Prestations complémentaires pour des familles. Modèle tessinois».
134 Cf. [T. Bauer. Kinder, Zeit und Geld: Eine Analyse der durch Kinder bewirkten finanziellen und zeitlichen Belastungen von Familien und der staatlichen Unterstützungsleistungen in der Schweiz
Mitte der Neunziger Jahre. Office des assurances sociales: Aspects
de la sécurité sociale, Rapport de recherche n° 10/98. Berne 1998],
[Ch. Kissling. Quel avenir pour l’Etat social? Commission nationale suisse Justice et Paix, Institut d’éthique sociale de la FEPS
(éd.). Genève 1997], [S. Spycher et al. Die Schweiz und ihre Kinder: Private Kosten und staatliche Unterstützungsleistungen.
Zurich 1995], [K. Lüscher. La politique familiale, pourquoi? Arguments et thèses. (Commission fédérale de coordination pour les
questions familiales COFF). Berne 2003].
135 Cf. [Office fédéral de la statistique. Annuaire statistique de la
Suisse 2005. Zurich 2005, p. 38].
Suisse 2005. Zurich 2005, p. 38], [Prognos. Analyse coûts-bénéfices d’une politique d’entreprise favorable à la famille (projet commun du DFE et de l’organisme «Beruf und Familie» (éd.). Zurich
2005], [C. Knupfer, C. Knöpfel. Wie viel bleibt einem Haushalt von
einem zusätzlichen Erwerbseinkommen übrig? In: seco/OFAS
(éd.). Vereinbarkeit von Beruf und Familie Nr. 2. Berne 2005],
[Secrétariat d’Etat à l’économie, Office fédéral des assurances
sociales. Bébés et employeurs – Comment réconcilier travail et vie
de famille (version abrégée de l’étude comparative de l’OCDE portant sur la Nouvelle-Zélande, le Portugal et la Suisse: aspects suisses). In: seco/OFAS (éd.). Vereinbarkeit von Beruf und Familie
Nr. 1d. Berne 2004], [K. Müller Kucera, T. Bauer. Volkswirtschaftlicher Nutzen von Kindertagesstätten. Zurich 2001].
137 Cf. [Loi fédérale du 4 octobre 2002 sur les aides financières à l’accueil extra-familial pour enfants. RS 861].
138 Cf. [J.-P. Fragnière, V. Hugentobler. La question des générations
pour une société solidaire. Le dossier du mois de l’ARTIAS, juillet-août 2006. Yverdon-les-Bains 2006], [Office fédéral des assurances sociales (éd.). Relations entre les générations: tout un programme. Famille & société 4/2004. Berne.], [K. Lüscher, L. Liegle.
Generationenbeziehungen in Familie und Gesellschaft. Constance
2003]. Le programme national de recherche PNR 52 (2000–2007)
est consacré au thème «L’enfance, la jeunesse et les relations entre
les générations dans une société en mutation».
139 Initiative populaire «Pour des loyers loyaux» (rejetée lors de la
votation populaire du 18 mai 2003; référendum «Modification du
13 décembre 2002 du code des obligations (bail à loyer)» (rejeté
lors de la votation populaire du 8 février 2004).
140 Le Conseil fédéral a décidé le 28 février 2007 de consacrer, dans le
plan financier 2009–2011, 5 millions en 2009 et 30 millions pour
les années 2010 et 2011 à l’aide à la construction de logements. Il
a par ailleurs chargé le DFE, dans le cadre de l’examen des tâches
de la Confédération, de préparer la révision de la loi fédérale sur le
logement en vue de l’octroi exclusif d’aides fédérales indirectes. Il
y a lieu d’examiner la possibilité de lier l’octroi de telles aides aux
critères de la construction écologique et efficiente d’un point de vue
énergétique (au moins selon les normes Minergie et Minergie-P).
141 Ces principes sont: non-discrimination pour des raisons de nationalité, assurance conclue dans un Etat pour tous les risques, exportation sans restriction des prestations (allocations de chômage: trois
mois au maximum entre deux emplois); droit au traitement à
l’étranger en cas de maladie ou d’accident; totalisation des périodes de cotisation dans plusieurs Etats; indemnisation au moyen
d’une prestation globale d’un Etat ou de prestations partielles de
tous les Etats participants. Les ressortissants des Etats membres de
l’UE ont ainsi désormais la possibilité de faire valoir leur droit aux
prestations complémentaires, aux mêmes conditions que les
citoyens suisses. Ces prestations ne doivent cependant pas être
exportées. En contrepartie, l’accès des Suisses aux prestations des
pays membres de l’UE sont facilitées. Dans certaines conditions,
les ressortissants de l’UE peuvent désormais souscrire volontairement à l’AVS/AI. Le versement au comptant des prestations de libre
passage au titre de la LPP n’est, à l’échéance d’une période transitoire, autorisé que pour les personnes qui ne sont pas couvertes par
une assurance obligatoire dans un des Etats de l’UE. Les principes
fondamentaux de l’UE (égalité de traitement, versement à l’étranger) s’appliquent aussi aux règlements cantonaux.
142 Cf. [Conseil fédéral. Rapport Europe 2006. FF 2006 6461.
http://www.europa.admin.ch/index.html?lang=fr], ch. 5 Appréciation: « Les accords bilatéraux existants doivent être mis en œuvre
de la manière la plus efficace possible et leur pérennité doit être
assurée. Cela vaut (...) pour l’application et – si nécessaire – l’adaptation et le renouvellement des accords existants.» Cf. aussi
http://www.europa.admin.ch/index.html?lang=fr.
143 Nouveau règlement de base: règlement (CE) n°883/2004 du
29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité
sociale, publié au JO L 200 du 7 juin 2004. Le règlement d’application est encore en cours d’élaboration.
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144 Cf. [Conseil fédéral. Rapport du 17 mars 2006 sur l’évolution des
assurances sociales et sur la stabilisation de la charge sociale, en
réponse au postulat 00.3743 Baumann J. Alexander du 15 décembre 2000].
147 Cf. [Infras/KOF ETH. Wirtschaftliche Auswirkungen von Reformen der Sozialversicherungen. Schlussbericht der Arbeitsgemeinschaft INFRAS/KOF. In: Office fédéral des assurances sociales
Berne 1998], [Ecoplan/St. Felder. Wirtschaftliche Auswirkungen
von Reformen der Sozialversicherungen: Dynaswiss – Dynamisches allgemeines Gleichgewichtsmodell für die Schweiz. In:
Office fédéral des assurances sociales (éd.): Aspects de la sécurité
sociale, Rapport de recherche n° 13/98. Berne 1998].
réponse au postulat 00.3743 Baumann J. Alexander du 15 décembre 2000, p. 25]. Dans le calcul de la charge sociale en 2030, il est
tenu compte de l’effet des mesures de la 11e révision AVS (nouvelle
version) et de la 5e révision AI.
149 Cf. [F. Bertozzi, G. Bonoli, B. Gay-des-Combes. La réforme de
l’état social suisse. Vieillissement, emploi, conflit travail-famille.
Lausanne 2005].
150 Les pertes qu’ont connues les caisses de retraite et les assurés privés, mais aussi les fonds de l’AVS en 2001 démontrent une fois de
plus clairement les risques du système de capitalisation. Cf. aussi
[O. Brunner-Patthey, R. Wirz. Comparaison entre l’AVS et la prévoyance professionnelle sous l’angle économique. Aspects de la
sécurité sociale 5/05. Berne 2005].
151 Cf. [Organisation mondiale de la santé OMS. Highlights on Health
in Switzerland. Genève 2001], [Office fédéral de la statistique.
Enquête suisse sur la santé 2002 – Premiers résultats. Neuchâtel
2003]. Monitorage d’indicateurs spécifiques par l’Observatoire
suisse de la santé. Cf. http://www.obsan.ch/monitoring/f/index.
htm.
152 Cf. [Office fédéral de la santé publique. Plan suisse de pandémie
Influenza 2006. Stratégies et mesures en préparation pour le cas
d’une pandémie d’influenza. Berne 2006], [Ordonnance du DFI du
15 décembre 2003 sur la prévention de l’introduction de nouvelles
maladies infectieuses émergentes, RS 818.125.12].
153 Cf. [Eurostat (éd.). Statistiques sociales européennes: Protection
sociale – Dépenses et recettes 1995–2003. Edition 2006. Luxembourg 2006]. Il faut en général prendre les comparaisons internationales avec des pincettes. En effet, si sur le plan des coûts, la
conversion des montants en monnaie unique, souvent sans tenir
compte du pouvoir d’achat, permet de comparer les données entre
elles, il est souvent très difficile de comparer les prestations du fait
d’importantes différences en matière de réglementations nationales. Pour les comparaisons portant sur le système de santé, il faut
en outre faire la distinction entre les dépenses de santé en général
et les prestations sociales. Enfin, il faut comme toujours rappeler
que les données étant mesurées à l’aune du produit national, la
Suisse présente un produit national comparativement élevé.
154 Cf. [Office fédéral des assurances sociales (éd.). Statistique des
assurances sociales suisses 2005. Comptes globaux, Résultats principaux, Séries AVS, AI, PC, PP, AM, AA, APG, AC, AF. Berne
2005, p. 176]. En Suisse, la part du PIB consacrée aux dépenses de
santé a progressé de 8,3% à 11,5% entre 1990 et 2003, tandis qu’au
cours de la même période, elle est passée de 11,9% à 15% aux
Etats-Unis, de 8,5% à 11,1% en Allemagne, de 8,6% à 10,1% en
France, de 7,9% à 8,4% en Italie et de 6,0% à 7,7% au RoyaumeUni (2002). On ne tient pas compte dans ces statistiques du fait que
la Suisse est une économie ouverte fournissant des prestations à
l’étranger en matière de soins médicaux.
155 Cf. [Conseil fédéral. Rapport sur l’évolution des assurances sociales et sur la stabilisation de la charge sociale, en réponse au postulat 00.3743 Baumann J. Alexander du 15 décembre 2000. Berne
2006]. Les coûts globaux de la santé ont augmenté de 31,6% entre
1996 et 2003, alors qu’au cours de la même période, les primes pour
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l’assurance-maladie de base ont affiché une hausse sensiblement
plus élevée (+ 55,5%). Au cours des dernières années, la hausse des
coûts de la santé était supérieure d’environ 2% à la hausse générale
des prix et des salaires. L’évolution future des coûts de l’assurance
de base a été estimée sur la base de la croissance des coûts des vingt
dernières années. L’augmentation des coûts exprimée en pour-cent
devrait tendanciellement plutôt s’affaiblir à l’avenir. Corrigées de
l’inflation (prix de 2005), les hausses de coûts annuelles devraient
s’élever à environ 2,8% entre 2005 et 2010, à 1,9% entre 2010 et
2015 et à 1,5% entre 2015 et 2020.
156 La LAMal prévoit divers instruments qui visent à encourager, chez
les acteurs de la santé, une attitude consciente des coûts. Ainsi, les
cantons doivent veiller, par leur planification hospitalière, à prévenir l’apparition de nouvelles surcapacités et à résorber les surcapacités actuelles dans le secteur hospitalier, qui engendre des coûts
importants. L’interdiction expresse de certaines formes d’ententes
cartellaires soumet les partenaires tarifaires à une concurrence
accrue dans le champ des conventions tarifaires et devrait les amener à baisser leurs prix. Quant aux assurés, ils doivent être à même
d’influencer, par le choix de leur franchise, les frais à leur charge
ou à celle de l’assurance, et d’accroître ainsi leur responsabilité. Et
s’ils adhèrent à un modèle d’assurance particulier impliquant un
choix limité de fournisseurs de prestations (selon le principe du
«médecin de premier secours» (gatekeeping) ou par la mise en
réseau des fournisseurs), ils permettent de bien gérer les traitements, d’éviter les prestations superflues et donc d’influencer la
quantité des prestations fournies.
Suisse 2005. Neuchâtel 2005]. Une personne active sur dix, soit
470 000 personnes, travaille dans le secteur de la santé. Ce dernier
est ainsi l’un des principaux employeurs de la Suisse, son poids économique ne cessant de s’accroître. Entre 1995 et 2001, la hausse du
taux d’emploi s’est élevée à 18,3%, tandis que le nombre de postes
de travail pour l’ensemble de l’économie n’a progressé que de
3,4%.
158 Cf. [Office fédéral de la santé publique. Concept de recherche
Santé 2004–2007. Berne 2002], [Organisation mondiale de la
santé. Macroéconomie et santé: Investir dans la santé pour le développement économique. Rapport de la Commission Macroéconomie et Santé. Genève 2001].
159 Cf. [Office fédéral des assurances sociales. Analyse des effets de la
LAMal. Rapport de synthèse, Rapport de recherche n° 16/01.
Berne 2001]. Dans l’analyse des effets de la LAMal, les effets de la
loi ont fait l’objet d’une évaluation étendue, aussi bien théorique
qu’empirique, dans la mesure où les données parfois insuffisamment différenciées le permettent. Les quelque 25 études menées par
des experts scientifiques indépendants ont été rassemblées dans un
rapport de synthèse.
160 Les mesures prises dans le cadre de la première révision partielle
(entrée en vigueur le 1er janvier 2001) ont été notamment la fixation
de lignes directrices pour la réduction des primes dans les cantons
ainsi que l’institution du droit de substitution des pharmaciens. Le
Conseil fédéral a en outre pris des mesures visant à contrôler le
volume des prestations et leur adéquation.
161 Cf. [Conseil fédéral. Message du 26 mai 2004 relatif à la révision
partielle de la loi fédérale sur l’assurance-maladie (Stratégie et
thèmes urgents). FF 2004 4019], [Conseil fédéral. Message du
26 mai 2004 relatif à la révision partielle de la loi fédérale sur l’assurance-maladie (liberté de contracter). FF 2004 4055], [Conseil
fédéral. Message du 26 mai 2004 relatif à la révision partielle de la
loi fédérale sur l’assurance-maladie (réduction des primes) et l’arrêté fédéral sur les subsides fédéraux dans l’assurance-maladie. FF
2004 4089], [Conseil fédéral. Message du 26 mai 2004 relatif à la
révision partielle de la loi fédérale sur l’assurance-maladie (participation aux coûts). FF 2004 4121], [Conseil fédéral. Message du
15 septembre 2004 concernant la révision partielle de la loi fédérale sur l’assurance-maladie (financement hospitalier). FF 2004
5207], [Conseil fédéral. Message du 15 septembre 2004 relatif à la
révision partielle de la loi fédérale sur l’assurance-maladie (Managed Care). FF 2004 5257], [Conseil fédéral. Message du 16 février
2005 relatif à la loi fédérale sur le nouveau régime de financement
des soins. FF 2005 1911], [J. Schön-Bühlmann. Les prestations de
soins non rémunérées des ménages et des particuliers. In: Office
fédéral des assurances sociales. Sécurité sociale. CHSS n° 5/2005.
Berne 2005].
162 Cf. [S. Spycher. Ökonomische Aspekte der Gesundheitskompetenzen. Ein Konzeptpapier. Sur mandat de l’Office fédéral de la santé
publique. Berne 2006].
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163 Cf. [Société suisse de santé publique. Buts pour la santé en Suisse
2002 – La santé pour tous au 21e siècle], [Conseil fédéral. Rapport
«Stratégie 2002 pour le développement durable» du 27 mars 2002.
FF 2002 3678, cf. notamment p. 3699: Action 8].
164 Cf. [Conseil fédéral. Concept du Conseil fédéral du 11 décembre
2000 pour une politique du sport en Suisse. Berne 2000. Mesures
de mise en œuvre 2007–2010 selon la décision du Conseil fédéral
du 23 novembre 2005]. Les politiques concernant les assurances
sociales, la famille, la jeunesse, le troisième âge, les migrations et
l’intégration ont elles aussi des répercussions non négligeables sur
la santé publique.
165 Cf. [Commission spécialisée «Prévention + Promotion de la santé».
Vision et thèses sur la nouvelle réglementation de la prévention et
de la promotion de la santé en Suisse. Berne 2006].
166 En complément aux programmes de prévention existants dans le
domaine de l’alcool, du tabac, des drogues et du VIH/sida, des
efforts supplémentaires sont nécessaires sur le plan fédéral pour lutter contre les conséquences sanitaires et économiques de l’obésité,
en particulier dans les domaines de l’alimentation et de l’activité
physique; cf. [Organisation mondiale de la santé OMS. Global strategy on diet, physical activity and health. Genève 2004.
http://www.who.int/dietphysicalactivity]. L’OFSP travaille en
étroite collaboration avec l’Office fédéral du sport (OFSPO) et Promotion Santé Suisse à l’élaboration du programme national consacré à la nutrition et à l’activité physique. Dans le cadre des mesures
de mise en œuvre 2007–2010, le Conseil fédéral a chargé l’OFSPO
d’élaborer et d’appliquer de nouveaux principes et mesures d’encouragement en particulier pour les enfants âgés de 6 à 10 ans.
Cf. aussi http://www.baspo.admin.ch/internet/baspo/fr/home/
sport00/sport00f.html, http://www.bag.admin.ch/themen/ernaehrung/00211/index.html?lang=fr.
167 Cf. [Conseil fédéral. Stratégie pour une société de l’information en
Suisse. Berne, janvier 2006].
168 Cf. [Office fédéral de la santé publique (éd.). Les politiques suisses
de santé – potentiel pour une politique nationale. Berne 2006].
169 Textes de loi adoptés: loi fédérale du 19 décembre 2003 relative à
la recherche sur les cellules souches embryonnaires (en vigueur
depuis le 1er mars 2005), loi fédérale du 8 octobre 2004 sur la transplantation d’organes, de tissus et de cellules (entrée en vigueur prévue au 1er juillet 2007), loi fédérale du 8 octobre 2004 sur l’analyse
génétique humaine, loi fédérale du 23 juin 2006 sur les professions
médicales universitaires; projets de loi: article constitutionnel et loi
fédérale relative à la recherche sur l’être humain, révision de la loi
fédérale sur les stupéfiants et les substances psychotropes, loi fédérale sur les professions de la psychologie.
170 Ces dernières années, la Commission nationale d’éthique pour la
médecine humaine (CNE) a pris position sur des sujets tels que la
recherche sur les cellules souches embryonnaires, le régime du
délai, le clonage reproductif d’êtres humains, la réglementation du
don de donneur vivant, la stérilisation de personnes incapables de
discernement, le diagnostic préimplantatoire, l’assistance au suicide ainsi que la recherche sur des embryons et fœtus humains. Le
Centre d’évaluation des choix technologiques de la Confédération,
TA-Swiss, s’est lui aussi penché ces dernières années sur la thématique de l’évolution de la médecine, publiant des études sur des
sujets tels que la télémédecine, la neuroimagerie, la pharmacogénétique et la pharmacogénomique ou encore les nanotechnologies en
médecine, et instaurant un forum d’information sur le thème de la
recherche sur l’être humain.
171 Cf. [Conseil fédéral. Message du 9 décembre 2005 concernant
l’initiative populaire «Pour une caisse maladie unique et sociale».
FF 2006 725], [Conseil fédéral. Message du 31 mai 2000 concernant l’initiative populaire «La santé à un prix abordable (initiativesanté)». FF 2000 3931].
172 Cf. Initiative populaire «pour la baisse des primes d’assurancemaladie dans l’assurance de base» de l’Union démocratique du centre, [Conseil fédéral. Message du 22 juin 2005 concernant l’initiative populaire «pour la baisse des primes d’assurance-maladie dans
l’assurance de base». FF 2005 4095].
173 Cf. [Conseil fédéral. Message du 26 mai 2004 relatif à la révision
partielle de la loi fédérale sur l’assurance-maladie (liberté de
contracter). FF 2004 4055], [Conseil fédéral. Message du 15 septembre 2004 relatif à la révision partielle de la loi fédérale sur l’assurance-maladie (Managed Care). FF 2004 5257], [Conseil fédéral.
Message du 26 mai 2004 relatif à la révision partielle de la loi fédérale sur l’assurance-maladie (Stratégie et thèmes urgents). FF 2004
4019 (notamment la carte d’assuré)], [Conseil fédéral. Message du
22 juin 2005 concernant l’initiative populaire «Pour la baisse des
primes d’assurance-maladie dans l’assurance de base». FF 2005
4095 (notamment sur le catalogue des prestations)].
174 Cf. [Commission européenne, rapport sur l’emploi, les affaires
sociales et l’égalité des chances. La libre circulation des travailleurs
a eu des effets positifs depuis l’élargissement de 2004. 8 février
2006].
175 Cf. [Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Allemagne. Migrationsbericht 2005. http://www.bamf.de/cln_042/nn_566334/
SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2006/060616-pressemitteilungbmi.html_nnn=true].
176 Cf. European Law Enforcement Cooperation Europol. Annual
Report 2005. Juin 2006].
177 P. ex. la création de l’agence européenne Frontex en 2005. (Règlement (CE) n° 2007/2004 du Conseil du 26 octobre 2004 portant
création d’une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des Etats membres de
l’Union européenne. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUri
Serv.do?uri=CELEX:32004R2007:FR:HTML].
178 Cf. pour un aperçu de la politique migratoire de l’UE:
http://europa.eu/scadplus/leg/fr/s17000.htm#ASILE (24 octobre
2006).
179 Le 1er juin 2002 a marqué l’entrée en vigueur de l’accord entre
l’Union européenne et ses Etats membres, d’une part, et la Confédération Suisse, d’autre part, sur la libre circulation des personnes,
lequel règle l’entrée et le séjour des ressortissants des Etats membres de l’UE en Suisse et des ressortissants suisses dans l’UE.
180 La population étrangère résidante permanente comprend les personnes au bénéfice d’une autorisation de séjour ou d’une autorisation d’établissement. L’Office fédéral de la statistique ajoute à la
population résidante permanente les fonctionnaires internationaux
et les membres de leur famille domiciliés en Suisse.
181 Selon une étude publiée par l’institut GfS en avril 2005, le nombre
de sans-papiers atteint quelque 90 000 personnes, dont seule une
minorité sont des requérants d’asile déboutés. Cette étude définit
les sans-papiers comme les personnes séjournant plus d’un mois en
Suisse sans permis de séjour régulier et qui n’ont pas la ferme intention de quitter le territoire.
182 Les accords d’association Schengen/Dublin, acceptés par le peuple
le 5 juin 2005, ont été signés au Luxembourg le 26 octobre 2004.
L’accord de Schengen prévoit avant tout l’abolition des contrôles
systématiques des personnes aux frontières intérieures et le renforcement des contrôles aux frontières extérieures de l’Espace Schengen. L’accord de Dublin détermine l’Etat membre responsable de
l’examen d’une demande d’asile. Il vise à assurer le traitement des
demandes d’asile déposées dans l’UE et à lutter contre les abus en
matière d’asile, notamment grâce à l’accès à la base de données
EURODAC, qui sert à comparer les empreintes digitales aux fins
d’identifier les doubles demandes. En outre, les accords prévoient
une série de mesures dans les domaines de la police, de la justice,
de l’asile et des visas, ceci afin de garantir la libre circulation des
personnes et le renforcement de la sécurité dans l’Espace Schengen. Dans le cadre du développement de Schengen, la Suisse participe aujourd’hui déjà aux séances des différents groupes de travail
du Conseil de l’UE à Bruxelles et fait part de ses intérêts. La conformité de la Suisse à l’Espace Schengen fera l’objet d’une évaluation
en 2007. La mise en application des accords d’association est prévue pour l’automne 2008.
183 Cf. [Conseil fédéral. Message du 19 juin 1978 relatif à la loi sur les
étrangers. FF 1978 II 169]. Dans le message accompagnant la loi
sur les étrangers, il était prévu de confier certaines missions d’intégration aux employeurs.
184 On peut notamment le mesurer à l’évolution qui s’est produite dans
les cantons et dans les villes qui, de plus en plus, ont élaboré des
lignes directrices en matière d’intégration et créé des structures
administratives ad hoc. C’est ainsi que les cantons d’Argovie, de
Bâle-Ville, de Bâle-Campagne, de Lucerne, d’Obwald, de SaintGall, de Schaffhouse, de Soleure, du Tessin et du Valais ont adopté
des lignes directrices en la matière. Les cantons de Genève, de Neuchâtel, de Nidwald, du Tessin et d’Argovie disposent de dispositions
juridiques; les deux Bâles et le canton de Vaud sont en train de faire
de même. Par ailleurs, tous les cantons se sont dotés d’un délégué
à l’intégration. (cf. [Office fédéral des migrations. Problèmes d’intégration des ressortissants étrangers en Suisse – Identification des
faits, des causes, des groupes à risque, des mesures existantes ainsi
que des mesures à prendre en matière de politique d’intégration.
Berne, juillet 2006]).
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185 Cf. [Conseil fédéral. Message du 8 mars 2002 concernant la loi sur
les étrangers. FF 2002 3469 ss.], [Ordonnance du 13 septembre
2000 sur l’intégration des étrangers. RS 142.205]. Art. 53 de la loi
fédérale sur les étrangers, entrée en vigueur le 1er janvier 2008.
S’appuyant sur l’OIE, un ordre des priorités pour les années 2004
– 2007 a été établi. Parmi les priorités définies figurent l’acquisition de la langue, la participation et le renforcement des structures
régionales (services des étrangers). En 2004 et en 2005, près de
14 millions de francs par année ont été affectés à la réalisation de
ces objectifs.
186 Suite à la révision de l’ordonnance limitant le nombre des étrangers
(OLE, RS 823.21) et de l’ordonnance sur l’intégration des étrangers (OIE, RS 142.205), les personnes admises à titre provisoire
bénéficient d’un accès facilité au marché du travail (art. 7, al. 3,
OLE) et ont le droit de participer aux mesures d’intégration de la
Confédération (art. 2, al. 1, let. b, OIE). Avec la nouvelle loi fédérale sur les étrangers (LEtr), elles peuvent par ailleurs bénéficier du
regroupement familial, trois ans après l’octroi de l’admission provisoire (art. 85 du projet de loi qui a été adopté par le peuple le
24 septembre 2006).
187 Dans le domaine de l’intégration professionnelle, l’on peut citer les
exemples suivants: la «formation professionnelle initiale de deux
ans» avec attestation fédérale de formation professionnelle, qui a
été introduite avec la nouvelle «loi fédérale sur la formation professionnelle (LFPr, RS 412.10)», les offres transitoires proposées par
les cantons, et le projet «Intégration professionnelle des réfugiés et
des personnes admises à titre provisoire», que l’ODM a mis en
œuvre en 2006 sous forme de projets pilotes. Il convient par ailleurs
de relever les offres proposées par les offices d’orientation professionnelle et par les écoles professionnelles qui prévoient, en règle
générale, aussi des mesures d’intégration pour les nouveaux immigrés, jeunes ou adultes (cours de langue, orientation professionnelle, introduction aux droits et aux obligations fondamentaux en
Suisse).
188 Cf. [Office fédéral de la santé publique (éd.). Migration et santé.
Stratégie de la Confédération pour les années 2002 à 2006. Berne.
Février 2002]. La stratégie de l’Office fédéral de la santé publique
a pour objectif d’améliorer l’accès des migrantes et des migrants au
système de santé et de fournir des prestations à même de répondre
aux besoins spécifiques d’une société qui a évolué sous l’impulsion
des migrations.
189 Le 30 août 2006, le Conseil fédéral a chargé les offices et départements responsables d’évaluer les besoins en matière de politique
d’intégration et les éventuelles mesures relevant de leurs domaines
de compétence. Le DFJP coordonne ces travaux, élabore un
concept de financement et remettra un rapport au Conseil fédéral
d’ici au 30 juin 2007. Ces travaux et leur mise en œuvre forment la
base pour une démarche coordonnée de la Confédération dans le
cadre de la politique d’intégration.
190 Cf. [Office fédéral des migrations. Problèmes d’intégration des ressortissants étrangers en Suisse – Identification des faits, des causes, des groupes à risque, des mesures existantes ainsi que des
mesures à prendre en matière de politique d’intégration. Berne,
juillet 2006].
191 Cf. [Département fédéral de justice et police. Rapport de l’Office
fédéral des migrations concernant les questions en suspens dans le
domaine de la nationalité. Berne, décembre 2005].
192 Compte tenu de l’importance croissante des migrations internationales et de leur corrélation avec le développement, un Dialogue de
haut rang (High-Level Dialogue, HLD) sur les migrations internationales et le développement s’est tenu pour la première fois, dans
le cadre de la 61e Assemblée générale de l’ONU à New York en septembre 2006. Il s’agit d’un premier pas destiné à favoriser une meilleure cohérence au plan international, national et régional, en particulier par une intégration plus forte des questions liées aux
migrations et de leur impact sur l’aide au développement d’une
part, et des aspects de développement dans la politique migratoire
d’autre part. Ce débat vise à montrer le potentiel positif des migrations sur le développement et à mettre en lumière les possibilités
d’en limiter les effets négatifs (migrations clandestines, traite et trafic d’êtres humains).
193 Compte tenu de l’importance croissante des migrations internationales et de leur corrélation avec le développement, un Dialogue de
haut rang (High-Level Dialogue, HLD) sur les migrations internationales et le développement s’est tenu pour la première fois,
dans le cadre de la 61e Assemblée générale de l’ONU à New York
en septembre 2006. Il s’agit d’un premier pas destiné à favoriser
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une meilleure cohérence au plan international, national et régional,
en particulier par une intégration plus forte des questions liées aux
migrations et de leur impact sur l’aide au développement d’une
part, et des aspects de développement dans la politique migratoire
d’autre part. Ce débat vise à montrer le potentiel positif des migrations sur le développement et à mettre en lumière les possibilités
d’en limiter les effets négatifs (migrations clandestines, trafic et
traite d’êtres humains).
Cf. [OCDE, Perspectives des migrations internationales, édition
2006, juin 2006]. Force est de constater une augmentation sensible
du nombre de migrants internationaux renvoyés dans leur pays.
Bien qu’il soit difficile d’obtenir des chiffres précis en la matière,
la Banque mondiale estime à USD 150 milliards les fonds rapatriés
officiellement dans les pays en développement par les migrants en
2004, soit une hausse de 50% sur seulement cinq ans. La somme
des fonds rapatriés représente aujourd’hui près du triple de l’aide
officielle au développement (AOD) mis à disposition des pays à faibles revenus et la deuxième source la plus importante de financement extérieur, après les investissements directs étrangers (IDE).
Cf. [Conseil fédéral. Rapport «Stratégie 2002 pour le développement durable» du 27 mars 2002. FF 2002 3677; voir en particulier
p. 3686 et ss.], cf. [Commission mondiale pour l’environnement et
le développement. Notre avenir à tous. Greven 1987].
Cf. [Conseil fédéral. Rapport «Stratégie 2002 pour le développement durable» du 27 mars 2002. FF 2002 3678]. A cet égard, le
Conseil fédéral se fonde sur la Constitution de 1999, qui place le
développement durable, notamment dans ses articles amendés 2
(«But») et 73 («Développement durable») au rang d’objectif de
l’Etat. Cf. aussi [Conseil fédéral. Rapport «Objectifs du Millénaire
pour le développement – Rapport intermédiaire de la Suisse 2005»
du 25 mai 2005]. En signant la Déclaration du Millénaire et les
Objectifs du Millénaire pour le développement lors du Sommet du
Millénaire des Nations Unies en septembre 2000, le Conseil fédéral s’est engagé entre autres avec l’objectif 7 à intégrer les principes du développement durable dans les politiques et programmes
nationaux. Comme, en Suisse, le débat sur le développement durable se concentre surtout sur les problèmes liés à l’organisation du
territoire, à l’environnement et aux infrastructures, ce sont les thèmes qui ont été retenus ici.
Cf. [Comité interdépartemental pour le développement durable. La
Stratégie 2002 pour le développement durable – Bilan et recommandations pour son renouvellement. Berne 2007], [Interface et
Evaluanda. Evaluation de la Stratégie 2002 pour le développement
durable. Etude mandatée par le Comité interdépartemental pour le
développement durable. Lucerne, Genève 2006], [R. Häberli,
R. Gessler, W. Grossenbacher-Mansuy, D. Lehmann Pollheimer.
Vision Lebensqualität – Nachhaltige Entwicklung, ökologisch notwendig, wirtschaftlich klug, gesellschaftlich möglich. Zurich
2002], [Mauch Consulting, Infras, E. Basler und Partner. Politik der
nachhaltigen Entwicklung in der Schweiz: Standortbestimmung
und Perspektiven. Zurich 2001].
Cf. [Annuaire statistique de la Suisse 2006. Zurich 2006, p. 459 s.],
[Office fédéral de la statistique, Office fédéral du développement
territorial, Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage. Développement durable en Suisse – Indicateurs et commentaires. Neuchâtel 2003. http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/fr/
index/themen/nachhaltige_entwicklung/uebersicht.html] .
Cf. [Yale Center for Environmental Law and Policy, Center for
International Earth Science Information Network. Environmental
Sustainability Index – Benchmarking National Environmental Stewardship. New Haven, New York 2005], [R. Prescott-Allen. The
Wellbeing of Nations. Washington D.C. 2001].
Cf. [Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie. Fair Future –
Begrenzte Ressourcen und globale Gerechtigkeit. Munich 2005].
Cf. [Office fédéral du développement territorial ARE, Direction du
développement et de la coopération DDC, Office fédéral de l’environnement OFEV, Office fédéral de la statistique OFS (éd.). L’empreinte écologique de la Suisse. Une contribution au débat sur la
durabilité. Neuchâtel 2006. http://www.are.admin.ch/themen/nach
haltig/00268/00551/index.html?lang=fr].
Cf. [Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie. Fair Future –
Begrenzte Ressourcen und globale Gerechtigkeit. Munich 2005].
Cf. [OFEFP, Office fédéral de l’environnement, des forêts et du
paysage. Dimensions économiques de la politique de l’environnement – Synthèse de projets de recherche sur l’interaction entre
l’économie et l’environnement. Cahier de l’environnement n° 385.
Berne 2005].
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204 Cf. [Conseil fédéral. Rapport «Stratégie 2002 pour le développement durable» du 27 mars 2002. FF 2002 3678].
205 Cf. [Interface et Evaluanda. Evaluation de la Stratégie 2002 pour le
développement durable. Etude mandatée par le Comité interdépartemental pour le développement durable. Lucerne, Genève 2006].
206 Cf. [Office fédéral du développement territorial. Etat des lieux des
démarches de développement durable dans les cantons. Berne
2004], [Office fédéral du développement territorial, Institut des
Hautes Etudes en Administration Publique IDHEAP. Etat des lieux
des démarches de développement durable dans les communes.
Berne 2003].
207 Cf. [Office fédéral du développement territorial. Evaluation de la
durabilité: Conception générale et bases méthodologiques. Berne
2004].
208 Cf. [Organe consultatif sur les changements climatiques/ProClim –
Forum for Climate and Global Change (éd.). Klimaänderung und
die Schweiz 2050. Auswirkungen auf Umwelt, Gesellschaft und
Wirtschaft. Bern, März 2007 (en allemand, version français en préparation)], [Organe consultatif sur les changements climatiques. Le
climat change – en Suisse aussi. Berne 2002] ainsi que [Conseil
fédéral. Message du 15 octobre 2002 relatif au Protocole de Kyoto
à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques. FF 2002 5927], [Programme prioritaire «Environnement» (1992 à 2001)], [Programme national de recherche 31
«Changements climatiques et catastrophes naturelles» (de 1992 à
1997)]. Ainsi, dans la partie de la Suisse située au nord des Alpes,
le réchauffement a atteint 1,4 °C depuis le début du 20e siècle, alors
que la moyenne mondiale s’élève à 0,6 °C. Depuis 1970, la montée
du mercure en Suisse se situe entre 0,4 et 0,6 °C par décennie,
contre 0,1 et 0,2 °C en moyenne dans le monde. En outre, le niveau
des précipitations en Suisse est monté de 12% au cours du 20e siècle, contre 5 à 10% à l’échelle mondiale. http://www.occc.ch/
index_f.html und http://www.proclim.ch/.
209 Cf. [Ch. Frei. Die Klimazukunft der Schweiz – Eine probabilistische Projektion. Zurich, novembere 2004 (en allemand). http://
www.occc.ch/Products/CH2050/ch2050_scenario_d.html. http://
www.occc.ch/index_f.html].
210 Cf. [Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage
(éd.). Environnement Suisse 2002: politique et perspectives. Berne
2002, p. 15]. La hausse des températures se répercutera négativement sur la santé de la population, sous la forme de vagues de chaleur, d’un accroissement des émissions nocives, ainsi que d’une
multiplication potentielle des vecteurs de maladies. Si le réchauffement atteint 2 °C, le manque à gagner pour le secteur du tourisme
hivernal atteindra, selon les estimations, entre 1,6 et 2,1 milliards
de francs par an. Les fortes précipitations devenant de plus en plus
fréquentes, les risques d’inondations et de glissements de terrain
susceptibles de causer des dommages aux zones habitées et aux
infrastructures et de menacer la sécurité des populations vont en
augmentant.
211 Cf. [Forum for Climate and Global Change (ProClim). Canicule
de l’été 2003 – Rapport de synthèse. Berne 2005. http://www.
proclim.ch/products/heatwave03/heatwave03_rapport.html].
212 Cf. [Société suisse de réassurance (Swiss Re). Folgen der Klimaveränderung: Mehr Sturmschäden in Europa – Swiss Re Focus
Report. Zurich 2006], [Office fédéral de l’environnement, des
forêts et du paysage (éd.). Environnement Suisse 2002: politique et
perspectives. Berne 2002, p. 180]. Les changements climatiques se
traduisent par une multiplication des phénomènes météorologiques
extrêmes, eux-mêmes causes possibles de catastrophes naturelles.
Dans le cadre d’un projet de recherche commun, l’EPF Zurich et
Swiss Re tablent sur une augmentation et une intensification des
tempêtes d’hiver en Europe, et donc sur une hausse des préjudices
de moyenne importance de 16 à 68% selon le modèle climatique
sélectionné.
2002, p. 12 ss.].
214 Cf. [Office fédéral de l’environnement (éd.). Inventaire suisse des
émissions de gaz à effet de serre 2004. Berne 2006. http://www.cli
matereporting.ch].
215 Dans les années 1990, les gaz CFC responsables de la destruction
de la couche d’ozone, utilisés avant tout comme agents de refroidissement et de propulsion, ont été pour la plupart interdits. A l’instar de leurs prédécesseurs, toutefois, les substituts actuellement utilisés, appelés HCF (halocarbures), sont eux aussi des gaz ayant un
très fort effet de serre.
216 Cf. [Office fédéral de l’environnement (éd.). Puits et sources de
CO2 dans l’exploitation forestière: Prise en compte dans le cadre du
Protocole de Kyoto. Berne 2006, p. 26], [Ch. Goodale, E. Davidson. Carbon cycle: Uncertain sinks in the shrubs. Nature. Vol. 418,
p. 593–593. 8 août 2002], [L. Guo, R. Gifford. Soil carbon stocks
and land use change: a meta analysis. Global Change Biol. Vol. 8,
p. 345–360. avril 2002]. Les plantes et les arbres absorbent du CO2
pour le stocker sous forme de masse végétale ou de bois. Les capacités d’absorption effectives des changements dans l’utilisation des
sols et de la reforestation comportent de fortes incertitudes. L’accroissement de la surface forestière ne conduit pas automatiquement à une réduction nette des émissions de CO2. La reconversion
de pâturages en forêts, particulièrement dans les zones humides,
peut au contraire conduire à des émissions de CO2 supplémentaires,
en libérant le CO2 accumulé dans le sol. De plus, le CO2 stocké dans
les arbres peut être très rapidement à nouveau libéré dans l’atmosphère suite à des tempêtes ou d’autres catastrophes naturelles. A lui
seul, Lothar a conduit à la libération de 14 millions de tonnes de
CO2. A titre de comparaison, les émissions de gaz à effet de serre
en Suisse pour l’année 2000 (sans les pertes dues à Lothar et sans
le trafic aérien international) ont atteint un total de 52 millions de
tonnes.
(éd.). Le climat est entre nos mains: Connaissances nouvelles et
perspectives. Berne 2002, p. 18 et ss.].
218 La taxe incitative sera prélevée sur les énergies fossiles et ne pourra
pas dépasser 210 francs par tonne de CO2, le taux étant fixé selon
l’écart par rapport à l’objectif fixé. En date du 22 juin 2005, le
Conseil fédéral a soumis pour approbation au Parlement une taxe
de 35 francs par tonne de CO2 appliquée aux combustibles d’origine fossile. S’il apparaît que le centime climatique prélevé par
l’économie privée, une mesure volontaire de l’industrie, ne produit
pas les effets nécessaires, il envisage d’étendre la taxe sur le CO2 à
l’essence. Le produit de la taxe CO2 est redistribué à l’économie
proportionnellement à la masse salariale AVS et à la population par
habitant.
219 Cf. [Office fédéral de l’énergie. Perspectives énergétiques 2035.
Management Summary. Berne, janvier 2007, p. 12], [http://
ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/fr/ec/84331.pdf, http://
ec.europa.eu/environment/climat/pdf/future_action/com_2007_2_
fr.pdf, http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/fr/envir/
84089.pdf], [Deutscher Bundestag. Enquete-Kommission «Nachhaltige Energieversorgung unter den Bedingungen der Globalisierung und der Liberalisierung». Berlin 2002, p. 26], [Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC). Climate Change 2001 –
The Scientific Basis. Third Assessment Report. Cambridge 2001],
[Académie suisse des sciences techniques. CH50%. Pour une
Suisse consommant moitié moins d’énergies fossiles. Berne 1999.
http://www.satw.ch/publikationen/schriften/30_ch50_f],
[European Environment Agency. Environment in the European Union at
the turn of the century. Environmental assessment report No 2.
Copenhague 1999, chapitre 3.1 Greenhouse gases and climate
change], [Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC).
Special Report 1994: Radiative forcing of climate change and an
evaluation of the IPCC IS92 emission scenarios. Cambridge 1995],
[Deutscher Bundestag: Enquete-Kommission «Schutz der Erdatmosphäre» des deutschen Bundestages (éd.). Schutz der Erde.
Bonn 1995, p. 247], [Intergovernmental Panel on Climate Change
(IPCC). Climate Change, The IPCC Scientific Assessment. Executive Summary. Cambridge 1991]. Sur la base du 2e rapport d’évaluation de l’IPCC, le Conseil des ministres de l’UE a déclaré en
1996 déjà qu’il faudrait contenir la hausse des températures mondiales moyennes à moins de 2 ºC par rapport au niveau atteint avant
l’ère industrielle. Cet objectif a depuis lors été repris par le Conseil
de l’UE (Sommet de l’UE en 2001 à Göteborg) et réitéré à plusieurs
reprises. Le groupe des pays industrialisés table sur des profils de
réduction de l’ordre de 15 à 30% d’ici à 2020 par rapport au niveau
de 1990. Le 10 mars 2005, le Conseil des ministres de l’environnement de l’UE a approuvé notamment l’examen, pour le groupe des
pays industrialisés, d’un profil de réduction de l’ordre de 60 à 80%
d’ici à 2050 par rapport au niveau de 1990. La commission d’enquête «Schutz der Erdatmosphäre» du Bundestag allemand a
demandé en 1995, en accord avec la commission d’enquête qui l’a
précédée, une réduction des émissions de CO2 de 30% par rapport
à 1987 d’ici 2005, de 45% d’ici 2020 et de 80% d’ici à 2050. La
commission d’enquête «Nachhaltige Energieversorgung» considère une réduction des émissions de gaz à effet de serre de 80%
comme techniquement et économiquement faisable. Selon le scénario IV «Cap sur la société à 2000 watts» contenu dans les perspectives énergétiques élaborées par l’Office fédéral de l’énergie,
les objectifs suivants sont réalisables: les rejets de CO2 peuvent être
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réduits de 48% et la consommation finale d’énergie par tête de 31%
à l’horizon 2035. L’Académie suisse des sciences techniques a élaboré un scénario pour une réduction de plus de 40%, jusqu’en 2020,
de la consommation d’énergie fossile en Suisse. Dans le rapport
qu’elle a publié sur le passage au nouveau millénaire, l’Agence
européenne pour l’environnement rappelle qu’une stabilisation en
2100 des concentrations de CO2 au niveau actuel exige, selon
l’IPCC, une réduction immédiate des émissions de CO2 de 50 à
70% et d’autres réductions consécutives. En 1990 déjà, l’IPCC exigeait une réduction immédiate de 60% des gaz à effet de serre de
longue durée, tels le CO2. En l’absence de mesures visant la réduction des émissions de gaz à effet de serre, la moyenne générale des
températures pourrait, en 2100, dépasser de 6° C le niveau de 1990.
220 Cf. [Office fédéral de l’énergie. Perspectives énergétiques jusqu’en
2035. Rapport de synthèse. http://www.bfe.admin.ch/themen/
00526/00538/index.html?lang=fr].
221 Voitures de tourisme, motocyclettes, cyclomoteurs, autocars, en
personne-kilomètre.
222 Cf. [Office fédéral du développement territorial. Perspectives
d’évolution du trafic voyageurs en Suisse à l’horizon 2030. Berne
2006. http://www.are.admin.ch/themen/verkehr/00256/00511/
index.html?lang=fr].
225 Par trafic international, on entend les trajets de la Suisse vers
l’étranger et de l’étranger vers la Suisse ainsi que le transit. Le processus de l’intégration européenne et le commerce intra-européen
constituent des facteurs particulièrement importants, qui renforceront probablement la croissance observée ces vingt dernières
années.
226 Comme seulement 10% des voyages internationaux de la Suisse
relèvent du transport de passagers, leur évolution n’influence guère
le trafic voyageurs en général.
227 Cf. [Office fédéral du développement du territorial et Office fédéral de la statistique. La mobilité en Suisse. Résultats du microrecensement 2000 sur le comportement de la population en matière
de transports. Berne, Neuchâtel 2001].
d’évolution du trafic marchandises suisse à l’horizon 2030 – hypothèses et scénarios. Berne 2004].
229 Cf. [Intraplan Consult GmbH. Entwicklung des Luftverkehrs in der
Schweiz bis 2030 – Nachfrageprognose. Munich 2005].
230 Cf. [Office fédéral des routes. CO2-Potenzial des Langsamverkehrs. Verlagerung von kurzen MIV-Fahrten. Berne 2005].
231 Cf. [Conseil fédéral. Concept du 11 décembre 2000 pour une politique du sport en Suisse et mesures adoptées par le Conseil fédéral
pour sa mise en œuvre le 30 novembre 2001]. Le Conseil fédéral
souhaite contribuer à améliorer la santé et la qualité de vie de la
population en donnant une impulsion à la Human Powered Mobility à travers sa politique du sport.
232 Cf. [M. Rotach, P. Keller. Forschungsprojekt Manto. Chancen und
Risiken der Telekommunikation für Verkehr und Siedlung in der
Schweiz. Zurich 1987]. Les auteurs estiment qu’à moyen terme,
pour le trafic pendulaire, 6% au plus des déplacements pourraient
être éliminés par le travail à domicile et le télétravail dans des centres ad hoc. Si le potentiel est plus grand pour les achats à distance,
la diminution des déplacements qui en résultera sera compensée par
l’augmentation du trafic utilitaire.
233 [H. Lübbe. Zeit, Kommunikation und Mobilität. In Mobilität: Synthese für unsere Zukunft, Seminarakten Teil 1 Forschungspolitische
Früherkennung FER 170/1995, p. 9 ss.].
234 Cf. [Office fédéral de l’énergie. Compléments aux perspectives
énergétiques 1990–2030. Scénario IV: réduction intensifiée de CO2
orientée vers la durabilité. Rapport de synthèse. Berne 1997, p. 44].
[Fonds National Suisse. Neue Kommunikationsmedien. Einsatz in
Unternehmen und Auswirkungen auf den Verkehr. http://www.
nfp41.ch/reports/projects/kf-a07.html)].
235 Cf. [Conseil fédéral. Rapport «Stratégie 2002 pour le développement durable» du 27 mars 2002. FF 2002 3678 et notamment
p. 3701. Action 10: Promotion de véhicules propres]. Pour un déve-
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loppement plus durable dans le domaine du trafic routier, le Conseil
fédéral juge nécessaire d’agir en raison de la croissance des émissions de gaz à effet de serre et du dépassement de certaines limites
prévues par les ordonnances sur la protection de l’air et sur la protection contre le bruit. Sa vision est un parc de véhicules dotés de
moteurs particulièrement propres, peu bruyants et à faible consommation, et de pneus absorbant le bruit. Le Conseil fédéral veut
d’abord, dans une phase intermédiaire de dix ans, équiper 400 000
véhicules à moteur de propulsions ménageant les ressources et
1,5 million de voitures particulières de pneus absorbant le bruit.
A cet effet, il y a lieu de développer des instruments fiscaux conformes au principe du pollueur-payeur pour encourager les véhicules
propres. Mais pour le Conseil fédéral, il faut aussi déterminer si la
Suisse a avantage à adopter ses propres prescriptions ou à attendre
des normes internationales.
Outre le train et le car postal, ce terme englobe notamment les bus
à la demande et les systèmes de partage des voitures (car sharing).
Cf. [Conseil fédéral. «Stratégie 2002 pour le développement durable» du 27 mars 2002. Action 17: Nouvelle politique de sécurité
routière). FF 2002 3678], [OFROU. Rapport final sur le programme
d’action Via sicura. Berne 2005. http://www.astra.admin.ch/
themen/verkehrssicherheit/00236/00279/index.html?lang=fr].
L’objectif de ce programme d’action est d’accroître notablement la
sécurité de la circulation routière, d’intensifier et de coordonner les
efforts ponctuels consentis à ce jour et de contribuer ainsi à rendre
le trafic routier plus durable. La phase participative relative à la formulation de la politique de sécurité routière est close. Le Conseil
fédéral a pris connaissance du rapport final le 23 novembre 2005.
Des variantes sont élaborées pour la mise en œuvre.
Cf. [Conseil fédéral. Rapport du 10 décembre 2004 sur la politique
aéronautique de la Suisse 2004. FF 2005 1655].
Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse et la Communauté européenne sur le transport de marchandises et de voyageurs
par rail et par route (RS 0.740.72) et Accord du 21 juin 1999 entre
la Confédération suisse et la Communauté européenne sur le transport aérien (RS 0.748.127.192.68).
Cf. [Département fédéral de l’environnement, des transports, de
l’énergie et de la communication. Plan sectoriel des transports, partie Programme. 26 avril 2006, Berne 2006], [Conseil fédéral. Message du 2 décembre 2005 concernant le fonds pour le trafic d’agglomération et le réseau des routes nationales (Fonds
d’infrastructure). FF 2006 753]. Avec la création du fonds d’infrastructure, le Conseil fédéral prend des mesures concrètes pour
financer l’achèvement du réseau des routes nationales défini en
1960 et garantir son fonctionnement (élimination des goulets
d’étranglement) ainsi que pour financer les infrastructures du trafic d’agglomération public et privé et le maintien de la substance
des routes principales dans les régions de montagne et les régions
périphériques.
Cf. [Conseil fédéral. Rapport «Stratégie 2002 pour le développement durable» du 27 mars 2002 (Action 10). Promotion de véhicules propres. FF 2002 3678].
Règlement contractuel portant sur l’utilisation de l’espace aérien du
sud de l’Allemagne pour les procédures d’atterrissage et de décollage à l’aéroport de Zurich et conclusion d’un accord pour la réalisation de services de contrôle aérien transfrontaliers.
Cf. [Office fédéral du développement du territorial, Office fédéral
de la statistique. La mobilité en Suisse. Résultats du microrecensement 2000 sur le comportement de la population en matière de
transports. Berne, Neuchâtel 2001], [Office fédéral de la statistique. Microrecensement sur le transport 1994. Berne 1994].
Cf. [Office fédéral de l’énergie. Statistique globale suisse de l’énergie 2005. http://www.bfe.admin.ch/themen/00526/00541/00542/
00631/index.html?lang=fr&dossier_id=00763]. La part du trafic
routier dans la consommation énergétique globale était d’environ
25% en 2005. Au cours des cinq dernières années, l’on peut constater une tendance à la hausse pour le diesel (forte progression du parc
de voitures fonctionnant au diesel), tandis qu’aucune tendance
claire n’est perceptible pour l’essence. Les quatre scénarios examinés dans les perspectives énergétiques 2035 de l’OFEN tablent sur
une baisse constante de la consommation d’essence jusqu’en 2035.
Pour le diesel, les scénarios I et II (axés sur les mesures) partent du
principe que la consommation augmentera jusqu’en 2035. Les scénarios III et IV (axés sur les objectifs) escomptent, quant à eux, une
baisse de la consommation de diesel dès 2020 environ. (cf. Troisième rapport sous http://www.bfe.admin.ch/themen/00526/
00538/00836/index.html?lang=fr&dossier_id=00830). [Office fé-
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déral de l’énergie. Perspectives énergétiques 2035. Rapport de synthèse, sous: http://www.bfe.admin.ch/themen/00526/00538/index.
html?lang=fr]. S’agissant du CO2, cela signifie, pour les scénarios
I et II, que les émissions augmenteront encore jusqu’en 2015 avant
de se stabiliser, et pour les scénarios III et IV, qu’il faudra tabler sur
une baisse des émissions dès 2010 environ.
245 Cf. [Office fédéral de la statistique. Compte des transports 2003,
Neuchâtel 2006], [http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/fr/index/
themen /verkehr_und_nachrichtenwesen/kosten_und_finanzierung/
kosten/kennzahlen0/externe_kosten.html], [M. Maibach et.al. Des
transports à des prix équitables et efficients. PNR 41, rapport D3.
1999]. En 2000, les coûts externes du trafic routier (au sens strict,
sans les coûts d’infrastructure non couverts) ont été estimés à
6,8 milliards de francs environ.
246 Cf. [Office fédéral de l’énergie. Perspectives énergétiques 2035
(cf. factsheets Perspectives énergétiques sous: http://www.bfe.
admin.ch/themen/00526/00538/00836/index.html?lang=fr&dossier_
id=00830)]. Le scénario I (scénario de référence) ne prévoit aucun
instrument ni mesure supplémentaire, mais table sur la poursuite
modérée de l’évolution. Il repose sur la politique actuelle, c’est-àdire sur la poursuite de l’application des standards environnementaux et d’efficacité existants pour les véhicules. L’utilisation d’énergies renouvelables est adaptée aux prix de l’énergie et au progrès
technique. On part toutefois du principe qu’en raison d’obstacles
sur le marché, seule une partie des mesures économiques pourront
effectivement être appliquées. Le scénario II (collaboration renforcée entre l’Etat et l’économie) prévoit l’introduction d’un système
de bonus-malus pour les voitures de tourisme et la mise à disposition de ressources supplémentaires pour promouvoir les énergies
renouvelables. Ces deux scénarios tablent sur une baisse de la
consommation d’essence, le scénario II escomptant toutefois un
recul plus important. S’agissant du diesel, les deux scénarios prévoient une augmentation de la consommation, le scénario II tablant
toutefois sur une hausse plus modérée.
247 Exemple: l’adoption d’une taxe d’atterrissage pour avions calculée
en fonction du niveau d’émissions. En outre, la demande suisse
auprès de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI)
d’abroger les exonérations fiscales sur les carburants a été acceptée
pour étude.
248 Cf. [European Environment Agency. Récents développements dans
l’utilisation des écotaxes au sein de l’Union européenne. Série sur
les problèmes environnementaux n° 18. Copenhague, novembre
2000, p. 39–40]. Pour l’heure, le protocole de Kyoto ne traite pas
des émissions de CO2 dues à l’aviation et au transport maritime
internationaux, tandis que la Convention des Nations Unies sur
l’aviation civile internationale et les accords bilatéraux «Air Services Agreements» n’autorisent pas l’imposition des carburants pour
les appareils relevant du trafic international. Trois approches possibles consisteraient 1) à modifier la convention, et 2) à introduire des
taxes sur les émissions ou 3) à intégrer l’aviation dans le système
européen d’échange de quotas d’émissions. [Les échanges de droits
d’émission, Communautés européennes, septembre 2005]. La
Suisse participe activement aux groupes de travail qui traitent ces
dossiers.
249 Cf. [Programme national de recherche 41 «Transport et Environnement». Interactions Suisse-Europe». Stratégie «transport durable».
Rapport C7. Berne 2000, p. 68 et B2 (en allemand avec synthèse en
français)].
250 Cf. [Office fédéral de la statistique. Compte des transports 2003,
Neuchâtel 2006, p. 24 s.],[www.bfs.admin.ch/bfs/portal/de/index/
themen /verkehr_und_nachrichtenwesen / kosten_und_finanzierung /
kosten/kennzahlen0/externe_kosten.html] En 2000, les coûts externes se sont élevés à environ 6,8 milliards de francs, dont 6,4 milliards sont dus au trafic routier et 0,4 milliard au trafic ferroviaire,
qui sont pour l’heure à la charge de la collectivité et des pouvoirs
publics. Les coûts externes par personne-kilomètre se montent à
4,3 centimes pour la route et à 1,9 centime pour le rail. Pour le trafic marchandises, les coûts par tonne-kilomètre s’élèvent à 57 centimes pour la route et à 27 centimes pour le rail.
251 Il s’agit de Via GTI (France), Vivendi (France), Bahn Bus Holding
Gesellschaft (BBHG, Allemagne) et Stage Coach (Grande-Bretagne). En mars 1998, la communauté de trafic zurichoise a décidé de
soumettre progressivement à un appel d’offre public les lignes d’autobus diesel non rentables dans le canton de Zurich, et ce à compter de 2003. Dans l’agglomération de Lucerne, la communauté ad
hoc des transports publics entend agir de même à partir de 2003.
D’autres régions et cantons suivront sans doute cet exemple à
moyen terme, d’autant plus que des tendances analogues sont observées dans d’autres pays d’Europe (à Copenhague, par exemple). En
ce qui concerne le transport de marchandises, on observe une intensification des coopérations, notamment entre BLS Cargo S.A.
et DB Cargo (Allemagne) ainsi qu’entre Cargo CFF et HGK (Allemagne).
252 Cf. [Conseil fédéral. Rapport sur le transfert du trafic du 24 novembre 2004. http://www.uvek.admin.ch/dokumentation/00655/
00895/00897/index.html?lang=fr].
253 L’adhésion à l’UE offrirait à la Suisse des possibilités supplémentaires pour promouvoir le transport ferroviaire des marchandises.
254 Cf. [Directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la
directive 1999/62/CE relative à la taxation des poids lourds pour
l’utilisation de certaines infrastructures (PE-CONS 3682/05,
6992/06 ADD 1 REV 1)].
255 Cf. [Commission européenne. Des redevances équitables pour
l’utilisation des infrastructures: une approche par étapes. Livre
blanc (COM(1998) 466). Bruxelles 22 juillet 1998].
256 A l’exception de Skyguide: à noter que la Confédération détient
plus de 99% des actions de Skyguide et assume le rôle de propriétaire.
257 Cf. une vue d’ensemble sur ces mesures dans [Office fédéral de
l’environnement, des forêts et du paysage (éd.). Environnement
Suisse 2002: politique et perspectives. Berne 2002, p. 326 et ss.].
2002, p. 31].
259 Cf. [Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage.
Efficacité et performances des systèmes de management environnemental. Magazine «Environnement» n° 327. Berne 2001]. Une
vue d’ensemble mise à jour en continu est consultable à l’adresse
www.iwoe.unisg.ch.
2002, p. 288].
261 Cf. [R. Häberli et al. Vision Lebensqualität: Nachhaltige Entwicklung – ökologisch notwendig, wirtschaftlich klug, gesellschaftlich
möglich, rapport de synthèse du programme prioritaire «Environnement». Zurich 2002], [Conseil fédéral. «Stratégie 2002 pour le
développement durable» du 27 mars 2002. FF 2002 3678]. Selon
les conclusions du programme prioritaire «Environnement» du
Fonds national suisse, la pérennité des ressources n’est pas suffisamment assurée en Suisse. Il est donc recommandé, entre autres,
d’introduire une réforme fiscale écologique, de promouvoir les produits à longue durée de vie et recyclables ou de participer à la définition des conditions concurrentielles internationales (élaboration
de règles sociales et écologiques). Pour en savoir plus sur les mesures prises en la matière, cf. [Conseil fédéral. «Stratégie 2002 pour
le développement durable» du 27 mars 2002. FF 2002 3678, notamment les actions 3 (Incitations fiscales à ménager les ressources),
4 (Introduction d’une politique intégrée des produits) et 1 (OMC et
développement durable)].
262 Grâce au taux élevé de raccordement aux centrales d’épuration, à
l’interdiction des phosphates dans les produits à lessive et aux
mesures d’épuration des lacs, la qualité des eaux de surface s’est
améliorée de manière significative. Depuis la fin des années 70, le
réseau d’observation des eaux suisses a été étendu aux paramètres
physico-chimiques, tandis que des études rétrospectives sont
menées depuis les années 1990 sur les pertes et les atteintes touchant les cours d’eau et les nappes. Depuis 1975, la consommation
totale d’eau s’est stabilisée, celle d’eau potable ayant même amorcé
un déclin. La protection préventive des eaux souterraines (zones
protégées) a eu un certain impact qualitatif sur la nappe phréatique
aux abords des points de captage d’eau potable. Grâce aux efforts
de l’industrie et de l’artisanat ainsi qu’aux prescriptions de l’ordonnance sur les substances, les teneurs en substances industrielles qui,
jusqu’au début des années 1990, passaient en grandes quantité dans
les canalisations ou dans les eaux de surface, ont fortement régressé
aujourd’hui. Enfin, la loi révisée sur la protection des eaux offre
une nouvelle base au financement de la réfection des canalisations
et des centrales d’épuration.
263 Par revitalisation, l’on entend toutes les mesures destinées à revaloriser les écosystèmes aquatiques et à améliorer les fonctions des
cours d’eau. Elles comprennent les mesures destinées à améliorer
le régime d’écoulement (eaux de restitution, marnage dû aux centrales à accumulation) et la dynamique des fluides, ainsi que les
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mesures de restauration de conditions proches de la nature pour les
cours d’eau endigués. Entre 2000 et 2005, la Confédération a soutenu financièrement les relevés écomorphologiques menés par les
cantons. Quelque 30 000 km de cours d’eau ont été évalués. Une
première évaluation et estimation provisoire (état en juillet 2005)
pour l’ensemble de la Suisse montre que 15 800 km des cours d’eau
sont fortement corrigés, endigués ou artificiels. Près de 88 000 obstacles artificiels d’une hauteur supérieure à 50 cm entravent par ailleurs les fonctions écologiques des cours d’eau. La revitalisation
d’une partie seulement des cours d’eau concernés constitue un projet sur plusieurs générations, de telles mesures de revitalisation
nécessitant d’importants moyens financiers.
264 En Suisse, les services d’approvisionnement en eau captent annuellement de l’eau potable d’une valeur d’environ 2 milliards de francs
des nappes phréatiques. Malgré cela, la Suisse ne dispose pas de
principes nationaux pour la planification de l’approvisionnement
en eau, dont l’été caniculaire 2003 a montré la nécessité. Le projet
«Ravitaillement en eau 2025» a pour but de mettre en lumière la
situation actuelle et future en matière d’approvisionnement en eau
en Suisse et d’élaborer les principes de la planification d’un approvisionnement en eau optimal, y compris des concepts pour les situations de crise. La pollution croissante des cours d’eau avec des composés chimiques synthétiques est d’ores et déjà inquiétante. Les
stations d’épuration ne peuvent guère dégrader des substances
comme les pesticides et les médicaments, lesquels ont sur les organismes un effet assimilable aux hormones, même à des concentrations infinitésimales. A l’aide de la recherche, il s’agit d’identifier
à temps les substances réellement nocives et de limiter leur application de manière à éviter qu’elles ne nuisent à la qualité des cours
d’eau et de l’eau potable.
265 De bons exemples (Rhin alpin, Rhône, Thur, Doubs, Sitter, Birse)
montrent qu’il est possible d’obtenir des résultats et des solutions
coordonnés grâce à la gestion des ressources dans les zones d’apport. Dans l’UE, la gestion des cours d’eau, qui s’appuie sur des
plans de gestion et d’action, est réglementée par la directive cadre
sur l’eau.
266 A ce jour, les émissions de dioxyde de soufre ont pu être réduites
de plus des deux tiers par rapport à 1980, grâce tout d’abord à la
baisse considérable du taux de soufre dans diverses huiles de chauffage et au remplacement des combustibles à forte teneur en soufre
(charbon, mazout moyen et lourd) par des combustibles à teneur
plus faible (mazout extra-léger et gaz). La désulfuration de certains
grands pollueurs (producteurs de cellulose et raffineries) a elle
aussi contribué à ce résultat, de même que l’introduction d’une taxe
incitative sur l’huile de chauffage extra-légère d’une teneur en soufre supérieure à 0,1% (ordonnance du 12 novembre 1997 sur la taxe
d’incitation sur l’huile de chauffage extra-légère d’une teneur en
soufre supérieure à 0,1%, OHEL). Ont également été atteints les
objectifs relatifs aux émissions de dioxyde de soufre définis par le
Conseil fédéral dans le rapport du 23 juin 1999 sur les mesures
d’assainissement de l’air recommandées à la Confédération et aux
cantons. Les émissions de dioxyde de soufre sont un domaine où il
y a lieu d’éviter toute nouvelle hausse et qui ne nécessitent plus que
des mesures provisionnelles.
267 La pollution de l’air a un impact considérable sur l’économie,
impact chiffré en milliards de francs chaque année. Ainsi, les coûts
de santé imputables à la pollution de l’air ont avoisiné 3 milliards
de francs en 1993. A cela s’ajoutent les préjudices liés à l’affaiblissement des fonctions protectrices et régénératrices des forêts du fait
des émissions issues de la combustion, du transport et de l’agriculture (azote ammoniacal), ainsi que les nuisances dues aux odeurs,
la détérioration du bien-être humain, l’appauvrissement de la biodiversité, la disparition des biotopes naturels, etc. La majeure partie de ces coûts n’est pas prise en charge par les pollueurs. Cf.
[Office fédéral de l’environnement. Effets de la pollution atmosphérique.http://www.bafu.admin.ch/luft/00575/00580/index.html?
lang=fr].
268 D’après [Conseil fédéral. Rapport sur les mesures d’hygiène de
l’air adoptées par la Confédération et les cantons du 23 juin 1999.
FF 1999 6983], pour respecter les valeurs seuils fixées, il convient
de procéder aux réductions suivantes (en pour-cent par rapport au
niveau de 2005): oxyde d’azote environ 50%, composés organiques
volatils environ 30%, particules fines environ 45% et ammoniaque
environ 40%. Si aucune mesure supplémentaire n’est adoptée, les
émissions totales devraient encore être réduites de 30% pour atteindre l’objectif fixé pour 2020.
269 Pour un bon aperçu de la situation, cf. [Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (éd.). L’électrosmog dans l’envi-
180
ronnement. Berne, 2005] et [Office fédéral de la santé publique
(éd.). Nichtionisierende Strahlung und Gesundheitsschutz in der
Schweiz – Grundlagen. Berne, 2006]. Mi-2005, 10 136 antennes du
réseau de téléphonie mobile étaient en service en Suisse [Office
fédéral de l’environnement / Office fédéral de la statistique (éd.).
Umwelt Schweiz 2007, en cours d’élaboration]. Pour l’exposition
de notre espace vital aux sources de RNI miniaturisées, cf. [Conseil
suisse de la science et de la technologie (éd.). Le principe de précaution dans la société de l’information: les effets sur la santé et
l’environnement du «pervasive computing», étude pour le Centre
d’évaluation des choix technologiques, Berne 2003], [Stiftung
Risiko Dialog: Überall und unsichtbar – Stakeholder-Dialog über
Pervasive Coomputing. riskDOK 003/2005, Saint-Gall 2005],
[V. Coroama et al: Leben in einer smarten Umgebung: ubiquitouscomputing-Szenarien und -Auswirkungen. Gottlieb Daimler- und
Karl Benz-Stiftung 2006].
270 Ces dernières années, différentes organisations ont lancé publiquement des résolutions et des appels pour exiger une approche plus
prudente en ce qui concerne les appareils et les installations qui
émettent des RNI ainsi que des valeurs limites plus strictes. Cf. par
exemple: [Freiburger-Appell 2002: http://www.igumed.de/apell.
html], [Médecins en faveur de l’environnement: Forderung nach
einem UMTS-Moratorium: Bulletin des médecins suisses 2004,
85(3), p. 105], [Oesterreichische Ärztekammer 2005: http://
www.aerztekammer.at/index.php?id=00000000002005083011554
3&aid=xhtml&id=000000000020050830115543&type=module&
noedit=true], [International commission for electromagnetic safety,
Benevento-Resolution 2006: http://www.icems.eu/benevento_
resolution.htm]. Aujourd’hui, force est d’admettre que certaines
personnes présentent une hypersensibilité aux RNI, laquelle se traduit par des troubles de la santé ou de l’état d’esprit, un phénomène
encore peu étudié sur le plan scientifique et encore moins compris.
Cf. [OMS, Aide-mémoire n° 296: Hypersensibilité électromagnétique: http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs296/fr/index.html].
Selon certains sondages, près de 5% de la population suisse se
considère comme sensible à l’électrosmog [Röösli et al: Repräsentative Befragung zu Sorgen und gesundheitlichen Beschwerden im
Zusammenhang mit elektromagnetischen Feldern in der Schweiz.
Etude mandatée par l’OFEFP, Berne 2005. http://www.bafu.
admin.ch/elektrosmog/01117/index.html?lang=de&download=N
HzLpZig7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJ
CDe4R4gGym162dpYbUzd,Gpd6emK2Oz9aGodetmqaN19XI2I
dvoaCVZ,s-.pdf].
271 Au cours des dernières années, des recommandations de mesure et
d’application ont par exemple été publiées pour différentes catégories de stations émettrices et d’autres sont en cours d’élaboration,
dans le but d’uniformiser l’application de l’ORNI. Cf. [Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (éd.). Stations de
base pour téléphonie mobile et WLL: Recommandation d’exécution de l’ORNI. Berne 2002], [Office fédéral de l’environnement,
des forêts et du paysage. Mobilfunk-Basisstationen (GSM): Messempfehlung. Berne 2002]. [Office fédéral de l’environnement, des
forêts et du paysage / Office fédéral de métrologie: MobilfunkBasisstationen (UMTS-FDD): Messempfehlung. Projet. Berne
2003], [Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage/
Office fédéral de métrologie: Rundfunk- und Funkrufsendeanlagen. Vollzugsempfehlung zur NISV. Projet, Berne 2005.
272 Il s’agit d’un thème relativement nouveau dont l’évolution est
encore peu prévisible. Il est néanmoins déjà certain que des rayonnements immodérés de lumière artificielle peuvent incommoder
l’être humain et nuire aux animaux.
273 Les sociétés de chemins de fer sont tenues de procéder à l’assainissement sonore des installations fixes existantes, qui ont été rendues
légales avant le 1er janvier 1985, et des véhicules ferroviaires avant
2009 au plus tard. Des parois et des fenêtres antibruit doivent être
installées avant 2015. La décision FTP prévoit, au total, l’octroi de
2,25 milliards de francs au titre de l’assainissement sonore.
274 Cf. [Conseil fédéral (éd.). Rapport du Conseil fédéral sur l’état et
les perspectives de la lutte contre le bruit en Suisse, 2005], [Office
fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage. Lutte contre
le bruit en Suisse. Cahier de l’environnement no 329. Berne 2002].
275 [Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (éd.).
Environnement Suisse 2002: politique et perspectives. Berne
2002]. Des améliorations peuvent être apportées au recyclage de
certaines matières premières, tels que les vieux papiers ou les
déchets biodégradables, ainsi qu’à l’ordonnance de 1998 sur la restitution, la reprise et l’élimination des appareils électriques et électroniques (OREA).
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276 Cf. [Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage.
Statistique des déchets 2004. Berne 2007]. A l’heure actuelle, la
combustion des déchets fournit environ 2,7% de l’énergie consommée en Suisse. A elles seules, les UIOM couvrent 2% des besoins
énergétiques annuels du pays. Environ 50% de l’énergie générée
par les UIOM provient de la combustion de papiers, cartons, bois
et autres matières premières d’origine végétale. Il faut donc que des
mesures soient prises dans le cadre de la politique de l’énergie en
vue de promouvoir la vente de cette énergie renouvelable.
277 Les 640 000 tonnes de déchets traitées chaque année contiennent
plusieurs dizaines de milliers de tonnes de métaux comme le fer,
l’aluminium, le cuivre, le zinc ou le nickel. A des fins de conservation des ressources naturelles, ces métaux devraient être séparés et
recyclés. Les cendres produites par les UIOM et les résidus des
fumées industrielles présentent de fortes concentrations de métaux
lourds volatils qu’il faudrait réintroduire dans le cycle économique.
En raison de la maladie de la vache folle, l’utilisation d’importantes quantités de déchets d’origine animale a été suspendue. Résultat: les 15 000 tonnes de phosphates par an contenus dans les farines animales autrefois utilisées comme engrais, sont désormais
perdus. Il apparaît donc nécessaire de rechercher un moyen de
détruire les protéines susceptibles d’être dangereuses, afin de pouvoir à nouveau tirer profit de ces précieuses ressources. Par ailleurs,
avec la multiplication des travaux de démolition, de rénovation et
de construction, le volume des gravats ne cesse d’augmenter. Bien
qu’ils existent, les moyens techniques nécessaires au recyclage des
matériaux de construction d’origine minérale restent sous-exploités. D’où la nécessité de persuader les esprits de l’utilité du recyclage des matériaux de construction.
278 Comme ces coûts dépassent largement les moyens financiers des
cantons ou des communes, le Conseil fédéral a créé dans son ordonnance relative à la taxe pour l’assainissement des sites contaminés
(OTAS, RS 814.681) une forme spéciale de financement de l’assainissement des sites contaminés (taxation des décharges), prévue
dans la loi sur la protection de l’environnement.
279 En Suisse, on s’attelle actuellement à l’élaboration des fondements
juridiques de la recherche sur l’homme, de la recherche sur l’embryon et de la transplantation. Les questions relatives aux biotechnologies sont à l’étude dans le cadre de la révision de la loi sur les
brevets et de la loi sur la protection des variétés.
280 La loi fédérale sur le génie génétique (RS 814.91, entrée en vigueur
le 1er janvier 2004) contient des dispositions strictes sur la protection de l’être humain, des animaux, de l’environnement et de la
diversité biologique, sur la protection d’une production exempte
d’OGM et du libre choix des consommateurs, sur la séparation des
flux de produits, sur la désignation, sur la garantie de l’intégrité des
organismes vivants, sur le monitoring à long terme ainsi que des
dispositions pénales.
281 Le protocole de Carthagène sur la prévention des risques biotechnologiques du 29 janvier 2000 est le premier instrument de droit
international qui traite des problèmes de sécurité posés par les
OGM vis-à-vis de l’environnement et de l’homme. La Suisse a ratifié le protocole en mars 2002 (FF 2001 3884) et l’a mis en œuvre
au plan national (ordonnance de Cartagena OCart RS 814.912.21).
282 Les principales substances dangereuses transportées par route sont
l’essence et le mazout. Sont également acheminées des substances
explosives (propane, butane, etc.) et toxiques (ammoniaque, chlore,
etc.) ainsi que des liquides dangereux pour l’eau (ex. tétrachlorures). En vertu de l’ordonnance sur la protection contre les accidents
majeurs, les propriétaires des voies de transport (rail, route, Rhin)
par lesquelles les produits dangereux circulent sont tenus de présenter un bref rapport aux instances de tutelle. Le réseau concerné
recouvre 4000 km de voies ferrées, 8000 km de routes et 21 km de
voies fluviales.
283 Déclaration commune du 27 juin 2002 de la Société suisse des
industries chimiques (SSIC), des Chemins de fer fédéraux (CFF
SA) et du Département de l’environnement, des transports, de
l’énergie et de la communication (DETEC) sur la réduction des risques inhérents au transport de marchandises dangereuses à très haut
potentiel de dommages tels le chlore et le dioxyde de soufre.
284 Par exemple, dans le cadre des sessions du Comité de sécurité RID
CEE/ONU et du groupe de travail sur le transport des marchandises dangereuses.
285 Cf. [Office fédéral du développement territorial. Rapport sur le
développement territorial 2005. Berne 2005].
286 En 2003, un rapport dressant le bilan de la conception «Paysage
suisse» (CPS) a été établi en collaboration avec les instances fédérales; il a confirmé la grande pertinence des objectifs. Il est prévu
d’actualiser la CPS avec les instances fédérales en 2007, dans le
cadre de l’optimisation actuelle des tâches de la Confédération et
sur la base des besoins d’intégration et d’actualisation mis en
lumière par l’évaluation de 2003. Un rapport portant sur l’état d’application des mesures et la réalisation des objectifs entre 1998 et
2006 devrait être soumis au Conseil fédéral fin 2007. De bons
exemples d’application ont été publiés en 2002 et devraient être
intégrés en permanence par les instances fédérales dans le système
d’information SINP CPS.
287 Cf. [Conseil fédéral. Message du 23 février 2005 concernant la
révision partielle de la loi fédérale sur la protection de la nature
et du paysage (LPN). FF 2005 2021], [Conseil fédéral. Rapport
du Conseil fédéral «Stratégie développement durable 2002» du
27 mars 2002. FF 2002 3678. Action 11].
(éd.). Cahier de l’environnement n° 363, Programme forestier
suisse (PFS): Programme d’action 2004–2015. Berne 2004].
289 Par exemple, dans les domaines de la protection de la couche
d’ozone, de la réduction de la pollution atmosphérique transfrontières et du contrôle des transports internationaux de déchets dangereux et des organismes génétiquement modifiés.
290 Cf. [Office fédéral de l’énergie (éd.). Statistique globale suisse de
l’énergie 2005. Berne 2006].
291 Cf. [Infras, Econcept, Prognos. Les milliards oubliés. Coûts externes dans les domaines de l’énergie et des transports. Berne 1996,
p. 141 ss.]. En 1993, les coûts externes de la consommation énergétique en Suisse se sont situés entre 4,6 et 7,2 milliards de francs (hors
coûts liés à l’élimination des déchets nucléaires et aux risques du
secteur de l’électricité), dont 2,6 à 3,9 milliards au titre de la fourniture de chauffage domestique et d’électricité, et 2,0 à 3,3 milliards
au titre des transports (hors coûts des accidents et des infrastructures). Le montant des coûts liés à l’élimination des déchets nucléaires varie fortement d’une méthode d’élimination à l’autre; aucune
estimation n’a jusqu’ici été effectuée.
Synthèse. http://www.bfe.admin.ch/01171/index.html?lang=fr].
293 Cf. [Département fédéral de l’environnement, des transports, de
l’énergie et de la communication et Office fédéral de l’énergie.
SuisseEnergie. Suite du programme Energie 2000. Berne 2001] et
http://www.suisse-energie.ch/. Entre 2000 et 2010, la consommation des énergies fossiles et les émissions de CO2 devront baisser de
10%. La hausse de la consommation d’électricité ne devra pas
dépasser 5%. La production hydroélectrique ne devra pas baisser.
La part des autres énergies renouvelables devra continuer de croître, à hauteur de 0,5 térawatt/heure (TWh) ou de 1 point de pourcentage dans la production totale d’électricité, et de 3 TWh environ
ou de 3 points de pourcentage dans la production de chaleur. Les
grands objectifs non quantifiables de SuisseEnergie sont: sensibiliser la population au problème énergétique afin de faciliter la réalisation des mesures non contraignantes, obtenir la collaboration rapprochée de tous les acteurs, promouvoir les innovations dans
l’ensemble des secteurs et, partant, renforcer l’économie suisse.
294 Cf. [Office fédéral de l’énergie. Strategie Wasserkraftnutzung
Schweiz – Grundlagen und strategische Ansatzpunkte (pas encore
publié)].
295 En juillet 2003, l’UE a mis en vigueur la directive 2003/55/CE du
Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2003 concernant les
règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 98/30/CE. Cette deuxième directive renforce les
règles communes concernant le transport, la distribution, la fourniture et le stockage du gaz naturel. Elle définit par ailleurs les modalités d’organisation et de fonctionnement du secteur du gaz naturel,
d’accès au marché ainsi que les critères et procédures applicables
en ce qui concerne l’octroi d’autorisations de transport, de distribution, de fourniture et de stockage du gaz naturel. Ces règles sont
complétées par la directive 2004/67/CE du Conseil concernant des
mesures visant à garantir la sécurité de l’approvisionnement en gaz
naturel et le règlement (CE) n° 1775/2005 du Parlement européen
et du Conseil du 28 septembre 2005 concernant les conditions
d’accès aux réseaux de transport de gaz naturel.
296 Cf. [art. 13 de la loi fédérale du 4 octobre 1963 sur les installations
de transport par conduites de combustibles ou carburants liquides
ou gazeux (Loi sur les installations de transport par conduites,
LITC). RS 746.1].
297 Cf. [Conseil fédéral. Message du 21 août 1996 concernant la loi sur
l’énergie. FF 1996 IV 1012].
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Synthèse. http://www.bfe.admin.ch/themen/00526/00538/index.
html?lang=fr].
299 Les carburants biogènes comme le biogaz, le biodiesel (à base de
colza) et l’alcool d’origine agricole sont neutres du point de vue du
dégagement de CO2, car le CO2 dégagé lors de leur combustion était
présent dans l’atmosphère avant d’être absorbé par les cultures. Les
carburants d’origine végétale peuvent être mélangés à l’essence ou
au diesel, ou encore utilisés tels quels. L’emploi des carburants biologiques est également promu à l’échelle européenne, par exemple
via l’exonération fiscale. En Suisse, les possibilités de production à
grande échelle sont limitées à l’heure actuelle tant pour des raisons
économiques qu’écologiques. Il est prévu d’instaurer un instrument
de soutien sous forme d’une exonération de la taxe sur les huiles
minérales.
300 En particulier entre l’UE, le Japon et les Etats-Unis. Cf. [Commission des communautés européennes. Livre vert «Une stratégie
européenne pour une énergie sûre, compétitive et durable»,
COM(2006)105, Bruxelles, 8 mars 2006], [Commission des communautés européennes. Livre vert «sur l’efficacité énergétique ou
Comment consommer mieux avec moins», COM(2005)265, juin
2005], [Commission des communautés européennes. Livre vert
«Vers une stratégie européenne de sécurité d’approvisionnement»,
COM(2000)769. Bruxelles, 29 novembre 2000, p. 83]. L’UE prévoit de remplacer les énergies fossiles utilisées à des fins de mobilité et de chauffage par des énergies renouvelables d’ici à 2020.
301 Cf. [Conseil fédéral. «Stratégie 2002 pour le développement durable» du 27 mars 2002. FF 2002 3678]. Le scénario de la «société
des 2000 watts» peut servir d’objectif (abaissement des émissions
de CO2 à une tonne par habitant, contre 6 tonnes environ à l’heure
actuelle).
302 Cf. [Conseil fédéral. «Stratégie 2002 pour le développement durable» du 27 mars 2002. FF 2002 3678. Action 3: Incitations fiscales
à ménager les ressources]. Malgré le refus par le peuple des projets
énergétiques le 24 septembre 2000, le Conseil fédéral juge important d’étudier à moyen terme diverses incitations fiscales pour
mener sa politique de l’énergie et sa politique climatique. Le but est
d’obtenir un transfert de la charge fiscale, financièrement neutre,
du travail vers l’énergie.
303 Cf. [European Environment Agency. Environmental taxes. Recent
development in tools for integration. Environmental issues series
n°18. Copenhague, novembre 2000]. Le calcul des incitations fiscales peut se fonder sur les coûts externes (Pigou, 1920) ou sur le
signal de prix nécessaire pour atteindre les objectifs de la politique
environnementale et climatique Dans la mesure où les coûts externes ne sauraient couvrir ni l’aggravation consécutive au changement climatique du risque de coûts extrêmement élevés (catastrophes naturelles), ni les dommages durables et irréversibles ni les
pertes immatérielles, on se rabat, pour fixer le montant des incitations fiscales devant permettre de réduire les émissions de CO2, sur
les montants minimaux permettant de ne pas aggraver encore le
phénomène. A cet égard, il serait judicieux de prendre également en
compte dans le calcul des incitations fiscales le prix des technologies alternatives.
304 Cf. [European Environment Agency. Environmental taxes. Recent
development in tools for integration. Environmental issues series
n°18. Copenhague, novembre 2000, p. 20]. Le transfert de la charge
fiscale du travail vers l’énergie est également l’un des objectifs de
la Commission européenne, ainsi que de certains Etats membres
comme l’Allemagne. Autres modèles de prélèvement sans incidence budgétaire: les taxes dont les recettes sont uniformément distribuées à l’ensemble de la population, comme dans le cas des taxes
sur l’huile de chauffage à teneur en soufre et sur les composés organiques volatils prévues par la loi sur la protection de l’environnement (en 2003, chaque assuré recevra 20 francs de sa caisse-maladie); ou les taxes dont le remboursement est proportionnel aux
prestations fournies (comme dans le cas de la taxe sur les oxydes
d’azote en Suède).
305 Cf. [Rapport du Conseil fédéral du 22 mai 1996 Rapport sur les
Grandes lignes de l’organisation du territoire suisse, FF 1996 III
526].
306 Cf. [Conférence européenne des Ministres responsables de l’Aménagement du Territoire CEMAT: Principes directeurs pour le Développement territorial durable du Continent européen. Adoptés lors
de la 12e session de la Conférence européenne des Ministres responsables de l’Aménagement du Territoire, les 7 et 8 septembre
2000 à Hanovre], [Commission européenne (éd.). Schéma de développement de l’espace communautaire (SDEC). Adopté lors du
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conseil informel des ministres chargés de l’organisation du territoire et réunis à Potsdam en 1999].
307 Cf. [Conseil fédéral. Message du 28 février 1996 sur la nouvelle
orientation de la politique régionale. FF 1996 II 1080]. L’«organisation du territoire» couvre les domaines relevant de l’organisation
du territoire et de la politique régionale.
308 Cf. [European Spatial Planning Observation Network (ESPON),
http://www.espon.eu/].
développement territorial 2005. Berne 2005, p. 13].
310 Il s’agit de zones pouvant englober plusieurs cantons. En 1997,
après consultation des gouvernements cantonaux, l’Office fédéral
de la statistique a défini sept grandes régions: Région lémanique
(GE, VD, VS), Espace Mittelland (NE, FR, JU, SO, BE), Suisse du
Nord-Ouest (BS, BL, AG), Zurich (ZH), Suisse centrale (ZG, LU,
NW, OW, SZ, UR), Suisse orientale (SH, TG, SG, AI, AR, GL, GR)
et Tessin (TI).
développement territorial 2005. Berne 2005, p. 7 s.]. Sources: RE
2005; ESPOP.
312 Cf. [Secrétariat d’Etat à l’économie, Office fédéral de l’aménagement du territoire. Rapport sur les villes-centres. Berne 1999].
Stagnation ou baisse du nombre des habitants, déséquilibres de la
structure démographique tels que: nombre important de jeunes en
formation, de retraités et de bénéficiaires de l’aide sociale, proportion au-dessus de la moyenne de foyers composés d’une seule personne ainsi que personnes d’origine étrangère, forte hausse des
prestations sociales, afflux de personnes dépendantes de l’aide
sociale, recul des recettes fiscales sur les personnes physiques, taux
élevé de pendulaires, exacerbation des problèmes de circulation,
dégradation de la qualité de vie, multiplication des problèmes liés
à la marginalité, propagation du sentiment d’insécurité parmi les
citadins.
313 Cf. [Office fédéral de la statistique. Statistique suisse de la superficie: L’utilisation du sol: hier et aujourd’hui. Neuchâtel 2001].
314 Définition selon les critères de l’OCDE. Cf. [Conseil fédéral. Message du 28 février 1996 sur la nouvelle orientation de la politique
régionale. FF 1996 II 1080]. Ainsi, il y a: 7 cantons urbains
(= urbains: AG, BL, BS, GE, SO, ZG, ZH); 12 cantons semi-ruraux
(= semi-ruraux: AR, BE, FR, LU, NE, NW, SG, SH, SZ, TG, TI,
VD); 7 cantons ruraux (= ruraux: AI, GL, GR, JU, OW, UR, VS).
nouvelle politique régionale (NPR). FF 2006 223, p. 239].
316 Cf. [BAK Basel Economics. IBC Report 2004, Part III. Bâle 2004.]
Selon les calculs de BAK Basel Economics, par exemple, les provinces autonomes de Bolzano et du Tyrol ont surpassé le canton des
Grisons, le Land Vorarlberg et la région Constance/Ravensburg ont
surpassé les cantons TG, AI et AR, et le Département de HauteSavoie les cantons FR et VS.
317 Cf. [Conseil fédéral. Politique des agglomérations de la Confédération. Rapport du 19 décembre 2001. Berne 2001]. Le Conseil fédéral s’appuie sur le nouvel article 50 de la Constitution révisée en
date du 18 avril 1999, selon lequel la Confédération est tenue de
considérer l’avis des municipalités.
développement territorial 2005. Berne 2005].
319 Cf. [Conseil fédéral. Message du 8 décembre 2006 sur la dotation
de la péréquation des ressources, de la compensation des charges et
de la compensation des cas de rigueur (3e message sur la RPT). FF
2007 597], [Conseil fédéral. Message du 7 septembre 2005 sur la
législation d’exécution concernant la réforme de la péréquation
financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et
les cantons (RPT). FF 2005 5641], [Conseil fédéral. Message du
14 novembre 2001 sur la réforme de la péréquation financière et
de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons.
FF 2002 2155].
nouvelle politique régionale (NPR). FF 2006 223].
321 L’annexe 1 contient une présentation globale des défis posés à
l’échelle internationale dans le sillage de la mondialisation. La
superpuissance américaine, grâce à ses alliances en Europe et en
Asie de l’Est, dispose toujours et encore d’un grand pouvoir d’influence et est la garante d’un monde postmoderne caractérisé par
d’importantes libertés individuelles, la haute technologie et la mondialisation. Les grandes puissances régionales émergentes visent
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aussi à se positionner aux premières loges au niveau mondial et disposent aujourd’hui d’un poids sensiblement plus important qu’il y
a dix ans du fait de leur participation à des organes et des processus décisionnels internationaux. La plupart de ces puissances émergentes ont un agenda nationaliste et se trouvent dans des environnements régionaux marqués par les conflits, lesquels n’ont pas
encore donné naissance à des équilibres de pouvoirs stables (Asie
de l’Est, Asie du Sud, Moyen-Orient et autres). Des pays comme la
Corée du Sud, la Thaïlande, la Chine, l’Inde et le Chili ont pu tirer
profit du dynamisme de l’économie mondiale ces dernières décennies et intégrer les marchés mondiaux, les utilisant pour améliorer
leur niveau de prospérité et moderniser leur économie. Des pays
affichant un niveau de formation et un degré d’industrialisation faibles sont aujourd’hui exposés à une plus forte tendance à la marginalisation en raison de conditions-cadres politiques nationales ou
régionales marquées par l’instabilité. Après le 11 septembre 2001,
le monde est devenu plus sensible au fait que l’instabilité économique et la marginalisation de pays et de régions pouvaient entraîner
des problèmes de sécurité transfrontaliers. L’«étage inférieur» de
l’ordre mondial est occupé par les régions marginalisées et en
conflit, dans lesquelles la précarité de l’Etat et les conflits entre différents principes d’ordre (religion contre Etat séculaire, clan contre
Etat) dominent. L’existence d’axes temporels politico-culturels très
différents et leur diffusion spatiale – à l’exemple des événements
du 11 septembre et du phénomène du terrorisme djihadiste actif au
plan mondial – conduisent à une complexité sensiblement plus
importante qu’au XXe siècle.
322 Cf. aussi note 321.
323 Cf. [Conseil fédéral. Rapport Europe 2006. 28 juin 2006. FF 2006
6461]. Ces instruments ont été exposés en détail dans ce rapport.
324 Le Conseil fédéral a décidé le 3 février et le 18 mai 1988 d’introduire un chapitre sur les relations avec le droit européen dans les
messages aux chambres fédérales et dans les propositions au
Conseil fédéral relatives à des ordonnances, aux fins de vérifier
l’eurocompatibilité des mesures envisagées. Cf. [FF 1988 III 233,
365 et Message du Conseil fédéral du 24 février 1993 sur le programme consécutif au rejet de l’Accord EEE, FF1993 I 775 s.].
325 Cf. [R. Iten, M. Peter, A. Vettori, S. Menegale. Hohe Preise in der
Schweiz: Ursachen und Wirkung. seco, Rapport sur les structures
économiques n° 19. Berne 2003.http://www.seco.admin.ch/doku
mentation/publikation/00004/00018/01500/index.html?lang=de].
326 Cf. [Conseil fédéral. Rapport du Conseil fédéral sur le principe dit
du Cassis de Dijon, en réponse au postulat 04.3390. Berne, 23 septembre 005.http://www.seco.admin.ch/aktuell/00277/01164/01980/
index.html?lang=fr&msg-id=9621].
327 Cf. [Conseil fédéral. La sécurité par la coopération. Rapport du
7 juin 1999 à l’Assemblée fédérale sur la politique de sécurité de la
Suisse (RAPOLSEC 2000). FF 1999 6903].
328 La PESD fait partie intégrante de la politique extérieure et de sécurité commune (PESC) de l’UE. Lorsqu’il est question de la coopération entre la Suisse et l’UE dans le domaine de la politique de
sécurité extérieure, cela concerne exclusivement la PESD.
329 L’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la Slovaquie,
la Slovénie, la République tchèque, la Hongrie et Chypre ont adhéré
le 1er mai 2004. Il s’agit de la plus grande vague d’élargissement de
l’UE jusqu’à présent. La Bulgarie et la Roumanie sont devenues
membres de l’UE début 2007.
330 Cf. Conseil fédéral. Rapport sur la politique extérieure 2000.
FF 2001 237] p. 287 s.]. Accroissement des revenus et de l’emploi,
«bonne gestion des affaires publiques», encouragement du secteur
privé, gestion durable des ressources naturelles, intégration dans le
commerce mondial, désendettement, égalité sociale, prévention et
gestion des crises.
331 Des questions de gouvernance similaires se posent aussi dans les
comités exécutifs des fonds et des programmes de l’ONU, des organisations spécialisées des Nations Unies, des organisations de Bretton Woods et de l’OMC.
332 Cf. [J. E. Stiglitz. Making Globalisation Work. New York 2006,
p. 11]. «La triste vérité est pourtant qu’hormis en Chine, la pauvreté
a augmenté dans les pays en développement au cours des vingt dernières années. Près de 40% de la population mondiale, qui compte
actuellement 6,5 milliards de personnes, vivent dans la pauvreté
(hausse de 36% par rapport à 1981), un sixième – soit 877 millions
– vivant dans l’extrême pauvreté (hausse de 3% par rapport à 1981).
L’Afrique est particulièrement touchée, le nombre d’Africains
vivant dans l’extrême pauvreté ayant grimpé de 41,6% en 1981 à
46,9% en 2001. Au vu de la croissance démographique sur le continent africain, cela signifie que le nombre de personnes vivant dans
l’extrême pauvreté a presque doublé, passant de 164 millions à
316 millions.» Selon le Rapport sur le développement humain 2005
publié par le PNUD, la fortune des trois milliardaires les plus aisés
est supérieure au revenu national brut (RNB) de l’ensemble des
pays les moins avancés (PMA) et de leurs 700 millions d’habitants.
L’écart de revenu par habitant entre les pays de l’OCDE et l’ensemble des pays en développement est passé d’un rapport de 15:1 au
milieu des années 1960 à 21:1 à la fin des années 1990, l’écart de
revenu entre le cinquième le plus riche et le cinquième le plus pauvre de la population mondiale ayant presque triplé.
333 Au-delà du fossé Nord-Sud, il y a aussi un fossé en termes de pouvoir. La pauvreté revêt aussi une dimension politique. Bien que les
décisions prises par les organismes financiers internationaux (FMI,
Banque mondiale) et par l’OMC exercent une grande influence sur
les perspectives des pays en développement souvent surendettés,
ces derniers sont sous-représentés ou souvent cantonnés dans un
rôle de spectateur au sein des instances à l’origine des décisions les
concernant.
334 Cf. [J. Humphrey, H. Schmitz. How does insertion in global value
chains affect upgrading in industrial clusters. Institut of Development Studies. Brighton 2001].
335 Selon un rapport publié par la CNUCED en 2005, la participation
des pays en développement aux exportations de produits industriels
a presque doublé depuis 1980 pour atteindre près de 20%. Cette
progression est toutefois presque exclusivement à mettre sur le
compte des pays émergents d’Asie. La part des PMA aux exportations mondiales a atteint à peine 0,6% dans les années 1990, ce qui
équivaut à un recul d’environ 40% depuis 1980. L’Afrique subsaharienne dispose d’un peu plus de 0,3% des connexions Internet existantes au plan mondial. Cette fracture numérique illustre le découplage de la croissance mondiale au sein de la société de
l’information bien plus que les données sur ses parts au commerce
mondial ou aux investissements étrangers.
336 Le nombre d’Etats fragiles augmente. Le Groupe d’évaluation
indépendant (GEI) de la Banque mondiale a recensé 17 «pays à
faibles revenus en difficultés» en 2003, contre 26 en 2006.
337 Cf. [UN. Millennium Project, J.D. Sachs. A practical Plan to
achieve the MDGs. New York janvier 2005].
338 Cf. [Rapport des Nations Unies sur la Conférence internationale sur
le financement du développement. Consensus de Monterrey issu de
la Conférence internationale sur le financement du développement.
Mexique mars 2002].
339 Selon le Secrétariat de la Convention-Cadre des Nations Unies sur
les changements climatiques (CCNUCC), «Impact, vulnerability
and adaptation to climate change in Africa», Ghana septembre
2006, les émissions de CO2 de toute l’Afrique sont inférieures à celles de l’Allemagne, l’Afrique du Sud à elle seule y contribuant à
hauteur de 42%. Le continent africain serait particulièrement
exposé aux conséquences du changement climatique. Le rapport de
synthèse du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution
du climat (GIEC) publié en septembre 2001 table sur une augmentation des inondations et des sécheresses, une progression du taux
de désertification et une baisse des rendements agricoles, ainsi que
des répercussions sur les villes côtières non protégées contre les
raz-de-marée.
340 Cf. [Conseil fédéral. Objectifs du Millénaire pour le développement – Rapport intermédiaire de la Suisse 2005. Berne 2005]. Le
Conseil fédéral montre les efforts déployés par la Suisse pour appliquer la Déclaration du Millénaire et réaliser les Objectifs du Millénaire pour le développement, et pour respecter les engagements pris
dans le cadre du Consensus de Monterrey en matière de financement du développement. La Suisse – comme d’autres pays – s’est
engagée à mettre à disposition des ressources pour que les pays en
développement puissent atteindre les objectifs de développement
qui relèvent de leur responsabilité (ODM1 à ODM7). Parallèlement, la Suisse doit faire des efforts pour réaliser les objectifs de
développement qui incombent aux pays industrialisés. Cela vaut en
particulier pour les objectifs visant à édifier un partenariat mondial
pour le développement (ODM8) et à assurer un environnement
durable (ODM7, cible 9).
341 Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD),
UNICEF, Fonds des Nations Unies pour la population, Organisation mondiale de la santé (OMS), Programme des Nations Unies
pour l’environnement (PNUE), Fonds monétaire international
(FMI), Banque mondiale, Comité d’aide au développement de
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l’OCDE, Fonds mondial pour l’environnement, Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD).
Les anciens pays membres de l’UE ont fixé l’objectif à atteindre en
matière d’APD d’ici à 2015 à 0,7% du RNB. Le plan par étapes de
l’UE prévoit une augmentation de l’APD à 0,56% d’ici à 2010 et à
0,7% d’ici à 2015.
Cf. [Conseil fédéral. Objectifs du Millénaire pour le développement – Rapport intermédiaire de la Suisse 2005. Berne 2005]. En
2005, la Suisse a consacré 0,44% de son revenu national brut
(RNB) à l’aide publique au développement, tandis que la moyenne
des pays de l’OCDE s’élevait à 0,33%.
Les nouveaux instruments censés promouvoir le secteur privé en
aidant les entreprises suisses à nouer des partenariats sur le long
terme avec des entreprises des pays en développement ou en transition présentent notamment un grand potentiel de développement.
Cf. [Conseil fédéral. Rapport sur la politique extérieure de la Suisse
en matière de droits de l’homme (2003–2007) du 31 mai 2006.
FF 2006 5799].
Notamment par des efforts en matière de bonne gouvernance. Le
soutien aux ONG pour les programmes d’éducation et les campagnes des agences de l’ONU dans le domaine des droits de l’homme
constituent deux autres exemples de composantes clés d’une politique durable en la matière.
Cette autorité et cette légitimité sont d’ailleurs largement reconnues
à la Suisse au sein de la communauté internationale et en particulier de l’Union européenne.
Cf. [Conseil fédéral. Rapport sur la politique extérieure 2000 du
15 novembre 2000. FF 2001 237, p. 287 s.]. Le Conseil fédéral
expose sa volonté d’apporter une contribution importante et visible à
la prévention des conflits armés. Il annonce également son intention
de poursuivre une politique humanitaire indépendante et spécifique
et d’intensifier ses efforts de promotion des droits de l’homme, de
la démocratie et de l’Etat de droit par des mesures appropriées.
Cf. [University of British Columbia. Human Security Center.
Human Security Report 2005. War and Peace in the 21st Century.
New York, Oxford 2005. http://www.humansecurityreport.info].
Bons offices et médiation; mise en œuvre de programmes efficaces
de gestion des conflits civils; pool d’experts pour la promotion de
la paix civile; initiatives et partenariats thématiques et diplomatiques avec les Etats poursuivant des fins similaires, avec certaines
organisations internationales et non gouvernementales concernées,
ainsi qu’avec les communautés économique et scientifique; lancement et appui d’initiatives diplomatiques relatives à la politique de
la paix.
Les zones géographiques considérées comme prioritaires pendant
plusieurs années sont définies sur la base d’une liste fixe de critères. Ils comprennent les intérêts relevant de la politique étrangère
(un conflit a-t-il des répercussions en termes de sécurité, de migration, de développement ou des incidences humanitaires ou écologiques sur la Suisse?), la demande (un engagement en matière de
politique de paix de la Suisse est-il souhaité?), des éléments spécifiques (existe-t-il des relations historiques, politiques, économiques particulières?), la coopération internationale (la contribution
de la Suisse s’inscrit-elle de manière utile dans le cadre des efforts
consentis par la communauté internationale?), les synergies (entre
les engagements bilatéraux et multilatéraux, militaires et civils, en
matière de politique de paix et de politique de développement) et le
risque calculé (le risque politique d’un engagement présente-t-il un
rapport raisonnable avec le résultat attendu en termes de politique
de paix?). Les thèmes actuellement classés prioritaires sont le rôle
joué par les droits de l’homme dans les processus de paix (y compris la question du traitement du passé et de la justice dans les processus de transition), le partage du pouvoir et les questions constitutionnelles, l’élimination des instruments de violence (armes
légères, mines, réforme du secteur de la sécurité et de la justice), les
conflits religieux, le rôle de l’économie dans les zones de conflit et
la prise en compte des intérêts différents des femmes et des hommes.
Cf. [Loi fédérale du 19 décembre 2003 sur des mesures de promotion civile de la paix et de renforcement des droits de l’homme. AS
2004 2157].
L’élaboration de stratégies de politique de la paix soulève certaines
questions, concernant par exemple le rapport entre mesures civiles
et militaires ainsi que le rôle des actions civiles de gestion des
conflits lorsque celles-ci vont à l’encontre des intérêts économiques
ou autres.
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354 Cf. [Conseil fédéral. Rapport sur la politique de maîtrise des armements et de désarmement de la Suisse 2004 du 8 septembre 2004.
FF 2004 4833].
355 Cf. [Conseil fédéral. Rapport sur la politique de maîtrise des armements et de désarmement de la Suisse 2004 du 8 septembre 2004.
FF 2004 4833]. La Suisse se concentrera avant tout sur les points
suivants: premièrement, meilleure application des conventions de
désarmement existantes (cela vaut notamment pour le Traité sur la
non-prolifération des armes nucléaires et pour la Convention sur
l’interdiction des armes chimiques) ainsi que du régime de nonprolifération informel; deuxièmement, renforcement des mesures
de contrôle de l’Agence internationale de l’énergie atomique
(AIEA) et consolidation de l’Organisation pour l’interdiction des
armes chimiques (OIAC); troisièmement, ouverture de négociations pour aboutir à une interdiction de la production de matières
fissiles à des fins militaires dans le cadre de la Conférence du désarmement à Genève; quatrièmement, soutien financier et technique
à l’élimination et à la non-prolifération d’armes de destruction massive, surtout des armes chimiques. Dans ce domaine, la Suisse se
profile par la mise à disposition de matériel de protection, de services et de formations spécialisées, en collaboration avec le Centre
de compétence ABC de l’armée suisse, le laboratoire de Spiez ainsi
que des grandes entreprises de l’économie privée. Par ailleurs, la
coopération en matière de désarmement joue un rôle de plus en plus
important, notamment pour la destruction des stocks (excédents
après réduction des forces armées) et pour la réorientation professionnelle des scientifiques travaillant jusque-là dans l’industrie de
l’armement.
356 Cf. [Conseil fédéral. Lutte contre le terrorisme. Mesures destinées
à améliorer la prévention. Prorogation de l’ordonnance concernant
l’extension du devoir de renseigner et du droit de communiquer
ainsi que de l’ordonnance instituant des mesures à l’encontre
du groupe «Al-Qaïda» et d’organisations apparentées. Arrêté du
23 novembre 2005]. Le Conseil fédéral a prolongé de trois ans,
jusqu’au 31 décembre 2008, l’interdiction de l’organisation terroriste Al-Qaïda et des organisations apparentées. Elle s’étend non
seulement à toutes les activités de l’organisation elle-même, mais
aussi à toutes les actions visant à la soutenir. Par ailleurs, Fedpol
prononce systématiquement des interdictions d’entrée à l’encontre
d’extrémistes islamistes. Parmi eux, on compte les activistes
condamnés à l’étranger, les membres présumés de groupes terroristes et les «prédicateurs de haine» devenus connus.
357 Le championnat d’Europe de football 2008 (UEFA Euro 2008) se
déroulera du 7 juin au 29 juin 2008 en Suisse et en Autriche. Entre
le match d’ouverture à Bâle et la finale à Vienne, 16 équipes joueront 31 parties au total. Les 15 parties en Suisse auront lieu à Bâle
(6 matchs), Genève, Berne et Zurich (3 matchs dans chacune de ces
villes). Pendant l’Euro 2008, près d’un million de touristes sont
attendus en Suisse et en Autriche.
358 Cf. [Conseil fédéral. Message du 9 décembre 2005 relatif à la modification de l’arrêté fédéral concernant les contributions et les prestations de la Confédération pour le championnat d’Europe de football 2008 (EURO 2008). FF 2006 1581]. Le projet Sécurité Euro
2008 est l’un des quatre projets partiels du projet global géré par les
pouvoirs publics (Confédération, cantons et villes). Ce projet partiel a pour objectif d’assurer le bon déroulement de l’Euro 2008.
Dans le cadre de dix sous-équipes et vingt groupes de travail, des
experts de la Confédération, des cantons et des villes œuvrent à
l’élaboration de concepts de sécurité et à leur application. Un
concept-cadre commun de sécurité a été adopté par les ministres
responsables en septembre 2005. Les responsabilités entre les autorités chargées de la sécurité et l’organisateur privé (Association
suisse de football) sont clairement définies. L’organisateur veille à
assurer la sécurité dans l’enceinte des stades et à leurs abords immédiats, ainsi que dans les hôtels qui hébergent les équipes et les arbitres et sur les lieux d’entraînement. D’une manière générale, les
lieux et les cantons hôtes sont responsables des mesures de sécurité. La Confédération exerce ses compétences dans le domaine de
la sécurité intérieure et assure une fonction de coordination.
359 Cf. [Conseil fédéral. Message du 17 août 2005 relatif à la modification de la loi fédérale instituant des mesures visant au maintien
de la sûreté intérieure (Mesures contre la propagande incitant à la
violence et contre la violence lors de manifestations sportives).
FF 2005 5285]. Le projet de révision de la loi fédérale instituant des
mesures visant au maintien de la sûreté intérieure (incitation à la
violence et violence lors de manifestations sportives) vise à créer
une base légale au niveau fédéral permettant l’échange, aux
niveaux national et international, d’informations sur les auteurs de
violences lors de manifestations sportives. Outre une base de don-
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nées qui répertorie les hooligans, la loi fédérale instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure (LMSI) [RS 120] est
complétée par des mesures visant à lutter contre la violence lors de
manifestations sportives.
Cf. [Conseil fédéral. Mise en œuvre des Recommandations du
GAFI à l’étranger et conséquences économiques des Recommandations. Rapport en exécution des postulats Stähelin 05.3175 et
05.3456, des 17 mars et 17 juin 2005]. Les 40 Recommandations
sur le blanchiment d’argent et les 8 (9 depuis 2005) Recommandations Spéciales sur le financement du terrorisme du GAFI (Groupe
d’action financière sur le blanchiment de capitaux) ont fait l’objet
d’une révision complète en 2003. En 2005, la place financière
suisse et son dispositif de lutte contre le blanchiment d’argent et le
financement du terrorisme ont, pour la troisième fois, fait l’objet
d’une évaluation par le groupe de travail GAFI, sur la base de ces
Recommandations révisées. Selon le rapport d’évaluation, le dispositif suisse est considéré comme efficace et satisfaisant dans l’ensemble, même si certains points particuliers pourraient être améliorés. Les Recommandations révisées et le rapport d’évaluation
servent de base à la nouvelle loi fédérale sur l’application des
Recommandations révisées du Groupe d’action financière sur le
blanchiment de capitaux. Le Conseil fédéral a fixé la suite des travaux le 29 septembre 2006. Il veut adopter le message dans le courant de l’année 2007. Parallèlement, il a décidé de retirer la révision
partielle de la norme pénale sur le délit d’initiés du projet de loi
GAFI et de la traiter de manière accélérée dans le cadre de la révision du Code pénal (art. 161 CP).
Cf. [Conseil fédéral. Message du 26 octobre 2005 concernant l’approbation de la Convention des Nations Unies contre la criminalité
transnationale organisée, de son Protocole additionnel visant à prévenir, réprimer et punir la traite des personnes, en particulier des
femmes et des enfants, ainsi que de son Protocole additionnel
contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer. FF 2005
6269]. La Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée et les deux Protocoles additionnels contre la
traite des personnes et le trafic illicite de migrants incarnent une
évolution importante du droit pénal international et constituent les
fondements sur lesquels la communauté internationale pourra
construire sa lutte contre le crime organisé. Les Etats parties à la
convention s’engagent à rendre punissables la participation à une
organisation criminelle, le blanchiment d’argent intentionnel, d’imputer aux personnes morales une responsabilité pénale, civile ou
administrative, d’assurer la saisie des biens acquis par des moyens
délictueux, et d’examiner la punissabilité de la corruption active ou
passive intentionnelle de fonctionnaires étrangers. Les Etats parties
aux deux Protocoles additionnels s’engagent à prendre des mesures
tant répressives que préventives pour lutter contre la traite et le trafic illicite d’êtres humains et de protéger les victimes de tels agissements.
Cf. [I. Abele-Wigert, M. Dunn. International CIIP Handbook 2006,
Vol. 1: An Inventory of 20 National and International Critical Information Infrastructure Protection Policies, A. Wenger, V. Mauer
(éd.), Zurich (Center for Security Studies, EPF Zurich) 2006.
p. 281 s.].
Cf. [I. Wigert. Der Schutz kritischer Informationsinfrastrukturen in
der Schweiz: Eine Analyse von Akteuren und Herausforderungen.
In: A. Wenger (éd.). Bulletin 2005 zur schweizerischen Sicherheitspolitik (Forschungsstelle für Sicherheitspolitik, EPF Zurich).
Zurich 2005, p. 97], [K. I. Juster et J. S. Tritak. Critical Infrastructure Assurance: A Conceptual Overview., In: Security in the Information Age: New Challenges, New Strategies. (Joint Economic
Committee, United States Congress). Washington D.C. 2002,
p. 12].
Cf. http://www.melani.admin.ch/index.html?lang=fr.
Pour plus d’informations sur le développement de systèmes
d’alerte précoce en Suisse et sur la protection des infrastructures
critiques de l’information, cf. [T. Holderegger. The Aspect of Early
Warning in Critical Information Infrastructure Protection (CIIP).
In: M. Dunn, V. Mauer (Hrsg.). International CIIP Handbook 2006,
Vol. II: Analyzing Issues, Challenges, and Prospects. (Center for
Security Studies, EPF Zurich). Zurich 2006, p. 111–136].
Cf. [Conseil de l’Europe. Convention sur la cybercriminalité. Budapest. 23 novembre 2001]. http://conventions.coe.int/Treaty/FR/
Treaties/Html/185.htm.
Cf. [Conseil fédéral. Message du 21 décembre 2005 relatif à l’unification du droit de la procédure pénale. FF 2006 1057].
Le concept global de formation de la Conférence des directrices et
directeurs des départements cantonaux de justice et police prévoit
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jusqu’à cinq centres de formation, lesquels sont chargés d’assurer
la formation de base ainsi que la formation supérieure continue.
L’école de police de la région Suisse orientale (Thurgovie, SaintGall, Schaffhouse, Grisons, Glaris, Appenzell Rhodes-Intérieures,
Appenzell Rhodes-Extérieures ainsi que la Principauté de Liechtenstein) a démarré son activité à Amriswil (TG) en automne 2006
(Rechtsbuch des Kantons Thurgau, Vereinbarung über die Errichtung und den Betrieb einer Ostschweizer Polizeischule in Amriswil
vom 1. April 2005, RB 552.14). L’école de police de la région
Suisse Nord-Ouest (Lucerne, Uri, Schwyz, Obwald, Nidwald,
Zoug, Soleure, Argovie, Berne, Bâle-Ville et Bâle-Campagne)
démarre son activité à Hitzkirch (LU) en 2007 (Recueil systématique des lois bernoises, Arrêté du 19 février 2004 du Grand Conseil
portant adhésion au concordat sur l’école intercantonale de police
de Hitzkirch, RSB 559.12).
Cf. [Conseil fédéral. Message du 24 mai 2006 sur la loi fédérale sur
les systèmes d’information de police de la Confédération. FF 2006
4819].
Cf. [Conseil fédéral. Message du 22 décembre 2004 concernant le
programme d’allégement 2004 du budget de la Confédération.
FF 2005 693] et [Conseil fédéral. Message du 2 juillet 2003 concernant le programme d’allégement 2003 du budget de la Confédération (PAB 03). FF 2003 5091].
Cf. [Administration fédérale des finances. Rapport sur le plan
financier 2008–2010. Berne 2006. http://www.efv.admin.ch/f/the
men/bundesfinanzen/finanzplan/finanzplan.php], [Administration
fédérale des finances. Indicateurs budgétaires de la Confédération
1990–2007. Berne 2006. http://www.efv.admin.ch/f/themen/bun
desfinanzen/zeitreihen/zeitreihen.php].
Cf. [Administration fédérale des finances. Finances publiques de la
Suisse. Dépenses, recettes et dettes de la Confédération, des cantons, des communes et des assurances sociales 1990–2007. Berne
2006. http://www.efv.admin.ch/f/themen/oeff_haushalte/kennzah
len/oeff_haushalte.php].
Cf. [OCDE. Statistiques des recettes publiques 1965–2005. Paris
2006] et [Administration fédérale des finances. Comparaison internationale de la quote-part fiscale 1990–2005. Berne 2006.
http://www.efv.admin.ch/f/themen/oeff_haushalte/kennzahlen/int_
vergl.php]. Les données de l’OCDE montrent que la Suisse affiche
une charge fiscale relativement faible en comparaison internationale. Si l’on rapporte la charge fiscale globale au produit intérieur
brut (quote-part fiscale), la Suisse fait partie du groupe de pays qui
ont une charge fiscale plutôt modeste (à l’instar de l’Irlande, des
Etats-Unis et du Japon, en particulier). Force est toutefois de
constater que la quote-part fiscale de la Suisse a sensiblement progressé entre 1990 et 2005 (+4,0 points de pourcentage), tandis
qu’elle a pu être révisée à la baisse dans différents pays (par exemple les Pays-Bas, l’Irlande, le Canada, la Suède et l’Allemagne) sur
la même période.
Cf. [OCDE. Perspectives économiques 79. Dépenses totales des
administrations publiques (tableau 25), Paris 2006] et [Administration fédérale des finances. Comparaison internationale de la quotepart fiscale 1990–2005. Berne 2006. http://www.efv.admin.ch/f/
themen/oeff_haushalte/kennzahlen/int_vergl.php]. La quote-part
de l’Etat (dépenses totales des administrations publiques) de la
Suisse est passée de 30,0 en 1990 à 36,4 en 2005. En 2005, la Suisse
faisait toujours partie, notamment avec l’Irlande (34,6), l’Australie
(34,9), les Etats-Unis (36,6), le Japon (36,9) et l’Espagne (38,2) du
groupe des pays de l’OCDE affichant une quote-part de l’Etat relativement faible. Celle-ci reflète les options économiques et sociales
d’un pays. Le volume mais aussi la composition des dépenses de
l’Etat et la qualité des services publics entrent en ligne de compte
pour améliorer la situation économique globale.
Cf. [Conseil fédéral. Rapport du 23 août 2006 relatif à l’évolution
de la dette des administrations publiques. http://www.efd.admin.
ch/dokumentation/zahlen/00578/01051/index.html?lang=fr].
L’augmentation de la dette a été particulièrement marquée durant
les années 1990 à 1998, résultant avant tout des déficits élevés.
Durant cette période, le taux d’endettement (dettes brutes des administrations publiques, y compris les assurances sociales, exprimées
en pour-cent du PIB) est passé de 29,9% à 52,9% du PIB. Les dettes ont augmenté de 30 milliards jusqu’en 2005, ce qui s’explique
pour un tiers par les déficits cumulés des administrations publiques
et pour deux tiers par d’autres causes (en particulier l’assainissement d’anciennes charges de la Confédération et le refinancement
des caisses de pension). Après avoir plafonné temporairement à
53,7% en 2003, le taux d’endettement a diminué à 51,7% en 2005.
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376 Cf. [OCDE. Perspectives économiques 79. Engagements financiers
bruts des administrations publiques (tableau 32). Paris 2006],
[Administration fédérale des finances. Comparaison internationale
de la quote-part fiscale 1990–2005. Berne 2006. http://www.
efv.admin.ch/f/themen/oeff_haushalte/kennzahlen/int_vergl.php].
Le taux d’endettement de la Suisse est passé de 29,9% en 1990 à
51,7% en 2005. Du fait de cette hausse de plus de 20 points de pourcentage, la situation de la Suisse en comparaison internationale
s’est fortement dégradée au cours des 15 dernières années. Dans
l’intervalle, notamment le Luxembourg (6,0%), l’Australie
(14,4%), la Nouvelle-Zélande (26,5%), l’Irlande (31,8%), le Danemark (43,0%), la Finlande (48,6%) et l’Espagne (50,4%) affichent
des taux d’endettement inférieurs.
377 Cf. [Organisation de projet RPT. Rapport final sur la dotation de la
péréquation des ressources et de la compensation des charges et des
cas de rigueur du 30 juin 2006. Mis en consultation par le Conseil
fédéral le 5 juillet 2006]. Seuls les cantons à faible potentiel de ressources doivent bénéficier de la compensation des cas de rigueur,
dont le financement sera assuré à raison de deux tiers par la Confédération et d’un tiers par les cantons, les contributions des différents cantons dépendant du nombre d’habitants. La compensation
des cas de rigueur présente à plusieurs égards des limites fonctionnelles. Ainsi, après l’entrée en vigueur de la RPT, aucune autre augmentation du montant de compensation n’est prévue, tout comme
la compensation des cas de rigueur ne prévoit aucune adaptation au
renchérissement. Huit ans après l’entrée en vigueur de la RPT, elle
sera révisée à la baisse de 5% par an, si bien qu’elle devrait avoir
complètement disparue après 28 ans au plus tard. Une période plus
courte de la compensation des cas de rigueur est envisageable entretemps, puisqu’après quatre ans, les Chambres fédérales doivent
examiner, sur la base d’un rapport d’efficacité, la suppression partielle ou intégrale de la compensation des cas de rigueur. Enfin, si
un canton à faible potentiel de ressources lors de l’entrée en vigueur
de la RPT devient dans l’intervalle un canton à fort potentiel de ressources, il n’a plus droit à la compensation des cas de rigueur. Le
nombre de cantons ayant droit à des contributions au titre de la compensation des charges devrait donc diminuer au fil du temps. Ces
réglementations visent à limiter la compensation des cas de rigueur
non seulement dans le temps mais aussi au niveau fonctionnel.
378 Cf. [Conseil fédéral. Message du 7 septembre 2005 sur la législation d’exécution concernant la réforme de la péréquation financière
et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons
(RPT). FF 2005 5641, p. 5890 ss.]. Si le montant en francs des gains
d’efficacité qui devraient résulter de la RPT ne peut pas être calculé, tout le monde s’accorde pour dire que des économies, respectivement des gains d’efficacité, pourront toutefois être réalisés, premièrement grâce à la définition claire et globale de la responsabilité
de la Confédération ou du canton (exemples: routes nationales,
défense du territoire national, foyers et ateliers pour handicapés,
formation scolaire spéciale). L’identification des responsables en
termes de coûts, d’utilité et de décisions favorise des prestations de
services mieux ciblées et plus avantageuses. Deuxièmement, par la
disparition des suppléments péréquatifs en ce qui concerne les
tâches communes (exemples: domaine de l’environnement, trafic
régional). Dans la mesure où le financement sera ancré davantage
au niveau cantonal, les ressources devraient aussi être utilisées de
manière plus ciblée et plus efficace à l’avenir. Troisièmement, par
de nouvelles formes de collaboration et de financement en ce qui
concerne les tâches communes (conventions-programmes et subventionnement forfaitaire/global; exemples: domaine de l’environnement). Il en résulte une coopération plus efficace entre la Confédération et les cantons, ainsi que des incitations à une gestion
économe des ressources. Et quatrièmement, par un renforcement de
la coopération intercantonale (exemples: hautes écoles, médecine
de pointe, trafic d’agglomération). Une collaboration plus étroite
entre les cantons permettra de réaliser des économies grâce à une
meilleure coordination des prestations de services ainsi que des
économies d’échelle. Selon le rapport final de l’organisation de
projet RPT cité sous la note 377, la RPT devrait avoir des répercussions macroéconomiques positives. Là aussi, il est toutefois encore
trop tôt pour avancer des chiffres. Un mandat d’étude externe réalisé en 2005 parvient à la conclusion que la RPT peut conduire au
niveau suisse à une légère hausse du produit intérieur brut, du
revenu national, de l’emploi ainsi qu’à une diminution des dépenses et de la charge fiscale.
379 Cf. par exemple [Fonds monétaire international. Switzerland: 2006
Article IV Consultation – Staff Report. Washington D.C., 12 juin
2006].
380 Cf. [Conseil fédéral. Rapport du 23 août 2006 relatif à l’évolution
de la dette des administrations publiques. http://www.efd.admin.ch/
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dokumentation/zahlen/00578/01051/index.html?lang=fr]. L’augmentation massive des dettes de la Confédération entre 1990 et
2004 ne s’explique qu’à hauteur de 39% par les déficits accumulés
par le compte d’Etat. 32% résultent de l’assainissement d’anciennes charges (en particulier l’assainissement et le refinancement des
CFF, le refinancement des caisses de pension de la Confédération,
de la Poste et des CFF ainsi que la recapitalisation de RUAG). 11%
peuvent être imputés au financement de prêts de trésorerie qui ont
été directement accordés sur le bilan ou qui n’ont pas encore été
remboursés, ou encore qu’il a fallu amortir.
Cf. [Administration fédérale des finances. Rapport sur le plan
financier 2008–2010. Berne 2006]. Le plan financier prévoit, pour
les prochaines années, 4,1 milliards pour des besoins financiers
extraordinaires (première dotation du fonds d’infrastructure et
introduction de la RPT en particulier), qui conduiront à une croissance de l’endettement si des mesures de correction ne sont pas
prises.
Cf. [Département fédéral des finances. Communiqué de presse du
8 novembre 2006. Rapport sur le développement durable des finances publiques. Berne 2006. http://www.admin.ch/aktuell/00089/
index.html?lang=fr&msg-id=8078]. Le rapport sur le développement durable donnera une vision globale pour une période d’environ 50 ans. Il visera, au moyen de projections de l’évolution des
recettes et des dépenses publiques des trois niveaux institutionnels
et des assurances sociales, à évaluer les répercussions à long terme
de la politique actuelle et à identifier d’éventuelles mesures à prendre.
Cf. [Administration fédérale des contributions. Simplification de la
loi fédérale régissant la taxe sur la valeur ajoutée: avant-projet destiné à la consultation. Berne 2007. http://www.efd.admin.ch/
dokumentation /gesetzgebung/ 00571/ 01116/ index.html?lang=fr],
Cf. [Conseil fédéral. Rapport sur des améliorations de la TVA
(10 ans de TVA). Berne 2006. http://www.efd.admin.ch/dokumen
tation/zahlen/00578/00892/index.html?lang=fr], [Rapport de
P. Spori, expert chargé de la réforme de la TVA. Berne 2006.
http://www.efd.admin.ch/dokumentation/zahlen/00578/01021/
Cf. [Administration fédérale des contributions. Projet de consultation en vue du choix d’un système d’imposition des couples mariés.
Berne 2006. http://www.efd.admin.ch/dokumentation/gesetz
gebung/00571/01102/index.html?lang=fr], [Administration fédérale des contributions. Rapport sur l’introduction de l’imposition
individuelle par la Confédération et les cantons. Berne 2006.
Cf. [C. Keuschnigg. Ein zukunftsund wachstumsorientiertes
Steuersystem für die Schweiz. Analyse der Effizienz-, Verteilungsund Wachstumswirkungen. Saint-Gall 2006], [Ecoplan. Zukunftsund wachstumsorientiertes Steuersystem. Analyse der Effizienz-,
Verteilungs- und Wachstumswirkungen einer Reform der indirekten Steuern in der Schweiz mit dem berechenbaren allgemeinen
Gleichgewichtsmodell SWISSOLG. Berne 2006], [F. Bodmer. Die
volkswirtschaftlichen Auswirkungen der Mehrwertsteuer und einiger Reformszenarien. o.O. 2007].
Commission d’experts placée sous la direction du professeur
R. Leu, laquelle a pour tâche d’étudier la possibilité d’introduire le
crédit d’impôt dépendant du revenu en Suisse.
Cf. [Commission pour les questions conjoncturelles. Conséquences
économiques d’une population vieillissante. Rapport annuel 2005.
http://www.kfk.admin.ch/pdf%20f/384.%20bulletin.pdf].
Pour connaître les premières approches, cf. [Conseil fédéral. Rapport sur les mesures de politique familiale en suspens et sur leurs
conséquences financières (en réponse au postulat de la Commission de l’économie et des redevances du Conseil des Etats
04.3430). Berne 2005. http://www.efd.admin.ch/dokumentation/
zahlen/00578/00886/index.html?lang=fr].
Loi fédérale du 10 octobre 1997, en vigueur depuis le 1er janvier
1998; AS 1998 669.
Cette caractéristique permet de faire passer le taux d’imposition
statutaire des bénéfices à l’échelon fédéral de 8,5% à 6,8% (en supposant que le taux d’imposition statutaire des bénéfices de la
Confédération, des cantons et des communes se monte au total à
25%). Il en va de même au niveau cantonal. Le taux d’imposition
cumulé – en supposant que le taux d’imposition statutaire des bénéfices de la Confédération, des cantons et des communes se monte
au total à 25% – descend ainsi de fait à 20%.
L’assiette fiscale nationale est faible en comparaison de l’assiette
fiscale résultant de flux étrangers potentiels. Il est donc possible
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que les pertes de recettes résultant de baisses d’impôts soient surcompensées par des recettes provenant du substrat fiscal étranger.
Ainsi, les grands Etats présentent un désavantage concurrentiel, car
une stratégie de concurrence fiscale conduit à des «effets d’aubaine» importants et donc à des pertes fiscales élevées.
Cf. [Département fédéral des finances. L’attrait international de la
place économique suisse du point de vue fiscal. Rapport 2006.
index.html?lang=fr], [M. Eichler, C. Elschner, M. Overesch. IBC
Taxation Index 2005: Effective Tax Burden of Companies and on
Highly Qualified Manpower. Basel 2005. BAK Basel Economics
research report. www.bakbasel.com], [C. Elschner, R. Schwager.
The Effective Tax Burden on Highly Qualified Employees. An
International Comparison. ZEW Economic Studies, Vol. 29. Heidelberg 2005], [L. Lammersen, R. Schwager. The Effective Tax
Burden of Companies in European Regions. An International Comparison. ZEW Economic Studies, Vol. 28. Heidelberg 2005],
[L. Lammersen, R. Schwager. Die steuerliche Attraktivität der
Schweiz als Unternehmensstandort im internationalen und interregionalen Vergleich. In: Internationales Steuerrecht IStR 13, Heft
21, 2004, p. 741–749. Berne 2004].
Cf. [Conseil fédéral. Rapport Europe 2006 du 28 juin 2006.
FF 2006 6461], [Conseil fédéral. Suisse – Union européenne. Rapport
d’intégration du 3 février 1999. FF 1999 3600], [T. Cottier, A.R.
Kopse (éd.). L’adhésion de la Suisse à l’Union européenne: enjeux
et conséquences. Zurich 1998].
Cf. [L. Goetschel, M. Bernath et D. Schwarz. Schweizerische Aussenpolitik. Grundlagen und Möglichkeiten. Zurich 2002, p. 122 s.],
[Conseil fédéral. Rapport sur la politique extérieure du 15 novembre 2000. FF 2001 237, p. 293 ss.].
Cf. [Conseil fédéral. Rapport Europe 2006 du 28 juin 2006. FF
2006 6461].
Cf. [Conseil fédéral. Rapport Europe 2006 du 28 juin 2006. FF
2006 6461].
Cf. [Conseil fédéral. Rapport sur le fédéralisme. Options en matière
de politique européenne (en réponse au postulat 01.3160 «Rapport
sur le fédéralisme. Options en matière de politique européenne»),
qui devrait être publié au printemps 2007].
Cf. [R. Baumann. Der Einfluss des Völkerrechts auf die Gewaltenteilung. Zurich 2002, p. 412–414].
Cf. [A. Vatter. Föderalismus. In: U. Klöti, P. Knoepfel, H. Kriesi,
W. Linder, Y. Papadopoulos. Handbuch der Schweizer Politik /
Manuel de la politique suisse. Zurich 1999].
Cf. [Conseil fédéral. Message du 8 décembre 2006 sur la dotation
de la péréquation des ressources, de la compensation des charges et
de la compensation des cas de rigueur (3e message sur la RPT).
FF 2007 597], [Conseil fédéral. Message du 7 septembre 2005 sur
la législation d’exécution concernant la réforme de la péréquation
financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et
les cantons (RPT). FF 2005 5641], [Conseil fédéral. Message du
14 novembre 2001 concernant la Réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT). FF 2002 2155].
Cf. [Conseil fédéral. Message du 14 novembre 2001 concernant la
Réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches
entre la Confédération et les cantons (RPT). FF 2002 2155, analyse
de la situation p. 2196–2203].
Cf. [Conseil fédéral. Message du 14 novembre 2001 concernant la
réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches
entre la Confédération et les cantons (RPT). FF 2002 2155, p. 2396
s.]. Sans réforme, il serait beaucoup plus difficile de maîtriser les
changements des tâches publiques générés par une adhésion à l’UE.
En répartissant les tâches entre la Confédération et les cantons
selon les principes du fédéralisme, la Suisse disposerait d’une plus
grande capacité d’action dans le cas d’une adhésion à l’UE. Les
cantons, en prenant nettement conscience de leurs intérêts et en le
faisant valoir rapidement et résolument à travers un renforcement
de la coopération intercantonale, appuient les autorités fédérales
dans leur politique européenne. La participation de la Suisse à l’UE
exige une collaboration autonome et une sauvegarde substantielle
des intérêts de la part des cantons. Dans cette perspective, le renforcement de la collaboration intercantonale assortie d’une compensation des charges se révèle justement comme une condition indispensable du renforcement des cantons dans leur ensemble et de la
capacité d’action de la Confédération en matière de politique extérieure. La collaboration horizontale des gouvernements cantonaux
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s’intensifiera à travers la RPT et la politique européenne. Un échelon supplémentaire national ou régional sera ainsi renforcé.
Cf. [U. Wagschal, H. Rentsch (Avenir Suisse) (éd.). Der Preis des
Föderalismus. Zurich 2002], [H. Blöchliger (Avenir Suisse) (éd.).
Baustelle Föderalismus. Zurich 2005], [R. L. Frey (éd.). Föderalismus – zukunftstauglich? Zurich 2005].
Cf. [A. Vatter. Kantonale Demokratien im Vergleich. Entstehungsgründe, Interaktionen und Wirkungen politischer Institutionen in
den Schweizer Kantonen. Opladen 2002, p. 461 ss.], [Conseil fédéral. Message du 14 novembre 2001 concernant la Réforme de la
péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT). FF 2002 2155, p. 2173 ss.], [C. A.
Schaltegger. Ist der Schweizer Föderalismus zu kleinräumig?
Schweizerische Zeitschrift für Politikwissenschaft 2001 (7),
p. 1 ss.], [Office fédéral de la statistique, et Office fédéral de l’aménagement du territoire. Les grandes régions de la Suisse. La Suisse
dans le système des régions NUTS. Neuchâtel 1999]. C’est au
niveau des communes que la pression en faveur du remaniement
régional a été le plus vivement ressentie. L’exemple le plus spectaculaire de tels mouvements de fusion est la décision prise par la
Landsgemeinde du canton de Glaris le 7 mai 2006 de regrouper les
25 communes existantes en trois communes au cours des prochaines années. A l’échelle cantonale, les différentes initiatives populaires et motions parlementaires ont été en priorité motivées par des
considérations d’efficacité économique. Pour le Conseil fédéral, les
réformes régionales présentent certains avantages mais aussi un
grand nombre d’inconvénients. Ainsi, l’adoption d’un nouveau
découpage territorial remettrait en question une structure qui est le
résultat d’un processus historique et soulèverait une résistance politique. On peut par ailleurs craindre que la formation de grandes
régions n’entraîne une perte d’identité culturelle et de proximité au
citoyen, ainsi que de la faculté d’intégrer les minorités linguistiques
et culturelles. Enfin, sur le plan institutionnel, les régions ne sont
pas toutes également préparées à l’unification politique de leurs
cantons. A. Vatter aboutit à des conclusions analogues. De prime
abord, la démocratie et l’équité sont deux arguments en faveur de
la réforme territoriale, surtout compte tenu de la réforme des principales institutions fédérales telles que le Conseil des Etats ou la
double majorité lors de modifications constitutionnelles. Cependant, on peut d’ores et déjà prévoir que cela ferait disparaître l’identité culturelle des petits cantons ruraux, affaiblirait la position particulière des minorités culturelles et régionales, ferait apparaître de
nouvelles minorités, diminuerait l’autonomie locale, rendrait plus
difficile l’obtention d’un consensus interne et renforcerait l’opposition de la démocratie directe à l’intérieur des nouveaux grands
cantons. Dans le pire des cas, c’est la stabilité politique qui en ferait
les frais. Lors de la votation populaire du 2 juin 2002, l’initiative en
faveur de la fusion Genève-Vaud a été largement rejetée: à 79,9%
dans le canton de Genève et à 77,3% dans celui de Vaud. Le Conseil
fédéral s’est déterminé récemment à propos des réformes territoriales dans son avis sur le postulat Jutzet (98.3402) «Découpage de la
Suisse en régions politiques». Il est convaincu que les changements
doivent venir des principaux intéressés, c’est-à-dire des cantons et
leurs habitants.
Le Conseil fédéral a pris connaissance du projet de la stratégie
nationale «eHealth» le 15 décembre 2006. Après consultation des
milieux intéressés, il veut adopter la stratégie de manière définitive.
Par cybersanté ou «eHealth» ou «services électroniques de santé»,
on entend l’utilisation des technologies de l’information et de la
communication (TIC) pour l’organisation, le soutien et la mise en
réseau de tous les processus et participants du système de santé.
Arrêté du Conseil fédéral du 1er août 1998: mandat d’élaboration
d’un concept confié au Groupe de coordination interdépartemental
Société de l’information (GCSI). Décision du Conseil fédéral du
28 juillet 2000: concept «Information Assurance» selon mandat du
DETEC, du DFF et du DFE. Il est précisé dans le concept que le
bon fonctionnement des infrastructures d’information et de communication est une condition sine qua non pour assurer la gouvernabilité d’un Etat, le contrôle des marchés financiers ainsi que l’approvisionnement en produits, le fonctionnement des réseaux de
transport ainsi que la fourniture de biens, d’énergie et de services.
C’est pourquoi notamment l’Unité de stratégie information de la
Confédération (USIC) et l’Office fédéral de l’approvisionnement
économique du pays ont été chargés, en collaboration avec l’économie privée, de créer des unités à cette fin. Il s’agit de la Centrale
d’enregistrement et d’analyse pour la sûreté de l’information
(MELANI), de l’état-major pour la sûreté de l’information
(SONIA) et de l’organisation de cadres (opérant sur le principe de
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milice) Infrastructure de l’information et de la communication
(ICT-I), ainsi que de l’approvisionnement économique du pays.
Cf. [Conseil fédéral. Message du 29 juin 2005 concernant l’initiative populaire «Souveraineté du peuple sans propagande gouvernementale». FF 2005 4139], [Groupe de travail de la Conférence des
services d’information élargie. L’engagement du Conseil fédéral et
de l’administration dans les campagnes précédant les votations
fédérales. Berne 2001].
Lors de l’adoption de sa «Stratégie pour une société de l’information en Suisse» le 18 janvier 2006, qui sera mise en œuvre jusqu’à
fin 2008, le Conseil fédéral a demandé la définition d’une stratégie
de cyberadministration au plan national, qui sera élaborée en collaboration avec les cantons et qui fournira les bases d’une administration efficace fondée sur les TIC.
Cf. [Conseil fédéral. Rapport du 31 mai 2006 sur les projets pilotes
en matière de vote électronique. FF 2006 5205].
Les deux Sommets mondiaux sur la société de l’information, qui se
sont déroulés en décembre 2003 à Genève et en novembre 2005 à
Tunis, ont confirmé ce rôle décisif.
Il reconnaît d’une manière générale le rôle important joué par les
bibliothèques dans la société de l’information, mais souligne, en
faisant référence au principe de subsidiarité, la tâche particulière
qui incombe à la Bibliothèque nationale suisse. Cf. courrier du
7 juillet 2006 adressé par le conseiller fédéral Pascal Couchepin à
la BN.
C’est l’objectif du mandat de prestations confié à la radio par le
législateur (art. 93, al. 2, Cst.).
La nouvelle loi sur la radio et la télévision a été adoptée par le Parlement le 24 mars 2006. Elle est entrée en vigueur le 1er avril 2007.
Son principal élément réside dans le service public (la SRG SSR),
qui doit disposer de la puissance et des moyens nécessaires pour
remplir sa mission et faire face à la concurrence des programmes
étrangers. Le nouveau régime des médias doit répondre à des exigences divergentes: protéger le service public suisse et le rendre
plus compétitif, alors que l’évolution internationale impose l’ouverture du marché. Les conditions-cadres sont simplifiées pour les
chaînes et stations privées. Ainsi, l’accès au marché leur est facilité
par l’abrogation du régime de la concession, ils sont de plus en plus
dégagés des mandats de prestations et peuvent tirer profit du système libéral de la publicité.
Pour un aperçu général, cf. [C. Büchi. Mariage de raison. Romands
et Alémaniques: une histoire suisse. Genève 2001]. Parmi ces questions clés figurent la politique européenne et étrangère, la conception de l’Etat (faible interventionnisme contre Etat social), l’évolution économique des différentes régions, l’organisation de la
péréquation entre les régions et la première langue étrangère étudiée à l’école.
En témoigne le résultat de la votation du 4 mars 2001 autour de
l’initiative «Oui à l’Europe!», qui a été rejetée en Suisse romande
aussi bien qu’au Tessin, quoique moins nettement qu’en Suisse alémanique. De même, la votation sur la modification de la loi fédérale sur l’armée et l’administration militaire (armement) n’a fait
naître aucun clivage entre régions linguistiques. Enfin, signe d’ouverture significatif, l’adhésion à l’ONU a été acceptée dans l’ensemble du pays, dans des proportions plus ou moins identiques
d’une région linguistique à l’autre, à l’exception du Tessin qui a
voté contre. Ce schéma observé lors du vote sur l’adhésion à l’ONU
s’est répété lors des récentes votations portant sur la politique européenne (Schengen/Dublin, extension de la libre circulation des personnes, aide à l’Europe de l’Est): la Suisse romande a approuvé ces
politiques d’ouverture à une plus forte majorité que la Suisse alémanique, tandis que le Tessin s’y est clairement opposé.
Cf. A ce propos les résultats des votations évalués par l’OFS en
fonction des différentes régions linguistiques. Lors des votations
sur la loi sur le travail, l’assurance-maternité, l’AVS, l’assurancechômage ou encore l’initiative sur la poste, force est de constater un
fort clivage entre les deux grandes régions linguistiques.
Cf. [Office fédéral de la statistique OFS (éd.). Annuaire statistique
de la Suisse 2005. Neuchâtel 2005, p. 773]. Sur les cinq cantons les
moins riches, quatre sont romands: Valais, Jura, Fribourg et Neuchâtel (Cantons à faible capacité financière selon les calculs des
indices de capacité financière des cantons 2002/03 de l’Administration fédérale des finances AFF). Le canton de Vaud se place en
10e position (capacité financière moyenne), le Tessin occupe la
14e place (capacité financière moyenne) et Genève la 4e (Canton
à forte capacité financière). http://www.efv.admin.ch/f/dokumenta
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tion/downloads/themen/bundesfinanzen/finanzausgleich/pressem.
pdf.
Parallèlement, la charge fiscale est très élevée en Valais, dans le
Jura, à Neuchâtel et à Fribourg (ils font partie des 6 cantons où la
charge fiscale est la plus forte. http://www.estv.admin.ch/f/doku
mentation/zahlen_fakten/steuerbelastung_g_2006.htm).
419 Des initiatives populaires exigeant l’enseignement d’une seule langue étrangère à l’école primaire dans les cantons de Schaffhouse,
de Thurgovie, de Zoug et de Zurich ont toutes échoué en votation
populaire. D’autres décisions sont en suspens à Lucerne et Glaris.
420 Sont soutenus le dialogue entre les différents groupes de population
et les régions du pays d’une part, ainsi que le dialogue entre la population suisse et la population étrangère d’autre part. La priorité reste
au dialogue interculturel, des projets visant à une familiarisation
entre les cultures. Ces efforts seront encore renforcés grâce à la
révision en cours de la loi concernant Pro Helvetia et à l’élaboration d’une nouvelle loi fédérale de promotion de la culture en application de l’art. 69 Cst. Le soutien à la traduction forme l’une des
quatre priorités de la fondation culturelle suisse Pro Helvetia pour
les années 2007–2011. La fondation favorise ainsi tant la compréhension entre les différentes régions linguistiques que les échanges
avec l’étranger. Ce programme de Pro Helvetia répond à une
demande des auteurs suisses. Il devrait aussi faciliter l’accès à la
culture, qui deviendra un objectif principal de la fondation Pro Helvetia dans les années à venir.
421 Cf. [GfS-Forschungsinstitut, Institut für Politikwissenschaft der
Universität Bern, Forschungsstelle für Politische Wissenschaft der
Universität Zürich et Département de science politique, Université
de Genève. Analyses des votations fédérales de 1998 à 2002 (analyses VOX)]. Sur les 49 projets soumis à la votation entre le 7 juin
1998 et le 3 mars 2002, seuls 13 ont révélé un clivage villes-campagnes, les sujets de discorde étant principalement: la politique
extérieure (adhésion à l’ONU et «Oui à l’Europe!», mais pas les
accords bilatéraux), la politique des transports et de l’énergie
(«Rues pour tous»; initiative solaire; taxe incitative pour les énergies renouvelables et l’environnement; financement des transports
publics; redevance poids lourds liée aux prestations), la politique
d’asile (mesures d’urgence dans le domaine de l’asile; loi sur
l’asile) et les institutions (éligibilité au Conseil fédéral, réforme de
la constitution). Cf. A ce propos les résultats des votations évalués
par l’OFS en fonction des communes urbaines et rurales. Sur l’ensemble des 70 projets soumis à la votation depuis 2000, 12 présentent un écart de plus de 10 points en ce qui concerne les taux d’acceptation des communes urbaines et rurales. Parmi ceux-ci figurent
en particulier les projets sur le thème de la politique étrangère, le
régime du délai, l’assurance-maternité, la loi sur le partenariat enregistré ou encore la naturalisation facilitée.
422 Cf. [Conseil fédéral. Rapport du 15 février 2006 relatif à l’évaluation de l’efficacité de la loi sur l’égalité. FF 2006 3061].
423 Pour les marchés publics, cf. http://www.equality-office.ch/f/
erwerbsleben-lohngleichheit.htm#3; pour l’instrument de contrôle
de l’égalité salariale entre hommes et femmes: http://www.equa
lity-office.ch/f/logib.htm].
424 Le groupe de travail interdépartemental «Gender Mainstreaming»
institué par le Conseil fédéral a réalisé des premiers projets pilotes
au sein de l’administration fédérale. Une brève description de ces
projets ainsi qu’un résumé des expériences faites sont disponibles
sur le site du BFE: http://www.equality-office.ch/f/gender.htm. Ce
même groupe de travail a élaboré un guide pour l’approche intégrée
de l’égalité entre hommes et femmes dans l’administration fédérale. Cf. [Bureau fédéral de l’égalité entre femmes et hommes (éd.).
L’approche intégrée de l’égalité dans l’administration fédérale.
Berne 2004.
425 Cf. [Conférence suisse des déléguées à l’égalité entre femmes et
hommes et SSP-VPOD (éd.): An Frauen sparen? Zurich, Berne
1996].
426 Loi fédérale du 13 décembre 2002 sur l’élimination des inégalités
frappant les personnes handicapées (RS 151.3), entrée en vigueur
le 1er janvier 2004.
427 Cf. [Conseil fédéral. Message du 22 juin 2005 concernant la modification de la loi fédérale sur l’assurance-invalidité (5e révision de
l’AI). FF 2005 4215].
428 La loi fédérale sur l’égalité pour les handicapés (RS 151.3) et la loi
fédérale sur l’assurance-invalidité (RS 831.20) prévoient cette possibilité; des premiers projets ont déjà bénéficié du soutien de la
Confédération. Le Bureau fédéral de l’égalité pour les personnes
handicapées (BFEH) a par ailleurs lancé un dialogue entre les entre-
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prises et les personnes concernées, dans le but de développer d’autres projets.
429 Cf. Ordonnance du 10 juin 2005 sur le projet pilote «Budget d’assistance» (RS 831.203).
430 Cf. [Le Monde Diplomatique. L’Atlas: une autre façon de voir le
monde. Paris 2006], [T. Friedman. The World is Flat. A Brief History of the Globalized World in the 21st Century. New York 2005],
[J. Osterhammel, N.P. Petersson. Geschichte der Globalisierung.
Dimensionen, Prozesse, Epochen. 2e édition révisée. Munich
2004], [Deutscher Bundestag. Enquete-Kommission «Globalisierung der Weltwirtschaft – Herausforderungen und Antworten».
Berlin 2002], [Groupe de Lisbonne, Gruppe von Lissabon. Grenzen des Wettbewerbs. Die Globalisierung der Wirtschaft und die
Zukunft der Menschheit. Munich 1997, p. 44–51], [OCDE. Vers
une nouvelle ère mondiale. Paris 1997], [U. Beck: Was ist Globalisierung. Irrtümer des Globalismus – Antworten auf Globalisierung.
Francfort-sur-le-Main 1997], [F. Cairncross. The Death of Distance. How the Communications Revolution will Change our Lives.
Boston Mass. 1997], [Commission Française pour l’UNESCO. Le
choc de la Mondialisation. Naissance d’une nouvelle Civilisation.
Paris 1997], [Office fédéral des questions conjoncturelles (éd.).
Modernisierung am Standort Schweiz. Zurich 1996], [T. Gaudin et
al. 2100, Odyssée de l’Espèce. Paris 1993]. Par rapport à d’autres
poussées de mondialisation (seconde moitié du 19e siècle, par
exemple), celle d’aujourd’hui se déroule à un niveau technologique
supérieur et l’intensité des échanges internationaux (de biens, d’informations, de services, de flux financiers et de personnes) est sensiblement plus élevée. La menace qui pèse sur l’environnement est
aussi une nouvelle donnée. L’expérience des deux guerres mondiales et la rivalité des systèmes politiques d’un monde bipolaire représentent des différences essentielles par rapport à des époques antérieures; le développement est moins marqué par le nationalisme, le
bilatéralisme et l’impérialisme. Les entreprises multinationales, les
organisations politiques internationales et les formes de coopération régionale jouent un rôle considérable. Se référer aux poussées
antérieures de l’internationalisation pour expliquer l’évolution
actuelle ne suffit donc pas.
431 Dans ce qui suit, la mondialisation est donc définie dans un sens
très large, le terme désignant l’empreinte de l’ère actuelle et du
futur proche. Il va donc largement au-delà de la thématique de l’intégration continue de l’économie mondiale, c’est-à-dire de la mondialisation de l’économie. Pour la genèse et le sens du terme «mondialisation», cf. [J. Osterhammel, N.P. Petersson. Geschichte der
Globalisierung. Dimensionen, Prozesse, Epochen. 2e édition révisée. Munich 2004, p. 7 et ss.].
432 Cf. [K.H. Metz. Ursprünge der Zukunft. Die Geschichte der Technik in der westlichen Zivilisation. Zurich 2006], [T. Friedman. The
World is Flat. A Brief History of the Globalized World in the 21st
Century. New York 2005], [OCDE. Les technologies du XXIe
siècle: Promesses et périls d’un futur dynamique. Paris 1998],
[OCDE. Vers une nouvelle ère mondiale. Paris 1997], [Commission
Française pour l’UNESCO. Le choc de la Mondialisation. Naissance d’une nouvelle Civilisation. Paris 1997], [Office fédéral des
questions conjoncturelles (éd.). Modernisierung am Standort
Schweiz. Zurich 1996], [T. Gaudin et al. 2100, Odyssée de l’Espèce. Paris 1993].
433 Pour obtenir un aperçu de l’état des différents systèmes de transmission par satellite, cf. www.dafu.de/redir/satelliten.html.
434 Le fait que certains pays autorisent de façon unilatérale le clonage
humain ou les interventions génétiques sur des cellules souches
humaines pourrait poser problème. Ces activités pourraient remettre en question la dignité humaine dans son ensemble et les possibilités de transport actuelles pourraient facilement amener certains
individus à contourner les interdictions en vigueur dans leur propre
pays en se rendant dans des contrées étrangères où ces interventions
sont légales.
435 Cf. [I. Abele-Wigert, M. Dunn, V. Mauer. International CIIP Handbook 2006. vol. 1: An Inventory of 20 National and 6 International
Critical Information Infrastructure Protection Policies. vol. 2: Analyzing Issues, Challenges and Prospects. Center for Security Studies, EPF Zurich. Zurich 2006], [OCDE. Les risques émergents au
XXIe siècle. Vers un programme d’action. Paris 2003], [Ernst Basler + Partner AG. Risikoprofil Schweiz. Umfassende Risikoanalyse
Schweiz. Zollikon 1999], [U. Beck. La société du risque. Sur la voie
d’une autre modernité. Paris 2001].
436 Cf. [Business Wire. Diverse Industries Universally Endorse Digital
Manufacturing as Proven Competitive Tool; Next Step: Commonize Data Across the Enterprise to Gain Full Potential. 15 novem-
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bre 2005]. Présenté en 2005, l’avion d’affaires Falcon 7X de la
société Dassault compte parmi les produits les plus complexes
conçus et fabriqués en réseau. Cf. aussi [A. Volker, H. Dettmering,
T. Engel, A. Karcher. Product Lifecycle Management beherrschen.
Ein Anwenderhandbuch für den Mittelstand. Berlin, Heidelberg,
New York 2005].
Cf. [Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement CNUCED. World Investment Report 2005. Genève 2005,
http://www.unctad.org/Templates/WebFlyer.asp?intItmID=3489&
lang=2, p. 13]. Les définitions et le nombre estimé d’entreprises
internationales sont tirés de ce rapport.
Cf. [OCDE. Groupe de travail du Comité des échanges. China’s
Trade and Growth: Impact on selected OECD Countries. Paris mai
2006], [OCDE. Comité exécutif en session spéciale. China and
India: Their impact on labour markets in OECD countries. Paris
avril 2006], [R. Skidelsky. The Chinese Shadow. New York 2005],
[K. Pilny. Das asiatische Jahrhundert. China und Japan auf dem
Weg zur neuen Weltmacht. Francfort-sur-le-Main 2005], [US
National Intelligence Council. Mapping the Global Future. Report
on the National Intelligence Council’s 2020 Project. Washington
2004].
Cf. [Banque mondiale. Rapport mondial sur le développement
2005: Un meilleur climat de l’investissement pour tous. Washington 2005].
Cf. [R. J. Shiller. The New Financial Order: Risk in the 21st Century. Princeton 2003], [G. Davies. A History of Money from
Ancient times to the Present Day. 3e éd. Cardiff 2002], [S. Strange.
Casino Capitalism. Nouvelle édition. Oxford 1999], [A. Lucatelli.
Finance and World Order: Financial Fragility, Systemic Risk, and
Transnational Regimes. Thèse de doctorat. Université de Zurich
1997].
Cf. [Fonds monétaire international FMI. Global Financial Stability
Report. A Report by the International Capital Markets Department
on Market Developments and Issues. Washington D.C. publications
permanentes, cf. www.imf.org/external/pubs/ft/gfsr/index.htm].
Après des fusions et des acquisitions, les grandes banques suisses
s’emploient elles aussi à présenter une image homogène au niveau
mondial; des évolutions analogues ont été constatées en Europe
(voir notamment l’expansion de la «Royal Bank of Scotland») ainsi
qu’en Amérique du Nord. En Asie, la réforme inévitable du système
bancaire et la consolidation du secteur sont encore à venir. Le processus de concentration à l’échelle internationale touche aussi les
places financières, comme l’illustre la fusion de la Bourse de New
York et de la Bourse européenne «Euronext» pour former le plus
important marché boursier du monde.
Selon les estimations du Financial Times, le volume des transactions sur les marchés mondiaux des changes (notamment sur les
marchés spot des cinq principales devises internationales, c’est-àdire le dollar US, l’euro, la livre sterling, le yen et le franc suisse) a
atteint le niveau record de USD 1900 milliards en automne 2004.
Le marché des changes à lui seul (hors autres instruments financiers) équivaut ainsi à près de 150 fois le commerce réel de biens et
de services.
Cf. [Groupe de Lisbonne, Gruppe von Lissabon. Grenzen des Wettbewerbs. Die Globalisierung der Wirtschaft und die Zukunft der
Menschheit. Nouvelle édition. Munich 2002]. Il faudrait également
déterminer dans quelle mesure les pays asiatiques évoluent vers un
autre modèle de croissance économique. L’on peut cependant
admettre qu’il existe dans ces pays au moins une tendance à l’ouverture aux investisseurs étrangers et au commerce international.
Cf. A ce sujet par exemple l’adhésion de la République populaire
de Chine à l’OMC en date du 10 novembre 2001 et [OCDE. La gouvernance en Chine. La Chine dans l’économie mondiale. Paris
2006].
Cf. [OCDE. Groupe de travail du Comité des échanges. China’s
Trade and Growth: Impact on selected OECD Countries. Paris mai
2006], [OCDE. Comité exécutif en session spéciale. China and
India: Their impact on labour markets in OECD countries. Paris
avril 2006], [R. Skidelsky. The Chinese Shadow. New York 2005],
[K. Pilny. Das asiatische Jahrhundert. China und Japan auf dem
Weg zur neuen Weltmacht. Francfort-sur-le-Main 2005], [US
National Intelligence Council, Mapping the Global Future. Report
on the National Intelligence Council’s 2020 Project. Washington
2004].
Cf. [Banque mondiale. S. Kikeri, A. F. Kolo. Privatization: Trends
and recent developments. World Bank Policy Research Working
Paper 3765. Washington D.C. Novembre 2005], [OCDE. Privati-
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sing State-owned Enterprises: An Overview of Policies and Practices in OECD Countries. Paris 2003]. La politique de privatisation
menée en Grande-Bretagne et en Nouvelle-Zélande en 1987 a marqué le début d’une vague mondiale de privatisation. A peine une
décennie plus tard, les autres pays industrialisés ont suivi le mouvement, privatisant en grande pompe des infrastructures étatiques
et des entreprises publiques. L’effondrement des places financières
suite à l’éclatement de la bulle de la nouvelle économie à la fin des
années 1990 a certes ralenti le processus de privatisation, mais
celui-ci n’est pas encore arrivé à son terme: au cours des deux dernières années, de nouvelles participations étatiques ont été cédées.
Indépendamment de la vague mondiale de privatisation, il existe de
très grandes différences entre les pays de l’OCDE en ce qui
concerne le moment et l’ampleur de la privatisation de biens
publics. Si l’on considère les revenus tirés de la privatisation à
l’aune du produit intérieur brut, le Portugal, du fait de son économie largement étatisée par le passé, mène le bal en matière de privatisation, tandis que les Etats-Unis, où il ne restait déjà plus grandchose à privatiser en 1977, ferment la marche. La Suisse se situe
également en queue de peloton: hormis la privatisation partielle de
Swisscom, elle n’a pas tiré de revenus importants de la privatisation
de biens publics.
Cf. [J. Williamson. What Should the World Bank Think about the
Washington Consensus? In: Banque mondiale, The World Bank
Research Observer, vol. 15, n° 2 (août), 2000, pp. 251–64], [J. Williamson. What Washington Means by Policy Reform. In: J. Williamson (éd.). Latin American Adjustment: How Much Has Happened? Institute for International Economics. Washington D.C. 1990].
En anglais: Fiscal discipline; a redirection of public expenditure
priorities toward fields offering both high economic returns and the
potential to improve income distribution, such as primary health
care, primary education, and infrastructure; tax reform (to lower
marginal rates and broaden the tax base); interest rate liberalization;
a competitive exchange rate; trade liberalization; liberalization of
inflows of foreign direct investment; privatization; deregulation (to
abolish barriers to entry and exit); secure property rights. Le
concept du Consensus de Washington provient de J. Williamson.
Cf. [Programme des Nations Unies pour le développement PNUD.
Rapport Mondial sur le Développement Humain 2005. La coopération internationale à la croisée des chemins. L’aide, le commerce
et la sécurité dans un monde marqué par les inégalités. New York
2005. http://hdr.undp.org/reports/global/2005/francais/].
Cf. [H.-J. Chang. Globalization, Economic Development and the
Role of the State. Londres 2003].
Cf. [Organisation internationale du travail OIT. Economic Security
for a Better World. Genève 2004], [Nations Unies. Division des
politiques sociales et du développement social. Rapport sur la situation sociale dans le monde, 2003: Vulnérabilité sociale – causes et
enjeux. A/58/153. New York 2003. http://www.un.org/esa/socdev/
rwss/rwss.htm]. Ces deux documents soulignent la nécessité d’accompagner de mesures sociales les réformes structurelles rendues
indispensables par l’ouverture des marchés.
Cf. [Bureau international du travail. Commission mondiale sur la
dimension sociale de la mondialisation CSDSM. Une mondialisation juste: créer des opportunités pour tous. Genève 2004].
Cf. [OCDE. La gouvernance en Chine. La Chine dans l’économie
mondiale. Paris 2005]. Dans le cadre du programme d’ouverture de
l’OCDE, la Chine se soumettra vraisemblablement à un examen
portant sur les réformes réglementaires.
Des entreprises de ces pays ont fait leurs preuves dans des domaines comme les télécommunications informatisées (Corée, Singapour), la technologie des semi-conducteurs et des ordinateurs
(Malaisie, Taïwan) ou la robotique (Corée). Par ailleurs, la Chine
s’émancipe peu à peu de son rôle de fabricant de pièces détachées
(OEM, «original equipment manufacturer») dont les produits sont
ensuite vendus sous les marques de sociétés de haute technologie
occidentales. La vente du segment PC d’IBM à l’entreprise chinoise Lenovo est un signe de cette évolution.
Cf. [S. Charnovitz. The (Neglected) Employment Dimension of the
World Trade Organization. In: V. Leary and D. Warner (éd.). Social
Issues, Globalization and International Institutions: Labour Rights
and the EU, ILO, OECD and WTO. Leiden, Boston 2006], [A. Sukthankar, N. Scott. Human and Labor Rights under the WTO. In:
L. Wallach, P. Woodall (éd.). Whose Trade Organization. A Comprehensive Guide to the WTO. New York, Londres 2004], [Banque
mondiale. Company Codes of Conduct and International Standards: An Analytical Comparison. Washington D.C. 2003], [OCDE.
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461
Les échanges internationaux et les normes fondamentales du travail. Paris 2000], [G. van Liemt. International Trade and Workers’
Rights: More than a Conditional Link? In: B. Hocking, S. Mcguire
(éd.). Trade Politics. International, Domestic and Regional Perspectives. Londres 1999].
Cf. [W. Merkel, H.-J. Puhle, A. Croissant (éd.). Defekte Demokratien. vol. 2, Defekte Demokratien in Osteuropa, Ostasien und Lateinamerika. Wiesbaden 2004], [W. Merkel, H.-J. Puhle, A. Croissant
(éd.). Defekte Demokratien. vol. 1, Theorien und Probleme. Wiesbaden 2003], [S. P. Huntington. The Third Wave. Democratization
in the Late Twentieth Century. Londres 1993]. Samuel Huntington
postule trois vagues de démocratisation et deux de retour en arrière.
La première vague de démocratisation, issue des révolutions française et américaine, a duré de 1828 à 1926. Elle a été suivie par une
phase de recul (fascisme), de 1922 à 1942. Vers la fin de la Seconde
Guerre mondiale, on a assisté à une vague de démocratisation plus
brève, de 1943 à 1957, suivie d’un nouveau recul, lui aussi de
courte durée (1958–1975). Enfin, la troisième vague de démocratisation est à l’œuvre depuis 1974. Elle a commencé avec la chute du
régime Caetano au Portugal, suivie d’événements semblables en
Grèce et en Espagne. Cette vague a ensuite balayé les régimes autoritaires d’Amérique latine pour atteindre sa plus grande ampleur
avec les changements de systèmes en Europe.
Cf. [Freedom House. Freedom in the World 2006: The Democracy
Gap. Washington 2005, www.freedomhouse.org/template.cfm?
page=5]. Selon le rapport de l’association Freedom House, sur les
54 Etats d’Afrique, seulement 11 ont été classés dans la catégorie
des pays dont la population jouit de nombreuses libertés («free»),
24 dans la catégorie de ceux dont la population jouit de «certaines
libertés» et 19 dans la catégorie de ceux dont la population est «privée de libertés». Avec une note de 2,0, le Botswana fait partie selon
Freedom House de la première catégorie (sur une échelle allant de
1,1 pour la meilleure note à 7,7 pour la plus faible; le premier chiffre concerne les droits politiques, le second les libertés des
citoyens).
Cf. [W. Weidenfeld (éd.). Den Wandel gestalten – Strategien der
Transformation, Ergebnisse der internationalen Recherche. Gütersloh, 2 vol. 2001 et 2002], [W. Merkel, H.-P. Puhle. Von der Diktatur zur Demokratie. Transformationen, Erfolgsbedingungen,
Entwicklungspfade. Opladen 1999], [Z. T. Pállinger. Der Umbruch
in Osteuropa und die Theorien des Systemwechsels. In: Eidg.
Techn. Hochschule. Forschungsstelle für internationale Beziehungen. Beiträge Nr. 10. Zurich 1997].
Cf. [B. Hotz-Hart et al. Exzellent anders! Die Schweiz als Innovationshost. Zurich 2006], [B. Hotz-Hart et al. Innovation Schweiz –
Herausforderungen für Wirtschaft und Politik. Zurich 2003],
[Groupe de Lisbonne, Gruppe von Lissabon. Grenzen des Wettbewerbs. Die Globalisierung der Wirtschaft und die Zukunft der Menschheit. Munich 2002], [B. Hotz-Hart, A. Reuter, P. Vock. Innovation:
Wirtschaft und Politik im globalen Wettbewerb. Berne 2001].
Cf. [Secrétariat d’Etat à l’économie, Seco. Rapport comparatif
sur la libéralisation des services en Suisse et dans l’UE. Berne
29 novembre 2005. http://www.seco.admin.ch/dokumentation/
publikation/00004/00018/01808/index.html?lang=fr].
Cf. [Secrétariat d’Etat à l’économie, seco. Un scénario de croissance à long terme pour l’économie suisse. Berne 2006.
http://www.seco.admin.ch/themen/00374/00375/00381/index.
html?lang=fr]
Les connaissances scientifiques disponibles en matière d’environnement n’étant pas suffisantes, il est difficile d’établir des prévisions dans ce domaine. On peut s’attendre à ce que de nouvelles
découvertes, parfois surprenantes, soient faites. Les études les plus
récentes montrent par exemple que la hausse du niveau de la mer
est manifestement plus rapide que prévu. Le principe de précaution
tel qu’il est défini dans la Déclaration de Rio revêt d’autant plus
d’importance (principe 15: en cas de risque de dommages graves
ou irréversibles, l’absence de certitude scientifique absolue ne doit
pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l’adoption de mesures efficaces visant à prévenir la dégradation de l’environnement).
Pour obtenir une comparaison entre pays en matière de mise en
œuvre des objectifs environnementaux, cf. [D. C. Esty, M. Levy, T.
Srebotnjak, A. de Sherbinin, C. Kim et B. Anderson. Pilot 2006
Environmental Performance Index. New Haven 2006]. Dans ce
classement, la Suisse occupe le 16e rang avec 81% d’atteinte des
objectifs fixés, derrière la Nouvelle-Zélande (88%), qui occupe le
1er rang, les pays nordiques et quelques autres pays européens. Les
Etats-Unis se situent au 28e rang. Les pays africains et le Pakistan
ferment la marche.
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462 Cf. [F. X. Perrez. Cooperative Sovereignty: From Independence to
Interdependence in the structure of International Environmental
Law. La Haye, Londres, Boston 2000. p. 272–277].
463 Pour une organisation mondiale de l’environnement, cf. [F. Biermann, S. Bauer (éd.). A World Environment Organization: Solution
or Threat for Effective International Environmental Governance?
Ashgate 2005].
464 Cf. [F. Biermann, S. Bauer (éd.). A World Environment Organization. Solution or Threat for Effective International Environmental
Governance? Ashgate 2005], [D. C. Esty. Johannesburg a failure,
but lessons abound. Environmental summit disappoints with its
lack of leadership and focus. In: The Yale Herald. Vol. XXXIV.
No. 3, 20 septembre 2002.]. Pour obtenir un aperçu des résultats du
SMDD, cf. [L. Kimball, F. X. Perrez et J. Werksman. The Results of
the World Summit on Sustainable Development: Targets, Institutions, and Trade Implications. In: Yearbook of International Environmental Law 13 2002].
465 Cf. [P. Roch, F. X. Perrez. International Environmental Governance: The Strive Towards a Comprehensive, Coherent, Effective
and Efficient International Environmental Regime. In: Colorado
Journal of International Environmental Law and Policy 16(1)
2005]. Un défi majeur auquel la communauté internationale devra
répondre est la consolidation du régime environnemental existant
et son inscription dans un cadre institutionnel adéquat pour en
réduire les désavantages (forte fragmentation, en partie caractère
peu contraignant pour les Etats).
466 Cf. [Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC). Climate Change 2007: The Physical Science Basis.
Summary for Policy-makers. http://ipcc-wg1.ucar.edu/wg1/docs/
WG1AR4_SPM_Approved_05Feb.pdf. Traduction non officielle
en français: http://www.lefigaro.fr/medias/pdf/rap portGIEC.pdf],
[WMO Green-house Gas Bulletin No. 2 (2006): The State of
Greenhouse Gases in the Atmosphere Using Global Observations
up to December 2005, http://gaw.kishou.go.jp/wdcgg/printematter/
Bulletin2005/ghg-bulletin-2-red.pdf], [Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC). Bilan 2001 des
changements climatiques: les éléments scientifiques. Troisième
rapport d’évaluation. Genève 2001, p. 10, http://www.ipcc.ch/
pub/un/giecgt1.pdf]. La concentration de CO2 dans l’atmosphère
due aux rejets anthropogènes a augmenté de 35% de 1750 à 2005,
passant de 280 à 379 ppm. Parallèlement, la concentration de
méthane (CH4) a augmenté de 155% et celle de dioxyde d’azote
(NO2) de 18%. Ainsi, le climat mondial a radicalement changé, à
l’échelon régional et mondial, depuis l’époque préindustrielle.
Summary for Policymakers. http://ipcc-wg1.ucar.edu/wg1/docs/
WG1AR4_SPM_Approved_05Feb.pdf. Traduction non officielle
en français: http://www.lefigaro.fr/medias/pdf/rap portGIEC.pdf],
[Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat
(GIEC). Bilan 2001 des changements climatiques: les éléments
scientifiques. Troisième rapport d’évaluation. Genève 2001, p. 36
et 72, http://www.ipcc.ch/pub/un/giecgt1.pdf]. Même si la concentration de CO2 se stabilisait à son niveau actuel, d’autres changements climatiques seraient à attendre, car les gaz à effet de serre qui
se sont accumulés dans l’atmosphère y resteront pendant des siècles et les océans ne réagissent que très lentement à l’augmentation
des températures.
468 Cf. [Conseil fédéral. Message du 21 août 2002 relatif au Protocole
de Kyoto à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, FF 2002 5927]. Le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat GIEC (Intergovernmental
Panel on Climate Change, IPCC), auquel participe la Suisse, a été
créé en 1988 par l’Organisation Météorologique Mondiale et le
Programme des Nations Unies pour l’Environnement afin d’assurer une évaluation permanente de l’état des connaissances dans le
domaine des changements climatiques. Les documents du GIEC
sont élaborés par plus de 2000 spécialistes du monde entier suivant
un processus d’examens multiples et représentent les vues communes de la grande majorité de la communauté scientifique travaillant
dans le domaine des changements climatiques.
Summary for Policy-makers. http://ipcc-wg1.ucar.edu/wg1/docs/
WG1AR4_SPM_Approved_05Feb.pdf. Traduction non officielle en
français: http://www.lefigaro.fr/medias/pdf/rapportGIEC.pdf],
scientifiques. Troisième rapport d’évaluation. Genève 2001, p.
12–17. http://www.ipcc.ch/pub/un/giecgt1.pdf], [Conseil fédéral.
Message du 22 juin 2005 concernant l’approbation du montant de
la taxe sur le CO2 appliquée aux combustibles. FF 2005 4621]. La
meilleure estimation de la température dans le 4e rapport du GIEC
pour une hypothèse basse est un réchauffement de 1,8 °C au cours
du 21e siècle, avec une marge de fluctuation de 1,1 à 2,9 °C. Dans
une hypothèse haute, elle est de 4,0 °C (avec une marge de fluctuation de 2,4 à 6,4 °C). Cette fourchette est largement compatible
avec celle projetée dans le 3e rapport d’évaluation (1,4 à 5,8 °C). La
limite supérieure dépasse celle du 3e rapport, essentiellement parce
que les effets de rétroaction dans le cycle du carbone sont
aujourd’hui davantage valorisés. L’évolution annuelle linéaire
actualisée, de 0,74 °C pour les années 1906 à 2005, est supérieure
à la valeur retenue dans le 3e rapport (0,6 °C entre 1901 et 2000).
Le taux de réchauffement pour les 50 dernières années équivaut
presque au double de la valeur pour les 100 dernières années. Si la
concentration de CO2 doublait, la température moyenne globale
augmenterait de 2,0 à 4,5 °C (3e rapport: 1,4 à 4,5 °C). La meilleure
estimation est de quelque 3,0 °C (auparavant: 2,5 °C). Un réchauffement de moins de 1,5 °C est fort improbable, un réchauffement de
plus de 4,5 °C n’est pas exclu. Selon les analyses les plus récentes,
l’Europe devrait connaître un réchauffement supérieur à la
moyenne. Les modèles climatiques prévoient en effet que, dès la
seconde moitié du siècle, un été sur quatre sera aussi chaud que celui
de 2003. Un changement climatique d’une telle ampleur a des répercussions sur la nature, sur l’homme, sur les infrastructures et sur la
vie économique, qui se traduisent par des problèmes de santé, des
mauvaises récoltes, des perturbations dans la production d’énergie
et des incendies de forêts. En Suisse, la vague de chaleur de 2003 a
fait 975 victimes, soit une mortalité de 30% supérieure à la moyenne
pluriannuelle. Les coûts engendrés par la canicule sont estimés, pour
l’Europe, entre 10 et 17 milliards d’euros. A long terme, selon
l’ONU, le réchauffement climatique entraînera en Europe une baisse
du PIB pouvant aller jusqu’à 2,8%. Pour la Suisse, cela équivaudrait
à des pertes de plus de 12 milliards.
Summary for Policymakers. http://ipcc-wg1.ucar.edu/wg1/docs/
WG1AR4_SPM_Approved_05Feb.pdf. Traduction non officielle en
français: http://www.lefigaro.fr/medias/pdf/rapportGIEC.pdf]
scientifiques. Troisième rapport d’évaluation. Genève 2001, p.
36–37 et p. 72, http://www.ipcc.ch/pub/un/giecgt1.pdf]. Il faut
savoir que le CO2 contenu dans les sources d’énergie fossile se trouvait déjà dans l’atmosphère il y a des millions d’années, mais que
le retour dans l’atmosphère d’importantes quantités de CO2
stockées dans les combustibles fossiles sur un laps de temps très
court d’un point de vue géologique entraîne d’une part des changements climatiques imprévisibles car l’équilibre climatique précaire
s’en trouve menacé; d’autre part, sur le long terme un retour possible à la situation qui régnait bien avant la fixation du CO2 dans les
énergies fossiles, notamment un niveau de la mer supérieur de 70
mètres au niveau actuel en raison de la fonte de la calotte glaciaire
(Antarctique et Groenland). Sur les 650 000 dernières années, et
même sur les derniers 20 millions d’années, la concentration de
CO2 dans l’atmosphère n’a jamais été aussi élevée.
471 Cf. [Conseil fédéral. Message du 22 juin 2005 concernant l’approbation du montant de la taxe sur le CO2 appliquée aux combustibles. FF 2005 4621], [Conseil fédéral. Message du 21 août 2002
relatif au Protocole de Kyoto à la Convention-cadre des Nations
Unies sur les changements climatiques, FF 2002 5927]. Pour
enrayer le changement climatique, il importe de diminuer les émissions de gaz à effet de serre. Les climatologues estiment que, dans
les pays industrialisés, une réduction de 60 à 80% serait nécessaire
d’ici à 2100. Sachant que ces gaz ont une longue durée de vie dans
l’atmosphère, les Etats doivent agir au plus vite. Selon les économistes, les mesures de politique climatique peuvent être considérées comme un investissement, car elles contribuent à prévenir les
dommages économiques. Parallèlement, il s’agit de mettre en place
des stratégies d’adaptation au changement climatique, notamment
en renforçant la protection contre les dangers naturels tels que fonte
des neiges e

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