DROIT DES FINANCES PUBLIQUES EN HAÏTI De JEAN PAUL

DROIT DES FINANCES PUBLIQUES EN HAÏTI
De JEAN PAUL ELUTHER consultant en gestion publique et
privée
INTRODUCTION
Le droit des finances publiques est l'ensemble des règles ,
procédures et outils qui encadre la prise de décision budgétaire
(dépenses publiques et collecte des impôts) . Chaque pays a son
mode de gouvernance des finances publiques qui dépend de
l'histoire et des rapports de forces politiques, l'état étant l'objet
d'un combat permanent entre les groupes sociaux pour son
contrôle. Haiti dispose donc de son système de finances publiques
dont les premières pierres ont été posées lors de l'accession à
l'indépendance en 1804. L'histoire de cette gouvernance a été
très mouvementée. Les règles encadrant les finances publiques
généralement inscrites dans la constitution ont souvent changé .
Depuis 1804 , Haiti a connu 23 constituions : Constitution de
1801, Constitution de 1805, Constitution de 1806, Constitution
de 1807, Constitution de 1811,
Constitution de 1816,
Constitution de 1843, Constitution de 1846, Constitution de
1849, constitution du
14 juin 1867, Constitution de 1874,
Constitution de 1879, Constitution de 1889, Constitution de
1902 , Constitution de 1918, Constitution de 1932 , Constitution
de 1935 , Constitution de 1946, Constitution de 1950,
Constitution de 1957, Constitution de 1964 , Constitution de
1971, Constitution de 1983 et Constitution de 1987, adoptée par
référendum le 29 mars 1987. Cependant , la plupart du temps les
dispositions concernant les finances publiques ne changeaient pas
fondamentalement . Par ailleurs , les finances publiques ont
souvent servi de banque à la plupart des chefs d’état haïtiens
dès l’indépendance pour le financement de leurs affaires
personnelles d'où un déficit budgétaire permanent, une absence
de transparence et un endettement croissant . Le cadre légal du
processus budgétaire commenca à changer fondamentalement
1
avec un arrêté de septembre 1985 sur le budget et la
comptabilité
publique qui
complétait
les
dispositions
constitutionnelles . Mais , c'est la constitution de 1987 qui est le
véritable point de départ de la première modernisation de la
gouvernance des finances publiques . Une
loi-cadre sur la
préparation et l’exécution des lois de finances jamais appliquée
fut ensuite adoptée par le parlement au cours du mois de février
2004 et enfin un décret du 16 février 2005 vont constituer la
base légale actuelle du système des finances publiques.Cette
nouvelle organisation était devenue nécessaire car le processus
budgétaire était fortement affaibli par le manque de capacité des
structures de planification, de contrôle et d’évaluation des
programmes et projets dans tous les Ministères, les votes tardifs
des budgets, la faiblesse du système fiscal, l’utilisation abusive
des comptes courants pour contourner les problèmes de
trésorerie et l’inefficacité du système de réquisition.La
connaissance de ce système qui fonctionne toujours très mal,
nécessite la description de son cadre cadre juridique et l'examen
de son cadre opérationnel .
I - LE CADRE JURIDIQUE DES FINANCES PUBLIQUES
Moment fort de la vie politique nationale, la loi de finances est
encadrée par la constitution et par la loi . Le cadre juridique
actuel
est
relativement
récent.
Avec
cette
nouvelle
réglementation, il existe un cadre réglementaire plus favorable à
l'élaboration de la loi de finances, à son exécution et à l’exercice
d’un contrôle financier efficace. Les principales innovations ont
été l’élimination du contrôle à priori du budget par la Cour
Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif , le
renforcement du contrôle ex-post , la systématisation de la
comptabilité publique, la formalisation et le renforcement des
corps des contrôleurs financiers , la création d’un corps de
comptables publics et l’instauration d’une Inspection Générale
des Finances. Cette réforme modernise donc les finances
2
publiques en introduisant de nouveaux principes de nouvelles
techniques et de nouvelles procédures . Outre la Constitution, ce
cadre juridique comprend des lois, des décrets, des arrêtés et des
règlements couvrant tous les aspects de la préparation, de
l'adoption , de l’exécution et du contrôle de l’exécution des lois de
finances et des autres aspects du système de gouvernance . Il
s’agit notamment des textes suivants :
1. La Constitution de 1987 . La Constitution consacre un titre
entier aux finances publiques. Y sont définis : les prérogatives du
pouvoir exécutif et du pouvoir législatif en matière de finances
publiques, les matières relatives au budget qui sont du domaine
de la loi, le processus d’examen et de vote des lois de finances
ainsi que le pouvoir d’amendement du pouvoir législatif en
matière budgétaire, le rôle de la Cour Supérieure des Comptes et
du Contentieux Administratif en matière de contrôle de
l’exécution des lois de finances, la structure de la nomenclature
budgétaire et quelques règles et grands principes. De plus, les
Finances de la République sont décentralisées. Les finances de la
République comportent deux composantes : les finances
nationales et les finances locales. Leur gestion respective est
assurée par des organismes et mécanismes prévus à cet
effet.L'Exécutif, assisté d'un Conseil interdépartemental élabore la
loi qui fixe la portion et la nature des revenus publics attribués
aux Collectivités territoriales. L'Exécutif est tenu de prévoir un
mode de consultation des collectivités territoriales pour toute
démarche intéressant les finances locales.
2. Le Décret du 16 février 2005 portant loi organique sur la
préparation et l’exécution des lois de finances . La Loi de Finances
initiale prévoit et autorise le programme d'action du
Gouvernement pour un exercice fiscal, traduit en chiffres à
travers un compte appelé "Budget Général" regroupant toutes les
ressources et toutes les charges de l'État.Ce décret fixe le
processus et le calendrier de préparation de la loi de finances
initiale , rectificative et de la loi de règlement, établit les règles
de présentation du document budgétaire, énumère les ressources
et les charges de l’État, définit les différentes catégories de
3
crédits budgétaires ainsi que les modifications qui peuvent être
apportées aux prévisions budgétaires par voie règlementaire en
cours d’exercice. Il dispose notamment que la Loi de Finances est
structurée autour de deux grandes composantes : les Voies et
moyens qui comprennent les Recettes domestiques, les dons et le
financement ; les crédits budgétaires (allocations à concurrence
desquelles les dépenses prévues, pour une entité administrative,
peuvent être engagées) qui sont divisées en dépenses courantes,
dépenses de capital et amortissement de la dette. La première
partie autorise la prorogation des ressources existant pour
l'exercice administratif en cours, la perception des ressources
publiques et indique les modifications de taux prévues pour
fournir des ressources fiscales nouvelles, fixe la répartition des
crédits par grande catégorie et établit les dispositions relatives à
l'équilibre financier. La deuxième partie fixe les crédits alloués
aux différents Services ainsi que les dispositions d'exécution de la
Loi de Finances applicables à l'année, le Budget Général, les
Budgets Annexes, les Comptes Spéciaux, les dispositions à
caractère temporaire, les dispositions permanentes. La loi doit
être accompagnée des documents suivants : un rapport décrivant
le contexte macro-économique justifiant la politique fiscale,
financière et économique du Gouvernement tout en définissant
les priorités en matière de dépenses publiques pour l'exercice
fiscal à venir; les explications justifiant les allocations budgétaires
par chapitre, notamment en ce qui concerne la rémunération du
personnel; l'échelonnement sur les exercices fiscaux futurs des
obligations résultant des autorisations de programme; d'annexes
générales destinées à l'information et au contrôle du Parlement.
Ont aussi le caractère de Loi de Finances la Loi de Finances de
l'exercice ou loi de Finances initiale, les Lois de Finances
rectificatives et la Loi de Règlement. Le décret dispose que
l'exercice fiscal commence le premier Octobre d'une année et finit
le trente (30) Septembre de l'année suivante. D'autres précisions
sont données par ce décret : Il précise que les Lois de Finances
rectificatives peuvent, en cours d'exercice, changer certaines
dispositions de la Loi de Finances de l'exercice, que la Loi de
Règlement est l'acte qui constate les résultats définitifs
4
d'exécution de la Loi de Finances de l'exercice. Les Lois de
Finances rectificatives qui auraient été élaborées sont soumises
au Parlement le deuxième lundi du mois de Juin pour permettre
de dégager le déficit ou l'excédent de l'exercice administratif
écoulé , d'approuver les différences entre les résultats et les
prévisions de la Loi de Finances pour l'exercice administratif, de
présenter les opérations de recettes et de dépenses de chaque
Compte Spécial du Trésor. Le décret dispose que toutes les
ressources sont perçues comme moyen de couvrir l'ensemble des
dépenses. Les ressources de l'État comprennent: les ressources
ordinaires : recettes internes et douanières, le produit des
amendes, les autres ressources publiques : rémunérations pour
services rendus, redevances, revenus du domaine et des
participations financières, la part de l'État dans les bénéfices des
entreprises
publiques
et
organismes
autonomes,
les
remboursements de prêts et avances; les fonds de concours, les
produits divers. Les charges de l'État comprennent : les dépenses
ordinaires de fonctionnement qui correspondent aux débours pour
la marche des Services Publics, aux interventions de l'État en
matière économique, sociale et culturelle, les charges de la dette
publique; les dépenses de capital de l'État; les réparations de
dommages; les prêts et avances. La Loi de Finances initiale
comme toutes les lois budgétaires est rendue obligatoire par
publication au "Moniteur", Journal Officiel de la République.
3. La Loi N° CI. 06 2009-009 fixant les règles générales relatives
aux marchés publics et aux conventions de concession d’ouvrage
et de service publics. Cette loi définit la notion de marché public
et édicte des dispositions applicables à la préparation, à la
passation, à l’exécution, au contrôle de l’exécution et au
règlement des différends des marchés publics. Elle spécifie
également les principaux intervenants et leur responsabilité dans
le processus.
4 - L’arrêté du 16 février 2005 portant règlement général sur la
comptabilité publique réaffirme le principe de la séparation des
fonctions d’ordonnateur et de comptable en spécifiant les
responsabilités de chacune de ces deux catégories d’agent
5
chargés de l’exécution du budget et établit les procédures
d’exécution des opérations budgétaires et les règles applicables.
Il confirme la fonction de caissier dévolue à la Banque de la
République d’Haïti. L’arrêté fixe également les normes pour la
préparation des comptes annuels. Dans son article 1, il " fixe les
bases d’un système de Comptabilité Publique Nationale et les
règles fondamentales de gestion des deniers publics, des biens
et des valeurs du domaine privé ou public de l’Etat et ceux dont
il a la garde". Ce système est commun , unique, applicable à
toutes les composantes du secteur public national . Il présente
l’exécution du budget, les mouvements et la situation du trésor
public, les variations, la composition et la situation du patrimoine
des entités du secteur public . Il se base sur les règles et
principes de comptabilité communément admis et applicable au
secteur public. L’ article 5 de cet arrêté stipule que la Direction du
Trésor est l’organe directeur du système de comptabilité public, à
ce titre, elle a la responsabilité de prescrire, de mettre en œuvre
et de maintenir ledit système dans le cadre du secteur public
national . Un tel système permettra d’éviter certaines lacunes
dans l’organisation des données
comptables constituant
actuellement
une collection de listing statistique difficile à
reconcilier. Le Ministre chargé des Finances a la responsabilité
exclusive de la gestion des fonds du Trésor Public. Outre les
opérations permanentes de l'État décrites précédemment , le
Trésor Public exécute les opérations de trésorerie. Celles-ci
comprennent , l'alimentation des caisses de l'État en numéraire,
l'escompte, l'encaissement des titres de créance et autres
obligations envers l'État, la gestion des fonds déposés par des
tiers et les opérations effectuées avec ces fonds, l'endettement,
la conversion et le remboursement des emprunts et autres dettes
de l'État. Les opérations de dépôt sont faites dans les conditions
prévues par les règles de la comptabilité publique. Les
remboursements d'emprunts sont exécutés conformément au
contrat d'émission. Les comptes de l'État sont dressés chaque
année par le Ministre chargé des Finances. Le compte général de
l'Administration des Finances comprend :
6
 La balance générale des comptes valant synthèse de l'exécution
du Budget Général;
 Le montant des recettes budgétaires avec comparaison des
ressources prévisionnelles et des ressources effectivement
réalisées, classées d'après leur assiette;
 L emontant des dépenses budgétaires avec comparaison des
crédits budgétaires et des dépenses effectivement réalisées;
 Le montant des opérations constatées aux budgets annexes et
aux comptes spéciaux du Trésor;
 Une situation de la dette publique, interne et externe, arrêtée
au dernier jour de l'exercice écoulé, montrant pour chaque
élément de la dette le capital emprunté,l'encours aux premier et
dernier jour de l'exercice, le montant des intérêts payés et de
l'amortissement pratiqué au cours de l'exercice;
 La présentation du compte de résultats.
Le compte général de l'Administration des Finances est transmis
au Juge des comptes à l'appui du projet de loi de règlement qui
lui est communiqué anuellement. Au vu du compte de gestion du
comptable principal de l'État, du compte général de
l'Administration des Finances et de la comptabilité administrative
tenue au Ministère de l'Économie et des Finances dans les
conditions prévues à l'article 7 , le Juge des comptes rend une
déclaration générale de conformité.
5. L’Arrêté du 05 septembre 2009 fixe les seuils de passation des
marchés publics et les seuils d’intervention de la Commission
Nationale de Marchés Publics suivant la nature des marchés ;
6. L’Arrêté du 26 octobre 2009 précise les modalités d’application
de la loi fixant les règles générales relatives aux marchés publics
et aux conventions de concession d’ouvrage de service public ;
7. L’Arrêté du 26 octobre 2009 détermine les modalités
d’organisation et de fonctionnement de la Commission Nationale
des Marchés Publics ;
7
8. L’Arrêté du 19 décembre 2005 établit les statuts particuliers
des Corps Professionnels d’Inspecteurs de l’Inspection Générale
des Finances (IGF), de Comptables Publics du Trésor, et des
Contrôleurs Financiers du Budget ;
9. Le Décret du 17 Mars 2006 crée au Ministère de l’Economie et
des Finances un service technique déconcentré dénommé «
l’Inspection Générale des Finances » ;
10. Le Décret du 17 Mai 2005 Portant Révision du Statut General
de la fonction Publique établit le statut du personnel de l’état ;
11. Le Décret du 23 novembre 2005 établit l'organisation et le
fonctionnement de la Cour supérieure des comptes et du
contentieux administratif
. La CSCCA est une Institution
Indépendante qui a pour mission de juger les actes de
l'Administration Publique, les comptes des Ordonnateurs et
Comptables de deniers publics et d'assister le Parlement et
l'Exécutif dans le contrôle de l'exécution des lois et dispositions
réglementaires concernant le Budget et la Comptabilité Publique.
12. Le Règlement de juillet 2001 fixe la nomenclature budgétaire
des dépenses de l’État et la nomenclature budgétaire des
ressources de l’État ;
13. Le Règlement d’octobre 2006 portant plan comptable général
de l’État établit « le Plan comptable Général de l’État (PCGE)». Il
s’agit d’un document conçu pour être le guide du comptable
public haïtien. Ce document comprend :
 Une nomenclature de comptes,
 Un système comptable emprunté à la Comptabilité d’entreprise
(journaux et grands livres auxiliaires, journal et grands livres
généraux) présentant clairement les procédés d’enregistrement,
les registres comptables, les documents comptables avec pièces
justificatives,la liste des états financiers et le fonctionnement des
comptes ;
8
 D es modèles de rapports financiers , de journaux auxiliaires, des
livres centraux et des livres d’ordre à utiliser dans l’application du
système comptable.
 Un ensemble de textes définissant le cadre d’élaboration et
d’application de la nomenclature et du système comptable dont
une bonne partie est consacrée à la présentation des démarches
visant une utilisation rationnelle et efficiente dudit système.
14 Le droit international . Les organisations internationales
financières sont parfois amenées à exercer un véritable pouvoir
financier à l’égard des pays contraints de recourir à leur aide .
Haiti qui fait parti de ces pays est de plus en plus interpellé au
sujet d’une bonne gouvernance financière. L’action de ces
organisations donne en effet une importance grandissante à deux
types de fonctions qui concernent très largement les finances
publiques : la première est une fonction de surveillance
multilatérale qui oblige les États à fournir statistiques,
programmes et prévisions, en particulier sur leur politique et
leurs comptes publics ; la seconde, qui conditionne d’ailleurs
largement l’efficacité de la première, est une fonction de
normalisation, qui se traduit notamment par des normes
standards, permettant des
comparaisons et des codes de
conduite permettant d’établir la sincérité et la transparence des
comptes . Ces organismes peuvent imposer aux
autorités
haïtiennes d'adopter des mesures d’urgence .
15- Enfin, l’État haïtien a mis en place un projet d'appui à la
planification, à la programmation et au suivi basé sur les résultats
(PRODEV) en vue d’améliorer et de moderniser le système de
gestion publique . Ce projet s'est inscrit dans le cadre d'un
contrat de coopération technique signé le 11 avril 2008, entre le
gouvernement haïtien et
la banque internationale de
développement (BID), visant à rendre plus efficaces et efficientes
les dépenses publiques. Ce dispositif
va conditionner la
mobilisation de l'aide externe .
9
II – LE CADRE OPÉRATIONNEL
Nous examinerons l'adoption , l'exécution et le contrôle des lois
de finances .
A) L' adoption des lois de finances
L'adoption de la loi de finances se fait en deux temps : la
préparation administrative et l'adoption par le parlement .
1) La phase administrative
Le projet de Loi de Finances est préparé, sous l'autorité du
Premier Ministre, par le Ministre chargé des Finances, avec le
support technique et logistique de l'Office du Budget ou direction
du budget. Un calendrier légal détermine, pour chaque exercice
fiscal, les étapes de l'élaboration du projet de loi de finances :
15 octobre
Sur la base des orientations de politique
économique définie par le Gouvernement, de l'évolution
escomptée d'indicateurs économiques et sociaux et des
estimations de recettes établies par les organismes de
perception, l'Office du Budget en collaboration avec les Services
compétents du Ministère de la Planification et de la Coopération
Externe, détermine les perspectives budgétaires
5 novembre Approbation de ces perspectives par le Premier
Ministre et le Ministre chargé des Finances en Conseil des
Ministres.
15 novembre Les activités à reconduire sont discutées et
approuvées en Conseil des Ministres.
30 novembre Lettre-Circulaire du Premier Ministre à chaque
Ministère et Organisme Autonome définissant les grandes lignes
de la politique budgétaire et rappelant les normes et contraintes
pour l'estimation des crédits.
15 janvier au 1er février Transmission
au
Ministère
de
l'Économie et des Finances des propositions de Budget des
Ministères et Organismes Autonomes . Les propositions de crédits
10
d'investissement sont également transmises au Ministère de la
Planification et de la Coopération Externe.
15 mars Première phase des conférences budgétaires conjointes
pour l'examen des propositions de budget détaillées sous la
coordination du Ministère chargé des Finances.
30 mars Approbation des résultats des conférences budgétaires
conjointes par le Conseil des Ministres.
1er avril Lettre du Premier Ministre aux Ministères, Organismes
Autonomes et à la Cour Supérieure des Comptes et du
Contentieux Administratif fixant les plafonds de crédits définitifs
et détaillés.
15-30 avril
Deuxième phase des conférences budgétaires.
1er-15 mai
Préparation du projet de Loi de Finances.
16 mai Transmission du projet au Conseil des Ministres pour
adoption .
30 mai Approbation du projet de Loi de Finances par le Conseil
des Ministres.
1er juin Transmission pour avis du projet de Loi de Finances à la
Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif. Si
la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif
ne se prononce pas dans les quinze (15) jours suivant le dépôt
pour avis du projet de Loi de Finances ou du projet de Loi de
Règlement, son avis est considéré comme favorable.
15 juin Éventuel rapport formulant l'avis de la Cour Supérieure
des Comptes et du Contentieux Administratif sur le projet de Loi
de Finances.
30 juin Dépôt du projet de Loi de Finances au Parlement
accompagné éventuellement de l'avis de la cour supérieure des
comptes.
Dans la phase de préparation des budgets des Ministères et
Organismes Publics, l'Office du Budget exerce un rôle important.Il
centralise leurs propositions et les soumet au Ministre chargé des
11
Finances qui est appelé à trancher en cas de désaccord entre
l'option du Ministère ou Organisme Public et l'éventuelle contreproposition de l'Office du Budget. Dans le cas où le désaccord
persisterait, le Premier Ministre décidera entre l'option budgétaire
défendue par le Ministère ou Organisme Public et celle défendue
par le Ministère de l'Économie et des Finances.
2) Le vote du Parlement
Selon l’article 111 de la Constitution , le pouvoir législatif fait des
lois sur tous les objets d'intérêt public. Cependant , le budget est
l’une des rares lois dont la proposition ne peut venir que de
l’Exécutif. Mais dans tous les cas, il doit être voté dans les mêmes
termes par les deux chambres du Parlement, pour mériter, sans
conteste, l’appellation de « loi ». Dans le domaine budgétaire le
processus législatif est donc différent du processus de droit
commun. L'initiative de la loi budgétaire, des lois concernant
l'assiette, la quotité et le mode de perception des impôts et
contributions, de celles ayant pour objet de créer des recettes ou
d'augmenter les recettes et les dépenses de l'Etat est de la
compétence du gouvernement . Le Parlement peut amender le
projet de Loi de Finances. La commission de finances de chaque
chambre exerce un rôle très important dans le travail des
parlementaires . Toutefois, le parlement ne peut ni diminuer le
montant des ressources, ni augmenter celui des dépenses. Les
modifications éventuellement introduites doivent respecter
l'équilibre économique et financier du projet gouvernemental .Les
projets présentés doivent être votés tout d'abord par la Chambre
des députés puis par le sénat . La Chambre des Députés doit se
prononcer dans un délai de trente (30) jours à compter de la date
du dépôt du projet de Loi de Finances. Si dans le délai prévu la
Chambre des Députés n'a pas émis de vote sur l'ensemble du
projet, le Gouvernement peut la saisir à nouveau du texte
initialement présenté.Si la Chambre des Députés s'abstient de se
prononcer dans les quarante (40) jours à compter de la date du
dépôt initial, le Gouvernement saisit le Sénat du projet de loi,
12
modifié le cas échéant, par les amendements adoptés par la
Chambre des Députés et acceptés par lui. Le Sénat doit se
prononcer dans un délai de vingt (20) jours après avoir été saisi.
Au vote du Sénat ou à l'échéance du délai de 20 jours , le
Gouvernement soumet à la Chambre des Députés le texte
transmis au Sénat, modifié, le cas échéant, des amendements
adoptés par le Sénat. Dans l'hypothèse où le projet de Loi de
Finances n'aurait pas été voté en totalité à l'issue d'un délai de
soixante dix (70) jours, le projet initialement proposé par le
Gouvernement, éventuellement modifié par les amendements
adoptés par les deux chambres, jugés cohérents avec le
programme économique du Gouvernement et acceptés par lui,
sera considéré comme adopté. La loi de finances est promulguée
par le président de la république et publiée dans le moniteur.
Cependant une contradition est à souligner entre la constitution
et le décret . En effet , la Constitution , en ses articles 231 et
231-1 précise : « Au cas où les Chambres législatives pour
quelque raison que se soit, n’arrêtent pas à temps le budget pour
un ou plusieurs Départements ministériels avant leur
ajournement, le ou les budgets des Départements intéressés
restent en vigueur jusqu’au vote et adoption du nouveau
budget ». Par contre , au cas où, par la faute de l’Exécutif, le
budget de la République n’a pas été voté, le Président de la
République peut convoquer immédiatement les Chambres
législatives en session extraordinaire à seule fin de voter le
budget de l’Etat.» Si au premier octobre, la Loi de Finances de
l'exercice n'a pas été votée en raison du retard de l'Exécutif à
présenter son projet ou en cas de force majeure, les dispositions
de la précédente Loi de Finances restent en vigueur dans les
limites des crédits proposés dans le projet de loi de Finances.
Qu’adviendrait-il dans l’hypothèse où la faute invoquée serait
imputable au Parlement si par exemple les deux (2) Assemblées
n’arrivent pas à s’entendre sur le texte ? En cas de désaccord
après une lecture par chaque chambre, l'examen du texte n'est
pas ajourné jusqu'à la session suivante comme pour les autres
textes , mais chaque chambre nomme au scrutin de liste et en
nombre égal une commission parlementaire qui résout en dernier
13
ressort le désaccord. Les Lois de Finances rectificatives sont
présentées dans des formes identiques à la Loi de Finances de
l'exercice en tout ou en partie. Le gouvernement par ailleurs doit
soumettre obligatoirement à l'approbation du Parlement toutes
les ouvertures de crédits supplémentaires effectuées par des
décrets d'avances. Le 2ème lundi du mois de septembre , la Loi
de Finances doit être votée par le Parlement. Le 28 septembre
elle doit être promulguée par le Président de la République et le
30 septembre elle doit être publiée au "Moniteur", Journal Officiel
de la République.
B L'exécution de la loi des finances
La loi des finances est exécutée par les ordonnateurs et les
comptables publics . Le Ministre chargé des Finances est
ordonnateur principal central et unique des recettes et des
dépenses du budget de l'État, des budgets annexes et des
comptes spéciaux du Trésor. Il tient la comptabilité des
engagements. Il homologue les recettes liquidées par les
ordonnateurs principaux, les ordonnateurs délégués et les
ordonnateurs secondaires. Il exécute les propositions de
dépenses ordonnancées par les ordonnateurs principaux, les
ordonnateurs délégués et les ordonnateurs secondaires. Le
Ministre chargé des Finances peut déléguer ses pouvoirs et peut
être également suppléé en cas d'absence ou d'empêchement,
dans les conditions prévues par la Loi. Le Ministre chargé des
Finances exerce ses attributions par le moyen d'ordonnateurs
principaux
au
niveau
des
administrations
centrales,
d'ordonnateurs délégués au niveau des services techniques
déconcentrés et d'ordonnateurs secondaires au niveau des
services territorialement déconcentrés.
Par ailleurs le Directeur du Trésor, chargé de la Comptabilité
Publique, est le comptable principal unique et central de l'État. À
ce titre :
 Il procède, sous sa responsabilité propre, aux opérations de
recettes et de dépenses, afférentes à l'exécution du budget,
14
ordonnancées par l'ordonnateur principal et assignées sur son
poste;
 Il tient une comptabilité séparée pour toutes les opérations de
chaque projet de développement;
 Il assure la comptabilisation des opérations effectuées sur
comptes courants;
 Il concourt à la comptabilisation de l'émission, de la gestion et
du remboursement des titres de la dette publique à court, moyen
et long terme;
 Il décrit les opérations d'émission et de remboursement de la
dette garantie par l'État;
 Il exécute ou centralise les opérations de trésorerie de l'État,
notamment celles relatives aux transactions internationales;
 Il centralise les opérations faites pour le compte de l'État par
les comptables publics;
 Après avoir centralisé les opérations du Budget Général, des
budgets annexes et celles des comptes spéciaux qui sont faites
par les comptables secondaires, le Directeur du Trésor passe les
écritures de fin d'année permettant de dresser les comptes
annuels de l'État et soumet les comptes généraux de l'État à
l'approbation du Ministre. Les pièces justificatives du budget
seront rendues disponibles par la Direction du Trésor pour la Cour
Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif
(CSCCA), après paiement et comptabilisation, dans un délai ne
dépassant pas quinze (15) jours. Les opérations d'exécution du
Budget de l'État incombent aux ordonnateurs ainsi qu'aux
comptables publics dans les conditions définies par l'Arrêté
portant règlement de la comptabilité publique. Ces opérations
concernent les recettes, les dépenses, la trésorerie et le
patrimoine. Elles sont retracées dans des comptabilités, tenues
tant par les ordonnateurs que par les comptables publics, établies
selon des normes générales arrêtées par le Ministre chargé des
Finances et soumises aux contrôles des autorités qualifiées. Les
recettes sont prises en compte au titre du budget de l'année au
15
cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable
public.Les dépenses sont prises en compte au titre du budget de
l'année au cours de laquelle les ordonnancements sont visés par
les comptables. Elles doivent être payées sur les crédits de ladite
année, quelle que soit la date de la créance. Les opérations
doivent être appuyées des pièces justificatives prévues dans des
nomenclatures établies par le Ministre chargé des Finances ou, à
défaut, de pièces justifiant en tout état de cause la réalité et la
régularité desdites opérations. L'arrêté
donne la liste des
documents retenus comme justifications de recettes. Dans les
conditions prévues pour chacune d'elles, les recettes sont
constatées et liquidées, ordonnancées avant d'être prises en
charge et recouvrées. La liquidation a pour objet de déterminer le
montant de la dette des redevables et doit indiquer les bases sur
lesquelles elle est effectuée. Toute erreur de liquidation donne
lieu soit à l'émission d'un ordre d'annulation ou de réduction de
recette, soit à l'émission d'un ordre complémentaire. Toute
créance constatée et liquidée fait l'objet d'un acte formant titre
de perception émis par l'ordonnateur du budget concerné qui en a
seul l'initiative. Pour les recettes encaissées sur versements
spontanés des redevables, des titres de régularisation sont établis
périodiquement.L'arrêté précise aussi la liste des justifications de
dépenses :
les réquisitions de dépenses, les documents établissant la réalité
du service fait et les droits des créanciers, les relevés récapitulant
les réquisitions de dépenses visés pour accord par les
ordonnateurs;
les documents établissant la qualité des créanciers et leur
capacité de donner quittance, l'acquit des créanciers ou les
mentions attestant le paiement ainsi que les titres remis par les
créanciers lors du paiement;
les documents attestant les virements bancaires.
Les dépenses énumérées ci-dessous seront justifiées par un
certificat administratif signé par l'autorité compétente :
les dépenses de police secrète;
16
les frais de représentation, de réception ou de voyage du
Président de la République ou du Premier Ministre;
toute autre dépense à caractère exceptionnel relevant de la
sécurité de la Nation.
La dotation annuelle pour le compte spécial du Président ne peut
dépasser 1/1000 du montant des recettes douanières et fiscales.
Il en est de même pour la dotation du compte spécial du Premier
Ministre.
La Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif
a le droit de contrôler périodiquement les dépenses non justifiées
en gardant la plus stricte confidentialité. Si la Cour estime que
des fonds ont été utilisés en violation des lois, elle peut en saisir
le Parlement. Toutes les opérations de trésorerie doivent être
justifiées. Comme justifications aux opérations de trésorerie, on
retient :
les Accords et Conventions, les états de créances certifiés;
les chèques, les ordres de paiement ou de virement remis par les
titulaires des comptes spéciaux;
les titres d'emprunt ou les titres d'engagement appuyés de tous
documents attestant la validité du droit du créancier ou du
bénéficiaire.
Les émissions de titres, les signatures d'accords d'emprunts, les
reconnaissances ou les souscriptions de dettes, les conversions
ne sont permises que dans les conditions établies par les lois et
règlements.
C) Le contrôle de la loi des finances
Les opérations d'exécution du Budget de l'État sont soumises à
un triple contrôle : administratif, juridictionnel et parlementaire.
1 - Le Contrôle Administratif
Le contrôle administratif est le contrôle interne de l'Administration
sur ses agents. Il s'exerce sous la forme de contrôles hiérarchique
ou organique par l'intermédiaire de corps de contrôle spécialisés,
17
ou par tout fonctionnaire désigné par Arrêté du Président de la
République ou du Ministre chargé des Finances pour une mission.
Le contrôle administratif à priori des opérations budgétaires de
l'État est assuré par le Corps de Contrôleur Financier placé auprès
du Ministre chargé des Finances . Il peut disposer de
représentants auprès des Ministères dépensiers et auprès de
l'Administration locale d'État. Tous les actes portant engagement
de dépenses sont soumis au visa préalable du contrôleur
financier. Ces actes sont examinés au regard de l'imputation de la
dépense, de la disponibilité des crédits, de l'application des
dispositions d'ordre financier, des lois et règlements, de leur
conformité avec les autorisations parlementaires et des
conséquences que les mesures proposées peuvent avoir sur les
finances publiques. À cet effet, le contrôleur financier peut obtenir
communication de toutes les pièces propres à justifier les
engagements de dépenses et à éclairer sa décision. Si les
mesures proposées lui paraissent entachées d'irrégularités au
regard des dispositions qui précèdent, le contrôleur doit refuser le
visa. En cas de désaccord persistant, il en réfère au Ministre
chargé des Finances. Il ne peut être passé outre au refus de visa
que sur autorisation écrite du Ministre chargé des Finances. Tout
ordonnancement ou délégation de crédits ne peut être présenté à
la signature de l'ordonnateur qu'après avoir été soumis au visa du
contrôleur financier. Il est fait défense au comptable du Trésor de
mettre en paiement des ordonnancements non revêtus de ce
visa. Le contrôleur s'assure notamment que les ordonnancements
se rapportent bien à un engagement de dépenses déjà visé par
lui et se maintiennent à la fois dans ses limites et dans celles des
crédits. Le contrôleur financier peut obtenir communication de
toutes les pièces justificatives des dépenses et dispose à cet effet
de pouvoir d'enquête le plus étendu, notamment en ce qui
concerne la sincérité des certifications de service fait. Si les
ordonnancements lui paraissent entachés d'irrégularités, il doit
refuser le visa. Les présentes dispositions sont applicables à
l'État. Elles peuvent être étendues à tout autre Organisme Public.
même non doté d'un comptable public, dans les conditions
définies par les textes qui leur sont propres. L'Inspection
18
Générale des Finances assure de son côté , dans les conditions
prévues par son statut, les missions qui lui sont confiées et
notamment la surveillance des Services de l'État et de tous autres
organismes Publics.
2 -Le Contrôle Juridictionnel
Le contrôle juridictionnel est exercé par la Cour Supérieure des
Comptes et du Contentieux Administratif. La juridiction des
comptes exerce le contrôle à posteriori de la dépense publique.
Elle juge les comptes des comptables publics. Elle vérifie sur
pièce et le cas échéant sur place, la régularité des recettes et des
dépenses décrites dans les comptabilités publiques et s'assure du
bon emploi des crédits, fonds et valeurs gérés par les Services de
l'État et les autres personnes morales de droit public. Elle assure
la vérification des comptes et la gestion des entreprises
publiques. Elle peut exercer un contrôle sur les Organismes qui
bénéficient du concours financier de l'État ou d'une autre
personne morale soumise à son contrôle. La juridiction des
comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle
de l'exécution de la Loi de Finances. Des dispositions
réglementaires détermineront les modalités d'exécution des
dispositions de la présente section.
3 -Le Contrôle Parlementaire
Le Parlement veille, au cours de la gestion annuelle, à la bonne
exécution de la Loi de Finances. Les informations qu'il pourrait
demander ou les investigations sur place qu'il entendrait
conduire, ne sauraient lui être refusées. Il peut procéder à
l'audition des Ministres. Le contrôle parlementaire a posteriori de
l'exécution du Budget s'exerce lors de l'examen et du vote du
Projet de Loi de Règlement. La loi de règlement, un des trois
types de lois de finances (lois de finances initiale et rectificative),
est l'acte qui constate les résultats définitifs d'exécution de la loi
de finances de l'exercice. Elle tient compte des lois de finances
rectificatives qui auraient été prises et elle est soumise au
Parlement le deuxième lundi du mois de Juin pour permettre de
dégager le déficit ou l'excédent de l'exercice administratif écoulé,
19
d'approuver les différences entre les résultats et les prévisions de
la loi de finances pour l'exercice administratif et de présenter les
opérations de recettes et de dépenses de chaque compte spécial
du Trésor. Ce document est d’une extrême importance car il est
déterminant au moment d’attribuer les décharges […] C’est
pourquoi la loi exige que ce document soit déposé au Parlement.
Le Parlement est en droit à cette occasion de demander à la
juridiction des comptes, la réalisation de toutes enquêtes
nécessaires à son information.Les contrôles pourront, selon leur
conception ou les circonstances, porter sur des décisions prises
ou à prendre, être de régularité ou d'opportunité, permanents ou
occasionnels, inopinés ou annoncés, individuels ou collégiaux,
être effectués par sondage ou de manière exhaustive, relever
d'une procédure unilatérale ou contradictoire.En vue d'exercer un
contrôle sérieux et permanent des dépenses publiques, il est élu
au scrutin secret, au début de chaque Session Ordinaire, une
Commission Parlementaire de quinze (15) Membres dont neuf (9)
Députés et six (6) Sénateurs chargés de rapporter sur la gestion
des Ministres pour permettre aux deux (2) Assemblées de leur
donner décharge. Cette Commission peut s'adjoindre des
spécialistes pour l'aider dans son contrôle.
CONCLUSION
Malgré cet encadrement juridique en apparence strict ,
la
gouvernance des finances publiques laisse toujours à désirer et
ses nombreux dysfonctionnements participent à la dégradation de
l'image du pays à l'extérieur comme à l'intérieur . Pas de vote de
la loi de règlement, un des trois types de lois de finances (lois de
finances initiale et rectificative) qui est l'acte qui constate les
résultats définitifs d'exécution de la loi de finances de l'exercice.
Le déficit budgétaire se maintient : 19 milliards de gourdes soit
plus de 4% du PIB au cours de l’exercice 2013-2014. Les
pratiques peu orthodoxes de l’Etat continuent d'exister voire se
multiplient . Les délais d'élaboration et de présentation des
documents budgétaires ne sont pas respectés . Les efforts de
20
modernisation et de mise aux normes n'ont pas encore abouti .
La situation peu satisfaisante de la gouvernance des finances
publiques contraint les autorités à solliciter fort souvent l’aide
internationale, ce qui débouche sur une certaine dépendance
budgétaire . L’urgence de la mise en œuvre de règles et de
procédures dignes d’une gestion publique sincère et transparente
continue de s'imposer avec force . Ce n'est qu'à cette condition
qu'Haiti trouvera à l'extérieur les ressources dont il a besoin pour
financer avec efficacité ses dépenses publiques et donc ses
services publics . Le gouvernement , conscient de ces difficultés a
donc lancé en 2014 une stratégie de réforme des finances
publiques. Une commission de réforme des finances publiques et
pour la gouvernance économique a été mise en place . La
commission a proposé au cours de l'année 2014 un ensemble de
propositions et de projets de lois qui doit être voté par le
Parlement pour s'appliquer . La refonte et le réaménagement des
lois fixant le cadre organique du MEF et de ses services
déconcentrés et organismes vise toujours à rationaliser les
dépenses, renforcer le contrôle budgétaire, améliorer la
transparence et optimiser les ressources fiscales et à revaloriser
les fonctions économiques du MEF autour de ses missions,
fonctions et attributions. La commission aprésenté également un
nouvel organigramme du MEF et des institutions s’y rattachant.
Le temps presse dans le domaine de la gouvernance des finances
publiques .
BIBLIOGRAPHIE
· G. I. COLLOT, Traité de droit fiscal, AFPEC, Port-au-Prince,
Haïti, 2006.
·
E. JEAN-CHARLES,
AFPEC, 2002.
Manuel de droit administratif haïtien,
· M. Alexis, Le nouvel état haïtien. Moderniser l’administration
publique pour la bonne gouvernance. Théories, principes et
applications, USA-Floride, mai 2011.
21
· G. I. COLLOT, Le droit fiscal haïtien et les relations économiques
internationales, thèse, Lille, ANRT, 1990.
· A. L. JOSEPH, La décentralisation des finances publiques, Le
Nouvelliste, Haïti, 2009.
· D. MONFERRIER, Problématique de la fonction publique en
Haïti, thèse, Lille, ANRT, Droit public, 1993.
· Ministère de l’économie et des finances , « Programme de
renforcement et de modernisation des administrations fiscale et
douanière. Cadre stratégique, février 2011.
· DIRECTION GÉNÉRALE DU BUDGET: Manuel financier, Port-auPrince, Editions des Antilles, 1994.
· MINISTÈRE DE L’ÉCONOMIE ET DES FINANCES, Programme de
renforcement et de modernisation des administrations fiscale et
douanière. Cadre stratégique, 2011
22