Étude d`identification des éléments pour la préparation d`un

Transcription

Étude d’identification des éléments pour la préparation d’un
mécanisme de partage des bénéfices des revenus carbone
pour le projet REDD « CAZ Madagascar »
RAPPORT FINAL
17/11/2013
2
Composition de l’équipe :
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•
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•
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Alain Karsenty (Économiste, CIRAD, coordonnateur de l’étude)
Saholy Rambinintsaotra, (Juriste, Université Antananarivo )
Fano Andriamahefazafy, (Économiste, C3EDM)
Sigrid Aubert, Juriste (Juriste et anthropologue, CIRAD/ ESSA Agromanagement)
Maafaka Ravelona, (Agronome)
Rado Ranaivoson, (Géographe spécialiste SIG, ESSA Agromanagement)
Laura Brimont, (Économiste, CIRAD)
Ghislain Vieilledent,( Biométricien CIRAD)
Dates de la mission :
Avril 2013 - Juin 2013
3
Sommaire
A.
INTRODUCTION ............................................................................................................................. 16
B.
LA CLÉ DE RÉPARTITION DES REVENUS CARBONE ((cf Annexe juridique 1) ................................. 17
I.
La question de la « propriété du carbone » .............................................................................. 17
II.
La clé de répartition .................................................................................................................. 18
III.
Taux de couverture des besoins financiers entrainés par la clé de répartition proposée .... 20
IV.
Implications pour les contrats ............................................................................................... 24
C.
LA GESTION DE LA PART DES REVENUS AFFECTÉE AUX COMMUNAUTÉS .................................... 25
I.
Schéma proposé ........................................................................................................................ 25
II.
Avantage et inconvénients des options proposées .................................................................. 32
1.
Dissociation des fonctions d’agence d’administration et de délégataire de l’AP ................. 32
2.
La possibilité d’une gestion directe des fonds par les bénéficiaires ..................................... 33
III.
Les bénéficiaires potentiels ................................................................................................... 35
1. Apprécier la répartition des acteurs à partir d’une analyse spatiale sur une base
quantitative précisée..................................................................................................................... 35
3. Spatialiser les activités et envisager la durabilité de leurs effets sur la conservation des
forêts à partir d’une stratégie foncière explicite fondée sur le PAG de la NAP CAZ ..................... 38
IV.
4.
Cadrage des activités subventionnées au regard des objectifs visés par la REDD+ .............. 40
Nature des avantages conférés par la REDD+ dans la NAP CAZ............................................ 41
2. Identification des mesures de gouvernance générale permettant d’atteindre les objectifs de
la REDD+ ........................................................................................................................................ 42
III.
Propositions de mesures susceptibles d’être financées dans le cadre de la redistribution des
revenus de la vente de crédits carbone aux populations locales ..................................................... 45
IV.
Les gestionnaires des fonds................................................................................................... 49
V. Le processus de décision lié aux modalités de répartition des revenus issus de la vente de
crédits carbone .................................................................................................................................. 49
1.
Le PLACAZ .............................................................................................................................. 49
2.
Le Comité Inter-régional d’orientation et d’évaluation (CIROE) ........................................... 50
3.
Le Comité de coordination sectorielle (CCS) ......................................................................... 52
4.
Dispositifs de suivi et d’évaluation des actions incitatives ................................................... 53
VI.
D.
La procédure de déblocage des fonds................................................................................... 54
EVALUATION DE L’EFFICACITE DES ACTIONS À DESTINATION DES POPULATIONS LOCALES........ 58
I.
Analyse à l’aide d’un Système d’Information Géographique .................................................... 58
1.
Analyse de la déforestation ................................................................................................... 58
2.
Activités de CI et déforestation ............................................................................................. 60
4
3.
Transfert de gestion et déforestation ................................................................................... 64
4.
Analyse de l’impact du programme NODE sur la déforestation ........................................... 68
5.
Analyse de l’impact des pactes de conservation................................................................... 69
VII.
Analyses qualitatives ............................................................................................................. 73
1.
Le point de vue des VOI sur l’évolution de la déforestation ................................................. 73
2.
NODE et pactes de conservation : deux approches différentes ........................................... 74
3.
Appréciation de l’efficacité des programmes NODE ............................................................. 76
Annexe juridique 1 :.............................................................................................................................. 81
Principes institutionnels de la répartition des revenus issus de la vente de crédits carbone dans la
NAP CAZ ................................................................................................................................................. 81
1.1.
Éléments de politique internationale.................................................................................... 82
VIII. 1.2. Orientations de politique nationale pour l’élaboration de la stratégie REDD+ à
Madagascar ....................................................................................................................................... 83
1.2.1.
Rappel de quelques dispositions constitutionnelles ..................................................... 83
1.2.2.
Du R-PP et du processus de son élaboration ................................................................ 84
1.3.
Cadre juridique et orientations politiques pour la gestion de la NAP CAZ ........................... 85
1.3.1.
2008 : Signature d’un contrat de vente de crédits carbone (ERPA) .............................. 85
1.3.2.
2011 : Signature d’un contrat de délégation de gestion de la NAP CAZ au profit de CI 87
1.3.3.
2013 : Rédaction d’un rapport de soumission du projet de réduction des émissions de
carbone dans le CAZ et d’un rapport d’évaluation de la réduction des émissions sur la période
2008-2011 en vue de la certification des crédits carbone par VCS ............................................... 88
Annexe juridique 2 :.............................................................................................................................. 91
Contrat de subvention type au bénéfice des communautés de base................................................... 91
Annexe juridique 3 : ............................................................................................................................ 100
Contrat de subvention type au bénéfice des communes ................................................................... 100
Annexe juridique 4 :............................................................................................................................ 100
Contexte institutionnel de la mobilisation des communautés locales, des communes et des fokontany
............................................................................................................................................................. 100
2.1.
Cadre contractuel relatif à l’implication communautés locales.......................................... 100
2.1.1.
Les contrats de transferts de gestion .......................................................................... 100
2.1.2.
Les pactes de conservation : analyse juridique ........................................................... 102
2.1.3.
Les contrats de subvention NODE ............................................................................... 103
2.1.4.
Les statuts des fédérations de VOI .............................................................................. 104
2.1.5.
Les statuts des coopératives agricoles et forestières.................................................. 107
2.2.
Cadre contractuel relatif à l’implication des communes et des fokontany ........................ 111
5
2.2.1.
Qualification de la nature du financement perçu ....................................................... 112
2.2.2.
Gestion communale des fonds .................................................................................... 112
2.3.
Recommandations............................................................................................................... 113
2.3.1.
temps
Envisager une planification des ventes et de la redistribution des revenus dans le
……………………………………………………………………………………………………………………………….113
2.3.2.
Utiliser les subventions pour inciter les structures locales de gestion à assumer leurs
responsabilité contractuelles dans des structures représentatives de la diversité des populations
à l’échelle des secteurs de la NAP CAZ ........................................................................................ 114
La prévention, le règlement des conflits et les régimes de sanction .................................................. 117
4.1.1.
Mécanismes de prévention des conflits ...................................................................... 117
4.1.2.
Dispositifs de résolution de conflit .............................................................................. 119
4.1.3.
Dispositifs de contrôle et de sanction des infractions ................................................ 122
Conclusion ................................................................................................................................... 124
Eléments pour le choix des critères de sélection des communes bénéficiaires des subventions
(extraits de l’analyse spatiale réalisée du SIG de CI) ........................................................................... 125
Eléments juridiques concernant les gestionnaires potentiels de fonds ............................................. 127
3.1.
Cadre légal et réglementaire des Fondations privées ......................................................... 127
3.1.1.
Cadre juridique des fondations privées reconnues d’utilité publique ........................ 127
3.1.2.
La Fondation Tany Meva ............................................................................................. 129
3.1.3.
La Fondation pour les aires protégées et la biodiversité (FAPB)................................. 133
3.2.
Cadre légal et réglementaire des Fonds Forestiers ............................................................. 136
3.2.1.
Définition des Fonds Forestiers ................................................................................... 136
3.2.2.
Fonctionnement des Fonds Forestiers ........................................................................ 136
3.3.
Recommandations............................................................................................................... 139
3.3.1.
Mobilisation de Tany Meva ......................................................................................... 139
3.3.2.
Mobilisation de la FAPB ............................................................................................... 140
3.3.3.
Mobilisation des Fonds Forestiers............................................................................... 141
Liste des textes juridiques consultés et bibliographie ........................................................................ 143
E.
Liste des textes juridiques consultés ........................................................................................... 143
F.
Bibliographie................................................................................................................................ 147
6
Index des cartes et des tableaux :
Carte 1 : Carte 1 : Déforestation entre 1990 et 2011............................................................................ 59
Carte 2 : Déforestation et pression démographique ........................................................................... 60
Carte 3 : Pactes de conservation et déforestation ............................................................................... 62
Carte 4 : Activités NODE et déforestation ............................................................................................ 63
Carte 5: Transfert de gestion et déforestation ..................................................................................... 65
Carte 6: Transferts de gestion actuels et en proposition ..................................................................... 65
Tableau 1 : Simulations des revenus possibles et des besoins financiers ............................................. 22
Tableau 2 : Etat d'avancement de l'établissement des contrats de transferts de gestion par
fédération .............................................................................................................................................. 36
Tableau 3 : Répartition des fédérations de VOI par secteur ................................................................. 37
Tableau 4: Surface en ha envisagées dans les différents documents administratifs ............................ 39
Tableau 5 : Mise en concordance des objectifs REDD+ avec les acteurs identifiés en application de la
clé de répartition proposée ................................................................................................................... 43
Tableau 6 : Activités susceptibles d’être financées et conditionnalité ................................................. 46
Tableau 9 : Statut des VOI par fédération ............................................................................................. 64
Tableau 8 : Densité de population dans les fokontany associés aux différents groupes de TG ........... 71
Tableau 9 : Distance moyenne aux routes des différentes catégories de transfert de gestion ........... 72
7
Résumé exécutif
1. Les termes de référence de cette étude peuvent être résumés ainsi :
•
Identifier l’approche optimale en termes de partage des bénéfices, en veillant
notamment à ce que les coûts de fonctionnement nécessaires à la continuité du projet
soient couverts, et en se concentrant sur les options de gestion et de transfert de la part
des fonds destinée aux communautés locales.
•
Évaluer en termes d’impacts sur la déforestation les résultats des programmes NODE
et Pactes de conservation mis en œuvre ces dernières années
•
Préparer les documents légaux formalisant les mécanismes de partage des bénéfices
identifiés et sélectionnés.
2. Le BioCarbon Fund de la Banque Mondiale s’est engagé à acheter pour 1,5 millions USD de
crédits carbone (issus d’une activité de déforestation évitée) sur la période allant de 2009 à
2012. Cet achat de 430.000 t CO2 concerne une superficie de 80.000 ha (non spatialement
explicite). Cette somme ne sera versée qu’à l’issue de la validation du document de projet
(PDD) par le VCS, organisme de certification privé pour les projets carbone volontaires.
3. Une décision gouvernementale sur la répartition et le mode de gestion des revenus carbone
constitue également un préalable au décaissement de la somme par la Banque Mondiale. Une
telle décision pourrait servir de référence pour les autres projets REDD+ de Madagascar.
4. La mission a examiné la question de la propriété des crédits carbone. Son analyse est que,
contrairement au carbone (élément naturel), cet actif immatériel ne préexiste pas au projet. Les
crédits carbone sont fabriqués par l’ensemble des procédures et des normes qui sont requises
par les acteurs du marché carbone pour assurer leur commercialisation. En d’autres termes,
c’est le processus (donc le projet) qui crée ces crédits carbone. Néanmoins, si la propriété des
crédits carbone va logiquement au promoteur du projet (ou aux co-promoteurs), il est légitime
de penser que l’État puisse demander un partage des bénéfices au titre de sa position
potentielle de propriétaire des forêts du CAZ.
5. La mission a effectué plusieurs consultations avec les parties prenantes, se rendant à plusieurs
reprises dans le CAZ. La clé de répartition suggérée par la mission diffère peu de celle qui a
été discutée entre la DGF et la délégataire avant la mission. Elle s’établirait ainsi :
•
20% pour le gestionnaire de l’AP et du projet REDD+, afin de couvrir les coûts de
gestion et de fonctionnement
•
20% pour l’Etat, à travers la DGF et les DREF, afin d’assurer les fonctions de
supervision et de contrôle
•
3% pour l’agence fiduciaire en charge de la gestion et du décaissement de l’ensemble
des fonds carbone
•
3% pour les frais techniques spécifiques du projet carbone (MRV, mise à jour du
scénario de référence)
•
4% pour les frais de marketing/commercialisation. À noter que ceci ne s’appliquera
que pour les revenus futurs. Dans le cadre de l’ERPA, c’est le BioCarbon Fund qui
prend en charge ces frais de commercialisation.
•
Un bloc de 50% destiné aux populations locales, subdivisé en deux parties :
8
o
10% pour les communes du CAZ pour des investissements collectifs à
caractère social (écoles, dispensaires, adduction d’eau…) qui bénéficieront à
l’ensemble des populations. Ces investissements pourront être considérés
comme des co-bénéfices de la gestion durable du CAZ.
o
40% pour les populations (y inclus les frais de gestion des éventuels
prestataires), à orienter vers (i) des investissements productifs individuels ou
collectifs dans des activités génératrices de revenus et des améliorations du
système agro-sylvo-pastoral, (ii) des incitations directes à la conservation.
Taux de couverture des besoins futurs :
6. La mission a analysé le taux de couverture des besoins financiers en fonction de plusieurs
hypothèses de revenus REDD+ annuels dans le futur. Les besoins financiers ont pu être
estimés pour 3 fonctions : (i) la gestion du projet REDD+, à travers les coûts annuels du
délégataire, (ii) les coûts liés au projet carbone (enregistrement et vérification,
commercialisation), à travers les chiffres mentionnés dans le PDD, (iii) les coûts de
supervision et de contrôle qui reviennent à l’administration forestière à travers le DGF
(supervision) et les DREF (contrôle).
7. Les besoins financiers des VOIs, des populations locales et des communes (pour les
investissements collectifs) n’ont pas pu être estimés. Cela nécessiterait des enquêtes de terrain
approfondies pour approcher un coût d’opportunité agrégé des ménages ayant perdu des droits
d’accès du fait de la création de la NAP. A ce coût, il conviendrait d’ajouter la valeur estimée
des investissements nécessaires pour offrir des alternatives économiques durables
(intensification agricole, élevage, agroforesterie, AGR) qui permettrait aux populations de
réduire leur niveau de pauvreté.
8. La mission s’est basée sur le PDD pour effectuer une estimation du taux de couverture des
besoins financiers dans différents cas de figure, dans l’hypothèse où les revenus carbone
seraient les seuls revenus pour la gestion du CAZ. Le scénario de référence (taux de
déforestation projeté en l’absence du projet) a été fixé à 1,26% par an. Ce taux est largement
supérieur au taux actuel observé sur le CAZ, qui est d’environ 0,5-0,6 % par an. L’index de
performance du projet est supposé atteindre 84% en 2017 (100%= zéro déforestation).
9. Quatre simulations ont été effectuées. Les hypothèses optimistes, dont celle retenue par le
PDD (prix de la tonne de CO2 de US$7, commercialisation de 70% des crédits certifiés,
atteinte de la performance prévue) font apparaître une « rente » (revenus excédants les besoins
financiers) dont la répartition devrait faire l’objet d’une réflexion collective. Avec les
hypothèses pessimistes (faible prix, difficulté de commercialisation des crédits), les besoins
financiers des 3 piliers (gestionnaire, administration de contrôle, coûts du projet carbone) ne
sont pas couverts, notamment ceux spécifiques au projet carbone comme l’enregistrement des
crédits auprès de VCS qui exige plus que les 4% prévus par la clé de répartition. Dans de tels
cas, la part destinée aux communes et aux populations constitue la variable d’ajustement, au
risque d’éroder l’efficacité du projet (transferts insuffisants pour faire accepter la
conservation).
10. Le revenu annuel moyen nécessaire pour couvrir l’ensemble des coûts (après répartition
interne pour couvrir les coûts du projet carbone) est d’environ 2,3 millions de dollars. Le PDD
prévoit, quant à lui, un revenu moyen de 10,5 millions de dollars entre 2013 et 2020.
9
Propositions pour la gestion part des fonds aux populations :
11. En ce qui concerne la gestion de la part des fonds aux populations, le schéma suivant a été
proposé :
12. Concernant l’agence fiduciaire des fonds ERPA/REDD+ : aujourd’hui, ce rôle est confié à
l’UCPE. Demain, il pourrait être confié à une autre entité, comme une Fondation.
•
La gestion de la part des fonds aux populations serait confiée à une « agence
d’administration ». L’agence d’administration n’est pas forcément le délégataire, cela peut être
un tiers.
•
Trois options d’exécution sont envisageables pour employer la part des fonds aux populations :
(i) en « régie »: par l’agence elle-même (sélection de projets, encadrement…), (ii) par
l’intermédiaire de prestataires spécialisés (cela peut aussi se combiner avec l’exécution en
régie), (iii) par les bénéficiaires eux-mêmes: on peut envisager une association entre
fédérations de VOI, VOI et commune qui décideront de l’utilisation des fonds (sur la base d’un
cahier des charges). Une telle association aurait la possibilité de constitution de coopératives
ou de faire appel à des prestataires.
•
Ces trois options ne sont pas mutuellement exclusives. Il est possible que la gestion se fasse en
régie et/ou par l’intermédiaire de prestataires dans certaines parties du CAZ tandis que la
gestion se ferait par les bénéficiaires eux-mêmes dans d’autres zones. Dans la zone de Didy,
les fédérations de VOI et la commune ont manifesté le souhait de gérer eux-mêmes la part des
fonds et la mission recommande une expérimentation en ce sens en laissant le choix aux
fédérations de VOI et aux communes concernées.
13. La troisième option (gestion directe par les bénéficiaires) résulte d’un souhait exprimé par une
partie des acteurs locaux (fédérations de VOI/Communes).
10
•
Nous suggérons qu’une part des 40% destinés aux communautés locales soit consacrée aux
appuis dont la gestion va revenir directement aux bénéficiaires. Toutefois, il doit s’agir d’un
fonds compétitif afin d’instaurer une dimension de « mérite » dans cette option, et pouvant être
remise en cause afin que ça ne soit pas considéré comme un droit acquis. Des critères
d’éligibilité peuvent être instaurés par l’Agence d’administration afin d’évaluer préalablement
la maturité des VOI ou des Fédérations de VOI et des Communes bénéficiaires (analyse des
antécédents, mode de gouvernance, appréciation par les partenaires, …).
•
L’agence d’administration et éventuellement les organismes d’appui se limiteront à
l’accompagnement technique et aux procédures de suivi et contrôle. Un tel fonctionnement a
comme avantage d’impliquer les VOI dans la gestion de l’appui reçu, avec comme
conséquences probables l’amélioration de la transparence du processus et la réduction du
mécontentement/malentendu dans l’interaction entre VOI et organismes d’appui.
•
Le principe de l’autonomie de gestion pourra être remis en cause en fonction des résultats
d’une évaluation annuelle. L’évaluation portera notamment sur :
i. le respect des procédures de gestion en interne des fonds,
ii. la conformité de l’usage des fonds par rapport aux objectifs déclarés dans la demande
de financement,
iii. et sur l’analyse de la répartition effective entre part utilisée dans le fonctionnement
(fédérations VOI et particulièrement les dirigeants, Communes) et celle consacrée au
financement des actions.
•
Une procédure stricte relative au retrait d’argent auprès des institutions bancaires ou de micro
finances par les bénéficiaires eux-mêmes, à la programmation (par tranche en fonction des
activités à entreprendre) de déblocage de fonds ainsi qu’au paiement des achats et autres
prestations, validée par l’Agence d’administration, est à mettre en place : accord préalable
d’une AG, principe de double signature, normes de procédure de passation de marché, tenue de
compte, etc.
•
Les bénéficiaires doivent se conformer aux objectifs qu’ils se sont fixés dans la demande
d’appui en entreprenant les actions appropriées. La conformité doit également être assurée
dans le cas où les actions à mener sont déjà mentionnées dans la demande d’appui auprès de
l’Agence d’administration.
•
L’évaluation portera une attention particulière à la répartition effective quant à l’usage de
l’appui reçu. Il faut éviter à ce que le financement accordé soit consacrée à des frais de
fonctionnement non liés à l’exécution des actions.
14. Les communes du CAZ recevraient une quote-part sur les 10% qu’on propose d’affecter aux
communes. Les communes éligibles à cette subvention seraient celles dont plus de 50% du
territoire est situé dans le CAZ. Les sommes reçues seraient affectées à des investissements
collectifs visant l’amélioration des conditions de vie des populations du CAZ (prise en charge
de « l’apport bénéficiaire » exigé généralement par les bailleurs de fonds, financement direct
par la commune).
15. Les activités à réaliser par les VOI avec les fonds versés (les 40%) seraient :
•
Des activités génératrices de revenus (AGR) et des actions d’intensification agricoles,
notamment dans les zones hors forêt.
•
Des patrouilles pour contrôler l’activité dans le CAZ et pour réaliser le suivi environnemental.
16. Si les VOI associés aux communes sont gestionnaires des fonds, alors un cahier des charges
précisera des obligations spécifiques vis-à-vis des occupants des ZOC, avec l’introduction de
11
dispositifs incitatifs et conditionnels (type « paiements pour services environnementaux »)
pour assurer le respect des obligations légales, mais aussi des propositions et un
accompagnement pour la modifications des pratiques agro-sylvo-pastorales, via l’association
avec un prestataire.
17. En attente d’un cadre légal et règlementaire national, ce sont essentiellement des
instruments contractuels qui, inspirés des dispositions existantes, sont proposés pour
cadrer les incitations.
18. Il reviendra au gouvernement de décider de l’identification des gestionnaires de fonds. Si
l’UCPE conserve son rôle d’agence fiduciaire, les fonds versés par le Biocarbon Fund devront
être redistribués après validation de la clé de répartition convenue. Il devrait également assurer
les opérations de contrôle de de vérification de l’emploi des fonds alloués. Ce rôle pourrait, à
terme, être assumé par la Fondation pour les Aires Protégées et la Biodiversité de Madagascar
(FAPBM), s’appuyant, d’une part, éventuellement sur le Fonds forestier pour ce qui concerne
les 20% accordés au MEF et aux DREF, et, d’autre part, sur une agence d’administration
spécialisée dans l’accompagnement et le renforcement des capacités des structures locales de
gestion des ressources naturelles renouvelables, telle la Fondation Tany Meva, si CI ne devait
plus jouer ce rôle dans l’avenir.
19. Le rôle du « comité d’orientation » de l’agence d’administration devrait être rempli par le
comité Inter-Régional d’orientation et d’évaluation de la NAP CAZ (CIROE). Selon l’arrêté
52005/2010, le comité d’orientation et d’évaluation des aires protégées est chargé du suivi de
l’exécution des actions conduites au sein de l’AP. Ce comité, non encore institué, aurait pour
rôle (i) de préciser les orientations stratégiques guidant l’utilisation des revenus du carbone
selon la clé de répartition adoptée sur l’ensemble du CAZ, (ii) d’initier les cahiers des charges
qui seront utilisés par les opérateurs, (iii) de discuter des doléances recueillies par le Comité
de Suivi/CCS (voir ci-après), et (iv) de discuter des évaluations faites par l’Agence
d’administration (sur la gestion des fonds par les organisations locales) et par les MEF (sur la
gestion de l’Agence d’administration). Sa composition devrait toutefois être précisée, en
rajoutant notamment deux représentants des communautés de bases en sus des deux
représentants des fédérations afin de permettre l’expression de différents niveaux
d’organisation.
20. Le rôle du « comité de suivi » pourrait être assuré par un Comité de Coordination Sectorielle
(CCS). Le document de projet REDD+ élaboré par CI ainsi que le PAG de la NAP CAZ, à
finaliser, mentionnent l’existence future de bureaux de coordination sectorielle dirigés par des
coordinateurs de secteur employés par le gestionnaire délégué de la future AP. Compte tenu
du fait que les Fédérations ne rassemblent pas l’ensemble des personnes morales intéressées à
la gestion des 6 secteurs du CAZ, nous proposons que soit institué à cette échelle un Comité
de Coordination Sectorielle (CCS). Le comité de coordination sectorielle devrait rassembler
les Communes, les Communautés de base, les Organisations paysannes et les Coopératives
agricoles et forestières participant à la gestion des RNR dans le secteur considéré. En tant que
représentants légalement institués des communautés locales, ces institutions disposant de la
personnalité morale sont potentiellement des ayants droit aux subventions.
21. En ce qui concerne la procédure de déblocage des fonds, deux possibilités existent :
•
La première, la plus simple, viserait à considérer que CI, en tant que gestionnaire
délégué de la NAP CAZ est habilité à élaborer, sur la base de la clé de répartition
12
négociée, un cahier des charges à annexer au contrat de vente de crédits carbone au
nom de l’ensemble des personnes légitimes à recevoir des subventions.
•
Si toutefois le bailleur de fonds et le gouvernement malgache souhaitent mettre en
place une structure de gestion pérenne des revenus issus de la vente de crédits carbone
à l’échelle du projet pilote REDD+ de la NAP CAZ, une autre procédure peut être
envisagée, mais dont la mise en œuvre risque d’être moins rapide compte tenu
notamment des incertitudes politiques actuellement rencontrées sur le territoire.
Efficacité du projet :
22. Le “rebond” de la déforestation observée entre 2005 et 2011 (dernières données disponibles)
montre que l’accroissement continu de l’index d’efficacité du projet n’est pas une hypothèse
très solide dans la mesure où elle dépend largement du contexte politique et institutionnel à
Madagascar, largement imprévisible.
23. L’analyse de l’efficacité des actions auprès des populations réalisées dans le cadre du projet a
été conduite de deux manières (i) à travers les données de télédétection indiquant l’évolution
de la déforestation, (ii) à travers des synthèses d’enquêtes effectuées dans le CAZ par le Cirad
et ses collaborateurs depuis plusieurs années, (iii) par des entretiens avec différentes
personnes-ressources, dont des prestataires de services de CI.
24. Le projet, en général, n’a pas été en mesure d’éviter une recrudescence de la
déforestation dans le CAZ après 2005. On peut penser que la crise politique et ses effets
négatifs sur le fonctionnement des institutions et des administrations sont largement à l’origine
de cette reprise de la déforestation. Les zones où les transferts de gestion ont été réalisés
(après 2005) voient leur déforestation s’accroître mais dans des proportions
significativement moindres que dans les zones sans transfert de gestion. Il faut noter le cas
particulier des transfert de gestion accompagnés par le projet COGESFOR, seule catégorie où
la déforestation baisse en termes absolus. Les zones où les pactes de conservation ont été
établis (et où, également, la gestion a été transférée) ne font pas mieux (plutôt moins bien
même, sans que cela soit très significatif) que les zones de transfert de gestion, en général.
Les zones où les programmes NODE sont mis en œuvre se caractérisent par un rebond
significatif de la déforestation. Cela peut s’expliquer par le fait que, dès l’origine, ces zones
sont celles où les pressions humaines sont les plus fortes, et qu’elles sont en « première ligne »
quand ces pressions redoublent. Néanmoins, il conviendrait, pour CI, de s’interroger sur le
manque d’efficacité de ces incitations indirectes à la conservation (sur le modèle PIDC –
Programmes Intégrés de Développement et de Conservation). Les deux graphiques ci-dessous
résument l’évolution absolue et relative des différentes catégories, avant leur constitution, puis
à partir de la période 3 (2005-2011) pendant laquelle les transferts de gestion et les autres
initiatives ont été mises en place :
13
Taux annuel de déforestation (%)
0.80
0.60
0.40
0.20
0.00
Période 1
Période 2
Période 3
TG avec NODE
TG avec Pacte de Conservation
TG COGESFOR
TG sans NODE ou Pacte de conservation
Ensemble CAZ
Différentiel des taux (%)
Rebond P2 et P3
Rebond P2 et P1
-0.80
-0.60
-0.40
-0.20
0.00
0.20
0.40
0.60
0.80
1.00
Ensemble CAZ
TG COGESFOR
TG avec Pacte de Conservation
1.20
TG avec NODE
Ces différentiels ont été calculés en comparant l’accroissement ou la diminution du taux de déforestation (par
rapport à la période précédente) de chaque groupe considéré. Les surfaces ont été agrégées (un groupe = une
parcelle). Ce dernier graphique montre les évolutions relatives entre deux périodes.
25. Les programmes NODE sont mises en œuvre par les partenaires relais qui sont des prestataires
de services pour CI. Les pactes de conservation quant à eux sont mis en œuvre directement
auprès des VOI sans passer par un intermédiaire. Si le programme NODE a une emprise
spatiale plus importante en termes de VOI touchés, les subventions accordées sont cependant
moins importantes dans le cadre du programme NODE que dans le cadre des PC. Ainsi, le
montant moyen des subventions versées par l’ANAE pour une VOI est de $1150/an, tandis
que les subventions des PC sont comprises entre US$4000 et US$5000/an, et elles sont un peu
plus élevée pour les transferts de gestion de COGESFOR (entre US$ 5500 et 6000). Selon
certains responsables impliqués dans les programmes NODE, ce programme n’a pas conduit à
une amélioration palpable du cadre de vie des populations locales. Les activités mises en
œuvre par les prestataires sont jugées peu adaptées aux contraintes locales et ne répondent pas
aux besoins des paysans
26. La principale critique formulée par les prestataires de services concerne l’exigence de CI à ses
prestataires de services qu’au moins 75% du montant des subventions NODE bénéficient
directement aux communautés locales, limitant ainsi le niveau de l’accompagnement. Cette
14
situation traduit en vérité un manque de ressource financière, conduit à un « saupoudrage »
des activités entre les différents VOI qui ont peu de moyens et qui sont peu encadrés.
Concernant CI, le principal reproche adressé est celui du manque d’investissement sur le
terrain, en particulier dans les activités de suivi des prestataires de services. Au niveau
local, cette affirmation est confirmée par certains VOI qui reprochent à CI de ne jamais venir
sur le terrain. Réciproquement, CI reproche à ses partenaires relais leur manque de
compétences en matière d’évaluation de leurs activités. Les partenaires relais peinent à
fournir à CI des comptes rendu de suivis de leurs impacts. Ces manques de compétences
concernent également les compétences techniques en matière de protection de
d’environnement et de développement rural.
27. Des enquêtes de terrain menés directement par des membres de la mission en 2009 sur les
pactes de conservation indiquent que plusieurs villages sont dans une situation de crise agraire
correspondant à l’épuisement progressif des capacités productives du milieu dans un système
d’abattis-brûlis qui ne parvient plus à s’étendre dans de nouvelles zones de forêt. Cette crise
agraire est aiguillonnée par une forte croissance démographique qui conduit à la subdivision
des parcelles lors des transferts d’héritage foncier. Les surfaces restreintes doivent être mises
en culture plus souvent pour nourrir le ménage, d’où un raccourcissement des jachères qui
entraîne une baisse de la fertilité et de rendements de la culture du riz sur tanety. La
durabilité des actions de conservation passe nécessairement par la résolution de la crise
agraire que subissent les communautés villageoises de la zone. Le problème essentiel à
résoudre est celui de la productivité en déclin des terres cultivées, notamment sur les tanety,
lié à la baisse du temps de jachère (elle-même liée à l’accroissement du nombre de ménages
qui accèdent à la terre).
28. Enfin, la question se pose quant à la capacité des bénéficiaires, les VOI, à gérer les
subventions de manière honnête et transparente. Les cas de fraudes, d’accaparement des
bénéfices sont nombreux, et la question de la représentativité des VOI est largement posée par
l’ensemble des acteurs de la conservation à Madagascar. Pour surmonter cette difficulté,
« l’agence d’administration de la part des fonds destinés aux populations » (voir schéma cidessous) aura pour responsabilité de vérifier l’utilisation rigoureuse de ces subventions en
collaboration avec le « Comité de suivi ». Le « comité d’orientation » sera tenu informé des
problèmes rencontrés.
15
Sigles utilisés :
AP : Aire Protégée
AGR : Activités Génératrices de Revenus
CAZ : Corridor Ankaniheny Zahamena
CI : Conservation International
CIME : Comité Inter Ministériel pour l’Environnement
CIROE : Comité Inter Régional d’Orientation et d’Evaluation de la NAP CAZ
CSA : centre de services agricoles, structure pérenne d’interface entre les offres et demandes en
services agricoles, présents dans tous les districts de Madagascar
CSS : Comité Sectoriel de Suivi des activités dans la NAP CAZ
CDB : Convention sur la Diversité Biologique
CCNUCC : Convention Cadre des Nations Unies sur le Changement Climatique
COGESFOR : Projet de « Gestion durable des ressources naturelles pour la conservation de trois
régions hotspot de la biodiversité à Madagascar »
DGF : Direction Générale des Forêts
DREF : Direction Régionale des Eaux et Forêts
FAPB : Fondation pour les aires protégées et la biodiversité
FCPF : Forest Carbon Partnership Facility
FF : Fond Forestier
NAP : Nouvelle Aire Protégée
OPJ : Officier de Police Judiciaire
PDD : Project Design Document
PGESS : Plan de gestion environnementale et de sauvegarde sociale
PTA : Programme Annuel de travail
PV : Procès-verbal
PSE : Paiements pour Services Environnementaux
REDD : Réduction des Émissions dues à la Déforestation et la Dégradation des forets
REDD+ : REDD incluant la conservation, la gestion durable des forêts et l’amélioration des stocks de
carbone forestier
VCS : Verified Carbon Standard
REL : Niveau d’émission de référence nationale
RL : Niveau de référence national
R-PP : Readiness Preparation Proposal
UCPE : Unité Centrale de Gestion des Projets Environnementaux
VOI : Vondron'olona ifotony (dénomination malgache pour désigner les Comités de Base, ou COBA,
issus de la loi Gelose)
ZOC : Zone d’occupation Contrôlée
ZUC : Zone d’Utilisation Contrôlée
ZUD : Zone d’Utilisation Durable
16
A.
INTRODUCTION
On rappellera brièvement les termes de référence de cette étude :
•
•
•
Identifier l’approche optimale en termes de partage des bénéfices, en veillant notamment à
ce que les coûts de fonctionnement nécessaires à la continuité du projet soient couverts, et
en se concentrant sur les options de gestion et de transfert de la part des fonds aux
communautés locales.
Évaluer en termes d’impacts sur la déforestation les résultats des programmes NODE et
Pactes de conservation mis en œuvre ces dernières années
Proposer un cadre légal formalisant les mécanismes de partage des bénéfices identifiés et
sélectionnés.
Le contexte :
À Madagascar, la mise en œuvre de la REDD+ est actuellement envisagée dans le cadre de projets
pilotes mis en œuvre par des délégataires de la gestion de Nouvelles Aires Protées (NAP) reposant
sur quelques essais de vente de crédits carbone sur les marchés volontaires i. Dans ce contexte la
réalisation de projets liés aux ventes de carbone est généralement envisagée comme une
contribution directe au financement des aires protégées. Une attention particulière est accordée par
les porteurs de projets REDD+ à la garantie des mesures de protection de la biodiversité et des
ressources naturelles et à la durabilité des processus qui les sous-tendent, se conformant ainsi aux
recommandations du secrétariat de la CDB au secrétariat de la Convention cadre des Nations Unis
sur le changement Climatique (Communication du 26.09.2011).
Concernant la NAP du Corridor Ankaniheny Zahamena (CAZ), CI, délégataire de la gestion de cet
espace, est porteur d’un projet de certification de 47 millions de tonnes de CO2 sur 30 années (2008
(première année de comptabilisation) – 2037 (dernière année de comptabilisation). La première
période de comptabilisation est 2008 – 2017. Un contrat de vente de crédits carbone passé entre
l’Etat malgache et le BioCarbonFund en 2008 concrétisera la première de ces ventes de carbone
certifié. L’effectivité de la protection du Corridor Ankanihena Zahamena en tant qu’aire protégée de
type « Réserve de ressources naturelles » constitue donc une finalité des projets liés aux ventes de
carbone dans cet espace. Cette effectivité se traduit par la mise en place d’un système de
gouvernance adéquate et de mesures appropriées tant à l’intérieur (noyau dur, ZOC, ZUC, ZUD) qu’à
l’extérieur de l’aire protégée (zone de protection de l’AP). Le contrat pose les conditions d’une vente
de 430 000 tonnes de carbone évitées sur 4 années (2009-2012) dans le CAZ entre la République de
Madagascar et la BIRD, trustée du BioCarbonFund. Ces 430 000 tonnes de carbone concernent
80 000 ha de forêt primaire à préserver sur une période de 30 années. Le BioCarbonFund vise, au
travers de l’appui à des projets REDD, deux objectifs :
-
promouvoir l’attractivité des capitaux privés dans les PED qui éprouvent des difficultés à se
positionner sur le marché du carbone,
promouvoir l’amélioration des conditions de vie des populations locales dans l’esprit de la
CDB et de la Convention pour la lutte contre la désertification et la dégradation des terres
(considérants du contrat de vente du 15.04.2008).
17
B.
I.
LA CLÉ DE RÉPARTITION DES REVENUS CARBONE (cf Annexe
juridique 1)
La question de la « propriété du carbone »
Même si cette question n’est pas essentielle pour la présente étude, il semble nécessaire de revenir
sur ce point, afin de le clarifier et d’aider les acteurs à formuler le problème d’une manière qui
permette sa résolution dans l’avenir.
Le carbone est un élément de l’univers (l’un des plus abondants) et correspond à ce que les juristes
désignent par le terme de « chose ». Toutes les choses ne sont pas des biens, il faut une possibilité
d’appropriation pour faire d’une chose un bien, commercialisable. Parler de propriété du carbone est
donc impropre du point de vue logique. En outre, cela inciterait à penser que l’on pourrait faire
commerce de « stocks de carbone » contenus dans les arbres. Or, le principe des mécanismes
économiques visant à favoriser la réduction des émissions de gaz à effet de serre et le stockage du
carbone, repose sur la rémunération d’une différence (variation de stock, réduction des émissions
par rapport à une référence) et jamais d’un stock. En d’autres termes, ni un pays ni un particulier ne
peut prétendre être rémunéré pour le stock de carbone que renferme son territoire ou sa propriété,
à moins de pouvoir montrer (et dans le cadre de mécanismes encore en cours de négociation au
niveau de l’UNFCCC) que sans action intentionnelle de protection active de ce stock, celui-ci serait
rapidement réduit jusqu’à disparaître.
Ce qui est susceptible d’appropriation n’est pas le carbone, mais ce qu’on nomme communément les
« crédits carbone ». Dans le langage des mécanismes internationaux, des dénominations précises ont
été données aux différentes catégories de crédits. Dans le cadre du MDP, les crédits sont appelés
URCE (Unité de réduction certifiée des émissions, ou CER en anglais). Dans le cadre des « projets
REDD+ », ce sont les systèmes privés de certification qui ont fait connaître les sigles qu’ils
commercialisent ; ainsi VCS appelle les crédits qu’il certifie Verified Emissions Réductions (VER).
Ces « crédits carbone », biens commercialisables, sont des créations immatérielles qui ne préexistent
pas à l’ensemble du processus qui est nécessaire pour les créer. Pour être créés, il est nécessaire que
soit entrepris un processus très spécifique (mesure du carbone, élaboration de scenarii de référence,
mise en place de systèmes de MRV, enquêtes liées aux clauses de sauvegardes sociales, estimation
des fuites, certification des crédits…) dont le document de projet (PDD) du projet CAZ fournit un
exemple. En d’autres termes, c’est le processus (donc le projet) qui crée ces crédits carbone.
Dans le cadre du MDP, les URCE sont liées à l’augmentation du stock éligible (i.e. considéré comme
additionnel, notamment) du fait de l’établissement et de la croissance des plantations. La question
de la propriété des crédits carbone issus des plantations a rarement été posée dans le cadre du
MDP : il est implicitement admis que le promoteur du projet qui investit dans la plantation bénéficie
des crédits carbone que le projet génère. Si la plantation s’effectue sur la terre d’un tiers, outre le
loyer (logique du fermage), des clauses contractuelles peuvent prévoir un partage des bénéfices
entre le propriétaire du terrain et le promoteur du projet (logique du métayage). Dans certains cas,
les revenus issus de la commercialisation des crédits carbone sont taxés par l’État.
18
La situation est-elle différente dans le cadre des projets REDD+ comme celui du CAZ dont l’activité
est la « déforestation évitée » ? La mission considère que les choses sont très similaires à la situation
d’une plantation MDP réalisée sur la terre d’un tiers : si la propriété des crédits carbone va
logiquement au promoteur du projet (ou aux co-promoteurs), l’État est fondé à demander un
partage des bénéfices au titre de sa position potentielle de propriétaire des forêts du CAZ.
Concernant ce dernier point, malgré l’affirmation posée dans les arrêtés de protection temporaire
des NAP et dans le contrat de délégation de la NAP CAZ, l’Aire protégée, d’un point de vue foncier,
n’est pas « propriété de l’État », car elle n’est pas immatriculée à son nom. Aucun texte légal depuis
la réforme foncière de 2005 ne permet d’asseoir légalement cette affirmation ; l’article 38 de la loi
2005-019 du 17 octobre 2005 prévoyant l’établissement d’un régime juridique spécifique pour les
terres relevant notamment du droit forestier et des aires protégées. Rappelons en effet que le COAP
(loi 2001- 005 du 11.02.2003) ne s’applique qu’aux parcs nationaux, réserves naturelles intégrales et
réserves spéciales, donc pas à la « réserve de ressources naturelles » du CAZ. L’arrêté interministériel
n°52005/2010 du 20 décembre 2010 pose en outre explicitement la possibilité de délivrer des
certificats fonciers dans la zone tampon. Cette perspective ne devrait toutefois pas être envisagée
dans le CAZ si les forêts classées ou la réserve de ressources naturelles du périmètre concerné étaient
immatriculées 1
II.
La clé de répartition
La DGEF et CI ont eu en 2013 des discussions assez avancées pour définir les quotes-parts fixes de
répartition. La répartition sur laquelle il semble y avoir eu un certain niveau de convergence était la
suivante :
-
-
50% des revenus à l’appui des populations riveraines/ communautés locales pour
leurs initiatives communautaires (y compris les frais de gestion des structures locales
d’encadrement) en matière de gestion des ressources naturelles, de conservation et
développement communautaire, en vue de la réduction d’émissions de CO2 ;
20 % des revenus à l’Administration forestière pour la supervision du projet et
l’appui aux activités de surveillance et contrôle des ressources forestières ;
20% des revenus pour les frais de gestion du projet du gestionnaire délégué
4% des revenus pour les frais de commercialisation du carbone
3% des revenus pour les divers frais techniques (registre, MRV)
3% des revenus pour des frais liés à l’administration générale des fonds Carbone
(sans doute l’UCPE dans un premier temps pour remplir un rôle d’agence fiduciaire)
Cette répartition écarte les collectivités territoriales du partage des revenus, alors qu’elles sont
affectées par la conservation (pertes des ristournes d’exploitation) et qu’elles sont censées jouer un
rôle dans le développement local sur les territoires qu’elles administrent. Le choix qui sera effectué
concerne la répartition des revenus carbone du BioCarbon Fund mais pourraient servir pour les
revenus futurs du projet REDD+. Par ailleurs, cela pourrait inspirer la répartition des revenus des
autres projets REDD+ à Madagascar.
1
Rappelons également que, outre les activités foncières développées à Didy dans le cadre du projet COGESFOR
(sécurisation foncière des VOI et immatriculation de la forêt d’Ambohilero), les activités de délimitation de l’AP ont été
réalisées par l’actuel délégataire de la gestion en 2007 et n’ont pas été réactualisées depuis. A ce stade, le CAZ n’est inscrit
ni sur les plans de repérage des services topographiques et des domaines d’Ambatondrazaka, ni sur ceux de Tamatave
19
La mission a effectué plusieurs consultations avec les parties prenantes, se rendant à plusieurs
reprises dans le CAZ (notamment dans les communes rurales de Maroseranana et de Didy, en plus de
concertations avec des Fédérations de VOI à Moramanga). En outre, les représentants de fédérations
de VOI, ainsi que le maire de Didy, ont participé à la réunion de restitution de l’étude, le 17 mai 2013
à Antananarivo .
Après consultation des différentes parties prenantes, et suite à une discussion approfondie en
comité de pilotage, il est apparu que :
-
-
-
-
Le principe de 50% aux populations locales et riveraines était largement accepté. Il y a bien
eu des souhaits de monter jusqu’à 80% exprimés dans les réunions sur le terrain avec des
représentants des populations, mais on peut considérer qu’il s’agissait plus d’un « ballon
d’essai » que d’une revendication convaincue. Cette part de 50% comprend également les
frais de gestion des prestataires.
Le principe d’une quote-part pour les communes concernées par la gestion du CAZ n’a pas
rencontré d’objection ouverte. La question qui s’est posée a été de savoir sur quelle autre
part devait être prise cette part des communes. Une première hypothèse a été de la prélever
sur la part de l’administration, mais il est rapidement apparu que les besoins de financement
pour la supervision et le contrôle de l’AP, décisifs pour maîtriser la déforestation et la
dégradation, seraient parmi les premiers affectés par des revenus moins élevés que ceux
anticipés par le PDD du projet REDD. D’autre part, le besoin de réaliser également des
activités d’intérêt collectif qui puissent bénéficier à l’ensemble des populations riveraines
(au-delà des seuls VOI) ayant été souligné à de multiples reprises (cf. infra), il est logique que
la commune en soit le maître d’ouvrage et qu’elle puisse disposer d’une fraction de la part
des fonds destinée aux populations pour ce faire.
La proposition de la mission est que 10% des fonds soient destinés aux communes du CAZ,
assortis d’un cahier des charges précisant les principes d’utilisation de ces fonds. L’utilisation
de ces fonds se fera sous la supervision de l’agence d’administration, qui évaluera à
intervalles réguliers l’utilisation de ces fonds et leur efficacité.
L’agence d’administration devra être rémunérée pour ses tâches. À court terme, il est
possible de mobiliser 4% des 1,5 millions USD (60.000 USD) prévus par l’ERPA. Mais à moyen
terme, il faudra assurer une rémunération à cette agence (même s’il s’agit du délégataire qui
l’assure). Si les revenus excèdent les besoins, il n’y aura pas de problème ; mais si les revenus
sont tout juste suffisant, il sera inévitable que cette agence se rémunère sur la part des fonds
qu’elle gère, c’est-à-dire sur les 50% destinés aux populations (qui risque fort de jouer alors
le rôle variable d’ajustement).
La clé de répartition suggérée par la mission diffère peu de celle qui a été discutée entre la DGF et la
délégataire avant la mission. Elle s’établirait ainsi :
Clé de répartition proposée par la mission :
•
•
•
20% pour le gestionnaire de l’AP et du projet REDD+, afin de couvrir les coûts de gestion et
de fonctionnement
20% pour la DGF et les DREF, afin d’assurer les fonctions de supervision et de contrôle
3% pour l’agence fiduciaire en charge de la gestion et du décaissement de l’ensemble des
20
fonds carbone
3% pour les frais techniques spécifiques du projet carbone (MRV, mise à jour du scénario de
référence)
4% pour les frais de marketing/commercialisation. À noter que ceci ne s’appliquera que
pour les revenus futurs. Dans le cadre de l’ERPA, c’est le BioCarbon Fund qui prend en
charge ces frais de commercialisation.
Un bloc de 50% destiné aux populations locales, subdivisé en deux parties :
•
•
•
III.
o
10% pour les communes du CAZ pour des investissements collectifs à caractère social
(écoles, dispensaires, adduction d’eau…) qui bénéficieront à l’ensemble des populations. .
Ces investissements pourront être considérés comme des co-bénéfices de la gestion durable
du CAZ.
o
40% pour les populations (y inclus les frais de gestion des éventuels prestataires), à
orienter vers (i) des investissements productifs individuels ou collectifs dans des
activités génératrices de revenus et des améliorations du système agro-sylvopastoral, (ii) des incitations directes à la conservation
Taux de couverture des besoins financiers entrainés par la clé de
répartition proposée
La mission a analysé le taux de couverture des besoins financiers en fonction de plusieurs hypothèses
de revenus REDD+ annuels dans le futur. Les besoins financiers ont pu être estimés pour 3 fonctions :
(i)
(ii)
(iii)
La gestion du projet REDD+, à travers les coûts annuels du délégataire
Les coûts liés au projet carbone (enregistrement et vérification, commercialisation), à
travers les chiffres mentionnés dans le PDD
Les coûts de supervision et de contrôle qui reviennent à l’administration forestière à
travers le DGF (supervision) et les DREF (contrôle) 2.
Les besoins financiers des VOIs, des populations locales et des communes (pour les investissements
collectifs) n’ont pas pu être estimés. Cela nécessiterait des enquêtes de terrain approfondies pour
approcher un coût d’opportunité agrégé des ménages ayant perdu des droits d’accès du fait de la
création de la NAP. A ce coût, il conviendrait d’ajouter la valeur estimée des investissements
2
Pour estimer le besoin financier nécessaire à une supervision et un contrôle efficace, la mission a examiné les dépenses
consenties par la société exploitant la mine d’Ambatovy pour financer l’activité de la branche de l’administration forestière
sur le site d’Ankerana (6800 ha). Dans cette zone, gérée selon de hauts standards environnementaux, la déforestation serait
passée de 2,5% à 0,1% entre 2009 et 2011, d’après les données fournies par la société. Si l’on extrapole les dépenses
affectées au financement des actions de contrôle de l’administration dans cette zone à l’ensemble du CAZ, on arrive à un
besoin financier annuel de $3 à 3.5/ha/an (qui correspond au coût d’un très bon contrôle de l’administration forestière sur
le terrain). Cependant il faut garder à l’esprit que (i) Ankerana est une zone pilote et que les investissements sont très
élevés et sans doute non généralisables pour l’ensemble du CAZ, (ii) qu’il y a des effets d’échelle et que le ‘scaling up’ doit
conduire à une baisse significative du coût par hectare. Sur les 370.000 ha du projet REDD CAZ, ceci conduirait à estimer
grossièrement à environ $500 – 600.000 le besoin financier de l’administration pour assurer un contrôle de très bonne
qualité, sachant qu’il n’y aura vraisemblablement pas assez de revenus pour assurer un tel niveau de contrôle. Une autre
approche, à partir des budgets prévisionnels des DREF (estimés avec CI), indiquent un coût annuel de $80.000 uniquement
pour les activités de contrôle. Nous avons décidé d’adopter un compromis entre les deux estimations et de fixer à $300.000
/an le besoin financier pour assurer une supervision et un contrôle de qualité acceptable.
21
nécessaires pour offrir des alternatives économiques durables (intensification agricole, élevage,
agroforesterie, AGR) qui permettrait aux populations de réduire leur niveau de pauvreté.
Les tableaux ci-dessous indiquent les taux de couverture des besoins financiers annuels sous divers
scénarii de revenus carbone annuels, en prenant en compte la période 2013-2020, qui risque d’être
déterminante pour le projet (les projections plus lointaines nous paraissant très aléatoires).
 Rappel des hypothèses du PDD :
- Prix de la tonne de CO2 évitée de $7.00
- 15% des crédits placés en réserve (non commercialisés, mais enregistrés VCS-CCB)
- 70% des crédits commercialisés (crédits disponible pour être vendus après mis en réserve de
15% des crédits pour prendre en compte le risque de non permanence. D’après les tableaux
financiers du PDD, ces crédits en réserve sont également enregistrés auprès de VCS)
- Index de performance du projet (100%= zéro déforestation) :
2013
53%
2014
61%
2015
69%
2016
76%
2017
84%
2018
84%
2019
84%
2020
84%
Le scénario de référence (taux de déforestation projeté en l’absence du projet) a été fixé à 1,26% par
an. Ce taux est largement supérieur au taux actuel observé sur le CAZ, qui est d’environ 0,6 % par an
(Ramaroson 2012). À Madagascar, le taux moyen de déforestation était estimé à 0,83% par sur la
période 1990-2000, et de 0,53% par an sur la période 2000-2005 (on lira en annexe, une analyse
critique des hypothèses du PDD). Ce qui veut dire qu’en 2014, par exemple, avec un taux projeté
d’efficacité de 61%, le taux annuel de déforestation s’établirait à 0,49% ; mais avec le scénario
projeté de 1,26% par an, cela signifierait une « diminution » du taux de déforestation par plus de 2
par rapport à la prévision « sans projet ».
22
Tableau 1 : Simulations des revenus possibles et des besoins financiers
Hypothèse optimiste (PDD)
Hypothèse médiane
Hypothèse pessimiste
Part des
revenus
Revenus REDD
annuels moyens
entre 2013 et
2020 (70%, $7)
Besoins annuels
moyens entre
2013 et 2020
(70%, $7)
Couverture
($7, 70%)
(rev/besoins)
Revenus
REDD
annuels
moyens
entre 2013
et 2020
(30%, $3)
Gestionnaire
20%
2 109 300
325 333
648%
387 422
325 333
119%
258 282
325 333
79%
903 986
325 333
278%
Administration
forestière
20%
2 109 300
300 000
703%
387 422
300 000
129%
258 282
300 000
86%
903 986
300 000
301%
Communautés
locales
40%
4 218 600
[4 218 600]*
774 845
[774 845]*
516 563
[516 563]*
1 807 971
[1 807 971]*
Collectivités
locales
10%
1 054 650
[1 054 650]*
193 711
[193 711]*
129 141
[129 141]*
451 993
[451 993]*
Agence fiduciaire
3%
316 395
[316 395]*
38 742
[38 742]*
135 598
[135 598]*
Projet carbone
7%
738 255
922 225
90 399
422 450
316 395
542 763
100%
10 546 499
7 137 202
1 291 408
1 732 229
4 519 928
3 563 658
Total
"Rente"
3 409 297
80%
Besoins
annuels
moyens
entre 2013
et 2020
(30%, $3)
58 113
[58 113]*
135 598
457 318
1 937 112
2 109 320
-
172 208
Couverture
(30%, $3)
Revenus
REDD
annuels
moyens
entre 2013
et 2020
(30%, $2)
Besoins
annuels
moyens
entre 2013
et 2020
(30%, $2)
Hypothèse prix faibles
et volumes élevés
30%
-
440 821
Couverture
(30%, $2)
Revenus
REDD
annuels
moyens
entre 2013
et 2020
(70%, $3)
Besoins
annuels
moyens
entre 2013
et 2020
(70%,$3)
Couverture
(70%,$3)
21%
58%
956 270
(*) : il ne s’agit pas des besoins financiers réels (qui restent indéterminés) ; on a simplement repris le chiffre du revenu découlant de la clé de répartition.
23
Commentaires :
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• L’hypothèse optimiste
L’hypothèse optimiste de revenus carbone annuel moyen d’environ US$10 millions entre
2013 et 2020 repose sur des hypothèses (i) de prix du carbone relativement élevé, (ii) d’une
bonne performance de commercialisation (70%), (iii) d’un taux d’efficacité du projet élevé.
Sous ces hypothèses, les besoins de financement du gestionnaire du projet et de
l’administration forestière sont plus que largement couverts. Dans un tel cas de figure, il
apparaîtrait une « rente carbone » (les revenus excédant largement les besoins financiers).
Cette « rente » pourrait recevoir plusieurs affectations, mais la plus évidente serait de
l’affecter en priorité au bénéfice des populations locales pour compenser les coûts
engendrés par les pertes d’accès sur leurs terroirs et lutter contre la pauvreté.
• L’hypothèse médiane :
Dans cette hypothèse le prix du carbone est bas (US$3/tCO2) et le projet a du mal à trouver
des acheteurs
Les besoins financiers du gestionnaire et de l’administration sont couverts, avec un léger
excédent
Le coût du projet REDD (enregistrement VCS, vérification, commercialisation, etc.) ne sont
couverts qu’à 30%.
Les faibles excédents ne permettent pas de combler le déficit lié aux coûts spécifiques du
projet REDD. Un déficit global apparait.
La logique serait que les 3 piliers de base du projet REDD (gestionnaire délégué,
administration de supervision et de contrôle, « bureaucratie carbone ») voient leurs
financements sécurisés. La variable d’ajustement serait donc la part aux populations et aux
communes.
• L’hypothèse pessimiste :
Dans cette hypothèse non seulement les prix du carbone sont bas (US$2/tCO2) mais en plus
le projet a du mal à vendre ses crédits (les bas prix étant souvent associés à une demande
insuffisante).
Les besoins financiers des 3 piliers ne sont pas couverts, notamment ceux spécifiques au
projet carbone.
La part destinée aux communes et aux populations constitue la variable d’ajustement, au
risque d’éroder l’efficacité du projet (transferts insuffisants pour faire accepter la
conservation).
• L’hypothèse « prix faibles, volumes élevés » :
Dans cette hypothèse, on a une rente carbone mais moins élevée que dans l’hypothèse 1.
Les coûts du projet carbone ne sont couverts qu’à 58%, mais les surplus des lignes du haut
(gestionnaire, administration) permettent des transferts.
Cette hypothèse met en évidence le coût élevé de la « bureaucratie » carbone, lié
notamment au fait que les frais d’enregistrement VCS et CCB (les labels sont associés) sont
calculés sur les volumes émis (US$0.15 par tonne) indépendamment du prix du carbone et
que CI prévoit également des frais élevés pour la gestion et le marketing.
Ces différents scenarios dépendent de l’état du marché volontaire du carbone (demande, prix), mais
également de l’efficacité du projet. Les hypothèses de progression de l’efficacité du projet (de 20% à
80% en 2017) dépendent des investissements qui seront réalisés :
“The Effectiveness Index was conservatively estimated based on project implementation
activities. We assume that in the first year we would have an effectiveness of 0.2 and a 0.84
24
in the year 2017. The yearly increment on the EI was proportional to the projected costs” (p.
129)
Ceci signifie que si la demande et le prix du carbone ne sont pas suffisants, l’investissement dans les
actions incitatives pour la conservation risque d’être restreint (à moins d’autres sources de
financement), ce qui ferait diminuer l’index d’efficacité du projet. Une autre remarque du PDD vaut
d’être mentionnée :
“Past experience shows that deforestation in Madagascar decreases during periods of strong
regulation; and then suddenly increases as soon as the regulations are no longer enforced.
Deforestation is also widely associated with political uncertainty” (p. 28).
Le “rebond” de la déforestation observée entre 2005 et 2011 (dernières données disponibles)
montre que l’accroissement continu de l’index d’efficacité du projet n’est pas une hypothèse très
solide dans la mesure où elle dépend largement du contexte politique et institutionnel à Madagascar,
largement imprévisible.
IV.
Implications pour les contrats
Il découle des analyses qui précédent que la part des populations (communautés + communes)
constituerait une « variable d’ajustement » dont le montant absolu dépendra des revenus carbone
effectivement perçus. Ceci devra être mentionné dans le cahier des charges de l’agence
d’administration et l’ajustement sera validé par le CIROE, en amont de l’établissement des contrats
avec les VOI et les communes.
25
C.
LA GESTION DE LA PART DES REVENUS AFFECTÉE AUX
COMMUNAUTÉS
Une fois la clé de répartition adoptée, il faudra trouver des moyens simples et opérationnels de de
transférer les 50% (y inclus les 10% aux communes) aux populations concernées. Nous proposons, en
application du cahier des charges de l’Agence d’administration, l’établissement de contrats de
subvention annuels au profit des communes et des VOI pour la réalisation de projets susceptibles de
promouvoir des changements de comportements favorisant une gestion durable des RNR. (Cf
Annexes Juridique 2 et 3).
I.
Schéma proposé
On rappelle ici la clé de répartition fixe retenue par le comité de pilotage de l’étude :
Clé de répartition négociée
avant l’étude
20% à l’État
20% au gestionnaire de la NAP
3% à l’agence fiduciaire
4% pour la commercialisation
des crédits carbone
3% affectés à la réalisation du
MRV et autres frais liés au
projet REDD
50% aux populations locales
Propositions et précisions apportées par l’étude
20% au MEF et aux DREF pour la supervision et le
contrôle des activités réalisés dans la NAP CAZ, y compris
le suivi-évaluation des VOI
3% à l’agence fiduciaire pour assurer ses activités
d’administration et de contrôle financier, ces fonds
pouvant être placés le temps avant leur reversement aux
bénéficiaires selon les termes du cahier des charge défini,
les intérêts étant reversés soit dans le projet, soit en
capital de la fondation.
4% pour la commercialisation et la gestion des crédits
carbone vendus certifiés par le certificateur (VCS et CCB)
Aujourd’hui, cette tâche est assurée par le délégataire.
40% aux populations locales administrés par les
communes et les fédérations de VOI sur la base de
contrats de PSE passés avec les VOI, les organisations
paysannes, les coopératives agricoles et les coopératives
forestières.
10% aux communes pour la réalisation de travaux
d’intérêt collectifs et pour renforcer leur gouvernance
Le schéma d’ensemble proposé pour la répartition des fonds est celui-ci :
26
Figure 1 : Schéma générique
27
Figure 2 : Schéma « Administration des fonds par une Fondation, gestion en régie des prestations »
28
Figure 3 : Schéma « Administration des fonds par le délégataire (CI), gestion en régie des
prestation »
29
Figure 4 : Schéma « Administration des fonds par une Fondation, gestion directe des fonds par les
bénéficiaires (VOI) »
30
Figure 5 : « Administration des fonds par le délégataire de l’AP (CI), gestion directe des fonds par
les bénéficiaires (VOI) »
Descriptif succinct :
1. L’agence fiduciaire de gardiennage des fonds ERPA/REDD+ : aujourd’hui, ce rôle est confié à
l’UCPE. Demain, il pourrait être confié à une autre entité, comme une Fondation
2. La gestion de la part des fonds aux populations serait confiée à une « agence
d’administration ». L’agence d’administration n’est pas forcément le délégataire (schéma 3
et 5), cela peut être un tiers (schémas 2 et 4).
3. Trois options d’exécution sont envisageables pour employer la part des fonds aux
populations :
–
–
–
En « régie »: par l’agence elle-même (sélection projets, encadrement…) (schémas 2 et 3)
Par l’intermédiaire de prestataires spécialisés (cela peut aussi se combiner avec
l’exécution en régie)
Par les bénéficiaires eux-mêmes: (schémas 4 et 5) on peut envisager une association
entre fédérations de VOI, VOI et commune qui décideront de l’utilisation des fonds (sur
la base d’un cahier des charges). Une telle association aurait la possibilité de
constitution de coopératives ou de faire appel également à des prestataires
Ces trois options ne sont pas mutuellement exclusives. Il est possible que la gestion se fasse en régie
31
et/ou par l’intermédiaire de prestataires dans certaines parties du CAZ tandis que la gestion se ferait
par les bénéficiaires eux-mêmes dans d’autres zones. Dans la zone de Didy, les fédérations de VOI et
la commune ont manifesté le souhait de gérer eux-mêmes la part des fonds et la mission
recommande une expérimentation en ce sens en laissant le choix aux fédérations de VOI et aux
communes concernées.
•
•
•
•
•
Le comité d’orientation sera notamment chargé d’établir les orientations stratégiques. Une
section lui est consacrée plus avant. Il serait basé sur Comité inter-régional d’orientation et
d’évaluation (CIROE)
Les fonctions de comité de suivi seraient assurées par un comité de coordination sectorielle
(CCS) qui devrait rassembler les Communes, les Communautés de base, les Organisations
paysannes et les Coopératives agricoles et forestières participant à la gestion des ressources
naturelles dans les six secteurs (on se reportera à la section sur le CCS).
Les communes du CAZ recevraient une quote-part sur les 10% qu’on propose d’affecter aux
communes. Les communes éligibles à cette subvention seraient celles dont plus de 50% du
territoire est situé dans le CAZ. Les sommes reçues seraient affectées à des investissements
collectifs visant l’amélioration des conditions de vie des populations du CAZ. Les évaluations du
MEFE devront veiller à ce que les communes s’acquittent effectivement de cette mission.
Les activités à réaliser par les VOI avec les fonds versés seraient :
(i)
Des activités génératrices de revenus (AGR) et des actions d’intensification agricoles,
notamment dans les zones hors forêt.
(ii)
Des patrouilles pour contrôler l’activité dans le CAZ et pour réaliser le suivi
environnemental
Si les VOI associés aux communes sont gestionnaires des fonds, alors un cahier des charges
précisera des obligations spécifiques vis-à-vis des occupants des ZOC, avec l’introduction de
dispositifs incitatifs et conditionnels (type PSE) pour assurer le respect des obligations légales,
mais aussi des propositions et un accompagnement pour la modifications des pratiques agrosylvo-pastorales, via l’association avec un prestataire.
Précisions relatives à l’option « gestion directe par les bénéficiaires » :
Cette troisième option résulte d’un souhait exprimée par une partie des acteurs locaux (fédérations
de VOI/Communes).
Nous suggérons qu’une part des 40% destinés aux communautés locales soit consacrée aux appuis
dont la gestion va revenir directement aux bénéficiaires. Toutefois, il doit s’agir d’un fonds
compétitif afin d’instaurer une dimension « mérite » dans cette option, et pouvant être remise en
cause afin que ça ne soit pas considéré comme un droit acquis. Des critères d’éligibilité peuvent être
instaurés par l’Agence d’administration afin d’évaluer préalablement la maturité de la Fédération de
VOI/Communes (analyse des antécédents, mode de gouvernance, appréciation par les partenaires,
…).
L’agence d’administration et éventuellement les organismes d’appui se limiteront à
l’accompagnement technique et aux procédures de suivi et contrôle. Un tel fonctionnement a
comme avantage d’impliquer les VOI dans la gestion de l’appui reçu, avec comme conséquences
probables l’amélioration de la transparence du processus et la réduction du
mécontentement/malentendu dans l’interaction entre VOI et organismes d’appui.
Nous proposons une autonomie conditionnée dans la gestion de l’appui accordé, en fonction des
résultats d’une évaluation annuelle. L’évaluation portera notamment sur :
- le respect des procédures de gestion en interne des fonds,
32
la conformité de l’usage des fonds par rapport aux objectifs déclarés dans la demande de
financement,
- et sur l’analyse de la répartition effective entre part utilisée dans le fonctionnement
(fédérations VOI et particulièrement les dirigeants, Communes) et celle consacrée au
financement des actions.
Une procédure stricte relative au retrait d’argent auprès des institutions bancaires ou de micro
finances par les bénéficiaires eux-mêmes, à la programmation (par tranche en fonction des activités
à entreprendre) de déblocage de fonds ainsi qu’au paiement des achats et autres prestations,
validée par l’Agence d’administration, est à mettre en place : accord préalable d’une AG, principe de
double signature, normes de procédure de passation de marché, tenue de compte,….
-
Les bénéficiaires doivent se conformer aux objectifs qu’ils se sont fixés dans la demande d’appui en
entreprenant les actions appropriées (cas où le choix des actions à entreprendre va résulter d’une
délibération de l’AG se déroulant après l’obtention du financement, par exemple). La conformité
doit également être assurée dans le cas où les actions à mener sont déjà mentionnées dans la
demande d’appui auprès de l’Agence d’administration.
L’évaluation portera une attention particulière à la répartition effective quant à l’usage de l’appui
reçu. Il faut éviter à ce que le financement accordé soit consacrée à des frais de fonctionnement non
liés à l’exécution des actions.
II.
Avantage et inconvénients des options proposées
1. Dissociation des fonctions d’agence d’administration et de délégataire de l’AP
La fonction d’« agence d’administration » (de la part des fonds destinés aux populations locales) est
actuellement assurée par le délégataire gestionnaire de l’aire protégée du CAZ (c’est-à-dire CI), dans
le cadre de la délégation de gestion de la NAP CAZ, dont le terme est fixé à la fin 2014 (sauf
prolongation). Dans le schéma proposé, les fonctions d’agence d’administration ne sont plus
automatiquement associées au délégataire. Le gouvernement pourra décider soit de confier les deux
fonctions à la même organisation, soit de confier la fonction d’agence d’administration à une
organisation différente.
Les avantages potentiels de confier la fonction d’agence d’administration au délégataire
(« intégration ») seraient les suivants :
-
Cohérence des différentes actions impliquant les populations dans le cadre d’une stratégie
unique de gestion de l’AP
Réactivité sans doute plus grande dans l’exécution des projets et les actions correctives, lié à
l’intégration des deux fonctions
Les avantages potentiels de confier la fonction d’agence d’administration à une organisation autre
que le délégataire (« dissociation ») seraient :
-
De permettre au gouvernement de changer plus facilement d’agence d’exécution dans
l’avenir, en cas de résultats jugés insatisfaisants.
33
-
La possibilité de choisir une organisation véritablement spécialisée dans les actions de
développement communautaire.
Les désavantages de l’option « intégration » sont essentiellement le risque d’un opérateur unique qui
pourrait se révéler être peu performant dans les actions de développement et de conservation
communautaire, qui serait en conflit avec une partie des acteurs locaux, mais qui pourrait
difficilement être remplacé du fait de sa position de délégataire et de co-gestionnaire (avec
l’administration) du projet carbone.
Les désavantages de l’option « dissociation » seraient ceux liés à des différences d’approches qui
pourraient se faire jour entre deux opérateurs distincts, et à un éventuel manque de réactivité du fait
du partage des responsabilités opérationnelles. Il est clair qu’une bonne coopération entre les deux
opérateurs sera nécessaire pour rendre cette option viable.
2. La possibilité d’une gestion directe des fonds par les bénéficiaires
Cette option a été proposée suite aux discussions avec les représentants de plusieurs VOI lors des
visites sur le terrain. Il s’agit d’une demande forte d’une partie des communautés (pas de toutes).
Les avantages potentiels d’une gestion directe sont :
-
-
Une implication plus forte des VOI et des communes dans la mise en place d’actions
incitatives pour la conservation, et une appropriation possible de ces logiques de PSE.
Une meilleure connaissance des problèmes et des obstacles potentiels des différentes
activités et actions, et des conditions de leur appropriation locale.
La possibilité de développement d’associations locales de prestation de service, avec des
techniciens résidents sur place (ce qui fait défaut actuellement, les prestataires devant se
déplacer sur de longues distances)
Une possible réduction des coûts liés à l’intermédiation et un meilleur timing des
interventions
Une collaboration entre les VOI, les communes et les autres structures (coopératives
agricoles et forestières) pour un projet commun de conservation-développement
À travers la responsabilisation financière des communautés, un approfondissement de la
logique de la loi GELOSE de 1996 qui a instauré le principe des transferts de gestion des
ressources naturelles aux communautés.
Les désavantages et risques de cette option sont :
-
-
-
Un risque de détournement de fonds par des responsables locaux. Ce risque peut être
atténué par la supervision de l’agence d’administration qui sera chargée d’effectuer
régulièrement des audits.
La possibilité que la priorité soit donnée progressivement aux actions de développement par
rapport aux actions incitatives pour la conservation, notamment les actions dans les ZOC. Le
cahier des charges devra être précis à cet égard, et une bonne supervision de l’agence
d’administration sera nécessaire.
Le risque de favoritisme dans l’attribution des marchés à certains prestataires de service
locaux, lesquels pourraient en être peu compétents pour les missions confiées.
34
Il est clair que cette option, comme toute stratégie innovante, présente des risques. Mais les attentes
d’une partie des VOI sont très fortes, suite aux consultations menées à Maroseranana et, surtout, à
Didy. L’atelier de restitution de mai 2013 à Antananarivo a confirmé ces attentes, et il semble difficile
de les ignorer. Cette expérience serait, de toute façon, conditionnée aux résultats satisfaisants des
audits et des évaluations, et pourrait être interrompue en cas de problèmes graves et récurrents.
Les paiements pour services environnementaux (PSE) : éléments pour la mise en œuvre
Utiliser des PSE consiste à utiliser des incitations directes à la conservation, instruments qui
impliquent des paiements ou des transferts d’avantages aux populations usagères directes de
ressources naturelles dont on souhaite la conservation, paiements conditionnés par le respect
d’engagements contractuels vis-à-vis de l’environnement. En tant qu’incitations directes à la
conservation, les PSE ont souvent été considérés comme potentiellement plus efficaces que les
incitations indirectes des Programmes Intégrés de Conservation et de Développement (PICD) 3 qui
constituent notamment le principe de base des actions NODE menées par CI dans le CAZ.
La mise en œuvre des PSE consiste généralement à conclure un accord pour le respect d’un plan de
zonage élaboré de manière participative (dimension « restriction de droits d’usages » du PSE),
accompagné d’investissements auprès des communautés et/ou des ménages pour accroître la
productivité de leurs pratiques agricoles, pour diversifier les sources de revenus (AGR), pour
restaurer des zones dégradées, planter des arbres, des haies, développer des systèmes
agroforestiers (dimension « investissement » du PSE)… Si la dimension « restriction de droits
d’usage » implique des contrats collectifs et des contrôles communautaires (patrouilles, dîna…), la
dimension « investissement » est a priori plus tournée vers les ménages (même si certains
investissements peuvent être gérés au niveau des lignages ou d’une communauté plus large). Les
deux dimensions du paiement (ou des transferts en nature) doivent être conditionnées au respect
du contrat (et notamment du respect du plan de zonage), il est plus difficile d’interrompre la
dimension « investissement » (qui implique de la formation, des essais, etc.) au contraire de la
dimension « restriction de droits d’usage » du PSE. L’efficacité du PSE implique de travailler avec les
usagers dont les pratiques ont des impacts directs sur l’écosystème, indépendamment de leurs
droits d’usages traditionnels. La proposition de cibler en priorité les résidents des ZOC en découle.
Les VOI doivent être également partie aux contrats de PSE, notamment pour la régulation de
l’action collective.
Les éléments nécessaires à la mise en place des PSE existent dans le CAZ (transferts de gestion aux
VOI, zonages, test d’AGR…). Les Pactes de Conservation expérimentés par CI dans quelques VOI se
rapprochent quelque peu du principe des PSE, mais ils n’ont pas intégrés la dimension
« paiements » conditionnel pour le respect des plans de zonage, se limitant à la diffusion d’AGR. Il
3
Rice R. E., C. A. Sugal, S. M Ratay and G. A. Fonseca. 2001. Sustainable forest management: A review
of conventional wisdom. Advances in Applied Biodiversity Science 3:1-29 Washington, DC:
CABS/Conservation International .
Niesten E., Rice R., 2004, Gestion durable des forêts et incitations directes à la conservation de la
biodiversité, Revue Tiers Monde, n°177, pp. 129-152.
35
en va de même pour les innovations agro-écologiques proposées dans le cadre du projet Cogesfor.
L’horizon temporel des paiements ne peut être fixé à l’avance, mais il est nécessaire de pouvoir
envisager un effort continu sur plus d’une dizaine d’années, nécessitant des mécanismes financiers
pérennes. Le partage des différents bénéfices liés à l’aire protégée et à la conservation des forêts
(des revenus carbone aux appuis budgétaires, en passant par l’aide publique au développement)
devrait servir à la mise en place de ces PSE.
III.
Les bénéficiaires potentiels
La première recommandation, implicite, est d’inscrire la redistribution des revenus des ventes de
carbone envisagées dans le CAZ dans les cadres légaux, réglementaires et contractuels existants (cf
Annexe 4), et d’investir substantiellement dans une réelle politique de prévention des conflits
(Annexe 5). Trois recommandations plus spécifiques peuvent être faites dans ce contexte, en vue
d’une application plus transparente de ces dispositions légales.
1. Apprécier la répartition des acteurs à partir d’une analyse spatiale sur une base
quantitative précisée
L’ONU-REDD définit les parties prenantes au processus REDD+ comme « les groupes ayant une
voix/un intérêt/un droit sur la forêt et ceux qui seront affectés négativement ou positivement par les
activités de REDD+. Il s’agit d’organismes publics importants, d’utilisateurs formels et informels de la
forêt, d’entités du secteur privé, des peuples autochtones et des autres collectivités tributaires des
forêts » (ONU-REDD+, 2012 (3)).
Dans la perspective de l’établissement d’une clé de répartition des revenus de la vente de crédits
carbone susceptible d’atteindre les objectifs de stockage de carbone dans la forêt primaire du CAZ
sur le long terme (90 ans), il est nécessaire de partir dès le départ sur une base exhaustive et
argumentée d’acteurs concernés, cette base étant bien sur susceptible d’évolution dans l’avenir.
Cette base peut être construite à partir d’analyses spatiales compte tenu des informations contenues
dans le Système d’information géographique du délégataire de la gestion de la NAP CAZ. Ces
données, évolutives, devraient périodiquement être rendues publiques dans la mesure où elles
constitueront immanquablement des critères de sélection qui orienteront les décisions annuelles
relatives à la redistribution des revenus de la vente de crédits carbone.
 Le nombre de communes concernées par le projet reste flou. Il convient de le préciser :
source
nombre
Contrat de délégation de gestion, 2012
24
CI, 2013 – VCS monitoring report 2008-2011 – p.
13
25
CI, 2013 – VCS monitoring report 2008-2011 – p.
15
23
36
Nous arrêtons le nombre de communes concernées par la redistribution des revenus de la vente de
crédits carbone comme celles, au nombre de 24, mentionnées dans le contrat de délégation de
gestion du CAZ. Notons cependant qu’il est possible et souhaitable (afin de ne pas diluer les fonds) de
ne sélectionner qu’une partie des communes susceptibles d’être directement bénéficiaire des
revenus issus de la vente de crédits carbone. Les critères peuvent être très variables, mais si l’on
retient la nécessité de comprendre au moins 10% de son territoire dans la NAP CAZ, le nombre de
commune concernées est réduit à 14 (Cf Annexe 6).
 Le nombre de transferts de gestion (TG) concernés doit être considéré sur la base de
l’objectif affiché de l’établissement d’une ceinture verte tout autour de l’AP.
Le délégataire de la gestion de la NAP CAZ considère qu’il faudra mettre en place 128 TG pour
constituer la ceinture verte. Actuellement, selon les données SIG communiquées, 115 TG sont
concrètement considérés, et leur état d’avancement est variable.
Tableau 2 : Etat d'avancement de l'établissement des contrats de transferts de gestion par
fédération
FÉDÉRATION
Processus en
cours
Proposition
FITOKISANA
Contrat
signé
Contrat
renouvelé
1
En
évaluation
19
Total
20
SF/FVM (FITOKISANA)
5
MIARADIA
3
3
14
1
TARATRA
2
4
6
1
TSARAFANIRY
5
2
SF/AROVAN'ALA (TSARAFANIRY)
6
VAHITRINIALA
3
4
8
2
1
18
VANONA
4
7
2
2
4
19
SF/LAPIRANA (VANONA)
4
TOTAL
32
1
6
1
22
13
7
6
4
20
32
25
6
115
Il est fortement souhaitable que ces transferts de gestion s’inscrivent sur le long terme dans les
dispositions légales et réglementaires de la loi GELOSE et de ses décrets d’application, et non dans un
cadre conventionnel non protégé avec le gestionnaire délégué de l’AP comme cela est envisagé dans
le rapport de description du projet soumis à VCS (CI, 2013, p. 13). Cette dernière perspective
conduirait à remettre en question l’ensemble des droits acquis des communautés locales institués
dans le cadre du PE2 et de rompre leurs relations de partenaire privilégié avec l’administration
forestière.
Nous considérons les VOI agrées par l’administration forestière, donc celles signataire d’un contrat
de transfert de gestion en vigueur comme les seuls susceptibles de participer au processus de
37
décision et les seuls bénéficiaires des revenus issus de la vente de crédits carbone au titre des
Communautés locales de base. Soit actuellement 31 contrats signés (25 renouvelés et 6 en attente
d’évaluation).
Le renouvellement et la conclusion des contrats envisagés devront faire l’objet d’une planification
qui devrait influencer les décisions relatives à la distribution des revenus des ventes de carbone dans
le CAZ en permettant notamment l’appui aux contrats signés en cours d’année.
 Le nombre de Fédérations concernées
Les fédérations de VOI créées dans le CAZ l’ont a priori été sur la base de l’ordonnance n° 60.133 du
30 octobre 1960 réglementant le régime général des associations à Madagascar modifiée par
l’ordonnance n°75-017 du 13 août 1975. Elles disposent par conséquent de la personnalité morale.
Tableau 3 : Répartition des fédérations de VOI par secteur
N° Secteur
Nbr de fédération
Fédérations concernées
1
1
Vanona + sous fédération Lapirana
2
1
Fitokisana + sous fédération FVM
3
1
Taratra
4
1
Tsarafaniry + sous fédération Arovan’ala
5
2
Miaradia + Vahitriniala
6
1
Miaradia
Il est notable de constater que la répartition des fédérations des VOI ne correspond pas aux divisions
administratives des secteurs proposées par le gestionnaire délégué de l’aire protégée. Certains
secteurs sont concernés par une fédération et une sous fédération, sans que leurs liens ne soient
explicitement posés, et une fédération est à cheval sur deux secteurs.
Ce positionnement pose problème pour pouvoir considérer les fédérations comme des structures
décisionnelles à l’échelle des secteurs, ainsi que cela est proposé dans le projet REDD+ CAZ et dans
l’état actuel du PAG. Ce point devrait être rapidement clarifié.
 Le nombre de ménages concernés par des mesures de compensation doit également être
estimé, notamment en fonction de l’identification des groupes les plus vulnérables.
Dans le PGESS du CAZ (CI, 2012, p. 75), 2101 ménages vulnérables ont été identifiés comme étant
particulièrement affectés par le projet (PAP). Ils se répartissent dans 7 communes : Ambohimanana
(518 PAP), Fetraomby (62), Maroseranana (400), Ambohibary (160), Lakato (235), Morarano-Gare
(360) et Fito (755), mais sont tous résidents des zones de protections et/ou périphériques de la NAP
CAZ (CI, 2012, p.76).
38
Or, il semble que les populations les plus vulnérables, répondant aux critères de sélection des PAP
et concernés directement par des changements de pratiques agraires sont notamment les
populations résidentes des ZOC. Les ZOC concernent les communes de Anjahama (district de
Brikaville, Région Atsinanana), Didy (district d’Ambatondrazaka, Région Alaotra Mangoro), et Fito
(District de Toamasina II, Région Atsinanana) (voir Annexe 2).
Seule la population habitant dans les ZOC de la commune de Didy a été évaluée (à 141 ménages), le
recensement des ménages des ZOC établies sur les communes de Fito et Anjahama reste à effectuer.
Malgré les difficultés d’accès aux terrains pour les organismes d’appui, ce sont ces populations qui
devraient en premier lieu être concernées par les mesures de compensations visant une
intensification de l’agriculture au sein de l’aire protégée (Desbureaux 2012, p. 88). Mentionnons que
ces estimations ne tiennent pas compte de la croissance démographique, importante dans la zone
(plus de 4% par an). Compte tenu de l’échelle temporelle de la période considérée par REDD+, les
dynamiques démographiques et migratoires devraient être prises en considération (Desbureaux,
2012).
3. Spatialiser les activités et envisager la durabilité de leurs effets sur la
conservation des forêts à partir d’une stratégie foncière explicite fondée sur le
PAG de la NAP CAZ
Il est nécessaire de définir plus précisément les zones sur lesquelles les efforts de conservation ou de
reconstitution des forêts et de réduction de la déforestation seront portés, et de les mettre en
relation avec le type d’activités ou d’investissements subventionnés par les revenus de la vente de
crédits carbone :
-
pour apprécier l’impact des actions conduites et sur les dynamiques de
déforestation/plantation au travers du suivi fondé sur les analyses d’images satellites, et
pour associer les investissements soutenus par les revenus de la vente de crédits carbone à
des stratégies foncières explicites garanties par les communes.
À l’échelle du CAZ, cette stratégie repose sur le PAG. Sur ce point, malgré l’affirmation posée dans
les arrêtés de protection temporaire des NAP et dans le contrat de délégation de la NAP CAZ, l’Aire
protégée, d’un point de vue foncier, n’est pas « propriété de l’État », car elle n’est pas
immatriculée à son nom. Aucun texte légal depuis la réforme foncière de 2005 ne permet d’asseoir
légalement cette affirmation, l’article 38 de la loi 2005-019 du 17 octobre 2005 prévoyant
l’établissement d’un régime juridique spécifique pour les terres relevant notamment du droit
forestier et des aires protégées. Rappelons en effet que le COAP (loi 2001- 005 du 11.02.2003) ne
s’applique qu’aux parcs nationaux, réserves naturelles intégrales et réserves spéciales, donc pas à la
« réserve de ressources naturelles » du CAZ. L’arrêté interministériel n°52005/2010 du 20 décembre
2010 pose en outre explicitement la possibilité de délivrer des certificats fonciers dans la zone
tampon. Cette perspective ne devrait toutefois pas être envisagée dans le CAZ si les forêts classées
ou la réserve de ressources naturelles du périmètre concerné étaient immatriculées.
Rappelons également que, outre les activités foncières développées à Didy dans le cadre du projet
COGESFOR (sécurisation foncière des VOI et immatriculation de la forêt d’Ambohilero), les activités
de délimitation de l’AP ont été réalisées par l’actuel délégataire de la gestion en 2007 et n’ont pas
39
été réactualisées depuis. A ce stade, le CAZ n’est inscrit ni sur les plans de repérage des services
topographiques et des domaines d’Ambatondrazaka, ni sur ceux de Tamatave.
 La nécessaire finalisation du PAG
Dans la mesure où les projets de mise en place de la NAP CAZ et REDD+ sont fortement
complémentaires, il importe d’afficher cette complémentarité en termes de zonage, dans et à
l’extérieur du CAZ. En effet les engagements liés à la réduction de la déforestation dans les
différentes zones n’impliquent pas les mêmes acteurs, ne peuvent porter sur les mêmes
engagements, ni être évalués par les mêmes indicateurs.
Or, à ce jour le PAG n’a pas encore été finalisé, et les surfaces concernées par les différents types de
zonage sont encore en évolution. Le PAG constitue cependant une base importante pour envisager
une clé de répartition des revenus issus de la vente de crédits carbone qui puisse articuler mesures
incitatives et mesures répressives garantes de son effectivité et de son efficacité au regard des
objectifs de conservation, d’utilisation et d’exploitation durable des ressources forestières dans la
Réserve de Ressources naturelles et dans sa périphérie.
Tableau 4: Surface en ha envisagées dans les différents documents administratifs
Surfaces
ZONAGE
Surfaces (SIG
PAG 2010)
NOYAU DUR
228 522
ZOC
9 516
ZONE TAMPON
2 395
ZUC
33 138
ZUD
94 060
(Contrat de délégation
de gestion 2012)
266 500
367 631
234 165 (catégorie A)
178 428
104 500
112 318 (catégorie B)
371 000
Total
Surfaces (rapport de
présentation du projet
REDD, 2013)
524 911 p.18 / 370 032
p.23
Zone de gestion
forestière
contigüe à l’AP
234 552 (catégorie B)
Territoire non
foresté situé dans
un périmètre de 2
km autour de l’AP
45 942
Total
805 405
40
 La mise en place de guichets fonciers dans les communes concernées par le CAZ
Il est évident que les revenus de la vente de crédits carbone ne pourront financer la mise en œuvre
de la réforme foncière dans l’ensemble des communes concernées par le projet. Cette perspective
apparaît cependant comme un élément indispensable de la sécurisation des investissements visant
l’établissement de systèmes agraires écologiquement plus productifs. La complémentarité des
différents programmes mis en place par les bailleurs de fonds devrait être privilégiée dans le
contexte de la pérennisation des projets REDD+.
 La reconnaissance de droits réels 4 aux populations locales dans les ZUC, ZOC et ZUD
Dans l’esprit de la Charte de l’environnement de 1990 modifiée, l’objectif d’ «aider à la résolution
des problèmes fonciers » fait partie intégrante de la politique environnementale malgache (art. 6 de
la loi n°90-033). Les droits d’usages constituent des droits réels reconnus aux populations riveraines
des forêts en vue d’assurer leurs activités traditionnelles par collecte de produits forestiers
secondaires ou de satisfaire leurs besoins domestiques (art. 33 du décret 2005-849 du 13 12.2005).
Dans le cas où il existerait une activité agricole ou pastorale, les droits d’usages pourront être
maintenus, « sauf dans les zones mises en défens ou constituées en périmètres spéciaux de
protection ». (art. 34 du décret 2005-849).
Par ailleurs, dans le cadre de l’établissement de contrats de transferts de gestion, il a été envisagé au
travers du décret 98.601 que puisse être reconnu, dans le périmètre délimité du terroir sur lequel la
gestion des ressources naturelles a été déléguée, soit le domaine privé de l’Etat ou d’une collectivité
territoriale, un droit de jouissance des occupants susceptible de constituer une étape vers
l'immatriculation foncière.
Les droits réels susceptibles d’être reconnus à des personnes privées ou morales préalablement
identifiées constituent des garanties au regard de la pérennisation des investissements envisagés en
vue d’accroître ou d’améliorer les productions agricole et en vue de l’établissement de plantations
d’espèces ligneuses. Pour établir des contrats de subvention ou de PSE concernant des
investissements agricoles (plantations ou aménagements agricoles) la question foncière, bien que
complexe, apparaît incontournable.
IV.
Cadrage des activités subventionnées au regard des objectifs visés
par la REDD+
Après avoir identifié la nature des activités susceptibles d’être subventionnées dans le contexte de la
vente de crédits carbone dans la NAP CAZ, seront appréhendés quelques éléments permettant de
poser le cadre juridique de mise en œuvre de ces mesures. En effet, il semble important, tant dans
une perspective de renforcement des capacités que de mesure systématique des impacts, de clarifier
4
Les droits réels sont entendus ici comme les démembrements de la propriété. Ces droits sont définis par des dispositions
légales et réglementaires
41
dès que possible les droits et les obligations des acteurs. En attente d’un cadre légal et
règlementaire national, ce sont essentiellement des instruments contractuels qui, inspirés des
dispositions existantes, sont proposés pour cadrer les incitations.
4. Nature des avantages conférés par la REDD+ dans la NAP CAZ
La REDD doit permettre de conférer, notamment aux populations locales touchées par la mise en
place des mesures de conservation liées à la pérennisation des stocks de carbone et à la réduction
des émissions, un certain nombre d’avantages financiers et non financiers (ONU-REDD, 2012 (1)):
-
-
Avantages financiers
o Paiements liés au carbone
o Emplois et investissements dans les infrastructures locales
o Promotion d’innovations scientifiques et technologiques, notamment celles qui
peuvent être utilisées par des propriétaires forestiers et des communautés locales
pour faire progresser la gestion durable des forêts (NLBI 2008)
o Soutien des programmes d’éducation de formation et de vulgarisation associant les
communautés locales, les travailleurs forestiers, et les propriétaires de forêts en vue
de mettre au point des méthodes de gestion des ressources qui puissent réduire la
pression qui s’exerce sur les forêts en particulier sur les écosystèmes fragiles (NLBI
2008)
o Appui au secteur privé, aux organisations de la société civile et aux propriétaires
forestiers à élaborer, promouvoir et mettre en œuvre de façon transparente des
instruments volontaires tels que les systèmes de certification forestière ou autre
mécanisme approprié en vue de développer et de promouvoir les produits forestiers
tirés de forêts faisant l’objet d’une gestion durable conformément à la législation
nationale et améliorer la transparence des marchés (NLBI 2008)
Avantages non financiers
o Meilleur accès aux forêts, aux terres et aux produits forestiers non ligneux
o Qualité améliorée de l’environnement local
Les mesures de compensation et d’atténuation des impacts de la mise en place de dispositifs REDD
doivent cependant être conformes aux dispositifs réglementaires régissant le territoire sur lequel
elles s’appliquent. Ainsi, dans le cadre du CAZ, les activités interdites, autorisées et réglementées
doivent être rappelées. Le contrat de délégation de gestion de l’aire protégée CAZ du 02 mai 2012
entre le Ministère de l’Environnement et des Forêts et Conservation International, détermine les
activités interdites et autorisées au sein du site 5.
 Activités interdites à l’intérieur du noyau dur et de la zone tampon
- Exploration et exploitation de carrière ou de mines (en conformité avec le décret 2005-848
du 13 décembre 2005). Il est à noter que le projet de loi portant révision du COAP autorise
par voie réglementaire, après avis du gestionnaire de l’Aire protégée, d'un conseil d'experts
ad hoc et/ou de l’organe consultatif, toute prospection minière, pétrolière y compris
l’activité d’orpaillage antérieure à la création définitive d’une Aire protégée, excepté dans le
noyau dur. Par ailleurs, l’arrêté 52005/2010 du 20 décembre 2010, dans son article 7,
interdit la délivrance de nouveaux permis miniers et pétroliers à des fins d’exploration ou
5
Il est à noter que le contrat parle de « l’aire protégée » alors que l’arrêté interministériel 52005/2010 du 20 décembre
2010 fait mention de « site d’intérêt biologique et écologique », l’AP n’étant effectivement constituée qu’une fois le décret
de création définitif publié.
42
-
d’exploitation de carrière ou de mines ou de concession pétrolière, et orpaillage à l’intérieur
des sites d’intérêt biologique et écologiques ;
Défrichements et culture sur brûlis (en conformité avec l’Ordonnance n°60-127 du 3.10.60) ;
Prélèvement d’espèces protégées (en conformité avec la loi n°2005-018 du 17.10.2005) ;
Installations humaines sauf dans la ZOC ;
Fabrication de charbon de bois (Il convient de signaler que l’arrêté 53005/2010 l’interdit, ce
qui n’est pas le cas du contrat de délégation de gestion à CI) ;
Délivrance de titres et de certificats fonciers

-
Activités autorisées à l’intérieur du Noyau dur et dans la zone tampon
Tourisme écologique
Recherche scientifique
Suivi écologique, restauration, contrôle et surveillance
Circulation sur les sentiers existants
Pratique des activités cultuelles
-
 Activités réglementées dans la zone tampon (ZOC/ZUC/ZUD) autorisées par
l’administration forestière sous réserve de l’avis favorable du gestionnaire délégué
Pâturage et parcage des troupeaux de bovidés
- Exploitation de produits forestiers ligneux et non ligneux
- Coupes de bois et produits accessoires des forêts pour les besoins des communautés
riveraines
- Chasse et capture d’animaux sauvages
- Tournage de film et prise de photographies
- Possibilité d’attribution de titres et de certificats fonciers par le Département concerné après
évaluation par un comité interministériel et autorisation + cahier des charges établit par
l’administration forestière (arrêté 52005/2010)
2. Identification des mesures de gouvernance générale permettant d’atteindre les
objectifs de la REDD+
Selon les Nations Unies, le succès des politiques REDD repose sur un certain nombre de facteurs
relevant à la fois des aspects techniques et de gouvernance (UNREDD, 2012 (2) ; UNREDD, 2011)
faisant l’objet, selon les domaines d’activité et les résultats considérés, d’indicateurs et de moyens de
vérification.
Ce tableau permet de situer les activités que les revenus de la vente de crédits carbone vont
permettre de subventionner auprès de l’Etat (MEF/DREF), du gestionnaire délégué (CI) et de l’agence
fiduciaire et/ou l’agence d’administration des fonds mobilisée.
43
Tableau 5 : Mise en concordance des objectifs REDD+ avec les acteurs identifiés en application de
la clé de répartition proposée
Objectif
Responsables
Mesures envisagées
Auteur identifié en
application de la clé de
répartition proposée
Capacité à produire
des estimations de
carbone forestier
mesurables,
rapportables et
vérifiables
Porteur de projet de vente
de crédits carbone avec le
concours de l’Etat pour
doter le pays des systèmes
et de capacités nécessaires
aux Mesures-RapportageVérification (MRV) ainsi
qu’au suivi
Mettre en place des équipes MRV
bénéficiant de capacités renforcées,
CI (3%)
Améliorer la
Gouvernance
nationale de la REDD+:
Renforcement de la
transparence, de
l’intégration et
l’efficacité dans la
gouvernance nationale
de la REDD+
Programme ONU-REDD
Évaluer la gouvernance et élaborer
des indicateurs de gouvernance pour
le pays
Réduction des risques
de corruption tant au
niveau national que
régional et local
Administrations centrales et
locales
Porteur du projet
Administration nationale
Institution de surveillance
Organes de lutte contre la
corruption et institutions
de surveillance
Appui technique pour rendre les
systèmes de MRV fonctionnels pour
la REDD
Intégrer les résultats des évaluations
de gouvernance dans la stratégie
nationale REDD+
Rendre les structures juridiques et
institutionnelles régissant
l'exploitation des ressources
naturelles plus rigoureuses
Rendre le secteur forestier moins
vulnérable à la corruption et à la
mauvaise gestion
Améliorer l’accord opérationnel
entre les services forestiers et les
organes chargés de la perception des
recettes de façon à éliminer des
foyers potentiels de la corruption.
Consentement libre,
informé et préalable et
la participation entière
et effective des
populations
directement affectées
Porteur de projet de vente
de crédits carbone,
Administrations nationales
et locales,
MEF & DREF (inclus dans
les 20%) Notons à cet
effet que compte tenu
du rôle important des
VOI dans la REDD, leur
suivi/évaluation prévu
par la législation rentre
dans cette rubrique.
MEF & DREF (inclus dans
les 20%), notamment au
regard de ses
responsabilités de
délégant et son rôle
régalien : supervision de
la gestion de l’AP
Contrôle et
établissement de PV
suffisamment explicites
pour être appréhendés
en connaissance de
cause par les procureurs,
Renforcer la présence des
institutions de contrôle tels que les
organes de lutte contre la corruption
et des institutions de surveillance au
niveau local
Prise en charge des frais
de poursuite (moyens
matériels – locaux,
nourriture, … - liés à la
détention provisoire, au
stockage des matériaux
saisis) avec le
délégataire.
Identifier et impliquer les parties
prenantes issues des populations
locales et de la société civile dans la
prise de décision, l’élaboration et la
mise en œuvre de stratégies REDD+ à
l’échelon national et local - identifier
CIROE & CSS (inclus dans
les 20% du délégataire
de la NAP CAZ)
44
par les mesures et
politiques nationales
REDD+
Institutions de surveillance,
Élus locaux.
le nombre de populations locales et
de communautés tributaires de la
forêt affectées par le Programme, et
la nature des répercussions
Évaluer la perception des parties
prenantes au niveau local
Mettre en place un processus de
consultation pour les activités de
préparation nationales et locales de
REDD+
Mettre en place des dispositifs pour
les mécanismes de recours et de
médiation.
Traçabilité et reddition
des comptes des
paiements effectués et
reçus
Programme ONU-REDD ;
Mettre en place et rendre
opérationnels des systèmes de
gestion nationale des fonds et de
répartition équitable des bénéfices ;
Porteur du projet
Institution de surveillance
Agence Fiduciaire (3%)
Appuyer les collectivités locales pour
améliorer leur capacité à demander
des comptes aux élus ;
Améliorer la capacité des
gouvernements locaux à répondre
aux préoccupations et aux intérêts
des collectivités locales ;
Créer des compétences
fonctionnelles (telles que la
planification, la budgétisation et la
gestion des projets, le suivi et
l'évaluation des compétences, ainsi
que la gestion des risques) au niveau
des administrations locales.
Accès (Droit) à
l’information des
parties prenantes en
tant que base de la
transparence et de la
réédition des comptes
Etat
Gestionnaire
l’AP
délégué
de
Renforcer les capacités
institutionnelles pour gérer et fournir
l’information aux populations locales
et à la société civile
CI (inclus dans les 20%),
notamment par le
recrutement de 6
coordinateurs de
secteurs qui seraient en
permanence sur le
terrain
45
III.
Propositions de mesures susceptibles d’être financées dans le cadre
de la redistribution des revenus de la vente de crédits carbone aux
populations locales
Afin de préserver l’esprit de la REDD+, et certainement, son efficacité, il est nécessaire d’identifier
clairement :
-
Les objectifs poursuivis, et donc les activités susceptibles d’être rémunérées par les revenus
issus de la vente de crédits carbone
Les responsabilités des bénéficiaires concernés, tant au regard de l’engagement de réduction
de la déforestation, qu’au regard de leurs obligations respectives formalisées dans les lois,
règlements et contrats en vigueurs.
Les avantages concédés au titre d’une contrepartie à l’effort d’investissement nécessaire et
non rentable à court terme dans la gestion durable des ressources naturelles
L’obligation de transparence des bénéficiaires et de mise à disposition du public des rapports
d’utilisation des fonds établis par les agences fiduciaires.
Dans le contexte de la mise en œuvre d’un cahier des charges, certaines activités pourront être
subventionnées auprès de certains bénéficiaires selon un programme de travail adopté par l’agence
d’administration sur proposition du CIROE. Quelques soient les modalités de gestion envisagées (en
régie, par des prestataires ou directement par les bénéficiaires), des contrats de type « Paiements
pour services environnementaux » devraient être établis avec les Bénéficiaires in fine de ces
subventions : le lien entre activités subventionnées et conservation devra être explicite et mesurable.
Les revenus du carbone ne pourront cependant couvrir l’ensemble des activités susceptibles de
limiter la déforestation, elles devront être sélectionnées selon des critères de priorité dès leur
attribution, et selon des critères de performance dans l’avenir.
Un certain nombre d’activités susceptibles d’être subventionnées dans le CAZ sont proposées dans le
cadre de la présente étude.
46
Tableau 6 : Activités susceptibles d’être financées et conditionnalité
Objectif
Bénéficiaires in
fine
Statuts du fournisseur
de service
Gérer durablement les ZUD et
les ZUC
Membres des
VOI et des
Coopératives
forestières, si
possible en
priorité les
résidents des ZOC
Association ou
Coopérative
Gérer durablement les ZOC en
respectant la capacité de
charge de l’écosystème et en
intensifiant la production
agricole
Résidents des ZOC
Activités subventionnées
Enrichissement des forêts de production
(ZUC & ZUD)
Adoption de techniques d’exploitation et
d’utilisation durables des ressources
forestières ligneuses et non ligneuses
Organisation de filières
Exploitant agricole ou
regroupement
d’exploitants agricoles
constitués en
organisation paysanne
Participation à des patrouilles de contrôle
« polis’anala »
Adoption d’itinéraires agricoles
écologiquement intensifs alternatifs au Tavy
Délimitation des parcelles de l’exploitation
agricole
Participation à des patrouilles de contrôle
« polis’anala »
Diversification des sources de
revenus pour les riverains les
plus démunis
Résidents des ZOC
et de la zone de
protection de la
NAP
Association ou
coopérative
Adoption de nouvelles techniques de
production
Organisation de filières
Obligations contractuelles
(Conditionnalité)
Respecter le zonage et les quotas et les
faire respecter par les bûcherons et les
utilisateurs
% de la clé
de
répartition
40 % aux
populations
locales
Promouvoir la généralisation de
techniques d’exploitation et d’utilisation
durable des ressources
Participer aux études d’impact de la
mesure proposée
Ne plus défricher de forêt primaire
Disposer de droits fonciers pérens
reconnus par le fokonolona, la commune
et la DREF sur l’ensemble des parcelles
inclues dans l’exploitation agricole
40 % aux
populations
locales
Céder son exploitation à un unique
exploitant en cas de cessation de
l’activité agricole
mesure proposée
S’engager de manière significative et
durable dans les techniques de
production proposées afin d’en tirer des
revenus conséquents
40 % aux
populations
locales
Abandonner à un terme défini une
activité génératrice de déforestation
Augmentation des surfaces
Paysans sans
Commune et Association
Aménagement de bas-fonds, de marais ou
mesure proposée
Ne plus défricher de forêt primaire et/ ne
10%
47
agricoles ou forestières en
périphérie de la NAP
Contribution à l’amélioration
de la sécurité alimentaire et
des conditions de vies des
riverains
Contribuer à l’investissement
dans le développement
durable pour les générations
futures
Renforcement du contrôle
décentralisé des activités
forestières
terres ou
particulièrement
démunis
de collines
Inscription des droits réels correspondant à
l’exploitation du fonds et des RNR auprès
d’une autorité compétente
Riverains des
communes
investies dans la
gestion de la NAP
CAZ
Enfants à
scolariser
Commune
Commune
Individus
respectant les
dispositions
légales,
réglementaires et
contractuelles de
la gestion des RNR
Commune
Appui à la conduite de l’exploitation
Animation, formation, et conseils de
différents ordres
plus couper des arbres en forêts à partir
d’un terme défini
Communes
mesure proposée
Trouver des financements
complémentaires pour la réalisation de
ces activités
10%
Communes
Construction d’école, emploi d’instituteurs,
facilitation des services scolaires
Pour les parents de scolariser en
respectant le calendrier scolaire
10%
Communes
Emploi d’un agent communal affecté au
contrôle décentralisé
Participer aux activités de contrôles
réalisées par les VOI et par
l’administration forestière.
Assurer un suivi de l’évolution des
activités forestières illicites sur le
territoire communal.
10%
Communes
Réalisation d’ouvrages collectifs
48
Les propositions liées à la mise en œuvre de la redistribution des fonds issus de la vente de crédits
carbone dans le CAZ reposent sur les principes suivants
-
-
Mettre en place et renforcer les capacités des acteurs de la cogestion de la NAP CAZ pour
institutionnaliser une structure de gouvernance représentative et pérenne capable d’utiliser
les revenus de la vente de crédits carbone en complémentarité des autres sources de
financements visant à rendre effective la protection des forêts de la Réserve de ressources
naturelles ;
Développer une culture de l’évaluation par l’instauration systématique d’une obligation de
rendre des comptes pour l’ensemble des bénéficiaires dans le cadre d’une gestion fondée sur
les résultats ;
Développer une culture de la transparence de l’utilisation des fonds et de mise à disposition
du public des rapports d’évaluation établis par les responsables (administration forestière,
agences fiduciaires et d’administration).
Le processus de décision lié à la redistribution des revenus de la vente de crédits carbone doit
cependant être considéré en 3 phases successives :
-
La première est préalable à l’élaboration de nouveaux contrats de vente de crédits carbone,
La seconde concerne l’utilisation des fonds issus de cette vente,
La troisième concerne le processus de contrôle, de vérification et de sanction lié aux
modalités d’utilisation des revenus issus de la vente de crédits carbone
L’État souverain de Madagascar peut, comme c’est le cas pour la NAP CAZ, déléguer les recherches
d’acheteurs, l’élaboration et le suivi des contrats à un tiers (CI pour ce qui concerne la présente
étude). Cependant, l’ensemble des ayants droit sur la forêt et ceux qui sont affectés négativement ou
positivement par les activités REDD+ doivent pouvoir être informés en connaissance de cause des
conséquences de l’établissement de ces contrats de vente de crédits carbone.
Dans le cas du CAZ, le processus de mise en place de l’AP a été fondé sur un processus participatif qui
a permis de communiquer sur les enjeux de la conservation des forêts primaires et sur la volonté de
l’Etat (considéré propriétaire des terrains sur lesquels elles s’établissent) de les conserver sur le très
long terme. Reste que le PAG du CAZ, élément essentiel à la constitution du dossier de demande de
création définitive de l’AP, devrait être finalisé et validé avant que d’autres contrats de vente de
crédits carbone soient envisagés. Dans ces conditions, compte tenu de la concordance des objectifs
entre la REDD+ et la mise en place de l’aire protégée et de leur obligation commune d’information du
public, l’établissement du décret de création définitif de l’AP du CAZ pourra être considéré comme
une expression du consentement préalable donné en connaissance de cause de l’ensemble des
ayants droit aux forêts et de ceux qui sont affectés négativement ou positivement par les activités
REDD+.
Dans le cadre de la présente étude, il est envisagé, sur la base du contrat ERPA, que ce soit le MEF
qui valide la clé de répartition négociée utilisée dans la présente étude, au moyen d’une lettre
adressée à la Banque Mondiale, trustee du BioCarbonFund. Cependant, au-delà du présent projet
pilote et au regard des éléments proposés pour la stratégie nationale REDD+, il est probable que
cette clé de répartition soit validée par le CIME (MEF, 2013).
49
IV.
Les gestionnaires des fonds
Une attention particulière est portée sur l’intégrité des systèmes fiduciaires entourant la réception et
le décaissement des fonds (ONU-REDD, 2010). Il a été envisagé dans un premier temps que l’UCPE
distribue les US$1 500 000 issus de la vente de crédits carbone du CAZ selon les dispositions du
contrat ERPA sur la base d’une convention et d’un plan de travail.
Cependant compte tenu des discussions tenues dans le cadre de l’élaboration du RPP et de la volonté
de la Banque Mondiale de participer avec cette étude aux réflexions nationales, différents types de
gestionnaires ont été appréhendés dans le cadre de la présente étude.
Il reviendra au comité de pilotage de décider si les propositions relatives à l’identification des
gestionnaires de fonds sont immédiatement retenues pour la distribution des US$1 500 000 du
contrat ERPA ou si l’UCPE se chargera elle-même de passer les conventions avec les parties
prenantes. Si l’UCPE conserve son rôle d’agence fiduciaire, les fonds versés par le BiocarbonFund
devront être redistribués après validation de la clé de répartition précisée convenue. Il devrait
également assurer les opérations de contrôle de de vérification de l’emploi des fonds alloués.
Ce rôle pourrait à terme être assumé par la Fondation pour les Aires Protégées et la Biodiversité de
Madagascar (FAPBM), s’appuyant d’une part éventuellement sur le Fonds forestier pour ce qui
concerne les 20% accordés au MEF et aux DREF, et d’autre part sur une agence d’administration
spécialisée dans le renforcement des capacités des structures locales de gestion des RNR telle la
Fondation Tany Meva. On trouvera les éléments détaillés d’analyse dans l’annexe juridique 7.
V.
Le processus de décision lié aux modalités de répartition des revenus
issus de la vente de crédits carbone
1. Le PLACAZ
L’arrêté Provincial °054/MIRA/DS/PA/TOA/SCCE a créé une Plate-forme de gestion du Corridor
Ankaniheny-Zahamena en date du 25/03/2004 présidée par le Président de la délégation spéciale de
la Province autonome de Toamasina et pourvue d’un coordinateur général : le Directeur de
Département chargé de la Sécurité Civile et de la Conservation de l’Environnement.
Outre ces deux autorités, la plateforme est composée de :
-
6 entités intervenant à l’échelle provinciale (services déconcentrés de l’Etat, SAGE, ANGAP,
Bureau de Liaison du Comité Régional pour le développement). Ces entités ne sont pour la
plupart plus fonctionnelles.
6 Coordinateurs régionaux nominativement identifiés disposants chacun d’un appui
technique de trois ou 4 agents de l’administration des forêts, de la préfecture ou de la souspréfecture, d’un représentant de la société civile ou d’une collectivité territoriale ;
Les missions et attributions du PLACAZ sont les suivantes (art. 3) :
-
Intervenir dans le cadre de Documents et Stratégie pour la Réduction de la pauvreté (DSRP)
et Plan de développement provincial ;
50
-
Concevoir et superviser la coordination, le suivi de la mise en œuvre du plan de gestion ainsi
que de la politique de développement et de conservation dans les zones du corridor ;
Délibérer et autoriser toutes les interventions par son appui/conseil à la prise de décision
concernant la gestion du corridor ;
Contribuer au renforcement de capacités des structures de concertation dans les différentes
phases d’élaboration du plan de gestion pour les animer ;
Se tenir informé des menaces ou faits pouvant affecter la gestion du Corridor à tous les
niveaux ;
Évaluer les interventions dans le corridor ;
Assurer la diffusion et la circulation des informations relatives au corridor auprès de ses
membres, partenaires et autres institutions.
Le PLACAZ est une structure de coordination qui a été instituée en 2004 par la Province de
Toamasina et qui n’est aujourd’hui plus adaptée compte tenu de l’évolution du contexte
institutionnel (disparition puis réhabilitation des Provinces, Désignation d’un délégataire de la
gestion de la NAP CAZ, dormance de la structure). Selon le schéma de répartition discuté dans le
cadre de la consultation publique du 17 mai 2013, deux structures sont proposées pour asseoir les
décisions le Comité d’Orientation Stratégique, et les Comités de Coordination Sectorielle. Le PLACAZ
doit donc être réaménagé et remis à jour pour donner respectivement au « Comité Inter-régional
d’orientation et d’évaluation prévu par les dispositions légales, réglementaires et contractuelles
régissant les NAP et aux Comités de Coordination Sectorielle.
Sont présentés ci-après quelques éléments permettant de préciser leur composition et leurs
fonctions.
2. Le Comité Inter-régional d’orientation et d’évaluation (CIROE)
Ce comité a pour rôle de définir les modalités de la répartition des revenus du carbone selon la clé de
répartition adoptée sur l’ensemble du CAZ. Il doit pour ce faire valider un cahier des charges du
contrat de vente de crédits carbone au gestionnaire désigné des fonds (UCPE ou FAPBM). Nous
proposons que ce Comité d’orientation stratégique soit associé au Comité Inter Régional
d’Orientation et d’Évaluation de la NAP CAZ définit par les textes. Ce Comité, non encore institué,
devra considérer l’existence du PLACAZ, antérieurement désigné par les autorités provinciales pour
remplir des fonctions similaires.
Les membres et le rôle du comité Inter-Régional d’orientation et d’évaluation de la NAP CAZ ont été
définis de différentes manières par les textes :
Selon l’arrêté 52005/2010, le comité d’orientation et d’évaluation des aires protégées est chargé du
suivi de l’exécution des actions. Présidé par le DREF, Il est composé par :
-
-
Les régions et les communes concernées
Les services déconcentrés chargés de l’environnement et des forêts
Les services déconcentrés de l’élevage, de l’agriculture, de la pêche et des ressources
halieutiques, de l’énergie, de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, du
transport, du tourisme et de l’artisanat
L’agence maritime et fluviale
51
-
Les brigades de la Gendarmerie compétentes et les détachements marins dans les zones
entourant les sites d’intérêt biologique et écologique concernés
Selon le contrat de délégation de gestion du CAZ passé entre l’administration forestière et CI en mai
2012, le comité inter-régional d’orientation et d’évaluation est chargé de suivre l’exécution des
actions conduites au sein de l’AP en cours de constitution. Il est présidé par le Directeur chargé du
SAPM et est composé de :
-
-
Les régions et les communes concernées
Les services déconcentrés chargés de l’environnement et des forêts
Les services déconcentrés de l’élevage, de l’agriculture, de la pêche et des ressources
halieutiques, de l’énergie, de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, du
transport, du tourisme et de l’artisanat
L’agence maritime et fluviale
Les brigades de la Gendarmerie compétentes et les détachements marins dans les zones
entourant les sites d’intérêt biologique et écologique concernés
Gestionnaire délégué
Les représentants des Communautés de base riveraines de l’AP et issues de la zone de
protection
Toute personne ou organisme choisi pour ses compétences particulières
 Notons donc que dans l’arrêté 52005/2010, le comité est présidé par le DREF alors que dans
le contrat de délégation de gestion, il est présidé par le SAPM.
 Notons également que, dans le contrat de délégation de gestion, le gestionnaire délégué et
les représentants des communautés de base riveraines de l’AP et issues de la zone de
protection ont été rajoutés à la liste proposée par l’arrêté 52005/2010.
Selon la proposition faite dans le rapport de présentation du projet REDD pour le CAZ (Présentation
du projet REDD, 2013), le rôle et la composition du Comité inter-régional d’orientation et
d’évaluation est précisé. Il y est effet mentionné que celui-ci se réunit 2 fois par an, et qu’il est chargé
de l’exécution des actions liées à la gestion de la future AP, qu’il dispose d’une voix consultative pour
les questions de stratégie et de politique générale et qu’il approuve les plans de travail et les
rapports. Présidé par le Directeur chargé du Système des AP, il est composé de :
-
2 chefs de région
2 maires
2 DREF
2 représentants des services déconcentrés
1 gestionnaire délégué
2 représentants des fédérations
2 représentants de la société civile (dont 1 du PLACAZ)
2 partenaires techniques et financiers
Ces membres sont nommés par un arrêté du MEF.
 Les représentants des collectivités territoriales sont au nombre de 4, ce qui assure une
représentation effective ;
 Les DREF des deux régions concernées par le CAZ sont également représentées, alors que les
services centraux de l’administration forestière sont représentés par le Directeur du SAPM.
52
Propositions sur la composition du comité d’orientation stratégique
Sur la base de la composition du Comité inter-régional d’orientation et d’évaluation (CIROE)
proposée dans le document de projet REDD (Présentation du projet REDD, 2013), il est proposé :
-
-
-
Compte tenu de leur importance dans le processus de pérennisation de l’aire protégée, le
nombre des représentants des services déconcentrés devrait être porté à trois (cf. infra) : un
Directeur des domaines et des services fonciers, un représentant du Ministère des Mines, et
un représentant du Ministère de l’agriculture.
Il semble préférable de ne pas lier la représentation des communautés de base aux seuls
représentants des fédérations. Nous proposons donc de rajouter deux représentants des
communautés de bases en sus des deux représentants des fédérations afin de permettre
l’expression de différents niveaux d’organisation.
Il semble également important de permettre, en tant que représentants de la société civile à
deux représentants des groupes vulnérables identifiés de participer aux réflexions du comité
inter-régional d’évaluation et d’orientation du CAZ.
Notons que la désignation des représentants des communes, des fédérations, des communautés de
base et des groupes vulnérables devraient faire l’objet d’une proposition concertée entre les
institutions concernées. Il est en outre préférable que les représentants proposés soient
représentatifs des différentes zones géographiques et intérêts concernés.
-
Il apparaît enfin indispensable de se conformer au contrat de délégation de gestion et
d’inclure dans le CISE les brigades de la Gendarmerie territorialement compétentes pour le
contrôle, la verbalisation et le déferrement effectués dans le CAZ.
3. Le Comité de coordination sectorielle (CCS)
Le document de projet REDD+ élaboré par CI ainsi que le PAG de la NAP CAZ à finaliser, mentionnent
l’existence future de bureaux de coordination sectorielle dirigés par des coordinateurs de secteur
employés par le gestionnaire délégué de la future AP. Il est également mentionné que le
coordinateur de secteur collecte et analyse les rapports des ULG, supervise leur gestion et soumet
des rapports aux représentants des services déconcentrés de l’État.
Compte tenu du fait que les Fédérations ne rassemblent pas l’ensemble des personnes morales
intéressées à la gestion des 6 secteurs du CAZ, nous proposons que soit institué à cette échelle un
Comité de Coordination Sectorielle (CCS).
 Propositions sur la composition du CCS
Le comité de coordination sectorielle devrait rassembler les Communes, les Communautés de base,
les Organisations paysannes et les Coopératives agricoles et forestières participant à la gestion des
RNR dans le secteur considéré. En tant que représentants légalement institués des communautés
locales, ces institutions disposant de la personnalité morale sont potentiellement des ayants droit
aux subventions.
53
Notons qu’à ce jour les unités locales de gestion (ULG) définies dans le document de présentation du
projet REDD/CAZ page 16 (Acteurs locaux incluant les communautés de base et leurs partenaires) ne
disposent pas de la personnalité morale.
Il est animé par un coordinateur de secteur employé par le gestionnaire délégué de la NAP CAZ en
tant qu’agent de l’aire protégée.
 Fonctions du CCS
À l’échelle du secteur :
-
Appui l’institutionnalisation des structures de gestion représentatives
Assure la coordination des structures locales de gestion instituées et l’intégration des
structures en cours d’institutionnalisation
Recueille les doléances des riverains et des membres des structures de gestion
Assure le suivi et l’évaluation des activités de gestion des RNR et de leurs impacts
Nous proposons que le coordinateur de secteur soit l’ordonnateur des dépenses proposées par les
ayants droits aux subventions appuyés par l’agence d’administration et d’évaluation des fonds sur la
base du cahier des charges validé par le Comité d’orientation stratégique.
4. Dispositifs de suivi et d’évaluation des actions incitatives
Dans un soucis de transparence et d’économie, il est souhaitable que les systèmes de contrôle, de
suivi, d’évaluation et de vérification existants puissent être mobilisés et renforcés, le recours à de
nouveaux types de dispositifs poursuivant les mêmes objectifs devant être judicieusement
argumentés.
 L’agence d’administration et d’évaluation des fonds
Elle est chargée, dans le respect du cahier des charges, et sur la base des dépenses ordonnées par les
coordinateurs de secteurs, d’allouer les fonds aux ayants droits aux subventions, de vérifier leur
gestion comptable et d’enregistrer la réception des travaux.
Elle remet un rapport de suivi administratif et financier au Comité d’orientation stratégique.
 Les Directions régionales de l’environnement et des forêts
Elles sont chargées du suivi et de l’évaluation des contrats de transferts de gestion.
Elles participent au contrôle de la légalité des produits forestiers et des activités conduites au sein de
la future aire protégée.
Elles constatent les infractions, reçoivent les demandes de transaction et participent aux poursuites
des délinquants (constitution de partie civile).
 Le gestionnaire délégué (CI)
Il est chargé du suivi écologique, conduit éventuellement avec la participation des communautés de
base.
 Les gestionnaires délégués (CI et les communautés de base)
54
Ils participent au contrôle des activités conduites respectivement sur leur terroir et au sein de la
future aire protégée et participent (financièrement et/ou en se portant partie civile) aux poursuites
des délinquants.
 Les communes
Elles sont responsables de leur gestion comptable, contrôlée et légalisée par le chef de district.
Elles peuvent employer des officiers de police administrative, mais pas des officiers de police
judiciaire.
Chacune de ces structures contribuent à leur niveau au suivi et à l’évaluation des activités liées à la
gestion durable des forêts. La prise en compte harmonisée de ces dispositions dans l’élaboration des
documents contractuels encadrant le versement des subventions devrait permettre de mieux définir
et d’alimenter le système d’information permettant in fine l’évaluation de l’impact des actions
conduites.
VI.
La procédure de déblocage des fonds
Le Comité de pilotage de la présente étude pourra opter pour deux procédures distinctes permettant
le déblocage des fonds ERPA.
•
La première, la plus simple, viserait à considérer que CI, en tant que gestionnaire
délégué de la NAP CAZ est habilité à élaborer, sur la base de la clé de répartition
négociée, un cahier des charges à annexer au contrat de vente de crédits carbone au
nom de l’ensemble des personnes légitimes à recevoir des subventions.
Dans ce contexte, CI serait tenu par deux sources d’obligations distinctes : le contrat de délégation de
gestion de la NAP-CAZ (2012-2014) posant les obligation de la mise en place d’une structure de
gouvernance du CAZ d’une part, et le contrat de subvention établi avec l’UCPE comprenant un cahier
des charges exposant la clé de répartition adoptée et les modalités d’utilisation des fonds à dépenser
avant fin 2014 (date de fin du contrat de délégation de gestion). Cette option n’assure en rien la
convergence des actions conduites dans le cadre des deux sources d’obligations distinctes.
Mais dans ce cas, charge à CI d’utiliser les fonds (moins les 3% de frais de gestion revenant à l’UCPE)
selon les destinations prévues, en recourant à l’établissement systématiques de sous-contrats de
subvention à l’ensemble des bénéficiaires. Les travaux réalisés dans le cadre de cette étude pourront
toujours inspirer le délégataire de la gestion de l’AP.
•
6
Si toutefois le bailleur de fonds et le gouvernement malgache souhaitent mettre en
place une structure de gestion pérenne des revenus issus de la vente de crédits carbone
à l’échelle du projet pilote REDD+ de la NAP CAZ, une autre procédure peut être
envisagée, mais dont la mise en œuvre risque d’être moins rapide compte tenu
notamment des incertitudes politiques actuellement rencontrées sur le territoire 6. Elle
consiste en l’élaboration de 5 documents successifs.
Il ne peut être envisagé en l’absence de dispositions législatives sur la REDD de proposer un arrêté national établissant
l’application systématique de la clé de répartition identifiée à l’ensemble des ventes de carbone réalisées sur le territoire
nationale.
55
(i)
Arrêté de création, organisation et fonctionnement du CIROE par le
MEF
Même dans le contexte de l’élaboration d’un décret permettant d’homogénéiser le régime de la
délégation de gestion des nouvelles aires protégées, il devrait être envisagé qu’un arrêté spécifique
du MEF puisse poser les règles de la création, de l’organisation et du fonctionnement du CIROE. Un
tel arrêté mentionnerait notamment que (i) le PLACAZ, institué par l’arrêté provincial
n°054/MIA/PA/TOA/SCCE du 25 mars 2004 est destitué au profit d’une structure de gestion
conforme aux dispositions légales et réglementaires instituant la gouvernance des NAP de type
« Réserves de ressources naturelles » ; (ii) le CIROE est présidé par le Directeur de la DSAP du MEF, le
CIROE de la NAP CAZ pourrait être composé par :
Les 11 membres représentant les institutions œuvrant pour l’intérêt général :






2 chefs de région (Alaotra Mangoro et Atsinanana)
2 DREF (Alaotra Mangoro et Atsinanana)
3 représentants des services déconcentrés (administration des domaines,
des mines et de l’agriculture)
1 gestionnaire délégué
1 représentant des brigades de la Gendarmerie territorialement
compétentes pour le contrôle, la verbalisation et le déferrement effectués
dans le CAZ.
2 partenaires techniques et financiers (Choisis parmi les bailleurs de fonds et
les opérateurs d’appui les plus engagés dans la gestion de la NAP CAZ)
Les membres représentants des Ministères sont nommés par arrêté du Ministère chargé de
l’Environnement sur proposition des départements ministériels concernés pour un mandat de 3 ans
renouvelables. Ces personnalités sont choisies en fonction de leurs compétences techniques et
territoriales. Le membre représentant le gestionnaire délégué et les 2 partenaires techniques et
financiers sont également nommés par arrêté du Ministère de l’Environnement. Ces trois membres
sont choisis parmi 5 propositions du gestionnaire délégué.
o
Les 6 membres représentant les institutions œuvrant pour des intérêts
communautaires :
 2 maires (élus par le collège des 24 communes concernées par la NAP CAZ
pour chaque mandat électoral)
 2 représentants des fédérations de VOI (Tirés au sort lors d’une
manifestation publique organisée à la date anniversaire de l’arrêté de
protection temporaire - ou définitif - de la NAP CAZ parmi les membres des
bureaux de l’ensemble des fédérations impliquées dans la coordination des
VOI établies dans et en périphérie de la CAZ)
 2 représentants des VOI (Tirés au sort lors d’une manifestation publique
organisée à la date anniversaire de l’arrêté de protection temporaire - ou
définitif - de la NAP CAZ parmi les présidents des VOI agrées par le MEF
établies dans et en périphérie de la NAP CAZ)
 2 représentants des groupes vulnérables (tirés au sort lors d’une
manifestation publique organisée à la date anniversaire de l’arrêté de
protection temporaire - ou définitif - de la NAP CAZ parmi l’ensemble des
bénéficiaires de subvention)
56
Lors des tirages au sort, deux suppléants sont également identifiés en cas de désistement des deux
titulaires du siège de représentation.
Le directeur de la NAP CAZ assure le secrétariat du CIROE. Les décisions sont prises à la majorité des
présents, le quorum étant de 9. Cependant le CIROE adoptera pour chacune des décisions relatives à
la répartition des revenus issus de la vente de crédits carbone, la clé de répartition adoptée en 2013.
Le CIROE :
-
Valide le PTA présenté par le directeur du CAZ
Valide le rapport technique et financier de l’année précédente
Recense les institutions susceptibles de recevoir des subventions intervenant en
compensation des pertes de revenus liés à la mise en place de l’AP (VOI agrées par les
services déconcentrés chargés des forêts; Fédérations de VOI agrées par le gestionnaire
délégué ; Organisations paysannes ou Coopératives agricoles agrées par les services
déconcentrés chargés de l’agriculture et Coopératives forestières agrées les services
déconcentrés chargés des forêts).
(ii)
Arrêtés de nomination des membres du CIROE par le MEF
Ces arrêtés devront être publiés régulièrement en fonction des échéances des différents mandants
des membres composant le CIROE, charge au gestionnaire délégué d’informer le MEF de la survenue
de ces différents éléments conjoncturels.
(iii)
Établissement du cahier des charges du contrat de vente de crédits
carbone conclu entre le la république de Madagascar (Ministère des
finances et du budget) et la BIRD, trustee du BioCarbonFund par le MEF
La présente étude donne un nombre important d’éléments permettant d’établir un cahier des
charges des modalités de la redistribution des revenus issus de la vente de crédits carbone. Celui-ci
ne pourra cependant être finalisé que sur la base des choix politiques et stratégiques du CIROE. La
rédaction finale pourra être effectuée par le gestionnaire délégué ou dans le cadre d’une soustraitance.
(iv)
Validation du cahier des charges pour le déblocage des fonds par le
CIROE
La version définitive du cahier des charges lié aux ventes de crédits carbone dans le CAZ devra être
validée par le CIROE. Des révisions pourront être décidées par le même comité en fonction de
l’évolution des comportements des populations riveraines de la NAP CAZ et de celles des ventes de
crédits carbone.
(v)
Attestations par la République de Madagascar de l’autorisation et de la
légalité du contrat de crédit carbone
Deux attestations permettront le déblocage effectif des fonds :
57
•
•
Celle établie par le MEF : une attestation de l’autorisation et de la légalité de la version
validée du cahier des charges lié à la redistribution des revenus issus de la vente de crédits
carbone dans le CAZ ;
Celle établie par le Ministère chargé des finances : une attestation de l’autorisation et de la
légalité du contrat de crédit carbone (mentionnée dans le contrat ERPA)
58
D.
EVALUATION DE L’EFFICACITE DES ACTIONS À DESTINATION DES
POPULATIONS LOCALES
Cet essai d’évaluation de l’efficacité des actions à destination des populations locales, c’est-à-dire le
programme NODE et les « Pactes de Conservation », aborde la question sous deux angles :
-
I.
Une analyse par SIG, qui consiste en une superposition des cartes de déforestation et des
lieux où se sont déroulés les programmes à destination des populations ;
Une analyse qualitative constituée à partir d’une synthèse de différentes enquêtes et études
effectuées dans la zone par des agents ou des collaborateurs du Cirad.
Analyse à l’aide d’un Système d’Information Géographique
L’objet de cette partie de l’étude, consiste à évaluer en termes d’impacts sur la déforestation les
résultats des programmes NODE et Pactes de conservation mis en œuvre ces dernières années. Il
s’agit de constater la situation de déforestation entre 2005 et 2011. La déforestation entre 1990 et
2011 est représentée. En effet le projet REDD « CAZ Madagascar » a commencé à partir de 2006
selon le PDD. Les activités de CI, programmes NODE et Pactes de conservation, se sont déroulées
entre 2006 et 2013.
1. Analyse de la déforestation
La Carte 1 représente la déforestation entre 1990 et 2011.
59
Carte 1 : Carte 1 : Déforestation entre 1990 et 2011 (Source : Auteurs, CI, 2013)
C’est dans la partie nord et sud du CAZ qu’il y eu le plus de déforestation entre 1990 et 2011.
L’évolution montre que la déforestation tend à avancer de plus en plus vers le noyau dur du CAZ.
Pour la partie nord du CAZ, il y a une déforestation importante entre 1990 et 2000 autour de la
zone du projet. Cette déforestion tend à ralentir entre 2000 et 2005, mais reprend dans des
localités bien précises entre 2005 et 2011.
Pour la partie sud, comme dans la partie nord, la déforestation se manifeste un peu partout
autour du CAZ entre 1990 et 2000. Entre 2000 et 2011, c’est dans la partie ouest qu’il y a eu le
plus de déforestation. Si entre 2000 et 2005 la déforestation est localisée autour de la zone du
projet, entre 2005 et 2011 on note une déforestation importante à l’intérieur de la zone et le
noyau dur commence à être touché.
Les principales causes de déforestation sont la pression démographique, l’existence d’une
habitation et la proximité des routes comme le montre la Carte 2.
60
Carte 2 : Déforestation et pression démographique (Source : Auteurs, CI, FTM DB100, INSTAT, 2013)
La partie nord se trouve à proximité de la route nationale 2 et de la ville de Moramanga. La partie
sud est plus proche de la ville de Tamatave. On note aussi la proximité des habitations dans la
partie sud du CAZ. Déforestation et zones d’habitation sont ici associées.
2. Activités de CI et déforestation
Les activités de CI se déroulent entre 2005 et 2011. Il y a principalement deux types d’activités :
les Pactes de conservation (PC) et le programme NODE. Dans les PC, la conservation est une
condition : sans activités de conservation il n’y a pas de subventions. Le NODE, par contre, est un
programme d’appuis au niveau de la communauté et des individus bénéficiaires, qui, par
l’intermédiaire des aides, espère détourner les populations locales d’activités destructrices de
l’environnement, réduire la dépendance de ces populations vis-à-vis des ressources forestières
soumises à des interdictions de prélèvement, et vise également à mieux faire accepter le fait de
l’aire protégée.
Ces deux types d’activités ont été mis en œuvre à travers les VOI. La Figure 1 montre le schéma
institutionnel des deux types d’intervention.
61
PROGRAMME NODE
PACTES DE CONSERVATION
CI Washington
CI TANA
CI TAMATAVE
Subventions
Pactes de conservation
Partenaires relais (PR)=ONG
malgaches
VOI
sélectionnés
AGR
Légende :
Bailleurs
Agence d’exécution
VOI
Groupements sub
VOI
Reboisement
Prestataires sur le terrain
Bénéficiaires
AGR
Infrastructures
collectives
Salaire patrouille
Financements
Formations
Patrouille
Suivi écologique
Bénéfices
Engagements des bénéficiaires
Source : Auteurs, 2013
Figure 6 : Schéma institutionnel du programme Pactes de conservation et NODE
La subvention est conditionnée par la conservation en matière de pactes de conservation
contrairement au programme NODE qui aide les membres du VOI à se développer pour ne pas
être dépendant des ressources forestières.
Selon les responsables de CI, les problèmes rencontrés en matière de pactes de conservation
sont surtout liés à la gestion de l’argent : i) le manque de compétence des associations de VOI sur
le mécanisme de gestion des fonds, ii) les difficultés rencontrées par CI pour la distribution des
fonds, du fait de l’inexistence de structure de financement de proximité (comme les agences de
microfinances, dans les zones d’intervention), iii) le problème de la répartition des revenus
monétaires, car tout le monde ne peut pas participer aux activités de patrouilles.
De son côté, le programme NODE est plus facile à gérer. Le bénéficiaire soumet un projet de
développement de type AGR ou de projet communautaire. Le financement est par conséquent
plus facile.
Ces deux types d’intervention ont été faits dans différentes localités et à travers différents types
de VOI comme le montre les Carte 3 et 4.
62
Carte 3 : Pactes de conservation et déforestation (Source : Auteurs, FTM DB500, CI, 2013)
Il y a eu peu de déforestation dans les VOI qui ont fait des pactes de conservation entre 2005 et
2011. La déforestation se concentre dans les zones autour des ZOC, là où sont installées des
populations très dépendantes de l’accès au foncier forestier pour le renouvellement de la
fertilité.
Pour les activités NODE, les activités de CI sont représentées par la Carte 4.
63
Carte 4 : Activités NODE et déforestation (Source : Auteurs, FTM DB100, CI, 2013)
Les financements du programme NODE sont principalement axé dans le sud-est, le centre-ouest et le
nord du CAZ. Dans la partie Sud et Nord, où il y a plus de déforestation, il semble que les
financements ont été orientés en fonction de la déforestation existante, ce qui – en l’absence de
zones témoin comparables « sans programme » – rend difficile l’analyse de l’impact de ces
programmes sur la déforestation. Par contre les financements dans la partie centre-ouest ne suivent
pas cette même logique, il y a plus de financement dans les TG où le taux de déforestation est faible.
Par ailleurs, les villages des membres du VOI subventionnés se situent souvent à plusieurs kilomètres
de leur transfert de gestion (qui correspondent à leur terroir, parfois les zone de pacage des bovins).
Méthode employée pour la comparaison
En 2006, le projet démarre et avec lui les programmes NODE et pactes de conservation. Avant le
projet (dans les années 90 et jusqu’à 2005) les taux de déforestation ne sont pas homogènes dans le
CAZ. On a pu mettre en évidence que les zones qui seront choisies par la suite pour mettre en place
des transferts de gestion et/ou des pactes de conservation sont des zones qui se caractérisaient par
des taux de déforestation inférieurs à la moyenne du CAZ.
On peut néanmoins effectuer une analyse sur les zones qui deviendront (après 2005) des zones
NODE, des transferts de gestion ou des « pactes de conservation ». On peut notamment comparer
les variations relatives entre les catégories (sans considérer la variation absolue).
64
3. Transfert de gestion et déforestation
On dénombre actuellement 115 VOI, avec des transferts de gestion identifiables sur carte,
comme le montre le Tableau 1.
Tableau 7 : Statut des VOI par fédération
FÉDÉRATION
FITOKISANA
SF/FVM (FITOKISANA)
MIARADIA
TARATRA
TSARAFANIRY
SF/AROVAN'ALA (TSARAFANIRY)
VAHITRINIALA
VANONA
SF/LAPIRANA (VANONA)
TOTAL
Process
us en
cours
5
3
2
5
6
3
4
4
32
Proposi
tion
3
4
2
Contrat
signé
1
1
14
6
Contrat
renouv
elé
19
En
évaluat
ion
1
1
1
4
7
8
2
2
2
1
4
20
32
25
6
Total
20
6
22
13
7
6
18
19
4
115
52 VOI sont en cours de création ou en proposition de création, tandis que 31 sont des VOI déjà
créés. Parmi ces 31 VOI, 25 ont déjà fait l’objet d’un renouvellement de leur contrat par
l’administration forestière, et 6 VOI sont en cours d’évaluation. 32 VOI ont eu leur contrat signé.
Pour l’analyse de la déforestation seuls les VOI actuels et anciens ont étés considérés comme le
montre la Carte 5.
65
Carte 5: Transfert de gestion et déforestation (Source : Auteurs, CI, 2013)
La déforestation apparaît moindre dans les zones de transfert de gestion (TG), mais les analyses
précédentes nous enseignent que ces zones étaient déjà moins affectées par la déforestation dans
les années 1990 et dans la première partie des années 2000. A côté des zones de transfert de
gestion, la déforestation semble se développer, surtout entre 2005 et 2011.
Il faut noter que les zones de transfert de gestion en cours et actuels ne couvrent pas le contour du
CAZ (Carte 6).
Carte 6: Transferts de gestion actuels et en proposition (Source : Auteurs, CI, INSTAT, DB500, 2013)
66
Pour déterminer si les transferts de gestion ont eu une efficacité perceptible sur la déforestation,
nous avons distingué :
(i)
Les zones où les transferts de gestion ont été établis (essentiellement entre 2005 et
2007)
Les zones où les transferts de gestion sont prévus (processus en cours) mais non
encore réalisés.
(ii)
Les zones « sans TG » (ii) sont proches des « TG » (i) sur le plan géographique, ainsi elles peuvent
faire l’objet de référence quant à l’évolution de la déforestation dans la zone. Les zones « TG
couvrent 145.676 ha et les zones « sans TG » 78.694 ha 7.
En fait, la surface totale de ces deux zones est différente :
TG (après 2005)
Sans TG
Surface totale (ha)
14 5676
78 694
Surface forestière totale (ha)
11 5114
54 045
On peut dire que les surfaces ne sont pas les mêmes sur l’ensemble du CAZ mais les zones sans TG
(futur) sont proches des TG sur le plan géographique (même commune), ainsi elles peuvent faire
l’objet de comparaisons quant à l’évolution de la déforestation dans la zone.
Le taux de déforestation annuelle sur chacune des 3 périodes est le suivant 8 :
Déforestation annuelle
période 1 (1990-2000)
période 2 (2000-2005)
période 3 (2005-20011)
TG (après 2005)
0.30%
0.20%
0.25%
Sans TG
0.52%
0.51%
0.95%
Taux de déforestation dans les zones avec et sans
transferts de gestion
1.00%
0.80%
0.60%
TG (après 2005)
0.40%
Sans TG
0.20%
0.00%
Taux 90_00
Taux 00_05
Taux 05_11
7
Il aurait été souhaitable d’avoir des surfaces équivalentes pour faciliter la comparaison, mais des superficies de plusieurs
dizaines de milliers d’hectares sont assez significatives et réduisent le risque de biais de sélection.
8
Pour l’ensemble des données qui vont suivre, la borne inférieure n’est pas comprise dans le calcul. Par exemple 2000 n’est
pas compris sur la période 2 (2000-2005), et 2005 n’est pas compris pour la période 3 (2005-2011).
67
On voit clairement que les transferts de gestion ont été établis (après 2005) dans des zones qui
connaissaient des taux de déforestation moindres avant le démarrage du projet. C’est pourquoi il ne
faut pas s’attacher aux valeurs absolues mais au différentiel d’augmentation de la déforestation
entre les deux statuts dans la dernière période (ce qui élimine le biais de la différence de niveau de
déforestation dès l’origine). Le graphique ci-dessous permet de mieux visualiser ce différentiel :
Différentiel des taux de déforestation dans les
zones avec et sans transferts de gestion
Différence_P2_P3
Sans TG
TG
Différence_P1_P2
-50%
0%
50%
100%
Ce résultat confirme une efficacité relative des transferts de gestion, au sens où si les taux de
déboisement sont en augmentation durant la dernière période (la crise politique a probablement eu
un effet sur ce rebond de la déforestation) pour les deux catégories, l’augmentation de la
déforestation (« rebond » après 2005) est significativement plus marquée dans les zones non encore
transférées. Une partie de la déforestation supplémentaire dans les zones non transférées vient
peut-être d’un déplacement de la déforestation des TG vers les zones voisines (fuites) ainsi que
semblent le montrer les cartes. On peut néanmoins constater que les transferts de gestion, dans
l’absolu, n’ont pas été suffisants pour empêcher le rebond de la déforestation après 2005.
On notera cependant que, dans la zone de Didy, dans les transferts de gestion encadrés par le projet
COGESFOR, où se déroulent notamment des activités d’exploitation forestière et des expériences
d’introduction d’agriculture de conservation, suivant des plans d’aménagement préparés avec l’aide
du projet, on peut observer une baisse de la déforestation et une différence significative avec la
situation des autres transferts de gestion du CAZ, y compris les transferts de gestion avec pactes de
conservation.
68
Taux de déforestation dans les pactes de conservation, les
TG COGESFOR et les zones sans TG
1.00%
0.90%
0.80%
0.70%
0.60%
0.50%
0.40%
0.30%
0.20%
0.10%
0.00%
PC
TG COGESFOR
Sans TG
Taux 90_00
Taux 00_05
Taux 05_11
Le graphique ci-dessous permet de mieux appréhender visuellement les évolutions différentielles
récentes :
Différentiel des taux de déforestation dans les
pactes de conservation, les TG COGESFOR et les
zones sans TG
Différence_P2_P3
Sans TG
TG COGESFOR
PC
Différence_P1_P2
-1.00
-0.50
0.00
0.50
1.00
4. Analyse de l’impact du programme NODE sur la déforestation
La même analyse comparative a été effectuée sur les zones avec et sans programme NODE. Le
résultat est significatif : les zones de programmes NODE ont été particulièrement affectées par le
rebond de la déforestation dans la période d’après 2005 (qui est également celle durant laquelle les
programmes NODE se sont mis en place). Le rebond de la déforestation est même plus marqué sur
les zones NODE que sur les autres zones.
69
Taux de déforestation dans les zones avec et sans
programme NODE
0.80%
0.70%
0.60%
0.50%
0.40%
0.30%
0.20%
0.10%
0.00%
NODE (après 2005)
Sans NODE
Taux 90_00
Taux 00_05
Taux 05_11
Différentiel d'évolution de la déforestation sur
période 2005-2011
Sans NODE
NODE (après 2005)
Sans NODE
NODE (après 2005)
0.00 0.20 0.40 0.60 0.80 1.00
Cela tendrait à indiquer que les NODE sont plus sensibles aux pressions renouvelées récentes de
déforestation. Ceci ne condamne pas le programme NODE : dans la mesure où il a souvent été
implanté dans les zones où le taux de déboisement était le plus élevé, il n’est pas anormal qu’il reste
la catégorie la plus marquée par le déboisement. Le montant des subventions dont bénéficient les
zones NODE sont plutôt inférieurs aux autres catégories (voir supra, p. 74 et s.)
Néanmoins, l’idée de développer des activités économiques qui détourneraient les populations de la
déforestation n’est – pour l’heure – pas concluante.
5. Analyse de l’impact des pactes de conservation
Pour les pactes de conservation les résultats sont les suivants :
70
Comparaison des taux de déforestation des pactes de
conservation, des transferts de gestion et des zones sans
transfert
1.00%
0.80%
0.60%
PC (après 2005)
TG (après 2005)
0.40%
Sans TG
0.20%
0.00%
Taux 90_00
Taux 00_05
Taux 05_11
On voit que les zones avec pactes de conservation ont connu un taux d’accroissement de la
déforestation moindre dans la période 2005-2011 (rebond de la déforestation) que les zones sans
transfert de gestion. Mais la différence d’évolution avec les zones sans pacte de conservation mais
avec transfert de gestion est moins évidente. Le graphique ci-dessous, qui présente la différence
d’évolution du taux sur la dernière période, montre que les pactes de conservation ne font pas mieux
(voire feraient moins bien) que les transferts de gestion :
Graphique récapitulatif
Différentiel d'évolution des taux de
déforestation période 2005-2011
Sans TG
TG
PC
0.00
0.20
0.40
0.60
0.80
1.00
Ce graphique résume les évolutions du taux de déforestation sur l’ensemble des statuts. On a
également fait figurer le taux de déforestation de l’ensemble du CAZ.
On notera que le taux de déforestation du CAZ est supérieur à chacune des catégories pendant la
période 1 : ceci est dû au fait que les transferts de gestion et les programmes NODE ne couvrent
qu’une partie du CAZ.
71
Taux annuel de déforestation (%)
0.80
0.60
0.40
0.20
0.00
Période 1
Période 2
Période 3
TG avec NODE
TG avec Pacte de Concervation
TG COGESFOR
Ensemble CAZ
Différentiel des taux (%)
Rebond P2 et P3
Rebond P2 et P1
-0.80
-0.60
-0.40
-0.20
0.00
0.20
0.40
0.60
0.80
1.00
Ensemble CAZ
TG COGESFOR
TG avec Pacte de Concervation
1.20
TG avec NODE
Analyse des facteurs pouvant expliquer ces différences :
L’analyse des densités de population n’apporte pas d’explication décisive pour expliquer les
différences de déforestation entre les groupes de TG.
Pour mesurer la pression sur la forêt, on a sélectionné les Fokontany autour et à l’intérieur de
chaque groupe de TG. La statistique de la population est basée sur le Fokontany. La superficie totale,
le nombre d’habitants, la superficie de la couverture forestière de chaque groupe d’intervention ont
été calculés.
Tableau 8 : Densité de population dans les fokontany associés aux différents groupes de TG
Zone
Sup. tot.
fokontany
(km²)
Population
Sup. foret
(2005)
Sup. tot. TG
(ha)
NODE
5 532
73 128
2 761
654
PC (CI)
2 283
12 949
1 752
TG CI (Sans NODE et PC)
3 266
43 301
1 499
a
b
c
13,2
3,8
0,9
402
5,7
13,5
3,1
220
13,3
3,5
0,5
72
AMBATOVY
TG COGESFOR
571
15 647
212
52
27,4
1,4
0,3
2 890
20 445
2 120
342
7,1
10,4
1,7
a. densité de la population : nombre de population / superficie totale
b. Indice pression 1 : couverture forestière x 100 /nombre de population
c. Indice pression 2 : surface TG totale x 100/ nombre de population
Au niveau du CAZ, la déforestation est plus importante dans les parties nord et sud. L’importance des
deux villes, Ambatondrazaka et Moramanga, proche de ces deux pôles joue sûrement un rôle
important.
Par ailleurs, si on se situe au niveau des zones en séparant les TG suivant les types d’intervention, on
constate que la situation de CI sur les « TG avec NODE » et « TG sans NODE ou PC » est à peu près
similaire, en matière de pression démographique, malgré le taux de déforestation différent, de
même pour le « TG de CI avec PC » et « TG COGESFOR ». Une des raisons de cette similarité c’est que
ces deux couples de TG, se situent dans la même localité. Ce qui implique que la différence entre les
taux de déforestation est expliquée par d’autres facteurs, probablement la spécificité de chaque
zone d’intervention et l’efficacité des actions entreprises. Mais faute d’enquête directe approfondie
il est difficile de s’avancer plus.
On soupçonne également l’existence d’une caractéristique commune entre les les zones où se
déroulent les programmes NODE et la déforestation : l’accessibilité. Cependant, cette hypothèse
n’est pas non plus confirmée par une analyse de la distance aux routes des différentes catégories de
transferts de gestion du CAZ :
Tableau 9 : Distance moyenne aux routes des différentes catégories de transfert de gestion
Distance moyenne (km)
Transferts de gestion
Route nationale
Autre routes,
route nationale comprise
CI (avec NODE)
23, 4
9,4
CI (Pacte de Conservation)
32,6
6,9
CI (Sans NODE)
25,6
8,6
TG AMBATOVY
2,4
2,3
TG COGESFOR
25,6
4,3
Cette distance aux routes n’est qu’une indication de l’accessibilité réelle. Cette dernière est
également fonction de la proximité à un marché, de l'accessibilité à pénétrer dans la forêt : relief,
présence d'une piste forestière qui peut faciliter l'extraction de bois/marchandises, etc.
Une étude plus approfondie serait nécessaire pour identifier plus précisément les déterminants de
cette accessibilité et expliquer une partie des différences dans les évolutions relatives de la
déforestation.
73
Bilan en termes d’efficacité apparente des différentes catégories au regard de la maîtrise de la
déforestation :
Les comparaisons effectuées permettent d’émettre quelques indications sur les effets des
différentes catégories sur la maîtrise de la déforestation. Un certain nombre de choses ressortent
assez clairement :
-
-
-
-
Le projet, en général, n’a pas été en mesure d’éviter une recrudescence de la
déforestation dans le CAZ après 2005. On peut penser que la crise politique et ses effets
négatifs sur le fonctionnement des institutions et des administrations sont largement à
l’origine de cette reprise de la déforestation.
Les zones où les transferts de gestion ont été réalisés (après 2005) voient leur
déforestation s’accroître mais dans des proportions significativement moindres que dans
les zones sans transfert de gestion. Il faut noter le cas particulier des transfert de gestion
accompagnés par le projet COGESFOR, seule catégorie où la déforestation baisse en termes
absolus.
Les zones où les pactes de conservation ont été établis (et où, également, la gestion a été
transférée) ne font pas mieux (plutôt moins bien même, sans que cela soit très significatif)
que les zones de transfert de gestion, en général. Mais, comme les autres transferts de
gestion, ils font bien mieux que les programmes NODE.
Lez zones où les programmes NODE sont mis en œuvre se caractérisent par un rebond
significatif de la déforestation. Cela peut s’expliquer par le fait que, dès l’origine, ces zones
sont celles où les pressions humaines sont les plus fortes en raison, peut-être, de leur
accessibilité (même si ce n’est aps confirmé par l’analyse des distances aux routes), et
qu’elles sont en « première ligne » quand ces pressions redoublent. Néanmoins, il
conviendrait, pour CI, de s’interroger sur le manque d’efficacité de ces incitations
indirectes à la conservation (sur le modèle PIDC – Programmes Intégrés de Développement
et de Conservation).
Ces résultats vont être maintenant discutés au regard des résultats des enquêtes de terrain.
VII.
Analyses qualitatives
1. Le point de vue des VOI sur l’évolution de la déforestation
L’impression des représentants des fédérations de VOI rencontrés à Moramanga est qu’il y aurait des
reprises de défrichement depuis 2011, alors que celui-ci s’est plutôt stabilisé dans la période 20082010. En fait l’analyse de la section précédente confirme bien cette impression d’une reprise de la
déforestation, mais sans doute celle-ci a-t-elle commencé avant 2011.
Les représentants des VOI mettent cela sur le compte de l’État, « qui ne prend pas ses responsabilités
dans la mise en application des différentes interdictions », en prenant le relais des VOI ou
fédérations, et ils insistent notamment sur la perception des dysfonctionnements de la justice qui
libère les contrevenants sans les sanctionner. Cette situation a une influence sur la motivation des
gens quant à la gestion durable de l’environnement en général.
74
2. NODE et pactes de conservation : deux approches différentes
Les objectifs généraux du programme NODE et des PC sont l’amélioration des conditions de vie des
populations locales et le développement d’activités génératrices de revenus qui puissent fournir
des revenus économiques alternatifs aux activités proscrites par la réglementation de l’AP. La logique
de fonctionnement de ces deux instruments de soutien aux populations locales est toutefois
différente. Ainsi le programme NODE se présente comme un programme de subventions accordées
aux VOI et aux fédérations de VOI pour développer des micro-projets d’activités génératrices de
revenus ; l’octroi de ces subventions est associé à des activités de conservation (principalement du
reboisement), sans qu’il n’existe un engagement contractuel des VOI ou des fédérations pour
réaliser ces activités de conservation. La logique du programme NODE s’apparente donc à une
logique de Projet de Conservation et de Développement Intégré (PCDI). Les PC quant à eux mettent
plus l’accent sur les activités de conservation, à travers la réalisation d’activités de patrouille. La
réalisation des activités de patrouilles est une condition nécessaire pour que le VOI en question
puisse bénéficier de subventions destinées là aussi au développement d’activités génératrices de
revenus. Les VOI s’engagent à réaliser les patrouilles à travers un contrat écrit avec CI. Les PC
s’apparentent donc plus à une logique de paiements pour services environnementaux (PSE), dans la
mesure où la conditionnalité environnementale est plus affirmée.
L’autre grande différence entre le programme NODE et les PC réside dans l’agencement
institutionnel choisi par CI pour mettre en œuvre le programme. Dans le cas du programme NODE,
les activités de soutien sont mises en œuvre par les partenaires relais qui constituent en quelque
sorte des prestataires de services pour CI. Durant la première phase du projet (2007-2009), CI a
travaillé avec l’ONG américaine DAI, et dans une deuxième phase (2009-2012) avec des ONG
malgaches spécialisées sur des questions de conservation et/ou de développement (dans le cas du
CAZ il s’agit de l’ANAE, de Mateza et d’ODDIT). L’objectif de CI à travers ces collaborations et de
développer les compétences en matière de conservation auprès des partenaires relais et de
permettre un meilleur quadrillage du territoire du CAZ par rapport à une gestion centralisée. Les PC
quant à eux sont mis en œuvre directement auprès des VOI sans passer par un intermédiaire (un
agent de CI est cependant présent sur le terrain pour encadrer les VOI). Les VOI sont donc censés
avoir plus de liberté dans le choix des activités à financer, qui sont décidées lors de l’assemblée
générale annuelle du VOI. Pour le programme NODE, les activités sont également décidées au niveau
du VOI ou de la fédération mais de manière plus informelle, à partir d’un processus d’information et
de consultation des VOI par les partenaires relais. De plus, le choix des activités financées par les
subventions du programme NODE est soumis à l’approbation du partenaire relais, selon leur
faisabilité technique et les capacités de l’organisme d’appui.
Le troisième point de différenciation entre les deux programmes concerne leur portée spatiale et
leurs capacités de financement. Pour l’instant, les PC ont concerné uniquement 5 VOI dans la
commune rurale de Maroseranana et 8 VOI dans la commune rurale de Didy, soit 12 VOI sur un total
de 101 actuellement fonctionnels dans le CAZ. Le programme NODE quant à lui a été mis en place
auprès de 91 VOI et 3 fédérations (la liste des VOI et fédérations bénéficiaires est transmise par CI
aux prestataires). Si le programme NODE a une emprise spatiale plus importante en termes de VOI
touchés, les subventions accordées sont cependant moins importantes dans le cadre du programme
NODE que dans le cadre des PC. Ainsi, le montant moyen des subventions versées par l’ANAE est
75
de $1150/an, tandis que les subventions des PC sont comprises entre US$4000 et US$5000/an.
Pour les transferts de gestion COGESFOR, les opérations annuelles de prestations de service sont en
moyenne de US$ 5500 – 6000 (soit environ US$2.4/ha/an).
Notons cependant qu’une partie de cette subvention (en moyenne US$1591) est destinée au
financement des activités de patrouille, tandis qu’une autre partie est réservée aux AGR (entre
US$2000 et US$3600 pour le cas de Didy). De plus, les subventions des PC sont accordées pour
plusieurs années successives, tandis que ce n’est pas forcément de cas dans le cadre du programme
NODE 9. La plus grande importance des montants des subventions allouées dans le cadre des PC
permet ainsi de financer des micro-projets de plus grande envergure, de type aménagement agricole
des bas fond ou financement de construction d’écoles, ce qui n’est pas le cas pour le programme
NODE.
Graphique 1 : Répartition de la subvention allouée par le pacte de conservation entre différents
postes de dépenses (cas de Didy, moyenne des trois années d’exercice 2009-2012)
Le montant moyen pour les trois années d’exercice des pactes de conservation à Didy est d’US$ 4540
/ VOI.
9
C’est le partenaire relai sur place qui décide des critères de choix des VOI pour l’octroi de subventions. Ainsi l’ANAE a
financé des VOI différents lors de la deuxième phase du programme que pendant la première phase (2 ans), tandis que
MATEZA a financé plusieurs fois les mêmes VOI.
76
Graphique 2 : Répartition de la subvention allouée dans le cadre du programme NODE (exemple de
l’ANAE, moyenne des quatre années d’exercice 2008-2012)
Le montant de l’enveloppe allouée pour la subvention NODE est moins important que celui pour les
pactes de conservation, puisqu’il représente environ $ 1150 / VOI/an (cas de l’ANAE), et que cette
enveloppe comprend l’ensemble des coûts de prestation et de formation des VOI.
3. Appréciation de l’efficacité des programmes NODE
Différentes sources d’informations ont été mobilisées pour apprécier l’efficacité du programme
NODE :
-
-
Des entretiens à Antananarivo avec les responsables du projet que sont le responsable du projet
chez CI, M. Soloson Ramanahadray, et la directrice d’un des partenaires relais l’ANAE, Mme Mino
Razakafoniaina
Les comptes rendu d’activités (de CI et des partenaires relais), le rapport final d’évaluation de la
deuxième phase du programme
Une descente sur le terrain conduite dans la zone de Moramanga, Maroseranana et Didy par
Alain Karsenty et une partie de l’équipe (12/04/13 au 19/04/13)
Globalement, beaucoup de limites ont été mises en avant par les responsables et bénéficiaires du
programme NODE. On peut classer ces éléments de critiques en quelques grandes catégories :
•
Conception du projet et contraintes financières
La principale critique formulée par les prestataires de services concerne l’exigence de CI à ses
prestataires de services qu’au moins 75% du montant des subventions NODE bénéficient
directement aux communautés locales. Ainsi, seulement 25% des subventions sont utilisés pour les
frais de prestation, qui doivent couvrir le coût des études de faisabilité, des consultations des VOI, le
suivi et accompagnement des AGR, le renforcement de capacités des VOI, les rapports et autres
comptes rendus d’activité, ainsi qu’une partie des frais de fonctionnement des partenaires (salaires,
loyers et charges diverses). Dans un contexte de limitation des ressources financières pour ces
prestataires, il est très difficile pour les prestataires de respecter cette contrainte. De plus, pour un
montant maximum de 1150 USD/VOI, l’obligation du respect du principe 75/25 oblige les
prestataires de services à réduire leurs activités de suivi des activités sur le terrain, étant donné que
ce sont ces missions de terrain qui coûtent le plus cher : l’ANAE n’a pas les moyens d’embaucher du
personnel permanent dans leur zone d’intervention, et les agents de terrain sont obligés de se
déplacer à chaque fois. L’ANAE reproche également au programme NODE le fait que les montants
des subventions soient les mêmes alors que les besoins des populations et les contraintes d’accès à
ces communautés soient différentes, ce qui implique des coûts différents. Ainsi, la question de la
contrainte d’utilisation de l’argent imposée par CI, qui traduit en vérité un manque de ressource
financière, conduit à un « saupoudrage » des activités entre les différents VOI qui ont peu de
moyens et qui sont peu encadrés.
77
•
Manque de capacité des acteurs
Cette critique concerne l’ensemble des acteurs du programme NODE, que ce soit CI, qui joue le rôle
d’agence d’administration, les prestataires de services mais aussi les structures bénéficiaires que
sont les VOI.
Concernant CI, le principal reproche adressé est celui du manque d’investissement sur le terrain, en
particulier dans les activités de suivi des prestataires de services. Au niveau local, cette affirmation
est confirmée par certains VOI qui reprochent à CI de ne jamais venir sur le terrain. Réciproquement,
CI reproche à ses partenaires relais leur manque de compétences en matière d’évaluation de leurs
activités. Les partenaires relais peinent à fournir à CI des comptes rendu de suivis de leurs impacts.
Ces manques de compétences concernent également les compétences techniques en matière de
protection de d’environnement et de développement rural.
Cette critique rejoint les observations faites par A. Karsenty en 2009 après une enquête de terrain
portant sur les pactes de conservation dans plusieurs villages autour de Maroserana : les villages
visité sont dans une situation de crise agraire correspondant à l’épuisement progressif des capacités
productives du milieu dans un système d’abattis-brûlis qui ne parvient plus à s’étendre dans de
nouvelles zones de forêt. Cette crise agraire est aiguillonnée par une forte croissance démographique
qui conduit à la subdivision des parcelles lors des transferts d’héritage foncier. Les surfaces
restreintes doivent être mises en culture plus souvent pour nourrir le ménage, d’où un
raccourcissement des jachères qui entraîne une baisse de la fertilité et de rendements de la culture
du riz sur tanety. La durabilité des actions de conservation passe nécessairement par la résolution
de la crise agraire que subissent les communautés villageoises de la zone. Le problème essentiel à
résoudre est celui de la productivité en déclin des terres cultivées, notamment sur les tanety, lié à la
baisse du temps de jachère (elle-même liée à l’accroissement du nombre de ménages qui accèdent à
la terre).
Beaucoup de ces petites structures manquent de ressources humaines compétentes, et les
renforcements de capacités mises en œuvre par CI sont parfois vains dans la mesure où les difficultés
financières de ces structures poussent le personnel le plus qualifié à partir à la recherche de postes
mieux payés dans d’autres organismes. De plus, la question de l’intégration entre les objectifs de
développement et les objectifs environnementaux pose problème car ces organismes ont une
spécialisation dans l’un ou l’autre des domaines, mais arrivent difficilement à concilier les deux. Du
point de vue des populations locales, celles-ci ont parfois une opinion défavorables des prestataires
de services, accusés, entre autres, de retarder le déblocage des financements, de ne pas connaître la
réalité du terrain et de prendre une part non négligeable du financement comme rémunération de la
prestation.
Enfin, la question se pose sur la capacité des bénéficiaires, les VOI, à gérer les subventions de
manière honnête et transparente. Les cas de fraudes, d’accaparement des bénéfices, et la question
de la représentativité des VOI est largement posée par l’ensemble des acteurs de la conservation à
Madagascar. Ainsi, le nombre de ménages bénéficiaires des activités du programme NODE est
d’environ 30 ménages, ce qui est très peu comparé à l’ensemble des ménages du fokolona (la
communauté villageoise dans son ensemble). Selon la directrice de l’ANAE, la question n’est pas
78
seulement qu’il faille plus d’accompagnement et de mesures de suivi des VOI, mais c’est surtout une
question de changement de mentalité : « Nous ne pouvons pas faire des miracles, mais il faut que les
VOI comprennent qu’il ne faut pas inclure dans leur association les personnes qui ne sont pas
honnêtes ».
•
Manque de coordination
Les problèmes de coordination entre les acteurs concernent deux points : d’une part le manque de
coordination entre l’ensemble des bailleurs de fonds qui financent le CAZ, et d’autre part le
manque de coordination entre CI et les prestataires de services sur le décaissement des fonds.
Concernant le premier point, ce manque de coordination entre les bailleurs de fonds entraîne des
problèmes de doublon entre les activités financées (certains VOI bénéficient de financement de
plusieurs partenaires financiers sur les mêmes activités), mais aussi un effet pervers pour les
bénéficiaires qui se retrouvent face à un « marché de bailleurs », ce qui les poussent parfois à moins
de responsabilité quant à la bonne conduite des micro-projets, le raisonnement étant que même si
les bailleurs partent à cause de problème de gouvernance locale, d’autres vont les remplacer. Le
manque de coordination entre les bailleurs empêche aussi un quadrillage plus systématique des
activités dans le CAZ, dans la mesure où les bailleurs se concentrent dans les zones les plus
accessibles, laissant d’autres zones totalement orphelines. Il faut noter également l’absence de
complémentarité, notamment sectorielle, entre les différents bailleurs de fonds : il n’y pas
d’harmonisation entre les interventions spécifiques dans le développement local, le développement
rural ou agricole, d’une part, et celles plutôt destinées à l’environnement, d’autre part. L’alignement
des critères d’attribution d’appui et la prise en compte de document de référence tels que les plans
communaux de développement ou les schémas régionaux peuvent sont autant de pistes de
solutions.
L’harmonisation des approches sur le terrain est donc un point crucial pour la bonne réussite des
activités. Concernant l’autre point, qui est celui du manque de coordination entre l’agence
d’administration et les agences d’exécution, le principal problème est celui du retard dans le
décaissement des fonds. Le non-respect des procédures de décaissement des fonds est très
déstabilisateur dans le cas de programme de soutien agricole, dans la mesure où le respect du
calendrier cultural est une condition sine qua non dans la réussite du projet. Ce problème est
apparu également dans les discussions avec les bénéficiaires au niveau local, qui ont reproché aux
prestataires de services de ne pas décaisser les fonds dans les délais impartis.
Selon certains responsables de NODE, ce programme n’a pas conduit à une amélioration palpable
du cadre de vie des populations locales. Bien que le rapport d’évaluation finale de la deuxième
phase du programme avance qu’il y a eu des impacts positifs en matière d’améliorations des
conditions de vie, il nous semble que leurs conclusions sont assez partielles : en effet, les enquêteurs
se sont basés sur des questions fermées visant à recueillir les impressions des individus quant à
l’impact des subventions, et n’ont pas mesuré concrètement les changements réels induits par le
projet. De plus, les résultats de ces enquêtes ne sont pas très probants : à la question de
l’appréciation de l’impact du programme sur leur condition de vie, 36% en moyenne des ménages
interrogés dans le CAZ ont répondu qu’il y avait eu une amélioration, contre 62% des ménages qui
n’ont noté aucune amélioration, et 2% qui ont vu une dégradation de leurs conditions de vie. Ainsi,
79
selon la directrice de l’ANAE, aucun VOI n’a « émergé » après 4 ans d’exercice du programme. Bien
que certains débouchés économiques existent pour écouler les productions agricoles (surtout depuis
l’implantation de la mine d’Ambatovy à Moramanga, qui a stimulé la demande en produits
alimentaires), les paysans ont du mal à s’insérer dans des filières marchandes, étant donné qu’ils ne
produisent pas assez pour s’insérer dans des filières marchandes plus développées que les marchés
locaux où ils vendent au détail. Beaucoup de VOI sont donc déçus par rapport à leurs attentes vis-àvis du programme, ce qui se retrouve à travers les ateliers de discussion avec les bénéficiaires lors
des descentes sur le terrain : les activités mises en œuvre par les prestataires sont jugées peu
adaptées aux contraintes locales et ne répondent pas aux besoins des paysans. Le rapport du
montant des subventions par rapport au nombre de ménages est faible (de l’ordre de 140 000 AR
sur deux ans soit environ US$30 annuel), alors que les contraintes en terme d’investissement de ces
activités (réunions, séance de formation) sont coûteuses en temps pour les paysans. Si certains
individus arrivent à tirer quelques bénéfices de ces activités, ce sont surtout les personnes
possédant un capital intellectuel et des capitaux de production conséquents, ce qui pose un
problème d’équité vis-à-vis des plus pauvres.
Si l’idée du programme NODE paraît répondre aux aspirations de développement des populations, le
manque de moyen financier, la dispersion de l’aide et les problèmes soulevés ci-dessus n’ont pas
permis de réaliser une amélioration concrète des conditions de vie des personnes cibles. En termes
d’orientation des prochaines phases du projet, CI envisage d’intégrer l’approche PC aux
programmes NODE en ajoutant une composante patrouille et des conditionnalités
environnementales plus poussées que ce qui prévalait jusqu’à présent. Au vu des résultats comparés
des PC et des NODE (voir partie précédente) sur la déforestation, cette évolution semble souhaitable.
80
ANNEXES JURIDIQUES
81
Annexe juridique 1 :
Principes institutionnels de la ré partition des revenus
issus de la vente de cré dits carbone dans la NAP CAZ
A Madagascar, la mise en œuvre de la REDD+ est actuellement envisagée dans le cadre de projets
pilotes par des délégataires de la gestion de Nouvelles Aires Protées (NAP) reposant sur quelques
essais de vente de crédits carbone sur les marchés volontaires 10. Dans ce contexte la réalisation de
de projets liés aux ventes de carbone est généralement envisagée comme une contribution directe
au financement des aires protégées. Une attention particulière est accordée par les porteurs de
projets REDD+ à la garantie des mesures de protection de la biodiversité et des ressources naturelles
et à la durabilité des processus qui les sous-tendent, se conformant ainsi aux recommandations du
secrétariat de la CDB au secrétariat de la Convention cadre des Nations Unis sur le changement
Climatique (Communication du 26.09.2011).
Concernant la NAP du Corridor Ankaniheny Zahamena (CAZ), CI, délégataire de la gestion de cet
espace, est porteur d’un projet de certification de 10 119 729 tonnes de carbone entre 2008 et 2017.
Un contrat de vente de crédits carbone passé entre l’Etat malgache et le BioCarbonFund en 2008
concrétisera la première de ces ventes de carbone certifiée.
L’effectivité de la protection du Corridor Ankanihena Zahamena en tant qu’aire protégée de type
« Réserve de ressources naturelles » constitue donc une finalité des projets liés aux ventes de
carbone dans cet espace. Cette effectivité se traduit par la mise en place d’un système de
gouvernance adéquate et de mesures appropriées tant à l’intérieur (noyau dur, ZOC, ZUC, ZUD) qu’à
l’extérieur de l’aire protégée (zone de protection de l’AP).
Bien qu’intervenant dans le cadre d’un projet pilote, et alors que la stratégie nationale REDD+ est en
cours d’élaboration, la présente étude conservera à l’esprit que : « La REDD+ nécessite une
architecture réglementée et d’un haut niveau technique à même d’encadrer des systèmes complexes
de paiements. Le succès d’un cadre national REDD+ dépend d’un système national de gestion des
paiements transparent et juste. Pour inciter la population à réformer son mode d’exploitation des
ressources forestières, le système doit d’abord être prévisible et inspirer la confiance mais aussi des
attentes réalistes et fondées sur des diagnostics de réduction des coûts. » (ONU-REDD, 2010, p.14)
Ainsi, la présente étude juridique liée à l’expertise Banque Mondiale en objet vise à mettre en
exergue les enjeux du respect de la cohérence de l’ordre juridique malgache et à privilégier le
renforcement et la coordination des institutions existantes, ceci afin d’éviter une inflation normative
inefficiente.
Trois hypothèses de travail sont adoptées :
10
L’ONU préconisait dès 2008 d’élaborer « des stratégies financières qui tracent les grandes lignes d’une planification
financière à court, moyen et long terme pour parvenir à une gestion durable des forêts en tenant compte des sources de
financement publiques, privées et étrangères » (NLBI 2008).
82
-
La mobilisation des institutions légalement instituées par les textes en vigueur permet de
s’appuyer sur une expérience évaluable préférable à la création ex nihilo de nouvelles
institutions ;
- Le renforcement des capacités des institutions locales contribue à l’établissement d’un tissu
démocratique (autonomie, expression critique et libre consentement) préférable à la
substitution bien que plus risqué ;
- Les dispositifs REDD+ doivent poursuivre un objectif d’intégration sectorielle et s’inscrire en
complémentarité des politiques de protection de l’environnement et de développement
rural sur la base d’un aménagement maîtrisé du territoire.
Sans prétention d’exhaustivité, il s’agit dans cette annexe 1 d’exposer les principes institutionnels de
la répartition des revenus issus de la vente de crédits carbone au niveau international, national et au
niveau du site de la NAP CAZ.
1.1.
Éléments de politique internationale
Ont été sélectionnés ci-après quelques recommandations de la communauté internationale
concernant particulièrement les modalités de l’implication des populations locales.
3.1 Implication des systèmes de gouvernance communautaires dans la mise en œuvre de
la REDD+
Les institutions communautaires devraient être renforcées au travers des mécanismes REDD+
notamment en matière de gestion, d’utilisation et de contrôle durables des ressources naturelles et
de la biodiversité.
4.1 Relations REDD+ & foncier
Les recommandations de la communauté internationale mettent en exergue la nécessité de clarifier
la tenure foncière 11, notamment au profit des populations locales (vulnérables), comme base de
négociation des avantages du partage des bénéfices issus de la vente de crédits carbone
(Communication du secrétariat de la Convention sur la Diversité Biologique (CDB) au secrétariat de la
Convention cadre des Nations Unis sur le changement Climatique du 26.09.2011 12).
 L’implication de l’Etat et des autres opérateurs participant aux processus de vente de crédits
carbone ne doivent pas engendrer une perte de territoires ancestraux, ni une réduction de droits
fonciers ou de droits sur les ressources pour les populations locales/vulnérables.
5.1 Relations REDD+ et identité culturelle
Le secrétariat de la CDB attire l’attention des Etats parties au risque selon lequel les payements au
titre de la REDD pourraient « altérer et miner les modes de vie traditionnels et les connaissances
associées ainsi que les pratiques coutumières des communautés locales » (Communication du
secrétariat de la CDB au secrétariat de la CCNUCC du 26.09.2011), essentiellement compte tenu du
fait que l’essentiel des objectifs visés concernent des changements de pratiques de ces
communautés.
11
12
Compréhension claire de l’utilisation durable des terres et des ressources naturelles en relation avec les droits fonciers
Lignes directrices à valeur contraignante pour les Etats parties signataires des deux conventions.
83
6.1 Suivi-évaluation des impacts de la REDD+
Nécessité de surveiller l’impact de la REDD+ sur les communautés locales et de mettre en place des
indicateurs permettant de mesurer la réalisation d’avantages sociaux, culturels et économiques dans
le cadre des 3 conventions internationales (CDB, CCNUCC, et celle relative à la lutte contre la
désertification et la dégradation des terres).
VIII.
1.2. Orientations de politique nationale pour l’élaboration de la
stratégie REDD+ à Madagascar
1.2.1. Rappel de quelques dispositions constitutionnelles
La loi de finances détermine :
-
les ressources et les charges de l'État dans les conditions et sous les réserves prévues,
pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État
ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte compte tenu des contraintes
d'ordre macroéconomique ;
- la proportion des recettes publiques devant revenir à l'État, aux collectivités territoriales
décentralisées ainsi que la nature et le taux maximum des impôts et taxes perçus
directement au profit du budget des dites collectivités, déterminées en Conseil des ministres.
(art. 90 de la Constitution du 11.12.2010 instituant la IVème République de Madagascar)
 Si la redistribution des revenus de la vente de crédits carbone à l’Etat et aux collectivités locales
devait être envisagée dans le cadre d’une taxe, généralisable à l’échelle du territoire national, celle-ci
devrait être décrite dans la loi de financement. Dans ce contexte cependant, selon le principe de
comptabilité publique, les revenus issus de cette taxe ne pourraient être réaffectés à la réalisation
d’activités pré-identifiées.
La loi fixe les règles concernant :
-
les droits civiques et les garanties fondamentales accordés aux individus, associations, partis
politiques et à tout autre groupement pour l'exercice des droits et des libertés ainsi que leurs
devoirs et obligations ;
- les règles de procédure civile et commerciale ;
- les règles de procédure administrative et financière ;
- la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables, la
procédure pénale, l'amnistie ;
- le régime juridique de la propriété, des droits réels, des obligations civiles et commerciales et
les conditions dans lesquelles les biens peuvent faire l'objet d'expropriation ou de réquisition
pour cause de nécessité publique ou de transfert de propriété à l'État ;
les ressources stratégiques ;
l'organisation et le fonctionnement des collectivités territoriales décentralisées
- la nature et l'assiette des impôts et taxes des collectivités territoriales décentralisées
- les conditions de transfert à l'État de terrains non mis en valeur ;
- l'organisation, le fonctionnement et les attributions de l'inspection Générale de l'État et des
autres organes de contrôle de l'administration. (Art. 95 de la Constitution du 11.12.2010
instituant la IVème République de Madagascar)
Il reviendra à la stratégie REDD+ nationale de poser le contexte légal et réglementaire des conditions
des ventes de carbone et de leur utilisation. Dans le cadre d’un projet pilote, les recommandations
proposées dans la présente étude relativement à la gestion des fonds issus de la vente de crédits
carbone dans la NAP CAZ, bien que pouvant alimenter les réflexions relatives à l’élaboration de la
stratégie nationale en la matière, ne pourront avoir de portée générale.
84
1.2.2. Du R-PP et du processus de son élaboration
« Le document de propositions pour l’état de préparation (R-PP) constitue la feuille de route de
Madagascar dans sa préparation au mécanisme REDD+. Le R-PP est un document national en ce sens
qu’il est complètement endossé par le Gouvernement de Madagascar qui est conscient qu’il
engagera le pays sur plusieurs années. Il sera soumis au Comité des participants du FCPF au mois
d’avril 2013. Le R-PP présente les approches, démarches et étapes de préparation à suivre durant les
3 années à venir : il ne contient pas encore la stratégie REDD+ du pays mais le chemin pour y
parvenir. Les options stratégiques et les axes d’intervention qui y sont présentées sont des pistes de
réflexion à explorer sur la base d’analyses plus approfondies, de consultations élargies et de
véritables négociations avec tous ceux qui peuvent être touchés, concernés ou intéressés par la
REDD+. » (Ministère de l’environnement et des forêts, 2013, p.10)
Il est envisagé que Madagascar soit prêt pour la REDD+ à la fin de l’année 2015. Dans ce R-PP, le
choix du pays se porte sur une approche REDD+ nationale avec un fort ancrage au niveau local par le
biais d’une « approche spatialisée ». En 2015, « une stratégie nationale de politique et de
réglementation, qui sera déclinée en stratégies spatialisées interrégionales, sera élaborée, en vue
d’une opérationnalisation à court et moyen-terme. » (Ministère de l’Environnement et des forêts,
2013).
7.1 Options stratégiques de la REDD+ à Madagascar
Quatre options stratégiques seront approfondies en vue de la démarche REDD+ à mettre en
œuvre (Ministère de l’Environnement et des forêts, 2013) :
Améliorer la gouvernance du secteur forestier ;
Créer des incitations à la gestion durable et l’utilisation efficace des ressources forestières ;
Renforcer le suivi et le contrôle forestiers et l’application de la loi.
Développer des alternatives à la déforestation et à la dégradation des ressources forestières
La stratégie REDD+ priorisera cependant les actions qui seront directement financées par le fonds
REDD+ provenant du FCPF et celles en partenariat avec d’autres secteurs et sources financières.




Le cadre de la stratégie de mise en œuvre de la REDD focalisera son attention sur les domaines
suivants : (i) la coordination intersectorielle, (ii) l’approche spatialisée et son suivi, (iii) la propriété du
carbone forestier, (iv) l’allocation de fonds pour opérationnaliser la REDD+ et (v) la gestion et le
partage des revenus du carbone (Ministère de l’Environnement et des forêts, 2013).
8.1 Elaboration d’un niveau d’émission de référence national (REL) pour les forêts et/ou
d’un niveau de référence national pour les forêts (RL)
Le pays a ainsi opté pour l’approche portée par le VCS et a choisi d’entamer le processus par
l’établissement de REL écorégionaux d’abord dédiés à la seule déforestation et aux types de forêt qui
présentent le plus grand potentiel REDD+. Ces REL évolueront ensuite vers des RL couvrant tous les
grands types de forêt du territoire national. Le système de suivi, rapportage et vérification (MRV)
suivra le même schéma en s’appuyant sur les capacités existantes et en bénéficiant du soutien
financier de l’AFD et du fonds additionnel de la troisième phase du Programme Environnemental III
(Banque Mondiale).
Un Système d’Information sur les Sauvegardes sera également mis en place pour organiser la
collecte/diffusion d’informations en associant pleinement les communautés locales de base.
85
9.1 Structures de gouvernance mobilisées
Niveau décisionnel :
- Comité Interministériel de l’Environnement (CIME)
Niveau de pilotage stratégique :
-
Une plateforme composée de représentants de l’Administration, de la Société Civile, des
communautés locales de base, du secteur privé, des régions et des ONG.
Bureau de Coordination :
-
1.3.
Un bureau de coordination
Un Agent Fiduciaire contracté
Cadre juridique et orientations politiques pour la gestion de la NAP
CAZ
Trois éléments majeurs doivent être pris en considération pour assurer l’intégration du mécanisme
REDD+ dans le contexte de la NAP CAZ : le contrat ERPA (2008) ; le contrat de délégation de gestion
de la NAP CAZ (2012), et le projet REDD+ pour le CAZ (2013).
1.3.1. 2008 : Signature d’un contrat de vente de crédits carbone (ERPA)
10.1
Références du contrat :
BioCarbonFund verified emission reductions purchase agreement (the Ankeniheny /Mantadia
/Zahamena biodiversity conservation and restauration coridor carbon project conservation
component) by and between the Republic of Madagascar and the international Bank for
restructuration and development as trustee of the bioCarbonFund, 15.04.2008
11.1
Objet du contrat
Le contrat pose les conditions d’une vente de 430 000 tonnes de carbone évitées sur 4 années (20092012) dans le CAZ entre la République de Madagascar et la BIRD, trustée du BioCarbonFund. Ces
430 000 tonnes de carbone concernent 80 000 ha de forêt primaire à préserver sur une période de
30 années.
Le BioCarbonFund vise, au travers de l’appui à des projets REDD, deux objectifs :
-
promouvoir l’attractivité des capitaux privés dans les PED qui éprouvent des difficultés à se
positionner sur le marché du carbone,
promouvoir l’amélioration des conditions de vie des populations locales dans l’esprit de la
CDB et de la Convention pour la lutte contre la désertification et la dégradation des terres
(considérants du contrat de vente du 15.04.2008).
12.1
Déroulement du contrat
Trois documents sont nécessaires à la mise en œuvre du contrat. Il n’ont pas étés mis à la disposition
de l’équipe ayant réalisé la présente étude :
-
Lettre de non objection de la république de Madagascar
Document explicite de validation des activités du projet
Attestation par la République de Madagascar de l’autorisation et de la légalité du contrat
86
13.1
Les obligations du vendeur
La république de Madagascar, au travers de l’implication du MEF, s’engage à assurer l’additionnalité
du projet au regard d’un scénario de référence (Considérants du contrat de vente du 15.04.2013).
L’Etat de Madagascar garantit qu’il détient un titre de propriété en bonne et due forme des terres
sur lesquelles sont comptabilisées les réductions des émissions de carbone. Il doit également garantir
que dans ces zones, qu’aucun tiers ne détient de droit ou de permis d’exploitation forestière ou
d’usage des terres, et qu’aucune cession de droit réel n’est envisagée (article 7, section 7.01 du
contrat de vente du 15.04.2013).
 Cette garantie foncière n’est pas effective. Elle constitue pourtant une condition préalable de
l’établissement du contrat de vente. Il est urgent de pouvoir asseoir la stratégie foncière de
l’Etat au regard de la protection des forêts et des aires protégées, et donc de recourir à la
procédure d’immatriculation simplifiée au nom de l’Etat avant d’affecter le bien à
l’administration forestière (Décret 2010-XX d’application de la loi de 2008 sur le domaine
privé).
14.1
Modalités d’utilisation des fonds
Les coûts pris en charge dans le cadre de la vente de crédits carbone sont tous ceux liés à
l’établissement des documents 13 permettant de proposer la vente de tonnes de carbone évitées dans
le CAZ. La date de commencement des achats de crédit carbone est à date à laquelle la réduction des
émissions de carbone sera vérifiée par un organisme indépendant comme étant réelle, mesurable,
additionnelle et permanente (art. 1 du contrat de vente du 15.04.2008).
 Nécessité de valider la réduction effective des émissions de carbone dues à la déforestation
sur 80 000 ha de forêt primaire dès 2009 selon le tableau proposé en annexe 2 du contrat sur
des zones explicitement localisées.
Les activités appuyées en vue de la réduction des émissions ont été identifiées comme étant les
suivantes (art. 2 renvoyant à l’annexe 3 du contrat de vente du 15.04.2008) :
-
Etablir des plantations de bois énergie pour les communautés locales dans des zones
déforestées ou dégradées séparées mais périphériques de la forêt primaire
- Promouvoir des systèmes de culture durables en dehors de la forêt primaire visant à
accroître la fertilité du sol ;
- Protéger les systèmes hydriques et stabiliser les modes d’occupation du sol afin de sécuriser
les sources de revenus et l’alimentation des communautés locales ;
- Elaborer des plans d’aménagement avec la participation des acteurs concernés, notamment
les communautés locales privilégiant des activités de conservation.
Dans tous les cas, les activités financées devront être proposées par la république de Madagascar et
approuvées par l’acheteur.
13
Monitoring Implemantation Repport, Vérification, Révision de la base line, Révision ou capitalisation des projets de MDP
(Tam’s ??), gestion du projet et de ses activités, établissement des documents nécessaires à la certification des crédits
carbone, ceci n’étant pas une liste exhaustive.
87
1.3.2. 2011 : Signature d’un contrat de délégation de gestion de la NAP CAZ au profit
de CI
15.1
Références du contrat
Contrat de délégation de gestion de l’aire protégée dénommée Corridor Ankaniheny-Zahamena du 2
mai 2012 établit entre le Ministère de l’Environnement et des Forêts, représenté par la Direction
Générale des Forêts, et Conservation International, représenté par le Vice Président Régional.
16.1
Objet du contrat
Etablissement d’une délégation de gestion de l’AP du CAZ d’une superficie totale de 371 000 ha dont
266 500 ha constituant le noyau dur et 104 500 ha relevant de la zone Tampon (art. 3 du contrat de
délégation de gestion du 02.05.2012).
Le contrat prend fin le 31.12.2014, sauf prorogation.
17.1
Responsabilités
Il est mentionné dans le contrat de délégation de gestion de la NAP CAZ du 02.05.2012 que :
-
les crédits carbone générés par la réduction des émissions et l’augmentation du stock de
carbone dans l’AP appartiennent à l’Etat (art. 21)
- CI doit assister le MEF dans le développement d’un projet carbone sur la base d’une
convention spécifique (art. 21)
Les responsabilités respectives du délégant et du délégataire de la gestion de la NAP CAZ sont, selon
les termes du contrat de délégation de gestion et des lois et règlement en vigueur, résumées dans les
tableaux suivants :
Tableau 10 : Responsabilité du MEF, délégant de la gestion de la NAP CAZ
Responsabilités
Activités
Institue les Aires Protégées
-
Publication du décret de création définitif de la NAP
CAZ
Supervision des activités du
délégataire de la gestion des Aires
protégées
-
Accord préalable pour toute cession de service
écologique
Accord pour tout engagement financier
Contrôle de gestion
Conseil, appui et évaluation des
transferts de gestion
-
-
-
Signe les contrats de transferts de gestion des RNR aux
VOI
Suivi-évaluation des TG
Contrôle des produits forestiers et
des activités réalisées sur le DFN et
répression des infractions
-
Etablissement des PV
Réalise des transactions
Poursuite des infractions pénales
Assure la tutelle des AP pour les
activités relevant d’autres
départements ministériels
(domaine, agriculture, mine)
-
Coordonne la contribution d’autres départements
ministériels
88
Tableau 11 : Responsabilités de Conservation International, délégataire de la NAP CAZ
Responsabilités
Procéder aux investissements
nécessaires à l’établissement
d’une AP de type « Réserve de
ressources naturelles »
Activités
-
-
Mettre en place des structures
de gestion autonomes
Etablissement du Plan d’Aménagement et de Gestion (PAG) et du
Plan de Gestion environnementale et de Sauvegarde Sociale
(PGESS), …
Consultation du public et obtention de consentements donnés en
connaissance de cause
Constitution du dossier de demande de Décret de protection
définitif
Intégration de l’aire protégée dans le tissu économique et social
Proposition de désignation des membres :
-
du Comité Inter-régional d’orientation et d’évaluation
des Comités de coordination sectoriels ?
Des Unités Locales de Gestion ?
Gérer de manière rationnelle
les ressources financières
affectées à l’aire protégée
-
Etablissement de rapports techniques et financiers et de PTA
approuvés par le CIROE
Trouver les mécanismes de
financement durables
-
Certification des crédits carbone
Recherche d’acheteurs de crédits carbone
Surveillance du site
-
Assurer la conservation intégrale et pérenne de la biodiversité et
le respect des vocations écologiques des milieux en vue de
promouvoir l’utilisation pérenne des RNR
Aviser l’autorité administrative compétente et/ou judiciaire la
plus proche des infractions dont il a connaissance
Effectuer un suivi environnemental des cibles de conservations
-
1.3.3. 2013 : Rédaction d’un rapport de soumission du projet de réduction des
émissions de carbone dans le CAZ et d’un rapport d’évaluation de la réduction
des émissions sur la période 2008-2011 en vue de la certification des crédits
carbone par VCS
18.1
Références des rapports :
Conservation International, 2013, VCS Project description version 3 : Reduced Emission from
emission from deforestation in the Ankeniheny-Zahamena Coridor, Madagascar, Antananarivo
Conservation International, 2013, VCS Monitoring report 2008-2011 version 3 : Reduced Emission
from emission from deforestation in the Ankeniheny-Zahamena Coridor, Madagascar, , Antananarivo
L’objectif de ces rapports est de permettre la certification des unités de carbone susceptibles d’être
vendues sur le marché.
19.1
Description du projet :
Au travers de la mise en place d’une aire protégée (AP) disposant d’un statut de réserve de
ressources naturelles (assimilable à une AP de catégorie VI pour l’UICN), le projet contribue à la
réduction des émissions de carbone dues à la déforestation. Les revenus générés par la vente des
89
unités de carbone certifiées pourront être utilisées par le gouvernement de Madagascar pour
financer la gestion de l’AP sur le long terme et pour accroître les opportunités économiques des
populations locales (CI, 2013 – VCS monitoring report 2008-2011 – p. 4.)
La date de début du projet est décembre 2007, date de lancement des activités de lutte contre la
déforestation. La période visée pour la vente de crédits carbone s’étend sur 30 années du 30.12.2007
au 30.12.2037, renouvelable deux fois (90 ans en tout).
20.1
Responsabilités
La DGF est responsable de l’implémentation du projet et de sa mise en œuvre (CI, 2013 – VCS
monitoring report 2008-2011 – p. 4.).
21.1
Engagements
La structure de co-gestion de l’AP incluant les communautés locales restera en place durant toute la
période sur laquelle la réduction des émissions de carbone a été évaluée, même si le gestionnaire
délégué (actuellement CI) se désengage. (CI, 2013 – VCS monitoring report 2008-2011). Cette
structure repose sur un comité d’orientation et d’évaluation en relation avec le délégant et le
délégué de l’AP, et d’un rassemblement d’unités locales de gestion rassemblées en 6 secteurs
administrés par des fédérations d’unités locales de gestion (CI, 2013 – VCS projet description – p. 14).
Les contrats de transferts de gestion actuellement établis dans le cadre de la loi 96.025 du 30
septembre 1996 et de ses décrets d’application (décret GCF de 2001) devraient laisser la place à des
contrats de gestion communautaire signés entre le gestionnaire de l’aire protégée et les unités
locales de gestion (ULG - remplaçant les VOI) (CI, 2013 – VCS projet description – p. 13). Les ULG
incluent l’ensemble des parties prenantes à l’échelle locale y compris les associations
communautaires et les partenaires (CI, 2013 – VCS projet description – p. 16).
 Quel sera alors le statut de ces ULG et celui des contrats passés ?
Emploi d’un coordinateur par le délégataire de la gestion du CAZ (ensuite par les fédérations), d’un
coordinateur par secteur (CI, 2013 – VCS projet description – p. 16).
22.1
Stratégies
Le programme NODE vise à proposer des alternatives aux communautés locales pour éviter le
recours à la culture sur brûlis dans la forêt primaire. Sa mise en œuvre constitue de ce fait des
incitations à la conservation (CI, 2013 – VCS monitoring report 2008-2011 – p. 8.).
69 VOI/102 ont bénéficié du programme NODE.
La rémunération du contrôle (patrouilles) et de l’évaluation environnementale participative
envisagés au travers des pactes de conservation permet des investissements directs dans des projets
de développement choisis par les populations locales. Leur mise en œuvre constitue de ce fait des
incitations à la conservation (CI, 2013 – VCS monitoring report 2008-2011 – p. 9.).
13 Pactes de conservation ont été signés/102 VOI.
Dans le cadre du PGESS, 4 types d’activités alternatives ont été identifiées pour pallier aux
restrictions d’accès liées à la mise en place de l’aire protégée (CI, 2013 – VCS monitoring report 20082011 – p. 25.):
90
- élevage de volailles pour pallier aux activités de chasse ;
- apiculture pour pallier aux prélèvements de miel sauvage ;
- culture de manioc pour pallier aux prélèvements de tubercules sauvages, et
- riziculture améliorée pour pallier à la culture sur brûlis.
Ces activités concernent 2500 foyers répartis dans les zones de protections et zones périphériques
dans 7/25 communes.
Les transferts de gestion (TG), en responsabilisant les communautés locales et en clarifiant leurs
droits d’accès, d’utilisation et de valorisation des RNR de leurs terroirs participent à la mise en place
du système de cogestion de l’AP et facilite leur implication dans la réduction des émissions de
carbone dues à la déforestation (CI, 2013 – VCS monitoring report 2008-2011 – p. 8.). A ce titre, la
mise en place des TG constitue une composante essentielle du projet.
115 contrats de TG ont été identifiés sur 128 envisagés pour finaliser la « ceinture verte »
Les zones de valorisation des produits ligneux n’apparaissent plus dans le zonage du CAZ présenté
dans le projet de vente de crédits carbone à accréditer. Sont distinguées une zone de conservation
stricte, une zone d’installation, et une zone d’utilisation durable comprenant une zone de droits
d’usages, une zone de services et une zone de restauration forestière. (CI, 2013 – VCS projet
description – p. 17).
91
Contrat de subvention type au bé né fice des
communauté s de base
CONVENTION DE SUBVENTION
(Présentée à titre indicatif et susceptible d’être adaptée aux procédures de l’Agence
d’administration conformément au cahier des charges validé des paiements carbone)
N° XXX version française
conforme à la version malgache constituant l’original signé par les parties sous la même référence
Entre :
Parties au contrat
L’agence d’administration du produit de la vente carbone du CAZ, soit XX selon les termes de de
l’arrêté Ministériel XX
Siège social :
NIF :
Représenté par son Directeur exécutif XXX
Ci-après dénommée « Agence d’administration »
Communauté de base XX légalement constitué en association selon le dépôt n° XX effectué auprès de
la commune XX, signataire du contrat de transfert de gestion n° XX conclu avec la DREFF de XX le XX
Siège social :
Représenté par son Président :
Ci-après dénommée « le bénéficiaire »
Exposé préalable :
Projet CAZ carbone, clé de répartition carbone, schéma de distribution proposé
Article 1 : Définition des termes
Agence d’administration : (désignation et rôle) Organisation chargée de la gestion de la part des
fonds issus des paiements carbone de la NAP CAZ destinés aux populations
Agence fiduciaire : (désignation et rôle) Son rôle est de recevoir les revenus carbone et de les mettre
à la disposition des différentes organisations et institutions parties prenantes de la gestion de la NAP
CAZ, selon la clé de répartition prévue par les textes réglementaires
92
Cahier des charges des paiements carbone : (description et référence) document contractuel
détaillant les obligations des récipiendaires de subventions découlant des paiements carbone
NAP CAZ : Nouvelle Aire Protégée du Corridor Ankaniheny Zahamena
Communauté de base : « La communauté de base est un groupement volontaire d’individus unis par
les mêmes intérêts et obéissant à des règles de vie commune. Elle regroupe selon le cas les habitants
d’un hameau, d’un village ou d’un groupe de villages. Elle est doté de la personnalité morale. La
communauté de base a pour objet la gestion locale des ressources naturelles renouvelables selon la
loi 96-025 du 30 septembre 1996. Elle est régie par le décret n°2000-27 du 13.01.2000 relatif aux
communautés de base chargées de la gestion locale des ressources naturelles renouvelables.
Comité de suivi : (désignation et rôle) Reçoit, discute et transmet les doléances et constitue un
premier niveau de règlement des conflits. Vérifie l’utilisation rigoureuse des subventions en
collaboration avec l’agence d’Administration.
Comité d’Orientation : (désignation et rôle) Rôle assuré par le comité Inter-Régional d’orientation et
d’évaluation de la NAP CAZ (CIROE) établi par l’arrêté 52005/2010. Il aura pour fonction (i) de
préciser les orientations stratégiques guidant l’utilisation des revenus du carbone selon la clé de
répartition adoptée sur l’ensemble du CAZ, (ii) d’initier les cahiers des charges qui seront utilisés par
les opérateurs, (iii) de discuter des doléances recueillies par le Comité de Suivi, et (iv) de discuter des
évaluations faites par l’Agence d’administration (sur la gestion des fonds par les organisations
locales) et par les MEF (sur la gestion de l’Agence d’administration).
Contrat de transfert de gestion : Contrat établi en application de la loi 96-025 du 30 septembre 1996
et de ses textes d’application ;
Document de projet : décrit les actions à entreprendre pour pérenniser les ressources naturelles
renouvelables (RNR) du CAZ et qui justifient les subventions accordées par l’Agence d’Administration.
Résident des ZOC : personne ayant établi sa résidence principale dans une ZOC.
Visas de conformité : Les Visas de Conformité permettent de renforcer la valeur du contrat par un
contrôle des institutions signataires, qui ainsi informées et destinataires d’une copie du contrat
contribueront, à leur niveau, sur la base de leurs obligations légales réglementaires et statutaires à sa
réalisation. Leur absence ne remet pas en cause la validité du contrat, mais exprime un défaut de
communication officiel de l’agence d’administration.
ZOC : Zone d’occupation contrôlée reconnue comme telle dans le Plan d’Aménagement et de Gestion
du CAZ.
Article 2 : Objet de la convention
Versement d’une subvention de l’Agence d’administration au Bénéficiaire pour soutenir les efforts de
ses membres dans l’adoption de comportements pérennes favorables à la gestion durable des RNR
de la NAP CAZ.
93
La subvention prend la forme d’un fond compétitif dont l’attribution repose sur le « mérite » des
bénéficiaires. Ce mérite est apprécié en fonction des résultats effectifs liés à la maîtrise de la
déforestation des forêts dont la gestion leur a été transférée.
La subvention ne constitue pas un « droit acquis » et sera suspendue dans la mesure où les
bénéficiaires ne seraient pas en mesure de faire valoir les efforts attendus en termes de
changements de comportements au titre d’une gestion plus durable des RNR.
Ces efforts sont formalisés par le Bénéficiaire sous la forme d’un « Document de projet » figurant en
Annexe 1 de la présente convention et feront l’objet d’une évaluation annuelle. Ils sont compensés
par « l’Agence d’administration » sous forme numéraire selon les termes de l’article 3 de la présente
convention.
Article 3 : Durée de la convention
La présente convention prend effet à compter de sa notification / de sa signature. Sa durée est fixée
à un an.
A échéance de ce terme, l’Agence d’administration pourra, le cas échéant, renouveler ou établir avec
le Bénéficiaire une nouvelle Convention de subvention, en fonction des ressources disponibles et
conformément aux dispositions du « Cahier des charges des paiements carbone» validé par le Comité
d’Orientation.
Le renouvellement de la convention sera systématiquement refusé en cas de violation des
dispositions de la présente convention et du « Cahier des charges des paiements carbone ».
Article 4 : Montant de de la subvention
En numéraire d’un montant de XX Ariary, estimé sur la base du budget prévisionnel figurant en
Annexe 2 de la convention.
L’Agence d’administration, n’a aucune obligation de fournir un appui additionnel ou autre au
Bénéficiaire pour les objectifs du projet ou pour tout autre objectif.
Article 5 : Conditions générales d’utilisation des fonds
Tous les fonds accordés dans le cadre de la présente Convention de Subvention sont utilisés
uniquement aux fins approuvées, et pour les dépenses autorisées par l’Agence d’administration.
Le Bénéficiaire et l’Agence d’administration sont solidairement responsables du fait que le projet soit
administré conformément aux lois et règlements en vigueur dans la République de Madagascar.
Il revient au Bénéficiaire aux termes du présent contrat de s’assurer qu’aucun fonds ne soit déboursé
pour un organisme ou une entité, formée ou non par le Bénéficiaire, autrement que selon les termes
spécifiés dans « le document de projet ».
Tout changement concernant l’exécution du « document de projet » (Annexe 1 de la présente
Convention) ou du « Budget » (Annexe 2 de la présente Convention) doit recevoir l’approbation
écrite préalable de l’Agence d’administration.
94
Tout reliquat de fonds après expiration ou résiliation de la Convention de Subvention doit être
retourné à l’Agence d’administration, sauf accord express contraire.
Article 6 : Eligibilités des dépenses recevables au titre de la subvention
- mettre en œuvre dans les ZOC des paiements dans lesquels les montants transférés sont
conditionnés par et liés au respect d’engagements et d’accords spécifiques concernant la
conservation de l’environnement.
- 30% de la subvention devra bénéficier directement aux « Résidents des ZOC » selon un panel
d’actions limitativement énumérées en Annexe 3 de la présente Convention.
- Les conditions de recevabilité de ces actions décrites en annexe 3 devront être respectées pour être
considérées éligibles au titre de la présente Convention de subvention.
Article 7 : Modalités liées au déblocage des fonds
L’Agence d’administration effectuera les déblocages de fonds selon les modalités suivantes :
(ex : Versement de 50% à la signature, 30% au moment de la réception des travaux et 20% à la
restitution du rapport ?) - à déterminer par l’agence d’administration selon le cahier des charges
élaboré, dont les clauses concernant le contrat seront explicitement mentionnées.
soit versement de la subvention annuelle à un compte d’une institution bancaire (e.g. OTIV), soit
versements échelonnés via l’institution bancaire tout au long de l’année sur preuve d’activités
(factures des prestataires, rapport de bonne exécution des travaux, PV d’assemblées…)
Article 8 : Obligations de la Communauté de base
Le Bénéficiaire s’engage à :
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Remise par la Communauté de base à l’Agence d’administration :
d'une copie certifiée conforme de chacun des Documents de Projet dûment signé
par chacune des parties
- d’une attestation certifiant
la ou les personne(s)dûment habilités par la
Communauté de base à signer à son nom pour les demandes au titre de la
Convention, ou de prendre les mesures en vertu de la convention, ainsi que le
spécimen authentifié de la signature de chacune de ces personnes.
Ouvrir un compte bancaire spécifique au projet qui comporte une double signature; (et/ou
mention de l’implicaiton de l’OTIV)
Assurer la réalisation du projet conformément au contenu du dossier de soumission ;
Gérer le fonds de manière rigoureuse et selon la déontologie du domaine ;
Assurer pleinement la pérennisation du projet en mettant en œuvre les activités de
renforcement des acquis, et ce, conformément au dossier de soumission ;
Transmettre à l’agence d’administration toute information jugée utile, soit à sa demande,
soit lorsque l’information concerne des faits et/ou événements importants relatifs au projet ;
Eviter toutes situations susceptibles d’entraîner des conflits d’intérêt ;
Rembourser les dépenses engagées en cas de non-validation des pièces ou de non validation
du rapport technique ;
Etablir les rapports techniques et financiers dans les délais prévus au titre de la réalisation
de la présente Convention de Subvention (article 7) ;
95
•
•
•
•
•
Faciliter à tout moment, le contrôle par les représentants de l’Agence d’administration,
l’Agence fiduciaire et les institutions partenaires pour la présentation de l’état
d’avancement et/ou de réalisation de la Convention de subvention ;
Communiquer son statut, règlement intérieur, et tout autre document dont la production
serait jugée utile sur demande de l’Agence d’administration, lui permettant de contrôler
l’utilisation faite de la subvention ;
Veiller à ce qu’il n’y ait aucune discrimination de quelque nature que ce soit (origine, race,
sexe, religion, politique, etc.) dans un quelconque aspect du projet ;
Payer les impôts, taxes, droits de douanes et redevances éventuels relatifs au projet durant
sa réalisation ;
Archiver tous les documents financiers et techniques relatifs à la présente Convention
pendant une période de trois ans après l’expiration ou la résiliation de l’accord. L’agence
fiduciaire, ses représentants et toute personne mandatée par elle, se réservent le droit
d’inspecter, de revoir et d’auditer tout document et tous les documents relatifs à la présente
Convention de Subvention.
Article 9 : Obligations de l’agence d’administration
L’Agence d’administration s’engage à :
•
•
•
•
•
•
Appuyer la Communauté de base dans la compréhension et la mise en œuvre de la
Convention de subvention ;
Faire apposer les visas de conformité des instances concernées sur le contrat de subvention ;
Verser le fond dans le compte bancaire ouvert spécifiquement pour le projet ;
Respecter le décaissement suivant le planning précisé dans l’article 7 de la présente
Convention de Subvention ;
Etudier le « Document de projet » et le « Budget » présentés respectivement aux annexes 1
et 2 de la présente convention et en formaliser tous les avenants ;
Etudier les « Rapports techniques et financiers » présentés par le Bénéficiaire, le cas échéant
après intégration des informations ou pièces complémentaires reçues du Bénéficiaire.
La validation des rapports techniques et financiers, ou, le cas échéant, les demandes d’information
ou de pièces complémentaires, devront être notifiées par écrit au Bénéficiaire dans un délai de X jour
à compter de la réception des documents en objet.
En cas de dépassement de ce délai la validation des documents sera réputée implicite et l’Agence
d’administration sera astreinte au versement des sommes engagées dans le cadre de la présente
convention par la Communauté de base conformément aux documents présentés.
•
•
Tenir un livre d’échange de correspondances entre les parties au contrat et contresignées
par elles attestant des dates de réception des documents.
Archiver tous les documents financiers et techniques relatifs à la présente Convention
pendant une période de trois ans après l’expiration ou la résiliation de l’accord. L’agence
fiduciaire, ses représentants et toute personne mandatée par elle, se réservent le droit
d’inspecter, de revoir et d’auditer tout document et tous les documents relatifs à la présente
Convention de Subvention.
Article 10 : Droit de regard du Comité de suivi et recueille des doléances
96
Un Comité de suivi a été mis en place pour suivre, coordonner et appuyer les actions conduites dans
le secteur de X de la NAP CAZ. Ce Comité dispose d’un droit de regard sur la réalisation de la
présente Convention de Subvention et peut recueillir toutes doléances relatives à sa réalisation.
Article 11 : Supervision de la réalisation de la convention de subvention
Modalités de suivi-évaluation/contrôle de l’Agence d’administration par l’Agence fiduciaire
Article 12 : Entièreté du contrat
La présente convention et ses annexes constituent le contrat entre les deux parties. Toute
modification des conditions ou modalités d’exécution de la présente convention ainsi que de ses
annexes, définies d’un commun accord entre les parties, fera l’objet d’un avenant. Celui-ci précisera
les éléments modifiés de la convention, sans que ceux-ci ne puissent conduire à remettre en cause
les objectifs généraux définis à l’article 2.
Annexe 1 : Document de projet
Annexe 2 : Budget prévisionnel d’utilisation de la subvention
Annexe 3 : Liste des actions susceptibles d’être subventionnées et conditions de recevabilité
Article 13 : Ordre de précédence
Toute contradiction entre la présente convention et ses annexes sera résolue dans l’ordre suivant : a)
cahier des charges de l’agence d’administration au regard de l’utilisation des fonds issus de la vente
carbone b) convention de subvention, c) budget du projet et d) proposition de projet.
Article 14 : Confidentialité
Une copie de la présente convention pourra être présentée à toute personne souhaitant en prendre
connaissance.
Article 15 : Résiliation de la Convention de subvention
Chaque partie peut résilier l’accord pour commodité, par voie de notification écrite de l’autre partie.
La notification prend effet trente (30) jours à compter de sa réception.
L’Agence d’administration ne peut s’engager à payer les dépenses encourues par le Bénéficiaire
après la date effective de résiliation. A cette date, le Bénéficiaire suspendra toute activité, résiliera
immédiatement tout sous-contrat ou autres obligations pour lesquels il a engagé les fonds de la
Subvention, soldera tout compte, et règlera tout engagement ou plainte, réclamation résultant
d’une telle résiliation.
Dans un délai de trente (30) jours à compter de la résiliation conformément à cette clause, le
Bénéficiaire remettra à l’Agence d’administration un rapport technique final, un rapport financier
final, et tout reliquat de fonds non-engagés par une obligation contractuelle antérieure. L’agence
d’administration peut prendre toutes les mesures nécessaires pour récupérer ses fonds aux frais du
Bénéficiaire.
Article 17 : Résolution des différends
97
Le présent contrat est régi par les lois et réglementations en vigueur à Madagascar.
En cas de différends ou de litiges pouvant survenir quant à l’interprétation ou à l’exécution du
présent accord, les parties conviennent de chercher autant que possible une solution à l’amiable. A
défaut d’accord, les litiges seront soumis à l’arbitrage du Comité de Suivi, et en cas de contestation
de l’arbitrage, au Tribunal de Première Instance du lieu d’enregistrement de la Communauté de
Base.
Le (date), à (lieu) en 7 exemplaires
Pour le VOI
Pour l’Agence d’Administration
Visas de Conformité
Pour la Direction régionale des Forêts signataire du contrat de transfert de gestion mentionné dans la
description des Parties à la présente convention relativement au VOI
Date :
Pour le Comité Inter Régional d’Orientation et d’Evaluation du Corridor Ankaniheny Zahamena
Date :
Pour la Commune du lieu d’enregistrement du VOI
Date :
Pour le Comité de suivi du secteur X de la NAP/CAZ
Date :
ANNEXE 1 : Document de projet
1-RENSEIGNEMENTS SUR LE PROJET
Titre:
VOI concerné :
Commune de rattachement :
98
Fédération de VOI concernée :
Durée du projet :
Date de démarrage et date de fin de projet :
Montant de la subvention demandée :
Noms des Responsables :
………….., Président,
………….., Trésorier
2-CONTEXTE HISTORIQUE ET ENVIRONNEMENTAL
Subventions reçues par le VOI ces deux dernières années (montant, nature des activités financées, bailleur) :
Superficie du Terroir transféré :
Superficie du Terroir transféré classée en conservation :
Superficie du Terroir transféré classée en utilisation durable :
Superficie du Terroir transféré classée en valorisation :
Superficie du Terroir transféré classé en ZOC :
Nombre de membres adhérents au VOI :
Nombre de membres adhérents ayant leur habitation principale dans une ZOC du CAZ :
3. OBJECTIFS SPECIFIQUES
Rayer les mentions inutiles :
- Renforcement de capacité
- Réalisation d’investissements productifs individuels générateurs de revenus
- Réalisation des investissements productifs collectifs générateurs de revenus
- Rémunération les patrouilles de surveillance sur le terroir dont la gestion a été transférée
- Rémunération des activités de contrôle dans la commune d’établissement du terroir dont la gestion a été
transféré
- Rémunération des activités de suivi d’impact des transferts de gestion (impacts environnementaux, socioéconomiques ou juridico-institutionnels)
- ….
4. ACTIVITES ENVISAGEES
99
Liste indicative d’activités
à envisager
nombre de bénéficiaires
nombre de
bénéficiaires résident
dans les ZOC
Désignation le cas échéant
des prestataires identifiés
5. JUSTIFICATION DE LA DEMANDE
ANNEXE 2 : Budget prévisionnel d’utilisation de la subvention
ANNEXE 3 : Liste des actions susceptibles d’être subventionnées et conditions de recevabilité
N°
Intitulé de l’action
réaliser des investissements
productifs individuels
générateurs de revenus
et collectifs
Conditions de recevabilité
Pièces à fournir
100
Contrat de subvention type au bé né fice des communes
Contrat similaire à celui de l’annexe 2 dans les grandes lignes.
Contexte institutionnel de la mobilisation des
communauté s locales, des communes et des fokontany
2.1.
Cadre contractuel relatif à l’implication communautés locales
Une grande diversité de situation se cache sous le vocable de « communautés locales ». Nous
retiendrons qu’il concerne des communautés dont la représentativité est difficile à établir compte
tenu de la prégnance à Madagascar d’une société de caste, de réseaux politiques influents plus ou
moins formels et d’un pluralisme juridique plaçant bien souvent le droit positif et la coutume en
situation de concurrence. L’approche communautaire apparaît cependant incontournable dans une
perspective de structuration de la société civile. Compte tenu de ce qui précède, le cadre légal et
réglementaire instituant les interlocuteurs privilégiés de l’administration forestière et du
gestionnaire délégué dans le contexte de la mise en œuvre de la REDD+ est ci-après rappelé.
2.1.1. Les contrats de transferts de gestion
La gestion déléguée des forêts aux communautés de base a été élaborée dans le contexte du plan
environnemental 2 et se trouve donc à Madagascar encadrée par la loi 96.025 du 30 septembre 1996
et ses décrets d’application.
Les communautés de base peuvent être amenées à gérer certaines ressources naturelles
renouvelables comprises dans les limites de leur terroir (art. 1 de la loi 96-25) et relevant du Domaine
de l’Etat ou des Collectivités territoriales (art. 2 de la loi 96-025).
Le transfert de gestion, selon l’article 43 de la loi 96-025 porte sur « la gestion de l’accès, de la
conservation, de l’exploitation et de la valorisation des ressources objet du transfert de gestion sous
réserve du respect des prescriptions et des règles d’exploitation définies dans le contrat de gestion. »
« La communauté de base est constituée par tout groupement volontaire d'individus unis par les
mêmes intérêts et obéissant à des règles de vie commune. Elle regroupe selon le cas, les habitants
d'un hameau, d'un village ou d'un groupe de villages.
La communauté de base est dotée de la personnalité morale et fonctionne comme une ONG selon les
réglementations en vigueur. » (art. 3 de la loi 96-025).
La réglementation en vigueur relative aux ONG renvoie à la loi n°96-030 du 14 août 1997 portant
régime particulier des ONG à Madagascar, et non à l’Ordonnance n°60-133 modifiée portant régime
général des associations et à son décret d’application n°60-383. Ces textes ne sont cependant pas
mentionnés dans le préambule du décret 2000-027 relatif aux communautés de base chargées de la
101
gestion des ressources naturelles, et dans la pratique, c’est le régime des associations qui est le plus
souvent avancé pour justifier leur existence légale.
Toujours est-il que la composition des communautés de base délégataires de la gestion des forêts de
l’Etat n’est pas strictement cadrée par la loi. Si l’adhésion d’un plus grand nombre de membres du
fokonolona s’avère nécessaire, celle-ci relève de la volonté des individus et non d’une révision
d’ordre légale ou réglementaire. Les contrats de transferts de gestion (TGRNR) gestion établis sur le
territoire malgache sont très divers tant en matière de nombre de personnes impliquées que de
surface concernée. Les TGRNR établis dans et à proximité de la NAP CAZ n’échappent pas à cette
règle.
Avant d’analyser les contrats de transferts de gestion appuyés par Conservation International et le
Cirad dans le CAZ, rapelons ci-après les responsabilités des communautés de base selon les lois et
règlements en vigueur.
Tableau 12 : Responsabilités des Communautés de base, délégataire de la gestion de leur terroir
Responsabilités
Gérer durablement les RNR de leur
terroir
Activités
-
Assurer la protection des forêts
-
-
Respect du cahier des charges du plan
d’aménagement et de gestion des RNR objet du
transfert de gestion
Tenir un cahier de dépenses et de recettes
Contrôler le respect du plan d’aménagement et de
son cahier des charges, appliquer les dina et
percevoir les Vonodina
Informer l’administration forestière
Administrer les droits d’usages
-
Délivrance de permis de coupe aux membres du
VOI dans le respect des quotas
Assurer la valorisation économique
durable des ressources forestières
-
Exploitation durable des produits forestiers en
régie ou par sous-traitance dans le respect des
quotas
Percevoir et participer aux modalités de
redistribution des ristournes
Payer des redevances
Tenue d’un cahier de chantier et d’un cahier de
laisser passer
-
Expression des Droits et obligations selon les termes du Contrat de transfert de gestion locale des
ressources naturelles renouvelables dans la commune de « Saratonga-Ranomainty » est passé entre
le service déconcentré chargé de l’environnement à Ambatondrazaka, d’une part, et le VOI
Ambihijanahary Fokontany Ambohijanahary, Commune de Didy, District d’Ambatondrazaka
représenté par le Président du VOI Belanonana sous la tutelle de la commune de Didy, d’autre part :
102
Les VOI (art. 6-A)
-Bénéficier des Droits d’usage, donner ses avis quant aux demandes de gestion des ressources
naturelles renouvelables déposées par les non VOI résidents à Ambohijanahary, déterminer et
recevoir les ristournes sur les produits forestiers, effectuer des rapports et déférer les prévenus qui
n’ont pas respecté le Dina auprès du bureau de la commune de Didy, effectuer des rapports et
déférer auprès du responsable de l’environnement et des forêts à Ambatondrazaka les délinquants
dont les infractions ne sont pas définies par les dispositions du Dina.
-Sont interdits aux VOI, le fait d’autoriser l’exploitation des forêts primaires, donner l’autorisation de
coupes en dehors des droits d’usage, rédiger des procès verbaux pour les infractions non définies par
le Dina et passibles devant les tribunaux.
Les services déconcentrés de l’environnement et des forêts à Ambatondrazaka (art. 6-B)
-Former les VOI quant aux lois et règlements relatifs à l’environnement et aux forêts ; donner
l’autorisation de coupe en dehors des droits d’usage, et ce, après accord des VOI ; dresser les procès
–verbaux pour les infractions hors champ d’application du Dina et défère des délinquants auprès du
tribunal ; participer au suivi de la mise en œuvre des obligations définies par le cahier des charges et
le plan d’aménagement forestier ; décider conjointement avec le maire du Didy du sort du transfert
de gestion locale des ressources
Commune de Didy (art. 6-D)
-Régler les conflits éventuels au sein des VOI limitrophes; décider conjointement avec le responsable
de l’environnement et des forêts du sort du transfert de gestion locale des ressources ; conseiller les
VOI en matière de gestion financière ; assurer le suivi de la mise en œuvre du Dina de base ; assister
les VOI pour la mise en œuvre des Dina en matière gestion, et particulièrement pour les nonrésidents à Ambohijanahary ; aider les VOI pour les activités de développement ; assurer la tutelle
Etatique des VOI à Ambohijanahary.
2.1.2. Les pactes de conservation : analyse juridique
Les pactes de conservation prennent la forme d’un contrat de subvention conclu entre le
gestionnaire délégué de l’AP du CAZ et les VOI. Ce type de contractualisation doit être poursuivi dans
le cadre de la redistribution des revenus issus de la vente de crédits carbone. Certaines modifications
devraient toutefois être envisagées dans la formalisation du contrat.
23.1
Contrat de subvention entre Conservation International Foundation, représentée par Léon
Rajaobelina et la communauté de base XXX, représentée par son Président dûment habilité, mai
2008
24.1
Objet du contrat
CI octroie un appui financier sous-forme de subvention à la communauté de base pour la réalisation
du projet décrit dans le « document de projet » et « le budget du projet » joints en annexe du contrat
(associant généralement une prestation de service - réalisation mensuelle d’activités de contrôle et
de surveillance, et une dotation en nature visant une action définie participant au développement
rural) (art. 1 du contrat de subvention).
103
Notons que le don «détermine ainsi les modalités de partenariat entre CI et le Bénéficiaire » (exposé
préalable du contrat de subvention).
25.1
Durée
3 mois, durant lesquels le montant total de la subvention, de plusieurs millions d’ariary, doit être
dépensé, les reliquats étant rendus à CI.
26.1
Obligations des parties
CI effectue directement la commande et le règlement des factures définitives d’achat des matériels
et des fournitures nécessaires à la réalisation du projet (art. 3 du contrat de subvention) et les livre
au bénéficiaire.
Le bénéficiaire s’engage quant à lui à :
-
fournir un environnement favorable et sécurisé pour recevoir les matériels et fournitures
dotés, et à assurer leur bonne gestion (art. 3 du contrat de subvention).
Remettre un rapport mensuel sur le suivi et le contrôle, un rapport technique final et des
rapports financiers intermédiaires et finaux (art. 4 du contrat de subvention)
Notons que la non réalisation de l’une des obligations des parties ne fait pas l’objet d’une disposition
explicite visant l’annulation du contrat. Ainsi, selon les termes du contrat, la non réalisation de
patrouilles (l’absence de remise de rapport sur le suivi et le contrôle) ne remet pas en cause
l’attribution des fonds nécessaires à la réalisation des projets de développement.
27.1
Dispositions communes à l’ensemble des pactes de conservation
Un ensemble de conditions liées à l’utilisation des fonds, suivi du projet pose les principes éthiques
du droit des Etats Unis, dans lequel s’inscrit explicitement le contrat (lois du District de Columbia), et
fait porter la charge de leur non-respect au seul bénéficiaire.
2.1.3. Les contrats de subvention NODE
Le programme NODE est un programme de subvention signé entre le délégataire de la gestion de la
NAP et un prestataire de service pour développer des micro-projets d’activités génératrices de
revenus considérées comme des compensations aux populations locales liées aux pertes de revenus
liés à la mise en place de l’aire protégée.
Ces programmes font appel à de nombreux prestataires (le contrat type organisant ces activités
communiqué par CI concerne l’ANAE) sans que les communautés locales ne soient ni explicitement
désignées, ni explicitement responsabilisées par une procédure transparente de sélection et de suiviévaluation.
28.1
Grant agreement 62255 between Conservation International Foundation an Association Nationale
d'Actions Environnementales (ANAE) " Support of developing sustainable livelihoods for communities
involved in co-management in CAZ, concernant la période du 01.09.2012 à 31.08.2014 pour un
montant de 219 829 250 ariary (90 000 euros environ). Ce contrat est régit par les lois du District de
Coumbia, USA.
104
29.1
Obligations des parties
- L’ANAE doit soumettre à CI des rapports d’activités et des rapports financiers tous les six
mois permettant d’évaluer l’état d’avancement de la réalisation des objectifs. Des rapports
d’activités et financiers finaux devront également être rédigés à l’issue du projet afin
d’apprécier l’impact de la mise en œuvre de la subvention.
- L’ANAE est soumise dans le cadre de l’utilisation des fonds à une obligation de valorisation
positive des activités de CI bien que personnellement responsable des actions susceptibles
de conduire à une suspicion de conflits d’intérêt avec des tiers (section « Use of funds and
resources »).
- CI conserve une fonction d’audit sur l’ensemble de la subvention, y compris en réalisant des
visites sur site programmées avec l’ANAE.
- Au regard des dépenses prévues dans l’annexe 1 & 2 (Grantee’s approved Project Proposal
an Budget – communiquée partiellement), toute réorientation de l’utilisation des fonds par
l’ANAE doit avoir au préalable été justifiée à CI et validée par CI.
- L’ANAE doit établir des relations juridiques formalisées par des contrats écrits avec les
bénéficiaires finaux des subventions (Section 10,§ b) et porte la responsabilité de toute
action qui n’aurait pas été réalisée conformément aux lois et règlements en vigueur sur les
sites d’intervention et aux dispositions de la coopération internationale des Etats Unis.
30.1
Budget estimatif du projet
Les activités subventionnées auprès des VOI, et impliquant une contribution financière de leur part
concernent la riziculture irriguée, la culture de gingembre et la pisciculture. Les frais de réunion, de
publicité, d’administration, de suivi, d’emploi de personnel et d’installation supportés par l’ANAE
sont précisément détaillés (Proposition financière, 1. Budget estimatif du projet).
2.1.4. Les statuts des fédérations de VOI
Les fédérations de VOI créées dans le CAZ l’ont a priori été sur la base de l’ordonnance n° 60.133 du
30 octobre 1960 réglementant le régime général des associations à Madagascar modifiée par
l’ordonnance n°75-017 du 13 août 1975. Ce sont donc des associations. Rappelons cependant que,
malgré le choix systématique des VOI d’opter pour un statut associatif, la loi 96-025 du 30 septembre
1996 propose aux VOI le statut d’ONG. Or la loi 96-030 les régissant pose le principe de
regroupements d’ONG en vue de la mise en commun des moyens liés à une meilleure réalisation des
objectifs assignés 14.
14
La loi 96-030 et son décret d’application n° 98-711 mentionne l’existence de Conseils nationaux (lieu de concertation
14
national) et régionaux d’ONG et donne la possibilité aux ONG de former librement des collectifs qui, selon les dispositions
relatives au dépôt et à l’agrément détaillés dans le même texte, pourront bénéficier également du statut d’ONG.
« Leurs rôles et objectifs seront définis statutairement.
Ils peuvent notamment :
- se prêter à toutes formes de sollicitation qui viendraient de leurs membres : appui technique, formation, information,
recherche de financement, démarches administratives ;
- se constituer en réseau d’information de leurs membres, du public, du Gouvernement, des organismes privés ou publics
internationaux sur les activités des membres, les financements obtenus, les projets exécutés et ceux en cours d’exécution ;
- faciliter la concertation entre les ONGs membres d’une part, entre les ONG membres et les Organismes
Gouvernementaux d’autre part ;
105
Selon le document communiqué par CI (Sata fototra sy fitsipika, ferasiona VOI, MIRAY, CI), un
préambule pose le cadre général introduisant un statut, un règlement intérieur un dina type pour les
fédérations de VOI du CAZ.
En premier lieu, il est fait mention de la date de sa création, le lieu d’implantation, la Commune, le
District, et la Région de rattachement.
En second lieu, il est fait mention de la vision de la fédération : « Accorder une priorité aux VOI dans
la commune de … en vue de la protection du corridor forestier et des ressources naturelles dans sa
circonscription pour un héritage durable des générations futures. »
En troisième lieu sont énumérées ses Missions :
•
•
•
•
•
•
« assurer la tutelle et la médiation entre l’Etat, les bailleurs de fonds et les autres
parties prenantes partenaires des VOI ;
résoudre des conflits entre les VOI ;
représenter l’Etat au niveau local et ailleurs ;
renforcer les capacités des membres des VOI ;
assurer le suivi et le contrôle financier des VOI ;
garantir la valorisation économique des ressources naturelles. »
 Contenu du statut type de la Fédération
Le statut type de la fédération comporte six sections.
La première section définit les conditions de sa création, le lieu d’implantation et sa durée (illimitée).
La deuxième section énumère ses buts et objectifs dont notamment, la protection des forêts et de
l’environnement en général ; la préservation et l’utilisation respectueuse de l’environnement en vue
d’un développement basé sur l’appropriation des ressources naturelles et de leur valorisation; la
valorisation économique et le transfert de gestion des ressources forestières ; la lutte contre la
gestion non durable des forêts et des ressources naturelles ; la restauration de l’ « Ala atsinanana »,
particulièrement dans le CAZ par le reboisement des espèces menacées d’extinction ; l’analyse et
résolution des conflits au sein des VOI ; le renforcement des relations et de la coopération entre les
différentes parties prenantes dans la gestion des forêts et des ressources naturelles ;
l’approvisionnement en matériel et formation des VOI pour le reboisement (article 6 et 7 des
statuts).
La troisième section identifie les VOI membres et détermine les modalités de leur admission, de leur
démission et de leur radiation dans la fédération. Notons que l’admission des VOI dans la Fédération
requière les exigences suivantes :
- « paiement de cotisation ;
- recherche des intérêts communs et promotion de l’intégrité et de la transparence ;
- assiduité dans la réunion des assemblées et contribution active aux différentes
manifestations et activités de développement de l’association ;
- respect du prestige de la fédération au niveau de la nation (art.9 des statuts) ».
- œuvrer à la coordination et à la rationalisation des activités des ONGs membres en vue de parvenir à une meilleure
efficacité ». (art. 29 de la loi 96-030)
106
La quatrième section précise les modalités d’organisation et les procédures de gestion instituées
dans la Fédération. Ses organes sont l’Assemblée générale, qui élit un Bureau chargé de désigner les
membres du Comité Exécutif et des commissions.
L’Assemblée générale est l’organe suprême de la Fédération. Elle se réunit deux fois par an (le
premier en janvier et le second en juillet selon l’art. 5 du règlement intérieur) et peut convoquer des
réunions extraordinaires. La première assemblée a pour objet d’approuver le programme d’activité
et le budget correspondant, pour l’année en cours, de dresser le rapport d’activité de la fédération
et de faire un bilan pour l’année écoulée. La seconde permet de réviser, voire d’amender, le
programme d’activité annuel.
Le Bureau est notamment chargé de définir la politique générale de la Fédération, de faire le suivi
ainsi que d’approuver les rapports d’activités. Chaque VOI-membre propose des candidats pour le
Bureau, et ces candidats s’organisent pour élire en leur sein des membres en fonction de leurs
compétences (art.9 du règlement intérieur). Les membres du Bureau ne sont pas rémunérés mais ils
peuvent prétendre à une indemnité suivant les missions effectuées sur pièces justificatives, en
fonction des disponibilités financières. Dans ces conditions, l’indemnité est fixée à 20 000 Ar (art. 11
du règlement intérieur).
La composition du Comité exécutif est la suivante :
- 1 président qui représente la Fédération et est cosignataire avec le trésorier des pièces de
caisse ;
- 1 vice-président, qui ne peut en aucun cas signer les pièces de caisse ;
- 2 secrétaires chargés de la centralisation des correspondances ;
- 1 trésorier qui tient les livres comptables et l’archivage des pièces comptables et est
cosignataire avec le Président des pièces de caisse ;
- 4 conseillers qui contrôlent et suivent le développement des activités de la Fédération.
- et de 2 contrôleurs chargés du contrôle et du suivi général de la gestion : contrôle
financier, comptable, des mouvements de matériel (art. 13 et 14).
Quant aux Commission, 3 sont imposées (Commission de communication ; Commission de protection
de l’environnement ; Commission de développement) sans que cette liste ne soit exhaustive. Elles
ont notamment pour rôle de monter les projets et de négocier, de coordonner et de contrôler les
activités de développement en général, et d’assurer l’interlocution entre les VOI membres et les
partenaires (art. 17 des statuts).
La cinquième section fixe les recettes et les dépenses. Les recettes se composent des cotisations
annuelles des membres (5000 Ar), des droits d’adhésion (2000 Ar), du pourcentage des bénéfices
issus des productions effectuées par les VOI membres (10%), des dons, legs et subventions diverses
acceptées par l’Assemblée générale.
La sixième section précise les dépenses qui sont constituées par les dépenses de fonctionnement et
la réalisation des activités approuvées par l’assemblée générale. Tout décaissement nécessite
l’approbation du président en contrepartie d’un reçu et le secrétariat tient à jour le livre comptable.
Le trésorier est le seul habilité à détenir des fonds en espèce (maximum 100.000 Ar) et tout
décaissement nécessite l’autorisation du président (art. 20 des statuts). L’excédent des recettes doit
être versé dans une banque ou à la CCP au nom de la Fédération. Le trésorier doit toujours retirer
107
une somme d’argent à la banque pour maintenir le montant de fonds de caisse s’il a fait une
opération de sortie de caisse (art. 2 du règlement intérieur).

Contenu du Dina d’une Fédération de VOI
Le Dina de la Fédération est une convention écrite applicable aux membres de tous les VOI inclus
dans la Fédération. Il définit un certain nombre de sanctions liées aux comportements susceptibles
d’entraver le bon fonctionnement de la Fédération :
- Le VOI-membre qui ne paie pas sa cotisation dans un délai d’un mois fait l’objet d’un
rappel. Après ce délai, la cotisation est majoré de 2 000 Ar ;
- Le VOI-membre absent à l’assemblée ou aux travaux collectifs et non excusé est astreint à
payer 1 000 ar. ;
- La personne qui perturbe une réunion est astreint à payer une somme de 10 000 ar. ;
- Le VOI-membre financé par la Fédération qui n’arrive pas à atteindre ses objectifs est
astreint à payer 10 000 ar. et il ne peut plus être bénéficiaire des fonds gérés par la
Fédération.
2.1.5. Les statuts des coopératives agricoles et forestières
Les coopératives agricoles et forestières permettent de structurer les activités économiques en
association avec les VOI. A partir de l’exemple de l’association/Coopérative Mitsintjo, l’intérêt de ce
type de structure est rappelé, mais leur statut devrait être précisé en adéquation avec le régime
dédié des coopératives.

Statut de MITSINJO en tant que coopérative
Le 13 décembre 2011, une demande de certificat d’enregistrement a été déposée par l’association
« MITSINJO » auprès des autorités compétentes. Le 27 mars 2012, la Coopérative DES BUCHERONS
PROFESSIONNELS dénommée « COOPERATIVE MITSINJO» connue sous le sigle COOP MIARISOA a
obtenu le certificat d’enregistrement auprès de la Direction Régionale de L’Economie de la Région
Alaotra Mangoro.
Il convient toutefois ne noter que même si la COOPERATIVE MITSINJO a été instituée légalement en
tant que coopérative le 05 avril 2012 15, il semblerait que celle-ci a adopté le statut d’association et
non de coopérative 16. A cet égard, le statut et le règlement intérieur qu’on va présenter infra vont
confirmer que ces derniers sont régis par l’ordonnance n°60.133 du 3 octobre 1960 (section 1, article
2 du statut et section 1 article 1 du règlement intérieur). Or, selon le procès verbal de l’assemblée
générale de création de la coopérative MITSINJO du 13 décembre 2011, ladite coopérative est régie
par la loi n° 99-004 du 21 avril 1999 relative aux coopératives. Au cours de cette réunion, le statut de
la coopérative MITSINJO a été adopté par la majorité et que les parts sociales des membres ont été
fixés à 500 Ariary. Les membres du conseil d’administration de cette coopérative sont constitués par
le président, un vice président, un secrétaire, un trésorier (tous nominatifs) et des conseillers. Le
procès verbal a également énoncé que les douze chefs des VOI ayant signé des contrats de transferts
de gestion à vocation de conservation et de valorisation dans la commune de Didy sont considérés
comme conseillers et trésoriers.
15
Protocole d’accord entre l’Union des VOI Sahan’ala et la coopérative des bucherons professionnels MITSINJO dans le
cadre de l’exploitation raisonnée de bois d’œuvre des VOI sous contrat Gelose dans la ZUC du massif d’AmbohileroCommune rurale de Didy du 14 avril 2012.
16
Ni le statut, ni le règlement intérieur, décidés lors de l’assemblée générale du 13 décembre 2011 n’ont pas été datés
108
 Cette situation prête à confusion car il peut y avoir dilution de responsabilités entre le trésorier
nominatif et les douze chefs de VOI.
 L’association n’a pas pour objectif de partager les bénéfices (art. 2 de l’ordonnance n° 6O.133), ce qui
n’est pas le cas de la coopérative qui permet la répartition des excédents (art. 41 de la loi n° 99-004).
 Le statut de la coopérative est très différent de celui de l’association. Certaines dispositions relatives
à la coopérative ne figurent pas dans le statut de MITSINJO. Il en est ainsi par exemple, de la
nécessité de fixer dans le statut de la coopérative la responsabilité financière des membres pour les
engagements contractés par la coopérative, au cas où la coopérative ne serait pas solvable ou au cas
où la coopérative soit dissolue/liquidée (ex : si la coopérative a emprunté de l’argent et n’est pas en
mesure de rembourser, qui rembourse ? Chaque membre à part égale ? Ou bien au prorata de la part
sociale de chacun ?) ; Si un membre démissionne ou est exclu, il reste responsable des obligations qui
datent d’avant sa démission ou son exclusion, pendant un an suivant son départ de la coopérative
(art. 12 loi n° 99-004). De même, en matière de comptabilité, si le chiffre d’affaire de la coopérative
est inférieur ou égal à 10 000 000 Ar, la coopérative doit tenir une comptabilité simplifiée. Sinon, le
Plan Comptable Général est appliqué (art. 19). En ce qui concerne les missions de contrôle de
gestion, ils sont chargés de : i) vérifier les livres, les comptes, les effets, les valeurs, les documents et
la caisse de la coopérative ; ii) contrôler la régularité et la sincérité des inventaires et des bilans et
l’exactitude des comptes ; leur rapport de contrôle doit comporter le nombre d’adhérents, les causes
de variation de ce nombre et l’incidence de ces variations sur le capital social ; iii) rendre compte à
l’assemblée générale de leurs activités. Ils ont le droit de procéder à des enquêtes, ont accès aux
livres, portefeuilles et valeurs de la coopérative

Statut de MITSINJO en tant qu’association
Au cours de la réunion du VOI le 13 décembre 2011, la création de l’Association professionnelle des
bucherons dénommée « MITSINJO » a été décidée, et ce, en vue de l’exploitation raisonnée de bois
d’œuvre dans la commune de Didy. Le statut du VOI en tant qu’association est régit par l’ordonnance
n° 60.133 du 30 octobre 1960. Les membres sont institués légalement en conformité avec les
dispositions du décret 2000-027 du 13 juillet 2000 sur les VOI, et ont pour mission d’exploiter
durablement les ressources naturelles renouvelables dans la Zone d’utilisation contrôlée de la forêt
Ambolihero, site de conservation du CAZ (section 1 art. 2 du statut).
L’association a pour but et objectifs de:
-
-
protéger la forêt et l’environnement en général pour les générations futures ;
assister des VOI pour l’exploitation raisonnée des forêts et dans l’application des techniques
modernes de préservation de l’environnement ;
lutter contre toute exploitation illicite des forêts ;
soutenir les VOI dans le transfert de gestion locale des ressources naturelles renouvelables
tel que défini par la loi n° 96-025 et l’article 2 du décret 2000-027 du 13 juillet 2000 sur les
VOI ;
travailler au sein des VOI ayant obtenu un agrément officiel de permis de coupe pour
l’exploitation raisonnée des forêts objet de transfert de gestion local tel que définit pas
l’article 54 de la loi n° 96-025 et le décret n° 98-782 relatif au régime de l’exploitation
forestière ;
améliorer les techniques d’exploitation forestière à la base ;
lutter contre la pauvreté et améliorer les conditions de vie des membres (art. 3 et 4).
Peuvent être qualifiés de membres de l’association, les exploitants forestiers qui remplissent les
conditions suivantes :
109
-
exploitant forestier expérimenté et résidant à Didy ;
titulaire d’un certificat attestant la formation auprès du Centre national de formation,
d’études et de recherche en environnement et forestière ;
candidature approuvée par l’assemblée générale (art. 7).
Pour faire partie de l’association, les comportements et les obligations suivantes doivent être
adoptés:
-
renier à la pratique de l’exploitation illicite de bois d’œuvre sous toutes ses formes ;
garantir la recherche des intérêts communs et promouvoir l’intégrité et la transparence ;
assister régulièrement aux assemblées et contribuer activement aux différentes
manifestations et activités de développement de l’association ;
honorer l’image de l’association au niveau de la société (art. 9).
La qualité de membre se perd par :
-
La démission;
La radiation prononcée par l’assemblée générale pour non respect du statut et pour
infraction aux dispositions réglementant la gestion et l’exploitation des bois d’œuvre ;
Le changement de résidence en dehors de la localité où se trouve la VOI ;
La participation à l’exploitation illicite sous toutes ses formes (art. 12).
 Il est à noter que le statut reste silencieux pour le cas de décès d’un membre. Il en est de même pour
la possibilité d’un membre radié de faire appel de cette décision.
L’organigramme de l’association est constitué par :
-
L’assemblée générale : Organe suprême de l'association qui se compose de tous ses
membres
- Un conseil d’administration
- Le comité directeur
- Les membres (art. 14)
 Il est à noter que le quorum et le délai d’envoi des convocations ne sont pas fixés dans le statut
Les ressources de l'association se composent par les :
-
cotisations acquittées par les adhérents,
dons et legs
vente de produits ou de services,
prêts autorisés par l’assemblée générale,
quote-part des bénéfices issus des activités des VOI membres
recette issue de l’utilisation des ressources naturelles renouvelables
autres ressources qui ne sont pas interdites par les lois et règlements en vigueur. (art. 22)
Les dépenses de l’association consistent essentiellement à son fonctionnement, à la réalisation des
projets de développement relatives à l’amélioration des conditions de vie de ses membres, et à la
réalisation de son objet social tel que :
110
-
reboisement,
amélioration de l’agriculture et de l’élevage
achat de matériaux nécessaires au développement de l’activité des VOI
aménagement forestier (art. 23)
La dissolution de l’association et la modification du statut relève du seul pouvoir de l’assemblée
générale. La proposition de modification ou de dissolution n’est recevable que dans les conditions
suivantes : i) sur une demande d’au moins un tiers des membres adressée au comité exécutif ou sur
proposition du comité exécutif ou du conseil d’administration ; ii) en présence au moins des deux
tiers des membres et votée au moins par les deux tiers des membres présents et représentés à
l’assemblée générale extraordinaire (art. 25).

Règlement intérieur de Mitsinjo
Il est énoncé dans le règlement intérieur que l’association professionnelle des bucherons dans le
cadre de l’exploitation raisonnée de bois d’œuvre est régie par l’ordonnance n° 60.133 du 30 octobre
1960 (section 1 article 1er).
Les membres du comité directeur sont élus en assemblée générale, et est composé de :
- un président ;
- deux vice-présidents ;
- deux secrétaires ;
- deux trésoriers ;
- six conseillers.
Ils se réunissent deux fois dans l’année en assemblée générale ordinaire les mois de juin et de
décembre. Une assemblée générale extraordinaire peut être convoquée pour des motifs importants
(article 17).
Le comité exécutif est l’organe de gestion et les membres sont élus en assemblée générale.
Leur mandat est deux ans.
Il est composé de :
-un président ;
-deux vice-présidents ;
-un secrétaire ;
-deux trésoriers (art. 18).
En cas de vacance d’un siège de membre, le conseil d’administration pourvoit à son remplacement
lors de sa prochaine réunion. Le mandat des membres est de deux ans renouvelable.
 Le comité directeur et le comité exécutif disposent chacun de deux trésoriers. Pour une meilleure
gestion financière, l’association ne doit élire qu’un seul trésorier et son adjoint à la fois. Par ailleurs,
les responsabilités et les attributions du trésorier ne sont pas clairement définies ni dans le statut ni
dans le règlement intérieur. Enfin, pour la sécurité, le fonds de caisse maximale doit être fixé par le
conseil d’administration et l’excédent de ses avoirs financiers doit être déposé à la banque ou aux
établissements financiers les plus proches.
111
Les membres du comité directeur et le coordonnateur élaborent le rapport d’activité annuel avec les
membres des commissions (art. 19).
Pour un bon fonctionnement et une meilleure coordination de l’activité, le conseil d’administration
nomme un coordonateur pour une mission bien définie et pour un mandat de deux ans. Son
indemnité est proportionnelle au service rendu. Il doit avoir un certain niveau intellectuel (art.21).
Le conseil d’administration fixe le montant de son indemnité. Il est lié et engagé par un contrat écrit
qui définit sa mission, son droit et son pouvoir (art. 22).
Le commissaire aux comptes est élu par l’assemblée générale et son mandat est de deux ans. Il a
pour mission d’examiner et de vérifier les opérations financières de l’association. Il doit faire un
rapport financier devant l’assemblée générale ordinaire. Il peut convoquer une assemblée générale
extraordinaire s’il juge nécessaire (art. 22).

En vue de l’indépendance de l’association, il conviendrait de préciser dans le règlement intérieur que
la fonction d’un commissaire aux comptes n’est pas cumulable avec d’autres fonctions au sein de
l’association. Enfin celui-ci doit avoir une bonne connaissance technique et que son mandat doit être
renouvelable.
Les ressources de la coopérative sont : droits d’adhésion, cotisation, pourcentage issus des bénéfices.
Il est possible de changer le montant de ces ressources en assemblée générale (art. 29).
 Le montant de ces différentes ressources ne figurent pas dans cet article.
2.2.
Cadre contractuel relatif à l’implication des communes et des
fokontany
Le tableau suivant synthétise les responsabilités attribuées aux communes par les lois et les
règlements en vigueur.
Tableau 13 : Responsabilité de la Commune, Collectivité territoriale décentralisée
Responsabilités
Activités
Garante de la légitimité de
l’établissement des contrats de
transferts de gestion sur son
territoire et de la régularité de leur
mise en œuvre
-
Participation à l’élaboration des contrats
de transferts de gestion, visas de
conformité et suivi des activités
Elabore et met en œuvre sa politique
d’aménagement du territoire
-
Etablissement de PCD
Accord de l’établissement des limites de
l’aire protégée et de l’affectation des
espaces concernés
Exerce une prérogative d’autorité
publique
-
Rend exécutoire les Dina
Aide et assistance aux agents habilités à
la recherche des infractions
Surveillance et contrôle des sites
-
112
d’intérêt écologique
Elabore et met en œuvre sa politique
foncière
-
Gestion de son domaine privé et public
Délivrance de certificats fonciers
Apposition de visas sur les actes
juridiques liés à l’administration du
foncier
2.2.1. Qualification de la nature du financement perçu
31.1
Un droit
Il pourrait être envisagé, que des droits puissent être versés aux communes sur les ventes de
réductions d’émissions certifiées réalisées sur leur territoire. Notons que dans l’option d’une
spatialisation des ventes de réductions certifiées réalisées, une planification de la redistribution de
ces droits aux communes pourrait être réalisée, selon un ordre de priorité préalablement établi 17.
Cette disposition cadrerait avec les objectifs du RPP de Madagascar.
« Le droit est une somme d’argent dont le montant est déterminé, versée obligatoirement à une
personne ou à un organisme ou à l’Etat » (Ministère de la décentralisation) C’est une recette inscrite
au budget des communes. Les droits susceptibles d’être perçus par les communes doivent cependant
être explicitement précisés par une disposition légale. La loi sur les recettes des collectivités
territoriales décentralisées (loi 94-007 du 26.04.1995) ne fait cependant pas explicitement mention
de droits susceptibles d’être prélevés sur les ventes de carbone.
32.1
Une subvention, un don
Ce sont des « fonds de concours » selon l’art. 23 de la loi 94-007 du 26.04.1995. En attendant le
cadre légal et réglementaire spécifique à la REDD+, il pourrait être envisagé que le CIROE du CAZ
attribue des subventions aux Communes selon un ordre de priorité permettant de redistribuer les
10% qui leur sont accordé dans le cadre de la clé de répartition.
Ces subventions pourront être attribuées sur la base d’un contrat de subvention précisant les
modalités d’utilisation de ces financements.
2.2.2. Gestion communale des fonds
« Le budget de la commune est l’acte qui autorise l’exécutif à percevoir des recettes et à exécuter des
dépenses. (…)
Le budget primitif de la commune doit être voté durant la deuxième session de l’année en cours
(article 8 de la loi 94-005). Le budget est accompagné des délibérations du Conseil Municipal fixant le
taux des impôts et taxes et les tarifs des services et du domaine. Le Maire rend le budget exécutoire,
en assure la publication et la transmission au représentant de l’Etat pour l’exercice du contrôle de
légalité (article 118 à 123 de la loi 94-008).(…)
17
L’ordre de priorité est à définir selon les options retenues par le CIROE : importance du taux de déforestation ;
importance des surfaces inclues dans le CAZ ; importance du budget communal disponible ; importance de la population
résidente ; importance du taux d’analphabétisme ; …
113
L’exécution du budget communal respecte le principe de la séparation des fonctions des ordonnateurs
et des comptables, énoncé à l’article 24 du décret 68-080 du 13 février 1968 portant Règlement
général sur la comptabilité publique. Le Maire est ordonnateur du budget communal. » (Primature &
al., 2000)
2.3.
Recommandations
2.3.1. Envisager une planification des ventes et de la redistribution des revenus dans
le temps
Les 1 500 000 § du contrat de vente de l’ERPA devraient être utilisés, ou au moins engagés avant la
fin 2014 (fin du contrat de délégation de gestion). Les revenus des ventes de carbone ultérieurs
devront préciser la période couverte en fonction de la planification des ventes jusqu’à fin 2017
(période correspondant au projet de certification des crédits carbone par VCS).
Tableau 14 : Estimation des quantités de carbone susceptibles d'être vendues entre 2008 et 2017
Project Year
Estimated
GHG emission
reductions or
removals
(tCO2e)
(Rapport VCS,
2013)
Annual
Amount of
Contract Ers to
be transferred
by this
reporting year
(ERPA 2008)
2008
111,993
2009
239,465
95 000
2010
422,868
125 000
2011
596,188
150 000
2012
693,005
60 000
2013
1,328,143
2014
1,493,267
2015
1,523,275
2016
1,730,772
2017
1,980,755
Total
estimated ERs
10,119,729
430 000
114
Total number
of crediting
years
10
Average
annual ERs
1,011,973
Si les revenus issus de la vente de crédits carbone sont effectivement envisagés comme des revenus
complémentaires permettant de réaliser les objectifs de la Réserve de Ressources naturelles, il serait
nécessaire de planifier non seulement dans l’espace, mais également dans le temps, les interventions
à prioriser. Cette perspective de long terme offerte (théoriquement) par la REDD+ permet en effet
d’envisager des activités d’investissement dont on sait que les retombées ne seront pas
nécessairement immédiates (modification des systèmes agraires notamment) et de sécuriser ces
investissements pour l’avenir (notamment au regard de la clarification des droits et des obligations
sur le sol et les ressources et de leurs modalités de mutation).
En outre, les acheteurs souhaiteront probablement avoir des précisions non seulement qualitatives
mais également en matière de planification des actions subventionnées. Cette planification
permettra enfin aux instances de décision et de suivi de mieux organiser leurs activités en fonction
des résultats attendus.
2.3.2. Utiliser les subventions pour inciter les structures locales de gestion à assumer
leurs responsabilité contractuelles dans des structures représentatives de la
diversité des populations à l’échelle des secteurs de la NAP CAZ
33.1
Conditionner l’attribution des subventions aux VOI à l’effectivité de la
gouvernance de leur terroir
 Améliorer le cadre contractuel des pactes de conservation
-
Il aurait été souhaitable que l’attestation d’agrément de la communauté de base délivrée par
le DREF soit explicitement mentionnée dans la désignation des parties au contrat. En effet,
« l'agrément constitue l'acte officiel conférant à la communauté de base bénéficiaire,
pendant la période indiquée dans l'acte, la gestion autonome des ressources y visées, sous
réserve du respect des stipulations et clauses du contrat de gestion et du cahier de charges
négociés et conclus préalablement entre les parties. » (Art. 4 de la loi 96-025).
-
Dans le souci de la nécessaire coordination des actions de développement avec les services
décentralisés et déconcentrés de l’Etat, il aurait été pertinent que les contrats soient rendus
publics, au moins visés par le maire, en tant que responsable de la conduite de la politique de
développement rural de son territoire, et par le DREF, en tant que délégataire de la gestion
du site forestier visé. Ce dernier étant en outre directement concerné par les rapports de
suivi et de contrôle annuels établis par les VOI.
-
La durée du contrat est très réduite et ne permet pas d’inscrire les obligations des parties
dans une durée compatible, ni avec la délégation de gestion de la communauté de base
bénéficiaire, ni avec l’intervention de CI.
115
-
Dans le cadre de la mise en œuvre du dispositif REDD+, le recours au PSE permet de mieux
asseoir la conditionnalité de versement des fonds à une obligation de moyens (si ce n’est de
résultats en excluant les cas de force majeure du type cyclone, etc.) visant directement la
réduction des émissions de carbone dues à la déforestation.
-
L’annexe 1 du contrat de subvention décrivant le projet devrait préciser les modalités de
l’exercice et des résultats attendus du suivi et du contrôle.
 Identifier les bénéficiaires des NODE au regard des résultats attendus de réduction de la
déforestation
-
-
Le contrat de subvention, instituant des obligations uniquement entre les parties ne permet
pas de responsabiliser l’ensemble des partenaires de la co-gestion de la NAP CAZ. Ses
dispositions ne permettent pas en outre la souplesse nécessaire aux réajustements (tant
dans la nature des subventions que dans le conseil et l’appui dispensés par le prestataire) qui
pourraient s’imposer suite à une demande explicite des bénéficiaires finaux. Dans un esprit
de renforecment effectif des capacités des acteurs de la co-gestion de la NAP CAZ, il serait
préférable d’inclure dans le processus d’identification des projets de subvention et dans ceux
liés à leur évaluation les structures de gestion locales progressivement identifiées dans la
NAP CAZ.
Selon le contrat de subvention passé entre CI et l’ANAE, il revient à l’ANAE de formaliser les
contrats écrits passés avec les bénéficiaires finaux des subventions. Cette disposition est
importante et devrait être mieux appliquée afin d’assurer :
o Au travers du processus de sélection : la représentativité des communautés
bénéficiaires par rapport aux populations cibles des compensations liées à la
réduction des droits d’accès, d’utilisation et d’exploitation liés aux mesures
conservatoires des forêts ;
o Au travers du processus de suivi et d’évaluation de l’utilisation des fonds, le respect
de la conditionnalité de l’utilisation des fonds par les bénéficiaires, à savoir
l’adoption de comportements ayant un impact direct sur le maintien de la
couverture forestière.
34.1
Utiliser les fédérations comme des cadres incitatifs de la coordination de la
gestion durable des terroirs
Il est très surprenant que les fédérations de VOI, supposées jouer un rôle important dans la gestion
des 6 secteurs du CAZ, assoient leur assise territoriale à l’échelle de la commune (et donc
explicitement du secteur, avec un enregistrement légal au du chef-lieu de région)… De fait, les
Fédérations mises en place couvrent plusieurs Communes.
Les structures proposées sont en outre assez lourdes au niveau de la gestion (11 permanents dans le
Comité exécutif) et leur cadre d’intervention reste relativement flou :
-
La composition du Comité directeur n’est pas précisé (ni en qualité, ni en nombre).
Le délai de convocation, le système de vote et le quorum devraient être définis dans le
règlement intérieur, ainsi que l’unité de compte de l’indemnité de 20 000 Ar accordée aux
membres du bureau (20 000 ar. Par jour ? sur devis préalable validé ? Quelles sont les
dépenses éligibles ?).
116
-
-
Tout membre absent doit adresser une lettre d’excuse au Président par l’intermédiaire d’un
conseiller (art. 7 du règlement intérieur), avancer un motif valable (maladie, atteinte
physique ou morale, fête familiale, mission administrative ou pour le compte de la
Fédération) justifiant son absence et permettant au Président de l’accepter.
Le dina devrait être voté à la majorité par les membres présents et représentés à l’assemblée
et être affiché au siège de la Fédération…
Enfin, leurs missions semblent pouvoir être mieux définies en fonction du rôle de coordination
attendu :
-
-
-
La mission de représentation de l’Etat « au niveau local et ailleurs » ne relève pas de leur
compétence en l’absence de convention explicite entre les représentés et les représentants.
Cette disposition pourrait être génératrice de conflits.
Outre les questions liées à leur emprise spatiale, il devrait être explicitement mentionné dans
les statuts des Fédérations leur rôle de coordination des activités visant la gestion durable
des RNR dans et en périphérie du CAZ par les VOI, notamment celles associées à des
subventions obtenues auprès de différents types de bailleurs, ainsi que leurs relations avec
les structures de gestion de la NAP CAZ.
Il est également surprenant que les Fédérations envisagent un prélèvement de 10% sur les
ventes de produits issus de la valorisation des RNR situés dans les terroirs des VOI. C’est une
partie importante des revenus qui, déjà, ne sont généralement pas suffisants ni pour
l’alimentation des comptes des VOI, ni pour satisfaire les besoins des populations les plus
vulnérables.
Par contre, sachant que l’adoption de dina par les VOI acquière une force exécutoire plus
grande lorsqu’ils sont reconnus à des niveaux d’organisation plus importants (surfaces,
personnes morales et physiques concernées), il aurait peut-être intéressant de confier aux
fédérations une mission de suivi de la mise en œuvre des dina relatifs à la gestion des RNR à
l’échelle des secteurs.
Il convient enfin de signaler que les procédures liées à la gestion des fonds pourraient être mieux
adaptées : le secrétariat n’est normalement pas habilité à tenir le livre comptable. Son rôle devrait se
limiter aux travaux administratifs alors que tout ce qui relève des opérations financières doit être
confié aux trésoriers. De plus, dans les zones reculées, l’OTIV pourrait être un partenaire garant du
dépôt des fonds gérés par la Fédération.
35.1
S’appuyer sur les communes pour accompagner le changement vers des
systèmes agraires plus durables
- Dans le cadre de l’établissement des dispositions légales et réglementaires permettant une
mise en œuvre homogène des dispositifs REDD+ à Madagascar, et en conformité avec la
stratégie gouvernementale, il pourrait être envisagé de modifier la loi 94-007 du 26.04.1995
afin de pouvoir établir des droits sur les ventes de carbone au profit des communes.
117
La pré vention, le rè glement des conflits et les ré gimes de
sanction
3 types de conflits sont susceptibles de survenir dans le cadre de la redistribution des revenus issus
de la vente de crédits carbone :
•
•
•
Conflits entre les VOI bénéficiaires de financement accordé au titre du crédit carbone et les
autres communautés locales (fokonolona)
Conflits entre les VOI bénéficiaires de financement accordé au titre du crédit carbone et les
autres acteurs (prestataire de service, CI, administration, communes…),
Non-respect du contrat/convention entre le délégataire de gestion et le VOI, notamment, en
ce qui concerne la surveillance et le contrôle du site d’intérêt biologique et écologique
4.1.1. Mécanismes de prévention des conflits
Afin de prévenir les conflits susceptibles de survenir au regard des modalités de distribution de la
vente de crédits carbone, plusieurs dispositions devraient être envisagées :
-
-
-
Participation de toutes les parties prenantes au processus de prise de décision quant au
partage des revenus ;
Formation des structures de gestion à la gouvernance environnementale ;
Renforcement de capacités organisationnelles, institutionnelles et techniques ;
Connaissance par les parties prenantes du montant des paiements des incitations, de
l’échéancier et de la forme du paiement qui doivent être décidés avec elles et directement
liés aux activités convenues ;
Publication et transparence de l’information sur toutes les transaction/conventions pour que
la société civile, le secteur privé et l’administration publique puissent la vérifier ;
Souplesse, possibilité de faire des ajustements, adoption préalable de mécanismes clairs de
règlement des différends dans la convention relative au partage des revenus afin de réduire
les incertitudes ;
Respect par les institutions parties prenantes au processus de décision des obligations en
matière de surveillance et de contrôle de proximité des sites, et ce, en collaboration avec les
gestionnaires délégués et conformément aux règles de gestion participative instaurée au
titre de la protection temporaire (arrêté 52005/2010) impliquant les brigades de la
Gendarmerie compétentes dans les zones entourant les sites d’intérêt biologique et
écologique concernés.
36.1
Le recours au Dina
Le Dina est susceptible d’être établi par différents niveaux d’organisation (communauté de base 18
signataire des contrats de transferts de gestion, fokontany, commune,…). Il présente l’intérêt
d’exposer explicitement les modèles de comportements à suivre et peut y associer des sanctions en
cas de son non-respect.
Le Dina est une convention collective écrite librement adopté qui a l’intérêt d’être reconnue par les
lois et règlements en vigueur (loi n° 2001-004 du 25.10.2001, portant réglementation générale des
Dina en matière de sécurité publique, loi n° 96-025 d 30.09.96, loi n° 94.008 du 26.04 1995 fixant les
18
Articles 49 et suivants de la loi 95-025 du 30 septembre 2013
118
règles relatives à l'organisation, au fonctionnement et aux attributions des collectivités territoriales
décentralisées). Les Dina peuvent être établis à l’échelle d’un hameau, d’un village ou d’un
fokontany, par les représentants du fokonolona pour les dinas communaux et par les représentants
communaux pour les dina régionaux ou provinciaux.
Le Dina est adopté à la majorité des membres de la communauté de base ou du Fokonolona. Au
niveau des communes, le Dina est adopté à la majorité des représentants désignés par l'ensemble
des membres du Fokonolona et ceux désignés par le Conseil de la commune parmi ses membres.
Le Dina doit être conforme aux lois et règlement en vigueur et ne doit pas être contraire à l’ordre
public et à l’intérêt général. Il édicte des mesures que la population concernée juge nécessaire à
l’harmonisation de la vie sociale et économique, et l’instauration d’une discipline collective. Il
convient de noter que le Dina applicable est celui du lieu où l’acte ou le manquement répréhensible a
été commis. En cas de Violation des Dina, c’est le vonodina (réparation pécuniaire ou en nature au
profit du victime ou du fokonolona) qui est applicable. En cas de refus d’exécution du vonodina, le
comité exécutif du Dina notifie au(x) récalcitrant(s) qu'il sera procédé à l'exécution forcée du
vonodina. Ce comité notifie également leur décision au Représentant de l’État qui requiert sans délai
les forces de l’ordre en vue de l’exécution forcée.
Le Dina ne devient exécutoire qu’après sa publication par voie d’affichage, de kabary et autre mode
de publication et par une procédure d’homologation par le tribunal judiciaire territorialement
compétent. Dans tous les cas ils sont visés par la commune et doivent être homologués pour être
valables, même s’ils ne concernent pas la sécurité publique.
Il importe de signaler que dans le cadre du contrat de délégation de gestion du MEF à CI (2012), le
Dina y est défini comme « l’ensemble des règles non écrites sociales et/ou d’utilisation des
ressources naturelles ». Cette disposition n’est pas conforme à la loi 2001-004 du 25.10.2001.
37.1
Implication des autres Ministères que le MEF dans les processus de décision
Dans une perspective de pérennisation du projet, il apparaît indispensable d’impliquer, outre le
Ministère chargé de l’Environnement et des forêts, d’autres Ministères dans les décisions
susceptibles de relever de leurs responsabilités.
Au niveau étatique, les départements ministériels qui ont des droits sur la forêt sont notamment :
 Ministère de l’Aménagement du territoire et de la Décentralisation :
Ce Ministère est chargé de la gestion du foncier et de l’aménagement du territoire. Il convient de
noter que le statut juridique du carbone forestier n’est pas définit par les lois et règlement
malgaches. Si l’on s’en tient à la loi n°2005-019 du 17.10.2005 fixant les principes régissant le statut
des terres et ses textes d’application, les sites d’intérêt biologique et écologique définis à l’article 3
de l’arrêté interministériel 52005/2010 et qualifiés de « terrain de nature domaniale » sont, entant
que « terrains constitutifs des aires soumises à un régime juridique de protection spécifique » non
encore définit (art. 38 de la loi 2005-019).
Concernant l’aménagement du territoire, les aires géographiques concernées par la vente de crédits
carbone liée à la réduction des émissions dures à la déforestation impliquent une responsabilité de
l’Etat au regard de la conservation stricte de ces espaces. Ils doivent donc impérativement être
119
explicitement mentionnés dans les schémas
d’aménagement du territoire comme tels.
d’aménagement
nationaux
et
régionaux
 Ministère de la recherche :
Bien qu’il revienne au Ministère chargé de l’environnement et des forêts de délivrer des permis de
récolte de produits forestiers à des fins scientifiques (art. 35 du décret 2005-849 du 13 décembre
2005), le Ministère de la recherche devrait être informé des activités scientifiques conduites au sein
des aires protégées en vue de promouvoir l’application des dispositions relatives au partage des
avantages issus de l’utilisation des ressources génétiques (Protocole de Nagoya du 29.10.2010).
 Ministère des Mines :
Les ressources minières sont la propriété de l’Etat et la gestion ne peut être déléguée (loi 99-022 du
19 août 1999 modifiée). Selon le code minier, seules les zones protégées peuvent être exclues de la
prospection, la recherche et l’exploitation minière 19. Les sites d’intérêt écologique et biologique
disposent du statut de « zone protégées » reconnues par le Ministère chargées des mines sur la base
de l’arrêté interministériel n°52005/2010 du 20 décembre 2010 valide sur une période de deux
années. La durée de cet arrêté a été renouvelée par l’Arrêté interministériel n°9874/2013 du 05 mai
2013 (prolongeant de deux ans l’arrêté n°52005/2010 du 20 décembre 2010). Cette protection est
cependant temporaire. Elle ne pourra être durablement effective seulement lors de la publication de
du décret de création définitif de la réserve de ressources naturelles du CAZ si une loi pose dans la
définition de ce statut, l’interdiction de la prospection, de la recherche et de l’exploitation minière.
Notons que dans le projet de nouveau COAP envisagé pour réglementer l’ensemble des aires
protégées de Madagascar, dont celles constituées dans le cadre du décret 2005-848 du 13.12.2005
l’exploitation minière n’était pas interdite dans les réserves de ressources naturelles, sous réserve de
compatibilité avec les objectifs de l’aire protégée …
 D’autres Ministères devraient également être régulièrement informés, si ce n’est
directement impliqués, dans le suivi des projets REDD+, notamment lorsqu’ils concernent
des aires protégées :
Ministère chargé de l’agriculture, l’élevage, de l’eau, et au cas par cas, Ministère du tourisme et de
l’artisanat, du transport et de l’énergie. Ils sont d’ailleurs pour la plupart déjà signataire de l’arrêté
interministériel de 2010 prolongeant la protection temporaire des sites d’intérêt écologique. Tant
que les politiques régionales d’aménagement du territoire n’auront pas été défendues (et les
schémas d’aménagement arrêtés et respectés) l’investissement des gestionnaires des RNR devra être
soutenu face aux intérêts divergents qui ne manqueront pas d’être défendus. Dans ce contexte
l’information si ce n’est l’adhésion des différentes administrations sectorielles est indispensable.
4.1.2. Dispositifs de résolution de conflit
Dans la mesure où le processus de décision lié aux modalités d’attribution des subventions issus des
revenus de la vente de crédits carbone est transparent, les conflits susceptibles d’apparaître peuvent
être traités dans le cadre commun des mécanismes de résolution des conflits survenant entre les
individus et/ou les communautés. Le recours à cette procédure est particulièrement formatrice dans
la mesure où elle repose sur l’implication effective de l’ensemble de la population résidence dans les
19
« les zones protégées sont définies comme toute portion de superficie du territoire national (zone, réserve, aire, …)
classée et protégée par diverses législations spécifiques (environnement, forêts, tourisme, autre) et dont la réglementation
minière considère/reprend comme étant une zone protégée au sens du présent code minier. » (art. 2 de la loi 99-022 du
19.08.99 modifiée)
120
tenants et les aboutissants du problème. En outre les cas traités font, dans la mémoire collective,
office de « jurisprudence » 20.
Elle ne peut cependant concerner les conflits opposant les communautés locales à l’administration
ou aux prestataires de services sauf mention explicite dans les textes de référence. C’est le cas pour
la loi 95-025 du 30 septembre 1995 qui autorise les communautés de base à recourir à la conciliation
ou à l’arbitrage en cas de conflit avec un tiers ou avec l’administration.
38.1
La résolution amiable
Ces conflits doivent en premier lieu opter pour un processus de règlement amiable. Dans ce cadre,
on peut recourir au « fampihavanana » qui nécessite l’intervention d’un « mpampihavana »
(conciliateur) dont le rôle est de faire prévaloir l’équilibre, « ce qui est juste ». Le conciliateur devrait,
par son autorité morale, parvenir à un rapprochement des parties et supprimer les causes de
désaccords. Il peut s’agir des personnalités choisis parmi les membres du Fokonolona. En ce sens, il
convient de noter que selon le préambule de la Constitution21 de la IVè République (11.12. 2010), le
Fokonolona, organisé en Fokontany, constitue un cadre de vie, d'émancipation, d'échange et de
concertation participative des citoyens. En outre, son article 152 dispose que « Le Fokonolona,
organisé en fokontany au sein des communes, est la base du développement et de la cohésion socioculturelle et environnementale ».
Il convient toutefois de noter que le domaine de compétence du Fokonolona devrait se limiter
uniquement à la conciliation pour des conflits relatifs au partage des bénéfices entre et pour les
communautés 22.
 Composition de l’organe de conciliation
Pour les conflits entre membres d’un même fokontany 23, l’organe de conciliation peut être le comité
du fokontany agissant par délégation de l’assemblée générale du fokonolona. Il comprend les
personnalités élus par les fokonolona. Son nombre varie selon le nombre d’habitant.
Dans le cas où l’organe de conciliation n’est pas le comité du fokontany, les membres de l’organe de
conciliation sont élus à l’issu de l’assemblée générale du fokonolona. Le chef Fokontany étant
membre d’office du comité. Le chef Fokontany étant membre d’office du comité.
Si l’une des parties en litige réside dans un autre fokontany, l’organe de conciliation peut être
composé de la délégation du comité des deux fokontany.
 Mode de saisine du comité de conciliation
20
Dans le cadre du projet COGESFOR, relativement à un conflit opposant deux VOI sur la limitation de leur terroir dans la
forêt d’Ambohilero, cette procédure a été mobilisée en 2011 par le maire de Didy à la demande de l’administration
forestière. Le conflit a été résolu sans la participation du projet.
21
L’article 13 de l’Ordonnance n° 62.041 du 19 septembre 1962 portant dispositions générales de Droit Privé confère un
caractère obligatoire aux principes généraux contenus dans le Préambule de la Constitution.
22
Échappe à leur compétence les domaines qui touchent l’ordre public, ainsi que l’état et la capacité des personnes.
23
Le décret n° 2007-151modifiant certaines dispositions du Décret n°2004-299 du 03 mars 2004, fixant l'organisation, le
fonctionnement et les attributions du Fokontany énonce dans son article 2 que « Le Fokontany est une subdivision
administrative de base au niveau de la Commune et que les habitants du Fokontany constituent le "Fokonolona". Son article
5 nouveau précise que désormais, c’est le Chef de District, représentant de l’Etat, qui désigne le Chef de Fokontany et son
adjoint et met fin à leurs fonctions. Ainsi, le Fokontany est désormais une circonscription administrative dépendant de l’Etat
central.
121
La demande de conciliation peut être écrite ou verbale, et adressée par l’une des parties au
président du comité de conciliation ou à l’un de ses membres.
La demande est constatée par une inscription sur un registre ad hoc tenu par le secrétariat du
comité qui délivre récépissé au demandeur.
Le comité doit statuer dans un délai relativement court (10 jours) à compter de la date de récépissé.
Si les deux parties se concilient, un procès-verbal (PV) est dressé et relatant le déroulement de la
conciliation et précisant les points sur lesquels l’accord s’est fait.
Après lecture, les 2 parties signent le PV avec le président du comité de conciliation. Si l’une des
parties ne sait signer, ses empreintes digitales sont apposées en présence de deux témoins de son
choix qui doivent également signer.
Les parties doivent se conformer au PV de conciliation.
Si le Comité de conciliation a laissé passer le délai de 10 jours à compter de la date de récépissé sans
avoir procédé à la conciliation des parties, ou si la conciliation a échoué, le demandeur peut
soumettre l’affaire à l’arbitrage.
39.1
Arbitrage
L’arbitrage peut être effectué par le comité exécutif du fokontany avec deux délégués désignés par
hameau ou village. Les arbitres doivent être neutres, impartiaux (absence d’affinité et d’antipathie)
et indépendants, et disposent d’une fonction de garants éthiques de la réalité de la communication.
Les parties sont convoquées devant le conseil d’arbitrage. Si l’une des parties ne comparaît pas, le
conseil, après s’être assuré qu’elle avait bien été convoquée, statue par défaut. Si la partie défaillante
a connaissance de la sentence arbitrale et si elle se trouve encore dans le délai, celle-ci peut faire
appel de la décision rendue.
La sentence, présentée sous forme de procès-verbal, indique la date, les noms des parties, l’objet du
litige, le nombre des membres du fokonolona, et la majorité à laquelle la sentence a été prise. La
sentence arbitrale, si elle ne fait pas l’objet d’appel par aucune des parties dans un délai d’un mois à
compter de sa prononcée, ne peut recevoir exécution que si elle est homologuée par une juridiction
étatique, sur requête de la partie gagnante.
Dans le cas où la sentence arbitrale a été rendue contradictoire (rendue en présence des deux
parties), elle est devenue définitive pour les parties et elle est homologuée et acquiert force
exécutoire. Cependant, si la juridiction de contrôle compétente découvre un cas d’illégalité, elle
annulera la sentence arbitrale, évoquera et statuera sur le fond.
Dans le cas où l’une des parties a été absente, la partie défaillante doit être convoquée devant le
tribunal compétent. Cette partie peut contester le bien-fondé de la sentence arbitrale. La partie
perdante pourra contester le bien -fondé de la décision en exerçant son droit d’appel auprès du
tribunal compétent.
La sentence arbitrale est susceptible de voie de recours dans un délai d’un mois à compter de son
prononcé. Le recours est formé par une lettre adressée ou par déclaration faite au secrétariat ou aux
122
autorités administratives ou judiciaires les plus proches du comité du fokontany. Récépissé est
délivré à l’appelant. La lettre ou la déclaration d’appel est faite par la voie administrative ou
judiciaire doit être immédiatement notifiée au fokonolona ayant prononcé la sentence arbitrale et
transmise par l’autorité administrative au tribunal de première instance ou à la section de ce tribunal
la plus proche. Devant la juridiction d’appel, les parties peuvent contester aussi bien le bien-fondé de
la décision que la régularité de la procédure d’arbitrage.
Notons que pour ce qui concerne les conflits entre les communautés de base et les tiers (dont
potentiellement les prestataires de services), la loi 95-025 propose la conciliation et l’arbitrage du
maire avant de recourir aux tribunaux (art. 44). Concernant les conflits avec l’administration, c’est le
recours à une procédure d’arbitrage qui est proposée (art. 46).
4.1.3. Dispositifs de contrôle et de sanction des infractions
Le droit de l’environnement contient un grand nombre de dispositions qui, non respectées, sont
susceptibles d’ouvrir une procédure pénale. Les infractions constatées dans les aires protégées sont
en outre assorties d’un régime particulier. Dans de nombreux cas, les obligations « de ne pas faire »
attribuées aux bénéficiaires des subventions liées à la REDD+ sont par ailleurs associées à des
infractions (délits en dehors des AP et crimes à l’intérieur) posées par le cadre légal et réglementaire.
C’est notamment le cas des défrichements de la forêt de l’Etat. Dans ce contexte la culture sur brûlis
est explicitement concernée. Le renforcement des dispositifs de contrôle et de sanction des
infractions s’impose donc comme un moyen d’efficacité du mécanisme REDD+ tant pour renforcer
l’impact des incitations que pour éviter les comportements de « marchandage » au respect de
l’environnement.
 La constatation des infractions
Les PV sont établis par les officiers de police judiciaire (OPJ) (Gendarmerie nationale, agent forestier,
district..) lors de la constatation des infractions.
Si les agents assermentés des forêts sont habilités à constater les infractions dans les forêts et celles
relatives à la circulation des produits forestiers, les brigades de gendarmerie participent au contrôle
de la légalité de l’ensemble des produits et des activités sur le territoire de leur circonscription.
En tant qu’OPJ elles constatent les infractions, procèdent à la garde à vue, et participent aux
poursuites des délinquants.
Il est donc important d’envisager la planification de patrouilles mixtes, rassemblant un agent
verbalisateur de l’administration forestière, un gendarme, un agent de la police municipale, un agent
de la future aire protégée et un membre des VOI. L’impact de ces patrouilles est important car elles
montrent la coordination des différentes instances impliquées.
 L’importance de l’établissement de PV explicites au regard de la qualification des
infractions constatées
Les modèles de procès-verbaux (PV) ne sont pas homogènes. Chaque OPJ a sa manière de le rédiger.
Une fois arrivé au tribunal, la requête est souvent rejetée par le tribunal pour le motif que celui-ci n’a
pas de charge suffisante pour mauvaise rédaction du PV.
123
Les PV doivent donc être suffisamment explicites pour permettre au procureur de définir
précisément les charges retenues contre le délinquant, et pouvoir apprécier le bien-fondé et
l’importance de la sanction à attribuer.
 Les problèmes liés au déferrement
Les PV sont déférés soit au chef district ou au chef de poste, soit au parquet de la section ou du
tribunal de première instance (art. 8 de l’ordonnance n° 60-128 du 03 octobre 1960) en fonction des
structures existantes à proximité du lieu de la constatation de l’infraction.
La garde du délinquant pose souvent des problèmes car il n’y a pas de structure (pièce close
disponible) pour les accueillir. En outre durant tout le temps de leur « détention provisoire » les frais
de nourriture doivent être pris en charge par les autorités qui ne disposent que de budgets très
restreints. Leur transport au tribunal pose le même type de questions liées au manque de ressources
matérielles des autorités. En effet, les OPJ ne disposent que de 48h pour déferrer les délinquants au
tribunal, ce qui pose de réels problèmes dans les régions enclavées éloignées de plusieurs jours de
marche du tribunal.
En outre, souvent, en cas de trouble politique, les officiers de police sont consignés et ne peuvent
pas sortir de leur juridiction ou exercer leurs prérogatives de puissance publique.
 La poursuite des contrevenants
En matière de répression relative au non-respect des obligations de gestion des aires protégées et
des sites de conservation et d’intérêt biologiques, les dispositions légales et réglementaires en
vigueur disposent que :
-
-
La poursuite des infractions pénales commises à l’intérieur de l’AP demeure du ressort de
l’Etat (sur la base des PV établis par les OPJ sur décision du DREF) (loi 2001-005 COAP, art. 46
à 51) ;
Les DREF conservent la possibilité, sur proposition du contrevenant, de transiger au regard
de certaines matières contractuelles.
CI participe aux frais induits par la poursuite des infractions pénales dans la limite de ses
prévisions budgétaires annuelles (art. 18 du contrat de délégation de gestion de 2012) ;
CI est responsable des risques et dommages causés par les activités qu’il mène pour la
gestion de l’AP (art. 10 du contrat de délégation de gestion) jusqu’à validation du rapport
technique final, l’apurement de sa gestion financière et l’obtention d’un quitus délivré par le
MEF (art. 13 du contrat de délégation de gestion).
 Proposer des formalisations légales pour les mécanismes identifiés
Le contrôle efficace de la déforestation repose non seulement sur la capacité du service forestier à
dépister et identifier l’exploitation illégale, mais aussi sur la capacité des instances chargées de
l’application des lois à prendre des mesures appropriées.
(Elaboration en cours par le PNUD d’un document de politique générale qui permettra de formuler
une approche commune et des recommandations spécifiques sur les programmes de lutte contre la
corruption dans la REDD+ au niveau locale).
-
Quelles modalités de recours dans le contexte de la lutte anti-corruption ?
Comment éviter les conflits d’intérêts ?
124
-
Opportunité de l’établissement d’un code de conduite ? Quelle portée juridique ?
Notons à cet effet que le projet de décret de révision du décret 2001-1123 envisage dans son article
11 l’établissement de « primes sur procès-verbal » des agents de l’administration forestière...
Conclusion
Rappelons que dans le cadre du PAE, entre 1990 et 2005, le taux de déforestation national est passé
à Madagascar de 2 à 0,5% (avant la mise en œuvre des projets REDD+) (Harper l., 2007).
Pour atteindre les nouveaux objectifs de réduction du taux de déforestation, il est nécessaire que la
REDD+ s’inscrive en cohérence avec le mix de politiques publiques existant.
Dans ces conditions, les objectifs prioritaires à prendre en considération pour pérenniser le projet de
vente de crédits carbone dans le CAZ dans le contexte de l’accès à un financement pérenne de la
future AP sont les suivants :
•
•
•
Sécuriser des actions coordonnées des bénéficiaires sur le terrain pour la réalisation du
projet (DREF, CI, Communautés de base, Collectivités territoriales, OP, coopératives agricoles
et forestières, ménages)
Assurer, malgré les incertitudes liées au marché du Carbone, la pérennisation des
financements des aires protégées, y compris par une politique d’investissement visant à
internaliser les coûts de gestion et par la recherche de financements additionnels à ceux
provenant de la vente de crédits carbone.
Faciliter l’exercice des fonctions régaliennes assurées par l’administration centrale
125
FI
D
Annexe 6 :
Elé ments pour le choix des critè res de sé lection des communes bé né ficiaires des subventions (extraits de
l’analyse spatiale ré alisé e du SIG de CI)
Sect
eur
Surface
Commune (m²)
NOYAU DUR
(m²)
27
Ambalabe
VATOMANDRY
ATSINANANA
6
88 220 704
-
-
29 321
0,03
-
-
29 321
0,03
3820
14
Ambalarondra
BRICKAVILLE
ATSINANANA
3
338 532 990
-
-
23 780 667
7,02
-
-
23 780 667
7,02
10654
Ambatondrazaka
II
AMBATONDRA
ZAKA
ALAOTRAMANGORO
2
128 065 000
0,02
415 274
0,32
-
-
6 479 158
5,06
10393
Ambatovola
MORAMANGA
ALAOTRAMANGORO
6
243 980 000
Ambodilazana
TOAMASINA II
ATSINANANA
1
479 918 020
23
Ambohibary
MORAMANGA
ALAOTRAMANGORO
5
1 060 130 000
12
Ambohimanana
BRICKAVILLE
ATSINANANA
4
798 140 990
25
Ampasimpotsy
MORAMANGA
ALAOTRAMANGORO
6
22
Andasibe
MORAMANGA
ALAOTRAMANGORO
6
8
%ZUC
ZUD (m²)
%ZUD
ZOC (m²)
ZT (m²)
%ZT
Zone Totale (m²)
Popula
tion
NOM_REGION
21
ZUC (m²)
%Zone
Totale
DISTRICT
4
%ND
%
ZOC
NOM_COMMUN
23
6 040 094
4,72
790
428 974
0,18
-
247 659
0,10
-
-
676 633
0,28
5894
-
-
19 938 765
4,15
-
-
19 938 765
4,15
17009
18 543 137
1,75
-
74 570 546
7,03
-
-
93 113 683
8,78
24915
420 850 222
52,73
0,00
32 985 841
4,13
-
-
453 837 848
56,86
6825
154 540 990
4 393 517
2,84
-
6 665 750
4,31
-
-
11 059 266
7,16
7068
379 804 990
7 062 313
1,86
-
6 118 016
1,61
-
-
13 180 329
3,47
10878
1 785
126
15
Andekaleka
BRICKAVILLE
ATSINANANA
4
50,38
-
16 094 296
5,59
-
-
161 101 657
55,97
5527
11
Andranobolahy
TOAMASINA II
ATSINANANA
3
304 491 010
-
-
6 914 515
2,27
-
-
6 914 515
2,27
9586
Anjahamana
BRICKAVILLE
ATSINANANA
3
570 524 990
67 366 516
11,81
-
43 291 881
7,59
114 123 667
20,00
6795
Beforona
MORAMANGA
ALAOTRAMANGORO
6
449 004 990
46 346 428
10,32
-
50 687 012
11,29
97 033 441
21,61
17049
7
Didy
AMBATONDRA
ZAKA
ALAOTRAMANGORO
2
1 703 170 000
372 433 155
21,87
308
19,20
23 817 524
1,40
821 295 354
48,22
21528
3
Feramanga_nord
AMBATONDRA
ZAKA
ALAOTRAMANGORO
2
213 847 010
36 569 396
17,10
9 282
0,00
409 070
0,19
-
-
36 987 748
17,30
13620
16
Fetraomby
BRICKAVILLE
ATSINANANA
4
326 088 990
7 995
0,00
-
6 270 259
1,92
-
-
6 278 254
1,93
15217
13
Fierenana
MORAMANGA
ALAOTRAMANGORO
5
486 023 010
63 859 242
13,14
-
54 769 413
11,27
-
-
118 628 655
24,41
11677
Fito
TOAMASINA II
ATSINANANA
1
912 169 980
382 903 770
41,98
0,00
96 568 363
10,59
0,72
508 040 565
55,70
14420
26
Lakato
MORAMANGA
ALAOTRAMANGORO
6
671 385 980
48 508 519
7,23
-
18 930 164
2,82
-
-
67 438 683
10,04
14454
18
Lohariandava
BRICKAVILLE
ATSINANANA
4
371 039 010
15,34
-
19 102 132
5,15
-
-
76 035 307
20,49
12448
1
Manakambahiny
_Est
AMBATONDRA
ZAKA
ALAOTRAMANGORO
2
722 604 990
60 085 120
8,32
-
114 768 074
15,88
-
-
174 853 194
24,20
9040
2
Mangabe
TOAMASINA II
ATSINANANA
1
674 892 030
57 932 661
8,58
-
93 561 724
13,86
-
-
151 494 384
22,45
11400
10
Maroseranana
BRICKAVILLE
ATSINANANA
4
881 446 980
418 149 759
47,44
138 587 201
15,72
-
-
556 741 397
63,16
9354
17
Morarano
MORAMANGA
ALAOTRAMANGORO
5
127 376 570
14,64
-
14 897 076
1,71
-
-
142 273 647
16,35
12376
6
Sahambala
TOAMASINA II
ATSINANANA
1
-
-
21 963 840
6,20
-
-
21 963 840
6,20
15241
9
24
287 820 000
145 007 360
2 542 198
0,45
923 072
-
0,16
-
326 984
79 329 042
4,66
18 731 326
1,10
14
5
870 308 990
354 416 000
56 933 175
888
4 437
0,00
22 022 129
2,41
6 531 415
127
Elé ments juridiques concernant les gestionnaires
potentiels de fonds
3.1.
Cadre légal et réglementaire des Fondations privées
Après avoir posé les éléments essentiels posés par le cadre juridique des fondations privées à
Madagascar, les fondations Tany Meva et celle pour les aires protégées et la biodiversité seront
présentées.
3.1.1. Cadre juridique des fondations privées reconnues d’utilité publique
Deux lois doivent être étudiées : celle qui institue en 1995 le régime des fondations à Madagascar, et
celle qui, en 2004, le refond. Ainsi, les fondations déjà constituées à Madagascar dans un objectif de
gestion des fonds financiers consacrés à la gestion de l’environnement pourront être appréhendées.
40.1
Fondation
Définitions
La loi 95-028 du 26 septembre 1995 porte création des fondations à Madagascar. Une fondation
« résulte d’un acte par lequel une ou plusieurs personne physique ou morale décide l’affectation
irrévocable de biens, droits ou ressources à la réalisation d’une œuvre d’intérêt général à caractère
philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, culturel ou concourant à la mise
en valeur du patrimoine artistique ou à la sauvegarde de l’environnement. » (art. 2)
La loi 2004-014 du 19.08.2004 porte refonte du régime des fondations reconnues d’utilité publique.
Une fondation y est définie comme une « Personne morale de droit privé dont la création résulte,
d'une part d'un acte juridique par lequel une ou plusieurs personnes physiques ou morales affectent
de manière permanente des biens, droits et ressources pour la réalisation d'objectifs d'intérêt général
et, d'autre part de la reconnaissance d'utilité publique par le Gouvernement. » (art. 2)
Fondateur : Personne physique ou morale contribuant à la dotation de la Fondation à sa création
(art. 2 de la loi 2004-014).
Donation :
Biens, droits et ressources présents et futurs dévolus irrévocablement à la fondation en vue de la
réalisation de sa mission, y compris les revenus générés par leur exploitation (art. 3 de la loi 95-028).
Acte ou contrat par lequel une personne (le donateur) dispose ses biens au profit d'une autre (le
donataire) qui l'accepte (art. 2 de la loi 2004-014).
Fond de dotation ou capital : Capital de la Fondation provenant des ressources, biens ou droits
affectés de manière permanente à la réalisation des objectifs de la Fondation dont seuls les revenus
de la dotation peuvent être utilisés pour financer ses activités. Le Fonds de dotation comprend le
capital initial et toute donation ultérieure affectée à la dotation (art. 2 de la loi 2004-014).
Fonds d'amortissement : Fonds dont le principal et les revenus pouvant être générés par son
placement sont décaissés pendant une période déterminée (art. 2 de la loi 2004-014).
128
Fonds renouvelable : Fonds alimenté par des revenus, parfois réguliers, notamment les droits,
amendes ou taxes affectées (art. 2 de la loi 2004-014).
Fonds avec mandat de gestion : Ressources servant à financer des activités déterminées entrant dans
le cadre de la mission de la Fondation dont la gestion lui est confiée sans que ces fonds ne lui soient
juridiquement transférés (art. 2 de la loi 2004-014).
41.1
Ressources
La nature des ressources proposée par l’article 26 de la loi 95-028 n’a que peu changé :
« Les ressources de la Fondation sont constituées par :
- Les dons et legs ;
- Les donations publiques et privées d'origine nationale et
Internationale ;
- Les fonds d'aide extérieurs ;
- Les produits de placement ;
- Les produits de valorisation de ses biens meubles et immeubles ;
- Les produits des prestations de service fournis par la Fondation ;
- Les recettes exceptionnelles ;
- Les subventions. » (art. 28 de la loi 2004-014)
42.1
Activités
La fondation établit des conventions de gestion de fonds. Elle est « tenue de se conformer aux
conditions d’utilisation des ressources établies par les donateurs » (art. 35 de la loi 2004-014) ?
Le directeur exécutif de la fondation, sur mandat du Conseil d’administration de la fondation peut
ouvrir « au nom de la Fondation tant à Madagascar qu'à l'étranger de tout compte de chèques
postaux et auprès d'institutions financières, tous comptes de dépôt, comptes courants ou comptes
d'avances sur titre. » (art. 10 de la loi 2004-014)
La fondation bénéficie d’une exonération de l'impôt sur le bénéfice des sociétés, de la taxe forfaitaire
sur les transferts, des droits d'enregistrement des actes et des mutations ; elle n’est pas soumise à
l’impôt sur le revenu des capitaux mobiliers (art. 37 de la loi 2004-014).
La fondation peut collecter des impôts ou des droits pour le compte de l’Etat. (art. 37 de la loi 2004014).
« La Fondation ne peut accorder de prêts, de découverts en compte courant, de subventions ni de
libéralités directement ou par personne interposée aux membres du Conseil d'administration, de la
Direction exécutive, aux commissaires aux comptes ou aux gestionnaires de fonds. (art. 18 de la loi
2004-014).
129
« Un administrateur doit révéler à ses pairs tout fait le concernant et constituant un conflit d'intérêt
existant ou potentiel entre ses intérêts personnels ou professionnels et ceux de la Fondation pour
une affaire donnée. L'administrateur concerné n'assistera pas aux délibérations ni ne participera au
vote relatif à l’affaire. » (art. 25 de la loi 2004-014).
43.1
Contrôle
« Le Gouvernement, par l'entremise du Ministère de l'Intérieur, du Ministère chargé des Finances
et/ou du Ministère en charge du secteur d'activité concerné de la Fondation, est notifié de toute
modification des statuts. » (art.3 de la loi 2004-014)
Le conseil d’administration (composé de 7 à 15 membres qui se réunissent au moins deux fois par an)
exerce un contrôle financier au travers de l’approbation des comptes de l’exercice clos (certifiés par
un commissaire aux comptes de l’Ordre des experts comptables et financiers de Madagascar) et un
contrôle stratégique de l’affectation des fonds gérés par la fondation.
« Les documents sociaux de la Fondation notamment les états financiers vérifiés, le rapport moral
annuel du Conseil d'administration, et les rapports du commissaire aux comptes sont adressés au
Ministère chargé des finances, au Ministère chargé du secteur d’activité de la Fondation, aux
Fondateurs et aux bailleurs/donateurs. » (art.31 de la loi 2004-014)
« Les bailleurs/donateurs peuvent faire réaliser des audits sur l'utilisation des fonds qu'ils ont
octroyés à la Fondation indépendamment de ceux initiés par le Ministère chargé des Finances dans
les mêmes conditions.
« Les documents sociaux de la Fondation doivent être accessibles au public. Le règlement
intérieur en définit les conditions d'accès. » (art.41 de la loi 2004-014)
44.1
Sanctions
« La reconnaissance d'utilité publique peut être retirée, par décret pris en conseil de Gouvernement,
en cas d'infractions à la présente loi ou violations des statuts ou de modifications de statuts lorsque
de telles violations ou modifications portent gravement préjudice à la Fondation ou à l'intérêt public.
Le retrait d'agrément doit être motivé ; il est susceptible de recours devant la juridiction
administrative. » (art. 3)
En cas de dissolution de la Fondation, les fonds seront versés dans une autre Fondation d’utilité
publique. (art. 44 de la loi 2004-014)
3.1.2. La Fondation Tany Meva
Tany Meva a obtenu un capital d’effacement de la dette de la part des US en 1996 avec 12 millions
de dollars. Aujourd’hui 16 millions de $. Mais aucun bailleur n’a encore alimenté à nouveau le fonds.
Les intérêts sont d’environ 1 million par an (6% de rendements). Entre 6 et 10% pour les fondations.
Les intérêts générés sont de 1,5 million de dollar par an environ.
La moitié du portefeuille est géré aux US. Le conseil d’administration met en place une politique de
placement et les opérationnels donnent des ordres au gestionnaire US.
130
En tant qu’ONG, exonération de taxes sur les produits financiers, tant aux US qu’à Madagascar.
Cette Fondation est une fondation reconnue d’utilité publique suivant l’Arrêté interministériel
n°300/96 du 26 janvier 1996 et conformément à la Loi n°95-028 du 26 septembre 1995 portant
création des Fondations à Madagascar. Ce régime juridique est maintenu par la Loi n°2004-014 du 19
août 2004 portant refonte du régime des Fondations à Madagascar.
45.1
Objet
« La Fondation se fixe comme mission de mobiliser et de gérer les ressources financières afin de
promouvoir la gestion durable de l’environnement à Madagascar et de contribuer aux défis
mondiaux en la matière à travers l’engagement actif des communautés locales. » (art. 5 des statuts
révisés du 19.06.2007)
Le plan stratégique de Tany Meva pécise la vision adoptée par l’institution pour répondre à
l’amélioration de la capacité des communautés vise à:
-
à comprendre les enjeux économiques et sociaux de l’environnement et à agir en
conséquence (changement de comportements),
- à décider des actions à mener, et collaborer avec les partenaires pour leur mise en œuvre,
- à développer le reflexe environnemental et à concilier les actions environnementales avec
les actions pour un développement économique et social durable (Tany Meva, 2010, p. 1).
La responsabilisation des communautés cibles est le premier axe stratégique poursuivi et vise
« l’appropriation par les communautés cibles de la préservation, de la restauration et de la gestion
durable de l’environnement. » Il s’agit de faire émerger des communautés qui puissent être
indépendantes à terme. Le but est de les accompagner dans le temps, selon un système de quotation
(compétence des communautés mis en place en décembre 2012)
Administration
Les membres fondateurs de la Fondation Tany Meva sont l’Etat Malgache, représenté par le
Directeur Général du Trésor, et le Gouvernement des Etats-Unis, représenté par le Directeur Général
de l’USAID-Madagascar.
« La Fondation Tany Meva est administrée par un conseil composé de sept (07) à quinze (15)
membres, choisis parmi :
des personnalités ayant la qualité et les compétences relevant des domaines d’intervention
de la Fondation ainsi que
- d’autres personnalités proposées par les fondateurs, donateurs / bailleurs - ne dépassant pas
1/3 des membres du Conseil d’Administration. » (art. 10 des statuts révisés du 19.06.2007)
Les membres du conseil, pour obtenir un mandat de 4 années renouvelable une fois, doivent :
-
-
être reconnus sur le plan national voire international dans leur sphère d’activité ;
disposer d’une expertise complémentaire à celle des autres membres dans le domaine
d’activité de la fondation ;
être complémentaires en vue d’une représentation équilibrée du secteur public, du secteur
privé et de la société civile, du genre (homme/femme), et
être majoritairement de nationalité malgache. (art. 10 des statuts révisés du 19.06.2007)
131
Le Conseil d’Administration élit tous les deux ans parmi ses membres, à sa première réunion un
Président, d’un Vice-Président, d’un Trésorier.
Actuellement les membres du conseil d’administration sont des représentants de deux institutions
privées, un représentant des gestionnaires de parcs (WCS), l’ONE, un représentant du Ministère des
finances ou d’un financier, et d’un représentant de l’USAID. Ces personnes interviennent intuitu
personnae.
Un directeur exécutif est chargé de réaliser les objectifs de la Fondation et met en œuvre les
décisions du Conseil d’Administration notamment les programmes d’action et de financement
approuvés. (art. 13 des statuts révisés du 19.06.2007)
Plusieurs comités techniques ont été mis en place par le règlement intérieur de la fondation
(règlement intérieur du 19.06.2007) et préfigurent l’organisation des tâches au sein de la fondation :
Comité « gouvernance », Comité « finance », Comité « Marketing/fund raising », comité
« technique ». Par ailleurs des Comités ad hoc temporaires peuvent être mis en place afin d’exécuter
ou accomplir toute fonction et responsabilité particulières. Ainsi, un comité technique ad hoc a été
mis en place avec le MNP, WWF, GTZ … afin de partager, dans une même zone (la région Atsimo
Andrefana en l’occurrence) les informations sur les projets finançables. Ce sont des partenaires
destinataires des informations produites par la fondation relatives au suivi des activités.
Les fondateurs / donateurs / bailleurs, chaque administrateur, la Direction Exécutive peut proposer
au Conseil d’Administration des personnes à qui sera accordé le statut de membre honoraire. Le
Conseil d’Administration élit les membres honoraires par une décision avec majorité qualifiée de
trois quarts.
Tany Meva a environ 30 personnels permanents. Ils sont payés sur fonds propres. Le ratio
fonctionnement/activité est inférieur à 15%.
46.1
Modalités et exemples de fonds de dotation ou capital
L’objectif est de soutenir le développement durable des communautés.
•
•
•
•
•
Programme de gestion durable des RNR (AP, TG, Ala faly) Mangroves, Lacs, forêts, ressources
marines éventuellement
Programme éducation appliquée à l’environnement : Activités réalisées avec les écoles,
universités … en collaboration avec le MNP ^pour la visite des parcs + mise en place
d’espaces verts
Programme NRJ renouvelables (diffusion de foyers améliorés de biomasse, éthanol et
solaire)
Programme de reforestation et de restauration : Avec les communautés qui mettent en place
des activités de reboisement et de restauration.
Programme de concours sur le développement communautaire : promotions d’innovations
réalisées par des chercheurs, voir des paysans. Thème ouvert
47.1
Financements issus de fonds propres issus des produits financiers du capital
Tany Meva fait des appels à projets dans les journaux, par la radio, par affichage. Les réponses sont
étudiées par un comité technique (spécifique à chaque programme, mais composé de techniciens et
de représentants de l’Etat, composé de 5 personnes). Les projets éligibles et réalisables sont étudiés
par le Conseil d’administration pour sélection. Les projets éligibles comprennent la présentation des
132
problématiques, des objectifs, des résultats attendus et des impacts. Ils proviennent généralement
des associations. Des accompagnateurs peuvent appuyer les communautés pour élaborer des
projets.
Les frais de gestion sur ces fonds sont négociables mais systématiques.
-
Projets pour les écoles de 3 à 5 millions d’ariary
Au travers de WCS, la fondation finance des projets communautaires qui peuvent aller
jusqu’à 300 millions d’ariary.
Avec WWF, la fondation finance des projets communautaires qui peuvent s’étaler sur
plusieurs années jusqu’à 500 millions d’ariary.
48.1
Mobilisation de fonds auprès des bailleurs (l’UE, de Mac Arthur, …)
Offres aux bailleurs pour financer les projets proposés sur des thèmes qui sont validés avec les
bailleurs. Ce sont les communautés qui mettent cela en œuvre sur le terrain.
Il y a une convention entre le bailleur et la fondation pour dire où, qui, et quoi ils veulent financer.
Il y a toujours une contrepartie de Tany Meva pour les fonds de partenariat.
Pour travailler avec les communautés, des conventions sont établies entre les parties (ainsi seules les
communautés qui disposent de statuts légaux sont bénéficiaires : associations intercommunales,
VOI, …) Les problématiques sont identifiées à partir de l’appréciation des plans d’aménagements et
de gestion des terroirs.
Tany Meva travaille également avec des organismes d’appuis, la plupart du temps locaux.
Les bénéficiaires doivent ouvrir soit un compte dans une banque primaire, soit auprès d’un
organisme de micro-crédit. Une réflexion est en cours avec les opérateurs de téléphonie mobile
pour pouvoir faire des transactions financières par téléphone. Il y a toujours une double signature
pour la sortie des fonds.
Un système de suivi-évaluation est mis en œuvre. Les indicateurs qualitatifs et quantitatifs sont
renseignés pour tous les projets, avec des indicateurs spécifiques le cas échéant. C’est pour suivre les
réalisations effectives sur le terrain. Les indicateurs sont renseignés à partir des rapports. Et des
missions sur le terrain (missions de suivi d’avancement des projets, missions d’évaluation, missions
de contrôle en fonction des fonds disponibles et de l’ampleur des projets)
Les résultats du suivi évaluation sont diffusés par internet (site web, partenaires, conseil
d’administration), et dans chaque projet, il y a un volet communication.
Un premier virement de fonds, une partie à la remise du premier rapport, …, livraison du rapport
final pour le versement de la dernière tranche. Une partie des financements doit toujours être
avancés par les bénéficiaires. Les rapports sont établis par les bénéficiaires (souvent en malgache)
sur la base d’un canevas.
49.1
Pour les financements de la REDD :
Selon la fondation Tany Meva, les communautés n’ont pas de vision à très long terme. Si l’on gère un
fond pour pérenniser la gestion durable des RNR, il faut un fonds fiduciaire, et ne fonctionner que sur
133
les intérêts. La fondation pourrait être gestionnaire de fonds pour les communautés, sur la base d’un
projet octroyé par la fondation.
50.1
Contrôle
« Les Fondateurs et bailleurs/donateurs disposent de la faculté de subordonner l’affectation de
ressources à la Fondation, au titre de la dotation ou à d’autres fins, à des conditions dont celles
susceptibles de provoquer la révocation de leur donation. » (art. 16 des statuts révisés de 2007).
3.1.3. La Fondation pour les aires protégées et la biodiversité (FAPB)
La FAPB a été reconnue d’utilité publique par le décret 2005-024 du 18.01.2005. Elle emploie 10
employés à temps plein.
La FAPB fait partie du réseau « Consortium Africain des Fonds Environnementaux » constitué en
2001, qui comprend actuellement 16 membres et qui va bientôt être étendu à 25 membres. La
première assemblée générale de ce consortium se tiendra du 16 au 22 septembre 2013 à
Madagascar.
51.1
Objet
La FAPB a pour objectif d’apporter un appui à la conservation de la biodiversité à Madagascar par la
promotion et le financement de l’expansion, de la création, de la protection et de la valorisation des
aires protégées en accordant la priorité au réseau national d’Aires protégées. Il est aussi précisé que
les sites hors du réseau National se situent dans le mandat de la fondation. (art. 2 du décret 2005024)
52.1
Administration
Les membres fondateurs de la FAPB sont l’Etat malgache, le WWF et CI. Ces institutions sont
systématiquement invitées aux réunions de bailleurs tenues annuellement pour présenter le rapport
d’activité de la fondation. Les autres bailleurs participants sont ceux explicitement notifiés dans les
portefeuilles.
Le conseil d’administration est l’organe d’orientation et d’administration de la FAPB. Il se renouvelle
par tiers tous les deux ans. Les administrateurs, au nombre de 9, agissent en leur nom propre et pas
au nom de leur institution. (Statuts de la FAPB, 2005)
Le comité exécutif de la fondation est composé de 4 membres élus parmi les membres du Conseil
d’administration. Il supervise les affaires de la Fondation et veille à mise en vigueur des résolutions
du Conseil d’administration.
Bien que « Le Conseil d’administration [puisse] désigner des Comités dûment mandatés afin
d’exécuter ou accomplir toute fonction et responsabilité spécifiques» (Art. 9 des statuts de la FAPB
de 2005), aucun comité spécial n’a à ce jour encore été créé.
Les fonds administrés par la FAPB peuvent être répartis dans des fonds de plusieurs types en fonction
des objectifs définis dans le contrat de donation.
53.1
Modalités et exemples des fonds de dotation ou capital
Actuellement la FAPB administre capital de 50 millions de dollars qui génère en moyenne 5 millions
de dollars de produits financiers (déterminés par la stratégie d’investissement de la FAPB et variable
en fonction des prix du marché, selon un taux de performance de 2,5%).
134
Ces 50 millions de dollars proviennent principalement de dotations effectuées par des institutions
publiques ou privées (ONG internationales) étrangères. Cependant, depuis la fin 2012, la Fondation
s’est orientée également vers le secteur privé, dont les miniers pour accroître son portefeuille.
Pour l’instant la fondation ne gère pas de fonds relatifs au carbone. La FAPB a cependant activement
participé à la rédaction du RPP et apprécié la proposition de WCS relative aux modalités de
redistribution des revenus issus de la vente de crédits carbone dans la NAP Makira.
C’est le conseil d’administration qui décide de l’affectation des fonds selon un principe de
sécurisation systématique des fonds et des gains, au regard des besoins définis par son budget de
fonctionnement, et en fonction de la réalisation des objectifs de la fondation (pour l’instant 50
millions permettent d’injecter 1 million pour 2012, 1 million 250 dollars pour 2013 pour appuyer 17
aires protégées).
Il peut cependant être envisagé un placement dédié (Earn marking) : sur la base d’un contrat
préalable établit entre le donataire et la fondation, les intérêts de la somme affectée au capital
permettent de financer certaines activités avec un montant estimatif et localisé, selon un plan de
financement pluriannuel. Une fois ce plan de financement pluriannuel réalisé, la dotation et la
gestion de ses intérêts retombent sous la responsabilité exclusive du Conseil d’administration.
« Tout acte authentique de donation en faveur du capital de la fondation pourra contenir des
conditions de sauvegarde de la donation en question. Si le donateur ou ses successeurs ont des
raisons de penser que la donation a été détournée des fins pour lesquelles elle a été effectuée ou
que la gestion de la Fondation contrevient au bon sens et est caractérisée par la malhonnêteté, il
pourra faire saisir et demander la restitution de sa donation. » (Art. 19 des statuts de la FAPB de
2005)
Exemple de fond de dotation en placement dédié :
-
Contrat de remise de la dette et convention spéciale entre le Ministère de l’environnement,
le Ministère des finances, de l’économie et du Budget, et la KFW du 16 avril 2003. L’Etat
malgache s’est engagé à reverser sur une période de 20 années 10 225 837,60 euros à titre
de dotation à la FAPB. « Ces fonds sont exclusivement utilisés pour le financement des coûts
du personnel malgache de contrepartie et de frais courants dans le cadre des projets de la
coopération financière germano-malgache dans la mesure où ces coûts ne peuvent être
couverts par d’autres moyens et postérieurement à la phase d’exécution des projets. »
(rubrique A. « Utilisation des fonds »). A ce jour, le plan de financement annexé au contrat
n’a cependant pas été respecté par le gouvernement malgache.
Note : Pour sécuriser les 141 aires protégées de Madagascar, selon les estimations de la Banque
Mondiale, il faudrait 20 millions par an. La valeur en capital (dotation) permettant de générer 20
millions de dollars n’a à ce jour pas été projetée, elle serait fonction de la stratégie financière à
élaborer, mais dans tous les cas non égale à 1 milliard de dollars compte tenu des possibilités de
placement à long terme.
54.1
Modalités et exemples de gestion des fonds renouvelables
Il n’existe aucun fond renouvelable tel que qualifié par les statuts de la FAPB. Ce type de fonds
pourrait cependant gérer des taxes vertes, les droits d’entrée des parcs nationaux, des taxes sur les
135
revenus du carbone … Les modalités de gestion de ces fonds devront le cas échéant être définies au
cas par cas. Notons cependant que cette option repose sur la capacité de l’Institution chargée
d’alimenter ce fonds (Ministère chargé des finances pour ce qui concernerait des taxes définies par la
loi de finances et le code général des impôts, Collectivité territoriale décentralisée pour ce qui
concernerait les ristournes ; Délégataire de la gestion des AP pour ce qui concerne les droits
d’entrée, …) de respecter ses engagements.
55.1
Modalités et exemples de fonds avec mandat de gestion
Sur la base d’une convention établie entre le donateur et le donataire, la FAPB est chargée
d’administrer des fonds selon un cahier charges comprenant le cas échéant un plan de financement
pluriannuel.
La prestation de la FAPB est rémunérée par des frais de gestion de 12% (potentiellement négociables
au regard des obligations contractées) lui permettant de réaliser des audits et un rapport annuel de
suivi de l’affectation de ces fonds au bailleur. Selon les exigences des donataires et donateurs, des
consultations sur le terrain peuvent être envisagées (auprès des communautés de base par exemple)
ou des prestations particulières réalisées pour le suivi des impacts des financements affectés (ex :
MRV).
Le suivi-évaluation de l’affectation des fonds est établi à partir d’une grille de critères et d’indicateurs
validée par les parties prenantes en accord avec le donateur.
Notons que pour ce qui concerne la gestion des fonds affectés aux aires protégées inclues dans le
portefeuille de la FAPB, un outil de suivi évaluation a déjà été adopté (incluant l’appréciation des
fuites…). Dans ce contexte, les indicateurs sont renseignés par la fondation elle-même en
collaboration avec le gestionnaire de l’AP, dans la mesure du possible sur la base des informations
produites par un tiers spécialiste indépendant rémunéré par le gestionnaire de l’AP.
Ces 12% sont comptabilisés sur la somme initiale que la FAPB a accepté d’administrer. Les produits
financiers générés par le placement éventuel envisagé selon les possibilités des plans de
financements pluriannuels sont réaffectés au fond géré, si toutefois la FAPB a reçu en une fois la
totalité du versement.
Exemple de fonds avec mandat de gestion :
-
AFW avec 10 0000 0000 d’euros, versés annuellement à la FAPB par le trésor selon un plan
de financement annuel.
56.1
Communication des résultats du suivi-évaluation de la gestion des fonds
Les informations générales sur les activités de la fondation sont publiques. Cependant, les
informations relatives aux modalités et au suivi de l’affectation des fonds concernés par des mandats
de gestion ou le placement dédié ne sont en pratiques communiquées qu’aux bailleurs.
La FAPBM dispose de Manuels d’opération et des politiques adoptées par le Conseil d’administration
(organisation et administration de la Fondation, contrôle interne, octroi de financement, gestion du
personnel et directives en matière d’investissement et de levée de fonds. (art. 11 des Statuts de la
FAPB 2005) disponibles sur demande.
136
3.2.
Cadre légal et réglementaire des Fonds Forestiers
Le décret 2001-1123 du 28 décembre 2001 relatif aux modalités de gestion des fonds Forestiers
National, Provincial et Régional est actuellement en cours de révision. Les projets de textes ont été
mis à notre disposition par l’administration forestière et permettent d’appréhender les nouvelles
orientations souhaitées.
Notons que les Fonds forestiers ne sont toujours pas opérationnels à ce jour. Les finances des
services déconcentrés du Ministère de l’environnement et des forêts sont actuellement administrées
dans le cadre du décret 2000-355 du 25.05.2000 fixant les modalités de gestion des comptes de
commerce « Action en faveur de l’arbre » au niveau central et régional, ceci selon les dispositions
transitoires du décret 2001-1123 (art. 25).
En bleu les propositions de modifications proposées par les projets de textes communiqués le 15
avril 2013 par l’administration forestière :
-
Projet de décret modifiant certaines dispositions du décret de 2001-1123 du 28.12.2001
relatif aux modalités de gestion des fonds forestiers, national, provincial et régional.
A la lecture de ces textes et à la demande de l’administration forestière quelques recommandations
sont formulées afin de contribuer au processus de révision en cours.
3.2.1. Définition des Fonds Forestiers
« Le Fonds forestier national est un compte spécial, à gestion privatisée, géré par un conseil de
gestion compose de représentants de l'Etat, des Collectivités territoriales décentralisées, des
Organisations Non Gouvernementales et des Opérateurs, suivant des modes de désignation qui sont
fixés par voie réglementaire. Les modalités de gestion du fonds forestier national sont définies par
décret pris en conseil de Gouvernement. » (Art. 52 de la loi 97.017)
Les Fonds forestiers sont constitués de :
-
« Un Fonds Forestier National (FFN) rattaché à l’échelon central [au Ministère chargé des
Eaux et Forêts], [de l’administration forestière].
- Un Fonds Forestier Provincial (FFP) rattaché à chaque Direction inter-régionale des [Eaux et]
Forêts,
- Un Fonds Forestier Régional (FFR) rattaché à chaque [Circonscription des Eaux et Forêts en ce
qui concerne chaque région] [Direction régionale chargée des forêts]. » (Art. 3 du décret
2001-1123)
Notons qu’en cas de distinction des Ministères des forêts et de l’environnement, il n’est assuré que
les financements du FF soient utilisés dans le cadre des activités conduites au sein d’aires protégées,
dans la mesure où ces dernières peuvent, comme c’est le cas aujourd’hui, relever du Ministère de
l’Environnement.
3.2.2. Fonctionnement des Fonds Forestiers
57.1
Ressources
 « Les ressources des Fonds Forestiers sont constituées par les recettes forestières ci-après :
[Recettes et droits concernant les produits forestiers, notamment en matière
d’exploitation forestière.
Recettes d’exportation.]
[Redevances à l’exploitation et aux coupes à titre onéreux des produits ligneux
Redevances à l’exploitation des produits non ligneux
137
-
Recettes issues des redevances d’exportation des produits ligneux et non ligneux]
Produits de transactions et ventes des produits saisis.
Dommages-intérêts, amendes et autres condamnations pécuniaires sur les infractions
commises en matière forestière, de chasse et de protection de la nature.
Droits de délivrance des autorisations administratives, notamment les permis de chasse ou
de cueillette.
Recettes et droits sur toutes opérations de mise à disposition de terrains du domaine
forestier ou de biens gérés par l'administration Forestière.
Transfert de la totalité des recettes provenant des comptes de commerce désignés AFARB,
Produits de location d’engins et des équipements gérés par l’administration forestière.
Droits de visite et de tournage de film concernant les sites et les périmètres forestiers,
touristiques ou spéciaux.
 D’autres recettes peuvent alimenter les Fonds Forestiers, notamment :
La vente de crédits carbone forestier issu des forêts appartenant à l’Etat
Les produits forestiers de ramassage et collectes dus aux catastrophes naturelles
Droit des royalties sur les produits forestiers et les services écosystèmiques
La valeur de la biomasse (opérateurs miniers)
Les dotations de l’Etat ou des Provinces autonomes.
Les dons et legs au profit desdits Fonds.
Les souscriptions nationales ou régionales.
Les produits financiers. » (art. 10 du décret 2001-1123)
En l’état actuel du décret 2001-1123, les produits financiers issus de la vente de crédits carbone
peuvent être considérés soit comme une recette ou droit « un bien géré par l’administration », ou
directement comme « un produit financier ». Le texte révisé propose de manière explicite
l’affectation des produits financiers issus de la vente de crédits carbone aux fonds forestiers,
cependant, « la vente de crédits carbone forestier », comme d’autres termes suggérés par le projet
de texte, devraient cependant être pourvus d’une définition juridique (dans un article spécifique de
ce projet de décret par exemple).
58.1
Modalités d’utilisation
- Art. 2 du décret 2001-1123 « Les Fonds Forestiers ont pour objet de recevoir, d’administrer
et de gérer les recettes forestières destinées au financement et à l’appui des activités [liées à
la préservation du patrimoine forestier, à la conservation des eaux et des sols, à la gestion
des ressources forestières, de la faune, de la flore, et au reboisement] [des activités
opérationnelles forestières et aux activités qui en sont liées] telles que définies dans les Plans
Directeurs Forestiers.
A cet effet, ils peuvent supporter les dépenses afférentes au financement des appuis techniques,
organisationnels, et logistiques se rapportant à ces activités. »
Le décret 2001-1123 fait référence dans son article 2 au Plans Directeurs Forestiers. Ces documents,
théoriquement établis aux échelles nationales et régionales, n’ayant pas été mis à jour depuis 1998,
et partiellement repris dans le Madagascar National Plan 2007-2012, sont obsolètes et mériteraient
d’être révisés.
Compte tenu de l’ampleur de la tâche, ne serait-il pas plus pertinent de remplacer la formule par
« telles que définies par les documents officiels précisant les orientations et la mise en œuvre de la
politique forestière » (en référence au décret 97-1200 du 02.10.97 portant adoption de la politique
forestière malagasy figurant dans les visas).
138
Ainsi le document de propositions pour l’état de préparation (R-PP) constitue la feuille de route de
Madagascar dans sa préparation au mécanisme REDD+ pourrait constituer une fois validé, un
document de référence pour la gestion des Fonds forestiers.
-
Les dépenses éligibles aux fonds forestiers sont les investissements, le financement de
projets, les frais de fonctionnement de l’administration (contrôle, appui, encadrement et
renforcement des capacités) [et des commissions forestières], et le reboisement. Ces
dépenses ne peuvent être engagées que dans la mesure où elles ont été mentionnées dans
le PTA validé par le Conseil de gestion du fonds concerné (art. 11 du décret 2001-1123).
-
« Chaque recette forestière est répartie entre les Fonds Forestiers selon les modalités ci-après :
o
Au profit du FFN : 15% de ladite recette, dont 5% pour le fonds de péréquation et pour les motivations des cadres
forestiers et administratifs des [DIREFs] [directions interrégionales] et Centraux.
o
Au profit du FFP concerné : 15% de ladite recette, dont 5% pour le fonds de péréquation et pour les motivations des
cadres forestiers et administratifs des [CIREFs et CEFs] [directions régionales et cantonnement forestiers].
o
Au profit des FFR: 70% de ladite recette.
Notons que la nature des dépenses éligibles aux fonds forestiers concerne essentiellement des
activités relevant de la responsabilité de l’administration forestière.
-
Pour les fonds forestiers, le budget et le plan de travail doivent être arrêtés pour
l’année « n » à l’année « n-1 » (du premier janvier au 31 décembre). Les frais de
fonctionnement administratif des Fonds forestier ne pourront dépasser 20%.
-
Selon l’article 52 de la loi 97-017, les fonds forestiers sont soumis aux règles de la gestion
privatisée. Le décret 2001-1123 mentionne dans son article 17 que l’ensemble des recettes
forestières sont versées aux comptables du Trésor de rattachement des fonds puis versées
par ce dernier sur les comptes bancaires des fonds forestiers bénéficiaires selon la clé de
répartition définie par l’article 12.
Cependant la loi organique 2004-007 sur les lois de finances abroge explicitement la loi 63015 du 15 juillet 1963 portant dispositions générales sur les finances publiques à laquelle le
décret 2001-1123 faisait référence.
Selon les dispositions de son décret d’application 2005-003 «les fonds des organismes
publics sont obligatoirement déposés au Trésor. Toutefois ces organismes pourront être
autorisés, soit par les textes les instituant, soit en vertu des clauses prévues dans les accords
de crédits/et ou de dons, soit par arrêté des Ministres chargés des finances et du budget à se
faire ouvrir des comptes courants bancaires ou postaux. » (art. 47) Dans ces conditions, et
compte tenu des dispositions de l’article 52 de la loi 97-017, l’administration forestière
pourrait ouvrir directement des comptes bancaires permettant aux responsables exécutifs de
gérer directement les fonds forestiers selon les directives du Conseil de gestion.
Dans les deux cas, l’ouverture de comptes dans des banques primaires permet d’échapper au
mécanisme de remise à niveau annuel des comptes de commerce 24.
24
Ce mécanisme de « 0 budgeting » pose des problèmes de gestion des comptes de l’administration forestière dans la
mesure où, si l’ensemble des sommes non dépensées en fin d’exercice budgétaire sont restituées au trésor sans que leur
réaffectation l’année suivante au même poste ne soit garantie (décision prise par l’ordonnateur selon les dispositions de la
loi des finances et des priorités du Ministère).
139
L’article 17 du décret 2001-1123 devrait ainsi faire l’objet d’une révision dans le cadre du projet de
décret en cours de rédaction par l’administration forestière.
-
Une Unité d’exécution est chargée de la gestion du fonds selon les directives établies par le
Conseil de gestion.
59.1
Contrôle
- Le Conseil de gestion est l’organe délibérant des FF. Il adopte notamment le PTA et le budget
annuel du FF. Il est composé de :
o « [De l’Etat] [Du Ministère chargé des forêts et du Ministère chargé des finances].
o Des Collectivités territoriales décentralisées.
o Des Organisations Non Gouvernementales œuvrant pour la protection des
ressources forestières, de la faune et de la flore ou de l’environnement.
o Des Opérateurs économiques du secteur forestier. » (Art. 5 du décret 2001-1123)
- Ces membres sont nommés par arrêté du Ministre des Forêts pour une période de [deux]
[trois] ans.
Notons que, sauf constitution en ONG 25, les populations locales et /ou les groupes défavorisés ne
peuvent pas être membres de ce Conseil de gestion.
A la lecture des projets d’arrêtés relatifs à la désignation des membres du Conseil de gestion des
fonds forestiers, nous actons le fait que la représentation de l’administration forestière dans les
comités de gestion est exhaustive, ce qui facilitera la circulation de l’information entre les agents.
-
Chaque année, la réalisation d’un audit financier par un cabinet indépendant est réalisé dont
le rapport est soumis au Conseil de gestion du fonds concerné (art. 20 du décret 2001-1123)
et peut faire l’objet d’une vérification par l’Inspection générale de l’Etat ou par des
responsables du Ministère chargé des forêts (art. 22 du décret 2001-1123).
-
« Après approbation, les comptes des FFR sont transmis, à titre de compte-rendu, aux FFP de
rattachement et ceux des FFP au FFN, auxquels est joint un exemplaire du rapport d’audit.
L’Unité d’Exécution du FFN en établit une synthèse laquelle est adressée au Ministre chargé
des Eaux et Forêts après approbation du Conseil de Gestion et accompagné d’une synthèse
des rapports d’activités des différents Fonds Forestiers. » (art. 21 du décret 2001-1123)
Compte tenu de certaines incertitudes laissées par le décret 2001-1123, il parait indispensable de se
référer à l’arrêté du Ministère chargé des forêts relatif aux modalités d’organisation et de gestion des
fonds forestiers envisagé par l’article 3. A notre connaissance cet arrêté n’a pas encore été rédigé.
3.3.
Recommandations
Identité de l’entité gestionnaire de la part des revenus destinés aux populations et communautés, et
aux mécanismes de transfert
3.3.1. Mobilisation de Tany Meva
La fondation Tany Meva dispose d’une expérience importante en matière d’appui aux communautés
rurales de Madagascar et intervient dans l’objectif d’accroître leur autonomie. Cette particularité
25
Selon la loi 96-025 du 30 septembre 1996 sur la GELOSE, les communautés de base concernées par des transferts de
gestion de ressources forestières devraient être pourvues d’un statut d’ONG. Cependant, dans le faits, la plupart le cas des
communautés de base se réfèrent à l’Ordonnance 60-133 du 3.10.60 portant régime des associations.
140
correspond et à l’objectif de la cogestion de la NAP CAZ, et à sa vocation en tant que réserve de
ressources naturelles (catégorie VI de l’UICN) et aux recommandations de la communauté
internationale relativement au renforcement des capacités des populations locales.
Cette fondation pourrait donc gérer les 50% revenant aux populations locales selon une convention
de gestion de fonds (cahier des charges) explicite.
Il pourrait dans ce cas de figure être pertinent d’envisager la constitution d’un comité ad-hoc pour les
différents prestataires et/ou bailleurs intervenant dans et en périphérie du CAZ, comme cela a été
envisagé pour la Région Atsimo Andrefana.
3.3.2. Mobilisation de la FAPB
60.1
Condition préalable
Dans la mesure où l’un des administrateurs de la FAPB est un employé de CI, et bien que les
administrateurs agissent en leur nom propre, il n’en reste pas moins que l’existence d’un contrat de
travail constitue un lien susceptible de constituer un conflit d’intérêt au regard de la gestion de fonds
par la FAPB au profit de CI (art. 18 et 25 de la loi 2004-014). Par conséquent, dans la mesure où la
FAPB serait amenée à administrer les revenus de la vente de crédits carbone du CAZ, l’administrateur
employé par CI devrait suspendre son mandat le temps de la durée du contrat de délégation de
gestion, ou tout du moins ne devrait pas assister aux délibérations ni participer aux votes relatifs à
l’administration des fonds affectés à la gestion du CAZ.
61.1
Articulation avec le RPP
Dans la mesure où la FAPB serait l’administrateur des revenus issus de la vente de crédits carbone en
provenance de Madagascar (l’agent fiduciaire contracté mentionné dans le RPP 2013), il pourrait être
pertinent de constituer un comité spécialement chargé de la mise en œuvre et de la coordination des
procédures liées à l’administration des fonds, au suivi et au contrôle de leur utilisation (Art. 9 des
statuts de la FAPB de 2005). Cette perspective pourrait permettre certaines économies d’échelle et
garantir l’homogénéisation des traitements tant au niveau des différents types d’écosystèmes, qu’au
niveau des différents types d’acheteurs ou de bénéficiaires concernés.
62.1
Intérêt des fonds de dotation ou de capital
Dans la perspective de la pérennisation des financements nécessaires à la gestion du SAPM, il
pourrait être pertinent d’envisager qu’une partie des revenus issus de la vente de crédits carbone
puissent être affecté en dotation à la FAPB dans la mesure où les incertitudes liées à l’évolution des
marchés et aux mécanismes de redistribution sont fortes. Les produits financiers de ces sommes
étant susceptibles de générer des revenus pérennes directement aux AP appuyées par la FAPB.
Cependant cette option ne peut être retenue dans la mesure où les sommes disponibles ne sont pas
suffisantes. Les revenus issus de la vente de crédits carbone vont donc être redistribués à des
bénéficiaires directes et indirectes au travers d’autres types de fonds.
63.1
Intérêt des fonds renouvelables
Ces fonds pourraient être mobilisés si l’option d’une taxe sur la vente de crédits carbone (tous types
confondus) et son affectation à la FAPB était retenue et prévue par la loi de finances.
141
Ce type de fonds pourrait également, le cas échéant, être mobilisé pour administrer les recettes
perçues à partir de la perception des droits d’entrée dans les AP prévus par le contrat de délégation
de gestion de la NAP CAZ.
64.1
Intérêt des fonds avec mandat de gestion
L’intérêt d’un suivi de l’affectation des fonds par un tiers indépendant et la possibilité de négocier les
modalités de ce suivi selon des indicateurs particuliers définis avec l’ensemble des parties prenantes
(donateurs, donataires et bénéficiaires) des revenus issus de la vente de crédits carbone constitue
une opportunité, tant en matière de transparence que de communication sur les conditionnalités de
l’affectation et de l’utilisation de ces fonds. Notons que, pour l’instant, seuls les bailleurs sont
concernés par la restitution de ces informations. En application du droit à l’information, l’obligation
de communication, sous une forme assimilable, des résultats des audits, rapports financiers et suivi
évaluation des impacts de l’utilisation des fonds à tous les bénéficiaires devrait être explicitement
formulée dans le mandat de gestion.
Dans ce contexte la FAPB pourrait administrer avec un mandat de gestion l’ensemble des sommes
concernées par la clé fixe de répartition des revenus issus de la vente de crédits carbone, à
l’exception des 15% affectés à l’administration forestière si le fond forestier national était mis en
place.
3.3.3. Mobilisation des Fonds Forestiers
Il apparaît opportun que les Fonds forestiers puissent constituer la structure recevant et gérant les
20% des revenus de la vente de crédits carbone (selon la clé de répartition négociée entre les parties
prenantes aux négociations) affectés à l’Etat.
En effet, le versement de la somme correspondante à la subvention de l’Etat définie dans la clé de
répartition envisagé dans un bref délai pourrait être une motivation pour la sortie rapide des textes
juridiques liés à l’établissement des Fonds forestiers (révision du décret 2001-1123 et établissement
du, voire des arrêtés d’application auxquels le texte fait explicitement référence) et promouvoir une
gestion transparente des fonds alloués aux différents services déconcentrés.
A la lecture des projets d’arrêtés relatifs à la désignation des membres du Conseil de gestion des
fonds forestiers, en vue d’une simplification souhaitable des procédures, nous recommandons
cependant :
De rassembler les dispositions relatives à la désignation des membres des Conseils de gestion
des fonds forestiers nationaux, provinciaux et régionaux dans un unique arrêté afin d’éviter l’inflation
des textes réglementaires. En outre, selon les projets analysés, l’intitulé de cet arrêté devrait
mentionner non seulement la désignation des membres du Conseil de gestion, mais également leurs
modes d’organisation et de fonctionnement « Arrêté n° XXX/2013 fixant les modes de désignation
des membres du Conseil de gestion des fonds forestiers et leur fonctionnement ». Cette
dénomination devrait permettre les Conseils de gestion de faire l’économie de l’élaboration d’un
règlement intérieur 26 dans la mesure où le quorum et les modalités de la prise de décision seraient
explicitement mentionnés. L’article 24 du décret 2001-1123 ne nécessiterait alors pas de
modification). Il est en effet préférable d’éviter de définir par arrêté le montant des indemnités des
26
Ceci permettrait d’éviter le risque d’un manque d’homogénéité des règles de fonctionnement des Conseils de gestion des
Fonds forestiers et donc de complexification de leur suivi.
142
membres du Conseil de gestion pour leur participation aux séances. Cette somme peut en effet être
sujette de nombreuses modifications conjoncturelles ou factuelles et il est préférable de laisser le
Conseil de gestion décider lui-même de leur montant.
De faire figurer les coordinateurs des Unités d’exécution des fonds forestiers dans la
composition des Conseils de gestion, afin que, bien que dispensés du droit vote, ils puissent exercer
leur fonction de secrétaires de séances.
A la lecture des projets d’arrêtés relatifs à la composition et au fonctionnement des unités
d’exécutions (pas de création), en vue du respect de la cohérence de l’ordre juridique, nous
recommandons :
- De rassembler les dispositions relatives à la composition et au fonctionnement des unités
d’exécutions des fonds forestiers nationaux, provinciaux et régionaux dans un unique arrêté afin
d’éviter l’inflation des textes réglementaires.
- Dans les articles 3 et 6 de l’arrêté, reprendre explicitement ou se référer aux missions de l’unité
d’exécution énoncées dans le décret 2001-1123 modifié plutôt que de proposer une formulation
différente susceptible d’une mauvaise interprétation.
- Eviter le recours à la formule « Toutes disposition antérieure contraire au présent arrêté
sont et demeurent abrogées » qui constitue une source d’incertitude juridique : mieux vaut
explicitement énumérer la liste précise des textes et dispositions abrogées, si des textes antérieurs
relatifs au même objet ont été effectivement promulgués.
Précisons que si les fonds forestiers ne sont pas mis en place, l’affectation des fonds sur les comptes
de commerce « Actions en faveur de l’arbre » (AFARB) ne permettra pas d’impliquer et de
responsabiliser les agents de l’administration notamment du fait de la remise à 0 chaque année des
comptes par le trésor et des pouvoirs exorbitants de l’ordonnateur du MEF.
Dans ces conditions, les 20% des revenus provenant de la vente de crédits carbone envisagés au
bénéfice de l’Etat pourraient, conformément au décret 2001-1123 être directement affectés de la
manière suivante :
-
3% FFN
3% FFP
7% FFR Alaotra Mangoro
7% FFR Atsinanana
143
Liste des textes juridiques consulté s et bibliographie
E.
Liste des textes juridiques consultés
Cette liste est non exhaustive mais tient compte de l’ensemble des documents que les institutions
rencontrées ont bien voulu mettre à notre disposition.
Arrêté
2011 Arrêté 45-328 2011/MEF du 4.12.2011 portant délégation de la NAP-CAZ
Arrêté
Arrêté 20/021/2005-MINENVEF protection temporaire de l'AP en création dénommée
2005 CAZ
Arrêté
Arrêté Provincial °054/MIRA/DS/PA/TOA/SCCE sur la création d'une Plate-forme de
2004 gestion du Corridor Ankaniheny-Zahamena du 25.03.2004
Arrêté
Arrêté interministériel n°300/96 du 26 janvier 1996 et conformément à la Loi n°951996 028 du 26 septembre 1995 portant création des Fondations à Madagascar
Arrêté 52005/2010 du 20 décembre 2010 modifiant l’arrêté interministériel MineForêt n° 18633 du 17 octobre 2008 portant mise en protection temporaire globale des
Arrêté
sites visés par l’arrêté n° 17914 du 18 octobre 2006 et levant la suspension de l’octroi
interministériel 2010 des permis miniers et forestiers pour certains sites
Communication
Communication du secrétariat de la Convention sur la Diversité Biologique au
officielle
secrétariat de la Convention cadre des Nations Unis sur le changement Climatique du
internationale 2011 26.09.2011
Constitution
2010 Constitution du 11.12.2010 instituant la IVème République de Madagascar
ND
Contrat de conservation de la forêt de Betaolandambo entre la Coba Ravinala,
commune Maroseranana, District Brickaville (non daté) et Conservation International
Contrat
ND
Contrat Contrat d’acquisition de lot d’intrants agricoles et de matériels au
groupement de cinq paysans tavystes de Bemainty dans le cadre de la mise en place
d’un Programme de Paiement pour Services Environnementaux (PSE) dans le site de
Betsingita et de Bemainty du massif forestier d’Ambohilero de la Commune rurale de
Didy
Contrat
Contrat de délégation de gestion de l'AP CAZ entre le MEF et Conservation
2012 International du 2.05.2012
Contrat
Contrat
Grant agreement 62255 between Conservation International Foundation an
Association Nationale d'Actions Environnementales (ANAE) " Support of developing
sustainable livelihoods for communities involved in co-management in CAZ,
2012
concernant la période du 01.09.2012 à 31.08.2014 pour un montant de 219 829.250
144
ariary
Contrat
BioCarbonFund verified emission reductions purchase agreement (the
Ankeniheny/Mantadia/Zahamena biodiversity conservation and restauration coridor
carbon project conservation component) by and between the Republic of
Madagascar and the international Bank for restructuration and development as
2008 trustee of the bioCarbonFund, 15.04.2008
Contrat
Contrat de subvention entre Conservation International Foundation et communauté
2008 de base XXX du 1er avril au 30 juin 2008
Contrat
Contrat de remise de la dette et convention spéciale entre le Ministère de
l’environnement, le Ministère des finances, de l’économie et du Budget, et la KFW du
2003 16 avril 2003
Convention
internationale
Protocole de Nagoya du 29.10.2010 sur l'accès aux ressources génétiques et le
partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation et
2010 développements connexes
Convention
internationale
1992 Convention cadre des nations unies sur le changement climatique
Convention
internationale
1992 Convention sur diversité biologique
Decret
Décret 2001-1123 du 28 décembre 2001 relatif aux modalités de gestion des fonds
2001 Forestiers National, Provincial et Régional
Décret
Décret 2005-848 du 13.12.2005 appliquant les articles 2 alinéa 2, 4, 17, 20 et 28 de la
2005 loi 2001-005 portant Code de gestion des aires protégées
Décret
Décret 2005-849 du 13.12 2005 portant refonte des conditions générales d'application
2005 de la loi n°97-017
Décret
Décret 2005-024 du 18.01.2005 portant reconnaissance d'utilité publique de la
2005 Fondation poir les Aires Protégées et la Biodiversité de Madagascar
Décret
Décret 2005-003 du 04.01.2005 portant règlement général sur la comptabilité de
2005 l'exécution budgétaire des organismes publics
Décret
Décret 2005-848 du 13 décembre 2005 appliquant les articles 2 alinéa 2, 4, 17, 20 et
2005 28 de la loi n°2001/005 portant Code de gestion des Aires protégées - COAP
Décret
Décret 2000-355 du 25.05.2000 fixant les modalités de gestion des comptes de
commerce « Action en faveur de l’arbre » au niveau central et régional ABROGE par le
décret 2001-1123 du 28 décembre 2001 relatif aux modalités de gestion des fonds
2000 Forestiers National, Provincial et Régional (art. 25)
Décret
2000
Décret 2000-027 relatif aux communautés de base chargées de la gestion des
145
ressources naturelles
Décret
Décret 98.610 du 13.08.1998 réglementant les modalités de la mise en œuvre de la
sécurisation foncière relative, application de la loi 90.012 du 6.06.1997 difiant et
1998 complétant la loi 90.033 du 21.10.1990 portant charte de l'environnement
Loi
2005 Loi n°2005-018 du 17.10.2005 sur la CITES
Loi
2005 Loi 2005-019 du 17.10.2005 sur le statut des terres à Madagascar
Loi
Loi 99-022 du 19.08.1999 portant code minier modifié par la loi 2005-021 du
2005 17.10.2005
Loi
2004 Loi 2004-014 du 19.08.2004 portant refonte du régime des fondations à Madagascar
Loi
2004 Loi organique 2004-007 du 26.07.2004 sur les lois de finances
Loi
Loi 90.033 du 21.12.1990 modifiée par les lois 97-012 du 06.06.1997 et 2004.015 du
2004 19.08.2004 portant Charte de l’Environnement et ses modificatifs
Loi
Loi 2001-004 du 25.10.2001 portant réglementation générale des dina en matière de
2001 sécurité publique
Loi
loi n° 2001-004 du 25.10.2001, portant réglementation générale des Dina en matière
2001 de sécurité publique
Loi
Loi n° 97-017 du 8.08.1997 portant révision de la législation forestière (J.O. n° 2449 du
1997 25.08.94, p. 1717)
Loi
1996 Loi 96-025 du 30 septembre 1996
Loi
1996 loi n°96-030 du 14 août 1997 portant régime particulier des ONG à Madagascar
Loi
1995 La loi 95-028 du 26 septembre 1995 portant création des fondations à Madagascar
loi
Loi 94-007 du 26.04.1995 relative aux pouvoirs, compétences et ressources des
1994 collectivités territoriales décentralisées
Ordonnance
1960 Ordonnance 60-133 du 3.10.60 portant régime général des assiciations
Ordonnance
Ordonnance n° 60-128 du 03 octobre 1960 fixant la procédure applicable à la
répression des infractions à la législation forestière, de la chasse, de la pêche et de la
1960 protection de la nature - JORM du 15 octobre 1960 p. 2072-2075
Ordonnance
Ordonnance n°60-127 du 3.10.60 fixant le régime des défrichements et des feux de
1960 végétation
Ordonnance
Ordonnance n°60-133 modifiée portant régime général des associations et à son
1960 décret d’application n°60-383
Règlement
2007 Règlement intérieur de la fondation Environnementale Tany Meva du 14.09.2007
146
intérieur
Résolution
Résolution adoptée par l'assemblée générale des Nations Unies lors de la 62eme
session sur "instrument juridiquement non contraignant concernant tous les types de
2008 forêts" le 31.01.2008 (NLBI)
Statuts
2007 Statuts de la fondation Tany Meva du 19.06.2007
Statuts
Déclaration relative à la création et à la constitution du capital de la Fondation pour
les Aires Protégées et la Biodiversité de Madagascar, reçue par Maître
2005 Razafindrakotohasina Mahandrison A., Notaire à Antananarivo le 10.01.2005.
147
F.
-
-
Bibliographie
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Antananarivo
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Emission from emission from deforestation in the Ankeniheny-Zahamena Coridor,
Madagascar, Antananarivo
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Wemaëre, M. and G. Rajaonson, Note sur la nature juridique du carbone et les droits de
propriété sur les crédits carbone-Proposition pour la rédaction d'un Protocole d'Accord.
2006, MEEF.

Étude d`identification des éléments pour la préparation d`un

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