LA REGLEMENTATION LOCALE DE L`AFFICHAGE PUBLICITAIRE

UNIVERSITÉ PAUL CÉZANNE - AIX-MARSEILLE III
FACULTÉ DE DROIT ET DE SCIENCE POLITIQUE D’AIX-MARSEILLE
INSTITUT DE RECHERCHES ET D’ETUDES EN DROIT DE
L’INFORMATION ET DE LA COMMUNICATION
LA REGLEMENTATION LOCALE DE
L’AFFICHAGE PUBLICITAIRE
Mémoire réalisé par Marcel MORITZ
Sous la direction de Monsieur le Professeur Jean-Marie PONTIER
DEA DROIT DES MEDIAS
Aix-en-Provence
Année 2003-2004
Mes premiers remerciements iront fort naturellement à mon directeur
de
recherches,
pour
ses
conseils
avisés
et
ses
salutaires
encouragements.
Je remercie également tous ceux qui, un jour, entreprendront la
lecture de ce mémoire et lui donneront ainsi réellement vie.
Mes pensées vont enfin à mes parents, pour leur indéfectible soutien
et leur inébranlable confiance. Ce travail leur est dédié.
2
SOMMAIRE
Titre I - L’institution de zones de réglementation spéciale : une procédure
d’élaboration partagée entre l’Etat et les communes
Chapitre 1 - La multiplicité d’acteurs dans la préparation d’un projet de
réglementation locale
Chapitre 2 – La lourdeur de la procédure d’adoption de la réglementation locale
Titre II – Le contenu de la réglementation locale : un ensemble protéiforme
soumis au contrôle du juge administratif
Chapitre1 – Le zonage, un ensemble de dispositions spécifiques facteur
d’adaptation aux conditions locales
Chapitre 2 – Le contrôle du contenu des règlements locaux, garantie essentielle de
la liberté de l’affichage
3
PRINCIPALES ABREVIATIONS EMPLOYEES
AJDA
Actualité juridique droit administratif
art.
Article
BJCL
Bulletin Juridique des Collectivités Locales
BJDU
Bulletin de jurisprudence du droit de l’urbanisme
CAA
Cour administrative d’appel
CE
Conseil d’Etat
CEDH
Convention Européenne des Droits de l’Homme
C. envir.
Code de l’environnement
CGCT
Code Général des Collectivités Territoriales
CJA
Code de Justice Administrative
coll.
Collection
concl.
Conclusions
D.
Recueil Dalloz
DA
Droit Administratif
D. Envir.
Revue du Droit de l’environnement
dir.
Sous la direction de
éd.
Édition
ibid
Ibidem
infra
Ci-dessous
JCP
La Semaine juridique
JOAN
Journal Officiel de l’Assemblée Nationale
JORF
Journal Officiel de la République Française
RFDA
Revue Française de Droit Administratif
RGCT
Revue Générale des Collectivités Territoriales
RJE
Revue Juridique de l’Environnement
RUDH
Revue Universelle des Droits de l’Homme
Lebon
Recueil Lebon
s.
Suivantes
supra
Ci-dessus
TA
Tribunal administratif
V.
Voir
4
INTRODUCTION
L’affichage est selon toute vraisemblance « le plus vieux média du monde »1. Si
certains auteurs citent en exemple l’affichage religieux présent sur les frontispices des
premières constructions égyptiennes et amérindiennes2, il ne semble nullement
nécessaire de procéder à l’étude de civilisations éloignées pour relever des traces
d’affichage archaïque. En effet, dès l’âge du bronze ancien3, nos lointains cousins
gravaient au pied du Mont Bégo4 sur leurs sentiers pastoraux près de 30.000 motifs
rupestres à l’attention des bergers sillonnant la montagne. Certains de ces motifs
constituaient de réels plans cadastraux délimitant les pâturages, d’autres visaient à
propager la foi. Quelles que soient les significations attribuées à ces gravures, leur mise
en évidence sur des roches choisies pour être particulièrement visibles traduit une
volonté de captation de l’information par le passant qui est demeurée inchangée au cours
des millénaires, et qui caractérise le phénomène de l’affichage.
Les civilisations grecques et romaines employaient également l’affichage, dans un
but politique, afin de faire connaître les décisions de l’autorité ou les événements
intéressant la collectivité. Dans les cités grecques on utilisait ainsi des panneaux de bois
mobiles connus sous le nom d’axones, tandis que les citoyens romains traçaient des
dipinti sur un mur blanchi à la chaux et divisé en rectangles. Les vestiges de la cité de
Pompéi laissent toujours entrevoir les marques de cet affichage5.
Il convient de relever qu’au sens premier du terme, le fait d’afficher est avant tout
synonyme de communication au public voie d’apposition d’un écrit sur un support6, et
qu’il faudra attendre l’évolution des techniques d’industrialisation du papier pour que
naisse l’affiche, au XVième siècle.
1
M. FITOUSSI, l’affichage, Que sais-je ?, PUF, 1995, n° 3013, p.3
Ph. ZAVOLI in le droit de l’affichage ou la difficile réglementation d’un moyen de communication de
masse par le droit public, Thèse, Université de Pau et des pays de l’Adour, 1997, p.1.
3
1800-1500 avant J.-C.
4
Situé dans le parc national du Mercantour, à 50 kilomètres au Nord-Est de Nice.
5
Encyclopaedia Universalis, « Affiche », p. 353 et s.
6
Le Petit Larousse 2005, Paris, Larousse, 100ième éd., 2004, p.63
2
5
En effet, si certaines affiches, manuscrites, sont antérieures à l’invention de
l’imprimerie7, la première affiche imprimée en série fut réalisée par W. Caxton en 1477.
Son objet est remarquable, puisqu’il s’agissait de vanter les mérites des eaux de
Salisburry. Cette affiche, la première de l’ère de l’imprimerie, avait donc déjà un objet
publicitaire8.
Ce lien entre l’affichage et la promotion publicitaire ne cessera jamais de
s’intensifier, avec le concours de grands artistes9 faisant pénétrer l’art pictural dans le
discours marchand10.
L’expression artistique a aujourd’hui cédé la place à une recherche effrénée de
rentabilité économique, et les affiches font désormais partie intégrante de notre paysage
urbain, au point que l’œil humain semble s’être habitué à cette forme d’expression
moderne11. Ce phénomène s’explique par la nature particulière de l’affichage parmi
l’ensemble des moyens de communication mis à la disposition des publicitaires. Plus
que tout autre média, l’affiche est un « média de proximité, (…) de rue »12, elle nous
accompagne dans l’ensemble de nos déplacements quotidiens.
De la même manière que nos êtres se fondent aveuglément dans cet univers
d’omniprésence publicitaire, les Juristes semblent porter bien peu d’intérêt à la
7
V. à ce titre une pièce datée de 1454 découverte dans les archives du Cantal, comportant un texte
manuscrit autorisant les choristes à pratiquer la quête dans les limites du diocèse de Saint-Flour. La
première publication imprimée par J. GUTENBERG en association avec J. FUST date de 1455, il s’agit de
la fameuse bible dite « à quarante-deux lignes ». Source : Encyclopaedia Universalis, précité.
8
Il importe de préciser toutefois que l’expression publicité n’est que très récente, apparaissant pour la
première fois qu’en 1927, lors de la création par M. BLEUSTEIN-BLANCHET de l’agence Publicis.
9
On peut notamment citer TOULOUSE-LAUTREC, W. BRADLEY et A. MUCHA à la fin du XIXième siècle,
ou encore J. CARLU, P. COLIN, J. LENICA et E. MCKNIGHT KAUFFER au cours du XXième siècle.
10
Il convient de relever pour illustrer cet art l’ouverture, le 18 novembre 1999, à Paris, d’un musée de la
publicité, au pavillon de Marsan du Louvre, comportant une collection de près de 100.000 affiches
publicitaires de toutes époques.
11
Il en résulte en défaveur de ce média un taux de « pénétration mémorielle » particulièrement faible. En
effet, alors qu’une publicité perçue une fois à la radio est mémorisée par 5 % des auditeurs, qu’un
message diffusé une fois à la télévision sera mémorisé par 15 % des téléspectateurs, et que le même
message, diffusé dans une salle de cinéma, retiendra l’attention de 75 % des spectateurs, une affiche ne
sera mémorisée que par 4 % du public. Source : Le Quid 2004, éd. R. Laffont, 2003, p.1400. Cette
situation explique probablement la baisse, constante depuis trois années, du chiffre d’affaire réalisé par
le marché de l’affichage publicitaire français, v. sur ce point l’article de L. GIRARD, Les afficheurs
français restructurent leurs offres, Le Monde, 15 octobre 2003.
12
J. VERBRET, éditorial de la revue Médias-Pouvoir, Hors série 1996, l’affichage média ou support ?,
p. 1
6
réglementation de l’affichage, au point qu’il faut parfois certains signaux forts pour faire
renaître jusqu’à la conscience même de son existence. Tel fut le cas de l’adoption par la
ville de Marseille, le 16 décembre 2003, d’un règlement local de publicité13. Les médias
se sont alors exceptionnellement, et brièvement, saisi de la question de la place de
l’affichage au sein de notre société14, avant que le débat ne se referme, et que la
réglementation de l’affichage publicitaire ne retrouve l’ombre qui la caractérise.
Notre droit appréhende pourtant depuis fort longtemps la prolifération de l’affichage,
bien qu’il convienne ici de corriger une erreur trop fréquemment commise selon laquelle
la première loi réglementant l’affichage serait la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la
presse. En effet, si cette loi évoque bien l’affichage en son article 1515, elle ne protège
que les supports de l’affichage administratif. C’est donc juridiquement à tort que de
nombreux murs privatifs supportent l’inscription « défense d’afficher, loi du 29 juillet
1881 », cette loi ne visant aucunement la protection d’immeubles particuliers, ni la
protection du cadre de vie.
Cependant, un tel souci de protéger l’environnement urbain sera exprimé quelques
années plus tard. Si par une loi du 17 janvier 1902 le législateur permettait déjà aux
maires et aux préfets de s’opposer à l’affichage sur les édifices à caractère esthétique,
c’est une loi du 20 avril 1910 qui viendra réellement encadrer l’affichage publicitaire en
l’interdisant sur les monuments naturels et sites artistiques classés, sur les immeubles et
monuments historiques, mais également au sein d’un périmètre délimité autour d’eux.
L’on doit ajouter à ces textes une loi du 12 juillet 1912 instituant un droit de timbre
sur les panneaux publicitaires situés hors des agglomérations, ainsi qu’un décret-loi du
13
Règlement adopté par le conseil municipal le 15 décembre 2003 et mis en application par un arrêté
municipal n°03/288/SG du 16 décembre 2003.
14
V. à titre d’illustration un reportage diffusé lors du journal télévisé de France Télévision à 20 heures le
18 février 2004 : « Il y aura bien sur toujours des amateurs de publicité mais devant l’avalanche
d’affiches il est difficile de s’y retrouver. Le regard de l’automobiliste est sollicité en permanence. 5400
panneaux publicitaires à Marseille, qui modifient le paysage urbain au point parfois d’exaspérer les
riverains. (…) Avec son nouveau règlement local de publicité la ville de Marseille veut réduire de 30 %
en deux ans le nombre de panneaux et mettre un terme à ce qu’elle qualifie d’agression ».
15
Art. 15 al. 1er de la loi du 29 juillet 1881 : « Dans chaque commune, le maire désignera, par arrêté, les
lieux exclusivement destinés à recevoir les affiches des lois et autres actes de l’autorité publique. Il est
interdit d’y placarder des affiches particulières ».
7
30 octobre 1935, lequel repris pour l’essentiel les dispositions des lois de 1902 et 1910
précitées.
Ces premières réglementations furent abrogées par un acte dit « loi » du 12 avril
1943, lequel sera validé à la libération, et comportait, à l’instar de ses précurseurs, un
ensemble d’interdictions de l’affichage publicitaire au sein des agglomérations, mais
permettait également de prendre en compte l’affichage hors agglomération et d’adapter
aux circonstances locales la réglementation nationale. Un pouvoir de police de
l’affichage était également créé et confié aux préfets.
Cependant, cette loi sera assez rapidement dépassée par l’évolution de la société,
partagée entre attentes croissantes du marché et préservation du cadre de vie urbain.
Cet insuccès sera à l’origine de la genèse de notre droit positif actuel, la loi du
29 décembre 197916 relative à la publicité, aux enseignes et préenseignes. En pratique
cependant, les faiblesses de la loi de 1943 ne furent pas toutes supprimées, et le conflit
entre entreprises de publicité et associations n’a cessé de s’amplifier.
En effet, les afficheurs, acteurs d’un marché considérable17, nourrissent des ambitions
toujours croissantes18, témoignant d’une ingéniosité sans faille19. Le développement du
mobilier urbain est à ce titre particulièrement significatif. Cette volonté des entreprises
de publicité de s’approprier le cadre urbain n’est que très faiblement jugulée par le
16
Loi n° 79-1150 du 29 décembre 1979, JORF du 30 décembre 1979, pp. 3314 et s., 44 articles, entrée
en vigueur le 1er juillet 1980.
17
La société J.-C. Decaux, première société d’affichage publicitaire en France, a ainsi réalisé au cours
de l’exercice 2003 un chiffre d’affaires de plus d’un milliard et demi d’euros, v. Le Monde, 18 mars
2004.
18
Il convient en ce sens de constater que les fusions se sont multipliées ses dernières années dans le
secteur de la publicité extérieure : la société Dauphin Affichage a été incorporée au groupe Clear
Channel en juin 1999, Avenir France fut cédé à J.-C. Decaux en avril 1999, et Giraudy fut racheté en
juin 2000 par le groupe américain Viacom.
19
Bien que ne concernant pas directement la question de la réglementation locale de l'affichage
publicitaire, puisque relevant de la problématique particulière des enseignes à faisceau de rayonnement
laser, l’espèce dont a eu à connaître le TA de Strasbourg par un jugement du 25 juin 2003 est à ce titre
édifiante : un cinéma de la ville avait obtenu l’autorisation préfectorale de mise en place d’un système
d’affichage par projection sur façade de six images changeant toutes les huit secondes, d’une superficie
totale particulièrement importante, puisque atteignant 144 m². Les juges ont validé ce dispositif
nonobstant l’atteinte évidente au cadre de vie qu’il constituait, v. comm. J.-P. STREBLER sous TA
Strasbourg, 25 juin 2003, Ville de Strasbourg contre Préfet du Bas-Rhin, req. n° 02-2021 in BJCL,
juillet 2004, n° 7/04, pp. 454-458.
8
travail d’associations de défense de l’environnement, lesquelles peinent le plus souvent
à s’opposer efficacement aux intérêts économiques des annonceurs. Il en résulte
qu’aujourd’hui nos villes, et notamment leurs entrées, prennent de manière croissante la
forme de « cloaques publicitaires »20, lesquels sont assurément éloignés des images
paisibles véhiculées par les premières affiches, et de l’animation bénéfique qu’elles
apportaient.
Prenant acte de cet enjeu majeur, l’ancien ministre de l’aménagement et du territoire,
sans remettre en cause les dispositions de la loi de 1979, annonçait officiellement en
1999 que la politique de protection du cadre de vie urbain se devait d’être plus lisible eu
égard aux multiples critiques formulées à l’encontre de l’affichage publicitaire21.
Conséquence de cette volonté de clarification du droit applicable, la quasi-totalité22
des dispositions du texte de 1979 furent abrogées et intégrées à droit constant au sein du
Code de l’environnement, en ses articles L. 581-1 et suivants, par une ordonnance du
18 septembre 200023.
L’ensemble normatif que constitue la loi de 1979, aujourd’hui partie intégrante du
Code de l’environnement, ainsi que ses décrets d’application, comporte en réalité une
dualité de droits applicables, puisqu’à un ensemble de prescriptions valables sur
l’ensemble du territoire national répond la possibilité d’une adaptation spécifique des
règles régissant l’affichage publicitaire en fonction de facteurs locaux.
20
L’expression fut utilisée pour la première fois par A. DE LAUBADERE, pour caractériser l’accaparation
des entrées de villes par l’affichage publicitaire. Elle a depuis été reprise par de nombreux auteurs, dont
R. GONTARD, in La publicité extérieure et le droit, Bibliothèque de droit de l’urbanisme et de
l’environnement tome 6, éd. LGDJ-Montchréstien, 1999, p. 157, ou encore Ph. ZAVOLI in le droit de
l’affichage ou la difficile réglementation d’un moyen de communication de masse par le droit public,
précité, p. 418.
21
V. les propos de D. VOYNET, allocution tenue à Paris le 19 mai 1999 à l’occasion de la remise du
grand prix du paysage, repris par M. TREMEUR in L’affichage dans les communes, Les guides juridiques
de la gazette, éd. Le Moniteur, 2004, p. 11.
22
Furent exclus de la codification les articles 41 (dispositions transitoires sur les contrats de louage
d’ouvrage) et 44 (abrogation des textes antérieurs à la loi).
23
Ord. n° 2000-914 du 18 septembre 2000 relative à la partie législative du Code de l’environnement,
JORF du 21 septembre 2000, pp. 14789 et s.
9
Cette possibilité offerte aux communes d’adopter une réglementation locale de
l'affichage publicitaire, un règlement local de publicité24, n’a été en pratique que
faiblement utilisée. De même, les développements doctrinaux relatifs à cette question
sont demeurés limités, contrairement à ceux afférents aux principes nationaux régissant
l’affichage, lesquels ont été amplement détaillés au cours de travaux antérieurs25.
Cette situation peut paraître paradoxale dans le sens où la possibilité de créer un
corpus de règles communales encadrant l’affichage est original et mérite
indubitablement d’être étudié à de nombreux égards.
Tout d’abord, la loi de 1979 a su faire montre d’une audace certaine en tentant de
décentraliser un grand nombre de compétences, à une époque où la décentralisation
n’était encore qu’en germe dans notre droit. Il en résulte une procédure d’élaboration et
d’adoption partagée entre l’Etat et les communes qui, au-delà d’une complexité certaine,
permet d’appréhender les enjeux et la nécessité d’une décentralisation des compétences
en matière environnementale.
Par ailleurs, en octroyant aux communes la possibilité d’encadrer l’affichage
publicitaire, le législateur a pris le risque de voir porter atteinte, par le biais d’un
règlement local de publicité, à la liberté de l’affichage, composante de la liberté
d’expression, ou à la libre concurrence entre afficheurs. Se pose donc inévitablement la
question des conséquences économiques de la création d’un règlement local de
publicité.
A la nécessité d’analyser ces problématiques juridiques s’associe la volonté de
procéder à une approche explicative, didactique, de la réglementation locale de
l'affichage publicitaire. La complexité de la législation et des décisions rendues est telle
24
Il ne sera fait au cours de cette étude aucune distinction entre ces deux expressions. Stricto sensu, il
semble cependant possible de considérer que constitue une réglementation locale de l'affichage
publicitaire la réglementation qui n’appréhende que la question de l’affichage, alors que le règlement
local de publicité peut également appréhender d’autres phénomènes publicitaires, comme les enseignes
et préenseignes.
25
V. Ph. BOYER, La protection du cadre de vie et la maîtrise de l’affichage publicitaire dans les
communes : la loi du 29 décembre 1979 relative à la publicité, enseignes et préenseignes, mémoire pour
le DESS administration publique générale et des collectivités territoriales, Faculté de droit et de science
politique d’Aix-Marseille, 1990. V. également Ph. ZAVOLI, le droit de l’affichage ou la difficile
réglementation d’un moyen de communication de masse par le droit public, précité.
10
qu’il semble particulièrement utile d’effectuer un développement aussi exhaustif que
possible du droit applicable à l’attention des professionnels, des communes ou encore
des associations de protection de l’environnement.
Cette approche, pour d’évidentes raisons de simplification et compte tenu des
contraintes imposées pour la présente étude, ne pourra couvrir l’ensemble des questions
relatives à la réglementation de l'affichage publicitaire. Seront ainsi volontairement
occultées les questions, amplement débattues en doctrine, relatives à la réglementation
nationale, ainsi que celles relatives au contenu des campagnes publicitaires : seules
seront appréhendées les dispositions locales relatives à l’implantation des affiches et
supports d’affichage. Seront également écartées les problématiques ayant trait à la
fiscalité de l’affichage ou encore aux règles contraignantes permettant de sanctionner les
violations de la réglementation. Il n’est nullement question de dévaloriser ces points
cruciaux, simplement leur application à un règlement local de publicité ne diffère pas de
celle envisageable pour la réglementation nationale.
Ce recentrage volontairement restrictif des développements sur la question précise de
l’adoption et du contenu des règlements locaux vise à satisfaire au mieux à la résolution
d’un constat simple : si nombre de communes n’ont pas encore adopté à ce jour de
réglementation locale de l'affichage publicitaire, la complexité de la procédure et le
risque d’une annulation contentieuse doivent être tenus pour premiers responsables.
Cette situation est d’autant plus regrettable qu’en de nombreuses situations,
l’adoption d’une telle réglementation pourrait avoir pour effet d’harmoniser l’affichage
publicitaire en fonction de la nature du bâti et d’améliorer sensiblement le cadre de vie.
Il semble ainsi parfaitement raisonnable d’imaginer qu’une meilleure connaissance
des dispositions de la loi de 1979 permettrait de multiplier les règlements locaux de
publicité, et donc d’améliorer considérablement la qualité de l’environnement urbain.
11
A cette fin, il conviendra de procéder dans un premier temps à l’étude de la genèse
d’un règlement local de publicité, laquelle posera nécessairement la question des
conséquences pratiques de la décentralisation imparfaite dont fait preuve la loi de 1979
(Titre I).
Par la suite, l’étude du contenu du règlement local et de son contrôle par le juge
administratif fera naître une seconde problématique, liée à la préservation de la liberté
de l’affichage et à la sauvegarde de la concurrence dans le secteur de la publicité
extérieure (Titre II).
12
TITRE I - L’INSTITUTION DE ZONES DE
REGLEMENTATION SPECIALE : UNE
PROCEDURE D’ELABORATION PARTAGEE
ENTRE L’ETAT ET LES COMMUNES
Fréquemment éclipsée des ouvrages traitant de la question de la réglementation locale
de l'affichage publicitaire, la procédure de préparation et d’adoption de cette dernière
véhicule pourtant une problématique juridique fondamentale puisqu’elle traduit à la
perfection les errements dont a pu faire preuve le législateur de 1979 à la recherche
d’une décentralisation du pouvoir décisionnel avant l’heure. En effet, alors que la loi de
1947 qu’elle remplace donnait compétence aux préfets pour définir le règlement local de
publicité, la loi de 1979 a souhaité largement attribuer cette compétence aux maires et
aux conseils municipaux. Conscient des limites d’une telle démarche, le législateur n’a
néanmoins eu d’autre issue que de rechercher en tout point de la procédure encadrant la
genèse des règlements locaux de publicité un partage des compétences permanent entre
l’Etat et les communes.
Alors même que la problématique de l’encadrement de l’affichage publicitaire est
éminemment locale par sa nature même, les communes se voient donc
systématiquement accompagnées, voire supplées, dans leur démarche par l’Etat et ses
représentants. Cette situation pour le moins paradoxale sera révélée tant par l’étude des
modalités de préparation du projet de réglementation locale de l'affichage publicitaire
(chapitre 1) que par celle de la procédure d’adoption de ladite réglementation
(chapitre 2).
13
CHAPITRE I - LA MULTIPLICITE D’ACTEURS DANS
LA PREPARATION D’UN PROJET DE
REGLEMENTATION LOCALE
La volonté affichée de la loi de 1979 de procéder à un partage homogène de
compétences entre les communes et l’Etat ne fut pas dénuée d’incidences pratiques, à
une époque où la décentralisation n’était pas encore entrée de plein pied dans le droit
positif. Ainsi, de nombreuses prérogatives liées à la préparation d’un projet de
réglementation locale de l'affichage publicitaire sont, de manière assez peu rationnelle,
confiées au maire avec une possible intervention des représentants de l’Etat, comme si
le législateur avait craint, par un trop important transfert de compétence aux autorités
locales d’être de manière exagérément téméraire en avance sur son époque. Ce contexte
juridique atypique est la source d’une très grande confusion des compétences laquelle
est parfaitement tangible à toutes les étapes de la genèse du règlement local.
Incontestablement présente lors de l’étude des modalités de constitution du groupe de
travail chargé de l’élaboration d’un projet de règlement (section I), elle rejaillit
également directement sur les conditions d’élaboration dudit projet (section II).
SECTION I - LA CONSTITUTION D’UN GROUPE DE TRAVAIL
L’étude du groupe de travail chargé de débattre des modalités techniques de mise en
œuvre d’une réglementation locale de l'affichage publicitaire permet d’appréhender la
grande originalité d’une procédure partagée entre l’Etat, les communes, et les personnes
intéressées par la question de l’affichage. Cette originalité transparaît tant au travers de
l’étude de l’initiative de la procédure (paragraphe 1) que de la nature des intervenants au
groupe de travail (paragraphe 2).
14
Paragraphe 1 - Une initiative partagée
Si la constitution d’un groupe de travail relève par principe de la compétence des
communes (A), ces dernières peuvent voir leur carence palliée par une intervention
préfectorale (B). En tout état de cause, l’initiative est soumise à de strictes conditions de
publicité (C).
A- La compétence de principe des municipalités
Il résulte des dispositions de l’article L.581-14 I. al. 1er C. envir.26 que « la
délimitation des zones de publicité autorisée, des zones de publicité restreinte ou des
zones de publicité élargie, ainsi que les prescriptions qui s’y appliquent, sont établies à
la demande du conseil municipal ».
Il incombe donc au conseil municipal de demander au préfet par une délibération,
l’institution d’une réglementation locale de la publicité, ce qui permettra alors la mise en
place de « véritables plans publicitaires communaux »27. Cette même initiative existe
pour la création de nouvelles zones lorsque la commune a déjà adopté une première
réglementation locale28. La délibération du conseil municipal n’emporte aucun effet
juridique29, contrairement à celle qui déciderait de l’élaboration d’un plan local
d’urbanisme (POS)30, puisque sa seule conséquence est d’informer les personnes
souhaitant participer aux travaux du groupe de travail que ce dernier va être constitué.
Les communes limitrophes sont par ailleurs invitées aux termes de la loi à s’investir
dans un projet commun de réglementation locale de l’affichage publicitaire, ce qui
permet « d’éviter des reports de publicité d’une grande ville sur les agglomérations des
26
Anciennement art. 13-I de la loi n° 79-1150 du 29 décembre 1979.
J. CAILLOSSE, la publicité vue du droit, AJDA 1985, p. 469
28
V. TA Poitiers, 1ère ch., 8 décembre 1993, Union des Chambres Syndicales de la Publicité Extérieure
et SARL B.S . Communication contre Maire de Poitiers, req. nos 922150 et 922151, JCP 1994 IV n°2329.
V. aussi infra.
29
A fortiori lorsque seuls « des pourparlers (sont) engagés entre l’administration et les entreprises de
publicité concernées en vue de la création (…) d’une ZPA » : CE sect. 2 mars 1990, Min. de l’urbanisme
contre Sté Publi-system, RFDA 1991 p. 640.
30
Anciennement dénommé plan d’occupation des sols antérieurement à la loi SRU n° 2000-1208 du
13 décembre 2000, publiée au JORF du 14 décembre 2000, p. 19777.
27
15
banlieues périphériques »31. En ce sens, l’art. L.581-14 II C. envir.32 dispose qu’ « en
vue de présenter un projet commun, des communes limitrophes, même si elles
dépendent de plusieurs départements, peuvent constituer un seul groupe de travail,
présidé par le maire d’une des communes intéressées qui, en cette qualité, dispose d’une
voix prépondérante ».
Le décret d’application de la loi de 1979 renforce cette procédure en prévoyant la
possibilité d’une collaboration entre des municipalités situées dans plusieurs régions
distinctes, alors même que cette possibilité est absente de la loi. Ainsi, l’article 11 du
décret n°80-924 du 21 novembre 198033 dispose que « lorsqu'un accord intervient entre
plusieurs communes limitrophes dépendant de plusieurs régions pour constituer un seul
groupe de travail en vue de présenter un projet commun d'institution d'une ou plusieurs
zones de réglementation spéciale, les dispositions de l'article 10 du présent décret
[procédure intercommunale engageant les communes de plusieurs départements] sont
applicables sous réserve que le préfet appelé à intervenir dans la procédure soit désigné
par le ministre chargé de l'environnement et du cadre de vie, en accord avec le ministre
de l'intérieur ».
Il convient de relever que le préfet a, en matière de réglementation intercommunale,
une compétence liée, puisqu’il ne lui est possible ni de décider qu’une réglementation de
la publicité doit être intercommunale, ni de s’opposer à une telle initiative.
B- La compétence exceptionnelle du préfet
La loi de 1979 prévoit une possible initiative préfectorale en cas de carence de
l’équipe municipale à la mise en place d’une réglementation locale de l’affichage
publicitaire. Il est ainsi précisé qu’« à défaut de proposition du conseil municipal, le
préfet peut, après consultation du maire, constituer d’office le groupe de travail (…) »34.
31
L’affichage, l’environnement et le droit, J.-Y. VINCENT (dir.), Economica, 1986, p.129
Anciennement art. 13-II de la loi de 1979.
33
JORF du 25 novembre 1980
34
Art. L.581-14 I. in fine C. envir., loi du n°79-1150 du 29 décembre 1979, art. 13
32
16
La prise d’un tel arrêté suppose toutefois la consultation préalable du maire, lequel
préfèrera généralement faire prendre au conseil municipal les dispositions nécessaires,
plutôt que de voir son pouvoir d’initiative mis à mal. Cette situation explique que le
contentieux publié ne révèle aucune illustration pratique d’initiative préfectorale en
matière de constitution d’un groupe de travail.
Il convient donc de considérer que l’initiative de la procédure est par essence
communale, et qu’elle n’appartient au préfet qu’à titre très subsidiaire, le législateur de
1979 n’ayant pas souhaité décentraliser à outrance les compétences relatives à
l’initiative de création d’un règlement local de publicité.
C- La publicité de l’initiative
La délibération prise par le conseil municipal ou, le cas échéant, l’arrêté préfectoral,
doivent faire l’objet de mesures de publicité, justifiées par la possibilité pour d’autres
personnes que les représentants de la commune ou des services de l’Etat de participer à
l’élaboration des règlements locaux de publicité. Ainsi, le décret n°80-924 du
21 novembre 1980 impose en son article premier que la décision initiant la création ou
la modification d’une ou de plusieurs zones de publicité réglementée fasse l’objet d’une
publication par extrait au recueil des actes administratifs du département et d’une
mention dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans tout le département.
S’agissant de la première des publications à effectuer, une ambiguïté a pu apparaître
depuis 1983 eu égard à la décentralisation grandissante35, et il convient de préciser que
c’est au recueil des actes administratifs de la préfecture36 et non du département, en tant
que collectivité, qu’il convient de publier les extraits, et cela quel que soit au plan local
les appellations retenues pour les recueils37.
35
V. sur ce point, J.-P. STREBLER., Guide juridique et pratique de l’affichage publicitaire, Paris, EFE,
1997, p. 153.
36
V. à titre d’illustration : TA Paris, 9 mars 1995, Chambre Syndicale Française de l’Affichage, req.
n°93-04424/7, pour la publication régulière d’un arrêté de création au « recueil des actes administratifs
de la préfecture des Hauts de Seine ».
37
V. pour la publication régulière d’un arrêté de création au « bulletin d’information administrative des
services de l’Etat », TA Paris, 8 juillet 1993, Société Dauphin OTA, req. nos 93-01078/7, 93-01080/7 et
93-01082/7.
17
En ce qui concerne la publication dans deux journaux régionaux ou locaux aucune
jurisprudence n’est à relever, mais il apparaît parfaitement possible de raisonner par
comparaison avec les critères de régularité de la publication des arrêtés instituant les
zones de publicité réglementée38.
Il semble également pertinent de transposer ici les critères de publicité à respecter,
avant la réforme de 198339, pour la publication de l’initiative de création d’un groupe de
travail en matière d’élaboration des plans d’occupation des sols. Il s’en infère qu’une
publicité dans deux journaux spécialisée serait insuffisante40, de même qu’une publicité
dans un journal diffusé dans le seul chef-lieu de département41 ou encore dans un journal
à faible diffusion, même si ce dernier est habilité par le préfet42.
En cas d’absence ou d’insuffisance de la publicité, les organismes consulaires, les
associations d’usagers ou les professionnels intéressés seraient empêchés de faire
connaître leur candidature au groupe de travail. Celui-ci serait alors irrégulièrement
constitué ce qui aurait pour conséquence de vicier l’ensemble de la procédure
d’adoption de la réglementation.
Paragraphe 2 - Une pluralité d’intervenants
Le groupe de travail comporte deux groupes, le premier étant composé paritairement
de représentants communaux et des services de l’Etat (A), et le second réunissant un
ensemble de représentants émanant d’institutions et d’associations diverses (B).
A- La participation des représentants communaux et des services de l’Etat
La composition du groupe de travail chargé de la préparation d’un projet de
réglementation locale de l'affichage publicitaire est fixée par arrêté préfectoral, et
encadrée par les dispositions de l’article 13 de la loi de 197943. Ce groupe est présidé par
38
V. infra.
Décret n°83-813 du 9 septembre 1983, JORF 11 septembre 1983, p. 2771
40
CE, 15 mai 1987, Ville de Levallois-Perret contre Mme Lévy et Caën
41
CE, 16 octobre 1987, Marignac
42
CE, 4 mars 1991, Ville de Valence contre Fourel, req. n°101.643, Lebon T, p. 1248
43
Codifié à l’art. L.581-14 C. envir. précité.
39
18
le maire, qui dispose d’une voix prépondérante, et comprend également, en nombre
égal, des membres du conseil municipal et, le cas échéant, un représentant de
l’assemblée délibérante de l’organisme intercommunal compétent en matière
d’urbanisme.
Au cas de procédure conjointe à plusieurs communes, certaines adaptations à la
constitution du groupe de travail sont apportées par le décret n°80-924 du 21 novembre
1980. Ainsi, « la présidence du groupe de travail intercommunal est assurée par un
maire désigné au scrutin secret par les représentants élus des communes et,
éventuellement, par les représentants des organismes intercommunaux compétents en
matière d'urbanisme »44.
Il convient par ailleurs de relever que l’arrêté préfectoral fixant la constitution du
groupe de travail peut intervenir bien après l’accomplissement des mesures de publicité,
parfois même après un renouvellement du conseil municipal et la désignation de
nouveaux représentants de la commune au sein du groupe de travail45.
Ni la loi, ni le décret, ne fixe le nombre total de représentants communaux au groupe
de travail. Il semblerait que l’usage limite ce nombre à quatre représentants auxquels il
est adjoint le maire, puisque « pour des raisons techniques, la concertation ne [peut]
s’effectuer qu’avec un groupe restreint d’interlocuteurs »46.
Cependant, preuve que la « la réglementation de l’environnement ne doit pas reposer
sur la seule responsabilité des élus locaux »47, le groupe de travail comporte également
en nombre égal des représentants des services de l’Etat. Ils émaneront généralement des
services chargés des questions d’urbanisme et de la préfecture, des services
44
Art. 9 al. 3 du décret n°80-924 du 21 novembre 1980
TA Versailles, 12 avril 1994, Société Sayag Electronic contre Commune de Maisons-Laffitte, req. nos
90-4099 et 90-4100 : « ainsi, en constituant le groupe de travail par arrêté du 9 mai 1983 [soit près d’un
an après la dernière mesure de publicité], le préfet a respecté le délai de 15 jours institué pour que des
tiers puissent se faire connaître ; (…) la circonstance que (…) le conseil municipal, après
renouvellement des membres de l’assemblée, ait procédé à la désignation des trois membres du conseil
devant siéger au groupe de travail n’a aucune influence sur le délai prévu (…).
46
B. DELAUNAY, L’amélioration des rapports entre l’administration et les administrés, Th. LGDJ,
1993, p. 111
47
S.-C. BOUZELY, Le nouveau régime de la publicité extérieure, La Gazette des Communes, 2-15 février
1981, p.30
45
19
départementaux de l’équipement (DDE), des services de l’architecture et du patrimoine,
et des directions régionale de l’environnement48 (DIREN) dont la mission est de
contribuer à la prise en considération de l’environnement dans les documents de
planification locale.
Ces représentants des communes et de l’Etat, membres du « premier collège »49, sont
seuls à disposer d’une voix délibérative au sein du conseil.
B- La participation facultative de diverses institutions et associations
Dès l’accomplissement de la dernière des formalités de publicité prévues, un
ensemble d’institutions et d’associations peuvent faire part de leur souhait de participer
au groupe de travail. Elles en constituent le « second collège »50.
Ainsi, les chambres de commerce et d’industrie, les chambres des métiers, les
chambres d’agriculture, les associations locales d’usagers51 et les représentants des
professions directement intéressées par le projet de création d’une réglementation locale
peuvent demander à faire partie de ce groupe de travail.
Leurs demandes doivent obligatoirement parvenir au préfet dans un délai de quinze
jours à compter de l’accomplissement de la dernière des formalités de publicité52. Elles
doivent être adressées par pli recommandé avec demande d’avis de réception postal ou
déposées contre décharge à la préfecture53.
48
Les directions régionales de l’environnement ont été créées par le décret n° 91-1139 du 4 novembre
1991. Elles ont notamment repris les compétences qui étaient auparavant exercées par les Délégués
Régionaux à l’Architecture et à l’Environnement (DRAE). Pour de plus amples développements
concernant les DIREN et leur fonctionnement, v. M. PRIEUR in Droit de l’environnement, Précis Dalloz,
5ème éd., novembre 2003, pp. 234 et 235.
49
L’expression est employée par Ph. ZAVOLI in le droit de l’affichage ou la difficile réglementation d’un
moyen de communication de masse par le droit public, précité.
50
Ibid.
51
Telles que visées à l’art. L. 121-5 du Code de l’urbanisme : « Les associations locales d'usagers
agréées dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat (…) sont consultées, à leur demande,
pour l'élaboration des schémas de cohérence territoriale, des schémas de secteur et des plans locaux
d'urbanisme ».
52
V. supra
53
Décret n°80-924 du 21 novembre 1980, art. 3
20
Contrairement aux membres de droit du groupe de travail, ces institutions,
associations et représentants divers ne bénéficient que d’une voix consultative.
Le préfet désigne alors un ou deux représentants par chambre consulaire54, et un seul
représentant par association locale d’usagers55, si tant est qu’une demande ait été formée
en ce sens. Il est en effet constant que la participation de ces chambres et associations au
groupe de travail n’est pas une condition légale de la régularité de sa formation. Il a
ainsi été jugé que « si le groupe de travail ne comprend pas d’association locale
d’usagers, la société requérante n’établit pas qu’une telle association se serait heurtée à
un refus de l’administration au sujet de sa participation au groupe de travail, dès lors
qu’une telle participation des usagers n’est prévue, aux termes de l’article 13, que s’ils
le demandent »56.
De même, le préfet permet à un certain nombre de représentants des professionnels57
de participer au groupe de travail. Le décret de 1980 prévoit que soient nommés à ce
titre cinq membres au plus58, attribuant aux entreprises concernées par la question de
l’affichage un impact non négligeable sur les délibérations prises. Les communes sont
par ce biais amenées à prendre des décisions concertées, ce qui facilite grandement la
compréhension et le respect de la réglementation59.
Il convient de relever que la désignation des représentants des professionnels est
soumise à une jurisprudence plus stricte que celle applicable aux représentants des
chambres consulaires et associations. Ainsi, le préfet doit prendre l’initiative de
consulter les organisations professionnelles représentatives et ne saurait se contenter de
retenir les candidats proposés par l’Union des chambres syndicales de l’affichage et de
la publicité extérieure60.
De même, les candidats ne peuvent être retenus sur le seul critère de l’ordre
chronologique d’enregistrement des demandes de participation au groupe de travail. La
54
Décret n°80-924 du 21 novembre 1980, art. 4
Décret n°80-924 du 21 novembre 1980, art. 5
56
TA Marseille, 25 octobre 1994, Société Impact Publicité, req. n°93-2369
57
Entreprises de publicité extérieure, artisans peintres en lettres, fabricants d’enseigne, etc.
58
Décret n°80-924 du 21 novembre 1980, art. 6
59
V. en ce qui concerne le nouveau règlement marseillais : La Provence, 17 février 2004
60
CE, 25 janvier 1985, Société Affichage Giraudy, req. n°44.471
55
21
sélection doit se faire en fonction de l’utilité de leur participation aux débats. Il a ainsi
été jugé que « si le nombre des candidats (…) est supérieur à cinq, il appartient au préfet
de choisir, au vu du résultat des consultations auxquelles il a procédé, ceux dont la
participation lui paraît la plus utile aux travaux du groupe ; en se refusant à ce choix et
en se bornant à tenir compte de l’ordre chronologique d’arrivée des demandes à la
préfecture, le préfet (…) a entaché sa décision d’une erreur de droit »61.
De manière assez étrange, les associations agréées de protection de l’environnement62
ne sont pas, aux termes de la loi, invitées à participer au « second collège », alors même
que le projet de réglementation locale de l’affichage publicitaire aura un impact évident
sur le cadre de vie, puisque sa raison d’être est de permettre la maîtrise du phénomène
publicitaire63. Probablement le législateur est-il parti du postulat que les membres du
« premier collège » rempliraient ce rôle de protection. C’est oublier que les communes
ont, elles aussi, un intérêt marchand dans la prospérité du marché de l’affichage64.
Cette situation est d’autant plus surprenante que la loi de 1979 permet aux
associations protectrices du cadre de vie d’obliger le maire à prendre un arrêté de mise
en demeure lorsqu’elles constatent l’existence d’un panneau en infraction avec la
réglementation65. Par ailleurs, ces associations, au même titre que les associations
agréées de protection de l’environnement66, peuvent « exercer les droits reconnus à la
partie civile » dès lors que sont constatés des faits de nature à porter un préjudice direct
ou indirect aux intérêts collectifs qu’elles défendent67. Par ailleurs, il sera relevé
61
CE, 14 mars 1986, Société Affichage Giraudy, req. n°52.784
Telles que visées par l’art. L. 141-1 C. envir. : « Lorsqu'elles exercent leurs activités depuis au moins
trois ans, les associations régulièrement déclarées et exerçant leurs activités statutaires dans le domaine
de la protection de la nature, de l'amélioration du cadre de vie, de la protection de l'eau, de l'air, des sols,
des sites et paysages, de l'urbanisme, ou ayant pour objet la lutte contre les pollutions et les nuisances et,
d’une manière générale, oeuvrant principalement pour la protection de l'environnement, peuvent faire
l'objet d'un agrément motivé de l'autorité administrative. (…) Ces associations sont dites associations
agréées de protection de l'environnement ».
63
J. CAILLOSE, La publicité vue du droit, AJDA, 1985, p. 469, précité
64
A titre d’illustration, il sera relevé que le marché de l’affichage publicitaire permet à la ville de
Marseille de percevoir annuellement une somme s’élevant à un million d’euros au titre des loyers et à
2,3 millions d’euros au titre des taxes sur la publicité, v. La Provence, 17 février 2004, précité.
65
Loi n°79-1150 du 29 décembre 1979, art. 27
66
Loi n°79-1150 du 29 décembre 1979, art. 35, abrogé par la loi du 2 février 1995 qui renvoie désormais
à la nouvelle rédaction de l’article L.252-1 du Code rural, lequel concerne les « associations agréées de
protection de l’environnement ».
67
Rép. pén. Dalloz, Affichage, février 2002, p.10, paragraphe 104.
62
22
l’incohérence manifeste de l’absence de ces associations des groupes de travail alors
même que la prise en compte par les afficheurs des questions environnementales prend
dans les textes une importance grandissante68.
En pratique cependant, il convient de nuancer ces critiques car les arrêtés
préfectoraux font une application souple des textes, et que nombre de représentants
d’associations de protection de l’environnement participent en pratique aux groupes de
travail69. De multiples associations se sont ainsi formées avec pour objectif la protection
du cadre de vie et la participation aux groupes de travail chargés d’établir les règlements
locaux de l’affichage publicitaire. Tel est le cas de l’association Paysages de France70,
laquelle invite sur son site Internet71 les particuliers à demander à participer aux groupes
de travail, considérant contra legem que « les associations agréées peuvent solliciter leur
participation et désigner leurs représentants ». M. Pierre-Jean Delahousse, président de
cette association, lance ainsi un véritable appel à candidature aux bénévoles qui
souhaiteraient s’impliquer dans la lutte contre les pollutions visuelles liées à l’affichage
publicitaire, leur proposant de demander à participer à l’ensemble des groupes de travail
formés dans leur département et d’y défendre la protection de l’environnement face aux
intérêts marchands des professionnels de l’affichage. Dans les faits, les lacunes de la loi,
qui ne prévoyait pas de telles initiatives, se trouvent donc partiellement comblées grâce
à de salvatrices initiatives associatives et à la bonne volonté quasi-générale des préfets.
Il n’en demeure pas moins que le groupe de travail comporte un ensemble très
hétérogène de représentants aux intérêts divergents par nature, ce qui ne facilite
assurément pas l’élaboration d’un projet de réglementation, mais permet in fine
d’aboutir au résultat le plus concerté et donc le plus aisé à appliquer.
68
V. à ce titre l’application des dispositions de l’art. L. 225-102-1 C. com. aux afficheurs : P. BONFILS,
affichage publicitaire : les obligations de prise en compte de l’environnement, Droit de l’environnement,
n°111, septembre 2003, p.164.
69
V. à titre d’illustration l’arrêté du Préfet des Pyrénées-Atlantiques du 18 septembre 1991 relatif à la
constitution du groupe de travail de la Commune d’Anglet, cité par Ph. ZAVOLI in le droit de l’affichage
ou la difficile réglementation d’un moyen de communication de masse par le droit public, précité,
p. 397.
70
Paysages de France, 5 place Bir-Hakeim, 38000 Grenoble
71
http://paysagesdefrance.free.fr/agissez/pub/rlp/
23
SECTION II - L’ELABORATION D’UN PROJET DE REGLEMENTATION
PAR LE GROUPE DE TRAVAIL
Le projet de réglementation élaboré par le groupe de travail dans des conditions
encadrées par la jurisprudence (paragraphe 1) ne saurait, en principe, recevoir
d’application anticipée (paragraphe 2).
Paragraphe 1 - La procédure d’élaboration du projet de
réglementation
Après que sa composition ait été fixée par arrêté préfectoral, le groupe de travail est
saisi et se réunit autant de fois que nécessaire afin d’élaborer un projet global de
réglementation locale72. Pour ce faire, ledit groupe a la faculté de se faire aider par toute
personne qu’il juge à même de lui apporter un éclairage, technique ou juridique, sur les
questions débattues.
Il convient toutefois de préciser qu’aucune autre forme de concertation que
l’association avec voix consultative des professions intéressées n’est prévue par la loi ou
le décret73.
72
A noter toutefois que cette saisine n’est plus requise si un même projet de réglementation locale de
l'affichage publicitaire avait déjà été débattu et approuvé par le groupe de travail sans avoir été arrêté par
la suite, v. CE, 10 février 1995, Union des Chambres Syndicales de la Publicité Extérieure, req.
n° 143.663, BJDU n° 5, 1er décembre 1999, p. 329 : (...) Considérant (...) qu'il ressort des pièces du
dossier qu'à la suite du retrait par le maire de la commune de Cesson-Sévigné d'un premier arrêté en date
du 25 janvier 1990 réglementant la publicité sur le territoire de la commune, le groupe de travail mis en
place par le préfet et la commission départementale des sites a été à nouveau saisi sur la base d'un
document récapitulant les dispositions de l'arrêté retiré et précisant les modifications proposées ; que les
modifications effectivement retenues par l'arrêté du 27 septembre 1990 sont celles qui avaient été
soumises au groupe de travail et à la commission départementale et approuvées par ces instances ; que,
dans ces conditions, le moyen tiré de ce que ces dernières n'auraient pas été saisies de l'ensemble des
dispositions contenues dans l'arrêté litigieux et de ce que celui-ci, en conséquence, serait intervenu à la
suite d'une procédure irrégulière doit être écarté (...) ».
73
TA Pau, 17 novembre 1993, Société Avenir Havas Média contre commune de Jurançon et préfet des
Pyrénées-Atlantiques, req. n°92-1696 : « les textes précités ne prévoient pas d’autre forme de
concertation que l’association des représentants des professions intéressées au groupe de travail avec
voix consultative »
24
Par ailleurs, les personnes assistant le groupe de travail sans en faire partie ne peuvent
directement contribuer à l’élaboration du projet de réglementation, sous peine de nullité
du règlement entrepris74.
La principale interrogation qui a été soulevée quant à la procédure d’élaboration du
projet de réglementation locale fut celle des quorums à appliquer aux délibérations du
groupe de travail. En effet, aucune disposition légale ou réglementaire ne prévoit
l’institution de tels quorums, dont l’utilité serait pourtant réelle, compte tenu de la
grande diversité des intervenants aux débats.
L’analyse de la jurisprudence permet de dégager une certitude, relative à l’absence de
quorum applicable au vote des participants à voix consultative, et de soulever une
interrogation, quant à l’éventuelle existence d’un quorum applicable au vote des
membres à voix délibérative.
Il semble acquis que le vote des participants à voix consultative n’est soumis à
aucune condition de quorum, puisqu’il a été jugé que « ni l’article 13 de la loi du 29
décembre 1979, ni le décret d’application du 21 novembre 1980, ni l’arrêté préfectoral
fixant la composition du groupe de travail ne prévoient aucune condition de quorum,
concernant notamment la participation des professionnels, pour le fonctionnement dudit
groupe de travail, auquel ils sont associés avec voix consultative et s’ils le demandent ;
(…) par suite, la circonstance qu’aucune des deux sociétés d’affichage associées au
groupe de travail n’ait été présente à la réunion du 11 juillet 1990 est sans influence sur
la légalité de la réglementation élaborée par la commune »75.
Il convient de relever que l’analyse de cette jurisprudence laisse en suspend une
question majeure. En effet, la lecture littérale du jugement rendu par le TA de Marseille
74
CE, 9 février 2000, Commune de Noisy-le-Grand, n°169807 Juris-Data n°2000-060108, a contrario :
« Considérant que si au cours des séances du groupe de travail, créé par arrêté préfectoral en date du 3
juillet 1990, qui se sont tenues les 6 novembre 1990 et 17 juin 1991, étaient présentes des personnes qui
ne figuraient pas sur la liste établie par ledit arrêté, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces
personnes auraient effectivement participé à l’élaboration du règlement local de publicité ; qu’ainsi le
moyen tiré de ce que l’arrêté attaqué aurait rendu public un règlement élaboré dans des conditions
irrégulières, doit être écarté ».
75
TA Marseille, 2 décembre 1993, Société Affichage Giraudy contre Etat, par Préfet des Bouches du
Rhône et commune de Gréasque, req. n°93-3145
25
semble permettre au préfet de fixer le cas échéant des règles de quorum que ni le
législateur, ni le pouvoir réglementaire, n’a envisagé. Aucune illustration pratique n’est
cependant venue consacrer cette interprétation particulièrement audacieuse.
Par opposition à l’hypothèse précédente, le vote des participants à voix délibérative
pourrait être soumis à une condition de quorum, et il semblerait nécessaire que plus de
la moitié d’entre eux soient présents. Cette analyse, qui demeure à confirmer en
jurisprudence, repose sur une étude des conditions applicables76, avant la réforme de
198377, aux groupes de travail chargés de l’élaboration des POS78.
Concernant ces groupes de travail, dont la composition a très largement inspiré le
législateur de 1979, il avait en effet été jugé que « le groupe de travail chargé de
l’élaboration du plan d’occupation des sols (…) comprenait 28 membres ayant voix
délibérative ; (…) que dès lors, la validité de ses délibérations exigeait la présence
minimum de 15 membres »79.
Eu égard aux nombreuses similitudes existantes entre les groupes de travail chargés,
avant 1983, de la création des POS 80 et ceux chargés, à compter de 1979, de la création
d’une réglementation locale de l’affichage publicitaire, une majorité de la doctrine
considère que le vote des membres à voix délibérante du groupe de travail devrait être
soumis à l’application d’un quota de 50 % de votants81.
76
Art. R. 123-4 ancien du Code de l’urbanisme
Décret n°83-813 du 9 septembre 1983, JORF 11 septembre 1983, p. 2771
78
V. supra pour une analyse comparative similaire.
79
TA Rennes, 9 janvier 1985, Association pour la défense des droits des propriétaires de Moëlan-surMer, req. n°82-816
80
V. à ce titre les dispositions de l’ancien art. R. 123-4 du Code de l’urbanisme, dans sa rédaction
antérieure au décret n°83-813 du 9 septembre 1983 :
« Le plan d’occupation des sols est élaboré conjointement par les services de l’Etat et les communes
intéressées ou, le cas échéant, les établissements publics groupant lesdites communes (…).
A cette fin le préfet sous l’autorité duquel est conduite la procédure constitue un groupe de travail
comprenant des représentants élus des communes ou établissements publics intéressés et des
représentants des services de l’Etat (…). Sont associés, avec voix consultative, aux travaux du groupe le
ou les représentants désignés par la chambre de commerce et d’industrie et la chambre des métiers. Il en
est de même du ou des réprésentants de la chambre d’agriculture (…) ».
81
V. notamment en ce sens J.-Ph. STREBLER in Guide juridique et pratique de l’affichage publicitaire,
Paris, EFE, 1997 p. 156.
77
26
Paragraphe 2 - L’impossibilité relative d’application anticipée du
projet de réglementation
A titre liminaire, il convient de relever qu’une circulaire du ministre de l’urbanisme,
du logement et des transports du 15 septembre 198582 prévoit en son article 6 qu’un
maire puisse anticiper l’institution d’une zone de publicité autorisée, en se limitant à
engager des poursuites à l’encontre des seuls panneaux publicitaires qui ne seraient pas
conforme au projet de réglementation, ceci nonobstant l’absence d’adoption définitive
dudit projet.
Encore faut-il pour que la circulaire puisse s’appliquer que le groupe de travail ait été
régulièrement constitué, selon les dispositions de l’art. 13 de la loi de 197983. Au cas
contraire, il a en effet été jugé que « si la commune (…) a (…) envisagé la création
d’une zone de publicité autorisée dans le hameau où sont implantés les panneaux
litigieux, la procédure prévue par l’article 13 susrappelée n’avait pas encore été
diligentée ; En particulier, le groupe de travail qui doit établir le projet de
réglementation spéciale de la zone n’était nullement constitué ; Dans ces conditions, la
société requérante ne saurait en tout état de cause pas se prévaloir de l’article 6 de la
circulaire ministérielle du 15 septembre 1985, qui donne à l’administration, lorsqu’une
zone de publicité autorisée est en cours d’étude, la possibilité d’anticiper sur
l’application des règles spéciales prévues dans cette zone »84.
Cependant, cette légère ouverture ne doit pas masquer le principe fondamental qui
demeure celui de l’absence d’application anticipée du projet de réglementation. Il est
ainsi constant qu’ « aucune disposition législative ou réglementaire n’autorise le maire à
ordonner la suppression d’un panneau qui ne serait pas conforme à un projet de
réglementation »85.
82
Circulaire n° 85-68 publiée au bulletin officiel urbanisme, logement et transports, environnement,
n° 42 du 5 novembre 1985, disponible sur le site de l’association paysages de France :
http://paysagesdefrance.free.fr/textes/pub/circul/c85-68.htm
83
Art. L.581-14 I C. envir., précité.
84
TA Amiens, 17 janvier 1991, Société Lioté contre Préfet de L’Aisne, req. n°86-14374
85
TA Versailles, 20 juin 1995, Société IREP contre Commune de Brétigny-sur-Orge et autres, req.
n°91-2555
27
Ce principe est par ailleurs seul applicable chaque fois que la réglementation projetée
par le groupe de travail comporte des dispositions plus strictes que celles prévues par la
loi. Tel est le cas de la quasi-totalité des règlements locaux, puisque ces derniers
alternent en général la description de zones comportant des dispositions plus souples
que la loi, et de zones soumettant l’affichage à des conditions plus strictes. Cette
situation explique qu’il ne puisse à ce jour être fait état d’aucun jugement accueillant
une demande d’application anticipée de la réglementation locale sur le fondement de la
circulaire du ministre de l’urbanisme, du logement et des transports du 15 septembre
1985.
CHAPITRE II – LA LOURDEUR DE LA PROCEDURE
D’ADOPTION DE LA REGLEMENTATION LOCALE
Plus encore qu’au travers de l’étude de la formation et de l’élaboration d’un projet par
le groupe de travail, l’analyse de la procédure d’adoption de la réglementation locale de
l’affichage publicitaire traduit une volonté, marquante au sein de la loi de 1979, de
partage des compétences entre l’Etat et les communes. Cette situation engendre une
pesanteur procédurale regrettable, qui nuit à la compréhension, par les élus, mais
également par les administrés, du mécanisme d’adoption.
Cette complexité est parfaitement tangible lors de l’étude des consultations préalables
à l’adoption du projet (section I), lesquelles requièrent l’intervention de multiples
intervenants. La lourdeur de cette procédure se traduit également par des modalités
d’adoption, de mise en place et de modification partagées (section II).
SECTION I - LES CONSULTATIONS PREALABLES A L’ADOPTION
Le projet de réglementation locale de l’affichage publicitaire est soumis pour avis à
une ou plusieurs commissions (paragraphe 1), avant d’être présenté au conseil
municipal, qui dispose d’un droit d’opposition ou de réserves s’avérant en pratique assez
relatif (paragraphe 2).
28
Paragraphe 1 - Le rôle de la commission départementale des sites,
de la commission supérieure des sites et de la
commission nationale des secteurs sauvegardés
La saisine de la commission départementale des sites, perspectives et paysages
demeure la clef de voûte des consultations préalables à l’adoption de la réglementation
locale de l'affichage publicitaire (A), car contrairement à celle de la commission
supérieure des sites, perspectives et paysages (B) ou encore de la commission nationale
des secteurs sauvegardés (C), son avis lie le groupe de travail, et doit être sollicité
quelles que soient les dispositions contenues au sein du projet de règlement.
A- La consultation de la commission départementale des sites, perspectives
et paysages
Dominée par les représentants de l’Etat et les défenseurs de l’environnement, la
composition de la commission (1) influe logiquement sur la nature des avis rendus (3)
aux termes d’une saisine dont les modalités ne sont guère éclaircies par la loi (2).
1- La composition de la commission
La commission départementale des sites, perspectives et paysages a été créée en
application de la loi du 2 mai 193086 aux fins de constituer le relais local de la
commission supérieure des sites87. Sa structure résultait des termes d’un décret du
31 mars 197088, modifié à plusieurs reprises en 197789. La commission devait faire
l’objet d’une radicale refonte par le biais d’un décret du 12 mai 198190 dont l’entrée en
vigueur a été repoussée au 1er juillet 198291 avant d’être définitivement abrogé par un
décret du 29 juin 198292.
86
Art. L. 341-1 C. envir.
V. infra.
88
Décret n° 70-288
89
Décrets n° 77-49 du 19 janvier 1977, n° 77-360 du 28 mas 1977 et n° 77-1301 du 25 novembre 1977.
90
Décret n° 81-534, v. J. LAMARQUE, La commission des sites et de l’environnement, RJE, 1981/4,
p. 294.
91
Décret n° 81-775 du 12 août 1981
92
Décret n° 82-584
87
29
Suite à cet original accident normatif, la composition de la commission
départementale des sites, perspectives et paysages fut déterminée par les dispositions du
décret n°82-723 du 13 août 1982. Ce texte, ainsi que l’ensemble des décrets antérieurs, a
été récemment abrogé par un décret n°98-865 du 28 septembre 199893, instituant une
formation spécifique dite « de la publicité »94 sans pour autant que cette évolution
sémantique n’ait d’influence notable sur la définition des membres de la commission.
Cette dernière comporte un premier collège de membres permanents complété en
fonction de la nature des questions débattues par un second collège ad hoc95.
Le collège permanent est défini par l’article 3 du décret de 1998. Il est présidé par le
préfet et comprend, outre ce dernier, six représentants des services de l'Etat, membres de
droit96, six représentants des collectivités territoriales97, ainsi que six personnalités
qualifiées en matière de protection des sites, du cadre de vie et des sciences de la nature
désignées par le préfet98.
Par ailleurs, l’article 7 du décret du 23 septembre 1998 dispose, comme le faisait le
décret du 13 août 1982, que lorsqu’elle siège en matière de publicité, la commission voit
sa composition habituelle complétée par le maire de la commune concernée par le projet
93
JORF, 27 septembre 1998
Art. 2 du décret n°98-865 susvisé : « La commission des sites, perspectives et paysages instituée dans
chaque département est composée de quatre formations (…). Elle est chargée : (…) Dans sa formation
dite « de la publicité » : D'émettre un avis sur les questions dont elle est saisie en application de la loi du
29 décembre 1979 susvisée ».
95
Outre la formation spécifique compétente en matière de publicité, on relèvera pour mémoire
l’existence de formations compétentes en matière de sites et paysages, de protection de la nature et de
protection de la faune sauvage captive. Pour de plus amples développements, v. M. PRIEUR in Droit de
l’environnement, précité, pp. 256 et s.
96
Ces représentants sont : le directeur régional de l'environnement ; le directeur régional des affaires
culturelles ; le directeur départemental de l'équipement ; le directeur départemental de l'agriculture et de
la forêt ; le délégué régional au tourisme ; le chef du service départemental de l'architecture et du
patrimoine.
97
Ces représentants sont : trois conseillers généraux désignés par le conseil général ; trois maires
désignés par l'association départementale des maires ou, à défaut ou s'il en existe plusieurs, élus, à la
représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, par le collège des maires du département
convoqué à cet effet par le préfet.
98
Parmi ces représentant, l’article 3 du décret de 1998 exige la présence de :
« - deux représentants d'associations agréées de protection de l'environnement mentionnées à l'article
L. 252-1 du code rural ;
- deux personnalités qualifiées représentant respectivement les organisations professionnelles agricoles
et les organisations professionnelles sylvicoles ».
94
30
de réglementation99, lequel aura voix délibérative, ainsi que par trois représentants des
entreprises de publicité et par un représentant des fabricants d’enseignes ou leurs
suppléants, avec voix consultative. Ces membres complémentaires sont nommés par
arrêté préfectoral pour une durée de trois ans. Leur mandat est renouvelable100.
La commission départementale des sites est donc, à l’inverse du groupe de travail,
dominée par les représentants de l’Etat et des intérêts environnementaux, les
représentants des professionnels de la publicité n’ayant qu’un rôle purement consultatif.
Tirant les conclusions de ce déséquilibre, certains auteurs estiment qu’il serait judicieux
de donner davantage d’influence aux publicitaires et utilisateurs des médias au sein de la
commission, laquelle verrait alors sa composition se rapprocher de celle du groupe de
travail. Ainsi, R. Gontard préconise en ce sens la création d’une nouvelle structure
remplaçant la commission départementale des sites sous la forme d’une commission
départementale d’affichage et de publicité extérieure101. Compte tenu de l’importance
croissante accordée à la protection du cadre de vie, il semble que cette voie soit
pertinente, puisque encourageant les débats relatifs à la place de l’affichage dans notre
société. Toutefois, le décret du 28 septembre 1998, en ne modifiant pas la composition
de la commission, ne semble pas abonder en ce sens, privilégiant la cohérence globale
de la procédure aux contingences environnementales.
2- Les modalités de la consultation
La commission départementale des sites est consultée dans un délai de deux mois
suivant l’adoption par le groupe de travail du projet de réglementation locale. La loi ne
détaille pas les modalités de la saisine, se bornant à préciser que « le projet ainsi élaboré
[par le groupe de travail] est transmis pour avis à la commission départementale
compétente en matière de sites »102. Ce principe ne connaît qu’une exception
jurisprudentielle au cas où la commission aurait déjà été précédemment saisie d’un
projet retiré par la suite après avoir reçu un avis favorable. En pareille hypothèse sa
99
Ou en cas de procédure intercommunale, le président du groupe de travail.
Art. 8 du décret n°98-865 du 23 septembre 1998, précité
101
R. GONTARD, La publicité extérieure et le droit, précité
102
Art. 13 de la loi n°79-1150 du 29 décembre 1979, art. L.581-14 C. envir.
100
31
consultation n’est plus nécessaire si un nouveau projet, reprenant littéralement l’ancien,
doit être arrêté103.
Dans le silence des textes il semble parfaitement possible d’effectuer un
rapprochement avec la procédure d’adaptation locale de la réglementation en matière
d’enseignes, et notamment l’article 7 du décret du 24 février 1982 : le président du
groupe de travail se rapprocherait alors du préfet, auprès de qui est placée la
commission, afin que lui soit soumis le projet élaboré par le groupe de travail. Ce projet
ne doit subir aucune modification depuis son dernier passage par devant ledit groupe,
sous peine d’irrégularité de la procédure d’adoption104.
La loi de 1979 prévoit expressément que l’avis de la commission sera réputé
favorable s’il n’a pas été exprimé dans les deux mois suivant la demande adressée par le
maire au préfet105, ce qui ne refreine pas l’ambition de certains plaideurs, persistant à
considérer que le silence de la commission départementale des sites ne saurait valoir
acceptation. Ce type de raisonnement semble pourtant clairement voué à l’échec106.
Reprenant à son compte une jurisprudence constante107 rendue sous l’empire de la loi
du 12 avril 1943, qui envisageait déjà la création de zones d’affichage restreint et la
consultation de la commission départementale des sites à cette occasion, le juge
administratif a précisé que le vote des représentants professionnels à voix consultative
103
Solution identique à celle posée pour la saisine du groupe de travail, v. CE 10 février 1995, Union des
Chambres Syndicales de la Publicité Extérieure, req. n° 143.663 précité.
104
TA Strasbourg, 29 août 1997, Union des chambres syndicales de la publicité extérieure c/Préfet du
Bas-Rhin, req. n° 90-357, BJDU n° 5, 1er décembre 1999, pp. 329 et 330 : « (...) Considérant qu'il ressort
des pièces du dossier et il n'est pas contesté que le projet de règlement de la publicité et des préenseignes
pour les communes de Hoenheim, Mundolsheim, Reichstett et Souffelweyersheim élaboré par le groupe
de travail a été transmis à la commission des sites réunie le 14 septembre 1989 après avoir subi diverses
modifications consistant notamment en la modification du découpage des zones de publicité à Reichstett
qui n'ont pas été soumises audit groupe de travail ; que dans ces conditions, l'Union requérante est
fondée à soutenir que l'arrêté attaqué est intervenu au terme d'une procédure irrégulière et doit être
annulé (...) ».
105
Article 13 de la loi n°79-1150 du 29 décembre 1979, art. L.581-14 C. envir.
106
V. pour une illustration récente : CE, 9 février 2000, Commune de Noisy-le-Grand,
n°169807 précité : « Considérant que l’article 13 de la loi du 29 décembre 1979 prévoient que l’avis de
la commission départementale des sites sur le projet de règlement local de publicité est réputé favorable,
s’il n’est pas intervenu dans un délai de deux mois ; qu’il est constant que cet organisme a été saisi du
projet de règlement communal ; que par suite, le moyen tiré de ce que l’avis de ladite commission sur le
projet litigieux n’aurait pas été expressément formulé doit également être écarté »
107
V. en ce sens CE, 29 juin 1979, Société Affichage Giraudy, req. n°9.129 ou encore CE, 20 novembre
1981, Union des Chambres Syndicales Françaises d’Affichage et de Publicité Extérieure, req. n°19.699.
32
n’est soumis à aucune condition de quorum. Il a ainsi été jugé que « trois représentants
des entreprises de publicité et un représentant de fabricants d’enseignes ont été
convoqués (…) ; (…) la circonstance que seul un représentant des entreprises de
publicité et un représentant des fabricants d’enseigne aient été présents lors de ladite
réunion est sans influence sur la légalité de l’arrêté attaqué dès lors qu’ils siègent avec
voix consultative »108.
3- La portée de l’avis émis par la commission
L’avis émis par la commission en matière d’adoption d’une réglementation locale de
l'affichage publicitaire lie le groupe de travail, lequel, en cas d’avis défavorable, devra
se réunir de nouveau afin de délibérer sur un nouveau projet, qui lui sera présenté par le
préfet109.
Ce second projet, une fois adopté par le groupe de travail, fera l’objet d’une nouvelle
saisine de la commission départementale des sites. Cette dernière pourra dans les mêmes
conditions que lors de son premier avis, rejeter le projet et le renvoyer devant le groupe
de travail. Une jurisprudence récente110 a cependant atténué ce principe, considérant que
la seconde saisine de la commission ne se justifiait pas si le groupe de travail n’avait fait
qu’approuver les observations émises par ladite commission sans ajouter de nouveaux
éléments au projet.
Cette même évolution jurisprudentielle peut être observée quant aux critères imposés
à la commission des sites pour la formulation de son avis. Il était en effet classiquement
admis que ce dernier se devait d’être d’une parfaite clarté puisqu’un projet de
réglementation ne pouvait être accepté sous réserve de certains points, lesquels seraient
108
TA Paris, 10 mars 1994, Société Sayag Electronic, req. nos 90-03832/7 et 90-08260/7, confirmé par
TA Paris, 8 février 1996, Société Sayag Electronic, req. n°89-05209/7.
109
Art. 13 de la loi n°79-1150 du 29 décembre 1979, art. L.581-14 C. envir.
110
CE 28 juillet 2000, Molinier et Bourdoncle, n°152594, RJE 2001, n°3, p. 478, chron. Ph. ZAVOLI :
« Considérant qu’il ressort du procès-verbal de la commission départementale des sites en date du
10 avril 1990 que celle-ci a émis un avis favorable au projet instituant des zones de publicité restreinte à
l’intérieur de l’agglomération de Gradignan sous réserve que soit proposée « une nouvelle rédaction des
prescription relatives à la zone PR2 pour les rendre moins discriminatoires » ; (…) qu’il n’est pas
contesté que le règlement de publicité attaqué a été modifié par une nouvelle rédaction prévoyant
l’interdiction pure et simple de toute publicité dans la zone concernée ; que dans ces conditions, l’arrêté
attaqué doit être regardé comme ayant été pris sur avis favorable de la commission départementale des
sites »
33
seuls renvoyés par devant le groupe de travail : si le projet ne recevait pas l’aval global
de la commission il devait de nouveau être débattu dans sa globalité111. Or, sur ce point
également la jurisprudence semble évoluer vers davantage de souplesse, puisqu’il est
désormais parfaitement loisible à la commission d’assortir le projet de réserves au lieu
de le rejeter. Ledit projet pourra alors être adopté en l’état sans faire de nouveau l’objet
de débats au sein du groupe de travail112. Cette solution est particulièrement originale,
puisqu’elle n’est pas prévue par la loi et qu’elle accorde un pouvoir très important à la
commission départementale compétente en matière de sites, laquelle aura dans ce cas le
dernier mot sur le projet à adopter. Son avis revêt donc une importance capitale
puisqu’il s’impose, directement ou indirectement, au groupe de travail et à l’organe
délibérant.
111
V. en ce sens un jugement rendu au sujet du règlement local d’Aix-en-Provence : TA Marseille,
23 septembre 1986, Société Affichage Giraudy contre Commune d’Aix-en-Provence et Commissaire de
la République du département des Bouches-du- Rhône, req. n°86/2405 Z :
« (…) la commission des dites des Bouches-du-Rhône a donné un avis favorable au projet de
réglementation de la publicité à Aix-en-Provence (…) sauf en ce qui concerne l’article 3 pour lequel elle
propose à la ville de se rapprocher des publicitaires dans le cadre du groupe de travail (…) cet article
(…) ne peut être regardé comme ayant reçu un avis favorable ; (…) dans ces conditions, aux termes de
la loi du 29 décembre 1979, il devait être procédé à une nouvelle délibération du groupe de travail sur un
projet préfectoral ; (…) cette formalité substantielle n’ayant pas été respectée la décision attaquée,
entachée d’irrégularité, doit être annulée »
112
TA Paris, 8 février 1996, Société Sayag Electronic, req. n°89-05209/7 précité : « la commission
départementale des sites a émis un avis favorable au règlement sous réserve que la publicité soit interdite
sur les bords de Seine ; (…) le conseil de Paris a (…) approuvé le projet de réglementation de la
publicité et des enseignes sur le territoire de Paris, berges et quais de la Seine (…) non compris,
conformément à l’avis de la commission départementale des sites ; (…) l’arrêté du 7 juillet 1986 portant
règlement de la publicité et des enseignes à Paris a été pris à l’issue d’une procédure régulière (…).
34
B- L’éventuelle consultation de la commission supérieure des sites,
perspectives et paysages
Composée de représentants de l’Etat et de défenseurs de l’environnement (1), la
commission supérieure des sites, perspectives et paysages n’est saisie qu’en certaines
hypothèses prévues par la loi (2).
1- La composition de la commission
Cette composition est définie par les dispositions de l’article 22-II de la loi du
23 janvier 1993113 et de l’article 14 du décret n° 98-865 du 23 septembre 1998114, lequel
dispose en son article 14 que la commission supérieure des sites, perspectives et
paysages est présidée par le ministre chargé des sites ou son représentant. Elle comprend
en outre huit membres représentant les ministères115, huit parlementaires116 ainsi que
quatorze personnalités117 qualifiées en matière de protection des sites, du cadre de vie et
des sciences de la nature, désignées par le ministre chargé des sites.
Les membres de la commission autres que ceux représentant les ministères sont
désignés pour trois ans. Leur mandat est renouvelable118.
2- Les hypothèses de saisine de la commission
La consultation de la commission supérieure de sites n’est prévue qu’au cas où le
projet de réglementation locale de l'affichage publicitaire envisage la création de zones
de publicité élargies, c'est-à-dire de zones dans lesquelles l’affichage est soumis à des
dispositions plus souples que celles visées par le règlement national. Ces zones sont
113
Art. L. 341-17 C. envir.
Précité
115
Ces membres sont : deux représentants du ministère chargé de l'environnement, dont le sous-directeur
des sites et des paysages ou son représentant ; un représentant du ministère chargé de l'architecture ; un
représentant du ministère chargé de l'urbanisme ; un représentant du ministère chargé des collectivités
locales ; un représentant du ministère chargé de l'agriculture ; un représentant du ministère chargé du
tourisme ; un représentant du ministère chargé des transports.
116
Quatre députés, désignés par l'Assemblée nationale, et quatre sénateurs, désignés par le Sénat.
117
Dont un conseiller d'Etat proposé par le vice-président du Conseil d'Etat et le président du comité
permanent du Conseil national de la protection de la nature.
118
V. art. 14 in fine du décret de 1998 précité.
114
35
caractérisées par le fait que la publicité y constitue un élément déterminant de
l’animation des lieux119.
Ainsi, l’art. 12 du décret n°80-924 du 21 novembre 1980 dispose que « l’acte
instituant la zone de publicité élargie est (…) un arrêté ministériel pris après avis de la
commission supérieure des sites ». Cet avis ne supplée pas l’avis de la commission
départementale compétente en matière de sites, dont la consultation demeure également
requise. Il ne lie pas le groupe de travail.
C- L’éventuelle consultation de la commission nationale des secteurs
sauvegardés
A l’instar de la commission supérieure des sites, perspectives et paysages, la
commission nationale des secteurs sauvegardés est pour l’essentiel composée de
représentants de l’Etat et de défenseurs du cadre de vie urbain (1). Son avis ne doit être
sollicité que dans un cas particulier (2).
1- La composition de la commission
La commission nationale des secteurs sauvegardés comporte quinze membres dont un
président, lesquels sont nommés par arrêté ministériel. Aucun critère spécifique n’est
posé pour encadrer les candidatures, aussi ses membres jouissent de profils très variés.
La commission comporte ainsi, dans sa formation actuelle120, un député-maire, des
maires et adjoints, un conseiller d’Etat, des architectes et urbanistes, le directeur du
centre des hautes études de Chaillot, le directeur de l'école d'architecture de Bretagne, un
inspecteur général des monuments historiques, ou encore le directeur technique de
l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat.
119
Pour une étude détaillée des zones de publicité autorisée, V. infra.
Arrêté du 28 mai 2001 portant nomination à la commission nationale des secteurs sauvegardés, JORF
n° 142 du 21 juin 2001, p. 9854. La nouvelle composition de la commission devrait être publiée de
manière imminente.
120
36
2- Les hypothèses de saisine de la commission
Lorsqu’une zone de publicité restreinte121, au sein desquelles les dispositions
régissant l’affichage publicitaire sont plus restrictives que celles portées par la
réglementation nationale, vient modifier les prescriptions détaillées au sein d’un plan de
sauvegarde et de mise en valeur approuvé avant le 29 juin 1983, le projet de règlement
local doit recueillir, outre l’avis de la commission départementale des sites, celui de la
commission nationale des secteurs sauvegardés.
Cette obligation de consultation est prévue par les dispositions de l’article 13 du
décret n°80-924 du 21 novembre 1980122. L’avis rendu ne lie pas le groupe de travail.
Paragraphe 2 - Les relatifs pouvoirs reconnus au conseil municipal
Après que le projet de réglementation ait été soumis pour avis à la commission
départementale des sites et, le cas échéant, à la commission supérieure des sites et à la
commission nationale des secteurs sauvegardés, le conseil municipal est saisi aux fins de
donner son avis sur la réglementation envisagée.
A l’image des conséquences de la consultation de la commission départementale des
sites, un avis défavorable du conseil municipal contraint le préfet à présenter un
nouveau projet de réglementation au groupe de travail. Cependant, si ce nouveau projet
adopté par le groupe de travail n’a plus à être soumis à la commission départementale
des sites, l’article 13 de la loi de 1979 prévoit une nouvelle consultation du conseil
municipal par le préfet.
121
Pour une étude détaillée des zones de publicité restreinte, V. infra.
Article 13 du décret n°80-924 du 21 novembre 1980 :
« Lorsqu'un plan de sauvegarde et de mise en valeur d'un secteur sauvegardé a été rendu public ou
approuvé avant l'expiration d'un délai de trois ans à compter de l'entrée en vigueur de la loi susvisée du
29 décembre 1979 et que le règlement annexé à ce plan comporte des prescriptions en matière de
publicité, ces dernières demeurent applicables tant qu'elles n'ont pas été modifiées dans le cadre de
l'institution d'une zone de publicité restreinte.
Dans ce cas et par dérogation aux dispositions des alinéas 4, 5 et 6 du I de l'article 13 de la loi
mentionnée ci-dessus, la décision est un arrêté préfectoral pris après avis de la commission nationale des
secteurs sauvegardés ».
122
37
Le conseil municipal peut donc de nouveau s’opposer au projet de réglementation
locale de l'affichage publicitaire.
Cette affirmation doit toutefois recevoir une forte nuance, puisqu’en cas de nouvelle
opposition ou de nouvelles réserves, la délimitation des zones de publicité réglementée
ainsi que les prescriptions qui y sont applicables seront fixées par arrêté préfectoral ou,
sur demande du maire, par arrêté ministériel123.
Il convient néanmoins de s’interroger sur le pouvoir d’opposition réel dont dispose le
conseil municipal, car s’il ne fait aucun doute que ce dernier puisse s’opposer à un
premier projet établit par le groupe de travail, on imagine assez difficilement que cette
opposition puisse être renouvelée.
En effet, le groupe de travail débat sous l’impulsion du conseil municipal, puisque
plusieurs de ses élus en sont membres124, et dans une optique de protection du cadre de
vie communal. Il s’agit donc d’une procédure axée autour de la commune et de son
organe délibérant. Or, un refus réitéré du conseil municipal laisserait la procédure
d’adoption d’une réglementation locale de l'affichage publicitaire lui échapper. Telle
serait en effet la conséquence d’une seconde opposition, puisqu’en pareille hypothèse
c’est le préfet ou bien encore le ministre qui adoptera la réglementation125.
Bien plus, il est malaisé de concevoir que le préfet puisse prendre l’initiative de
l’adoption de la réglementation, puisque dans ce cas son application pratique par la
commune serait très probablement mise à mal. Un raisonnement similaire peut être tenu
en ce qui concerne l’initiative du maire, sollicitant le ministre pour palier à l’opposition
du conseil municipal : une telle hypothèse dénoterait un conflit ouvert au sein de la
municipalité, et l’application pratique de la réglementation serait également
compromise.
123
Art. 13 de la loi du 29 décembre 1979, L.581-14-I al. 6 C. envir. : « si, après cette nouvelle
délibération, le conseil municipal s'oppose au projet, éventuellement modifié, qui lui est présenté par le
préfet ou émet des réserves, la délimitation des zones ainsi que les prescriptions qui s'y appliquent sont
fixées par arrêté préfectoral ou, sur demande du maire, par arrêté ministériel ».
124
V. supra
125
V. infra.
38
Par ailleurs, les cas d’arrêté ministériel ou préfectoral, bien que prévus expressément
par la loi, paraissent peu réalistes eu égard à la décentralisation qui a été instaurée à
partir de 1982. En effet, même si la réglementation locale de l’affichage publicitaire ne
constitue pas stricto sensu une compétence décentralisée, il est difficile de concevoir
désormais que l’Etat puisse instituer une réglementation locale contre la volonté du
conseil municipal.
Ainsi, dans l’illustration récente du règlement marseillais de l’affichage publicitaire
mis en application par arrêté du 16 décembre 2003, le conseil municipal ne s’est
nullement opposé à l’adoption du projet établi par le groupe de travail.
Le pouvoir d’opposition conféré au conseil municipal doit donc être relativisé : s’il
existe indéniablement face à un premier projet élaboré par le groupe de travail, sa
réitération n’est en pratique guère envisageable.
Cette situation explique que les conseils municipaux préfèrent le plus souvent opter
pour une opposition plus discrète au projet, qui se caractérise par l’émission de réserves.
En pareille hypothèse, il suffit que le groupe de travail tienne compte des réserves
formulées et modifie son projet en conséquence pour que ce dernier puisse être adopté
sans avoir à être de nouveau examiné par le conseil municipal126.
SECTION II - L’ADOPTION ET LA MISE EN PLACE DE LA
REGLEMENTATION
L’étude des pouvoirs d’opposition du conseil municipal a d’ores et déjà permis
d’appréhender les contours des modalités d’adoption de la réglementation locale de
l’affichage publicitaire. Il convient désormais d’en parfaire l’analyse au travers de
l’étude des autorités compétentes pour adopter le projet de réglementation
(paragraphe 1), avant d’aborder la question des modalités de mise en place du règlement
local de la publicité (paragraphe 2).
126
CE, 31 juillet 1996, Commune d’Albertville, n°139171
39
Paragraphe 1 - Les autorités compétentes
A l’instar du pouvoir d’initiative partagé qui existe en matière de création d’un
groupe de travail,
l’adoption de la réglementation locale relève en principe de la
compétence du maire (A), lequel peut néanmoins voir sa carence palliée par une
intervention préfectorale (B) ou ministérielle (C).
A- La compétence de principe du maire
Le règlement local de l’affichage publicitaire est en principe adopté par le maire
après délibération favorable du conseil municipal127. Telle est la règle posée par
l’alinéa 4 de l’article L.581-14 C. envir. issu des dispositions de l’article 13 de la loi de
1979128.
Dans le silence des textes, et contrairement aux autorisations d’enseignes, qui sont
délivrées par le maire au nom de l’Etat129, il a été jugé que le règlement local est arrêté
par le maire au nom de la commune. Dans un arrêt du 8 décembre 2000, le Conseil
d’Etat a ainsi considéré « qu’en prenant un arrêté réglementant, sur le fondement des
articles 7 à 9 et 13 de la loi du 29 décembre 1979, la publicité sur le territoire de la
commune de Gières, le maire de celle-ci a agi en tant que représentant de la commune et
non en tant qu’agent de l’Etat »130. Cette position jurisprudentielle avait déjà été
précédemment admise, mais de manière beaucoup plus implicite, par deux arrêts rendus
le 31 juillet 1996 lesquels avaient considéré comme recevables les recours formés par
deux maires contre les annulations des arrêtés d’adoption des règlements locaux
régissant la publicité dans leurs communes131.
Cette solution s’imposait sans aucun conteste eu égard à la prédominance du rôle de
la municipalité et de son conseil dans l’élaboration du règlement local. Elle n’était
127
V. supra
« Le projet établi par le groupe de travail et qui a recueilli l'avis favorable de la commission
départementale compétente en matière de sites est arrêté par le maire après délibération du conseil
municipal »
129
L.581-21 C. envir.
130
CE, 8 décembre 2000, Commune de Gières, req. n°204422, RJE 3/2001, p. 479 comm. Ph. ZAVOLI
131
CE, 31 juillet 1996, Commune de Quétigny, req. n° 161.146, D. Envir. janvier / février 1997, n°45
p. 8 comm. P. BONFILS ; CE, 31 juillet 1996, Commune d’Albertville, n° 139171, précité
128
40
pourtant pas d’une évidence totale, puisque le Conseil d’Etat, après quelques errements
jurisprudentiels132, a désormais posé le principe suivant lequel les arrêtés de mise en
conformité des dispositifs publicitaires en infraction sont pris au nom de l’Etat133.
L’arrêté adoptant le règlement local de l’affichage publicitaire peut parfaitement être
pris par un adjoint au maire, sur délégation. Tel a été le point de droit débattu au sujet du
premier règlement local marseillais, qui avait été arrêté le 31 juillet 1987 par l’adjoint
délégué à la gestion du domaine public, sur délégation de M. le maire. La société
Dauphin avait attaqué en nullité cet arrêté, mais fut déboutée de sa demande par le
Conseil d’Etat. Ce dernier motiva son arrêt en retenant qu’ « il ressort des pièces du
dossier que M. Vignoli, adjoint délégué à la gestion du domaine public, avait reçu
délégation du maire de Marseille par un arrêté en date du 22 mai 1986 ; (…) ainsi, la
société requérante n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté du 31 juillet 1987 émane
d’une autorité incompétente »134.
Il est à ce titre intéressant de relever que le récent règlement local pris par la ville de
Marseille en remplacement de la réglementation de 1987 a été mis en application par
arrêté municipal du 16 décembre 2003, signé par l’adjointe au maire chargée des
emplacements, Martine Vassal, et non par M. le maire lui-même. Eu égard à la
jurisprudence du Conseil d’Etat précitée, ce nouveau règlement n’a fort logiquement fait
l’objet d’aucune contestation quant à la qualité de son signataire.
B- La compétence exceptionnelle du préfet
La compétence préfectorale permet l’adoption de la réglementation locale de
l'affichage publicitaire dans le cas où le conseil municipal s’opposerait ou émettrait des
réserves quant à un projet de réglementation adopté par le groupe de travail à la suite
d’un avis défavorable de la commission départementale des sites ou du conseil
municipal135. Le préfet aura dans ce cas déjà participé activement à l’élaboration du
132
CE, 14 octobre 1983, Société Promécom, DA, 1983, n°439
CE, 3 février 1992, Commune de Challes-les-Eaux, Lebon, p. 48
134
CE, 3 juillet 1995, Société anonyme Dauphin, req. n°133.505
135
L.581-14-I al. 6 C. envir. précité
133
41
projet de réglementation, ayant présenté au groupe de travail un nouveau règlement136
suite au refus de la commission ou du conseil municipal.
Le préfet est également compétent pour adopter la réglementation locale dans une
hypothèse encore plus rare en pratique, qui est celle dans laquelle le règlement local
modifierait les mesures applicables à la publicité eu égard à un règlement annexé à un
plan de sauvegarde et de mise en valeur approuvé avant le 29 juin 1983. La compétence
préfectorale est alors visée par les dispositions de l’article 13 du décret n°80-924 du
21 novembre 1980137.
C- La compétence exceptionnelle du ministre
La réglementation locale de l’affichage publicitaire peut être adoptée par arrêté
ministériel dans l’hypothèse où le maire souhaiterait passer outre une opposition ou des
réserves formulées par le conseil municipal. Dans ce cas, le maire demandera au préfet
de ne pas présenter un nouveau projet au groupe de travail, mais de faire adopter
directement le projet rejeté par le conseil municipal, par la voie d’un arrêté ministériel.
Ainsi qu’il l’a déjà été étudié, un tel coup de force est politiquement difficile à
concevoir.
Le ministre est plus fréquemment sollicité aux fins d’adopter un règlement local
instituant une zone de publicité élargie dans un secteur d’interdiction relative de la
publicité. Cette compétence dérogatoire fut instituée dans un but de protection de
l’environnement par l’article 12 du décret n°80-924 du 21 novembre 1980138.
L’arrêté ministériel constitue un acte réglementaire ne contenant pas de décision
individuelle, de sorte qu’aucune disposition n’impose que cet arrêté reçoive une
quelconque motivation. Il a donc pu être jugé que « ni la loi du 11 juillet 1979 relative à
la motivation des actes administratifs ni aucune autre disposition n’oblige les autorités
136
L.581-14-I al. 5 C. envir. précité
V. supra
138
« Lorsqu'une zone de publicité élargie est instituée en application du troisième alinéa du II de l'article
7 de la loi susvisée du 29 décembre 1979, les dispositions des alinéas 4, 5 et 6 du I de l'article 13 de cette
loi ne sont pas applicables. L'acte instituant la zone de publicité élargie est dans ce cas un arrêté
ministériel (…) »
137
42
compétentes pour instituer des zones de publicité restreinte, à motiver les décisions par
lesquelles elles fixent le régime applicable dans ces zones »139.
Bien que rendu dans une affaire au sein de laquelle la décision querellée était un
arrêté ministériel, ce jugement, de par la généralité des termes employés, semble être
transposable à l’ensemble des actes adoptant une réglementation locale de l'affichage
publicitaire, quelle que soit leur nature.
Paragraphe 2 - La publicité, l’application et la modification de la
réglementation locale
Une fois adoptée, la réglementation locale de l'affichage publicitaire doit faire l’objet
de rigoureuses mesures de publicité (A), condition sine qua non posée au contrôle de sa
bonne application par les afficheurs (B) et à une éventuelle modification ultérieure (C).
A- Les mesures de publicité applicables
L’article 8 du décret n°80-924 du 21 novembre 1980 dispose que « l'acte établissant
ou modifiant une zone de publicité autorisée, une zone de publicité restreinte ou une
zone de publicité élargie fait l'objet : 1° D'une mention au Journal officiel de la
République française et d'un affichage en mairie, s'il s'agit d'un arrêté ministériel ; 2°
D'un affichage en mairie et d'une publication au recueil des actes administratifs du
département s'il s'agit d'un arrêté du maire ou d'un arrêté préfectoral ». Ce même article
précise par ailleurs que « dans les deux cas, l'arrêté fait en outre l'objet d'une mention en
caractères apparents dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans tout le
département ».
La rédaction de ces dispositions laisse cependant perplexe puisque n’est abordé que le
formalisme relatif à la création de zones de publicité restreinte et de zones de publicité
élargie. Peut-on pour autant en déduire que l’instauration d’une zone de publicité
autorisée n’est soumise à aucune formalité de publicité ?
139
CE, 30 janvier 1991, Ministre de l’Equipement, du Logement, de l’Aménagement du Territoire et des
Transports contre Chambre Syndicale Française de l’Affichage, req. n°86.358, JCP 1991, IV, 113
43
La réponse doit clairement être négative, et la carence du décret considérée comme
une simple maladresse rédactionnelle. En effet, de toutes les zones de publicité, les
zones de publicité autorisée sont les plus dangereuses pour la protection du cadre de vie,
puisqu’elles autorisent l’affichage publicitaire dans des secteurs au sein desquels cet
affichage est prohibé par la loi de 1979. On ne peut donc qu’approuver J.-P. Strebler
d’avoir fort justement considéré qu’ « on imagine mal pourquoi les zones de publicité
autorisée ne devraient pas satisfaire aux mêmes obligations [que les autres zones] »140.
Il convient de préciser que les mesures de publicité prévues par l’article 8 du décret
de 1980 sont les seules qui puissent être exigées, à l’exclusion de tout autre formalisme
tel qu’une notification directe aux professionnels, ceci même si la commune s’était
engagée en ce sens. Il a ainsi pu être jugé que « la circonstance que la société requérante
n’avait eu connaissance que beaucoup plus tard dudit arrêté, qui ne lui a pas été notifié,
malgré ses promesses, par la ville de Pau est en effet sans incidence sur la date d’entrée
en vigueur dudit règlement, dont aucun texte ne prévoit la notification individuelle aux
professionnels concernés »141.
En ce qui concerne la définition des journaux habilités à recevoir la publication de la
réglementation locale de l'affichage publicitaire, il semble possible de raisonner par
analogie avec la publicité des plans locaux d’urbanisme, comme cela avait déjà été
effectué en ce qui concerne la publicité de la constitution du groupe de travail142.
Cette analyse est confirmée en jurisprudence par certains tribunaux administratifs
précisant que ne constituent des « journaux régionaux ou locaux diffusés dans tout le
département »143 que ceux qui reçoivent un lectorat suffisamment large et une diffusion
suffisamment étendue. Il a ainsi été jugé que le « moniteur des travaux publics (…) ne
saurait être regardée, compte tenu de la spécialisation de cette revue, destinée à un
public restreint, comme répondant aux modalités de publicité définies à l’article 8 du
140
V. J.-Ph. STREBLER, Guide juridique et pratique de l’affichage publicitaire, précité, p. 162.
TA Pau, 15 décembre 1993, Société J’affiche contre préfet des Pyrénées-Atlantiques et commune de
Pau, req. nos 93-1011 à 93-1044
142
V. supra.
143
Art. 8 du décret n°80-924 du 21 novembre 1980
141
44
décret »144. De même, la réglementation publiée dans un seul journal régional ou local,
même largement diffusé, ne remplit pas les critères posés par le décret145.
La jurisprudence interprète donc rigoureusement les critères de publication du
règlement local, considérant qu’il s’agit de conditions substantielles à sa validité. Ainsi,
un requérant, même averti de la date d’entrée en vigueur de la réglementation, pourra
faire valoir l’absence de publicité ou l’irrégularité de cette publicité afin de fonder son
action146.
Cependant, les conséquences du défaut de publication régulière sont à nuancer. En
effet, le règlement ne se trouve pas invalidé en pareille hypothèse, la seule conséquence
de cette incurie étant de ne pas faire courir le délai de prescription des actions
contentieuses engagées à l’encontre de la réglementation locale147. Ce délai de
prescription est de deux mois, et court à compter de la dernière des publications
entreprises148.
B- L’application de la réglementation locale
Le contrôle des modalités d’application du règlement local de publicité est une
compétence pouvant être exercée tant par le maire que par le préfet. L’article L. 581-27
C. envir.149 dispose en ce sens que « dès la constatation d'une publicité, d'une enseigne
ou d'une préenseigne irrégulière (…) le maire ou le préfet prend un arrêté ordonnant,
dans les quinze jours, soit la suppression, soit la mise en conformité avec ces
144
TA Paris, 8 juillet 1993, Société Dauphin OTA, req. nos 93-01078/7, 93-01080/7 et 93-01082/7
TA Rouen, 29 juin 1994, Union des Chambres Syndicales de la Publicité Extérieure, req. n°91-203
146
V. TA Paris, 8 juillet 1993, Société Dauphin OTA, précité : « le moyen présenté en défense tiré de ce
que la requérante aurait été avertie à deux reprises de la date d’entrée en vigueur du règlement
communal de publicité ne saurait être utilement soulevé dès lors que la connaissance acquise d’un acte
réglementaire ne saurait suppléer l’absence de publication ou une publicité irrégulière ».
147
V. TA Rouen, 29 juin 1994, Union des Chambres Syndicales de la Publicité Extérieure, req. n°91203, précité ou encore TA Paris, 9 mars 1995, Chambre syndicale française de l’Affichage, req. n°9304424/7 a contrario.
148
V. à titre d’illustration : CAA Marseille, 1ère chambre, 30 janvier 2003, Commune de Fréjus,
n°99MA00568 : « l’arrêté municipal du 29 décembre 1992 réglementant la publicité sur le territoire de
la commune de Fréjus a été publié au recueil des actes administratifs du département du Var le 31
janvier 1993 ; qu’il suit de là que la requête de la chambre syndicale française de l’affichage, enregistrée
au greffe du tribunal administratif de Nice le 31 mars 1993, n’était pas tardive ».
149
Anciennement art. 24 de la loi de 1979.
145
45
dispositions, des publicités, enseignes ou préenseignes en cause, ainsi que, le cas
échéant, la remise en état des lieux ».
Les dispositions de ce même article prévoient également que « cet arrêté est notifié à
la personne qui a apposé, fait apposer ou maintenu après mise en demeure la publicité,
l'enseigne ou la préenseigne irrégulière. Si cette personne n'est pas connue, l'arrêté est
notifié à la personne pour le compte de laquelle ces publicités, enseignes ou
préenseignes ont été réalisées ».
Le contrôle de la bonne application du règlement local de publicité est donc partagé
et le législateur n’a pas jugé utile de procéder à une décentralisation totale des
compétences en la matière : si la plupart des arrêtés sanctionnant les affichages
irréguliers sont en pratique pris par les maires, les préfets disposent, au nom de l’Etat, de
la même compétence.
Il convient par ailleurs de relever que le Conseil d’Etat a eu à de multiples reprises à
trancher la question de savoir si le maire, en sanctionnant les dispositifs publicitaires
enfreignant la réglementation locale, agissait en son nom ou en celui de l’Etat. Or, s’il a
pu estimer que la réglementation locale de l'affichage publicitaire était adoptée par le
maire au nom de la commune150, il considère de manière constante que les interventions
du maire à l’encontre de dispositifs publicitaires irréguliers sont réalisées au seul nom de
l’Etat.
Il a en ce sens été jugé que « lorsqu'il prend (...) un arrêté mettant en demeure une
société d'affichage et de publicité de supprimer des dispositifs publicitaires, le maire agit
au nom de l'État »151.
150
V. CE, 8 décembre 2000, précité.
CE, 15 décembre 1997, Commune du Petit-Quevilly, req. n° 164.217. V. également l’arrêt du CE,
29 juillet 1998, Commune de Martigues, req. n° 169.664 : « Considérant que lorsqu'il prend (...) un
arrêté mettant demeure une société d'affichage et de publicité d'enlever des panneaux d'affichage, le
maire agit au nom de l'État ; qu'il suit de là que la commune de Martigues n'a pas qualité pour faire appel
du jugement du 14 mars 1995 par lequel le tribunal administratif de Marseille a annulé, à la demande de
la société Affichage Giraudy, les six arrêtés en date du 28 avril 1991 par lesquels le maire de Martigues
l'a mise en demeure de déposer six dispositifs publicitaires (...) ».
151
46
Les conditions d’application du règlement local de publicité sont donc
particulièrement révélatrices de la volonté inachevée du législateur de décentraliser les
compétences en matière de préservation du cadre de vie et d’encadrement de l’affichage.
Le contentieux publié démontre une implication plus forte des maires en la matière, et
pourtant l’Etat demeure, non sans quelques artifices, récipiendaire de nombreuses
compétences.
C- Les conditions de modification de la réglementation locale
La réglementation locale de l'affichage publicitaire est par essence de nature
évolutive. Elle doit en effet s’adapter sans cesse aux modifications apportées à la
configuration urbaine, aux nouvelles prescriptions légales protectrices du cadre de vie
telles la loi du 2 février 1995152, mais aussi aux moyens détournés utilisés par les
publicitaires pour s’adapter aux mesures prévues par le règlement local, voire les
contourner.
La récente refonte du règlement de la publicité extérieure de la ville de Marseille
traduit parfaitement ces contingences, lesquelles sont reprises au sein du rapport de
présentation du règlement local de publicité de 2003153. Quinze ans après son adoption,
le premier règlement marseillais n’était plus à même de satisfaire aux exigences
légitimes de la population.
Il a donc fallu refondre intégralement ce texte en homogénéisant le zonage
préexistant, en harmonisant les supports publicitaires avec le bâti qui leur sert de
support, en créant des espaces de transition entre les zones protégées et les zones plus
permissives, en considérant de manière autonome les problématiques spécifiques
afférant à la publicité lumineuse et en réduisant globalement la densité publicitaire154.
152
JORF 3 février 1995, p. 1840 à 1856
Dossier de presse émis par la Direction des Emplacements, pour la présentation du projet de
règlement adopté par le conseil municipal le 15 décembre 2003 et mis en application par un arrêté
municipal n°03/288/SG du 16 décembre 2003.
154
Le nouveau règlement de la publicité à Marseille est disponible sur le site Internet de la ville :
http://www.mairie-marseille.fr/vivre/info/empladoc.htm
153
47
Les modifications apportées au précédent règlement sont donc si vastes que le titre de
la nouvelle réglementation, « modification du règlement local de publicité du 31 juillet
1987 » apparaît en pratique assez théorique. Le dossier de presse le précise, « le
nouveau règlement local sur la publicité ne consiste pas à dépoussiérer ou rafraîchir la
réglementation de 1987 ». Nous sommes donc bel et bien en présence d’un nouveau
règlement.
L’exemple marseillais illustre ainsi parfaitement ce que sont classiquement les
modifications apportées : il s’agit généralement de refontes totales.
Cette situation a été parfaitement anticipée par la loi de 1979, laquelle disposait en
son article 13155 que « la délimitation des zones et les prescriptions qui s'y appliquent
peuvent être modifiées dans la forme prévue pour leur établissement ». Ainsi, toute
modification du règlement local, qui, il est vrai, constitue généralement un remaniement
radical, doit être soumise aux mêmes conditions et formalités que la première création
d’une réglementation.
L’engagement de la procédure de révision de la réglementation doit donc faire l’objet
d’une publicité à même de permettre aux divers intervenants invités à participer au
groupe de travail de se manifester, sous peine d’irrégularité de la procédure.
Il a en ce sens été jugé que « le groupe de travail qui a préparé le projet de
modification de l’arrêté du 7 février 1992 portant réglementation de la publicité sur le
territoire de la commune de Longjumeau est celui qui avait préparé l’arrêté précité ; Que
les formalités prévues (…) qui ont pour objet de permettre aux représentants des
professions directement intéressées qui n’auraient pu être associées aux travaux du
groupe de travail précédemment constitué d’avoir connaissance du projet de
modification de la réglementation et de demander à être associés à la préparation du
nouveau projet, n’ont pas été respectées ; (…) l’arrêté du 4 février 1994 est intervenu à
la suite d’une procédure irrégulière »156. Ainsi, « les dispositions (…) de l’article 13 de
la loi du 29 décembre 1979 aux termes desquelles la délimitation des zones et les
155
Art. L. 581-14-I al. 7 C. envir.
TA Versailles, 6 décembre 1995, Union des Chambres Syndicales de la Publicité Extérieure contre
Commune de Longjumeau et Préfet de l’Essonne, req. nos 92-5811 et 94-4891
156
48
prescriptions qui s’y appliquent peuvent être modifiées dans les formes prévues pour
leur établissement ne sauraient être regardées, en tout état de cause, comme dispensant
de cette exigence d’une nouvelle délibération et d’un nouvel arrêté en cas de création
d’une ou de zones en supplément de celles qui existaient déjà »157.
Cependant, ce principe n’exclut pas que le groupe de travail préparant le nouveau
projet de réglementation locale de l'affichage publicitaire puisse être le même que celui
qui avait préparé le premier. Encore faut-il en pareille hypothèse que la délibération du
conseil municipal demandant la modification du règlement local ait été correctement
publiée, qu’aucune demande de participation au groupe de travail n’ait été formulée, que
le conseil municipal n’ait pas été renouvelé, que l’organisation des services de l’Etat
n’ait pas été modifiée et qu’aucun événement de nature à empêcher la réunion du groupe
de travail précédemment constitué ne soit intervenu158.
157
TA Poitiers, 1ère ch., 8 décembre 1993, Union des Chambres Syndicales de la Publicité Extérieure et
SARL B.S . Communication contre Maire de Poitiers, req. nos 922150 et 922151, précité
158
TA Pau, 17 novembre 1993, Société Avenir Havas Media contre commune de Jurançon et préfet des
Pyrénées-Atlantiques, req. n°92-1696
49
CONCLUSION DE LA PREMIERE PARTIE : LA LOI DE 1979,
UNE TENTATIVE AUDACIEUSE DE DECENTRALISATION
PREMATUREE
Ainsi qu’il l’a été détaillé, la réglementation locale de l'affichage publicitaire
constitue la résultante d’une procédure particulièrement longue et complexe, laquelle
s’explique par la situation juridique atypique de la loi de 1979. Alors que les autorités
locales furent quasiment exclues de la réglementation de l’affichage sous l’empire de la
loi de 1947, le législateur de 1979 souhaita au contraire faire des communes « le fer de
lance du dispositif juridique »159, « les maîtres d’œuvres de la politique de l’affichage
dans leurs limites territoriales »160.
Cette volonté se traduit par l’initiative essentiellement communale de la
réglementation locale, la présidence du groupe de travail par le maire ou encore la
délibération du conseil municipal comme prélude à l’adoption du projet. Sous ces
aspects, la loi de 1979 donne « une pleine responsabilité aux collectivités locales en la
matière »161. Cependant, il convient aussitôt de nuancer ce propos, puisque l’ensemble
des divers niveaux de conception et d’adoption du projet de réglementation
locale demeurent malgré tout, au moins partiellement, partagés avec l’Etat et ses
représentants : l’initiative de la procédure, compétence de principe du maire mais
également, plus exceptionnellement, du préfet ; la structure du groupe de travail, lequel
comporte, comme un symbole, des représentants de l’Etat et des communes en nombre
égal ; les consultations préalables à l’adoption auprès de commissions dans lesquelles
les représentants de l’Etat côtoient ceux des intérêts locaux ; l’adoption du projet par le
maire, lequel peut toutefois se voir dépossédé de ses pouvoirs dans certaines hypothèses
par le préfet ou le ministre.
L’intégralité de la procédure traduit donc, à quelque niveau que l’on se place, une
forme de malaise du législateur, comme un souhait intime de donner naissance à une
159
J.-Y. VINCENT, l’espace de la ville et la publicité, LPA, 1994, n°83, p. 23
J.-Y. VINCENT (dir.), l’affichage, l’environnement et le droit, Economica, 1986, p. 3
161
Avis CECCALDI-PAVARD, doc. Sénat, n°459, session 1977-1978, p. 11
160
50
procédure décentralisée, souhait immédiatement tempéré en pratique par la
reconnaissance de pouvoirs non négligeables à l’Etat et à ses représentants.
Cette forme de compromis permanent s’explique par le contexte juridique qui a
entouré la genèse de la loi de 1979. A l’époque en effet, le mouvement décentralisateur
était en germe au sein de la doctrine, mais n’était nullement entré dans le droit positif162,
puisque les lois de décentralisation des 7 janvier 1983163 et 22 juillet 1983164 portant
transfert de compétence en matière d’urbanisme n’avaient pas encore été adoptées.
La loi de 1979, législation décentralisatrice avant l’heure, aurait indéniablement
gagné en clarté si elle avait pu anticiper l’essor décentralisateur des lois postérieures.
Elle comporte ainsi une philosophie décentralisée165 qui dans la pratique n’a parfois pas
les conséquences qu’elle mériterait d’avoir. Cependant, il convient de préciser que si les
textes demeurent inchangés, tel n’est pas le cas de la jurisprudence.
Ainsi, par un arrêt du 8 décembre 2000166, le Conseil d’Etat a-t-il pu juger que le
règlement local est arrêté par le maire au nom de la commune, alors qu’il était
auparavant constant que cette compétence était exercée au nom de l’Etat. Cette
évolution prend toute sa dimension dans le présent débat : si la loi de 1979 n’était pas
réellement une loi de décentralisation de l’affichage publicitaire elle tend aujourd’hui à
être interprétée comme tel. Ainsi, l’affirmation de Ph. Zavoli selon laquelle « que l’on
soit en présence d’une réglementation nationale ou locale de l’affichage, le maire agit
toujours au nom de l’Etat »167, si elle était parfaitement fondée il y a quelques années, ne
l’est plus aujourd’hui.
De manière purement jurisprudentielle, la philosophie de la loi originelle est donc
aujourd’hui reprise avec succès dans les prétoires, ce qui ne doit pas pour autant laisser
croire que la décentralisation règne désormais sur la réglementation locale de l'affichage
162
V. J. CHAPUISAT, Décentralisation et urbanisme, AJDA, 1984, p. 315
Loi n° 83-8 publiée au JORF du 9 janvier 1983
164
Loi n° 83-663 publiée au JORF du 23 juillet 1983
165
L’expression est utilisée par J.-Y. VINCENT, L’espace de la ville et la publicité, AJDA, précité, p. 25
166
V. supra
167
Ph. ZAVOLI in le droit de l’affichage ou la difficile réglementation d’un moyen de communication de
masse par le droit public, précité, p. 408.
163
51
publicitaire. La loi du 2 février 1995168, dite loi Barnier, tendrait même à démontrer le
contraire169, puisque cette dernière soumet la création ou la modification de certains
supports publicitaires à une déclaration conjointe auprès du maire et du préfet, voire au
seul préfet en ce qui concerne les enseignes lumineuses à faisceau de rayonnement
laser170.
L’adoption de cette loi a été particulièrement houleuse, puisqu’il était originairement
prévu que le maire serait seul destinataire de la déclaration. Ce n’est qu’au bénéfice d’un
amendement, repris par le rapporteur du projet, M. Vernier, que l’assemblée adopta
finalement le principe d’une double déclaration. Confirmée par le Sénat, cette
disposition du projet de loi sera par la suite supprimée par l’assemblée en seconde
lecture pour être finalement réintroduite par la commission mixte paritaire171.
La procédure d’élaboration d’un règlement local de l'affichage publicitaire demeure
donc tiraillée entre une très naturelle influence communale, et un contrôle étatique
quelque peu artificiel, ce qui nuit clairement à la compréhension de la règle de droit et
donc à son efficience. Souhaitons qu’une future refonte de la loi de 1979 tienne compte
de ces griefs et assume une réelle décentralisation des compétences en matière
d’affichage au profit des communes, lesquelles sont sans conteste les plus à même de
concevoir et d’appliquer la réglementation la plus adaptée à leurs besoins.
168
JORF 3 février 1995, p. 1840 à 1856
V. D. Envir., avril 1996, n°37, pp. 15-17 ; P.A., 4 août 1995, n°93, pp. 8-14 ; JCP E, Etudes et
chroniques, 1995, n°18, pp. 195-200
170
Art. 17 de la loi du 2 février 1995
171
Sur ce parcours chaotique et sur les dispositions de la loi, v. JCP E, Etudes et chroniques, 1995, n°18,
pp. 195-200
169
52
TITRE II – LE CONTENU DE LA
REGLEMENTATION LOCALE : UN
ENSEMBLE PROTEIFORME SOUMIS AU
CONTROLE DU JUGE ADMINISTRATIF
La réglementation locale de l'affichage publicitaire prend la forme d’un ensemble
complexe de dispositions soumettant, en fonction des zones considérées, l’affichage
publicitaire à de multiples critères aux fins de le rendre moins attentatoire au cadre de
vie. Conscient des dérives que pourrait engendrer une réglementation limitée aux seules
affiches publicitaires, le législateur a étendu le champ de compétence des communes à la
définition de règles limitant l’expansion des enseignes, préenseignes et permettant la
naissance de dispositions spécifiques applicables au mobilier urbain. Cet ensemble de
dispositions octroi aux communes qui en font le choix la possibilité d’adapter au mieux,
par le biais d’un zonage détaillé, les exigences de préservation de l’environnement et les
besoins de visibilité des afficheurs (chapitre I).
Cette recherche permanente de consensus entre deux intérêts divergents est placée
sous le contrôle du juge administratif. Il lui incombe une tâche particulièrement délicate,
puisqu’à la satisfaction de l’objectif légal de protection du cadre de vie répond la
nécessité de préserver la liberté de l’affichage, composante de la liberté d’expression
constitutionnellement protégée et condition substantielle posée à l’effectivité de la
liberté du commerce et de l’industrie (chapitre II).
53
CHAPITRE I – LE ZONAGE, UN ENSEMBLE DE
DISPOSITIONS SPECIFIQUES FACTEUR
D’ADAPTATION AUX CONDITIONS LOCALES
En prévoyant la possibilité de créer des zones de publicité réglementée, le législateur
de 1979 a donné aux communes un moyen particulièrement efficace d’adapter les
dispositions du régime national de la publicité aux spécificités locales de
l’agglomération et de sa périphérie. Cette adaptation prend la forme d’un zonage, total
ou partiel, de la commune par le biais de secteurs au sein desquels l’affichage sera
soumis à des conditions particulières, et pour l’édiction duquel les municipalités
disposent d’une grande latitude. Ces zones appartiennent à trois catégories obéissant
chacune à des critères juridiques propres. Il s’agit des zones de publicité restreinte, des
zones de publicité élargie et des zones de publicité autorisée, dont l’étude fera l’objet
des premiers développements du présent chapitre (section I). Conscient du fait que le
zonage du territoire communal ne serait pas à même de résoudre l’ensemble des
problèmes complexes liés à l’affichage publicitaire et aux formes variées qu’il peut
revêtir, le législateur a également permis aux autorités locales de définir un corpus de
règles complémentaires de la définition des zones de publicité réglementée (section II).
SECTION
I
-
LA
DIVERSITE
DES
ZONES
DE
PUBLICITE
ENVISAGEABLES
Aux termes de la loi, chaque commune a la possibilité d’adopter une réglementation
locale de l'affichage publicitaire qui lui soit propre, et d’adapter ainsi aux conditions
locales les critères posés par le législateur. Ce dernier s’est contenté de déterminer les
lieux susceptibles de recevoir une telle réglementation ainsi que les formes globales
qu’elle doit revêtir, laissant ainsi une grande latitude de création aux groupes de travail.
Les possibilités de zonage sont particulièrement variées, et peuvent comporter trois
types de régimes distincts : Celui des zones de publicité restreinte (paragraphe 1), des
zones de publicité élargie (paragraphe 2) et des zones de publicité autorisée
(paragraphe 3).
54
Paragraphe 1 - Les zones de publicité restreinte
Ne pouvant être créées qu’à certaines conditions (A), les zones de publicité restreinte
soumettent l’affichage publicitaire à un régime plus restrictif que celui issu de la
réglementation nationale (B).
A- La délimitation et les critères de création des zones de publicité
restreinte
Il résulte des dispositions de l’article L.581-11 C. envir. que le règlement local créant
une zone de publicité restreinte y soumet l’affichage publicitaire à des contraintes plus
strictes que celles issues des dispositions du régime national. Ce dernier interdisant par
principe l’affichage hors des agglomérations, les zones de publicité restreinte ne peuvent
donc fort logiquement être instituées qu’en agglomération172, le législateur ayant pris
soin de préciser que le zonage ne doit pas nécessairement couvrir l’ensemble du
territoire de la commune173, et la jurisprudence ayant interprété la loi en ce sens que
l’ensemble de l’agglomération peut être couverte par une ou plusieurs zones de publicité
restreinte174, sans pour autant que cela ne soit une obligation175. Par ailleurs, la création
des zones de publicité restreinte doit être principalement motivée par la protection du
cadre de vie.
La définition des notions d’agglomération (1) et de protection du cadre de vie (2)
s’avère donc fondamentale, afin d’appréhender avec clarté la nature des zones
susceptibles de recevoir une limitation de l’affichage publicitaire.
172
CE, 10 février 1995, Union des Chambres Syndicales de la Publicité Extérieure, req. n° 143.663 :
« (…) des zones de publicité restreinte ne peuvent être légalement instituées hors des limites des
agglomérations telles qu’elles sont définies par le Code de la route (…) ; (…) les zones de publicité
restreinte (…) s’étendaient au-delà des limites de l’agglomération ainsi définies de la communes (…) les
dispositifs dudit arrêté sont, dans cette mesure, entachées d’une erreur de droit ».
173
Article L.581-10 C. envir. : « Dans tout ou partie d'une agglomération, il peut être institué, selon la
procédure définie à l'article L.581-14, des zones de publicité restreinte ou des zones de publicité élargie,
où la publicité est soumise à des prescriptions spéciales fixées par les actes instituant lesdites zones ».
174
TA Pau, 14 avril 1992, SARL J’affiche contre Commune de Lons, req. n° 48G88
175
TA Paris, 10 mars 1994, Société Sayag Electronic, req. nos 90-03832/7 et 90-08260/7, confirmé par
TA Paris, 8 février 1996, Société Sayag Electronic, req. n°89-05209/7, précités
55
1- La notion d’agglomération comme clef de voûte de la délimitation des zones de
publicité restreinte
Eu égard à l’importance du concept d’agglomération pour la délimitation des zones
de publicité restreinte, il convient de préciser cette notion, laquelle est un élément
central de la loi de 1979176, permettant d’apprécier le principe de la légalité ou de
l’illégalité de la présence d’affiches publicitaires.
Il résulte des dispositions de l’article L.581-7 C. envir.177 que la définition de
l’agglomération doit être recherchée par référence aux dispositions des « règlements
relatifs à la circulation routière », ce que confirme en tant que de besoin une réponse
ministérielle du 29 février 1988178 précisant également que l’agglomération telle
qu’appréhendée par la loi de 1979 est définie par les dispositions du Code de la route179,
et notamment son article R. 110-2. L’agglomération désigne donc « un espace sur lequel
sont groupés des immeubles bâtis rapprochés et dont l’entrée et la sortie sont signalés
par des panneaux placés à cet effet le long de la route qui le traverse ou qui le borde »180.
Toutefois, la jurisprudence181 accorde une prédominance au critère matériel de cette
définition, c'est-à-dire à l’existence d’immeubles bâtis rapprochés, par rapport au critère
formel, à savoir l’existence de panneaux de signalisation ad hoc. Le Conseil d’Etat a
ainsi pu juger dans un arrêt du 28 septembre 1998182 qu’ « (…) alors même que le maire
d’Hérouville-Saint-Clair n’aurait pas pris d’arrêté délimitant l’agglomération et
qu’aucun panneau ne signalait l’entrée et la sortie de l’agglomération, les parcelles sur
lesquelles étaient implantés les panneaux de la société Afficaen étaient incluses dans un
espace sur lequel étaient groupés des immeubles bâtis rapprochés, devant donc être
inclus dans l’agglomération de la commune (…) ». Cette jurisprudence doit être
considérée comme établie, puisqu’elle a été confirmée deux ans plus tard par un arrêt du
176
Pour une illustration pratique relative à l’interprétation de la notion d’agglomération aux fins
d’application de la loi de 1979, v. CE, 17 mai 1991, JCP 1991, IV, 323.
177
Anciennement art. 6 de la loi de 1979.
178
Citée in La publicité et la loi, Pierre GREFFE et François GREFFE, Litec, 9ème éd., 2000, p. 544
179
V. également en tant que de besoin les termes de l’arrêt CE, 10 février 1995 précité.
180
Code de la route, art. R. 110-2
181
Le juge administratif étant parfaitement compétent pour qualifier une zone d’agglomération, v. CE,
2 mars 1990, Ministre de l’urbanisme, du logement et des transports contre SociétéPubli-System, req. n°
68.134.
182
CE, 28 septembre 1998, Société Afficaen, req. n° 161268, RJE 3/2000, p. 475 et s.
56
19 avril 2000183 aux termes duquel « pour l’application des dispositions de la loi du
29 décembre 1979, doit être regardé comme zone d’agglomération un espace sur lequel
sont groupés des immeubles bâtis rapprochés, alors même que sa délimitation n’aurait
pas été opérée au titre du Code de la route »184. Il résulte par ailleurs de ce même arrêt
qu’une voie de circulation peut avoir un caractère d’agglomération sur l’un de ses côtés
et non sur l’autre185.
Certains tribunaux administratifs opèrent cependant une regrettable confusion entre la
notion d’agglomération et celle de « territoire communal »186, laquelle ne saurait qu’être
fermement critiquée : une zone de publicité restreinte ne peut être créée qu’au sein d’une
agglomération, laquelle ne peut en aucun cas se confondre avec la notion, bien plus
vaste, de territoire communal.
2- La protection du cadre de vie comme critère essentiel de création des zones de
publicité restreinte
Il résulte de l’esprit de la loi de 1979 que le but poursuivi par la réglementation de
l’affichage publicitaire doit être la protection du cadre de vie. Ainsi, ladite loi précise
sans équivoque en son article 2, repris au sein du Code de l’environnement187 : « afin
183
CE, 19 avril 2000, SARL Affipub, req. n° 168166, RJE 3/2001, p. 480 et s.
V. aussi dans le même sens bien que légèrement moins explicite : CAA Marseille, 2ème ch., 22 janvier
2002, req. nos 98MA00941 et 98MA00942.
185
Ibid. : « qu’il ressort des pièces du dossier que [les supports publicitaires] sont situés sur des parcelles
non construites côté est de la RN 1112 (…) lesquelles ne présentaient pas à la date des arrêtés attaqués,
le caractère d’un espace sur lequel sont groupés des immeubles bâtis rapprochés, qui aurait dû être
inclus dans l’agglomération de la commune de Bézier et ce, alors même que l’espace situé du côté ouest
de la RN 1112, comprenant des immeubles bâtis rapprochés, doit être regardé comme inclus dans ladite
agglomération ». V. également en ce sens TA Strasbourg, 29 août 1997, Société Giraudy c/Préfet du
Bas-Rhin et ville de Haguenau, req. n° 96-992 : « [...] Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que
les panneaux litigieux étaient implantés sur le côté droit de la route de Schweighouse en direction de
Haguenau et après le panneau marquant l'entrée dans l'agglomération, dans une zone éloignée des
premières habitations situées de ce côté de la voie ; que si des immeubles étaient implantés sur le côté
gauche de la route, en face des panneaux litigieux, cette circonstance ne permet pas de considérer que
les panneaux étaient installés dans l'agglomération de Haguenau dès lors que dans la zone litigieuse,
nettement délimitée par la voie publique, ne se trouvait aucun groupement d'immeubles bâtis
rapprochés ; que c'est donc à bon droit que par les arrêtés attaqués le maire de Haguenau a mis en
demeure la société requérante de les supprimer ».
186
V. sur cette confusion : TA Pau, 3 mars 1992, SA Dauphin OTA contre Commune de Guéthary et
Préfet des Pyrénées Atlantiques, req. n° 90-532 ; TA Pau, 14 avril 1992, SARL J’affiche contre
commune de Lons, req. n°48G88, précité ; TA Versailles, 25 octobre 1994, Union des Chambres
Syndicales de la Publicité extérieure contre Commune de Juvisy-sur-Orge, req. n° 89-4746.
187
L.581-2 C. envir.
184
57
d'assurer la protection du cadre de vie, le présent chapitre fixe les règles applicables à la
publicité, aux enseignes et aux préenseignes, visibles de toute voie ouverte à la
circulation publique (…) ». Ainsi, la définition de zones de publicité restreinte doit
nécessairement poursuivre un objectif de protection du cadre de vie188.
Il a donc fort logiquement été précisé en jurisprudence que la création de zones de
publicité restreinte est de libre initiative, et qu’elle n’a pas à être motivée par la
sauvegarde d’un patrimoine culturel ou naturel remarquable de sorte qu’une
agglomération ne présentant aucun caractère particulier peut parfaitement délimiter sur
son territoire une zone restreignant la densité de l’affichage publicitaire189. Il en va de
même de zones très industrialisées, ce facteur n’empêchant nullement que soit définie
une zone de publicité restreinte190. Cette solution est assurément à approuver,
puisqu’elle permet de recréer un cadre de vie décent au sein d’agglomérations qui
l’auraient perdu, ce qui obéit sans aucun doute à l’esprit de la loi.
Plus critiquable sont certains jugements qui recherchent si l’instauration de zones de
publicité restreinte sévères se justifie par des facteurs locaux particuliers191. Cette
recherche n’a, aux termes de la loi, pas à être effectuée, et ne semble donc aucunement
se justifier, apportant une confusion regrettable dans la lecture d’un texte dont la
compréhension n’est déjà guère aisée.
Cependant, il n’est pas exclu que d’autres motivations que la seule protection du
cadre de vie puissent être invoquées. Il en est principalement ainsi de la sécurité de la
circulation routière192, laquelle semble parfaitement pouvoir contribuer à justifier la
188
TA Pau, 18 mars 1994, Commune d’Anglet, req.n°93/1282 cité par Ph. ZAVOLI in Le droit de
l’affichage, La justice au quotidien, éd. l’Harmattan, 2002, p. 41.
189
CE, 31 juillet 1996, Commune de Quétigny contre Union des Chambres Syndicales de la Publicité
Extérieure, précité, JCP 1997 II n°22 770 note J.-Ph. STREBLER
190
CE, 29 juillet 1998, Commune d’Anglet contre Chambre syndicale française d’affichage, req.
n° 158646, juris-classeur envir. mise à jour 1999, n°120.
191
TA Pau, 17 novembre 1993, Société Avenir Havas Média contre commune de Jurançon et préfet des
Pyrénées-Atlantiques, req. n° 92-1696, précité, faisant référence aux coteaux entourant la commune.
V. aussi TA Marseille, 2 décembre 1993, Société Affichage Giraudy contre Etat, par Préfet des Bouches
du Rhône et commune de Gréasque, req. n°93-3145, précité, faisant référence à la forte proportion de
surface boisée sur le territoire de la commune.
192
V. CE, 10 novembre 1997, Commune du Grand-Quevilly, req. n°161658 précité, RJE 4/1998,
pp. 517-524 : « Considérant que le détournement de pouvoir allégué n’est pas établi ; que la circonstance
que l’arrêté attaqué aurait également pour effet d’améliorer la circulation routière n’est pas révélatrice
d’un tel détournement ».
58
création de zones de publicité restreinte193. Une telle solution s’explique historiquement
par le fait qu’avant la loi de 1979, un décret du 11 février 1976 avait déjà réglementé
l’affichage publicitaire dans les agglomérations, non pas dans un but de protection du
cadre de vie mais à des fins de sécurité routière. Compte tenu de la grande contrariété de
dispositions existant entre les deux textes, nombre d’articles du décret de 1976 furent
soit implicitement abrogés194, soit durent être combinés195 avec les dispositions de la loi
de 1979.
Loin de constituer une révolution, cette tendance à l’accueil de motivations autres que
celles liées à la protection du cadre de vie n’est en réalité nullement contraire à l’esprit
de la loi de 1979 et à ses décrets d’application196. Il est en effet constant qu’une
réglementation restreignant l’affichage publicitaire au sein d’une agglomération a
toujours pour but, au moins partiel, la volonté de protéger le cadre de vie des habitants
et l’esthétique globale de la ville. Ainsi, si d’autres préoccupations peuvent motiver les
instigateurs du règlement local, comme par exemple la volonté d’améliorer la sécurité
routière, ces préoccupations ne seront jamais exclusives d’une volonté de protection de
l’environnement.
193
V. aussi CE 13 novembre 1992, Société Affichage Fiacchetti, Leb., T, p.727 et le commentaire de
Ph. Zavoli sous CAA Bordeaux 28 mai 2002 et CAA Paris, 12 novembre 2002 in RJE 3/2003, pp. 365367.
194
Il en est par exemple ainsi des dispositions de l’article 7 du décret de 1976 qui autorisait le
stationnement des véhicules publicitaires sur les voies publiques alors que le décret du 6 septembre
1982, pris en application de la loi de 1979, leur interdit de stationner ou de séjourner en des lieux où ils
sont visibles d’une voie ouverte à la circulation publique.
195
Il en est par exemple ainsi des dispositions de l’article 8 de la loi de 1979 qui admet la publicité en
agglomération alors que l’article 9 du décret de 1976 l’interdit à moins de 40 mètres des voies rapides
dès lors qu’elle est visible de celles-ci.
196
Ainsi, le décret n°80-923 du 21 novembre 1980 interdit en son art. 9 dans les agglomérations de plus
de 10.000 habitants, ou dans les ensembles multicommunaux de plus de 100.000 habitants, les
dispositifs publicitaires non lumineux scellés au sol « si les affiches sont visibles d’une autoroute ou
d’une bretelle de raccordement à une autoroute ainsi que d’une route express, d’une déviation ou voie
publique situées hors agglomération. ». Il convient par ailleurs de relever que le CE a récemment eu à
connaître de la question de savoir si le terme « hors agglomération » s’appliquait à l’ensemble des voies
visées à l’article 9 du décret. Par un arrêt du 12 décembre 2003, Société Trihept, req. n° 253.906, il a été
jugé que « les termes « hors agglomération » (…) doivent être regardés comme concernant les seules
déviations et voies publiques et comme ne s’appliquant pas aux autoroutes, aux bretelles de
raccordement ni aux routes express ». Il en résulte que dans les agglomérations de plus de 10.000
habitants, ou dans les ensembles multicommunaux de plus de 100.000 habitants, les dispositifs
publicitaires scellés au sol ou implantés directement sur le sol sont interdits dès qu’ils sont visibles d’une
autoroute, qu’elle soit située ou non hors agglomération. V. sur ce point les concl. I. DE SILVA sous CE
12 décembre 2003, in BJCL, juin 2004, n° 6/04, pp. 413 à 415.
59
Au cas particulier où un panneau publicitaire venait à perturber la sécurité des
usagers du réseau routier, ce dernier ferait l’objet d’une mesure individualisée197
parfaitement étrangère aux règlements globaux que constituent les zones de publicité
réglementée.
B- Le régime juridique applicable aux zones de publicité restreinte
Ainsi qu’il l’a été précédemment évoqué, il résulte des dispositions de l’article L.58111 C. envir. que « l’acte instituant une zone de publicité restreinte y soumet la publicité
à des prescriptions plus restrictives que celles du régime fixé en application de l'article
L.581-9 », lequel renvoi à un décret précisant les dispositions applicables au niveau
national. Les dispositifs publicitaires installés avant la mise en place de ladite zone
doivent être mis en conformité avec le règlement adopté dans un délai de deux ans à
compter de son entrée en vigueur198.
Par ailleurs, l’article L.581-11 C. envir. précise que la réglementation locale de
l'affichage publicitaire peut en outre « déterminer dans quelles conditions et sur quels
emplacements la publicité est seulement admise », et « interdire la publicité ou des
catégories de publicités définies en fonction des procédés et des dispositifs utilisés ».
Les prescriptions adoptées peuvent ainsi recouvrir une très grande variété de formes,
consistant à appliquer des normes de surface ou de hauteur aux affiches publicitaires199,
à poser des normes d’interdistance entre panneaux200, des normes de recul par rapport
197
Pour une illustration de ce pouvoir général de police de la circulation du maire, v. art. L.2213-1
CGCT, et CE, 10 juin 1998, Société Sopremo, req. n° 147907 ou encore CE, 23 juin 1999, Société Long,
req. n° 148671, RJE 3/2001, p. 483.
198
L.581-43 C. envir. : « Les publicités, enseignes et préenseignes, qui ont été mises en place avant
l'entrée en vigueur des actes pris pour l'application des articles L.581-4, avant-dernier alinéa, L.581-7,
L.581-8, L.581-10 et L.581-18, deuxième et troisième alinéas et qui ne sont pas conformes à leurs
prescriptions, ainsi que celles mises en place dans des lieux entrés dans le champ d'application des
articles L.581-4, L.581-8 et L.581-44 en vertu d'actes postérieurs à leur installation, peuvent, sous
réserve de ne pas contrevenir à la réglementation antérieure, être maintenues pendant un délai de deux
ans à compter de l'entrée en vigueur des actes précités ».
199
TA Versailles, 6 décembre 1994, Société Avenir Publicité contre Préfet du Val d’Oise, req. n° 894733
200
V. à ce titre les dispositions du règlement de la ville de Marseille du 16 décembre 2003 pour les
zones de publicité restreinte 3C et 4, et pour une application contentieuse : TA Grenoble, 6 novembre
1991, SARL Publis-Route contre Commune d’Annecy, req. n° 89-763
60
aux voies publiques201, ou encore, sous certaines réserves, à interdire totalement certains
procédés publicitaires202.
Le législateur de 1979 a donc entendu confier une très grande latitude créatrice au
groupe de travail chargé de l’élaboration du règlement local de la publicité. En ce sens,
il est même prévu que certains cas d’interdiction de l’affichage publicitaire puissent être
levés au sein des zones de publicité restreinte. Au nom de l’équilibre global de la
réglementation certaines dispositions d’un règlement local se voulant protecteur du
cadre de vie peuvent donc passer outre des interdictions contenues dans le régime
national.
Il en est ainsi, aux termes de l’article L.581-8 C. envir., des interdictions de publicité
au sein des agglomérations dans les zones de protection délimitées autour des sites
classés ou autour des monuments historiques classés, dans les secteurs sauvegardés ou
dans les parcs naturels régionaux203. Tel est également le cas des sites inscrits à
l'inventaire et des zones de protection délimitées autour de ceux-ci, à moins de 100
mètres et dans le champ de visibilité des immeubles classés parmi les monuments
historiques, inscrits à l'inventaire supplémentaire ou présentant un caractère esthétique,
historique ou pittoresque, ou encore des zones de protection du patrimoine architectural,
urbain et paysager204.
Bien plus, la ou les zones de publicité restreinte peuvent recouvrir l’ensemble de
l’agglomération. Il a en ce sens été jugé que « le moyen tiré de ce que le maire aurait
excédé ses pouvoirs en instituant cinq zones de publicité restreinte recouvrant la totalité
de l’agglomération ne peut être accueilli »205.
201
CE, 10 février 1995, Union des Chambres Syndicales de la Publicité Extérieure, req. n° 143.663,
précité, ou encore TA Orléans, 4 juillet 1995, Société Getpub, req. n°93-48.
202
V. pour un jugement approuvant une réglementation locale prohibant l’emploi de toute publicité sur
portatif, les autres formes de publicité demeurant autorisées, TA Lille, 19 juin 1995, Chambre Syndiacle
Française de l’Affichage contre commune de Douai, req. n° 93-1872. Pour une étude plus approfondie
de la question, v. infra
203
Art. L.581-8- I C. envir.
204
Art. L.581-8- II C. envir.
205
CE, 30 janvier 1991 précité, Ministre de l’Equipement, du Logement, de l’Aménagement du
Territoire et des Transports contre Chambre Syndicale Française de l’Affichage, req. n°86.358, JCP
1991, IV, 113
61
Par ailleurs, ainsi qu’il l’a déjà été précisé lors de l’étude des conditions d’adoption
de la réglementation locale, la création des zones de publicité restreinte n’a pas à faire
l’objet d’un quelconque motivation206.
Seules limites posées par les textes à l’étonnante puissance créatrice des règlements
instituant une ou plusieurs zones de publicité restreinte, la loi de 1979207 prévoit
certaines formes de publicité qui ne peuvent être affectées par la réglementation locale
de l'affichage publicitaire : ainsi la publicité supportée par des palissades de chantiers ne
peut être interdite, sauf lorsqu'elle est implantée dans les zones de protection délimitées
autour des sites classés ou autour des monuments historiques classés ou encore dans les
secteurs sauvegardés208. Par ailleurs, toute zone de publicité restreinte doit
nécessairement comporter un ou plusieurs des emplacements réservés à l’affichage
d’opinion209.
A cette limitation légale vient s’ajouter un principe constant selon lequel l’affichage
ne peut être soumis à un régime d’autorisation préalable qui ne résulterait pas
directement de la loi210. Or, si les dispositions de l’article Article L.581-18 C. envir.
disposent que « dans les zones de publicité restreinte, l'installation d'une enseigne est
soumise à autorisation », et que la loi n° 95-101 du 2 février 1995 pose le principe d’une
déclaration préalable pour certains supports publicitaires, force est de constater ces
dispositions spécifiques ne visent pas l’ensemble des formes que peut revêtir l’affichage
publicitaire. La loi étant d’interprétation stricte, on devrait selon toute logique en
déduire qu’un règlement local ne pourrait soumettre tout affichage à déclaration
préalable sous prétexte qu’il est instauré une zone de publicité restreinte211. Telle fut
206
Ibid
L.581-11 C. envir.
208
L.581-11- III C. envir.
209
L.581-11- IV C. envir.
210
La liberté de l’affichage étant une composante de la liberté d’expression protégée par les dispositions
de l’art. 11 DDHC et de l’art. 10 CEDH. V. aussi l’arrêt rendu le 16 juillet 1971 par le Conseil
constitutionnel, décision n°44-DC, Rec., p. 29
211
V. également sur le principe de prohibition d’une procédure d’autorisation préalable :
- En matière de véhicules publicitaires : TA Rennes, 6 juillet 1994, Société European Associates, Rec
Lebon p. 316.
- En matière d’enseignes : CE, 12 mars 1999, Société ECCO et commune de Colmar, req. n° 167449 ou
encore CAA Marseille, 2 juin 1998, M. Courquin, req. n° 97MA01026, RJE 3/2000, p. 472.
- En matière d’affichage d’opinion : CE, 31 juillet 1996, Société France Affichage Vaucluse, Rec. p.
316.
207
62
l’analyse retenue par le TA de Montpellier212 dans un jugement relatif au mobilier
urbain que le Conseil d’Etat a repris dans des termes beaucoup plus généraux au sein
d’un arrêt du 8 décembre 1999213 par lequel il a été jugé qu’ « (…) aucune disposition
de [la loi de 1979] n’habilite le maire (…) à instituer des règles de procédure à caractère
contraignant, telles qu’une obligation de déclaration préalable ou un régime
d’autorisation ». Par un arrêt récent, la Cour administrative de Marseille214 a adopté ce
même raisonnement en jugeant que les dispositions de la loi de 1979 « n’ont d’autre
objet et d’autre effet que de permettre aux maires de soumettre dans les zones de
publicité restreinte, les dispositifs publicitaires à des exigences accrues » et « ne leur
confèrent pas pour autant le pouvoir d’étendre le régime de l’autorisation préalable à des
hypothèses autres que celles que le législateur a expressément visées ».
Une autre limitation jurisprudentielle, beaucoup plus contestable, semble avoir été
introduite par un récent jugement du TA de Grenoble en date du 25 septembre 2002215,
aux termes duquel une réglementation locale de l'affichage publicitaire ne saurait édicter
une interdiction de principe à l’encontre des dispositifs de publicité lumineuse. Cette
décision se fonde sur le fait que le législateur soumet ces dispositifs au cas par cas à
l’autorisation préalable du maire, ce qui semble être une bien étrange motivation
puisque le fait que le législateur ait prévu pour la publicité lumineuse une autorisation
préalable démontre qu’il a bien pris acte de son plus grand impact sur le cadre de vie216.
Cependant, force est de constater que ces restrictions au pouvoir de création des
communes en matière de réglementation locale de l'affichage publicitaire, qu’elles
soient légales ou jurisprudentielles, ne sont que très relatives. Ainsi, le Conseil d’Etat a
pu relever de manière fort pertinente dans son arrêt Commune du Grand-Quevilly217
qu’ « en vertu des articles 7 à 9 de la loi du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux
212
TA Montpellier, 21 janvier 1998, Commune de Narbonne contre Département de l’Aude, Ann. voirie
et env. 2/1998, p. 15, note Bonfils et juris-classeur envir., actualisation 1999, n° 119.
213
CE, 8 décembre 1999, Commune de Pont-à-Mousson, DE, juin 2000, n°79, p. 11 note Ph. ZAVOLI ;
RJE 3/2001, p. 484 et s., note Ph. ZAVOLI.
214
CAA Marseille 1ère ch., 27 mars 2003, Commune de Narbonne c/ département de l’Aude,
n°98MA00606
215
TA Grenoble, 25 septembre 2002, Union de la publicité extérieure, req. n° 9902268, RJE 3/2003, p.
362, comm. Ph. ZAVOLI
216
V. sur ce point CE, 7 novembre 2001, Société Lioté, RJE 3/2002, p. 467.
217
CE, 10 novembre 1997, précité
63
enseignes et préenseignes, il peut être institué dans tout ou partie d’une agglomération
des zones de publicité restreinte, où la publicité est soumise à des prescriptions
spéciales, arrêtées par le maire après délibération du Conseil municipal, plus restrictives
que celles prévues par le décret en Conseil d’Etat mentionné à l’article 8 de la même
loi ; que les dispositions de l’article 10 de la loi susmentionnée du 29 décembre 1979
confèrent, en vue de la protection du cadre de vie, aux autorités locales compétentes un
large pouvoir de réglementation de l’affichage en leur permettant notamment de
déterminer dans quelles conditions et sur quels emplacements la publicité est seulement
admise et même d’interdire la publicité ou des catégories de publicité définies en
fonction des procédés et dispositifs utilisés ».
Cet arrêt218, doit être largement approuvé comme opérant une remarquable synthèse
des larges pouvoirs de création normative reconnus aux municipalités par la loi de 1979
au travers de l’instauration de zones de publicité restreinte.
Paragraphe 2 - Les zones de publicité élargie
La création de zones de publicité élargie est soumise à certaines conditions qui lui
sont spécifiques (A). Elle soumet l’affichage publicitaire à un régime plus souple que
celui issu de la réglementation nationale (B).
A- La délimitation et les critères de création des zones de publicité élargie
Tout comme les zones de publicité restreinte, les zones de publicité élargie ne
peuvent être instaurées qu’au sein d’une agglomération, telle que délimitée par les
dispositions de l’article R. 110-2 du Code de la route219. Cependant, et contrairement
aux zones de publicité restreinte qui permettent d’introduire la publicité dans des lieux
qui sont classiquement clos à l’affichage, les zones de publicité élargie ne sauraient
couvrir l’ensemble du territoire d’une commune.
218
Par ailleurs confirmé par un arrêt CE 27 mai 1998, Société Dauphin OTA, req. nos 158618, 158619 et
158620, juris-data n° 050492 : Considérant (…) que l’article 10 de la loi du 29 décembre 1979 confère à
l’autorité compétente, un large pourvoir de réglementation de la publicité dans les zones de publicité
restreinte, en lui permettant notamment de déterminer dans quelles conditions et sur quels emplacements
la publicité est seulement admise ».
219
V. supra
64
En effet, aux termes de l’article L.581-8- I C. envir.220 la création de zones de
publicité élargie est prohibée dans les zones de protection délimitées autour des sites
classés ou autour des monuments historiques classés, dans les secteurs sauvegardés ou
encore dans les parcs naturels régionaux.
De même, l’article L.581-8-II C. envir., s’il ne prohibe pas la création de zones de
publicité élargie dans les sites qu’il vise221, y pose une condition : cette création est
subordonnée au fait que la publicité soit un élément déterminant de l'animation des lieux
considérés. Cette catégorie de sites recouvre en réalité l’ensemble des lieux qui n’ont
pas de qualités historiques, esthétiques ou environnementale particulières, mais méritent
tout de même la protection conférée par l’inscription à l’inventaire des sites en raison de
leur attrait essentiellement touristique et nocturne. Il aurait été illogique de fermer ces
lieux à la publicité, puisqu’elle y constitue un facteur clef de l’animation des lieux. C’est
cette démarche qui a conduit le législateur de 1979 à introduire dans son projet de loi
une clause dite « clause Pigalle », puisque c’est pour ce quartier parisien qu’elle a été
voulue222. Cependant, l’on peut s’interroger quant à la formulation adoptée par la loi de
1979. En effet, par les termes employés, le législateur a très largement ouvert le champ
des zones de publicité élargie. Ces dernières peuvent ainsi être installées dans nombre
de quartiers protégés, étant donné que l’affichage publicitaire, outil de promotion local
par excellence, constitue presque toujours un facteur d’animation.
Cette souplesse d’interprétation est fort heureusement partiellement comblée par le
fait que l’instauration d’une zone de publicité élargie dans un secteur d’interdiction
relative de la publicité est soumise à la consultation préalable de la commission
supérieure des sites et à une adoption par arrêté ministériel223.
220
Anciennement art. 7 de la loi de 1979
L’art. L.581-8-II prohibe l’affichage publicitaire :
- Dans les sites inscrits à l'inventaire et les zones de protection délimitées autour de ceux-ci ;
- A moins de 100 mètres et dans le champ de visibilité des immeubles classés parmi les monuments
historiques ou inscrits à l'inventaire supplémentaire ou visés au II de l'article L.581-4 [immeubles
présentant un caractère esthétique, historique ou pittoresque]
- Dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager
222
J.-Y. VINCENT (dir.), L’affichage, l’environnement et le droit, Economica, 1986, précité, p. 15
223
Pour ces questions relatives à la procédure d’adoption de la réglementation locale de l'affichage
publicitaire, v. supra.
221
65
Dans les autres secteurs de la ville, qui ne sont soumis ni à une interdiction totale
d’affichage publicitaire, ni à une interdiction relative, la création de zones de publicité
élargie est de libre initiative et n’a pas à être motivée.
B- Le régime juridique applicable aux zones de publicité élargie
Il résulte des dispositions de l’article L.581-12 C. envir.224 que « l'acte instituant une
zone de publicité élargie y soumet la publicité à des prescriptions moins restrictives que
celles du régime fixé en application de l'article L.581-9 [régime national] ».
L’encadrement légal des zones de publicité élargie est donc totalement absent, ce qui ne
manque pas de susciter quelque étonnement dans le sens où la finalité essentielle de la
loi de 1979 demeure la protection du cadre de vie225. Certains auteurs s’insurgent contre
un tel libéralisme, et considèrent qu’il aurait été préférable de ne permettre aux
règlements locaux de déroger aux interdictions posées par la réglementation nationale
qu’aux cas où les lieux visés abritent une forte et atypique activité commerciale226, ou
encore à généraliser la condition posée pour certains sites par l’article L.581-8-II C.
envir. en ne permettant l’instauration des zones de publicité élargie que dans l’hypothèse
où la publicité occuperait une place centrale dans l’animation des lieux envisagés227.
Faute d’avoir opté pour une telle solution, la réglementation locale de l'affichage
publicitaire doit être considérée comme pouvant permettre toute sorte de débauche
publicitaire228, sous la réserve politique, mais non négligeable, d’un mécontentement
massif des administrés, ou encore d’une éventuelle contestation contentieuse du
règlement local par les associations de protection de l’environnement.
Si la pression politique pesant sur l’équipe municipale est certainement réelle à défaut
d’être quantifiable, tel ne semble pas être le cas du rôle des associations de protection de
224
Anciennement art. 11de la loi de 1979
L’art. 2 de la loi de 1979 repris au sein de l’article L.581-2 C. envir. dispose en effet : « Afin
d'assurer la protection du cadre de vie, le présent chapitre fixe les règles applicables à la publicité, aux
enseignes et aux préenseignes, visibles de toute voie ouverte à la circulation publique (…) ».
226
Tel est le cas par exemple de l’art. P.E.10 du règlement local de la publicité à Paris, lequel institue
une zone de publicité élargie « dans les parcs d’attractions, d’exposition ou assimilés ».
227
V. Ph. ZAVOLI in Le droit de l’affichage, précité, p.44.
228
La latitude créatrice laissée aux autorités locales est en effet analogue à celle détaillée au sujet des
zones de publicité restreinte, v. supra.
225
66
l’environnement et du cadre de vie, lesquelles brillent par une absence totale de
contentieux engagé à l’encontre des zones de publicité élargie. Ce complet silence
jurisprudentiel pourrait s’expliquer par le très faible nombre de zones de publicité
élargie qui ont été créées229, mais également par une forme d’autocensure des
municipalités, qui, craignant d’éventuels contentieux, limitent spontanément la création
de zones de publicité élargie. En effet, il semblerait que les communes voient un intérêt
croissant à la protection du cadre de vie au sein de l’agglomération, même si cela doit
limiter certains intérêts économiques individuels.
Le règlement local de la publicité de la ville de Marseille illustre parfaitement cette
évolution. Ainsi, le premier règlement, arrêté le 31 juillet 1987, créait deux catégories de
zones de publicité élargie recouvrant une très grande diversité de situations. Il est à ce
titre étonnant de constater que des zones faisant partie du centre historique de la ville
aient été classées en zones de publicité élargie. Tel est le cas, en partie, de la rue Paradis,
de la rue Breteuil et de la rue Saint-Ferreol. Ces rues regroupent certes une réelle activité
commerciale, mais elles constituent également à n’en pas douter des zones privilégiées
au bâti ancien qu’il ne convient pas de défigurer en y soumettant l’affichage publicitaire
à des conditions moins strictes que celles prévues par la réglementation nationale.
La nouvelle réglementation locale de l'affichage publicitaire au sein de la ville
phocéenne, arrêtée le 16 décembre 2003, s’oppose radicalement à la souplesse
critiquable du premier règlement en ne créant aucune zone de publicité élargie.
L’étude comparée de ces deux règlements traduit parfaitement une évolution de la
gestion de l’espace et du patrimoine communal, vers un accroissement de la qualité du
cadre de vie. Cette évolution induit en pratique la multiplication des zones de publicité
restreinte au détriment des zones de publicité élargie, et explique certainement l’absence
de contentieux engagé à l’encontre de ces dernières.
Une seconde piste de réflexion pourrait être ouverte, laquelle aboutirait à considérer
que les associations de défense de l’environnement se montrent de moins en moins
229
Outre les villes de Paris (v. supra) et de Marseille (v. infra), on peut citer la ville de Lyon (article 4
de son règlement local de publicité, arrêté du 15 février 1983).
67
virulentes à l’égard de l’affichage publicitaire. Trop souvent écartées des débats
entourant la genèse de la réglementation locale230, leur motivation à la défense du cadre
de vie serait décroissante231.
Paragraphe 3 - Les zones de publicité autorisée
La création de zones de publicité autorisée ne peut être envisagée qu’en dehors des
agglomérations et sous réserve que certaines conditions spécifiques soient remplies (A).
Elle permet d’introduire l’affichage publicitaire dans des secteurs qui y sont fermés aux
termes de la réglementation nationale (B).
A- La délimitation et les critères de création des zones de publicité
autorisée
Contrairement aux zones de publicité restreinte ou encore aux zones de publicité
élargie précédemment étudiées, les zones de publicité autorisée ne peuvent être créées
qu’à l’extérieur des agglomération, et leur genèse est soumise à de strictes conditions.
Ainsi, l’article L.581-7 C. envir.232 dispose qu’ « en dehors des lieux qualifiés
« agglomération » par les règlements relatifs à la circulation routière, toute publicité est
interdite sauf dans des zones dénommées « zones de publicité autorisée ». Ces zones
peuvent être instituées (…) à proximité immédiate des établissements commerciaux et
industriels, ou des centres artisanaux, ou dans des groupements d'habitations ». Le
législateur a donc pris acte de l’importance que revêt l’affichage publicitaire dans les
zones d’activité industrielle et commerciale, de plus en plus nombreuses. L’interdiction
posée par le régime national de la publicité de recourir à l’affichage hors des
agglomérations n’a le plus souvent pas de justification dans ces zones périurbaines : non
seulement la publicité y concoure à l’activité, mais en tout état de cause le cadre de vie a
le plus souvent déjà été sacrifié sur l’autel de la rentabilité économique.
230
V. supra
V. sur ce point Ph. ZAVOLI in Le droit de l’affichage ou la difficile réglementation d’un moyen de
communication de masse par le droit public, précité.
232
Anciennement art. 6 de la loi de 1979.
231
68
Plus critiquable est la formulation de la loi de 1979, laquelle emploie le verbe
« pouvoir »233 dans une forme affirmative, contrairement à la circulaire du 12 mai 1981,
selon laquelle « les zones de publicité autorisée ne peuvent être instituées qu’à proximité
immédiate (…) », l’utilisant dans une construction négative. Le risque existe en effet
que le verbe pouvoir soit interprété de manière littérale comme ne constituant qu’une
simple possibilité offerte aux communes, laissant penser que des zones de publicité
autorisée pourraient également être instaurées dans d’autres lieux qu’à proximité
immédiate des établissements commerciaux et industriels, des centres artisanaux, ou de
groupements d'habitations.
Une telle interprétation s’avère cependant pour le moins téméraire, et il convient de
relever que de manière assez franche la jurisprudence écarte toute création de zone de
publicité autorisée qui, de part sa trop grande ampleur, ne serait pas justifiée sur
l’ensemble de sa surface par des facteurs locaux suffisants. Il a en ce sens été jugé que
« le maire de Montigny-le-Bretonneux (…) a institué (…) une zone de publicité
autorisée le long des voies suivantes « N 286, CD 134, N 12 et N 10 » ; (…) cette zone
de publicité autorisée ne pouvait être instituée tout le long des voies concernées, mais
seulement dans les cadres géographiques prévus (…) »234.
Quelle que soit la place réservée en jurisprudence aux zones de publicité autorisée, le
principe même de leur existence au sein d’une loi dont il a été amplement précisé
qu’elle visait à protéger le cadre de vie démontre la reconnaissance tangible de la
publicité comme mode d’expression indissociable de la société contemporaine
envisagée sous son aspect le plus consumériste. En effet, en laissant l’affichage
publicitaire pénétrer des zones extérieures aux agglomérations, la formation de
« cloaques publicitaires »235 a été favorisée.
Ces derniers donnent clairement une mauvaise image des entrées de villes236, des
zones industrielles et commerciales, au point que les parlementaires ont demandé aux
233
« Ces zones peuvent être instituées (…) »
TA Versailles, 30 janvier 1996, Société Billboard contre commune de Montigny-le-Bretonneux et
Préfet des Yvelines, req. n° 92-7993.
235
L’expression fut utilisée pour la première fois par A. DE LAUBADERE, v. supra.
236
V. Le Monde des 6-7 novembre 1994, M. Barnier veut lutter contre l’enlaidissement des entrées de
villes.
234
69
pouvoirs publics de restreindre l’existence des zones de publicité autorisée237.
Parallèlement à cette demande, les autorisations d’implantation d’ensembles
susceptibles d’accueillir de telles zones voient également leur nombre diminuer238.
Conscient des conséquences dévastatrices des excès de l’affichage publicitaire, les
professionnels du secteur ont signés le 4 mai 1992 avec le Ministre de l’environnement
une « charte de la qualité de l’affichage », déclaration d’intention visant à engager un
dialogue « avec les pouvoirs publics pour définir un programme d’actions pluriannuel
sur le thème (…) de l’embellissement des entrées de villes »239.
B- Le régime juridique applicable aux zones de publicité autorisée
Contrairement aux zones de publicité restreinte et aux zones de publicité élargie, pour
lesquelles la loi donne une définition, même très sommaire, des règles applicables, le
régime des zones de publicité autorisée est laissé à l’entière discrétion des autorités
locales. Ces dernières sont donc libres d’appliquer des règles plus ou moins strictes que
celles contenues dans le régime national, voire même de procéder par simple renvoi à
ces principes nationaux240. En effet, l’article L.581-7 al. 3 C. envir.241 précise
simplement qu’au sein des zones de publicité autorisée, « la publicité (…) est soumise
aux prescriptions fixées par les actes qui les instituent ».
Cette grande latitude laissée aux communes pour la définition des règles juridiques
applicables aux zones de publicité autorisée doit être approuvée comme permettant la
naissance de règles homogènes sur l’ensemble du territoire communal, que l’on se situe
dans l’agglomération ou à sa périphérie. Il ne serait en effet pas cohérent de soumettre
237
V. sur ce point la question n° 14185 au JORF du 29 février 1996, Déb. Sén. p. 451.
On relèvera en ce sens qu’un comité national des entrées de ville a été créé le 26 avril 1996 aux fins
de « réfléchir au problème de l’urbanisme sur les entrées de ville et d’accompagner un certain nombre
de communes dans leur démarche de réhabilitation » (MTP, 8 décembre 1995, n° 4082, p. 43). De plus,
la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 (JORF du 6 juillet 1996) a inséré plusieurs dispositions allant dans le
même sens au sein de la loi du 27 décembre 1973, v. AJDA 1996, p. 755 ou encore Rev. Dr. Immob.
1998, p. 29.
239
Document cité par Ph. ZAVOLI in Le droit de l’affichage ou la difficile réglementation d’un moyen de
communication de masse par le droit public, précité, p. 418.
240
Pour une étude de la grande liberté de création offerte aux communes il sera renvoyé aux
développements consacrés aux zones de publicité restreinte (v. supra), et, par analogie, aux
jurisprudences y afférentes.
241
Anciennement art. 6 al. 3 de la loi de 1979.
238
70
une zone de publicité autorisée se situant en bordure d’une zone de publicité restreinte à
des règles plus souples que celles du régime général de l’affichage. La transition serait
esthétiquement trop brutale. D’où la possibilité de soumettre une zone de publicité
autorisée aux mêmes dispositions contraignantes que celles applicables aux zones de
publicité restreinte242.
Ainsi qu’il l’a déjà été constaté au sujet des zones de publicité élargies, les
associations de défense de l’environnement et du cadre de vie semblent assez largement
se désintéresser de la question des zones de publicité autorisée, de sorte qu’il n’existe
qu’un très faible nombre de contentieux publiés243. Cette situation rend difficile
l’analyse des limites à poser à la création de ces zones, qui mériteraient pourtant certains
éclaircissements. Tel est le cas de la notion de « proximité immédiate des établissements
commerciaux et industriels, ou des centres artisanaux » posée par l’article L.581-7 C.
envir. Quelle est donc cette proximité immédiate dont fait état le texte ? Nul doute
qu’une interprétation trop extensive du texte irait dangereusement à l’encontre de
l’esprit de la loi de 1979. Si la jurisprudence ne semble pas prendre ce chemin244, une
affirmation plus explicite ne serait pas inutile.
Il en va de même de la notion de « groupements d’habitations », qui laisse pour le
moins perplexe en l’absence de définition jurisprudentielle claire. En effet, si
l’agglomération est définie comme le lieu regroupant des immeubles bâtis rapprochés245,
les zones de publicité autorisée ne sont permises qu’en dehors des agglomérations. On
en déduit par un évident syllogisme que les groupements d’habitations doivent être
242
CAA Bordeaux, 28 mai 2002, Société Trihept, req. nos 00BX00216 à 00BX00219, 01BX01429 et
01BX01938, RJE 3/2003, p. 365 : « Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du
24 mai 1991, le maire de Mérignac a notamment institué dans les secteurs où sont implantés les
panneaux litigieux une zone de publicité autorisée à l’ouest des la rocade A 630 et une zone de publicité
restreinte à l’est de cette rocade, et a prévu que les prescriptions applicables dans la zone de publicité
autorisée sont identiques à celle de la zone de publicité restreinte précitée ; qu’aucune de ces
prescriptions ne dérogent à l’article 9 du décret du 21 novembre 1980 ». V. également J.-P. STREBLER,
De l’affichage publicitaire aux abords des agglomérations, JCP Administrations et Collectivités
territoriales, 20 janvier 2003, n° 4, p. 50.
243
Cette situation n’est que renforcée par le faible nombre de règlements comportant une ou plusieurs
zones de publicité autorisée. A titre d’illustration il sera relevé qu’aucun des deux règlements de la
publicité au sein de la ville de Marseille, par ailleurs très complets, ne comporte l’instauration de telles
zones.
244
V. en ce sens : TA Versailles, 30 janvier 1996, Société Billboard contre commune de Montigny-leBretonneux et Préfet des Yvelines, req. n° 92-7993, précité.
245
V. supra
71
distingués des immeubles bâtis rapprochés. Or, il ne semble pas aisé, d’un point de vue
sémantique, de distinguer les notions de groupement et de rapprochement, pas plus qu’il
ne l’est de distinguer les notions d’immeubles bâtis et d’habitations. Doit-on pour autant
en déduire que le législateur s’est perdu entre les concepts qu’il a lui-même dégagé ? La
jurisprudence serait ici d’un réel secours et son silence n’en est que plus regrettable.
SECTION
II
-
LA
DEFINITION
DE
REGLES
LOCALES
COMPLEMENTAIRES DU ZONAGE
Ainsi qu’il en résulte des développements précédents, la création de zones de
publicité réglementée a pour but principal la naissance et le maintien d’un cadre de vie
harmonieux et compatible avec l’activité locale. Cependant, la définition d’une
réglementation locale de l'affichage publicitaire stricto sensu s’avère parfois incapable
de juguler le développement de la publicité, laquelle peut revêtir d’autres formes afin de
s’approprier de nouveau le paysage urbain. Conscient de cette difficulté, le législateur a
offert aux communes la possibilité de définir des règles locales complémentaires du
zonage, lesquelles peuvent appréhender des problématiques aussi variées que celles
afférentes aux enseignes et préenseignes (paragraphe 1), ou encore au mobilier urbain
(paragraphe 2).
Paragraphe 1 - La question des enseignes et préenseignes
Afin de compléter efficacement les dispositions relatives à l’affichage publicitaire
stricto sensu, le règlement local de publicité se doit de comporter des dispositions
spécifiques applicables aux enseignes (A) ainsi qu’aux préenseignes (B).
A- La réglementation locale applicable aux enseignes
Constitue une enseigne « toute inscription, forme ou image apposée sur un immeuble
et relative à une activité qui s'y exerce »246.
246
Art. L. 581-3-2° C. envir.
72
L’article L. 581-18 du C. envir.247 dispose que « les actes instituant les zones de
publicité autorisée, les zones de publicité restreinte et les zones de publicité élargie
peuvent prévoir des prescriptions relatives aux enseignes ». Cette possibilité d’opter
pour la création de règles locales afférentes aux enseignes est de libre choix, et il ne
saurait jamais être fait grief à une commune de ne pas avoir défini de telles règles. Ce
principe demeure applicable aux zones de publicité restreinte où les enseignes sont
soumises à autorisation248. Il a ainsi été jugé que « si l’article 17 de la loi du
29 décembre 1979 précise que dans les zones de publicité restreinte l’installation d’une
enseigne est soumise à autorisation, aucune disposition de cette loi ou du décret du
24 février 1982 portant règlement national des enseignes ne faisait obligation au maire
de prévoir dans l’arrêté attaqué des prescriptions spéciales applicables aux
enseignes »249.
Cependant, contrairement aux très larges pouvoirs conférés par les juges aux
communes pour l’édiction de règles locales applicables à l’affichage publicitaire, la
réglementation des enseignes semble soumise à une interprétation bien plus stricte. En
effet, le droit à disposer d’une enseigne constitue un corollaire direct de la liberté du
commerce et de l’industrie, ce qui justifie qu’une commune ne puisse interdire par une
mesure générale une catégorie globale d’enseignes. Il a ainsi été jugé qu’une interdiction
totale des enseignes lumineuses clignotantes ne pouvait être adoptée, portant un trop
lourd préjudice à l’activité des pharmacies250. De même, le Conseil d’état a annulé
l’interdiction générale des enseignes par projection intermittente qui avait été prévue sur
le territoire de la commune de Montpellier251. Ces positions jurisprudentielles semblent
toutefois devoir être nuancées eu égard à la nature de la zone qu’elles visent : si une
prohibition absolue des enseignes clignotantes ne saurait être envisagée sur l’ensemble
du territoire d’une commune, tel ne semble pas être le cas d’une interdiction partielle
limitée à certaines zones particulièrement protégées. Il a en ce sens été jugé que l’article
du règlement de la publicité et des enseignes à Paris aux termes duquel, dans certains
quartiers, « la lumière émise par les enseignes lumineuses ne peut être clignotante (…)
247
Anciennement art. 17 de la loi de 1979.
V. supra.
249
CE, 10 février 1995, Union des Chambres Syndicales de la Publicité Extérieure, req. n° 143.663,
précité
250
TA Paris, 24 juin 1987, M. Ringrave et autres contre Maire de Paris, req. nos 66.390-4 et 69.470-4
251
CE, 20 septembre 1993, Société Sayag Electronic, req. n° 110.247
248
73
doit être de couleur blanche, légèrement dorée ou teintée (…) n’est pas contraire aux
dispositions de la loi du 29 décembre 1979 et ne porte pas au principe de la liberté
d’affichage ni à celui de la liberté du commerce et de l’industrie des atteintes hors de
proportion avec celles normalement exigées pour la protection du cadre de vie en
secteur sauvegardé »252.
Par ailleurs, et ainsi qu’il l’a déjà été précisé au sujet des affiches publicitaires253,
aucune procédure d’autorisation préalable à l’installation d’enseignes ne saurait être
envisagée par le règlement local de publicité254, à l’exception de celle acquise de droit
au sein des zones de publicité restreinte255.
Afin de parfaire cette étude de la réglementation locale des enseignes, les faits d’une
affaire jugée par le tribunal administratif de Versailles le 30 janvier 1996256 méritent
d’être cités pour leur caractère didactique. En l’espèce, le règlement local de l'affichage
publicitaire adopté se révélait fort protecteur du cadre de vie, au point d’interdire les
affiches sur une zone très étendue. Cette réglementation n’étant guère compatible avec
la stratégie d’un hypermarché local, ce dernier fit édifier une enseigne conséquente et
particulièrement attentatoire au cadre de vie, puisque couvrant une surface de 16 m². Tel
est le premier apport de cette jurisprudence, qui permet aisément de concevoir l’intérêt
d’une réglementation des enseignes complémentaire au zonage en vue d’éviter de
semblables abus. Un second apport réside en l’étude de la personne du demandeur. On
s’attendrait à voir intervenir une association de riverains ou de défenseurs de
l’environnement, et pourtant c’est une chambre syndicale d’afficheurs qui a saisi le juge
administratif, afin de préserver le libre jeu de la concurrence. Force est de constater que
nous sommes ici bien éloigné de la protection du cadre de vie voulue par la loi de 1979.
La démonstration est donc parfaitement rapportée de l’impact économique substantiel
d’une réglementation locale de l'affichage publicitaire257. Cet impact fut par ailleurs en
l’espèce tel que le juge s’est cru autorisé à motiver son jugement au regard de la
252
TA Paris, 10 mars 1994, Société Sayag Electronic, req. n° 88-11605/7
V. supra.
254
TA Versailles, 6 décembre 1995, Union des Chambres Syndicales de la Publicité Extérieure contre
Commune de Longjumeau et Préfet de l’Essonne, précité.
255
Art. L.581-18 C. envir., précité
256
TA Versailles, 30 janvier 1996, Chambre Syndicale Française de l’Affichage contre préfet des
Yvelines, req. n° 93-6490
257
Pour de plus amples développements, v. infra.
253
74
discrimination économique injustifiée que comportait la réglementation en question. Si
la conséquence de ce raisonnement, à savoir l’illégalité du règlement local, semble
devoir être approuvée, il convient de relever que le raisonnement mené n’est soutenu par
aucune des dispositions de la loi de 1979.
Les communes disposent donc de moyens efficaces afin de lutter contre les enseignes
disgracieuses en incorporant dans leur règlement local de publicité des dispositions y
afférentes, mais force est de constater à l’étude de la jurisprudence que leur intervention
ne doit pêcher ni par excès de réglementation ni par abstention fautive. La maîtrise des
enseignes est donc par essence un exercice difficile, partagé entre obligation de ne pas
laisser faire et obligation de ne pas porter atteinte à la liberté du commerce lato sensu.
B- La réglementation locale applicable aux préenseignes
Les préenseignes peuvent être définies comme « toute inscription, forme ou image
indiquant la proximité d'un immeuble où s'exerce une activité déterminée »258.
Contrairement aux enseignes, les préenseignes sont, en principe, soumises aux
mêmes règles qui s’imposent à la publicité. Cette assimilation s’explique aisément par le
fait que le dispositif n’est plus implanté directement à l’endroit même où l’activité
économique est exercée, et que l’atteinte au cadre de vie est de ce fait parfaitement
similaire à celui qui peut être causé par l’affichage publicitaire.
Ainsi, le principe demeure posé par les dispositions de l’article L. 581-19 C. envir.259
aux termes duquel « les préenseignes sont soumises aux dispositions qui régissent la
publicité ».
Cependant, cette assimilation doit être nuancée à la lecture des dispositions de
l’article 3 du décret n° 96-946 du 24 octobre 1996260 lequel soumet les préenseignes à
déclaration préalable, sauf si leurs dimensions sont inférieures à un mètre en hauteur ou
un mètre cinquante en largeur. De même, l’assimilation du régime des préenseignes à
258
Art. L. 581-3-3° C. envir.
Anciennement art. 18 de la loi de 1979.
260
JORF du 31 octobre 1996
259
75
celui de l’affichage publicitaire doit être relativisée par une lecture littérale des termes
de l’article L. 581-3-1° C. envir.261. Cet article définissant la publicité dispose en effet
que « constitue une publicité, à l'exclusion des enseignes et des préenseignes, toute
inscription, forme ou image, destinée à informer le public ou à attirer son attention
(…) ». Il y aurait donc bien une distinction à opérer entre publicité et préenseignes.
Cette distinction se manifeste en jurisprudence par le principe selon lequel si
l’ensemble des règles locales relatives à l’affichage publicitaire s’appliquent, du fait de
la loi, aux préenseignes, il n’est nullement fait interdiction aux communes de compléter
cette réglementation par des dispositions spécifiques relatives aux préenseignes262.
Il a ainsi été jugé qu’ « aucune disposition de la loi du 29 décembre 1979 (…)
n’interdit qu’au sein d’une zone de publicité restreinte, il soit fait un sort différent aux
dispositifs publicitaires proprement dits d’une part, et aux préenseignes d’autre part ;
(…) ainsi le règlement local de publicité n’est entaché d’aucune illégalité en ce qu’il
interdit toute publicité en secteur 2 alors qu’il autorise les préenseignes en leur imposant
des normes de taille et d’implantation »263. Cette jurisprudence paraît désormais
constante264, du moins pour les préenseignes situées en agglomération.
A l’inverse en effet, le cas des préenseignes situées hors agglomération paraît ne
pouvoir être tranché par le règlement local car la loi de 1979 n’a laissé aucune latitude
aux communes en la matière, prévoyant en ses articles 18265 et 24266 que seules certaines
activités particulières peuvent légalement justifier l’implantation à titre dérogatoire
d’une préenseigne hors agglomération. Il en est ainsi des activités particulièrement utiles
pour les personnes en déplacement, ou encore des activités liées à des services publics
ou d'urgence267, soit s'exerçant en retrait de la voie publique, soit en relation avec la
261
Anciennement art. 3 de la loi de 1979.
Sauf à tenter d’instaurer un régime de contrôle a priori, par voie d’autorisation, que la jurisprudence
réprouve de manière constante, v. TA Versailles, 6 décembre 1995, Union des Chambres Syndicales de
la Publicité Extérieure contre Commune de Longjumeau et Préfet de l’Essonne, précité.
263
TA Rouen, 4 novembre 1994, Société Avenir Havas Média, req. nos 91-1178 et 91-1221.
264
V. également CE, 31 juillet 1996, Commune de Quétigny, précité : « (…) le législateur n’a pas
entendu dénier aux autorités locales la possibilité d’adapter aux circonstances locales les règles relatives
à l’installation de certaines préenseignes (…) ».
265
Art. L. 581-19 C. envir.
266
Art. L. 581-27 C. envir.
267
V. sur ces questions : R. GONTARD, La publicité extérieure et le droit, précité, pp. 58 et s.
262
76
fabrication ou la vente de produits du terroir par des entreprises locales268. Dans toutes
les autres hypothèses les préenseignes sont, selon la loi, interdites.
On ne manquera pas à ce titre de relever à quel point les principes posés par la loi de
1979 se trouvent en pratique fréquemment bafoués. En effet, la situation des
préenseignes hors agglomération est claire : s’il s’agit d’indiquer la direction d’un
établissement commercial l’interdiction est de principe269 et aucun règlement local de
publicité ne saurait y déroger. Sachant que l’agglomération est définie comme un espace
sur lequel sont groupés des immeubles bâtis rapprochés270, une forte proportion des
préenseignes situées hors d’un tel espace sont illégales.
Tel est notamment le cas de celles, nombreuses, qui indiquent la direction de grandes
surfaces271, de parcs de loisir, ou, pour reprendre les faits d’une espèce dont ont eu à
connaître les juges, d’un centre de contrôle automobile272. La théorie juridique rencontre
ici avec une extraordinaire brutalité la réalité commerciale puisque ces préenseignes
devraient, aux termes de la loi, faire l’objet d’une mise en demeure de retrait. Force est
268
V. Rép. min. n° 22639, JOAN du 14 avril 1980, p. 1150
Sauf s’il s’agit d’un garage, d’une station-service, d’un hôtel, d’un restaurant (art. 2 circ. n° 85-68 du
15 septembre 1985 définissant les activités particulièrement utiles pour les personnes en déplacement),
ou d’une entreprise locale fabriquant ou vendant des produits du terroir.
270
V. supra.
271
Ces derniers tentent fréquemment de justifier la pose de préenseignes par leur activité accessoire de
distribution de carburant, mais cette argumentation est classiquement, et à juste titre, rejetée par la
jurisprudence. On peut citer à titre d’illustration de cette position un arrêt rendu par la CAA de Marseille
le 29 juin 1999 (SARL Publicité de Cecco de Selle, req. n° 97MA05088, RJE 2001/3, p. 479, chron.
Ph. ZAVOLI) : « considérant que si les stations services sont au nombre des établissements dont l’activité
est utile aux personnes en déplacement et peuvent à ce titre bénéficier de ladite dérogation, il ressort de
sa configuration même que le dispositif litigieux a pour objet de signaler à titre principal la présence
d’un hypermarché dont l’activité de distribution de carburant signalée par un simple pictogramme, n’est
qu’accessoire ; que cette mention n’est dès lors pas suffisante pour établir que le dispositif litigieux
concerne une activité particulièrement utile aux personnes en déplacement au sens de l’article 18 de la
loi du 29 décembre 1979 (…) ». V. dans le même sens : TA Grenoble, 29 avril 1998, Société Promo Sud
Est, req. n° 95-735, 95-737 et 95-739 cité in BJDU n° 5, 1er décembre 1999, p. 329 : « Considérant (...)
qu’il ressort des pièces du dossier que les préenseignes litigieuses, alors même qu’elles comportaient
deux pictogrammes indiquant des activités de distribution de carburants et de restauration, signalaient la
proximité d'un magasin de grande surface à l'enseigne « Rallye » ; que la vente en grande surface ne
saurait constituer une activité particulièrement utile pour les personnes en déplacement au sens de
l'article 18 précité de la loi du 29 décembre 1979 (...) ».
272
TA Pau 19 janvier 1999, M. Antonio Urraca c/Préfet des Landes et commune de Tosse, req. n° 96223, cité in BJDU n° 5, 1er décembre 1999, p. 329 : « Considérant qu'il ne ressort pas des pièces des
dossiers que les préenseignes litigieuses aient pour objet de signaler des activités particulièrement utiles
pour les personnes en déplacement ; qu'en effet, tel n'est certainement pas le cas de l'enseigne signalant
un centre de contrôle technique (...) ».
269
77
de constater que le plus souvent il n’en est rien, les intérêts économiques locaux primant
ainsi ouvertement sur une application stricte des dispositions légales.
Paragraphe 2 - La question des contrats de mobilier urbain
Le mobilier urbain peut être défini comme un ensemble d’ « installations implantées
sur la voie publique à des fins de signalisation ou encore à des fins de commodités
diverses pour les usagers des voies »273. Le contrat de mobilier urbain s’entend donc
d’une convention par laquelle une ou plusieurs entreprises installent sur le domaine
public des abris destinés notamment aux usagers des transports en commun, des cabines
téléphoniques, des panneaux d’information ou de communication locale d’intérêt
général274, etc., et obtiennent en contrepartie soit le versement d’une somme d’argent
par la collectivité publique, soit l’autorisation d’exploiter à titre exclusif ces supports à
des fins publicitaires275. Original par la nature du droit qui lui est applicable (A) ainsi
que par la qualification juridique des conventions usitées (B), le mobilier urbain pose de
lourds problèmes au regard du droit de la concurrence (C).
A- Le droit applicable au mobilier urbain
De manière particulièrement tardive, un décret pris le 11 février 1976276 a tenté de
combler le vide juridique délétère entourant le développement, parfois anarchique, du
mobilier urbain. Ce texte fut complété le 14 octobre 1977 par un arrêté277 précisant les
règles de dimension et d’implantation dudit mobilier. Ce premier corps de règles
souffrait toutefois de deux handicaps majeurs.
273
J.-M. AUBY, A propos de la nature des contrats de mobilier urbain, note sous l’avis du Conseil d’Etat
du 14 octobre 1980, AJDA, 1983, p. 193.
274
V. en ce sens TA Lille, 2 octobre 1997, Chambre syndicale française de l’affichage, req. n° 95-2440 :
« Considérant (...) que la concession de mobilier publicitaire urbain a pour objet de promouvoir
l'information des habitants et développer la communication locale d'intérêt général ; que, par suite, le
moyen tiré du détournement de pouvoir au profit du ou des concessionnaires dudit mobilier urbain doit
être écarté (...) »
275
F. BRENET, La qualification des contrats de mobilier urbain : nouvelles précisions, RFDA, mars-avril
2003, pp. 252 et s.
276
Décret n° 76-148, JORF du 14 février 1976
277
Arrêté relatif aux « conditions d’utilisation du mobilier urbain comme support publicitaire », JORF
du 6 novembre 1977, p. 5346
78
Tout d’abord, sa genèse tardive n’a abouti qu’à la retranscription dans les textes des
pratiques largement développées au cours des années soixante par de multiples
communes. Bien plus, le décret et son arrêté d’application ne constituent qu’un
cautionnement explicite de l’activité des sociétés de mobilier urbain, lequel est doté
officiellement d’une coloration bienveillante au regard des services fournis aux
collectivités.
Par ailleurs, au-delà de sa rédaction contestable, le décret de 1976 comportait un vice
matériel qui entraîna sa rapide déchéance. En effet, les dispositions relatives au mobilier
urbain furent insérées au sein d’un texte relatif à la sécurité des usagers des voies
publiques. Le 22 décembre 1978, le Conseil d’Etat, saisi sur requête d’afficheurs
évincés, a donc fort logiquement annulé les dispositions du décret relatives aux
dérogations accordées au mobilier urbain, au motif qu’elles n’étaient « pas justifiées par
des considérations relatives à la sécurité des usagers »278, ce qui a également eu pour
conséquence d’entraîner la nullité de l’arrêté de 1977279. Après avoir été confronté à une
longue période de vide juridique, le mobilier urbain se trouvait de nouveau dépourvu de
cadre légal.
Il faudra attendre le décret n° 80-923280 d’application de la loi de 1979 pour que
naisse de nouveau un régime juridique applicable. Ce décret du 21 novembre 1980281
aborde en effet la question de l’affichage publicitaire sur mobilier urbain en ses articles
19 à 24, le soumettant à un régime particulièrement souple, ce qui permettra à certains
auteurs d’affirmer que « le statut privilégié de la publicité sur mobilier urbain apparaît
comme une constante du droit »282.
278
CE section, 22 décembre 1978, Chambre syndicale d’affichage, Leb. p. 530
CE section, 22 décembre 1978, SA Publimontre, Leb. p. 529. V. aussi J. CAILLOSSE, La rue, le droit
et la publicité, RJE, 1980, p. 147.
280
JORF du 25 novembre 1980
281
A ne pas confondre avec le décret n° 80-924 précédemment étudié à propos des zones de publicité
réglementé, lequel fut publié le même jour.
282
J.-Y. VINCENT (dir.), L’affichage, l’environnement et le droit, précité, p. 55
279
79
Aux termes du décret de 1980, seules cinq catégories de mobilier urbain peuvent
supporter de la publicité non lumineuse ou éclairée par projection ou transparence. Il
s’agit des abris destinés au public283, des kiosques à usage commercial284, des colonnes
porte-affiches285, des mâts porte-affiches286 et des panneaux d’information287.
Cependant, la publicité ne peut être qu’accessoire288 à la finalité principale du mobilier,
c'est-à-dire l’information du public ou son agrément. En pratique, cette notion de
publicité accessoire va être amplement détournée par les afficheurs, de nombreux
artifices permettant aux messages publicitaires de bénéficier de durées d’affichage
supérieures à celles des messages non commerciaux, comme la multiplication des
mobiliers dotés de trois faces, dont l’une seule n’est pas destinée à l’affichage
publicitaire, ou encore le positionnement des panneaux, qui privilégie bien souvent
l’annonceur privé au détriment du message public.
Illustration parfaite de ces dérives, le tribunal administratif de Toulouse, consulté par
le préfet de la Haute-Garonne, a rendu un avis aux termes duquel, d'une part, les seuls
mobiliers urbains susceptibles de servir de support à de la publicité sont énumérés par
les articles 20 à 24 du règlement national de la publicité en agglomération, et d'autre
part, la publicité mentionnée à l'article 24 sur les panneaux d'information est soumise
aux conditions spécifiques édictées par cet article et non aux dispositions générales
283
Art. 20 du décret n° 80-923 du 21 novembre 1980 : « Les abris destinés au public peuvent supporter
des publicités d'une surface unitaire maximale de 2 mètres carrés, sans que la surface totale de ces
publicités puisse excéder 2 mètres carrés, plus 2 mètres carrés par tranche entière de 4,50 mètres carrés
de surface abritée au sol. L'installation de dispositifs publicitaires surajoutés sur le toit de ces abris est
interdite ».
284
Art. 21 du décret n° 80-923 du 21 novembre 1980 : « Les kiosques à journaux et autres kiosques à
usage commercial édifiés sur le domaine public peuvent supporter des publicités d'une surface unitaire
maximale de 2 mètres carrés, sans que la surface totale de la publicité puisse excéder 6 mètres carrés.
L'installation de dispositifs publicitaires surajoutés sur le toit de ces kiosques est interdite ».
285
Art. 22 du décret n° 80-923 du 21 novembre 1980 : « Les colonnes porte-affiches ne peuvent
supporter que l'annonce de spectacles ou de manifestations culturelles ».
286
Art. 23 du décret n° 80-923 du 21 novembre 1980 : « Les mâts porte-affiches ne peuvent comporter
plus de deux panneaux situés dos à dos et présentant une surface maximale unitaire de 2 mètres carrés
utilisable exclusivement pour l'annonce de manifestations économiques, sociales, culturelles ou
sportives ».
287
Art. 24 du décret n° 80-923 du 21 novembre 1980 : « Le mobilier urbain destiné à recevoir des
informations non publicitaires à caractère général ou local, ou des oeuvres artistiques, ne peut supporter
une publicité commerciale excédant la surface totale réservée à ces informations et œuvres (…) ».
288
Art. 19 du décret n° 80-923 du 21 novembre 1980 : « Le mobilier urbain installé sur le domaine
public peut, à titre accessoire eu égard à sa fonction (…) supporter de la publicité non lumineuse ou de
la publicité éclairée par projection ou par transparence ».
80
applicables aux publicités scellées au sol289. Il s’agissait en l’espèce de couper court à la
volonté d’une entreprise de mobilier urbain de se voir autorisée à apposer des supports
publicitaires sur des containers de collecte sélective d’ordures ménagères, ce qui illustre
parfaitement la créativité débordante qui règne en ce domaine.
Les communes sont donc partagées face à l’utilité du mobilier urbain, lequel leur
permet certes de réaliser de substantielles économies budgétaires, mais induit en retour
la multiplication parfois abusive des supports publicitaires. Ce partage entre utilité
publique et intérêts économiques se répercute avec force sur la question de la
qualification juridique du contrat de mobilier urbain.
B- La problématique de la qualification juridique des contrats de mobilier
urbain
Les contrats de mobilier urbain constituent à n’en pas douter des conventions
d’occupation du domaine public puisqu’ils ont pour objet de permettre à leurs titulaires
d’installer des équipements, par ailleurs fort maladroitement dénommés mobiliers290, sur
le domaine public. La question demeurait cependant ouverte de savoir si ces contrats
constituent de simples concessions de voirie ou des contrats d’occupation du domaine
public lesquels se doubleraient d’une délégation de service public ou d’un marché
public.
Par un avis en date du 24 octobre 1980291, le Conseil d’Etat a considéré que « ces
contrats ne peuvent constituer des concessions de service public. Un élément
caractéristique essentiel de la concession de service public fera en effet toujours défaut :
le versement de redevances par les usagers en contrepartie des prestations qui lui sont
fournies. C’est cette modalité de rémunération du cocontractant qui caractérise ce mode
de concession ». De cette constatation, le Conseil d’Etat inféra que le contrat de
mobilier urbain devait être considéré comme un marché public auquel s’ajouterait une
289
TA Toulouse, 4 décembre 1998, Avis, cité in BJDU n° 5, 1er décembre 1999, p. 328
L’on ne manquera pas en effet de relever que les éléments de mobilier urbain constituent en réalité
des immeubles par destination au sens des dispositions des articles 522 et s. du Code civil.
291
CE, Avis, Section de l’intérieur, 14 octobre 1980, AJDA 1983, p. 193, note J.-M. AUBY ; Les grands
avis du Conseil d’état, Dalloz, 2ème éd., 2002, p. 149, comm. L. RICHER.
290
81
convention d’occupation du domaine public292. Le principe de mise en concurrence
préalable est donc applicable293.
Cette argumentation « par défaut »294 a été très amplement critiquée en doctrine, tant
il est vrai qu’une qualification de marché public couplée avec une convention
d’occupation du domaine public ne saurait s’inférer de la seule absence de réalisation
des critères de la concession sans avoir vérifié au préalable si le contrat en question ne
pouvait pas recevoir la qualification de simple concession de voirie, ou, si tel n’était pas
le cas, si le contrat satisfaisait bien aux critères posés par le Code des marchés
publics295. Cependant, malgré ses lacunes juridiques patentes, cette interprétation est
longtemps restée figée.
Par deux arrêts récents en date du 26 mars 2002296, la CAA de Paris a retenu la même
solution que celle posée par le Conseil d’Etat en son avis, tout en l’assortissant d’une
démonstration autrement plus séduisante. Si, la CAA a repris l’argumentation classique
aux termes de laquelle « en l’absence de versement de redevances sur les usagers de la
voirie publique et de prise en charge (…) le contrat en cause ne peut (…) être regardé
comme un contrat de concession ou de délégation de service public »297, elle a
également développé une seconde démonstration se fondant sur l’absence de réelle
délégation d’une activité de service public. Il est en effet incontestable que les
entreprises de mobilier urbain ne sont à aucun moment en charge de la gestion des
292
« (…) les contrats de mobilier urbain (…) ne peuvent être assimilés à des concessions de service
public. Ils constituent une variété de marchés publics, marchés de prestation de service public assortis
d’autorisation d’occupation du domaine public ».
293
V. TA Nice, 2 juin 1992, Préfet contre Conseil Général des Alpes-Maritimes ou encore TA
Montpellier, 7 février 1996, Avenir et Giraudy contre Ville de Nîmes, cités par P. BONFILS in Les
marchés publics de la communication, Légicom n° 17, 1999/1, p. 154.
294
J.-D. DREYFUS, L’application du Code des marchés publics aux contrats de mobilier urbain, AJDA,
2002, p. 521
295
Pour une telle analyse critique, v. par exemple F. BRENET, La qualification des contrats de mobilier
urbain : nouvelles précisions, précité, p. 254. ou encore Ph. ZAVOLI, le droit de l’affichage ou la difficile
réglementation d’un moyen de communication de masse par le droit public, précité, pp. 195 et s.
296
CAA Paris, Plén., 26 mars 2002, Société J.-C. Decaux, req. nos 97PA03073 et 01PA00232
commentés par F. BRENET, in La qualification des contrats de mobilier urbain : nouvelles précisions,
précité.
297
Ce qui est par ailleurs, au regard de la jurisprudence, hautement critiquable. Il convient en effet de
rappeler que dès 1910 le Conseil d’Etat avait pu considérer qu’un contrat par lequel une personne
s’engageait à capturer et à mettre en fourrière les chiens errants ainsi qu’à enlever les bêtes mortes
caractérisait la concession de service public alors même que la rémunération était en l’espèce assurée
par les propriétaires des chiens et par la valeur des dépouilles : CE, 4 mars 1910, Thérond, S. 1911, 3,
p. 17, note M. HAURIOU.
82
services d’information municipale, de l’entretien des voies ou encore de la signalisation
routière298, qu’elles n’exercent aucune responsabilité en ce sens299. La seule compétence
qui leur incombe réellement est celle de gérer la commercialisation des espaces
publicitaires, ce qui constitue une activité parfaitement distincte de la gestion d’un
service public. Cette démonstration semble sans conteste devoir être approuvée, et il en
résulte a contrario que les contrats de mobilier urbain peuvent être considérés comme
de simples conventions domaniales.
La CAA de Paris a par ailleurs poursuivi son analyse en recherchant si ces contrats
répondaient aux critères matériels et financiers des marchés publics, et notamment à la
nouvelle rédaction du Code des marchés publics. La solution retenue est affirmative, la
Cour considérant en son arrêt que « par sa nature et son objet, qui comporte la fourniture
de prestations de services pour le compte de la collectivité locale, ledit contrat entre
dans le champ d’application du Code des marchés publics », le caractère onéreux du
marché résultant du fait que « si les prestations fournies par la société (…) ne donnent
lieu directement au versement d’une rémunération par la commune, les avantages
consentis par cette dernière (…) doivent être regardés comme représentant le prix
acquitté par la commune en contrepartie desdites prestations ».
La passation du marché public relatif au mobilier urbain, même si elle est un acte
distinct de la rédaction du règlement local de publicité, constitue sans conteste un
élément clef de la réglementation locale de l'affichage publicitaire. En effet, par
l’ampleur des surfaces publicitaires qu’il prévoit, ce marché influence grandement le
cadre de vie au sein de la commune. Par ailleurs, l’adéquation entre le mobilier urbain et
les zones de publicité réglementée s’avère fondamentale afin d’aboutir à une expression
publicitaire homogène, tout en aboutissant parfois à quelques excès néfastes à l’exercice
de la libre concurrence entre les afficheurs. Tel est notamment le cas lorsqu’une zone de
publicité restreinte prohibe toute autre forme d’affichage publicitaire que celle supportée
par le mobilier urbain.
298
Il convient de relever en ce sens que la signalisation routière constitue de plus une mission de police
qui ne saurait être déléguée, v. en ce sens TA Clermont-Ferrand, 30 mars 1993, Préfet de l’Allier, AJDA
1994, p. 231, note J. DUFAU.
299
V. en ce sens : rapport public du Conseil d’état 2002, EDCE n° 53, p. 301 et s.
83
C- Les marchés de mobilier urbain et la concurrence en zone de publicité
restreinte
La très grande latitude conférée par les textes aux communes pour l’élaboration du
règlement local de publicité, associée à un contrôle juridictionnel restreint300 et à une
faible implication des associations de protection de l’environnement301, explique que de
nombreuses pratiques contestables puissent être relevées. La plus courante consiste en
l’établissement d’une zone de publicité restreinte au sein de laquelle toute expression
publicitaire est bannie, à l’exclusion de celle supportée par du mobilier urbain.
Est alors créé un monopole de l’affichage publicitaire sur une partie, parfois
importante, du territoire communal, lequel monopole se trouve par la suite attribué à une
société de mobilier urbain qui, seule, pourra l’exploiter. Cet usage choquant constitue de
toute évidence une rupture d’égalité parfaitement injustifiée, largement dénoncée par
une partie de la doctrine302.
Longtemps acceptée par le Conseil d’état, cette pratique se justifiait exclusivement
par le bénéfice, plus ou moins réel, qui serait retiré par les administrés du fait de la
présence du mobilier urbain et par le large pouvoir de réglementation de l’affichage
conféré aux autorités locales. Il a ainsi été jugé « qu’il ne ressort pas des pièces du
dossier que le maire du Grand-Quevilly, en instituant par l’arrêté litigieux trois zones de
publicité restreinte couvrant en totalité l’agglomération du Grand-Quevilly, dont la
première, dite zone de protection absolue où l’affichage publicitaire est interdit sur
d’autres supports que le mobilier urbain mis en place par la commune correspond aux
quartiers résidentiels de la commune, ait commis une erreur manifeste d’appréciation ni
institué une discrimination illégale en faveur du mobilier urbain »303.
300
Tant sur la délimitation des zones de publicité restreinte que sur les prescriptions spéciales qui y sont
édictées, v. CE, 30 janvier 1991, Ministre de l’Equipement, du Logement, de l’Aménagement du
Territoire et des Transports contre Chambre Syndicale Française de l’Affichage, précité.
301
V. supra.
302
F. BOUYSSOU, Requiem pour une liberté défunte : l’affichage, DA, décembre 1996, p. 4
303
CE, 10 novembre 1997, Commune du Grand-Quevilly, req. n°161658 précité, RJE 4/1998, pp. 517524
84
Cette position jurisprudentielle est particulièrement regrettable, car l’on est en droit
de s’interroger sur la question de savoir comment le Conseil d’Etat a pu déduire de
l’absence d’erreur manifeste d’appréciation le fait qu’il n’y avait en l’espèce aucune
rupture d’égalité. Il y a en effet discrimination illégale lorsque cette égalité est bafouée
et que des dispositions différentes sont appliquées à des personnes se trouvant dans des
situations semblables au regard de l’objectif recherché, qui en la matière est la
protection du cadre de vie. Or, il semble particulièrement difficile de justifier que le
mobilier urbain et l’affichage publicitaire stricto sensu produisent des effets bien
distincts sur le cadre de vie. Au mieux pourrait-il être soutenu que le mobilier urbain
comporte le plus souvent des surfaces réservées à l’affichage d’une surface assez faible.
Mais force est de relever que si tel était le but recherché par la commune, elle pouvait
parfaitement y parvenir au travers de l’édiction de normes de surfaces applicables à la
publicité au sein des zones de publicité restreinte304.
Ces critiques n’ont pas manqué d’être retenues par divers tribunaux administratifs,
lesquels, saisis de règlements similaires à celui de la commune du Grand-Quevilly, les
annulent de manière constante305. Ces positions jurisprudentielles dissidentes sont
d’autant plus fondées qu’elles ne sont en réalité que le reflet des arrêts rendus par le
Conseil d’Etat sous l’empire de la loi du 12 avril 1943306, lequel considérait alors de
manière constante que l’arrêté établissant une discrimination au seul profit du mobilier
urbain agréé par la commune devait être annulé comme constituant une discrimination
illégale307. Avant même la loi de 1943, et alors qu’aucun texte législatif n’encadrait
l’affichage dans le but de protéger le cadre de vie, il avait déjà été jugé que cette activité
pouvait être réglementée « en conciliant l’intérêt de l’esthétique et la liberté du
commerce et de l’industrie »308.
La position retenue par l’arrêt Commune du Grand-Quevilly ne pouvait donc pas être
maintenue indéfiniment au regard des objectifs de protection du cadre de vie contenus
304
V. en ce sens Ph. ZAVOLI in RJE 4/1998, pp. 521 et s.
TA Dijon, 31 mai 1994, UPE, req. n° 91-1271 ; TA Rennes, 20 juillet 1994, Société Affichage
Giraudy, req. n° 92-5242 ; TA Paris, 9 février 1995, SA Publichel Est Publicité, req. n° 9202391/7
306
V. supra.
307
CE, 13 octobre 1976, U.P.E., DA, 1976, n° 327
308
CE, 3 juin 1938, Ass., Société des usines Renault, Lebon, p. 531
305
85
dans la loi de 1979, et des conséquences fréquemment délétères du mobilier urbain sur
ce cadre.
Prenant acte de cette situation, la Haute juridiction administrative a récemment
entrepris de limiter la portée de sa jurisprudence en accueillant des requêtes fondées sur
le principe de non-discrimination entre afficheurs. Il fut ainsi jugé qu’une commune ne
pouvait accepter que son règlement local ne soit pas applicable au mobilier urbain
installé à la date de prise de l’arrêté, cette situation causant « une discrimination illégale
entre les entreprises d’affichage »309. De même, le Conseil d’Etat a considéré dans un
arrêt du 9 février 2000310 qu’il ne saurait être institué de zone de publicité restreinte
prévoyant que la publicité ne pourrait être apposée que sur le mobilier urbain
conventionné par la commune à l’exclusion de celui installé suite à une convention
passée avec d’autres collectivités. Il y aurait alors une discrimination injustifiée entre les
diverses catégories de mobilier urbain.
Une étape supplémentaire vers la reconnaissance par le Conseil d’Etat des
discriminations économiques potentielles contenues dans la réglementation locale de
l'affichage publicitaire a été franchie avec la formulation d’un avis du 22 novembre
2000311 aux termes duquel « (…) un maire, lorsqu’il réglemente [l’affichage
publicitaire] dans une zone de publicité restreinte, doit prendre en compte la liberté du
commerce et de l’industrie et les règles de concurrence (…). Si la réglementation locale
de l’affichage en zone de publicité restreinte ne peut légalement avoir par elle-même
pour objet de créer une position dominante sur un marché pertinent, elle peut avoir un
tel effet, notamment par la limitation du nombre des emplacements d’affichage (…). Il
résulte de ce qui précède qu’il appartient au maire, lorsqu’il réglemente la publicité sur
309
CE, 8 décembre 1999, Commune de Pont-à-Mousson, précité : « (…) qu’en exonérant par principe de
l’obligation de respecter les prescriptions du règlement municipal l’ensemble du mobilier urbain déjà
installé, quel qu’en soit le lieu d’implantation, l’article 9 du titre premier de l’arrêté attaqué procède à
une discrimination illégale entre les entreprises d’affichage ».
310
CE, 9 février 2000, Commune de Noisy-le-Grand, précité : « Considérant qu’en prévoyant que
l’apposition des affiches publicitaires ne serait possible que sur les seuls mobiliers urbains ayant fait
l’objet d’une convention d’affichage, à l’exclusion des mêmes mobiliers installés sur le domaine
d’autres collectivités publiques, l’arrêté litigieux a introduit une discrimination illégale entre ces
différentes catégories de mobilier urbain ».
311
CE, avis, 22 novembre 2000, Société L&P Publicité, RFDA 2001, p. 872, concl. S. AUSTRY ; AJDA
2001, p. 198, note M.-C. ROUAULT ; RJDA 4/01, p. 377 concl. S. AUSTRY ; D. 2001, p. 2110, note
N. ALBERT.
86
le territoire de la commune, de veiller à ce que les mesures de police prises par lui ne
portent aux règles de la concurrence que les atteintes justifiées au regard des objectifs de
la réglementation de l’affichage ».
Cet avis, soumettant la puissance publique aux règles de la concurrence, devrait
incontestable incliner la position du Conseil d’Etat vers davantage de critique à
l’encontre des règlements locaux de publicité qui se montreraient trop ouvertement
favorables à l’affichage sur mobilier urbain. En effet, le marché pertinent en matière
d’affichage publicitaire doit être considéré comme indivisible en fonction du support
retenu, qu’il s’agisse de mobilier urbain, de moyens de transport, de murs, panneaux ou
palissades312. De facto, une réglementation locale de l'affichage publicitaire qui laisserait
sur une zone déterminée un monopole à l’affichage sur mobilier urbain créerait une
situation susceptible à tout moment de conduire à un abus de position dominante. Cette
remarque est d’autant plus fondée que la durée des contrats d’exploitation du mobilier
urbain est généralement excessivement longue313.
Il semblerait donc que les communes soient contraintes de mesurer désormais plus
efficacement les conséquences de leur règlement local de publicité sur le libre jeu de la
concurrence. Pour ce faire, elles doivent veiller à restreindre le plus fortement possible
la création de monopoles au profit du mobilier urbain. Dans les hypothèses où une telle
mesure ne sera pas envisageable du fait de facteurs locaux spécifiques, la délimitation
des zones devra être la plus rigoureuse possible, et la durée du marché restreinte, sous
peine d’annulation du règlement local de publicité par le juge administratif.
312
Com. conc. avis du 23 février 1978, BOSP 1er avril 1978, p. 138 ; Com. conc. avis du 28 janvier
1981, BOSP 26 mars 1981, p. 71 ; Cons. Conc. 7 juillet 1998, décision n° 98-D-52, BOCC du 7 octobre
1998, p. 582
313
Cons. Conc. 7 juillet 1998, décision précitée.
87
CHAPITRE II – LE CONTROLE DU CONTENU DES
REGLEMENTS LOCAUX, GARANTIE ESSENTIELLE
DE LA LIBERTE DE L’AFFICHAGE
Composante de la liberté d’expression protégée par les dispositions de l’article 11 de
la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789, et de l’article 10
de la Convention Européenne des Droits de l’Homme du 4 novembre 1950, reconnue
par le Conseil constitutionnel au sein d’une décision des 30 et 31 octobre 1981314, le
droit de l’affichage se devait d’être strictement appliqué par le juge administratif.
L’affichage publicitaire n’échappe pas à cette protection, puisque malgré sa finalité
mercantile et les atteintes au cadre de vie qui en découlent, cette activité est directement
sous-tendue par le principe de la liberté du commerce et de l’industrie.
Le contrôle de la réglementation locale de l'affichage publicitaire par le juge
administratif (section I) tend donc à ce que soit donnée l’efficience la plus grande
possible à la liberté de l’affichage (section II).
SECTION I - UN CONTROLE ASSURE PAR LE JUGE ADMINISTRATIF
Saisi le plus souvent a posteriori de la légalité du règlement local de publicité
entrepris (paragraphe 1), le juge administratif opère un contrôle restreint qui tend de
manière croissante à intégrer une étude de la proportionnalité des mesures prises
(paragraphe 2).
314
Conseil constitutionnel, décision 81-129 DC
88
Paragraphe 1 - Les conditions de l’intervention du juge
administratif
Traditionnellement saisi par un recours pour excès de pouvoir (A), le juge
administratif accueille également une hypothèse de saisine a priori (B) et développe
fortement les cas de saisine a posteriori (C).
A- La saisine sur recours pour excès de pouvoir
Le juge administratif est compétent par principe sur le fondement d’un recours pour
excès de pouvoir formé dans un délai de deux mois315 suivant la réalisation de la
dernière des formalités de création ou de modification d’un règlement local de
l'affichage publicitaire316.
Ce recours peut être fondé tant sur des moyens de légalité interne317 que sur des
moyens de légalité externe318, mais il n’est que très rarement utilisé du fait du très bref
délai qui l’encadre. En effet, le délai de deux mois ne permet assurément pas de juger
des problématiques qui seront soulevées par la future mise en place de la
réglementation. Bien plus, étant donné que les dispositifs publicitaires préexistants
disposent d’un délai de mise en conformité de deux ans, l’impact du règlement local de
publicité sur le cadre de vie est en réalité différé dans le temps. Durant une longue
période les principes qu’il porte ne sont que des normes en devenir et il semble difficile
de les contester par le biais de moyens de légalité interne puisque l’on ignore encore tout
des impacts pratiques qu’aura la réglementation. Cette situation explique que les recours
pour excès de pouvoir formés à l’encontre des règlements locaux de publicité soient
rares.
315
L.581-43 C. envir. précité, article R. 421-1 CJA
V. pour une illustration récente CAA Marseille, 1ère chambre, 30 janvier 2003, Commune de Fréjus,
n°99MA00568 précité : « l’arrêté municipal du 29 décembre 1992 réglementant la publicité sur le
territoire de la commune de Fréjus a été publié au recueil des actes administratifs du département du Var
le 31 janvier 1993 ; qu’il suit de là que la requête de la chambre syndicale française de l’affichage,
enregistrée au greffe du tribunal administratif de Nice le 31 mars 1993, n’était pas tardive »
317
Contestation portant sur le fond du règlement.
318
Contestation portant des questions de forme ou de procédure.
316
89
Tentant de répondre à cette incohérence, le juge administratif a largement ouvert
d’autres voies de recours permettant, a priori ou a posteriori, de contester la naissance
d’une réglementation locale de l'affichage publicitaire.
B- Un cas de saisine a priori, le recours à l’encontre de l’arrêté fixant la
composition du groupe de travail
Cette modalité de saisine est la seule qui puisse précéder l’adoption de la
réglementation locale de l'affichage publicitaire. En effet, les autres actes liés à la
procédure d’adoption constituent de simples actes préparatoires, lesquels ne sont pas de
nature à faire grief319. Cependant, si l’arrêté fixant la composition du groupe de travail
peut sans conteste faire grief à une personne écartée dudit groupe, le recours formé ne
sera jamais de nature à permettre au juge administratif de se prononcer sur le contenu
de la réglementation, pour la raison évidente que ses traits caractéristiques ne sont, à ce
stade de la procédure, pas encore définis.
Si les recours de candidats évincés du groupe de travail sont historiquement les plus
anciens et portent un intérêt juridique non négligeable, étant les seuls qui puissent
précéder l’adoption de la réglementation, leur analyse n’est cependant pas des plus
pertinente au sein des présents développements, n’apportant aucun élément permettant
de cerner les limites à apporter à la réglementation locale de l'affichage publicitaire.
C- Les diverses saisines a posteriori accueillies par le juge administratif
Outre le recours pour excès de pouvoir précédemment abordé mais dont nous avons
pu mesurer qu’il ne disposait que d’une portée limitée du fait du strict délai qui
l’enserre, la saisine du juge administratif peut fréquemment amener ce dernier de
manière indirecte à se prononcer sur les dispositions d’un règlement local de publicité.
Tel est le cas lorsque la légalité d’un arrêté de mise en demeure de supprimer ou de
mettre en conformité un dispositif publicitaire contraire au règlement local est mise en
319
Il en est ainsi de la délibération du conseil municipal sollicitant la création d’un règlement local de
publicité, des avis des diverses commissions consultés ou encore de l’avis du conseil municipal.
90
cause. Le juge, saisi d’un recours en annulation de l’arrêté querellé n’aura le plus
souvent d’autre alternative que d’interpréter les règles locales et leurs conditions
d’applications, ce qui l’amènera nécessairement à s’interroger quant à la régularité de la
réglementation. En effet, « l’adoption d’un règlement local de publicité constitue un acte
réglementaire dont la légalité peut être contestée par voie d’exception soulevée à
l’occasion du recours contre un acte individuel, l’arrêté de mise en demeure, qui est
fondé sur l’application de cet acte réglementaire »320. Il a ainsi été jugé que
« l’enlèvement des panneaux publicitaires visés à l’arrêté du 20 octobre 1988 a été
ordonné au motif que leur implantation était contraire à la réglementation instituée pour
la zone de publicité restreinte n°2 par l’article 2 de l’arrêté du 28 février 1988 ; (…) cet
article étant (…) entaché d’illégalité, l’article 3 de l’arrêté du 20 octobre 1988 a donc été
pris sur un fondement illégal et doit être annulé »321. Cette solution est particulièrement
satisfaisante en ce qu’elle permet de palier à la critique qui a précédemment été opposée
au recours pour excès de pouvoir : le règlement local de publicité peut en effet par ce
biais être apprécié par les juges au moment de son application, c'est-à-dire au moment
où d’éventuelles illégalités sont susceptibles d’être exposées au grand jour.
Dans le même esprit d’ouverture des possibilités de saisine a posteriori, les
administrés ont désormais la possibilité de saisir le maire d’une demande de retrait du
règlement local de publicité ou de certaines de ses dispositions. Cette possibilité est
fondée sur les dispositions de l’article 3 du décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983322
concernant les relations entre l’administration et les usagers aux termes duquel
« l'autorité compétente est tenue de faire droit à toute demande tendant à l'abrogation
d'un règlement illégal, soit que le règlement ait été illégal dès la date de sa signature,
soit que l'illégalité résulte des circonstances de droit ou de fait postérieures à cette
date ».
Conséquence de cette faculté de saisine du maire, en cas de refus de ce dernier de
retirer les dispositions litigieuses, l’administré pourra saisir le juge administratif d’une
action contentieuse en annulation de ce refus. Il a en ce sens été jugé que « la société
320
J.-P. STREBLER, Guide juridique et pratique de l’affichage publicitaire, précité, p. 134.
CE, 29 mars 1996, Société Marignan Publicité, req. n° 118.268
322
JORF du 3 décembre 1983
321
91
Sayag Electronic demande l’annulation de la décision par laquelle la commune de
Maisons-Laffite a refusé d’abroger un règlement que la société requérante estime illégal
(…) ; il résulte [des dispositions de l’article 3 du décret du 28 novembre 1983] que,
contrairement à ce que soutien le Préfet des Yvelines, la requête susvisée est
recevable »323. Ici encore, le litige portera en réalité sur le fond, c'est-à-dire sur la
légalité du règlement communal, et pourra naître bien après l’adoption du règlement
local de publicité.
Contrairement à une opinion répandue au sein des municipalités, il convient donc de
relever qu’un règlement local de publicité n’est pas à l’abri de recours en annulation
après expiration du délai de deux mois posé par les dispositions de l’article L.581-43 C.
envir., le juge administratif ayant, nous l’avons relevé, une lecture très large de son
champ de compétence.
Si certaines collectivités regretteront l’insécurité juridique qui pour elles en résulte, il
semble que cette solution doive être approuvée au regard des bénéfices pratiques qui en
découlent. En effet, la saisine a posteriori ultérieurement à l’expiration du délai de deux
mois qui enferme le recours pour excès de pouvoir permet à la réglementation locale de
faire l’objet d’un contrôle critique au moment de sa mise en pratique.
Paragraphe 2 - La nature du contrôle opéré par le juge
administratif
Traditionnellement limitée à un contrôle restreint de la légalité du règlement local
entrepris (A), la saisine du juge administratif peut aujourd’hui s’enrichir d’éléments liés
à la rupture d’égalité entre les mesures prises et l’objectif de protection du cadre de vie
poursuivi (B).
323
TA Versailles, 12 avril 1994, Société Sayag Electronic contre Commune de Maisons-Laffitte, req.
nos 90-4099 et 90-4100, précité
92
A- Le principe d’un contrôle restreint
Par souci de ne pas exagérément s’immiscer dans une politique communale de
protection du cadre de vie qui lui est le plus souvent étrangère, le juge administratif a
très tôt limité son champ de compétence à la recherche d’une erreur manifeste
d’appréciation324, d’un abus de droit ou d’un détournement de pouvoir.
Le Conseil d’Etat a ainsi jugé dans un arrêt du 10 février 1995325 que « tant sur la
délimitation de ces zones que sur les prescriptions spéciales qui y sont édictées, les
dispositions adoptées ne sont censurées que si elles sont entachées d’une erreur
manifeste d’appréciation, d’une erreur de droit ou d’un détournement de pouvoir ».
Cette solution se révèle en pratique gênante pour les plaideurs, dont l’argumentation
consiste le plus souvent en la démonstration de l’existence d’une atteinte excessive
portée à l’activité des entreprises de publicité extérieure. Une telle démonstration est,
aux termes de la jurisprudence du Conseil d’Etat vouée à un échec certain puisque ne
rapportant pas la preuve d’une erreur manifeste d’appréciation, d’une erreur de droit ou
encore d’un détournement de pouvoir de la part de la commune.
L’arrêt Commune de Quetigny contre Union des Chambres Syndicales de la Publicité
Extérieure326 traduit parfaitement cette difficulté. En l’espèce était invoquée la naissance
par l’application des dispositions du règlement local de l'affichage publicitaire d’une
atteinte excessive portée à l’activité des entreprises de publicité. Cette atteinte ne
pouvait être recherchée par le Conseil d’Etat sauf à dépasser les limites d’un contrôle
restreint, ou encore à caractériser une interdiction totale de publicité prohibée par la loi.
324
V. en ce sens : CE, 30 janvier 1991, Ministre de l’Equipement, du Logement, de l’Aménagement du
Territoire et des Transports contre Chambre Syndicale Française de l’Affichage, req. n°86.358, précité :
« (…) tant sur la délimitation de ces zones que sur les prescriptions spéciales qui y sont édictées,
l’appréciation portée par l’autorité administrative ne peut être censurée par le juge que si elle est
entachée, notamment, d’une erreur manifeste d’appréciation (…) »
325
CE, 10 février 1995, Union des Chambres Syndicales de la Publicité Extérieure, req. n° 143.663,
précité
326
CE, 31 juillet 1996, req. n° 161.146, précité
93
Tel ne fut pas le cas en l’espèce et la légalité du règlement local de publicité n’a pas été
remise en cause327.
Une telle analyse doit être fermement critiquée compte tenu des incidences
incontestables que peut avoir la réglementation locale de l'affichage publicitaire sur les
modalités d’exercice, par les entreprises de publicité, de leur activité. Ainsi qu’il l’a déjà
été constaté au sujet des contrats de mobilier urbain328, et ainsi qu’il le sera plus après
lors de l’étude des garanties apportées à la liberté de l’affichage329, le marché de
l’affichage est directement lié aux dispositions du règlement local de publicité et son
analyse par les juges ne saurait donc exclure toute recherche de proportionnalité. Une
démarche contraire pourrait être assimilée à un réel déni de justice.
B- La prise en compte croissante du critère de proportionnalité
Prenant acte des imperfections pratiques d’une appréciation limitée à un contrôle
restreint, certains juges élargissent fort heureusement le champ de leur compétence en
acceptant de prendre en compte les facteurs locaux entourant le règlement local de
publicité, et de rechercher si les mesures prises sont proportionnelles aux intérêts visés
par la loi, à savoir la protection du cadre de vie. Cette recherche se traduit fort
logiquement par le contrôle des interdictions totales de publicité330.
Elle comprend également, de manière plus surprenante, l’analyse des restrictions
portées à l’activité des afficheurs (1) ou à la concurrence entre entreprises de publicité
extérieure (2).
327
« (…) il ne ressort pas des pièces du dossier que par l’édiction de telles dispositions, le maire de
Quétigny ait commis une erreur manifeste d’appréciation ni interdit de manière générale et absolue, en
droit comme en fait, l’exercice du droit prévu à l’article 1er de la loi du 29 décembre 1979 (…) ; (…)
c’est à tort que le tribunal administratif s’est fondé sur ce que les mesures restrictives prises par le maire
dans ces zones auraient porté atteinte à l’activité des entreprises de publicité dans des proportions
excédant celles normalement exigées par la protection du cadre de vie (…) ».
328
V. supra.
329
V. infra.
330
TA Pau, 16 mars 1994, Chambre Syndicale Française de l’Affichage contre commune d’Anglet, req.
n° 93-1282 : « (…) la délimitation desdites zones de publicité restreinte comme les prescriptions
spéciales imposées aux dispositifs publicitaires, (...) ne peuvent être censurées par le juge administratif
que si l’appréciation portée par l’autorité administrative est entachée d’une erreur manifeste, de
détournement de pouvoir ou si elle a pour effet d’aboutir à une interdiction générale de la publicité sur le
territoire communal (…) ».V. également infra les développements consacrés à la liberté de l’affichage.
94
1- Le libre exercice par les afficheurs de leur activité
Alors même qu’était posée par le Conseil d’Etat une jurisprudence restrictive limitant
le contrôle juridictionnel à l’erreur manifeste d’appréciation, à l’erreur de droit ou
encore aux détournements de pouvoir331, naissait un second courant jurisprudentiel plus
ouvert, lequel accueillait un raisonnement clairement axé sur la question de la liberté du
l’affichage et du libre exercice par les afficheurs de leur activité.
En ce sens, il a été jugé que « (…) l’arrêté attaqué limite dans les deux zones de
publicité restreinte qu’il institue et qui ne couvrent qu’une faible partie du territoire
communal, la surface des panneaux publicitaires, impose une certaine distance les uns
par rapport aux autres et par rapport à l’alignement des voies ; cette réglementation (…)
n’apporte à la liberté de l’affichage que des atteintes réduites (…) »332. Cet arrêt prend
clairement en compte l’importance de la liberté de l’affichage, et restreint donc de facto
le pouvoir de réglementation des communes en la matière.
Par un second arrêt, du 29 juillet 1994, le Conseil d’Etat acceptait également de
prendre en compte, outre la liberté de l’affichage, le libre exercice par les afficheurs de
leur activité. Il fut ainsi posé qu’ « en instituant la zone de publicité restreinte n° 2 et en
fixant, par son article ER 1 des prescriptions relatives à la lumière et aux caractères des
enseignes autorisées, l’auteur du plan de publicité à Paris (…) n’a ni apporté une
restriction excessive à l’activité des entreprises de publicité, ni entaché ce règlement
d’erreur manifeste d’appréciation (…) »333. Ce courant jurisprudentiel protecteur de la
liberté du commerce a pris une place conséquente dans les prétoires, puisque
nombreuses sont les situations dans lesquelles un règlement local de publicité est de
nature à pouvoir nuire au libre exercice par les entreprises de publicité de leur activité.
Cette situation explique que le principe de liberté du commerce et de l’industrie soit
fréquemment usité afin de motiver les jugements entrepris. On pourra citer pour sa
clarté le jugement rendu par le TA de Versailles le 6 décembre 1995, aux termes duquel
331
Sur ce contrôle restreint, v. supra.
CE, 13 novembre 1992, Société Affichage Fiacchetti, req. nos 123.697 et 126.087.
333
CE, 29 juillet 1994, Ministre de l’Equipement, des Transports et du Tourisme contre Société Sayag
Electronic, Société Signal Plus et Société B. Junior, req. nos 106.908, 106.911, 106.912 et 134.277
332
95
« cette réglementation d’ensemble institue des règles diversifiées, restrictives en centre
ville et plus favorables sur le reste de l’agglomération, notamment dans les zones
d’activités ; (…) pour sévère qu’elle soit, cette réglementation n’apporte pas sur le
territoire communal une restriction excessive à l’activité des entreprises de publicité
extérieure, eu égard aux buts en vue desquels elle a été prise »334. Nombreux sont les
jugements allant en ce même sens335, et prenant en compte la proportionnalité de la
mesure et des atteintes à la liberté du commerce et de l’industrie qui en découlent eu
égard au but recherché, c'est-à-dire la protection du cadre de vie.
2- L’application des règles de la libre concurrence
L’analyse des jugements les plus récents semble caractériser une prise en compte
toujours accrue du principe de la liberté du commerce et de l’industrie, qui se traduit par
l’adoption de raisonnements directement fondés sur les règles du droit de la
concurrence336.
Le juge administratif utilise alors les outils fourbis par le Conseil de la concurrence,
ce qui l’amène, comme l’avait indiqué le Commissaire du gouvernement Stahl dans ses
conclusions sur l’arrêt Eda337, « à suivre la démarche classique du droit de la
concurrence, (…) déterminer le périmètre du marché sur lequel les actes en cause ont un
retentissement et apprécier si ce marché est pertinent au plan économique (…) ensuite
porter une appréciation sur la position occupée sur ce marché pertinent par celui qu’on
accuse d’abus de position dominante ».
334
TA Versailles, 6 décembre 1995, Union des Chambres Syndicales de la Publicité Extérieure contre
Commune de Longjumeau et Préfet de l’Essonne, req. nos 92-5811 et 94-4891, précité
335
V. à titre d’illustration :
- TA Paris, 10 mars 1994, Société Sayag Electronic, req. nos 88-11605/7, 90-03832/7, 90-08260/7, 9003836/7 et 90-09596/7, précité.
- TA Pau, 16 mars 1994, Chambre Syndicale Française de l’Affichage contre commune d’Anglet, req.
n° 93-1282, précité.
- TA Versailles, 25 février 1997, Chambre Syndicale Française de l’Affichage contre Commune de
Cormeilles-en-Parisis et M. le Préfet du Val d’Oise, req. n°93-5000.
336
V. également infra les développements consacrés à la sauvegarde de la liberté de l’affichage et de la
libre concurrence.
337
CE, sect., 26 mars 1999, Société Eda, AJDA, 1999, p. 427, concl. J.-H. STAHL
96
Telle est précisément l’analyse adoptée par la CAA de Bordeaux au sein d’un arrêt du
18 février 2003338 : « considérant que la réglementation litigieuse instituée dans la zone
de publicité restreinte B, qui n’autorise que les panneaux existants au 31 mars 1987 et
leur modification et leur déplacement, a pour effet de réserver l’accès au marché de
l’affichage dans cette zone aux entreprises d’affichage propriétaires desdits panneaux,
alors qu’il n’est pas établi que l’objectif recherché par la commune de Bayonne de
limitation du nombre et de la superficie totale globale des panneaux d’affichage au
niveau atteint le 31 mars 1987 ne pouvait être atteint autrement ; qu’il suit de là que
cette réglementation porte une atteinte excessive à la liberté du commerce et de
l’industrie au regard du but de protection du cadre de vie poursuivi par la loi du 29
décembre 1979 susvisée ; qu’elle est, par suite, entachée d’illégalité ; que la commune
de Bayonne ne peut utilement se prévaloir à cet égard de la circonstance que cette zone
ne constituerait pas un marché pertinent au sens de l’ordonnance du 1er décembre
1986 ».
Cet arrêt fait clairement référence aux principes du droit de la concurrence, ce qui ne
saurait surprendre outre mesure339, la CAA prenant simplement acte de l’avis émis par le
Conseil d’Etat le 22 novembre 2000340 aux termes duquel « (…) un maire, lorsqu’il
réglemente [l’affichage publicitaire] dans une zone de publicité restreinte, doit prendre
en compte la liberté du commerce et de l’industrie et les règles de concurrence (…) ».
Il n’en demeure pas moins que l’espèce est intéressante par l’application qu’elle fait
des règles de la concurrence : si la référence aux termes de l’avis susvisé est claire et ne
suscite aucune critique, il convient de s’interroger quant aux motivations qui ont conduit
le juge administratif a écarter la qualification de marché pertinent pour la zone visée. Du
point de vue du droit de la concurrence, force est de relever que cette exclusion ne
saurait être acquise de plein droit.
338
CAA Bordeaux, 18 février 2003, Commune de Bayonne, req. n° 01BX02625, comm. Ph. ZAVOLI,
RJE 2003/3, pp. 364 et s.
339
V. également dans la même affaire : TA Pau, 31 mai 2001, Société L &P Publicité contre Commune
de Bayonne, req. nos 98/1810 et 98/1812 : « Considérant, dès lors, qu’en adoptant ladite réglementation,
le maire de la commune de Bayonne n’a pas exactement combiné l’objectif de police qu’il poursuivait et
les règles, notamment de concurrence, qui constituent le principe de la liberté du commerce et de
l’industrie (…) ».
340
CE, avis, 22 novembre 2000, Société L&P Publicité, précité
97
Gageons qu’à l’avenir, les juridictions administratives appliquant les règles du droit
privé de la concurrence n’en oublient pas, émus par tant d’innovation, de motiver leurs
jugements341.
Il convient donc de constater que le contrôle juridictionnel des règlements locaux de
publicité est en pratique relativement ouvert. Il le sera probablement de plus en plus eu
égard à l’importance croissante que revêt la question de la liberté de l’affichage.
SECTION II - LA QUESTION DE LA LIBERTE DE L’AFFICHAGE
Liberté largement consacrée par les textes fondamentaux, l’affichage, au sens large,
ne saurait faire l’objet que de faibles limitations strictement nécessaires au regard de la
préservation d’autres libertés. Nonobstant sa finalité mercantile, l’affichage publicitaire
ne déroge pas à ce principe de faveur, même si sa protection se doit d’être confrontée
avec l’objectif fixé par la loi de 1979, de protection du cadre de vie.
Nonobstant cette contrainte, le refus systématique d’une prohibition générale de
l’affichage publicitaire (paragraphe 1) traduit en pratique la grande protection dont jouit
la liberté de l’affichage (paragraphe 2).
Paragraphe 1 - Le refus d’une interdiction généralisée de
l’affichage publicitaire
L’article L. 581-1 C. envir., anciennement article 1er de la loi de 1979, érige en
principe que « chacun a le droit d'exprimer et de diffuser informations et idées, quelle
341
En ce sens, il convient d’approuver la motivation d’un arrêt rendu par la CAA Marseille, 1ère
chambre, le 30 janvier 2003 (Commune de Fréjus, n°99MA00568, précité), lequel a estimé qu’un
règlement local de publicité comportait une discrimination illégale entre entreprises en appliquant des
principes différents à des entreprises dans la même situation : « Considérant qu’en exonérant, par
principe, de l’obligation de respecter les prescriptions du règlement municipal l’ensemble du mobilier
urbain déjà installé, dans toute l’agglomération et hors agglomération dans la zone de publicité
autorisée, les dispositions précitées entraînent une inégalité entre les sociétés d’affichage sans que cette
discrimination soit justifiée par une différence de situation entre elles ; que, dès lors, l’article 7 de
l’arrêté municipal du 29 décembre 1992 qui a pour objet d’instituer une telle discrimination est entaché
d’illégalité ».
98
qu'en soit la nature, par le moyen de la publicité, d'enseignes et de préenseignes,
conformément aux lois en vigueur et sous réserve des dispositions du présent chapitre ».
La liberté de l’affichage publicitaire, est donc consacrée en ouverture de la loi de
1979 comme un principe, lequel peut certes être aménagé eu égard à d’autres objectifs
tels que la sauvegarde du cadre de vie, ou à certaines nécessités comme celles imposées
par la circulation automobile342, mais qui ne saurait a contrario être nié ou recevoir de
trop lourdes exceptions.
Les interdictions absolues ou quasi-absolues bannissant l’affichage publicitaire du
territoire communal sont donc proscrites (A), de même que les interdictions portant sur
un certain type de support publicitaire qui ne seraient pas justifiées par les circonstances
locales (B).
A- La prohibition des interdictions totales ou quasi-totales de l’affichage
publicitaire
Le contentieux publié au titre de la loi de 1979 ne révèle aucune annulation par le
Conseil d’Etat d’un règlement local de publicité au motif de l’interdiction d’affichage
qu’il instaurerait, ce dernier ayant en effet jusqu’ici toujours validé la réglementation
locale qui lui était soumise.
Saisi sur le fondement de la loi de 1943, le Conseil d’Etat avait posé le principe selon
lequel les interdictions d’affichage publicitaire pouvaient être justifiées par des
circonstances locales spécifiques, mais à la condition qu’elles ne portent que sur une
zone retreinte de la commune visée. Il avait en sens été jugé qu’ « eu égard au caractère
de ce quartier et à la situation des voies, le préfet de l’Essonne a fait un usage légal des
pouvoirs qu’il tenait (…) des dispositions de la loi du 12 avril 1943 en y interdisant
toute forme de publicité (…) »343. Cette solution jurisprudentielle semble devoir être
maintenue sous l’empire de la loi de 1979. En effet, il y a une forme de bon sens évident
342
V. supra.
CE, 1er avril 1981, Union des Chambres Syndicales d’Affichage et de Publicité Extérieure, req.
n° 13.637
343
99
à permettre l’exclusion totale de toute forme d’affichage publicitaire dans un ou
plusieurs quartiers historiques ou pittoresques.
Tant que l’interdiction ne s’étend pas à une part conséquente du territoire communal,
les atteintes à la liberté de l’affichage ne sont que des plus restreintes. La jurisprudence
des tribunaux administratifs semble par ailleurs aller en ce sens344.
Toutefois, cette position jurisprudentielle ne doit faire oublier le principe selon lequel
aucune disposition ne saurait prohiber l’affichage publicitaire sur l’ensemble du
territoire communal ou sur une part substantielle de ce dernier. L’analyse a contrario
des arrêts rendus par le Conseil d’Etat sur le fondement de la loi de 1979 confirme cette
position. Il a ainsi été jugé
qu’ « il ne ressort pas des pièces du dossier que par
l’édiction de telles dispositions, le maire de Quetigny ait commis une erreur manifeste
d’appréciation ni interdit de manière générale et absolue, en droit comme en fait,
l’exercice du droit prévu à l’article 1er de la loi du 29 décembre 1979 »345. A contrario, il
faut nécessairement en déduire qu’une telle interdiction aurait emporté la nullité du
règlement local de publicité346.
L’étude des jugements rendus par les tribunaux administratifs confirme cette
interprétation. Ont ainsi été annulés des règlements locaux de publicité interdisant
l’affichage sur la quasi-totalité d’une commune347, ou encore sur une zone couvrant
70 % de sa superficie, jugée excessive348.
344
TA Versailles, 8 juillet 1993, Société Lioté contre Préfet des Yvelines, req. n° 89-3281, a contrario :
« En prenant dans la zone concernée par l’affichage du requérant - laquelle ne présente aucun caractère
pittoresque - une réglementation ayant sinon pour objet, du moins pour effet d’interdire presque
totalement l’affichage publicitaire, la commune de Carrières-sur-Seine a entaché son appréciation des
mesures exigées pour la protection du cadre de vie d’une erreur manifeste »
345
CE, 31 juillet 1996, Commune de Quétigny contre Union des Chambres Syndicales de la Publicité
Extérieure, précité
346
V. aussi a contario la motivation adoptée par le Conseil d’Etat en son arrêt du 10 février 1995, Union
des Chambres Syndicales de la Publicité Extérieure, précité : « Considérant que si la requérante allègue
qu’en raison des règles de recul imposées par rapport à la voie publique, la faculté d’affichage
publicitaire (…) ne pourait en fait être utilisée, il ressort des dispositions de l’arrêté attaqué que la
publicité dans l’enceinte des entreprises est également autorisée dans la zone 1 bis ; qu’ainsi le moyen
tiré de ce que les marges de recul en ruse auraient pour effet de supprimer toute possibilité de publicité
dans cette zone doit, de toute façon, être écartée ».
347
V. TA Versailles, 6 décembre 1995, Chambre syndicale française de l’Affichage contre Commune de
Chambourcy, req. n° 94-4473
348
V. TA Rouen, 29 juin 1994, Union des Chambres Syndicales de la Publicité Extérieure, req. n°91203, précité
100
B- L’interdiction contestable des prohibitions visant un type de support
publicitaire
Certains tribunaux sont tentés d’étendre leur jurisprudence au regard du type de
support de l’affichage publicitaire visé par le règlement local de publicité. Serait ainsi
prohibée toute interdiction visant une catégorie de procédé publicitaire sur une part
substantielle du territoire communal. Il a ainsi été jugé que l’interdiction de tout portatif
autre que le mobilier urbain sur l’ensemble d’une commune à dominante d’habitat avec
des commerces de proximité et sans vocation industrielle constitue une erreur manifeste
d’appréciation349. De même a-t-il été considéré qu’une interdiction générale de la
publicité lumineuse est entachée d’excès de pouvoir350.
Il est regrettable que ces jugements n’aient pas fait l’objet d’un appel, lequel aurait
très probablement conduit à leur réformation. En effet, l’article L. 581-11-II-2° C.
envir.351 dispose de manière très explicite que l’acte instituant une zone de publicité
restreinte peut « interdire la publicité ou des catégories de publicités définies en fonction
des procédés et des dispositifs utilisés ». Ainsi, l’illégalité d’une interdiction générale et
absolue de la publicité appréciée au regard du mode d’affichage ne dispose d’aucun
fondement légal. Bien au contraire, il convient de relever que les jugements entrepris
d’après une telle démarche le sont contra legem.
Si bien des afficheurs seront tentés d’invoquer les jurisprudences précitées à leur
profit, leur démarche sera donc nécessairement, au regard des textes, des plus
téméraires.
349
TA Versailles, 29 mars 1994, Union des Chambres Syndicales de la Publicité Extérieure contre
commune de Saint-Cyr-l’Ecole et préfet des Yvelines, req. n° 88-2312
350
TA Versailles, 12 avril 1994, Société Sayag Electronic contre Commune de Maisons-Laffitte, req.
nos 90-4099 et 90-4100, précité, ou encore TA Versailles, 6 décembre 1995, Union des Chambres
Syndicales de la Publicité Extérieure contre Commune de Longjumeau et Préfet de l’Essonne, req.
nos 92-5811 et 94-4891, précité
351
Anciennement article 10-II-2°de la loi de 1979.
101
Paragraphe 2 - La liberté de l’affichage et la sauvegarde de la libre
concurrence
D’une valeur théoriquement très élevée, la liberté de l’affichage voit sa protection
particulièrement réduite en pratique (A) au point de ne devoir le plus souvent son salut
qu’à l’invocation par les plaideurs des règles de la libre concurrence (B).
A- La protection relative de la liberté de l’affichage
Composante d’une liberté d’expression sacralisée en droit français (1), l’affichage
publicitaire se heurte en pratique à de nombreuses restrictions liées principalement à
l’exigence de préservation du cadre de vie, lesquelles relativisent nécessairement sa
portée (2).
1- L’affichage publicitaire, une composante de la liberté d’expression
La liberté de l’affichage fut proclamée dans notre droit dès l’adoption de la loi du 29
juillet 1881 sur la presse, laquelle abrogeait en son article 68352 l’ensemble des
réglementations qui en limitaient l’exercice353. Par conséquent, il a été considéré que
« la liberté d’opinion suppose la liberté de l’affichage »354 ou encore que « la liberté de
l’affichage n’est qu’un corollaire de la liberté de la presse »355.
D’un point de vue constitutionnel, cette liberté est à rapprocher des dispositions de
l’article 11 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789 aux
352
« Sont abrogés les édits, lois, décrets, ordonnances, arrêtés, règlements, déclarations généralement
quelconques, relatifs (…) à l’affichage »
353
V. également Cass. crim. 10 janvier 1885, D. 1885, I, p. 384 : « la loi du 29 juillet 1881 a eu pour
effet de rendre absolument libre l’affichage des écrits politiques ou autres ; qu’il résulte tant du texte de
l’article 68 de cette loi que des travaux préparatoires et de la discussion, que toutes les dispositions
législatives ou réglementaires antérieurs sur l’affichage, ont été abrogées (…) aucune mesure préventive
de nature à restreindre la liberté ne peut être prise ».
354
J.-L. COSTA, Publicité, enseignes et préenseignes sur les immeubles d’après la loi du 29 décembre
1979, Admninistrer, juillet 1981, p. 6, cité par Ph. ZAVOLI in le droit de l’affichage ou la difficile
réglementation d’un moyen de communication de masse par le droit public, précité, p.335.
355
MM. CHAVANNE, BLIN, DRAGO, traité du droit de la presse, Litec, 1969, p. 105, cité par Ph. ZAVOLI
in le droit de l’affichage ou la difficile réglementation d’un moyen de communication de masse par le
droit public, précité, p.335.
102
termes desquels « la libre communication des pensées et des opinions est un des droits
les plus précieux de l’homme ; tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement,
sauf à répondre de l’abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi ». Bien
entendu, cette liberté vise avant tout l’affichage d’opinion. Ce dernier jouit sans conteste
d’une aura politique que la publicité ignore.
Il ne serait cependant pas cohérent de retirer sa protection constitutionnelle à
l’affichage publicitaire. La définition même de notre société, qui tend vers une forme de
marketing global auquel la politique n’échappe pas, s’y oppose.
On peut en ce sens relever que l’article L. 52-1 du Code électoral356 vise la campagne
de « promotion publicitaire » des candidats, ce qui démontre en tant que de besoin que
l’expression publicitaire est, au sein de notre société, une forme d’expression à part
entière. Cette dernière mérite donc naturellement de recevoir une protection
constitutionnelle.
Une telle analyse est de plus confortée par la jurisprudence européenne. La
commission357, par la suite relayée par la Cour Européenne des Droits de l’Homme358, a
ainsi pu reconnaître le discours commercial comme mode d’expression jouissant des
garanties énoncées à l’article 10 de la CEDH. Ces espèces ne visaient pas directement la
question de l’affichage publicitaire mais il n’en demeure pas moins qu’elles refusent de
distinguer en fonction de la nature du message porté par le média. En ce sens, il
conviendrait par analogie de ne pas distinguer entre les différentes formes d’affichage.
Bien plus, le comité des droits de l’Homme de l’ONU a considéré en ce qui concerne
la question de l’affichage publicitaire que « l’élément commercial d’une forme
356
« Pendant les trois mois précédant le premier jour du mois d'une élection et jusqu'à la date du tour de
scrutin où celle-ci est acquise, l'utilisation à des fins de propagande électorale de tout procédé de
publicité commerciale par la voie de la presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle est
interdite. A compter du premier jour du sixième mois précédant le mois au cours duquel il doit être
procédé à des élections générales, aucune campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la
gestion d'une collectivité ne peut être organisée (…) »
357
Décision du 1er mars 1983, Liljenberg, req. n° 9664/82
358
Arrêt du 20 novembre 1989, Mark Intern Verlag GMBH et Klaus Beermann contre Allemagne, req.
n° 00010572/83, référence HUDOC : REF00000199. V. aussi l’arrêt du 28 mars 1990, Groppera Radio
AG et autres contre Suisse, req. n° 00010890/84, référence HUDOC : REF00000207, par lequel la Cour
a considéré qu’un message publicitaire diffusé par voie radiophonique devait bénéficier de la protection
de l’article 10 CEDH « sans qu’il faille distinguer selon le contenu des programmes ».
103
d’expression telle que l’affichage extérieur ne peut avoir pour effet de sortir celle-ci du
champ des libertés protégées »359. Cette position confirme parfaitement la nécessaire
protection dont doit disposer l’affichage, indépendamment de la nature du message
porté.
Il résulte de ce qui précède que l’affichage, qu’il véhicule une opinion politique ou un
message à caractère publicitaire, doit se voir reconnaître une protection constitutionnelle
et communautaire au titre de la liberté d’expression.
Ce régime particulièrement protecteur ne saurait cependant pas être appréhendé
comme laissant toute latitude aux publicitaires pour implanter à volonté leurs supports.
En effet, ainsi qu’il l’a déjà été évoqué précédemment, la liberté de l’affichage, comme
toute liberté, doit être conciliée avec un ensemble de contingences qui en restreignent la
portée.
2- L’affichage publicitaire, une liberté relative
Inspirée du même esprit que celui qui guida les rédacteurs de la loi de 1881 sur la
liberté de la presse, la loi de 1979 portant réforme de l’affichage publicitaire et donnant
compétence aux autorités locales pour l’édiction de règlements locaux de publicité pose
à titre liminaire en son article premier un principe de liberté sans équivoque aux termes
duquel « chacun a le droit d'exprimer et de diffuser informations et idées, quelle qu'en
soit la nature, par le moyen de la publicité, d'enseignes et de préenseignes (…) »360.
Ce principe se trouve pourtant immédiatement tempéré, l’article premier susvisé
précisant que cette liberté devra être exercée « conformément aux lois en vigueur et sous
réserve des dispositions du présent chapitre »361. L’article L. 581-2 C. envir. visant
expressément l’objectif de protection du cadre de vie, il convient de considérer que
l’affichage publicitaire doit nécessairement être concilié avec cet objectif.
359
Décision du 31 mars 1993, paragraphe 11-3, RUDH 1993, p. 156
Art. L. 581-1 C. envir.
361
Ibid.
360
104
Une pertinente problématique juridique a pu naître du fait qu’aucun texte à valeur
constitutionnelle ne reconnaît, à ce jour, un droit de l’homme à l’environnement. Or, si
l’affichage publicitaire semble jouir d’une protection constitutionnelle au titre de la
liberté d’expression362, il convient d’en déduire que seule une liberté de même rang est
susceptible d’en limiter la portée. Si tel n’était pas le cas, les limitations apportées par le
législateur de 1979 seraient inconstitutionnelles.
Cependant, ce propos doit être nuancé à de multiples égards. En effet, la lacune que
constitue l’absence de protection constitutionnelle du droit à l’environnement devrait
selon toute vraisemblance être très prochainement comblée par l’adoption de la Charte
de l’environnement, laquelle disposera en son premier article que « chacun a le droit de
vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé »363. Par ailleurs, cette
démarche se fonde dans un courant initié par la Cour Européenne des Droits de
l’Homme, dans son arrêt Lopez Ostra contre Espagne du 9 décembre 1994364, lequel a
reconnu l’existence d’un droit de l’homme à un environnement sain sur le fondement de
l’article 8 de la CEDH, relatif à la protection de la vie privée et familiale. Cette position
fut par ailleurs confirmée par un arrêt Öneryildiz contre Turquie du 18 juin 2002365, sur
le fondement des dispositions de l’article 2 de la CEDH, consacrant le droit à la vie.
Au regard de cette évolution de notre droit, et de la constitutionnalisation prochaine
du droit de l’homme à un environnement sain, le débat relatif au fait de savoir si le
législateur était en droit de restreindre la liberté de l’affichage afin de sauvegarder le
cadre de vie perd de toute évidence de sa superbe366.
Il échet donc de relever que l’affichage publicitaire ne saurait constituer une liberté
absolue, bien au contraire. Cette dernière ne saurait qu’être relative, à tel point que la loi
de 1979 confère aux autorités locales, dans le cadre de l’édiction de zones de publicité
362
V. supra.
Projet de Charte de l’environnement tel qu’adopté par le sénat le 24 juin 2004, dans les mêmes
termes que le projet voté par l’assemblée nationale le 1er juin 2004. Le texte de ce projet est disponible à
l’adresse internet suivante : http://ameli.senat.fr/publication_pl/2003/2004/329.html
364
Cour Européenne des Droits de l’Homme, arrêt n° 41/1993/436/515
365
Cour Européenne des Droits de l’Homme, arrêt n° 4839/99
366
Pour une illustration de ces débats passionnels que la genèse de la Charte de l’environnement
condamne à l’histoire, v. Ph. ZAVOLI in le droit de l’affichage ou la difficile réglementation d’un moyen
de communication de masse par le droit public, précité, p.338 et s.
363
105
restreinte le pouvoir d’en restreindre, voire, sur une partie limitée du territoire
communal, d’en interdire l’exercice367.
L’esprit de la loi confère donc une très grande latitude aux communes, et la
jurisprudence, saisie sur le fondement de la préservation de la liberté de l’affichage, ne
tempère nullement cette tendance. De manière parfaitement constante, les tribunaux
rejettent tout recours en annulation formulé sur le fondement de cette liberté. Un tel état
de fait ne lasse pourtant pas de surprendre, eu égard à la place élevée de la liberté
d’expression dans la hiérarchie des normes.
Il a ainsi été jugé que « (…) l’article 10 [de la loi de 1979] confère, en vue de la
protection du cadre de vie, aux autorités locales compétentes un large pouvoir de
réglementation de l’affichage (…) ; il ne ressort pas des pièces du dossier qu’en
interdisant l’affichage en dehors du mobilier urbain, ou en autorisant, sous les
conditions fixées, les dispositifs dans l’enceinte des entreprises situées dans le secteur à
condition que la publicité soit relative à l’activité même de l’entreprise, le maire (…) ait
(…) porté atteinte (…) à la liberté de l’affichage »368. Force est de constater qu’en
l’espèce la liberté de l’affichage était plus que restreinte, ce qui n’a pas empêché les
juges de valider le règlement local de publicité. Qu’une telle restriction puisse toucher
une liberté dont le rang peut être élevé à celui de la liberté d’expression paraît
particulièrement choquant.
Tel est pourtant le sort de l’affichage publicitaire, liberté juridiquement fondamentale,
mais en pratique soumise à la condition de préservation du cadre de vie local, et donc
parfaitement relative et dépendante des dispositions de la réglementation locale retenue.
Sacrifiée par les juges sur l’autel de la protection de l’environnement, la garantie de la
liberté de l’affichage renaît aux faveurs de la préservation d’un autre principe, dont la
valeur hiérarchique devrait portant être bien moindre, celui de la libre concurrence.
367
Art. L. 581-11 C. envir., précité : . « l'acte instituant une zone de publicité restreinte y soumet la
publicité à des prescriptions plus restrictives que celles du régime fixé en application de l'article L. 5819. Il peut en outre (…) Déterminer dans quelles conditions et sur quels emplacements la publicité est
seulement admise (…) Interdire la publicité ou des catégories de publicités définies en fonction des
procédés et des dispositifs utilisés ».
368
TA Rennes, 16 mars 1994, Société Avenir Havas Média, req. n° 92-5240
106
B- Une effectivité renforcée par la nécessaire préservation de la libre
concurrence
La réflexion ne suscitera guère l’étonnement : les plus fervents défenseurs de la
liberté de l’affichage publicitaire sont les afficheurs, par essence âpres à défendre la
valeur de leur fonds de commerce. Les recours qu’ils forment à l’encontre des
règlements locaux de publicité les plus stricts se nourrissent principalement de la crainte
que ne puisse naître par le biais d’une telle réglementation une situation de nature à les
discriminer par rapport à leurs concurrents.
Ce constat primaire explique que de nombreux jugements soient rendus, à titre
principal, non sur la question de la liberté de l’affichage, mais sur celle, beaucoup plus
pragmatique, de la prohibition des discriminations entres entreprises et donc de la
sauvegarde de la libre concurrence.
En ce sens, le Conseil d’Etat accueille le principe qu’une rupture d’égalité entre
afficheurs puisse motiver la nullité de tout ou partie d’une réglementation locale de
l'affichage publicitaire. Par un arrêt du 10 février 1995369, et tout en rejetant la requête
qui lui était soumise, il a été jugé qu’ « il ne ressort pas des pièces du dossier que les
prescriptions litigieuses aient eu pour effet de créer, entre les entreprises intéressées ou
entre les propriétaires d’emplacements susceptibles de recevoir de la publicité, des
différences de traitement étrangères au but poursuivi de protection du cadre de vie des
habitants de la communes et, partant, illégales ». A contrario donc, une telle différence
de traitement aurait de toute évidence constitué une cause d’illégalité du règlement
attaqué.
Telle est l’analyse confirmée par un arrêt du 29 mars 1996370. En l’espèce, le Conseil
d’Etat était saisi d’un règlement local de publicité qui prohibait toute nouvelle
implantation de supports publicitaires tout en autorisant le maintien des panneaux
préexistants à son adoption. Cette tendance à limiter les possibilités d’affichage à
369
CE, 10 février 1995, Union des Chambres Syndicales de la Publicité Extérieure, req. n° 143.663,
précité.
370
CE, 29 mars 1996, Société Marignan Publicité, req. n° 118.268, précité
107
l’existant se rencontrait fréquemment en jurisprudence et n’était sanctionnée ni sur le
fondement de l’erreur manifeste d’appréciation371 ni, de manière beaucoup plus
contestable, sur celui de la discrimination irrégulière entre entreprises372. Il semble
pourtant incontestable qu’une telle réglementation privilégie excessivement les
afficheurs disposant de supports au jour de l’adoption du règlement local, fermant
l’accès au marché à de nouvelles entreprises de publicité extérieure. Prenant acte de
cette incohérence, le Conseil d’Etat a donc fait droit à une requête motivée par le
caractère discriminatoire du règlement adopté, considérant que : « (…) si l’article 10 de
la loi du 29 décembre 1979 (…) permet de soumettre la publicité, dans une zone de
publicité restreinte, à des prescriptions limitant les possibilités d’implantation de
dispositifs publicitaires, ces restrictions ne sauraient avoir pour effet d’instaurer une
discrimination entre les dispositifs déjà existants dans cette zone, en la fondant sur la
date à laquelle ils avaient été déclarés, sans produire entre les sociétés d’affichage une
inégalité qui n’est pas justifiée par une différence de situation entre elles ; (…) l’article 2
de l’arrêté (…) qui a pour objet d’instituer une telle discrimination est, en conséquence,
entaché d’illégalité ».
Cette solution a incontestablement le mérite de protéger la liberté de l’affichage par le
biais de la garantie apportée à l’exercice de la libre concurrence, et d’en assurer ainsi
l’effectivité. Cependant, il convient de relever que les cas de discrimination demeurent
rares et qu’il est parfaitement possible de restreindre à la portion congrue les possibilités
d’affichage publicitaire sans encourir les foudres du Conseil d’Etat, puisqu’il suffit que
les mêmes règles restrictives trouvent à s’appliquer à l’ensemble des supports, qu’ils
soient préexistants à l’adoption du règlement local de publicité ou qu’ils y soient
postérieurs.
Telle est la limite évidente d’une protection de la publicité extérieure par les règles de
la libre concurrence, puisqu’il n’est nullement interdit de porter atteinte à la liberté de
l’affichage, sous condition que cette atteinte soit généralisée.
371
TA Pau, 14 avril 1992, SARL J’affiche contre Commune de Lons, req. n° 48G88, précité
TA Versailles, 29 mars 1994, Union des Chambres Syndicales de la Publicité Extérieure contre
commune de Saint-Cyr-l’Ecole et préfet des Yvelines, req. n° 88-2312, précité
372
108
Lorsque l’on analyse cette position jurisprudentielle à l’aune du régime de faveur
dont bénéficie traditionnellement le mobilier urbain373, il est aisé de relever à quel point
le pouvoir de réglementation des collectivités locales est en réalité vaste et soumis à un
contrôle juridictionnel particulièrement ténu374.
Il faut en déduire que la valeur d’une argumentation fondée sur la libre concurrence
entre entreprises de publicité extérieure est en réalité toute relative, et qu’elle se heurte
en pratique au fort pouvoir réglementaire dont jouissent les communes au sein des zones
de publicité restreinte qu’elles délimitent. Si le principe de non-discrimination entre
afficheurs peut, le contentieux publié en atteste, être d’une grande utilité pour la
préservation de la liberté de l’affichage, cette protection n’est donc pas absolue.
373
V. supra.
Il a ainsi pu être jugé « qu’en n’autorisant ainsi dans certaines des zones de publicité restreinte
délimitées par ledit arrêté, la publicité que sur le mobilier urbain, le maire (…) n’a pas institué une
discrimination illégale entre les entreprises et les modes d’affichage », v. CE, 9 février 2000, Commune
de Noisy-le-Grand, n°169807, précité. V. également sur ce régime de faveur autorisant les
discriminations au profit de la publicité sur mobilier urbain l’arrêt Société anonyme Dauphin rendu par
le Conseil d’Etat le 3 juillet 1995, req. n° 133.505 précité : « (...) il ne ressort pas des pièces du dossier
qu’en créant cinq zones de publicité restreinte,dans lesquelles les dispositifs scellés au sol sont interdits
dans trois d’entre elles et la surface maximum des publicités est limitée à 12 m², sans que ces restrictions
s’appliquent au mobilier urbain, le maire de Marseille ait, par l’arrêté attaqué, institué une
discrimination irrégulière entre les entreprises d’affichage (…) ». Nombreux sont les jugements pouvant
être cités en ce sens, v. notamment pour leur clarté :
- TA Marseille, 28 novembre 1991, Société Dauphin contre Ville de Marseille, req. n° 90-1925
- TA Versailles, 6 décembre 1995, Chambre syndicale française de l’Affichage contre Commune de
Chatou, req. n° 93-5282
374
109
CONCLUSION
DE
REGLEMENTATION
LA
SECONDE
LOCALE
PARTIE :
DE
LA
L'AFFICHAGE
PUBLICITAIRE, UN ENJEU ECONOMIQUE MAJEUR
Loin d’être liées par les dispositions de la réglementation nationale de la publicité
extérieure, les communes disposent d’un fort pouvoir de création de normes. Limitation
ou expansion du nombre de supports, de leurs dimensions, de leur interdistance au sein
de l’agglomération, interdiction des enseignes lumineuses ou de certains types de
luminescences,
les
formules
envisageables
se
multiplient
à
l’envie.
Cette
impressionnante palette de règles envisageables permet une adaptation parfaite aux
conditions locales, pour une protection efficace du cadre de vie, objectif majeur
poursuivi par la loi de 1979.
L’ensemble des règles locales prend, ainsi qu’il l’a été précédemment développé, la
forme d’un zonage de la commune, lequel peut être à de nombreux égards comparé aux
plans locaux d’urbanisme. Des zones de publicité restreinte, zones de publicité élargie
couvrent alors en partie ou en totalité l’agglomération visée, et peuvent être relayées
hors de l’agglomération par des zones de publicité autorisée. Par un souci de cohérence,
les règles applicables dans ces différentes zones peuvent également viser les enseignes
et préenseignes, ainsi que le mobilier urbain. Le règlement local de publicité devient
alors un corpus de normes particulièrement complet, pouvant appréhender le
phénomène de l’affichage publicitaire dans sa globalité, sur l’ensemble du territoire de
la commune, au sein de l’agglomération comme en dehors de celle-ci. Cet ensemble
normatif induit de multiples conséquences, dont la possible restriction de la liberté de
l’affichage, liberté dont nous avons pu relever qu’elle était partie intégrante de la liberté
d’expression constitutionnellement protégée. L’intervention du juge administratif,
malgré ses lacunes patentes, devient alors nécessaire.
Cependant, les conséquences les plus tangibles de l’adoption d’une réglementation
locale de l'affichage publicitaire demeurent économiques. En effet, à l’occasion de la
genèse d’un tel règlement, nombreuses sont les dispositions qui peuvent avoir pour objet
ou pour effet de restreindre ou de fausser le jeu de la libre concurrence en discriminant
110
certaines entreprises par rapport à d’autres. Tel est notamment le cas lorsqu’un
règlement local de publicité prohibe tout nouveau support de l’affichage publicitaire non
sans valider les supports qui lui sont préexistants. Tel est également le cas lorsqu’au sein
d’une zone de publicité restreinte tout affichage est interdit à l’exclusion de celui
supporté par les dispositifs de mobilier urbain. D’un point de vue économique, force est
de constater qu’en pareille situation la commune a le pouvoir de créer un marché, celui
de l’affichage publicitaire au sein d’une zone étendue de la commune, de rendre ce
marché monopolistique en y autorisant uniquement l’affichage publicitaire sur mobilier
urbain, puis d’attribuer par le biais d’une convention d’occupation du domaine public
doublée d’un marché public ce monopole à une entreprise unique qui aura ensuite tout
loisir d’abuser de sa position dominante.
Certes, les juges veillent à ce que de telles situations ne naissent pas, mais leur
contrôle s’avère relativement limité, bien que croissant. Paradoxalement, l’idée selon
laquelle une publicité sur mobilier urbain serait moins attentatoire au cadre de vie que
celle portée par un support classique est encore répandue au sein des prétoires. Il est vrai
que les affiches supportées par le mobilier urbain sont en général de moindre dimension.
Il est également vrai que les abribus, colonnes d’informations municipales, etc. rendent
service aux communes, qui réduisent leurs charges, ainsi qu’aux usagers. Cependant,
l’on ne saurait ignorer que les afficheurs, et plus encore les entreprises de mobilier
urbain, savent parfaitement argumenter en leur faveur au sein des communes. Certains y
verront la preuve d’un travail commun engagé en faveur de l’amélioration du paysage
urbain. D’autres ne pourront, à juste titre, s’empêcher d’émettre quelques réserves sur
les conséquences d’un tel rapprochement.
Est-il en effet possible, sauf à sombrer dans le plus parfait irénisme, d’imaginer de
grands groupes de l’affichage œuvrer dans l’exclusif dessein d’améliorer le cadre de
vie ? La réponse se doit d’être négative, et il convient de le rappeler à la mémoire des
communes qui comptent adopter ou modifier leur réglementation locale de l'affichage
publicitaire, ou dont les contrats de mobilier urbain touchent à leur fin. Le propos n’est
pas de diaboliser les afficheurs, ni de les écarter du travail de réflexion mené par les
communes. Il consiste simplement à rappeler une logique si basique qu’elle est en
parfois occultée : la loi de 1979 a pour finalité la préservation de la liberté de l’affichage
111
ainsi que son encadrement aux fins de sauvegarde du cadre de vie. Les intérêts
économiques isolés n’ont de toute évidence pas leur place dans un tel raisonnement.
112
CONCLUSION GENERALE
Trop fréquemment ignorée des communes, la réglementation locale de l'affichage
publicitaire mérite indéniablement d’être reconsidérée comme un élément clef de
l’amélioration du cadre de vie urbain. La question se pose donc nécessairement de
l’adéquation de la loi de 1979, quasiment inchangée depuis un quart de siècle, avec les
contingences environnementales actuelles. Cette loi recèle en effet d’indéniables
faiblesses, que la doctrine ne manque pas de fustiger et qui mériteraient assurément
d’être corrigées.
Ainsi, l’absence des associations de protection de l’environnement au sein du groupe
de travail chargé de l’élaboration du règlement local de publicité ne cesse d’étonner, eu
égard à l’objectif de la loi. De même, si une formation spécifique en charge de la
publicité a récemment été créée au sein de la commission départementale des sites,
l’absence de commission ad hoc, formée exclusivement de spécialistes de la publicité et
d’associations protectrices du cadre de vie demeure regrettable.
Par ailleurs, la complexité de la procédure liée à l’impossibilité pour le législateur de
l’époque d’opérer une décentralisation totale n’a clairement plus lieu d’être
aujourd’hui375, de sorte qu’une compétence essentiellement communale serait fort
souhaitable et sans conteste en meilleure adéquation avec la pratique actuelle.
Que penser enfin de la souplesse manifestement excessive de certaines dispositions
de la loi de 1979, qui offrent trop fréquemment aux communes la possibilité d’introduire
l’affichage dans certains lieux protégés, souvent même contre leur propre volonté, du
seul fait de la rédaction ambiguë de la réglementation locale entreprise.
375
V. en ce sens la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation
décentralisée de la république ayant modifié l’article 1er de la constitution lequel dispose désormais que
« la France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la
loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les
croyances. Son organisation est décentralisée ». V. également les développements consacrés à la
constitutionnalisation de la décentralisation par L. FAVOREU in Droit constitutionnel, Dalloz,
coll. Précis, 6ème éd., 2003, pp. 427 et s.
113
Cependant, et bien que portée par une loi perfectible, la faculté offerte aux
municipalités d’adapter les dispositions légales réglementant l’affichage publicitaire aux
conditions locales demeure indéniablement louable à de nombreux égards.
L’on ne saurait en effet, aux termes de cette étude parfois critique, omettre de dire
l’indéniable avance intellectuelle dont disposait en fait la loi de 1979. Décentralisateur
avant l’heure ainsi que nous l’avons amplement relevé, le législateur a également
parfaitement su anticiper le formidable essor qu’allait prendre la cause écologique et
tirer les conséquences logiques d’un constat simple : les communes sont de toute
évidence les plus à même de prendre les dispositions propices à la préservation de leur
environnement.
Il est donc d’autant plus regrettable que de nombreuses villes n’aient à ce jour pas
jugé utile d’adopter un règlement local de publicité. Sans pour autant être
systématiquement restrictif, ce dernier permet pourtant d’harmoniser efficacement
l’affichage en protégeant les lieux qui le méritent et en dynamisant l’activité
économique sur les sites voulus, notamment les zones commerciales situées hors des
agglomérations.
Conséquence directe de ce désintérêt, les afficheurs tendent à ignorer jusqu’à
l’existence même d’une réglementation, fut elle nationale, et établissent affiches,
enseignes et préenseignes en une anarchie hautement délétère. Ici encore, l’existence
d’une réglementation locale de l'affichage publicitaire, disponible en mairie et largement
diffusée aurait l’immense mérite de rendre les principes applicables connus de tous, où à
tout le moins des professionnels.
Dernier volet de ce plaidoyer pour la création d’une réglementation locale, la
réflexion qui s’impose au groupe de travail, au conseil municipal, et à l’ensemble des
acteurs du projet, permet aux médias de se saisir de la question de notre cohabitation
quotidienne avec le phénomène de l’affichage. Cette médiatisation nous permet
occasionnellement de prendre utilement conscience du fait que nos vies défilent de
manière permanente dans un monde d’affiches, cette conscience étant trop fréquemment
édulcorée par la profonde habitude de leur vision.
114
Alors peut-être prendrons nous la bonne mesure du phénomène exponentiel que
constitue l’affichage. Trop souvent jugé attentatoire à notre cadre de vie, ce dernier y a
pourtant sa place, laquelle n’est pas seulement économique.
Partie intégrante de nos villes, l’affichage peut en effet également servir ses intérêts
esthétiques, servir de décor, d’ornement. Tel était le cas il y a près d’un siècle, et Blaise
Cendrars, émerveillé, écrivit alors :
« Avez-vous déjà pensé à la tristesse que représenteraient les rues, les places, les
gares, le métro, les dancings, les cinémas, les routes pour automobiles sans les
innombrables affiches, sans les enseignes lumineuses…oui, vraiment, la publicité est la
plus belle expression de notre époque, la plus grande nouveauté du jour, un Art »376.
Gageons que ce romantisme désuet atteigne nos élus au cœur, et que la publicité
reçoive enfin dans nos cités l’encadrement qu’elle mérite…
376
B. CENDRARS, cité par Ph. BOYER in La protection du cadre de vie et la maîtrise de l’affichage
publicitaire dans les communes : la loi du 29 décembre 1979 relative à la publicité, enseignes et
préenseignes, précité, p. 6.
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- TA Rennes, 20 juillet 1994, Société Affichage Giraudy, req. n° 92-5242
- CE, 29 juillet 1994, Ministre de l’Equipement, des Transports et du Tourisme contre Société
Sayag Electronic, Société Signal Plus et Société B. Junior, req. nos 106.908, 106.911, 106.912 et
134.277
- TA Marseille, 25 octobre 1994, Société Impact Publicité, req. n°93-2369
- TA Versailles, 25 octobre 1994, Union des Chambres Syndicales de la Publicité extérieure
contre Commune de Juvisy-sur-Orge, req. n° 89-4746
- TA Rouen, 4 novembre 1994, Société Avenir Havas Média, req. nos 91-1178 et 91-1221
- TA Versailles, 6 décembre 1994, Société Avenir Publicité contre Préfet du Val d’Oise, req.
n° 89-4733
- Cour Européenne des Droits de l’Homme, 9 décembre 1994, Lopez Ostra contre Espagne,
n° 41/1993/436/515
- TA Paris, 9 février 1995, SA Publichel Est Publicité, req. n° 9202391/7
- CE, 10 février 1995, Union des Chambres Syndicales de la Publicité Extérieure, req.
n° 143.663
- TA Paris, 9 mars 1995, Chambre syndicale française de l’Affichage, req. n°93-04424/7
- TA Versailles, 20 juin 1995, Société IREP contre Commune de Brétigny-sur-Orge et autres,
req. n°91-2555
- CE, 3 juillet 1995, Société anonyme Dauphin, req. n°133.505
- TA Orléans, 4 juillet 1995, Société Getpub, req. n°93-48
- TA Versailles, 6 décembre 1995, Union des Chambres Syndicales de la Publicité Extérieure
contre Commune de Longjumeau et Préfet de l’Essonne, req. nos 92-5811 et 94-4891
- TA Versailles, 6 décembre 1995, Chambre syndicale française de l’Affichage contre
Commune de Chambourcy, req. n° 94-4473
- TA Versailles, 6 décembre 1995, Chambre syndicale française de l’Affichage contre
Commune de Chatou, req. n° 93-5282
- TA Versailles, 30 janvier 1996, Société Billboard contre commune de Montigny-leBretonneux et Préfet des Yvelines, req. n° 92-7993
- TA Versailles, 30 janvier 1996, Chambre Syndicale Française de l’Affichage contre préfet des
Yvelines, req. n° 93-6490
125
- TA Montpellier, 7 février 1996, Avenir et Giraudy contre Ville de Nîmes, Légicom n° 17,
1999/1, p. 154
- TA Paris, 8 février 1996, Société Sayag Electronic, req. n°89-05209/7
- CE, 29 mars 1996, Société Marignan Publicité, req. n° 118.268
- CE, 31 juillet 1996, Commune d’Albertville, n°139171
- CE, 31 juillet 1996, Société France Affichage Vaucluse, Rec. p. 316.
- CE, 31 juillet 1996, Commune de Quétigny, req. n° 161.146
- TA Versailles, 25 février 1997, Chambre Syndicale Française de l’Affichage contre Commune
de Cormeilles-en-Parisis et M. le Préfet du Val d’Oise, req. n°93-5000
- TA Strasbourg, 29 août 1997, Union des chambres syndicales de la publicité extérieure
c/Préfet du Bas-Rhin, req. n° 90-357
- TA Lille, 2 octobre 1997, Chambre syndicale française de l’affichage, req. n° 95-2440
- CE, 15 décembre 1997, Commune du Petit-Quevilly, req. n° 164.217
- TA Montpellier, 21 janvier 1998, Commune de Narbonne contre Département de l’Aude,
Ann. voirie et env. 2/1998, p. 15
- TA Grenoble, 29 avril 1998, Société Promo Sud Est, req. n° 95-735, 95-737 et 95-739
- CE 27 mai 1998, Société Dauphin OTA, req. nos 158618, 158619 et 158620
- CAA Marseille, 2 juin 1998, M. Courquin, req. n° 97MA01026
- CE, 10 juin 1998, Société Sopremo, req. n° 147907
- CAA Marseille, 29 juin 1999, SARL Publicité de Cecco de Selle, req. n° 97MA05088
- CE, 29 juillet 1998, Commune d’Anglet contre Chambre syndicale française d’affichage,
req. n° 158646
- CE, 29 juillet 1998, Commune de Martigues, req. n° 169.664
- CE, 28 septembre 1998, Société Afficaen, req. n° 161268
- TA Toulouse, 4 décembre 1998, Avis, cité in BJDU n° 5, 1er décembre 1999, p. 328
- TA Pau 19 janvier 1999, M. Antonio Urraca c/Préfet des Landes et commune de Tosse, req. n°
96-223
- CE, 12 mars 1999, Société ECCO et commune de Colmar, req. n° 167449
- CE, sect., 26 mars 1999, Société Eda, AJDA, 1999, p. 427
- CE, 23 juin 1999, Société Long, req. n° 148671
- CE, 8 décembre 1999, Commune de Pont-à-Mousson, DE, juin 2000, n°79, p. 11
- CE, 9 février 2000, Commune de Noisy-le-Grand, n°169807
- CE, 19 avril 2000, SARL Affipub, req. n° 168166
- CE 28 juillet 2000, Molinier et Bourdoncle, n°152594
- CE, avis, 22 novembre 2000, Société L&P Publicité, RFDA 2001
126
- CE, 8 décembre 2000, Commune de Gières, req. n°204422
- TA Pau, 31 mai 2001, Société L &P Publicité contre Commune de Bayonne, req. nos 98/1810
et 98/1812
- CE, 7 novembre 2001, Société Lioté, RJE 3/2002
- CAA Marseille, 2ème ch., 22 janvier 2002, req. nos 98MA00941 et 98MA00942
- CAA Paris, Plén., 26 mars 2002, Société J.-C. Decaux, req. nos 97PA03073 et 01PA00232
- CAA Bordeaux, 28 mai 2002, Société Trihept, req. nos 00BX00216 à 00BX00219,
01BX01429 et 01BX01938
- Cour Européenne des Droits de l’Homme, 18 juin 2002, Öneryildiz contre Turquie,
n° 4839/99
- TA Grenoble, 25 septembre 2002, Union de la publicité extérieure, req. n° 9902268
- CAA Paris, 12 novembre 2002
- CAA Marseille, 1ère chambre, 30 janvier 2003, Commune de Fréjus, n°99MA00568
- CAA Bordeaux, 18 février 2003, Commune de Bayonne, req. n° 01BX02625
- CAA Marseille 1ère ch., 27 mars 2003, Commune de Narbonne c/ département de l’Aude,
n°98MA00606
- TA Strasbourg, 25 juin 2003, Ville de Strasbourg contre Préfet du Bas-Rhin, req. n° 02-2021
- CE, 12 décembre 2003, Société Trihept, req. n° 253.906
127
TABLE DES MATIERES
INTRODUCTION
1
TITRE I - L’INSTITUTION DE ZONES DE REGLEMENTATION SPECIALE : UNE
PROCEDURE D’ELABORATION PARTAGEE ENTRE L’ETAT ET LES COMMUNES 13
Chapitre I - La multiplicité d’acteurs dans la préparation d’un projet de réglementation locale 14
Section I - La constitution d’un groupe de travail
14
Paragraphe 1 - Une initiative partagée
A- La compétence de principe des municipalités
B- La compétence exceptionnelle du préfet
C- La publicité de l’initiative
15
15
16
17
Paragraphe 2 - Une pluralité d’intervenants
A- La participation des représentants communaux et des services de l’Etat
B- La participation facultative de diverses institutions et associations
18
18
20
Section II - L’élaboration d’un projet de réglementation par le groupe de travail
24
Paragraphe 1 - La procédure d’élaboration du projet de réglementation
24
Paragraphe 2 - L’impossibilité relative d’application anticipée du projet de réglementation
27
Chapitre II – La lourdeur de la procédure d’adoption de la réglementation locale
Section I - Les consultations préalables à l’adoption
28
28
Paragraphe 1 - Le rôle de la commission départementale des sites, de la commission
supérieure des sites et de la commission nationale des secteurs sauvegardés
29
A- La consultation de la commission départementale des sites, perspectives et paysages 29
1- La composition de la commission
29
2- Les modalités de la consultation
31
3- La portée de l’avis émis par la commission
33
B- L’éventuelle consultation de la commission supérieure des sites, perspectives et
paysages
35
1- La composition de la commission
35
2- Les hypothèses de saisine de la commission
35
C- L’éventuelle consultation de la commission nationale des secteurs sauvegardés
36
1- La composition de la commission
36
2- Les hypothèses de saisine de la commission
37
Paragraphe 2 - Les relatifs pouvoirs reconnus au conseil municipal
37
128
Section II - L’adoption et la mise en place de la réglementation
39
Paragraphe 1 - Les autorités compétentes
A- La compétence de principe du maire
B- La compétence exceptionnelle du préfet
C- La compétence exceptionnelle du ministre
40
40
41
42
Paragraphe 2 - La publicité, l’application et la modification de la réglementation locale
A- Les mesures de publicité applicables
B- L’application de la réglementation locale
C- Les conditions de modification de la réglementation locale
43
43
45
47
Conclusion de la première partie : la loi de 1979, une tentative audacieuse de décentralisation
prématurée
50
TITRE II – LE CONTENU DE LA REGLEMENTATION LOCALE : UN ENSEMBLE
PROTEIFORME SOUMIS AU CONTROLE DU JUGE ADMINISTRATIF
53
Chapitre I – Le zonage, un ensemble de dispositions spécifiques facteur d’adaptation aux
conditions locales
54
Section I - La diversité des zones de publicité envisageables
54
Paragraphe 1 - Les zones de publicité restreinte
A- La délimitation et les critères de création des zones de publicité restreinte
1- La notion d’agglomération comme clef de voûte de la délimitation des zones de
publicité restreinte
2- La protection du cadre de vie comme critère essentiel de création des zones de
publicité restreinte
B- Le régime juridique applicable aux zones de publicité restreinte
57
60
Paragraphe 2 - Les zones de publicité élargie
A- La délimitation et les critères de création des zones de publicité élargie
B- Le régime juridique applicable aux zones de publicité élargie
64
64
66
Paragraphe 3 - Les zones de publicité autorisée
A- La délimitation et les critères de création des zones de publicité autorisée
B- Le régime juridique applicable aux zones de publicité autorisée
68
68
70
Section II - La définition de règles locales complémentaires du zonage
55
55
56
72
Paragraphe 1 - La question des enseignes et préenseignes
A- La réglementation locale applicable aux enseignes
B- La réglementation locale applicable aux préenseignes
72
72
75
Paragraphe 2 - La question des contrats de mobilier urbain
A- Le droit applicable au mobilier urbain
B- La problématique de la qualification juridique des contrats de mobilier urbain
C- Les marchés de mobilier urbain et la concurrence en zone de publicité restreinte
78
78
81
84
129
Chapitre II – Le contrôle du contenu des règlements locaux, garantie essentielle de la liberté
de l’affichage
88
Section I - Un contrôle assuré par le juge administratif
88
Paragraphe 1 - Les conditions de l’intervention du juge administratif
89
A- La saisine sur recours pour excès de pouvoir
89
B- Un cas de saisine a priori, le recours à l’encontre de l’arrêté fixant la composition du
groupe de travail
90
C- Les diverses saisines a posteriori accueillies par le juge administratif
90
Paragraphe 2 - La nature du contrôle opéré par le juge administratif
A- Le principe d’un contrôle restreint
B- La prise en compte croissante du critère de proportionnalité
1- Le libre exercice par les afficheurs de leur activité
2- L’application des règles de la libre concurrence
Section II - La question de la liberté de l’affichage
92
93
94
95
96
98
Paragraphe 1 - Le refus d’une interdiction généralisée de l’affichage publicitaire
98
A- La prohibition des interdictions totales ou quasi-totales de l’affichage publicitaire 99
B- L’interdiction contestable des prohibitions visant un type de support publicitaire 101
Paragraphe 2 - La liberté de l’affichage et la sauvegarde de la libre concurrence
A- La protection relative de la liberté de l’affichage
1- L’affichage publicitaire, une composante de la liberté d’expression
2- L’affichage publicitaire, une liberté relative
B- Une effectivité renforcée par la nécessaire préservation de la libre concurrence
102
102
102
104
107
Conclusion de la seconde partie : la réglementation locale de l'affichage publicitaire, un
enjeu économique majeur
110
CONCLUSION GENERALE
113
BIBLIOGRAPHIE
116
INDEX DES DECISIONS CITEES
123
TABLE DES MATIERES
128
130