Instrumenter la lutte contre les discriminations: le "label diversité"

Transcription

!
!!!
!
!
!
!
!
!
!
!
INSTRUMENTER)LA)LUTTE)CONTRE)LES)DISCRIMINATIONS):)
LE)«)LABEL)DIVERSITÉ)»)DANS)LES)COLLECTIVITES)
TERRITORIALES)
!
Rapport)final)
Mars)2015)
)
)
Alliance)de)recherche)sur)les)discriminations)(ARDIS))
Région!Île+de+France!,!Domaine!d’intérêt!majeur!
«!Genre,!inégalités,!discriminations!»!
)
!
!
!
!
!
Laure)Bereni!
Chargée!de!recherche!au!CNRS!
Centre!Maurice!Halbwachs!
Renaud)Epstein)
Maître!de!conférences!en!science!politique!
Laboratoire!Droit!et!Changement!Social!
Université!de!Nantes!
!
LISTE DES SIGLES .......................................................................................................................................2
INTRODUCTION ..........................................................................................................................................3
Un mystère à élucider : le faible développement du label diversité dans les collectivités territoriales .5
Terrains et méthodes d’enquête ......................................................................................................................................8
Plan du rapport .................................................................................................................................................................. 12
1. L’INVENTION D’UN INSTRUMENT................................................................................................... 14
1.1. De la charte au label diversité............................................................................................................................. 14
1.2. De la charte au label, le retour de l’État ? ...................................................................................................... 18
Un cadre de référence central : le droit anti-discriminatoire ............................................................................. 19
Une régulation « négociée » des politiques diversité ............................................................................................ 21
1.3. Entre action publique et « outil performant de management » : les vertus de l’ambiguïté 22
Les trois visages du label diversité .............................................................................................................................. 22
« Le label de l’AFNOR » .................................................................................................................................................... 25
2. LABEL OR NOT LABEL ? LES BONNES RAISONS DE NE PAS S’ENGAGER ............................... 29
2.1. Le label, instrument tout terrain ? .................................................................................................................... 29
2.2. Les coûts de la labellisation ................................................................................................................................. 30
2.3. Le label diversité : une valeur politique incertaine ................................................................................. 31
Un label Hortefeux-Bébéar ? .......................................................................................................................................... 32
Comment valoriser politiquement un label « interne » ? ..................................................................................... 34
2.4. Les techniciens de la lutte contre les discriminations, contre le label diversité ? ................... 35
Une communauté professionnelle émergente ......................................................................................................... 35
Des résistances politiques : « lutte contre les discriminations » vs. « management de la diversité » .. 40
Une menace sur le « cœur de métier » des techniciens de la lutte contre les discriminations ............... 41
2.5. Le label diversité face aux politiques sectorielles d’égalité................................................................. 43
Une segmentation concurrentielle des politiques d’égalité ................................................................................ 43
Des luttes de cadrage : l’exemple des services politique de la ville .................................................................. 44
2.6. Des freins multiples au sein des directions des ressources humaines .......................................... 46
Le label, une contrainte supplémentaire ................................................................................................................... 47
Comment peut-on être discriminant ?........................................................................................................................ 48
La faiblesse structurelle des directions des ressources humaines ................................................................... 49
2.7. La difficile transversalité de la lutte contre les discriminations ....................................................... 51
3. LES VILLES LABELLISEES : VALEUR ET USAGES DU LABEL DIVERSITE ................................ 53
3.1. First movers et followers ......................................................................................................................................... 53
Lyon et Nantes : deux villes exemplaires................................................................................................................... 54
L’expérience de l’exemplarité .................................................................................................................................................... 55
La structuration préalable de politiques de lutte contre les discriminations................................................... 58
Des grandes collectivités à la pointe du management public ................................................................................... 63
L’engagement mayoral ................................................................................................................................................................. 65
Des first movers aux followers...................................................................................................................................... 67
Prendre exemple sur les villes modèles ................................................................................................................................. 68
Entre reconnaissance et structuration d’une politique de lutte contre les discriminations ..................... 70
Un levier de modernisation administrative ........................................................................................................................ 73
Une décision prise au sommet ................................................................................................................................................... 74
3.2. Valeur et usages du label ....................................................................................................................................... 75
Valoriser le label diversité .............................................................................................................................................. 76
La valeur du label ............................................................................................................................................................................ 77
Les espaces de valorisation du label diversité................................................................................................................... 80
Quand la labellisation prime sur le label ................................................................................................................... 83
Les contraintes de la labellisation comme ressource managériale ....................................................................... 84
Ce que la labellisation fait à l’organisation........................................................................................................................ 90
CONCLUSION ............................................................................................................................................. 95
BIBLIOGRAPHIE....................................................................................................................................... 96
1
LISTE DES SIGLES
ACSÉ : Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances
AFMD : Association française des managers de la diversité
AFNOR : Association française de normalisation
ANDCP : Association nationale des directeurs et cadres de la fonction personnel
ANDRH : Association nationale des directeurs de ressources humaines
CCAS : Centre communal d’action sociale
DAAEN : Direction de l’accueil, de l’accompagnement des étrangers et de la nationalité
DAIC : Direction de l’intégration, de l’accueil et de la citoyenneté
DGA : Directeur-rice général-e adjoint-e
DGEF : Direction générale des étrangers en France
DGEFP : Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle
DGORH : Direction générale organisation et ressources humaines
DIV : Délégation interministérielle à la ville
DPM : Direction de la population et des migrations
DRH : Direction des ressources humaines
EQUAL/PIC EQUAL : Initiative communautaire concernant la coopération transnationale
pour la promotion de pratiques nouvelles de lutte contre les discriminations et les
inégalités en relation avec le marché du travail
FASILD : Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les
discriminations
GELD : Groupe d’étude et de lutte contre les discriminations
HALDE : Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité
INED : Institut national d’études démographiques
IRDSU : Inter-réseaux des professionnels du développement social urbain
ISO : Organisation internationale de normalisation
LGBT : Lesbienne, gay, bi, trans
RSE : Responsabilité sociale/sociétale de l’entreprise
2
INTRODUCTION
Le 12 novembre 2014, lors d’une cérémonie officielle, le ministre du Travail,
François Rebsamen a remis le label diversité « à 36 organismes exemplaires en matière
d’égalité des chances, de prévention des discriminations et de promotion de la
diversité »1. Attirant peu l’attention médiatique, la cérémonie a été immortalisée par une
série de photographies mises en ligne sur le site du ministère du Travail (cf. Annexe 1).
Les bénéficiaires du label y arborent leur trophée aux côtés du ministre. La plupart sont
des dirigeants d’entreprise, des directeurs des ressources humaines ou des
« responsables diversité » de grandes entreprises privées. Se fondant dans ce parterre
de l’élite entrepreneuriale, les représentants de deux grandes villes, Nantes et Lyon, ont
été invités à monter sur l’estrade : la première pour le renouvellement de son label
(obtenu en 2010), la deuxième pour l’extension du périmètre du sien (obtenu en 2012).
Au début de l’année 2015, ces deux municipalités sont les deux seules collectivités
territoriales à figurer dans la liste des près de 400 organismes détenteurs du label
diversité depuis son lancement, six ans auparavant.
Créé par un décret du 17 décembre 20082, le label diversité récompense les
« bonnes pratiques » des « entreprises et autres employeurs privés ou publics » en
matière de « promotion de la diversité et de prévention des discriminations dans le
cadre de la gestion des ressources humaines ». Tout employeur ayant des activités en
France, quelle que soit sa taille et son statut juridique, peut déposer un dossier de
candidature auprès de l’organisme de labellisation mandaté par l’État, AFNOR
Certification. Celui-ci procède à l’évaluation de la candidature à partir d’un cahier des
charges et prend la décision d’attribuer ou non le label, « après avis » d’une
« commission de labellisation » composée de représentants de l’État, de syndicats de
salariés, d’organisations patronales et de la principale association des directeurs des
ressources humaines, l’ANDRH. Le label est délivré pour une durée de 4 ans
renouvelables, avec un contrôle à mi-parcours par l’AFNOR3.
Selon ses promoteurs, le succès du label est attesté par le nombre important
d’organisations labellisées depuis sa création. D’après le décompte public le plus récent 4,
mis en ligne sur le site du ministère de la Fonction publique en janvier 2013, 381 entités
juridiques (grandes entreprises, TPE et PME, ministères, villes, établissements publics)
http://travail-emploi.gouv.fr/actualite-presse,42/breves,2137/le-label-diversite-remis-a-36,18170.html
Décret n° 2008-1344 du 17 décembre 2008 « relatif à la création d'un label en matière de promotion de
la diversité et de prévention des discriminations dans le cadre de la gestion des ressources humaines et à
la mise en place d'une commission de labellisation.
http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000019951112
3 Le label diversité est attribué initialement pour une durée de 3 ans renouvelables, avec une évaluation
de contrôle à mi-parcours. Sous la pression des organisations labellisées, la période de validité de la
labellisation a été étendue à 4 ans, avec une « évaluation de suivi » au bout de 24 mois.
1
2
Le décompte proposé par l’AFNOR n’a pas été renouvelé depuis août 2012. « Plus de 380 organisations
(…) sont déjà labellisées : 85% d’entre-elles sont des entreprises de plus de 50 personnes », lit-on dans la
rubrique « Liste des actualités » du site de l’AFNOR, qui n’a pas été remis à jour depuis août 2012.
http://www.afnor.org/profils/centre-d-interet/dd-rse-iso-26000/archives-actualites/le-label-diversiteun-engagement-concret-et-efficace-en-faveur-de-la-prevention-des-discriminations
4
3
« dont les effectifs varient de 12 à 279 000 personnes » avaient été labellisées à cette
date : « au total, 817 000 salariés ou agents sont concernés »5.
Même si l’ampleur de la diffusion du label diversité doit être relativisée (il ne
concerne que 3% de la population active et se concentre dans des organisations de
grande taille6), son développement n’en reste pas moins remarquable dans un contexte
de reflux de l’action publique anti-discriminatoire à l’échelle nationale – reflux
particulièrement marqué depuis le début des années 2010 (cf. encadré 1). Il apparaît
aujourd’hui comme l’un des principaux instruments de prévention des discriminations
dans l’emploi. La mise en place du label diversité confirme l’extension du
« gouvernement par les labels » dans le secteur de la lutte contre les discriminations, à
l’instar d’autres secteurs émergents, aux moyens limités et dépourvus des leviers de
command and control : ce type d’instrument déléguant une partie de la conception et de
l’opérationnalisation de l’action publique à ses cibles s’est aussi développé, par exemple,
dans les secteurs de l’éducation à la santé et du développement durable (Bergeron et al.,
2011; Bergeron et al., 2014 ; Béal, 2011 ; Epstein, 2013).
Encadré 1 - Une action anti-discriminatoire en berne
Plusieurs travaux ont pointé la fragilité de l’action publique anti-discriminatoire depuis sa
mise à l’agenda gouvernementale à la fin des années 1990 en France.
Cette politique est d’abord affaiblie par sa fragmentation, notamment liée au fait que le
référentiel de l’anti-discrimination englobe et requalifie des politiques qui étaient déjà là avant
son essor, mais étaient formulées en termes d’égalité femmes-hommes, « d’intégration », de
handicap, de politique de la ville...
Cette fragmentation se retrouve en termes institutionnels : de la DAAEN à l’ACSÉ en
passant par le service des droits des femmes et les services en charge du handicap, l’action
publique anti-discriminatoire relève, au niveau national, d’une multiplicité d’institutions. Cette
fragmentation s’accompagne de problèmes de coordination. La seule institution qui traitait de la
lutte contre les discriminations de manière transversale, la HALDE, s’est fondue au sein du
Défenseur des droits. Dans ce contexte, la lutte contre les discriminations peine à émerger
comme un domaine d’action publique autonome (Chappe, 2013).
Plus spécifiquement, le volet ethno-racial de la lutte contre les discriminations souffre de
l’impossibilité de nommer ses publics cibles (« minorités visibles », « issus de la diversité »,
« descendants de l’immigration », etc.), mais aussi d’un déficit instrumental persistant, dans un
contexte de controverses récurrentes sur les instruments de mesure des discriminations ethnoraciales et sur le recours à des catégories ethniques.
Enfin, la lutte contre les discriminations n’a jamais bénéficié d’un portage politique fort et
cette faiblesse s’est accentuée depuis le début des années 2010, après l’extinction des
programmes européens EQUAL, dans un contexte général de rigueur budgétaire et de
« rationalisation des politiques publiques » : fusion de la HALDE dans le Défenseur des droit, de
http://www.fonction-publique.gouv.fr/fonction-publique/carriere-et-parcours-professionnel-37
Le label diversité peine à se diffuser dans les petites et moyennes entreprises qui ne disposent pas de
larges services de ressources humaines et qui ne sont pas incitées à se conformer aux standards
s’appliquant aux grands groupes internationaux. Par ailleurs, l’idée d’une très large diffusion du label
diversité parmi les plus grandes entreprises française est elle-même erronée. Les décomptes officiels
gonflent artificiellement le nombre d’entreprises concernées : sur les 400 « organismes » labellisés
comptabilisés par l’AFNOR en 2014, près d’un cinquième (86) appartiennent par exemple à deux grands
groupes, Veolia et Areva. Par ailleurs, seulement 1/5ème des entreprises du CAC 40 sont titulaires du label
diversité, alors que toutes ont signé la charte de la diversité.
5
6
4
l’ACSÉ et du Secrétariat général au Conseil interministériel des villes (ex-DIV) avec la DATAR au
sein du Commissariat général à l’égalité des territoires, disparition d’une fonction dédiée au sein
du gouvernement... Le plan de « 28 mesures pour l’égalité républicaine et la lutte contre les
discriminations » présenté par Jean-Marc Ayrault en février 2014 semble être aussitôt tombé
aux oubliettes. Le « délégué interministériel à l’égalité républicaine et à l’intégration » chargé de
le coordonner n’a ni poids politique ni visibilité médiatique. Seule la question de l’égalité
femmes-hommes a été fortement portée par le premier gouvernement du quinquennat Hollande
sous l’impulsion de la ministre des droits des femmes, Najat Vallaud Belkacem, aboutissant à un
nouveau jeu de réformes contraignantes pour les organisations de travail, dans le secteur privé
et la fonction publique (cf. lois Copé-Zimmermann de 2011 et Sauvadet de 2012 imposant des
quotas dans les instances de pouvoir et les fonctions d’encadrement supérieur). Mais aucun lien
n’a été fait avec un objectif plus large de lutte contre les discriminations.
Un mystère à élucider : le faible développement du label diversité dans les
collectivités territoriales
Au départ, l’enquête devait prendre la forme d’une monographie approfondie
d’une collectivité territoriale labellisée, la ville de Nantes. Il s’agissait de répondre à deux
questions centrales. La première reprenait les orientations de l’appel à projets de
l’ARDIS : en quoi le label diversité transforme-t-il la politique de lutte contre les
discriminations d’une collectivité ? Le deuxième axe de recherche consistait à
s’interroger sur les coûts d’entrée dans le processus de labellisation, mais surtout sur les
ressorts de l’engagement d’une collectivité territoriale dans la labellisation et sur les
usages de cette distinction.
Le choix de Nantes, parmi les deux collectivités territoriales labellisées, s’imposait
pour deux raisons principales : d’une part en raison de la connaissance préalable de ce
terrain d’enquête par Renaud Epstein 7, d’autre part parce que la politique de lutte
contre les discriminations de cette municipalité avait déjà fait l’objet d’une enquête
sociologique, au moment de son émergence en 2006-2007, par une autre équipe de
chercheurs (Eberhard, Meurs, Simon, 2008). Travailler sur ce cas en s’appuyant sur cette
enquête déjà existante devait permettre d’identifier les transformations de la politique
de lutte contre les discriminations quelques années plus tard, et de mesurer l’effet
propre du label diversité sur ces reconfigurations. L’étude approfondie du cas nantais
devait également permettre de mettre en évidence les facteurs de l’engagement de la
collectivité dans la procédure de labellisation : pourquoi cette collectivité ne s’en étaitelle pas tenue à une politique de lutte contre les discriminations dont les principaux
piliers avaient été mis en place avant la création du label ?
Pour de multiples raisons, l’accès au terrain nantais a été bien plus difficile que
prévu (cf. infra), et il est rapidement apparu que l’enquête ne pourrait se centrer
uniquement sur la ville de Nantes. Nous avons donc reconfiguré le dispositif : tout en
enquêtant de manière privilégiée sur le cas nantais, nous avons également mené une
enquête transversale auprès d’une dizaine de collectivités territoriales engagées dans
des politiques de lutte contre les discriminations sans être titulaires du label diversité (à
l’exception de la ville de Lyon). Cette redéfinition du terrain s’est accompagnée d’un
Plusieurs de ses recherches récentes sur la politique de rénovation urbaine, les politiques de l’habitat et
d’aménagement comprenaient la ville ou l’agglomération de Nantes parmi les terrains d’enquête. Par
ailleurs, Renaud Epstein a animé en 2013 à la MSH Ange Guépin le séminaire de recherche « Nantes,
Capitale verte de l'Europe : l'usage des prix, des labels, titres et honneurs dans la gouvernance urbaine ».
7
5
déplacement de nos questionnements : outre les facteurs, les usages et les effets de la
labellisation, il s’agissait désormais d’explorer les obstacles à la labellisation. La question
centrale devenait ainsi la suivante : comment comprendre que six années après sa
création, le label diversité n’ait pas été adopté par d’autres collectivités territoriales que
Nantes et Lyon ?
La faible diffusion du label diversité dans les collectivités territoriales est en effet
surprenante à plus d’un titre. On ne peut l’expliquer par la méfiance d’organisations
publiques vis-à-vis d’un instrument gestionnaire conçu par des acteurs proches des
directions d’entreprise et initialement destiné à des organisations du secteur privé (Van
de Walle & Mordret, 2008; Bereni, 2009). D’abord, le cahier des charges du label
diversité a fait l’objet d’une déclinaison spécifique aux trois fonctions publiques dès
2011, et le label s’est remarquablement acclimaté dans la fonction publique d’État au
cours des deux années qui ont suivi : il a été attribué aux administrations relevant de
l’Economie et des finances en 2011, et aux ministères sociaux en 2012. Par ailleurs,
comme les administrations de l’État, les collectivités territoriales se sont engagées au
cours des années 2000 dans un tournant néo-managérial, se montrant particulièrement
réceptives aux rhétoriques et instruments gestionnaires issus des entreprises privées
(Bezes, 2005) (cf. encadré 2).
Encadré 2 - Le New public management en VF
Structuré autour d’un double postulat d’une moindre efficience des bureaucraties
administratives par rapport à des entreprises soumises à la pression de la concurrence d’une
part, de transférabilité des modes de fonctionnement de ces dernières vers les premières d’autre
part, le New Public Management promeut l’introduction dans la gestion publique de formats
organisationnels, d’instruments et de logiques issues de la gestion privée (Merrien, 1999). Les
réformes néo-managériales conduites dans la plupart des États occidentaux sont globalement
parvenues à opérer ce transfert, mais suivant des modalités et à des degrés variables en fonction
des pays et des secteurs (Pollitt, Bouckaert, 2011).
Après avoir longtemps paru résister à la vague néo-managériale, les élites étatiques ont
résolument engagée la France dans cette voie au cours de la première décennie des années 2000
(Bezes, 2009 ; Eymeri–Douzans, 2013). Certes, le « tournant néo-managérial de l’administration
française » (Bezes, 2008) demeure partiel par comparaison à d’autres pays européens. Son
ampleur et ses effets sont difficilement comparables à ce qui peut s’observer en GrandeBretagne, où plusieurs décennies de néo-libéralisation des politiques publiques et de réformes
néo-managériales de l’administration ont conduit à une « nouvelle révolution bureaucratique »
(Le Galès, Scott, 2008). L’accumulation des programmes de réforme de l’État et des institutions
territoriales au cours des dernières années, lesquels ont été marqués de façon croissante par
l’emprise des principes du New Public Management, ont néanmoins suffisamment désingularisé
la gestion publique française pour que de nouveaux instruments managériaux soient, à l’image
du label diversité, considérés par leurs promoteurs comme « tout terrain » (Hood, 1991),
pouvant se déployer indistinctement dans les univers de l’entreprise privée, des administrations
étatiques et des collectivités territoriales.
Comme les grandes entreprises, les collectivités territoriales ont les yeux rivés sur
les « bonnes pratiques » de leurs homologues. Depuis une quinzaine d’années, certaines
d’entre elles collectionnent les prix, distinctions et trophées. Elles paraissent, a priori,
des cibles particulièrement ouvertes à ce type de dispositif (encadré 3). On peut donc
s’étonner que l’attribution des labels à Lyon et Nantes n’ait pas entrainé une dynamique
6
de diffusion par l’émulation et la concurrence, au fondement de ce type d’instrument
d’action publique (Bergeron et al., 2014 ; Ihl, 2007).
Encadré 3 - L’essor des prix, trophées et labels territoriaux 8
Le 21 octobre 2010, la Commission européenne a annoncé que Nantes serait la Capitale
verte de l'Europe pour l’année 2013. Tout autant que les politiques de développement durable
de la métropole ligérienne, cette distinction accordée à une ville engagée de manière exemplaire
dans un développement urbain respectueux de l’environnement est venue récompenser le
savoir-faire des responsables politiques et administratifs nantais, qui ont fait la preuve à cette
occasion de redoutables qualités de compétiteur dans un processus de sélection concurrentiel :
alors que leur dossier n’était qu’en cinquième position au terme de l’instruction technique par
un panel d’experts, loin derrière ceux de Barcelone et Malmö, l’oral devant un jury leur a permis
d’emporter le titre de Capitale verte de l’Europe. Ce prestigieux trophée est venu couronner une
ville qui accumule, depuis quelques années, les prix et labels environnementaux. Elle a reçu en
2009 le prix européen Civitas pour sa gestion efficace et durable de la mobilité. La même année,
la métropole nantaise était sortie victorieuse des appels à projets lancés par l’État dans le cadre
du plan Ville durable, gagnant à la fois le label Éco’Cité et, pour trois de ses projets, le label
ÉcoQuartier. À cela s’ajoutent le prix Global green city, le label Cit’Énergie et de multiples
récompenses pour ses parcs et jardins (Award of Garden Excellence pour sa roseraie, Prix
Eurocités pour un de ses parcs potagers, Grand prix national de l’arbre …). L’environnement
n’est pas le seul domaine dans lequel Nantes collectionne les trophées. Ainsi, sa politique en
direction des personnes handicapées lui a valu d’être sacrée Ville la plus accessible trois années
de suite par l’Association des paralysés de France, puis d’être classée au deuxième rang
européen sur ce plan par la Commission européenne en 2013 et de recevoir à ce titre un Access
city award. Les services fonctionnels de Nantes Métropole ne sont pas en reste, qui peuvent eux
aussi exhiber fièrement leurs récompenses : prix de l’Innovation en finance-gestion, prix
Territoria catégorie gouvernance…
Nantes n’est pas, loin s’en faut, un cas exceptionnel. Pratiquement toutes les villes
françaises peuvent afficher une longue liste de récompenses et distinctions. Ainsi Nancy
consacre une page de son site internet aux 70 prix, labels et distinctions qu’elle a obtenus, ce
chiffre agrégeant des labels internationaux (patrimoine mondial de l’UNESCO), des prix
européens (médaille d'or au concours de l'Entente florale) et nationaux (prix national de l'arbre,
prix Territoria, prix Voies navigables de France…) ou régionaux (prix Lorraine qualité
environnement). Les villes moyennes peuvent elles aussi exhiber leurs mérites, à l’image de
Soisson qui met en avant six prix et labels certifiant sa qualité patrimoniale (ville d’art et
d’histoire) et son inscription dans la modernité (ville internet), ses actions en faveur du cadre de
vie (ville fleurie) et de la qualité de vie (ville conviviale, ville solidaire) dont bénéficient à la fois
les plus jeunes (ville amie des enfants) et ceux qui ne le sont plus (pôle d’excellence « les aînés
au cœur de nos villes et de nos territoires »). C’est moins que Dinard et sa douzaine de trophées
et labels, dont la liste ressemble à un inventaire à la Prévert : ville fleurie, ville d'art et d'histoire,
prix national de l'arbre, prix Territoria d'or, Marianne d’or, Oxygen award, ruban d’honneur de
la fondation 30 millions d’Amis, prix de l'appropriation sociale des sciences de la région
Bretagne…
Ces quelques exemples témoignent du nombre et de la variété des prix, récompenses et
autres labels décernés aux villes, dont l’essor est aussi récent que spectaculaire.
8
Extrait de (Epstein, 2013).
7
La faible diffusion du label diversité ne peut pas davantage s’expliquer, a priori, par
une position de retrait particulièrement prononcée des collectivités territoriales en
matière de lutte contre les discriminations, au regard de la faiblesse structurelle de
l’action anti-discriminatoire à l’échelle nationale (Calvès, 2007, 2008 ; Chappe, 2013), et
par comparaison avec les entreprises privées, par exemple. Sous l’impulsion de l’État qui
leur a délégué de manière croissante la prise en charge de ce problème public
(notamment dans le cadre de la politique de la ville) (Debenedetti, 2013) et sous la
pression discrète des institutions européennes (Flamant, 2014), un nombre croissant de
collectivités territoriales, surtout des municipalités, ont inscrit la lutte contre les
discriminations à leur agenda politique à la fin des années 2000, déplaçant et
requalifiant en partie des dispositifs mis en œuvre auparavant sous l’étendard des
« politiques de la ville » et de « l’intégration » (Flamant, 2014 ; Debenedetti, 2013 ;
Doytcheva, 2010).
Les élections municipales de 2008 ont marqué à cet égard une rupture. Précédées
par des mobilisations en faveur de la « diversité en politique » (Avanzan 2010) qui se
sont soldées par une relative diversification ethno-raciale des élus locaux (Geisser,
Soum, 2008), ces élections ont vu fleurir des délégations dédiées à la « lutte contre les
discriminations », « l’égalité » et la « diversité » dans les exécutifs, souvent incarnées par
des élus issus de minorités ethno-raciales (Flamant, 2014). La signature de la « charte
pour la promotion de l’égalité dans la fonction publique » (commune aux trois volets de
la fonction publique) en décembre 2008 a sans doute aussi constitué un contexte
favorable au développement d’actions de prévention des discriminations par les
collectivités, y compris désormais en « interne », au sein des services. Au cours du
mandat 2008-2014, plusieurs municipalités ont créé des délégations politiques dédiées
à cette question et, au sein des services, des « missions lutte contre les
discriminations » : ces acteurs ont mis en place des sessions de formation des agents,
des élus et des professionnels du territoire, ont lancé des campagnes de sensibilisation à
destination du grand public, édité des brochures, des affiches, organisé des évènements,
mis en place des dispositifs d’accompagnement juridique local. Les élections de mars
2014 ne semblent pas avoir remis en cause ces démarches. Certes, la lutte contre les
discriminations reste généralement à la marge des agendas politiques locaux, peine à
s’institutionnaliser comme un secteur autonome, affranchi des dénominations et
référentiels issus d’autres politiques publiques (en premier lieu de la politique de la
ville) et des aléas de la conjoncture politique. Mais au regard de la faiblesse structurelle
de l’action publique anti-discriminatoire à l’échelle nationale, on peut dire que les
collectivités territoriales apparaissent au milieu de la décennie 2010 comme l’un des
opérateurs clés de l’action publique anti-discriminatoire (Debenedetti, 2013). Le faible
développement du label diversité n’en est que plus surprenant.
Terrains et méthodes d’enquête
Pour saisir à la fois les résistances au développement du label diversité dans les
collectivités territoriales et les ressorts de l’engagement de certaines d’entre elles
(labellisées ou préparant une candidature au label) dans cette procédure, nous avons
articulé deux enquêtes : une enquête locale, menée à Nantes, titulaire du label diversité
depuis 2012, et une enquête transversale, menée auprès de 11 autres collectivités (9
municipalités et agglomérations, 1 région et 1 département) non titulaires du label à une
exception près (la ville de Lyon).
8
Comme nous l’avons mentionné plus haut, le volet nantais de l’enquête s’est révélé
plus compliqué que prévu. Nous nous sommes heurtés aux réticences à peine voilées de
la part de plusieurs interlocuteurs clés du label nantais, qui ont sérieusement compliqué
(et retardé) notre accès au terrain : nos emails de prise de contact avec les deux
personnes que nous avions identifiées par différents canaux comme responsables de la
mise en œuvre du label diversité sont restés sans réponse pendant plusieurs semaines,
et trois mois après notre prise de contact initiale, après de multiples échanges de mails
et conversations téléphoniques, il leur apparaissait toujours impossible de se libérer
pour un premier rendez-vous d’une heure. Lors de celui-ci, finalement fixé en février
2014, nous avons reçu un accueil particulièrement froid, percevant un mélange de
méfiance et de désintérêt pour notre démarche d’enquête. Malgré nos multiples
demandes, nous n’avons jamais reçu les documents que nous avions demandés et
surtout nous n’avons jamais pu faire les observations que nous avions prévues dans les
mois qui ont suivi.
Bien sûr, nous n’ignorions pas les résistances possibles face à notre enquête.
Pourquoi une équipe de chercheurs financée par une autre collectivité territoriale, le
Conseil régional d’Ile-de-France, viendrait-elle examiner la politique de lutte contre les
discriminations nantaise ? Nous avions donc pris soin de ne pas présenter notre
démarche comme relevant de « l’évaluation » mais de la recherche, pour nous distinguer
des auditeurs de l’AFNOR, et de souligner que le choix de Nantes était lié à son rôle
d’avant-garde et d’exemple en matière de lutte contre les discriminations. Cela n’a pas
suffi. Ces résistances singulières de la part de certains acteurs nantais, situés en position
de nous ouvrir (et de nous fermer) le terrain, nous paraissaient d’autant plus étonnantes
que d’autres acteurs de la lutte contre les discriminations ou de la politique de la ville
dans cette collectivité manifestaient, à l’occasion de contacts informels, leur intérêt pour
notre recherche. Nous n’avions d’ailleurs aucun mal à prendre contact avec ces acteurs,
généralement prompts à nous recevoir, à nous communiquer toutes les pièces
nécessaires à notre étude et vivement intéressés par ses résultats.
Nous avons analysé ces résistances comme un matériau d’enquête, révélant des
éléments intéressants sur la politique de lutte contre les discriminations à Nantes et les
effets de la labellisation diversité.
Les difficultés à engager un lien de confiance avec nos interlocuteurs nantais
étaient d’abord liées à un effet de calendrier : menée dans le courant de l’hiver et du
printemps 2014, l’enquête tombait en pleine période de campagne pour les élections
municipales, et surtout pendant la période de préparation de l’audit de contrôle à miparcours du label diversité et d’extension du périmètre du label. Débordés, placés
devant la gageure de mobiliser les services dans la procédure de labellisation dans un
contexte politique et organisationnel incertain, les responsables du processus de
labellisation voyaient d’un mauvais œil notre position d’observateurs extérieurs.
Leurs réticences traduisaient également des tensions qui pouvaient exister dans
l’organisation du « secteur » de la lutte contre les discriminations à Nantes, tensions
dont nous avons compris plus tard au cours de l’enquête qu’elles étaient en partie le
produit de la labellisation : la collaboration était particulièrement difficile, tendue, entre
les porteurs « historiques » de la lutte contre les discriminations au sein de la ville, qui
avaient lancé les principaux dispositifs de lutte contre les discriminations au cours des
années 2000, et nos interlocuteurs, les responsables du « projet label diversité »,
rattachés aux services RH. Ceux-ci n’avaient manifestement aucune envie que des
sociologues reconstituent l’histoire des dispositifs de lutte contre les discriminations et
9
n’aillent recueillir le témoignage des autres agents qui en avaient la charge dans les
services.
Les préventions et le désintérêt exprimés vis-à-vis de notre enquête était enfin le
signe de l’éloignement des gestionnaires du label diversité vis à vis de l’univers de la
recherche en sciences sociales. Ces responsables du projet de labellisation n’ont
d’ailleurs jamais cité, au cours de nos échanges, les travaux de chercheurs spécialistes
des discriminations, y compris de ceux qui sont devenus des consultants très sollicités
par les collectivités territoriales ; ils n’ont fait référence à aucun cadre d’analyse issu du
champ de recherche sur les discriminations, alors que ces références étaient
permanentes dans nos entretiens avec leurs homologues d’autres collectivités, de même
qu’avec les porteurs « historiques » de la lutte contre les discriminations au sein de la
ville de Nantes. En revanche, les gestionnaires du label ont mentionné à plusieurs
reprises leur collaboration étroite avec une « équipe de chercheurs et d’étudiants » de
l’école de commerce locale : ceux-ci participaient notamment à la préparation de l’audit
de l’AFNOR. Nos demandes d’être associés, d’une manière ou d’une autre, à ce processus
de « pré-audit », se sont heurtées à un refus. Tout s’est passé comme si notre statut de
« sociologues » à l’université de Nantes et au CNRS nous rendait à la fois suspects (parce
que potentiellement critiques) et peu mobilisables en tant qu’experts (car éloignés de la
culture gestionnaire).
Face à ces difficultés d’accès au terrain nantais, nous avons fait le choix de
réorienter notre enquête. Puisqu’une monographie approfondie sur une des villes
titulaires du label semblait compromise, nous avons décidé de mener parallèlement à
l’enquête nantaise une enquête transversale auprès des chargés de mission « lutte
contre les discriminations » de 11 autres collectivités territoriales, dont 9 municipalités
(cf. tableau 1).. Il s’agissait de comparer la ville de Nantes à d’autres collectivités
affichant un intérêt pour la lutte contre les discriminations (en ayant, au moins, créé une
mission dédiée) mais qui n’étaient pas titulaires du label diversité au moment de
l’enquête, à une exception près (la ville de Lyon). Certaines de ces collectivités n’avaient
jamais envisagé de se porter candidates, mais pour la majorité, le label avait fait partie,
ou faisait partie au moment de l’enquête, du champ des possibles : certaines avaient
commencé à s’y engager et abandonné le projet en cours de route, d’autres encore
envisageaient au moment de l’enquête cette possibilité sans s’y engager fermement,
d’autres enfin avaient franchi les premières étapes du processus de candidature. En
examinant ces divers cas, nous entendions identifier le cas échéant les points de blocage
dans le processus de labellisation, et, par contraste, les conditions propices à celle-ci.
Au total, 36 entretiens ont été conduits. 18 l’ont été à Nantes : nous avons
interviewé les cadres chargés de différents aspects de la lutte contre les discriminations
ou du label diversité (au sein des services de la ville ou de la Métropole), ainsi que
d’autres acteurs plus ou moins directement associés à la mise en œuvre de cette
politique à Nantes : élus de la mandature 2008-2014, cadres de la politique de la ville,
des sports et des ressources humaines, membres du « conseil consultatif interne mixitédiversité », représentants syndicaux. Nous avons contacté la plupart de ces enquêtés
nantais par l’intermédiaire des gestionnaires du label diversité, mais nous avons aussi
réalisé quelques entretiens complémentaires auprès de cadres municipaux contactés
par d’autres biais.
10
Nous avons par ailleurs enquêté auprès de 11 autres collectivités territoriales. 12
entretiens ont été menés avec des agents chargés de la « lutte contre les
discriminations » ou de « l’égalité »9 dans ces collectivités, et une série de documents
(certains publics, d’autres internes) relatifs à leur politique de lutte contre les
discriminations ont été analysés. Pour constituer l’échantillon de l’enquête transversale,
nous avons repéré les collectivités qui affichaient une politique de lutte contre les
discriminations (le principal critère était la création d’une mission dédiée), tout en
accordant une attention particulière aux villes de taille comparable aux deux premières
labellisées10. Les premiers chargés de mission rencontrés nous ont transmis les
coordonnées de certains de leurs collègues, souvent membres comme eux du groupe de
travail « Égalité de traitement, prévention et lutte contre les discriminations » de
l’IRDSU (Inter-réseaux des professionnels du Développement Social Urbain). Ces
critères de sélection nous ont conduit à construire un échantillon de collectivités
territoriales composé principalement de municipalités (10/12, si l’on inclut Nantes),
plutôt de grande taille (9 des 10 villes de l’échantillon comptent plus de 100 000
habitants), et toutes dirigées par un élu socialiste pendant la mandature 2008-201411.
Nous avons généralement reçu un accueil très favorable de la part des chargés de
mission lutte contre les discriminations de ces collectivités territoriales. Certains
enquêtés connaissaient déjà certaines de nos recherches sur la politique de la ville ou
sur l’action publique anti-discriminatoire, et nous ont chaleureusement recommandés
auprès de leurs homologues d’autres collectivités. Tous ont pris le temps de répondre à
nos questions et nous ont fait confiance en nous communiquant des documents
précieux. Plusieurs d’entre eux nous ont indiqué être vivement intéressés par les
résultats de l’enquête, et par une restitution.
Enfin, l’enquête a été menée auprès d’acteurs impliqués dans la genèse ou la
gestion du label diversité à l’échelle nationale (6 entretiens) : un membre de la
commission nationale de labellisation, un auditeur d’AFNOR Certification, le responsable
du bureau pilotant le label diversité au ministère de l’Intérieur, et trois consultants
spécialistes de la lutte contre les discriminations intervenant auprès des collectivités
territoriales.
L’une de ces enquêtées est spécifiquement chargée de l’égalité femmes-hommes.
Une enquête réalisée par l’IRDSU en 2014 sur la lutte contre les discriminations dans les collectivités
confirme l’importance de l’effet taille dans la structuration d’une politique locale de lutte contre les
discriminations : 80 % des collectivités répondantes consacraient moins de deux équivalent temps plein à
cette politique. Les effectifs de chacune des quatre collectivités qui lui avaient affecté quatre équivalent
temps plein ou plus dépassaient les 2000 agents.
11 L’absence de collectivités dirigées par la droite dans notre échantillon s’explique par plusieurs raisons :
la plupart des grandes villes, au moment de l’enquête, étaient dirigées par la gauche, et nos tentatives
d’enquêter dans deux grandes villes gouvernées par un maire de droite n’ont pas abouti ; par ailleurs,
nous avons constaté, en constituant l’échantillon, que les villes moyennes et les conseils généraux
affichant une préoccupation pour la lutte contre la discrimination étaient systématiquement dirigées par
la gauche, et plus particulièrement par le PS.
9
10
11
Plan du rapport
Le présent rapport s’organise en trois parties.
La première traite de la genèse et du déploiement d’un label issu de réflexions
développées par des acteurs proches des directions des grandes entreprises avant d’être
réappropriées par l’État. On y montre que cet instrument renforce l’emprise étatique sur
la managérialisation du droit anti-discriminatoire. Cette partie montre également que le
déploiement du label tient notamment à son ambivalence constitutive, à la fois
instrument de la puissance publique et de la performance gestionnaire.
Les deux parties suivantes traitent plus spécifiquement du difficile déploiement du
label diversité dans les collectivités territoriales. La deuxième partie est consacrée aux
freins et obstacles auxquels il s’y est heurté. On y montre que diverses catégories
d’acteurs (élus, professionnels de la lutte contre les discriminations et des politiques
sectorielles d’égalité, services ressources humaines…) ont de bonnes raisons de rejeter
cet instrument ou du moins de ne pas succomber à ses charmes.
Ces résistances ne sont toutefois pas insurmontables : plusieurs collectivités
envisagent, à la suite de Lyon et Nantes, de s’engager dans une démarche de
labellisation. L’examen de ces villes, dans la troisième partie, met au jour des facteurs
favorables à cet engagement, en même temps qu’il donne à voir les usages de cette
distinction, qui relèvent moins du marketing que du management.
12
Tableau 1 - Collectivités territoriales enquêtées
Collectivité
Nombre d’habitants
Nombre d’agents
Ville 1
300 000 habitants
5800 agents (ville +
agglomération)
500 000 habitants
11 500 agents (ville
+ agglomération)
Ville 2
Maire /
Président
(depuis
2008)
PS
Label diversité
Matériau d’enquête
Oui
18 entretiens
Documentation
PS
Oui
1 entretien (resp. lutte
contre les
discriminations)
Documentation
Observations
3 entretiens (resp.
lutte contre les
discriminations, RH,
éga. pro.)
Documentation
contre les
discriminations)
contre les
discriminations)
Documentation
Ville 3
210 000 habitants
agglomération)
PS
Label égalité
Label diversité à l’étude
Ville 4
145 000 habitants
1500 agents
PS
Non
Ville 5
135 000 habitants
3 500 agents (ville +
agglomération)
PS (20082014)
UDI (2014)
Ville 6
450 000 habitants
12 100 (ville +
agglomération)
157 000 habitants
agglomération)
PS (20082014)
UMP (2014)
PS (20082014)
EELV (2014)
Préparation de la
candidature amorcée en
2013, mise en sommeil à
la suite de l’alternance
politique de 2014
Non
Ville 8
2 210 000 habitants
57 000 agents
PS
Candidature envisagée
depuis 2014
Ville 9
120 000 habitants
2000 agents
PS
Label diversité à l’étude
Ville 10
43 000 habitants
1 800 agents
PS (20082014)
UDI (2014)
Région 1
12 000 000
habitants 11 000
agents
PS
Préparation de la
candidature engagée en
2013, mise en sommeil à
la suite de l’alternance
politique de 2014
Non
Département
1
1 500 000 habitants
8 000 agents
PS
Ville 7
Préparation de la
candidature amorcée en
2013
Démarche de
labellisation engagée
(2014)
contre les
discriminations)
contre les
discriminations)
Documentation
contre les
discriminations)
contre les
discriminations)
contre les
discriminations)
contre les
discriminations)
Documentation
1 entretien (cabinet
DGS)
Documentation
13
1. L’INVENTION D’UN INSTRUMENT
Héritier de la « charte de la diversité », une initiative lancée par quelques grands
patrons au milieu des années 2000 (1.1), le label diversité est l’une des déclinaisons du
« gouvernement par les labels » (Bergeron et al., 2014), transformant ses cibles en
opérateurs de l’action publique. Par rapport à la charte, le label marque toutefois
l’extension du regard de l’État sur les dispositifs managériaux mis en place pour
répondre au cadre anti-discriminatoire (1.2). Le succès de cet instrument, attesté par sa
diffusion rapide dans un contexte où l’action anti-discriminatoire a disparu des priorités
gouvernementales, est lié à son ambiguïté constitutive, à la fois instrument d’action
publique et dispositif gestionnaire (1.3).
1.1. De la charte au label diversité12
Au début des années 2000, la France s’engage dans un processus de transposition
des directives européennes relatives à l’anti-discrimination : la loi du 16 novembre 2001
étend et durcit le cadre juridique anti-discriminatoire, notamment en droit du travail, et
des réflexions sont engagées sur la forme que prendra la « haute autorité » en charge de
favoriser l’accès aux droits des victimes de discriminations. Dans le monde du travail, de
grandes entreprises font pour la première fois l’objet de procès médiatisés pour
discrimination raciale.
C’est dans ce contexte qu’en 2003, Claude Bébéar, président d’AXA et fondateur de
l’Institut Montaigne, constitue au sein de son think tank un groupe de travail sur
« l’intégration des populations issues de l’immigration ». Il en confie la responsabilité à
Yazid Sabeg, patron d’une entreprise d’informatique, et entrepreneur de la
« discrimination positive »13. Le rapport que celui-ci co-signe en janvier 2004 avec
Laurence Méhaignerie (alors journaliste en freelance et « chercheuse associée » à
l’Institut Montaigne), intitulé Les oubliés de l’égalité des chances (Sabeg & Méhaignerie
2004), plaide en faveur de l’adoption, en France, de « politiques d’action positive »
« encourage[ant], de façon volontariste, les entreprises à refléter dans leurs effectifs, la
diversité ethnique sur le marché du travail » (p. 118), s’inspirant directement des
exemples nord-américains. Il propose l’adoption d’une « charte de la diversité » qui
permettrait aux entreprises publiques et privées signataires de « formaliser leurs
actions et résultats pour la promotion et le respect de la diversité culturelle, ethnique et
sociale dans l’entreprise » (p. 123). Cette charte, suggèrent les auteurs, pourrait être « la
première étape vers la définition d’un label d’inclusivité pour valoriser les entreprises
qui mettent en place des pratiques responsables pour la promotion de la diversité » (p.
123).
Alors que le rapport de Y. Sabeg et L. Méhaignerie vient d’être remis à l’Institut
Montaigne, le Premier ministre Jean-Pierre Raffarin demande à Claude Bébéar de
rédiger un rapport public pour préparer la « conférence nationale pour l’égalité des
chances » prévue en février 2005. Dans le sillage des Oubliés de l’égalité des chances, et
conformément aux termes de la lettre de mission (« l’action de l’État ne suffira pas, écrit
Jean-Pierre Raffarin, et le monde de l’entreprise a un rôle essentiel à jouer »), le rapport
que Claude Bébéar remet en novembre 2004, Des entreprises aux couleurs de la France,
place les entreprises au cœur des dispositifs de lutte contre « la discrimination des
Pour une analyse détaillée de la genèse du label diversité, voir (Van de Walle, Mordret, 2008).
Il publie en 2004, avec son frère Yacine Sabeg, un plaidoyer pour la discrimination positive
(Discrimination positive. Pourquoi la France ne peut y échapper, paru chez Calmann-lévy).
12
13
14
minorités visibles en entreprise » (Bébéar 2004) (p. 10). Dans ce texte qui marque l’un
des premiers actes de diffusion, dans l’espace public français, de la rhétorique associant
diversité et performance (Bereni, 2009), la discrimination est dépeinte comme
« aberrante sur le plan économique » (p. 10) : « lutter contre la discrimination en
entreprise n’est pas affaire de compassion mais plutôt d’intérêts bien compris » (p 10),
écrit Claude Bébéar. Les entreprises sont présentées comme les initiatrices évidentes de
dispositifs de promotion de « l’égalité des chances » sur le marché du travail, réduisant
l’action des pouvoirs publics à des mesures incitatives, au renfort des initiatives
entrepreneuriales, et souvent circonscrites au monde de l’éducation (« ouverture » du
recrutement des grandes écoles, professionnalisation accrue des filières universitaires,
systèmes de bourses et de formations spécialisées pour les « jeunes marginalisés », etc.).
Issue des propositions du rapport Sabeg-Méhaignerie et fortement soutenue par
Claude Bébéar, la charte de la diversité voit le jour en octobre 2004. La version finale du
texte a été négociée entre une vingtaine de grands dirigeants d’entreprise, au sein de
l’AFEP14, et a finalement été signée par 33 grands patrons. Ce faisant, ils « témoigne[nt]
de leur engagement » dans six grands domaines :
« sensibiliser et former [leurs] dirigeants et collaborateurs (…) aux enjeux de la nondiscrimination et de la diversité »,
« respecter et promouvoir le principe de non-discrimination sous toutes ses
formes »,
« chercher à refléter la diversité de la société française, et notamment sa
diversité culturelle et ethnique dans [leur] effectif, aux différents niveaux de
qualification »,
« communiquer auprès de l'ensemble de [leurs] collaborateurs [leur] engagement en
faveur de la non-discrimination et de la diversité »,
« faire de l'élaboration et de la mise en œuvre de la politique de diversité un objet de
dialogue avec les représentants des personnels »,
« inclure dans le rapport annuel un chapitre descriptif de [leur] engagement de nondiscrimination et de diversité »15.
Notons que ce texte préfigure la structuration du cahier des charges du label
diversité créé quatre ans plus tard, à l’exception – significative du point de vue de
l’évolution de la catégorie de diversité dans les années qui ont suivi – du troisième axe
incitant les entreprises à « chercher à refléter la diversité de la société française »,
« notamment (…) culturelle et ethnique », dans leurs effectifs.
La charte de la diversité s’impose rapidement comme l’une des matrices de l’action
publique en matière de lutte contre les discriminations dans l’emploi, parallèlement à la
création de la HALDE en 2005, qui incarne le volet juridique et potentiellement répressif
de cette action publique (Chappe 2010 ; 2013). Dès le mois de juin 2004, le « plan de
cohésion sociale » présenté par Jean-Louis Borloo, ministre de l’Emploi, de la cohésion
sociale et du logement, reconnaît la charte de la diversité comme dispositif de lutte
contre les discriminations dans l’emploi et laisse deux ans aux entreprises pour
L’Association française des entreprises privées rassemble une centaine de grands groupes privés
exerçant leur activité en France.
15 Les passages mis en exergue le sont par les auteurs du rapport. http://www.chartediversite.com/charte-diversite-texte-engagement.php
14
15
« l’expérimenter », avant d’engager, le cas échéant, un « débat au Parlement sur les
moyens d’imposer la diversité du recrutement » (Huët, Cantrelle 2006 ; Van de Walle,
Mordret, 2008, p.35). Quelques mois après son lancement, la charte s’exporte au-delà
des frontières du secteur privé : lors de la conférence nationale pour l’égalité des
chances, en février 2005, Dominique Versini, auteure d’un Rapport sur la diversité dans
la fonction publique, préconise la mise en place d’une « charte de la diversité » commune
aux trois fonctions publiques16.
Mais c’est entre 2005 et 2007 que le modèle de la charte et du volontarisme des
entreprises comme clé de voûte de la politique de lutte contre les discriminations dans
l’emploi est le plus ouvertement défendu par le gouvernement, et plus particulièrement
par le ministre délégué à la Promotion de l’égalité des chances, Azouz Begag. Nommé en
juin 2005, celui-ci intègre dans son cabinet plusieurs promoteurs de ce paradigme
patronal et de la coopération entre acteurs « publics et privés » dans la mise en œuvre
de la politique de lutte contre les discriminations (Sénac-Slawinski, Junter, 2010).
Laurence Méhaignerie compte parmi ces nouveaux conseillers techniques. Familière du
monde de l’entreprise mais aussi du champ politique (elle est la fille de Pierre
Méhaignerie), elle joue un rôle important dans la constitution d’un « comité de suivi de
la Charte » qui, à partir de la fin de l’année 2005, réunit régulièrement une dizaine de
personnes, des promoteurs de la charte issus du monde des entreprises mais aussi des
« acteurs publics » de la lutte contre les discriminations (de la HALDE, du FASILD et de la
DGEFP17) autour du ministre.
Doté de peu de moyens et disposant de peu d’alliés au sein du gouvernement,
Azouz Begag lui-même devient le promoteur zélé de cet outil. Chacun de ses
déplacements en province s’accompagne d’une campagne de signature de la charte. En
février 2006, il se rend par exemple à Nantes, pour clore un forum « Diversité dans le
monde du travail : quels engagements et quels moyens pour lutter contre les
discriminations liées à l’origine ? » organisé par la ville, le FASILD et la préfecture de
Région. Lors de cet événement inauguré par Jean-Marc Ayrault, Azouz Begag préside la
cérémonie finale de signature de la charte de la diversité par les entreprises de la région.
Quelques mois plus tard, à l’automne 2006, il lance un « Tour de France de la diversité »
dans 17 villes, au cours duquel les initiatives des entreprises sont valorisées, des forums
locaux de l’emploi réunissant des dirigeants d’entreprise et des jeunes issus de
minorités ethno-raciales sont organisés. Un article du Parisien rapporte que le ministre
« espère que la charte de la diversité, qui a été signée par 700 entreprises en deux ans,
en aura séduit 15 000 autres à la fin du voyage. »18 Lors de la cérémonie de clôture au
Palais de Tokyo, le 14 décembre, il remet à plusieurs entreprises lauréates le « Prix de la
Cette proposition se concrétisera, quelques années plus tard, par le lancement de la « charte pour la
promotion de l’égalité dans la fonction publique », signée en 2008 par le ministre du Budget (E. Woerth),
le secrétaire d’État chargé de la fonction publique (A. Santini) et par le président de la HALDE (L.
Schweitzer), s’appliquant aux trois versants de la fonction publique. http://www.fonctionpublique.gouv.fr/files/files/IMG/Charte_egalite_20081202.pdf
17 Ces institutions publiques sont, à ce stade, impliquées dans divers programmes « EQUAL » financés par
l’Union européenne pour favoriser la diffusion de bonnes pratiques en matière de prévention des
discriminations sur le marché du travail, dans le sillage des deux directives du début des années 2000.
18 Eric Bureau, « Azouz Begag lance le Tour de France de la diversité » Le Parisien, 10 octobre 2006.
16
16
diversité et de l’Égalité des Chances » initié par l’institut Vedior (une émanation du
groupe Vedior) et l’ANDCP19.
En consacrant la valeur de la charte, initiée et entièrement maitrisée par les
directions d’entreprise, l’État se fait, au cours de ces années « promoteur des initiatives
privées » en matière de lutte contre les discriminations dans l’emploi (Huët, Cantrelle,
2006 ; Van de Walle, Mordret, 2008, p.34). Mais le projet de créer un « label » sur les
politiques diversité, visant à garantir un engagement plus substantiel des directions
d’entreprises, fait son chemin parallèlement à la diffusion de la charte. Il figure dès juin
2004 dans le « plan de cohésion sociale » du ministre de l’Emploi, Jean-Louis Borloo,
évoqué plus haut. Tout en reconnaissant l’utilité de la charte, le plan envisage « la
création future d’un label valorisant les efforts des entreprises et des employeurs
publics qui diversifient leurs recrutements, à tous les niveaux de responsabilité » (Van
de Walle, Mordret 2008).
C’est toutefois un autre ministère qui concrétise ce projet : cette année là, la
ministre de la « parité et de l’égalité professionnelle », Nicole Ameline, lance un « label
égalité professionnelle » qui récompense les organismes mettant en œuvre des « actions
en faveur de l'égalité, en termes notamment de sensibilisation des acteurs et de gestion
des ressources humaines »20. La principale cheville ouvrière de ce label est Cristina
Lunghi, présidente d’Arborus, une petite association de « promotion des femmes dans la
prise de décision » créée quelques années auparavant. Le mode opératoire de ce premier
label va constituer une source d’inspiration importante pour le label diversité : il est
délivré par AFNOR-Certification après avis d’une commission de labellisation constituée
de partenaires sociaux et de représentants de l’État, pour une durée de 3 ans
renouvelable (avec un contrôle a mi-parcours). La principale différence avec le label
diversité, on va le voir, tient aux modalités de l’évaluation (« sur dossier » dans le cas du
label égalité, et via un « audit in situ » dans le cas du label diversité).
En 2005, alors que Nicole Ameline vient de remettre le premier « label égalité
professionnelle », Azouz Begag demande à l’ANDCP, qui a constitué depuis l’année
précédente un petit groupe de réflexion sur l’égalité et la diversité sous l’égide de Pascal
Bernard, DRH d’Eau de Paris, de réfléchir à la « faisabilité » d’un « label diversité ». Mais
le projet ne résiste pas aux vicissitudes politiques et notamment à la disgrâce dans
laquelle le ministre tombe en 2006, pris dans des conflits de plus en plus ouverts avec
plusieurs membres du gouvernement. L’initiative est toutefois relancée après l’élection
de Nicolas Sarkozy en 2007, à la demande de la Direction de l’intégration, de l’accueil et
de la citoyenneté (DAIC), et notamment sous l’impulsion de Patrick Aubert, chef du
bureau de « l’intégration professionnelle » en son sein (cf. encadré 6). Un nouveau
groupe de travail se met alors en place, toujours piloté par l’ANDCP (trois de ses
membres, Pascal Bernard, Aline Crépin et Catherine Tripon, en sont les principales
chevilles ouvrières). Ce groupe se voit confier par la DAIC et l’ACSÉ, co-financeurs du
projet, la mission de définir une « norme », puis un label. Substantiellement élargi par
rapport au groupe initial des années 2005-2006, il associe cette fois des représentants
d’AFAQ-AFNOR, mais aussi une grande variété d’acteurs intéressés par la promotion de
la diversité et la prévention des discriminations, principalement des professionnels des
Association nationale des directeurs et cadres de la fonction personnel, rebaptisée quelques années plus
tard Association nationale des directeurs de ressources humaines (ANDRH).
20 Décret de création de la commission de labellisation 2004.
19
17
ressources humaines dans l’entreprise21, quelques représentants de l’État dont Patrick
Aubert lui-même, et des représentants de l’ACSÉ et de la DGEFP.
« D’abord, pendant l’été 2007 on a travaillé sur le cahier des charges, donc cinq grands
items à la fois dans la norme et dans le label… Donc ça on a fait des sous-commissions,
chacun a travaillé, ça a été synthétisé. Et puis à partir d’octobre 2007 on a créé la
commission de normalisation, enfin l’AFNOR a créé la commission de normalisation. Il
y avait environ 80 personnes. Donc beaucoup de représentants de grandes
entreprises, des cabinets de consultants, des universitaires, des syndicalistes,
des administrations, des DRH… donc c’était très varié. » (Membre du groupe de
travail sur le label diversité).
Ces travaux se concrétisent d’abord par la création d’une « norme » « noncertifiable », confectionnée par l’AFNOR et homologuée en août 200822, puis par celle
d’un « label », dont le « cahier des charges » est inspiré de la norme sans en être un
décalque (cf. encadré 4). Le produit final s’inspire à la fois du label égalité
professionnelle créé quatre ans auparavant – en s’engageant, au passage, à ne pas
remettre en cause la légitimité de ce dernier –, mais aussi des normes de « management
de la qualité » que les grandes entreprises connaissent bien, en particulier de la norme
« ISO 9001 ».
Encadré 4 - Le cahier des charges du label diversité
Le cahier des charges du label s’organise autour de six grands axes aux intitulés suivants23 :
- Connaître ses risques en matière de discriminations
- Mobiliser ses collaborateurs, les sensibiliser, les former et communiquer
- Maîtriser ses processus de gestion des ressources humaines
- S’intéresser à l’ancrage territorial
- S’engager vis-à-vis de ses fournisseurs, ses clients, ses usagers
- S’assurer de l’efficacité de ses actions.
1.2. De la charte au label, le retour de l’État ?
L’exploration de la genèse du label diversité met au jour ses liens avec les
mobilisations en faveur de la diversité qui émergent en France dans le monde des
affaires au milieu des années 2000. Le label est bel est bien un héritier de la charte,
promue par des dirigeants de grandes entreprises, et a été pensé, façonné par des
acteurs issus ou proches des directions d’entreprises.
Ceux-ci restent au cœur du dispositif de labellisation, à travers le rôle clé de
l’organisme de certification, l’AFNOR, et en raison de la présence de professionnels des
Mais pas seulement : l’un de nos enquêtés a fait état, en entretien de sa participation à ce groupe de
travail.
22 Cette norme intitulée NF X50-784 (« Politique des Ressources Humaines pour la promotion de la
diversité et la prévention des discriminations ») a été réactualisée en mai 2013 (NF X50-902) ; elle est
disponible sur la boutique AFNOR au prix de 72,33 euros hors taxe.
21
Le sixième axe, « s’assurer de l’efficacité de ses actions », a été ajouté aux cinq initiaux quelques années
après la création du label. http://www.afnor.org/profils/centre-d-interet/dd-rse-iso-26000/archivesactualites/le-label-diversite-un-engagement-concret-et-efficace-en-faveur-de-la-prevention-desdiscriminations
23
18
ressources humaines et de représentants des organisations patronales dans la
commission de labellisation, on va le voir. Ils continuent d’avoir un droit de regard sur
son opérationnalisation, en étant associés à des « groupes de travail » initiés par l’État
ou l’AFNOR sur le label et ses perspectives d’évolution. Il s’agit bien là d’une action
publique « soft », symptomatique du gouvernement par les labels (Bergeron et al.,
2014), évoqué plus haut. Cette forme d’action publique largement initiée et
opérationnalisée par des acteurs privés traduit l’isolement et les faibles ressources dont
disposent, au sein de l’État, les promoteurs de la lutte contre les discriminations à la fin
des années 2000 et au début des années 2010.
Parce qu’il est mis en place et se développe dans un contexte où le volet juridique
et répressif de l’action publique anti-discriminatoire accuse un recul, notamment à
travers la fusion de la HALDE au sein du Défenseur des droits, on peut considérer le
label diversité comme le symptôme d’un « adieu aux armes » de l’action publique en la
matière (Calvès, 2007; 2008). Mais si l’on déplace le regard des dispositifs visant à
menacer ou réprimer les discriminateurs potentiels (en favorisant par exemple l’accès
au droit des victimes, en diffusant publiquement les résultats de « testings », etc.) aux
dispositifs qui visent à promouvoir de « bonnes pratiques » auprès des discriminateurs
potentiels, le label diversité engage un déplacement par rapport à la charte, entièrement
façonnée et maitrisée par les directions d’entreprises.
Vu sous l’angle des politiques publiques de « promotion de l’égalité », qui n’ont
connu qu’un développement très limité en France au cours des années 2000, notamment
au sein de la HALDE (Chappe, 2013), la mise en place du label diversité peut être
considérée comme une intrusion croissante, bien que discrète, du regard de l’État sur la
définition des dispositifs mis en place par les discriminateurs potentiels pour répondre
au cadre anti-discriminatoire. À travers le label, la puissance publique entend ainsi
participer au processus de « managérialisation du droit anti-discriminatoire » (Edelman,
1992 ; Edelman, Fuller, Mara-Drita, 2001) et peser sur son orientation, même si, encore
une fois, cette participation est limitée, reflétant la marginalité structurelle des
promoteurs des politiques de lutte contre les discriminations au sein de l’État.
De la charte au label, deux éléments marquent cette volonté d’emprise croissante
de l’État dans la définition des « politiques diversité » et de « lutte contre les
discriminations » mises en place par un nombre croissant d’entreprises et
d’administrations depuis le milieu des années 2000 : la centralité du cadre juridique
anti-discriminatoire dans le cahier des charges du label, et la présence d’une
« commission de labellisation » présidée par l’État dans la procédure d’évaluation et de
contrôle des organismes labellisés.
Un cadre de référence central : le droit anti-discriminatoire
Bien que le label repose sur l’idée que les entreprises soient incitées à aller « audelà du droit », affichant leur « exemplarité » et leurs « bonnes pratiques » en matière de
« diversité », l’enquête sur les dispositifs mis en place par les organisations labellisées, y
compris dans le secteur privé (Bereni, 2015a), montre que le droit anti-discriminatoire
constitue le principal cadre de référence du label diversité. De fait, le décret de création
du label diversité place le droit au centre du dispositif. Cette centralité se retrouve dans
le cahier des charges du label, qui indique que « les organismes candidats (…) s’engagent
19
à respecter l’ensemble des dispositions en vigueur prohibant la discrimination directe
ou indirecte »(p. 3)24. « Les 18 critères de discrimination25, tels que mentionnés par la loi
française, sont tout naturellement pris en compte dans le cadre de ce dispositif : les
pratiques à l’égard de l’origine, du sexe, de l’état de santé, du handicap, de l’âge, de
l’orientation sexuelle et des convictions religieuses des personnes sont donc
examinées », peut-on lire sur la page web de l’AFNOR présentant le label26. Ainsi, la
dilution de la dimension ethno-raciale dans le label diversité (Van de Walle, Mordret,
2008) est en partie liée à la juridicisation croissante de la politique de lutte contre les
discriminations dans les années 2000, qui impose progressivement une lecture
universaliste et transversale de la discrimination au détriment d’approches centrées sur
certains groupes discriminés, et notamment les minorités ethno-raciales (Chappe,
2011).
Les prescriptions du cahier des charges conduisent finalement les organismes
labellisés à mettre en place des dispositifs signalant leur mise en conformité avec le
droit de la discrimination : faire un diagnostic des discriminations et des dispositifs
existants pour les prévenir, réviser les processus de gestion du personnel pour les
rendre plus objectifs et les expurger de dimensions discriminatoires, former les
managers et sensibiliser les salariés à la question de la discrimination, mettre en place
une cellule de recueil des réclamations… La comparaison avec le cas étatsunien est
éclairante à ce propos. Aux États-Unis, où le droit de la discrimination, bien plus ancien
qu’en France, est perçu comme plus menaçant par les directions d’entreprises, de tels
dispositifs ont été mis en place à l’initiative de celles-ci en réponse au risque juridique : à
travers ces mesures, les directions d’entreprise signifient au moins symboliquement leur
respect du droit anti-discriminatoire, produisent des « good faith efforts » qu’elles
pourront le cas échéant valoriser devant les tribunaux en cas de procès (Edelman, 1992 ;
Edelman, Fuller, Mara-Drita, 2001). Dans le contexte étatsunien, ces mesures font
explicitement partie du domaine de la « compliance », c’est-à-dire qu’elles sont perçues
comme relevant du simple respect des obligations juridiques. Elles ne sont guère
présentées comme des mesures « volontaires » relevant du « management de la
diversité » (Bereni, 2015a).
En France, le droit anti-discriminatoire n’a pas été perçu comme suffisamment
menaçant pour susciter le développement dispositifs comparables à ceux mis en place
aux États-Unis. Dans ce contexte, c’est en s’engageant « volontairement » dans le label
diversité que les organisations françaises affirment publiquement leur respect des
termes du droit anti-discriminatoire. On peut ainsi faire l’hypothèse que le label
diversité a contribué à construire et à diffuser une nouvelle conception de la légalité
anti-discriminatoire (Pélisse, 2014), en l’absence de discours clairs des autorités
publiques sur ce que signifie concrètement se mettre en conformité avec le droit antidiscriminatoire, et dans un contexte où les discriminateurs potentiels perçoivent un
faible risque de procès pour discrimination (Bereni, 2015a).
Il s’agit ici de la « version 3 », conçue pour les fonctions publiques.
Deux critères ont été ajoutés au droit depuis lors.
26
http://www.afnor.org/liste-des-actualites/actualites/2012/aout-2012/le-label-diversite-unengagement-concret-et-efficace-en-faveur-de-la-prevention-des-discriminations
24
25
20
Une régulation « négociée » des politiques diversité
Le deuxième élément qui marque une volonté d’ingérence croissante de l’État dans
les formes de managérialisation du droit anti-discriminatoire est la mise en place d’une
procédure d’évaluation et de contrôle des engagements des entreprises titulaires du
label, procédure principalement menée par un organisme de certification, mais dans
laquelle l’État intervient dans le cadre d’une « commission de labellisation ».
Le label est un dispositif plus contraignant que la charte : les entreprises
labellisées s’engagent à mettre en place un certain nombre de dispositifs visant à
prévenir les discriminations en leur sein. Certes, l’engagement porte seulement sur les
« moyens », et non sur les « résultats ». Mais cet engagement est contrôlé par AFNORCertification, qui réalise pour ce faire des évaluations « in situ », en amont de la décision
de labellisation, puis tous les 24 mois. La procédure d’attribution du label diversité se
distingue à cet égard de celle qui est établie pour le label égalité, car elle prévoit
notamment une évaluation sur site (et non pas sur dossier), à l’instar de la norme ISO
9001, qui a constitué une source majeure d’inspiration du label diversité.
Mais contrairement à la plupart des certifications de l’assurance qualité auxquelles
sont habituées les entreprises, la décision de labellisation suppose, au-delà de
l’évaluation réalisée par l’organisme certificateur, « l’avis » d’une commission de
labellisation, qui marque l’empreinte de l’État dans le dispositif. Le rôle de cette instance
distingue le label diversité des « certifications » de biens, de services ou de processus,
qui reposent uniquement sur l’évaluation de l’organisme certificateur.
La marque de la puissance publique réside en premier lieu dans la présence de ses
propres représentants au sein de la commission du label diversité : celle-ci est présidée
par un représentant du ministère qui porte le label – ministère de l’Intérieur jusqu’en
2014, et ministère du Travail depuis cette date – et l’un de ses quatre « collèges » est
composé de représentants de l’État (cf. encadré 5).
Encadré 5 -Composition de la « commission de labellisation du label diversité »
Créée pour une durée de 5 ans (renouvelée par un décret de mars 2014 27), la commission de
labellisation est composée de quatre collèges de cinq membres :
- 5 représentants des organisations syndicales de salariés (CGT, CFDT, CGT-FO, CFTC, CFECGC) ;
- 5 représentants des organisations syndicales d’employeurs (MEDEF, CGPME, UPA, UNAPL,
CJD) ;
- 5 représentants de l’État (liste des ministères en 2014 : Intérieur, Emploi, Travail et relations
sociales, Fonction publique, Politique de la ville) ;
- 5 représentants désignés par l’Association nationale des directeurs des ressources humaines
(ANDRH).
Mais surtout, de manière plus indirecte et subtile, le sceau de la puissance publique
est perceptible dans le rôle dévolu aux représentants des syndicats de salariés dans un
Décret du 14 mars 2014 relatif à la commission de labellisation du label diversité reconduit la
commission de labellisation pour 5 ans.
27
21
processus qui, par tous les autres aspects, ressemble à une procédure de certification de
type « ISO », dont les entreprises sont coutumières. L’implication croissante des
organisations syndicales dans la définition des politiques de promotion de la diversité
avait été consacrée, en octobre 2006, par la signature de l’Accord national
interprofessionnel (ANI) « relatif à la diversité dans l’entreprise », qui incitait les
entreprises à signer des accords sur la diversité. Même si l’ANI n’a donné lieu qu’à un
nombre limité d’accords (Garner, Recoules, 2014), notamment en comparaison avec le
développement des accords sur l’égalité professionnelle femmes-hommes par exemple,
il a marqué l’apparition d’une nouvelle définition « négociée » de la gestion de la
diversité, consacrée quelques années plus tard par le label diversité (Van de Walle,
Mordret, 2008, p.44). En premier lieu, le cahier des charges du label requiert des
directions d’entreprise qu’elles associent les représentants des organisations syndicales
et/ou du personnel à différentes étapes, notamment dans la phase de « diagnostic » des
discriminations et des dispositifs d’évaluation (domaine 1). Par ailleurs, l’évaluation in
situ des organismes labellisés par un auditeur de l’AFNOR inclut un dialogue avec les
représentants syndicaux locaux. Surtout, l’État a inclus dans la commission nationale du
label diversité un collège de représentants des syndicats de salariés, aux côtés des
représentants d’organisations patronales et de professionnels des ressources humaines.
Au sein de cette commission, les promoteurs classiques du « management de la
diversité », directions d’entreprises et professionnels des RH, doivent désormais
composer avec la puissance publique et les syndicats. Et l’observation des discussions
dans des groupes de travail de professionnels de la diversité (principalement issus
d’entreprises privées) en 2014 indique que le rôle de cette commission cristallise toutes
les critiques, et constitue pour beaucoup d’entre eux le signe d’une ingérence
difficilement acceptable de l’État et des syndicats dans un processus qu’ils voudraient
entièrement maitrisé par les directions d’entreprise. Le « grand oral » passé devant la
commission de labellisation est critiqué parce que trop « politique », « hors sujet », lieu
d’expression d’un jugement « anti-entreprises » (notes d’observation, 2014).
1.3. Entre action publique et « outil performant de management »28 : les
vertus de l’ambiguïté
L’une des clés du succès du label diversité réside dans son caractère hybride, et
dans son ambivalence constitutive : il est présenté par ses promoteurs et perçu par ses
récipiendaires à la fois comme un instrument d’action publique et comme un instrument
gestionnaire.
Les trois visages du label diversité
Dans les discours des enquêtés, le label prend alternativement trois visages bien
distincts : il apparaît tantôt comme un instrument portant le sceau de la puissance
publique (le « label de l’État »), tantôt comme un dispositif de certification de la
« performance » (le « label de l’AFNOR ») tantôt comme une « innovation RH » (le « label
de l’ANDRH »).
Fiche de présentation du label diversité disponible sur la page « Label diversité » d’AFNOR Certification
http://www.boutique-certification.afnor.org/certification/label-diversite
28
22
D’un côté, le label est présenté régulièrement présenté par les enquêtés comme le
« label de l’État », porté par un ministère (l’Intérieur puis le Travail depuis 2014). Dans
le petit monde des professionnels de la diversité et de la lutte contre les discriminations
dans l’emploi, c’est Patrick Aubert, chef du bureau Intégration professionnelle, initiateur
et promoteur infatigable de cet instrument, qui a longtemps incarné la face régalienne
du label, jusqu’à son départ en retraite et au transfert du pilotage du label au ministère
du Travail en 2014.
Mais le label, on l’a dit, est un instrument d’action publique qui repose sur
l’implication étroite des acteurs privés, qu’il s’agisse des directions d’entreprise, des
professionnels des ressources humaines et de la diversité, ou des représentants
d’AFNOR-Certification, seul organisme de certification agréé par l’État dans la procédure
de labellisation. De fait, en raison du rôle central de l’AFNOR dans le processus
d’attribution du label, celui-ci est couramment décrit par les enquêtés comme « le label
de l’AFNOR » (cf. supra). Thierry Geoffroy, qui est responsable du développement du
label au sein de l’organisme, incarne ainsi un autre visage du label diversité. Comme
Patrick Aubert, il en est un promoteur zélé, est de tous les colloques, cérémonies
officielles, groupes de travail sur « son » instrument. Un troisième homme, Pascal
Bernard, incarne lui aussi la face « privée » du label diversité : instigateur des premiers
groupes de travail sur le label diversité au sein de l’AFNOR, animateur du « club des
labellisés » à l’ANDRH, il fait des apparitions publiques régulières lors d’évènements
dédiés à la promotion de la diversité, à l’occasion desquels il réaffirme ses droits de
paternité à l’égard du label. Il est par ailleurs un acteur clé du collège des représentants
de l’ANDRH au sein de la commission de labellisation. Au printemps 2014, c’est à lui que
Patrick Aubert confie la responsabilité d’orchestrer une réflexion collective sur les
manières de réformer le label pour le « redynamiser », en abordant notamment la
question de l’articulation avec le label égalité professionnelle.
Patrick Aubert, Thierry Geoffroy et Pascal Bernard, trois hommes blancs autour de
la soixantaine, incarnent donc les différents visages du label diversité. Ils personnifient
sa capacité à se décliner dans différents registres (celui de l’action publique, de la
« certification de la qualité » et de « l’innovation » en matière de gestion des ressources
humaines), qui est l’une des clés de son succès.
Encadré 6 - Patrick Aubert, « Monsieur label diversité » au ministère de l’Intérieur
Patrick Aubert chef du bureau de l’intégration professionnelle au ministère de l’Intérieur,
chargé du pilotage du label diversité depuis sa création, en a été un promoteur infatigable si bien
que celui-ci est souvent associé à sa personne. La migration du label vers un autre ministère
(celui du Travail), coïncide d’ailleurs avec son départ à la retraite en juin 2014.
Patrick Aubert a fait la première partie de sa carrière au ministère de l’Equipement (qui
était alors en pointe dans le domaine du management public, notamment en matière de gestion
ressources humaines), où il a notamment été adjoint au chef d’un bureau en charge de la
formation, avant de prendre en 1996 la direction de son premier bureau dans un autre
ministère, au sein de la DPM. Il y restera jusqu’à sa retraite 18 ans plus tard. Son profil
« intéresse » cette direction, raconte-t-il en entretien, en raison des relations qu’il a nouées avec
les entreprises et les fédérations professionnelles, notamment dans le secteur du BTP où les
immigrés et leurs descendants forment une partie importante de la main-d’œuvre. Chef du
bureau de l’intégration professionnelle, il met alors en place les premiers dispositifs publics de
« parrainage » de « jeunes en difficulté, dont des jeunes issus de l’immigration », pour favoriser
leur « insertion professionnelle ».
23
C’est ainsi, dit-il, qu’il commence à s’intéresser à la question émergente de la « prévention
des discriminations ». Son bureau participe au financement de plusieurs études qui
problématisent cette question (notamment l’enquête de la CFDT sur le racisme au travail
(Bataille 1997), cofinancée avec le FAS) et lance au sein de la DPM, rappelle-t-il en entretien
« plusieurs études sur les emplois fermés aux étrangers, les questions de discriminations dans
l’accès à l’emploi, mais aussi aux stages, aux formations, qui permettent de dresser le constat des
discriminations ». Son bureau est directement associé à la préparation du « programme de
prévention et de lutte contre les discriminations » présenté par Martine Aubry en Conseil des
ministres à l’automne 1998, et qui donne lieu à un « Grenelle » avec les partenaires sociaux en
mai 1999. L’une des concrétisations du plan d’action a été la création du GELD, qu’il « pilote » en
tant que commissaire du gouvernement pendant ses 6 années d’existence. Son bureau a
également été chargé de la gestion du dispositif du 114, numéro d’appel gratuit, pendant ses
premiers mois d’existence (avant qu’elle ne soit confiée au GELD). Il s’implique dans plusieurs
programmes européens EQUAL, notamment ESPERE (porté par le FASILD), LATITUDE
(intermédiaires privés de l’emploi) et ASPECT (Rhône Alpes).
Dans ce cadre, il commence à nouer des liens avec des acteurs émanant des directions
d’entreprise, et notamment d’organisations comme l’ANDCP et la FACE, sur les « outils de la lutte
contre les discriminations ». Très tôt, il se rapproche des « entrepreneurs de la diversité », qui
portent ce thème dans les milieux patronaux à partir des années 2004-2005 (Bereni, 2009),
notamment autour de la « charte de la diversité », et dont certains ont rejoint le cabinet du
ministre Azouz Begag. Il rejoint ainsi le « comité de suivi de la Charte » qui, à partir de la fin de
l’année 2005, réunit régulièrement une dizaine de personnes, « des pouvoirs publics et des
partenaires privés » : il y siège au nom de la DPM, aux côtés d’autres acteurs publics de la lutte
contre les discriminations (HALDE, FASILD et DGEFP). Il se mobilise pour que le projet de label
diversité soit repris à son compte par les pouvoirs publics, ce qui est « acté » lors du « comité
interministériel à l’intégration » d’avril 200629, dans un contexte où la lutte contre les
discriminations est subitement remise à l’agenda comme réponse aux « émeutes » de novembre
2005.
En 2007, peu après l’élection présidentielle, il se mobilise pour relancer le chantier du
label en finançant avec l’ACSÉ les travaux préparatoires d’une norme et d’un label, coordonnés
par l’ANDCP. Au début de l’année 2008, la DPM est remplacée par une nouvelle Direction de
l’accueil, de l’intégration et de la citoyenneté (DAIC), désormais située au sein du nouveau
ministère de l’Immigration. Mais cette reconfiguration politique et administrative qui place son
administration chargée de « l’accueil » et de « l’intégration » des immigrés aux côtés de celles qui
mettent en œuvre la politique gouvernementale de répression des « immigrés en situation
illégale » n’affecte pas la continuité de son action : c’est à son bureau que revient le pilotage du
label diversité créé fin 2008, et celui-ci devient la principale activité du bureau à partir de cette
date.
Il s’engage activement dans la promotion du label aux côtés d’autres acteurs, comme
Thierry Geoffroy de l’AFNOR et Pascal Bernard de l’ANDRH : il est de toutes les conférences
publiques sur le label, « colloques » ou « journées de présentation », passe beaucoup de temps à
promouvoir et « expliquer » le label à des publics variés, dirigeants d’entreprise, professionnels
des ressources humaines et responsables diversité, cadres de la fonction publique, etc. Son
travail de mobilisation dépasse d’ailleurs les frontières nationales, puisqu’il promeut le label
auprès de la Commission européenne et rencontre un certain intérêt de la part d’autres pays
membres, sans pour autant emporter leur adhésion vis-à-vis d’un instrument trop marqué par
ses origines hexagonales. En France, il poursuit le travail de concertation et de coopération avec
des acteurs publics et privés, notamment avec les cibles du dispositif, en initiant des « groupes
29http://archives.gouvernement.fr/villepin/acteurs/communiques_4/reunion_comite_interministeriel_int
egration_55791.html
24
de travail » sur l’évolution du label, en finançant des études sur l’impact du label, etc. Il collabore
ainsi avec des chercheurs et consultants spécialistes de la lutte contre les discriminations, par
exemple avec ISM Corum.
En août 2013, une nouvelle réorganisation affecte son administration : la DAIC a été
rebaptisée DAAEN (Direction de l’accueil, de l’accompagnement des étrangers et de la
nationalité) placée au sein d’une nouvelle DG, la Direction générale des étrangers en France
(DGEF), qui « traite de l’ensemble des questions relatives aux ressortissants étrangers ». Cette
réforme s’est accompagnée d’un recentrage de la politique d’intégration sur les « nouveaux
arrivants » et a contribué à marginaliser encore davantage les activités du petit bureau
(composé en 2014 de 4 personnes sur les 600 que regroupe la DAAEN) qui, de facto, est consacré
à la « lutte contre les discriminations dans l’emploi de manière transversale » et, en pratique,
centré principalement sur le portage du label diversité. La dotation financière du bureau a
d’ailleurs fortement été réduite au cours de la dernière année. En 2014, année du départ en
retraite de Patrick Aubert, le label diversité est transféré à un bureau du ministère du Travail.
Ainsi, Patrick Aubert incarne la continuité de la politique de lutte contre les
discriminations malgré les péripéties les retournements et les requalifications depuis la fin des
années 1990. Affirmation d’une posture pragmatique, refus d’entrer dans les controverses sur
les référentiels qui ont selon lui beaucoup divisé et affaibli la cause : « bon la gauche a parlé de
lutte contre les discriminations, la droite préfère parler de diversité, égalité des chances, voilà.
Mais en fait c’est toujours la même ligne » dit-il en entretien.
« Le label de l’AFNOR »
AFNOR Certification, qui est l’une des filières du groupe AFNOR 30, est « l’unique
certificateur choisi par l’État sur base d’appel d’offre pour développer et commercialiser
le label avec une période d’exclusivité de 3 ans. » peut-on lire sur la page label diversité
du site internet de cet organisme. L’organisme se prévaut de son « expérience de
démarche similaires développées pour le compte de l’État » (Label Marianne, Label
Gouvernance) et des « produits complémentaires » qu’il propose (Label Égalité
Professionnelle, ISO 9001).
Logo du label diversité (source : site internet de l’AFNOR)
Dans les discours des enquêtés, c’est l’association du label à l’AFNOR qui lui
confère sa valeur, non seulement parce qu’elle permet de le définir comme un
instrument gestionnaire, davantage que comme un instrument d’action publique, mais
aussi parce que l’indépendance et l’image technicienne de l’AFNOR permet de le
dépolitiser.
En premier lieu, le rôle clé d’AFNOR Certification dans le processus d’attribution
du label et dans son esprit (cahier des charges etc.) l’inscrit dans la gamme des
instruments de « certification du management de la qualité », dont les grandes
Le groupe AFNOR a quatre métiers : normalisation, diffusion des normes, formation et activités de
certification (attribution des labels et des certificats). Ces activités de certifications sont menées par
AFNOR Certification, l’une des filiales du groupe AFNOR.
30
25
entreprises sont coutumières et, de plus en plus depuis les années 2000, les
administrations publiques. Sur les pages de présentation du label du site d’AFNORCertification, le rôle de l’État et celui de la commission nationale dans la procédure de
labellisation sont singulièrement minorés. Le label est qualifié de « dispositif
consensuel » (il est fait rapidement mention de la commission de labellisation « présidée
par l’État »). Le label est présenté comme un « signe de qualité »31, à l’instar d’autres
procédures de certification de la qualité du management, courantes dans le monde des
grandes organisations (normes ISO).
Dans la brochure de présentation du label diversité, qui présente ce « produit », à
destination de ses clients potentiels, AFNOR Certification dresse la liste des « bénéfices »
que « l’organisme » peut attendre du label diversité : « sécuriser juridiquement votre
structure », « renforcer le professionnalisme de votre gestion des ressources
humaines », « bénéficier d’un dialogue social constructif », « fidéliser et motiver vos
collaborateurs », « augmenter la performance », « capter les meilleurs talents »,
« améliorer l’écoute de vos clients », « pérenniser votre activité », « faire reconnaître
votre engagement effectif dans une démarche de responsabilité sociétale et de
développement durable ». On retrouve ici tous les éléments de la rhétorique
managériale sur la diversité comme facteur de « performance ».
L’AFNOR souligne aussi, sur les pages de son site internet dédiées au label
diversité, que celui-ci n’implique qu’une obligation de moyens, et non de résultats, en
matière de lutte contre les discriminations : « il ne signale pas une situation parfaite au
sein de l’organisation concernée : le Label récompense les actions déjà réalisées et
engage l’organisation à continuer à progresser en matière de lutte contre les
discriminations. »32. Son attribution par AFNOR Certification « ne garantit pas que
l’organisme a respecté, respecte ou respectera la législation et/ou la réglementation
nationale ou internationale.»33
Ainsi, l’association du label à l’AFNOR atténue son ancrage dans les politiques
publiques de lutte contre les discriminations. Elle tend à présenter l’instrument comme
un dispositif visant à accroître l’efficacité et à signaler la modernité des organisations
qui en sont récipiendaires.
Mais aux yeux des enquêtés, la présence de l’AFNOR garantit aussi « l’objectivité »
et « l’impartialité » de la procédure, qui est déterminante pour son attractivité. Le « label
de l’AFNOR » semble plus respectable et plus facilement valorisable que le « label de
l’État ». De fait, la présence de l’AFNOR permet de techniciser le label diversité et donc
de mettre à distance ses connotations politiques. Comme on le verra plus en détail dans
la suite du rapport, le fait que le label ait été initié et promu par un gouvernement de
droite et plus particulièrement par le ministère le plus controversé de celui-ci, le
ministère de l’Immigration et de l’Identité nationale, a pesé négativement sur sa
diffusion dans l’univers des collectivités territoriales jusqu’en 2012, notamment dans les
grandes villes pour la plupart gouvernées par la gauche. Par ailleurs, après l’alternance
politique nationale, le label ne devait pas apparaître comme une récompense
complaisamment remise par un gouvernement socialiste aux édiles du même bord
politique. Les municipalités qui s’y sont engagées (ou ont songé à s’y engager) ont vu
AFNOR Certification, « « Label Diversité ». Dispositif de labellisation - version 2 », 2008.
http://www.afnor.org/profils/centre-d-interet/dd-rse-iso-26000/archives-actualites/le-labeldiversite-un-engagement-concret-et-efficace-en-faveur-de-la-prevention-des-discriminations
33 Label diversité, article 5.1. Conditions générales AFNOR Certification, p. 3.
31
32
26
dans cette marque de l’AFNOR une garantie de mise à distance du marquage politique
du label.
« Je ne sais pas s’il [le maire] savait que le label était porté par le ministère de
l’Intérieur. Ce qui était vendeur je pense, c’était le fait qu’il y ait un portage sous
l’égide de l’AFNOR, des choses qui sont de la mise à distance de cette question
politique, un comité politique trans avec les syndicats, avec le MEDEF, qui a son libre
arbitre aussi, qui peut faire peser la balance d’un côté ou d’un autre. » (Responsable
lutte contre les discriminations)
L’un de nos enquêtés regrette d’ailleurs que le rôle de l’AFNOR, incarnant une
autorité « impartiale » à ses yeux, ne soit pas suffisamment mis en valeur au niveau
national dans la communication autour du label :
« On a besoin d’un point un peu officiel. Ce qui est intéressant dans un label, c’est que
d’autres valident la position d’excellence, d’exemplarité, le travail effectué par une
entité. Ces « autres » doivent être impartiaux, et l’AFNOR normalement a ce rôle
là ; mais quand on politise trop, quand le label est remis par un gouvernement
qui finalement est très proche, l’impartialité, on peut la remettre en question.
C’est pour ça quand je vous disais que finalement moi ça m’aurait semblé presque
mieux que ce soit finalement l’AFNOR qui ait un rôle un peu porteur » (Cadre
territorial )
Encadré 7 - « Conditions générales de labellisation » selon AFNOR Certification34
1. Dépôt de la candidature
Dépôt d’un « dossier de labellisation » par l’organisme candidat.
Examen de la « recevabilité de la candidature » par AFNOR Certification (dossier complet et
signé, présence des « pièces obligatoires »). Echanges, le cas échéant, avec l’organisme pour
compléter le dossier.
2.« Gestion du dossier en phase initiale »
L’évaluation se déroule en « 3 phases » :
Phase 1 : « Préparation de l’évaluation » : analyse du dossier de candidature, demande
d’informations complémentaires, interview(s) de l’organisme candidat le cas échéant.
Phase 2 : « Evaluation initiale sur site(s) » par un ou plusieurs évaluateurs mandatés par
AFNOR Certification. L’évaluation porte sur le site principal mais aussi, le cas échéant, sur des
sites « excentrés », si ceux-ci entrent dans le périmètre de labellisation. AFNOR Certification
établit le nombre de sites à évaluer « par échantillonnage, selon des règles et principes préétablis,
et reconnus ». L’évaluateur communique à l’organisme un « plan d’évaluation » (sites évalués,
personnes à rencontrer, horaires…). L’évaluateur « apprécie sur place le dispositif mis en œuvre
par l’organisme et ce au regard des exigences du cahier des charges (…). Il relève de façon factuelle
et objective, le cas échéant, le ou les éventuels écarts, les qualifie, si tel est le cas, et en fait part à
l’organisme, lors d’une réunion de clôture » (p. 6).
Réalisation du rapport d’évaluation et transmission de ce rapport à l’organisme.
Phase 3 : « Réponses éventuelles de l’organisme ». L’organisme peut apporter des réponses
aux éventuels écarts relevés par le rapport d’évaluation.
Source : « Conditions générales de labellisation », AFNOR Certification, Version 2, 2012, téléchargé sur le
site de l’AFNOR en 2014 http://www.boutique-certification.afnor.org/certification/label-diversite
34
27
L’évaluateur prend en compte ces réponses dans le rapport qu’il établit et transmet à AFNOR
Certification, rapport accompagné d’une « fiche argumentée de proposition ou non de
labellisation ».
3. « Labellisation ».
AFNOR Certification communique à la commission de labellisation le rapport d’évaluation et la
« fiche de propositions argumentée ».
La commission de labellisation émet un « avis » qu’elle transmet à l’AFNOR35.
La décision de labellisation est prise par AFNOR Certification. Cette décision est notifiée à
l’organisme, accompagnée de l’avis de la Commission. Plusieurs cas possibles :
L’AFNOR délivre une « attestation de labellisation » pour une durée de 4 ans renouvelables.
Cette attestation comporte le nom et l’adresse de l’organisme, le périmètre des activités
labellisées, la date d’effet et la période de validité.
L’AFNOR peut transmettre à l’organisme une « demande d’action complémentaire »
(informations, audition de représentants de l’organisme).
L’AFNOR peut également rejeter la candidature. Dans ce cas, « une notification écrite et
motivée » est transmise à l’organisme. Celui-ci dispose de 6 mois pour déposer une nouvelle
demande.
4. « Procédure de suivi »
« AFNOR Certification effectue l’évaluation de suivi environ 24 mois à partir de la date de
labellisation et sur la base du calendrier prévisionnel, pour s’assurer que l’organisme labellisé
continue de satisfaire aux critères de labellisation et qu’il s’inscrit dans un processus d’amélioration
continue. » La procédure d’évaluation à mi-parcours sui les mêmes règles que l’évaluation
initiale.
Il n’est pas indiqué, dans le document de l’AFNOR, que les candidats sont auditionnés par la commission
de labellisation. Or les enquêtés accordent à ce « grand oral » une importance cruciale dans le processus
de labellisation.
35
28
2. LABEL OR NOT LABEL ? LES BONNES RAISONS DE NE PAS
S’ENGAGER
Depuis sa création, le label diversité a été soutenu par les acteurs publics comme
un « instrument tout terrain », ayant vocation à se répandre à la fois dans le secteur
privé et dans le secteur public (2.1.). Pourtant, plusieurs obstacles se dressent sur le
chemin de la labellisation pour les collectivités territoriales, au-delà des coûts matériels
et organisationnels de la procédure de labellisation (2.2) : usages politiques incertains
pour les édiles (2.3), réticences des professionnels de la lutte contre les discriminations
(2.4), segmentation sectorielle des politiques d’égalité (2.5) et enfin résistances des
directions des ressources humaines au cœur du processus de labellisation (2.6). Autant
d’obstacles qui empêchent la lutte contre les discriminations de s’imposer comme une
question transversale (2.7).
2.1. Le label, instrument tout terrain ?
Héritier de la charte, le label diversité a été conçu par des acteurs proches des
directions d’entreprise, qui en constituent la première cible. De fait, aucune
administration ou collectivité territoriale ne figure dans la liste des premiers organismes
récipiendaires du label délivré par le ministre de l’Immigration, Eric Besson, lors de
cérémonies officielles organisées en avril 36 puis en mai37 2009. Le cahier des charges
s’adresse de facto aux grandes entreprises du secteur privé jusqu’en 2011 – année de
lancement d’une version spécifiquement conçue pour les trois fonctions publiques.
Mais les porteurs de l’action publique anti-discriminatoire entendent dès le départ
exporter le label diversité au-delà du monde des grandes entreprises. Au moment où le
décret instituant ce label est publié au Journal officiel38, à la fin de l’année 2008, le
ministère de la Fonction publique manifeste publiquement son engagement en faveur
d’une politique de lutte contre les discriminations en son sein, en signant avec la HALDE
la « charte pour la promotion de l’égalité dans la fonction publique »39. Dans une
circulaire du 27 février 2009, un mois après l’attribution du label diversité aux sept
premiers récipiendaires, Eric Besson demande aux préfets de promouvoir le label
« auprès des employeurs publics et privés de leurs départements » afin « d’amplifier ce
mouvement en assurant la plus large diffusion des informations relatives au label diversité
auprès des acteurs du monde économique, petites, moyennes et grandes entreprises,
chambres consulaires, clubs d’entreprises ou branches professionnelles, et, d’une manière
générale, auprès de toutes les catégories d’employeurs pouvant prétendre à l’attribution
NP Paribas, OSMOSE, ILO, PSA Peugeot Citroën, Randstad France, CNP Assurances et Eau de Paris.
Casino,
Groupe
Vinci,
L’Oréal,
Light
Consultants
et
Norsis.
Cf
http://www.immigration.interieur.gouv.fr/Archives/Les-archives-du-Cabinet-de-M.-Eric-Besson-20092010/Les-actualites-du-Cabinet-de-M.-Eric-Besson-2009-2010/Mai-2009/Eric-Besson-a-remis-5-LabelsDiversite
38 Décret n° 2008-1344 du 17 décembre 2008 relatif à la création d'un label en matière de promotion de la
diversité et de prévention des discriminations dans le cadre de la gestion des ressources humaines et à la
mise en place d'une commission de labellisation
39 6 volets : promouvoir l’égal accès de tous aux emplois publics ; veiller aux conditions de recrutement
pour répondre aux besoins sans discriminer ; garantir l’égalité de traitement dans tous les actes de
gestion ; sensibiliser et former les agents de l’administration ; diffuser les bonnes pratiques en matière de
prévention des discriminations ; mise en œuvre et suivi de la charte
36
37
29
du label, collectivités locales et associations notamment »40. La « feuille de route du
gouvernement pour l'égalité républicaine et l'intégration » du 11 février 2014 prévoit de
« donner un nouveau souffle au label diversité » (mesure 8) et notamment de le
« généraliser dans les administrations » (mesure 26). L’objectif est réaffirmé à l’occasion
du Comité interministériel à l’égalité et à la citoyenneté du 6 mars 2015, l’extension du
label diversité dans la sphère publique constituant une des 60 mesures annoncées par le
gouvernement : « L’État doit être exemplaire : tous les ministères devront obtenir une
labellisation (label diversité certifié par l'AFNOR) garantissant la conformité de leurs
processus de gestion des agents, en particulier de recrutement et de promotion, au regard
du principe de non-discrimination. Les collectivités territoriales seront encouragées à
obtenir cette labellisation. »41
De fait, le label a les apparats d’un instrument « tout terrain », issu du monde de
l’entreprise privée mais déployable dans la sphère publique comme tous les instruments
du nouveau management public, qui s’est imposé en France au cours des années 2000
(cf. encadré 2).
La faible diffusion du label diversité dans les collectivités territoriales par
comparaison aux univers de l’entreprise et des administrations étatiques conduit
cependant à s’interroger sur ce caractère « tout terrain ». L’enquête que nous avons
menée dans une des deux villes labellisées et dans d’autres qui ne le sont pas mais
affichent une préoccupation pour la lutte contre les discriminations donne à voir les
obstacles et les résistances à la diffusion de cet instrument dans l’univers des
collectivités territoriales.
2.2. Les coûts de la labellisation
Avant d’entrer dans la présentation détaillée de ces obstacles, il faut rappeler que
la procédure de labellisation a un coût non négligeable pour toute organisation qui s’y
engage. Le premier est celui de la mobilisation du personnel : la candidature au label
nécessite d’affecter au moins une personne à temps plein pour coordonner la conduite
du « projet », de constituer divers « groupes de travail », « comités de suivi » et « conseils
consultatifs » incluant des agents de différents services, et de mobiliser en particulier les
agents des services RH dans le travail de mise en conformité aux exigences du cahier des
charges (formalisation des processus de recrutement et de gestion du personnel,
traçabilité des décisions, mise en place d’une « cellule d’écoute », confection de tableaux
de bord et d’indicateurs…). Outre la mobilisation des personnels de l’organisation
concernée, l’engagement dans le label suppose souvent la rémunération de consultants
extérieurs (diagnostic, formations, réalisation d’un pré-audit…)42, la production d’un
matériel de communication interne (brochures, guides et affiches), auxquels s’ajoute le
coût de l’audit lui-même (honoraires versés à l’AFNOR pour chaque journée d’audit,
http://www.immigration.interieur.gouv.fr/Archives/Les-archives-du-Cabinet-de-M.-Eric-Besson-20092010/Les-actualites-du-Cabinet-de-M.-Eric-Besson-2009-2010/Mai-2009/Eric-Besson-a-remis-5-LabelsDiversite
41
http://www.ville.gouv.fr/IMG/pdf/06.03.2015_dossier_de_presse_comite_interministeriel-egalitecitoyennete-la_republique_en_actes.pdf
42 Le marché passé par le Conseil général de Seine-Saint-Denis avec un prestataire chargé réaliser un
diagnostic des risques de discriminations sur lequel s’appuiera sa candidature au label diversité s’élève à
50 000€, auxquels s’ajoutent les montants des bons de commande pour la formation de 900 encadrants
du département à la non-discrimination, confiée à ce même prestataire (qui était le moins-disant).
40
30
défraiement du ou des auditeurs43). Il ne s’agit pas d’un engagement ponctuel : le label
requiert la mise en place de dispositifs (cellule d’écoute notamment) et de procédures
de suivi qui mobilisent, en continu, des agents de la collectivité, et génèrent donc des
coûts sans cesse renouvelés, avec une intensification périodique dans les phases de
préparation des audits, tous les deux ans.
Or il est apparu au fil de l’enquête que dans la plupart des collectivités, le label
diversité n’attirait pas suffisamment de soutiens et ne suscitait pas suffisamment
d’intérêt auprès de différentes catégories d’acteurs pour que les bénéfices attendus
surpassent les coûts.
Le label a d’abord suscité les réticences, la méfiance ou le désintérêt des élus, et en
premier lieu des maires : la rentabilité politique de cette distinction leur est souvent
apparue incertaine. Mais dans de nombreuses collectivités où nous avons mené
l’enquête, ces incertitudes sur les bénéfices politiques du label se sont doublées de
réticences de la part de ceux qu’on aurait imaginé être ses promoteurs « naturels » : les
chargés de mission lutte contre les discriminations eux-mêmes ont largement exprimé
leurs préventions à l’égard de cet outil, jugé trop proche des visions managériales de la
diversité développées dans les grandes entreprises ; les élus (adjoints ou conseillers
municipaux délégués) ainsi que les agents d’autres politiques sectorielles d’égalité (de
l’égalité femmes-hommes à la politique d’intégration) ont eux aussi souvent manifesté
leur méfiance à l’égard d’un instrument transversal susceptible de les déposséder de
leurs objets et de remettre en cause leurs cadrages et leurs pratiques ; enfin, les services
des ressources humaines, principales cibles de la labellisation ont, dans bien des cas,
perçu le label comme une charge et une contrainte supplémentaire plutôt que comme un
levier de « modernisation » de leurs pratiques ou d’extension de leur pouvoir. Pour tous
ces acteurs, l’incertitude des gains associés à la labellisation paraît trop élevée par
rapport aux coûts anticipés.
2.3. Le label diversité : une valeur politique incertaine
La démarche de labellisation, en raison de la mobilisation transversale qu’elle
implique dans une organisation, requiert le soutien des plus hauts échelons de celle-ci.
Dans une municipalité, elle nécessite l’engagement clair et ferme du maire, qui doit donc
en percevoir la valeur politique.
Deux raisons principales peuvent expliquer l’attractivité politique relativement
faible – en comparaison d’autres distinctions – de ce label auprès des édiles : son
marquage politique à droite, alors que la plupart d’entre eux appartiennent à
l’opposition de gauche pendant la mandature 2008-2012 ; son caractère essentiellement
« interne », qui rend difficile sa valorisation auprès des électeurs.
Selon nos informations, AFNOR Certification facture 1 500 euros HT la journée d’audit aux organismes
candidats au label diversité, sachant que pour une collectivité de la taille de Nantes, par exemple, l’audit
s’est déroulé sur cinq jours. Ce prix est en pratique négociable en fonction de la taille de l’organisme et du
nombre de jours d’audit.
43
31
Un label Hortefeux-Bébéar ?
En premier lieu, aux yeux de nombre de maires socialistes – et d’autres acteurs des
collectivités locales, comme on va le voir plus loin –, le label diversité a pu apparaître
comme politiquement infréquentable : il est en effet créé pendant la présidence de
Nicolas Sarkozy, et attribué par le ministère de l’Immigration et de l’Identité nationale,
qui incarne le plus nettement la dérive droitière des gouvernements Fillon, alors que les
élection municipales de 2008 viennent de consacrer la nette victoire de la gauche. Dans
un contexte où l’échelon local est perçu comme le lieu de repli de l’opposition au
gouvernement, rien n’est moins évident pour des maires socialistes que de recevoir un
certificat de bonne conduite en matière de « diversité » de la main d’un ministre qui met
en place, de l’autre main, une politique répressive sans précédent à l’égard des migrants,
et qui suscite de vives protestations dans les rangs de la gauche et des mouvements
antiracistes.
Plusieurs cadres territoriaux en charge de la lutte contre les discriminations ont
souligné, en entretien, cette résistance « idéologique », qui a d’ailleurs conduit le maire
de la première collectivité labellisée à manquer la cérémonie de remise de son trophée.
« Il y avait des résistances de fond, idéologiques… C’est vrai qu’il fallait quand
même serrer la poigne de Claude Guéant à la remise du label, ou de Hortefeux, ce
qui était quand même extrêmement difficile. Enfin cela dit, la première collectivité
labellisée était une mairie de gauche, enfin positionnée comme telle. Mais ce ne sont
pas les élus qui sont allés chercher leur label… » (Responsable lutte contre les
discriminations)
« Quand Lyon a eu le label, Hortefeux voulait venir pour féliciter le maire et tout
ça… bah le maire, il n’a pas dit qu’il avait piscine, mais il n’était pas là quoi, c’était
pas possible ! [rires] » (Responsable lutte contre les discriminations).
À Nantes, les responsables de la communication de la ville confient en entretien
leurs difficultés à communiquer sur l’obtention du label diversité, notamment en raison
de sa connotation politique : « on est arrivé à un moment qui était un petit peu compliqué
pour nous. Déjà, c’est clair, politiquement, un label diversité porté par un gouvernement de
droite, qui était en plus affilié à un ministère qui, pour nous, représentait un point de
divergence... »
Le label n’est pas seulement associé à la figure controversée de Brice Hortefeux et
au volet répressif de la politique gouvernementale. Pour un certain nombre d’élus de
gauche, du Parti socialiste en particulier, le terme de « diversité » ne passe pas, ou
difficilement. Ce mot d’ordre, lancé par un grand patron qui ne cache pas ses sympathies
à droite, Claude Bébéar, a été, on le sait, approprié par une partie des élites de la droite
politique, dont Nicolas Sarkozy, à partir de 2006-2007 (Simon 2007). Dans les rangs de
la gauche socialiste, au tournant de la décennie 2010, le terme reste étroitement associé
à la promotion de la « discrimination positive », du « multiculturalisme » ou du
« communautarisme », autant de maux dont il convient de se préserver au nom du
modèle « républicain » et « universaliste ».
« Au départ, j’étais un peu réticent face au label tel qu’il avait été mis en place au
niveau national. Je ne me sentais pas très à l’aise parce qu’il y avait eu une sorte de
cafouillage initial sur le principe de discrimination positive, c’est pour ca qu’on n’a
jamais signé la charte de la diversité (…) La semaine dernière, j’étais à une réunion
publique. Il y a une dame qui a interpellée Johanna Rolland sur l’emploi et qui lui dit
« surtout ne me parlez pas du label diversité ». À la fin de la réunion, je vais la voir et je
lui demande pourquoi elle ne voulait pas qu’on parle du label. En fait, elle croyait que
32
c’était une politique de quotas. Vu de l’extérieur, il y a cette crainte que ça
corresponde à l’introduction de quotas. C’est ce qui avait été marqué sur un blog du
FN et depuis il y a des gens qui pensent ça. Là c’est aussi parce qu’on n’a pas fait du
tout de com vers le public » (Élu)
Bien que le cahier des charges du label diversité reproduise les normes d’égalité de
traitement issues du droit anti-discriminatoire, bien qu’il repose sur un principe
d’aveuglement à la différence ethno-raciale dans les organisations qui en sont titulaires
(cf supra), ses origines patronales, libérales et droitières, continuent d’en faire un
instrument peu fréquentable pour des élus qui affirment publiquement leur attachement
de principe au « modèle républicain ».
Ce chargé de mission lutte contre les discriminations dans une grande municipalité
se souvient des réticences de « son élue » en charge de la lutte contre les discriminations
vis-à-vis du projet de label diversité :
« C’est le discours droite-gauche, quoi. Le label diversité, c’est la droite, un discours
d’entreprises… (…) dire la diversité : ça peut être perçu comme une action positive
ou une discrimination positive et ça, elle était… Pour elle, le label diversité c’était
Benetton, c’était travailler sur la colorimétrie des agents. » (Responsable lutte contre
les discriminations)
L’alternance politique au niveau national, en 2012, qui a eu pour effet immédiat de
dissocier le label diversité de la figure de Brice Hortefeux, n’a pas immédiatement remis
le label en état de grâce dans les rangs de la gauche. Le label passe plus de deux ans dans
une phase de purgatoire, trop fortement marqué par les orientations droitières du
gouvernement précédent. Le ministère de l’Intérieur (Manuel Valls) continue d’être
« porteur » de l’instrument : la réorganisation interne qui a lieu en août 2012,
transformant la DAIC en DAAEN, ne remet pas en cause le pilotage du label par le bureau
de l’intégration professionnelle, toujours dirigé par Patrick Aubert.
Mais celui-ci est de plus en plus isolé au sein de son administration, on l’a vu (cf.
encadré 6). Le terme « intégration » disparaît de manière significative du titre du
service. Le lien apparaît de plus en plus ténu entre les objectifs du label, qui vise à la
prévention de toutes les formes de discriminations sur le marché du travail – au-delà
même de celles qui frappent les descendants de l’immigration –, et la feuille de route de
l’administration, centrées sur « l’accueil » des « primo-arrivants ». L’alternance a
fortement mis en cause l’équation qui avait été posée par Brice Hortefeux, consistant à
placer dans la même catégorie les actions en direction des immigrés et celles ciblant
leurs descendants. Par ailleurs, le premier gouvernement de François Hollande, dirigé
par l’ex-maire de Nantes, ne place guère la question de la lutte contre les
discriminations, et encore moins de la « promotion de la diversité », parmi ses priorités.
Aucune fonction gouvernementale n’est dédiée à ce thème. Entre 2012 et 2014, le label
continue de se diffuser dans les organisations – notamment dans les enceintes de
l’administration – mais ce développement s’opère désormais « sous les radars ». Alors
que les cérémonies officielles de remise du label, en présence de ministres, avaient
scandé ses deux premières années d’existence, aucune n’est organisée dans les deux
années qui suivent l’élection présidentielle. Or la valeur de ce type de distinction, on le
sait, repose de manière centrale sur sa mise en scène publique (Ihl, 2007 ; Bergeron et
al., 2014).
Ainsi, l’association du label diversité à la droite politique pendant ses trois
premières années d’existence, puis sa très faible valorisation politique par le
33
gouvernement socialiste après 2012 ont constitué des freins à sa diffusion dans des
collectivités majoritairement gouvernées par la gauche.
Comment valoriser politiquement un label « interne » ?
Un autre facteur explicatif de la faible attractivité politique du label tient à son
caractère principalement « interne ». Alors que de nombreux prix et distinctions
récompensent des collectivités territoriales en tant que territoires, faisant de tous les
acteurs locaux, y compris les habitants, les récipiendaires associés de la récompense, ou
les bénéficiaires directs des bonnes pratiques ainsi distinguées, le label diversité
concerne les collectivités territoriales en tant qu’organisations, à l’image d’entreprises
ou d’administrations. Le label vient récompenser les bonnes pratiques, l’exemplarité
d’une collectivité territoriale en matière de lutte contre les discriminations, dans le strict
périmètre de ses services, ne concernant que ses agents. Par comparaison à d’autres
labels, comme le label Marianne par exemple, il ne concerne que très marginalement les
relations entre l’administration et les administrés. Pour les élus, c’est donc une
distinction qu’il n’est pas aisé, a priori, de transformer en ressource politique, de
valoriser à l’extérieur de l’organisation, auprès des habitants et électeurs potentiels,
contrairement à un label « ville fleurie », « ville verte » ou « accessibilité ».
« C’est quelque chose qui est assez compliqué à expliquer, qui porte sur des
évaluations internes qui font un peu tambouille pour le citoyen lambda et pour
la presse locale, qui en plus pour elle devrait faire partie des évidences pour une
collectivité comme la nôtre, et du coup pourquoi on se glorifierait d’une évidence…
(…) Le label repose sur des critères assez compliqués à faire connaitre et sur un
audit aussi un peu interne très…oui, je disais tambouille, très…Enfin voilà, la lecture
grand public est un peu difficile (…) S’il était porté plutôt nationalement et par des
spécialistes, ça aurait plus d’impact que si c’était la Ville elle-même qui se glorifiait
d’avoir fait quelque chose qui, finalement, doit être une évidence au vu de ses
engagements politiques… Enfin, nos élus n’étaient pas très à l’aise pour porter
ça. En plus, au moment où on a eu le label, les services – nous c’est vrai que quand on
fait notre communiqué, on dit « voilà, on est labellisé » - et les services, surtout
ressources humaines, nous disent « ben non, mais on est labellisé que pour un petit
périmètre et puis c’est le périmètre de ça, ça, et ça »... c’est encore plus compliqué et du
coup c’est encore moins lisible. » (Cadre territorial)
On perçoit plusieurs éléments dans cet extrait d’entretien, qui rendent difficile la
valorisation politique du label diversité : celui-ci ne concerne pas le « citoyen lambda » ;
il repose sur une « tambouille », un « audit très interne » et des spécifications en termes
de périmètre de services concernés dont la « lecture grand public est difficile » ; enfin, il
consacre finalement des pratiques dont il est difficile « de se glorifier », car il s’agit
« d’une évidence au vu des engagements politiques » de la collectivité. En d’autres
termes, il paraît très difficile de capitaliser sur une distinction qui revient à récompenser
des organisations qui ne font, finalement, que se mettre en conformité avec la loi et
afficher haut et fort des valeurs d’égalité qui sont déjà au cœur des principes de la
fonction publique. Pour ce cadre territorial, il est difficile de communiquer sur le label
sans « tomber dans le marketing, ou plutôt dans le marketing trop gros », à l’image des
grandes entreprises privées.
L’appropriation politique du label diversité ne va donc pas de soi, y compris de la
part d’élus qui ont pu en faire un élément de leur programme de campagne comme
l’illustre le cas de la ville de Paris, où Anne Hidalgo a inclus ce label dans la « feuille de
34
route » remise à l’adjointe chargée de l’égalité entre les femmes et les hommes, de la
lutte contre les discriminations, des droits de l'Homme44, mais pas dans celle de l’adjoint
en charge des ressources humaines, des services publics et de la modernisation de
l’administration45.
Pour les élus et notamment les plus puissants d’entre eux, la rentabilité politique
du label ne va donc pas de soi. On aurait pu en revanche s’attendre à ce que plusieurs
catégories d‘acteurs impliqués dans les politiques de lutte contre les discriminations au
sein des collectivités se mobilisent en sa faveur. Or l’enquête a révélé des résistances
nombreuses et multiformes vis-à-vis de cet instrument.
2.4. Les techniciens de la lutte contre les discriminations, contre le
label diversité ?
Depuis la fin des années 2000, les missions dédiées à la lutte contre les
discriminations ont essaimé dans les collectivités territoriales, notamment dans les
grandes villes au lendemain des élections de 2008 (Debenedetti, 2013). Les
responsables de ces missions ont alors commencé à mettre en place des actions, le plus
souvent de sensibilisation et de formation, sur la question, en s’appuyant sur les
financements de l’ACSÉ, dans le cadre des Contrats urbains de cohésion sociale. Si
nombre de ces professionnels entendent appliquer à la collectivité elle-même les
principes de la lutte contre les discriminations, et ne pas se limiter à des actions en
direction du territoire, l’instrument du label a généralement suscité leur méfiance.
Certains s’y sont fermement opposés, surtout au cours des premières années, à l’époque
où il était porté par le ministère de l’Immigration. Même si nombre de résistances
initiales se sont érodées au fil du temps, l’enquête a montré que les responsables de la
lutte contre les discriminations ne sont pas toujours, loin de là, de fervents soutiens du
label.
Deux principales raisons à cet accueil froid : d’une part, des préventions
« idéologiques » à l’égard d’un instrument vu comme « managérial » par des
professionnels souvent fortement politisés et très critiques à l’égard de la rhétorique de
la diversité qui se diffuse dans le monde des grandes entreprises ; d’autre part, de
manière plus diffuse, sans doute la crainte de se voir dépossédé de leur secteur à travers
la procédure de labellisation. Mais pour comprendre la teneur ces résistances, il importe
de dresser au préalable le portrait de ces « techniciens » de la lutte contre les
discriminations dans les collectivités territoriales.
Une communauté professionnelle émergente
Les douze « techniciens » de la « lutte contre les discriminations » avec lesquels
nous avons réalisé un entretien approfondi ne sont sans doute pas totalement
représentatifs de l’ensemble des chargés de mission lutte contre les discriminations qui
ont été nommés dans les collectivités territoriales depuis quelques années. Ils sont
http://www.paris.fr/politiques/les-politiques-parisiennes/egalite-femmes-hommes-lutte-contre-lesdiscriminations-et-des-droits-de-l-homme/rub_9706_stand_144115_port_24008
45
http://www.paris.fr/politiques/les-politiques-parisiennes/ressources-humaines-services-publicsmodernisation-de-l-administration/rub_9706_stand_144127_port_24008
44
35
généralement dans des collectivités territoriales « en pointe » sur la lutte contre les
discriminations (c’était un critère de sélection), sont très investis dans cette fonction (à
une exception près, ils y sont dédiés à temps plein) et souvent fortement impliqués dans
le réseau qui structure cette petite communauté depuis 2007, dans le cadre de l’IRDSU.
On peut faire l’hypothèse qu’ils forment le « noyau dur » de cette communauté
professionnelle.
Nous avons été frappés par le fort degré de politisation de ces techniciens, par le
sens politique et militant qu’ils et elles accordent, explicitement, à leur fonction. Par
rapport aux responsables diversité dans les entreprises 46, le contraste est frappant. La
plupart des responsables lutte contre les discriminations des collectivités enquêtées
tiennent à souligner, en entretien, la continuité entre leurs « convictions », leurs
« engagements » personnels et leur orientation professionnelle. Ils se définissent le plus
souvent comme des « militants » de l’anti-discrimination dans le cadre de leurs
fonctions, alors les responsables diversité en entreprise cherchent à repousser les
connotations morales, politiques et juridiques attachées à leur rôle. Nombre de ces
responsables lutte contre les discriminations ont suivi des cursus accordant une place
centrale aux sciences sociales, voire à la recherche, alors que les responsables diversité
des entreprises ont été très majoritairement formés dans des écoles de commerce. Alors
que les premiers continuent d’entretenir, dans le cadre de leur métier, un lien étroit avec
des experts de la discrimination s’inscrivant dans le champ des sciences sociales
critiques, les seconds sont totalement éloignés de cet univers, et collaborent avec les
experts de la « gestion de la diversité », consultants ou chercheurs en sciences de
gestion. Cette forte politisation des techniciens de la lutte contre les discriminations est
d’autant plus frappante qu’elle tranche, souvent, avec le faible portage politique de la
question dans les collectivités où ils travaillent :
« Sur cette question des discriminations, il y a quand même souvent des
professionnels très, très politisés. Enfin, moi, clairement pendant quatre ans j’ai en
partie, je dirais, pallié l’insuffisance politique de mon élu ; et dans les comités de
pilotage etc. je me retrouvais à dire des choses que mon élu aurait dû dire. »
(Responsable lutte contre les discriminations)
Parmi nos douze enquêtés, deux profils se distinguent assez nettement : les
premiers, pour la plupart des hommes blancs quadragénaires ou quinquagénaires, ont
mis en place les premières missions de lutte contre les discriminations dans les
collectivités territoriales au milieu des années 2000, et y ont généralement acquis une
position assez visible ; le second profil est presque exclusivement constitué de femmes
généralement âgées d’une trentaine d’années, majoritairement blanches, qui ont été
nommées après les élections municipales de 2008, et sont placés en général dans une
position organisationnelle plus marginale que leurs aînés.
Les premiers se sont spécialisés sur la question de la lutte contre les
discriminations au cours de leur parcours professionnel. Certains ont une expérience
préalable dans le secteur de la politique de la ville, ou dans le travail social, qu’elle ait eu
lieu dans une collectivité territoriale, dans le monde associatif ou au sein d’une
administration étatique. Ils ont construit leur expertise sur les discriminations au
moment où ce thème s’imposait progressivement sur l’agenda gouvernemental, au
tournant des années 2000. Ils sont suivi le développement de ce problème public et se
Cf. l’enquête menée parallèlement par Laure Bereni sur les professionnels de la diversité en entreprise,
en France et aux Etats-Unis.
46
36
sont formés et professionnalisés, pour plusieurs d’entre eux, dans le cadre des
programmes « EQUAL » financés par le FSE entre 2001 et 2008, et en lisant les travaux
des experts en sciences sociales des discriminations, à un moment où ceux-ci ont le
monopole du cadrage du problème public des discriminations – avant l’essor de la
rhétorique de la diversité portée par les professionnels du management. Certains ont,
eux-mêmes, conduits des travaux de recherche de troisième cycle en sciences sociales, et
sont reconnus comme des experts dans le domaine des politiques anti-discriminatoires.
Ces professionnels ont généralement été des pionniers de la lutte contre les
discriminations dans l’univers des collectivités territoriales, avant les élections de 2008 :
ouvrant ce chantier dans leur collectivité, ils racontent, en entretien, s’être battus pour
imposer la spécificité du « référentiel des discriminations » face aux porteurs
traditionnels de la politique de la ville. Ceux qui œuvrent dans les plus grandes villes
sont généralement parvenus à structurer, sous leur responsabilité, une mission
constituée de plusieurs personnes, et à rendre visible l’action publique antidiscriminatoire de la ville sur le territoire via des équipements dédiés. L’un d’eux, par
exemple, a été recruté en 2005 par une métropole régionale avec un statut de
contractuel pour « structurer » l’action lutte contre les discriminations, après avoir été
consultant auprès de la ville, dans le cadre des programmes EQUAL ; alors qu’il agissait
seul au départ, son service réunit aujourd’hui sept personnes. Généralement entrés sur
des contrats précaires, ces pionniers sont parvenus à stabiliser leur position et à obtenir
une certaine reconnaissance dans la hiérarchie interne. Ils ont une vision explicitement
politique de leur fonction, à l’instar d’autres professionnels de secteurs « émergents »
propices aux reconversions militantes, comme la politique de la ville (Behar Estebe,
1996 ; Tissot, 2007 ; Biland, 2011) ou le développement durable (Souami, 2008, 2011 ;
Béal, 2011).
À côté de ces pionniers, un deuxième groupe de techniciens se dessine parmi nos
interviewés. Contrairement au premier, il est principalement composé de femmes
(5/6)47. Agées d’une trentaine d’années, elles ont généralement été recrutées comme
« chargées de mission » ou « chargées de projet » lutte contre les discriminations au sein
d’une collectivité territoriale à la fin des années 2000 ou au début des années 2010.
Plusieurs sont diplômées d’un IEP, certaines ont suivi un master de spécialisation dans
des domaines comme les « droits de l’homme », l’action publique territoriale ou parfois
même la « lutte contre les discriminations ». Le poste de chargée de mission qu’elles
occupent au moment de l’entretien est souvent leur premier emploi, après une période
de stage réalisée ou non dans une collectivité territoriale. Certaines sont contractuelles,
d’autres ont passé le concours d’attachée. Elles occupent en général une position
marginale dans leur collectivité territoriale – la marginalité du thème dont elle s’occupe
étant redoublée par la position de « jeune femme » à laquelle elles sont renvoyées - et
peinent à mener la politique « transversale » qu’elles sont censées conduire. L’une d’elle
a quitté ses fonctions devant l’impossibilité d’agir en interne, et la plupart mentionnent,
en entretien, les difficultés qu’elles ont à faire valoir le thème de la lutte contre les
discriminations au sein de l’organisation et au niveau politique.
Il est frappant de constater à quel point ces plus jeunes techniciennes sont
fortement politisées, comme leurs aînés, et à quel point elles partagent avec eux un
certain nombre de cadres de perception et d’action. Elles affichent comme eux leurs
« convictions » et leurs « engagements » pour les « droits » et la lutte contre les
47
On utilisera donc le féminin pluriel pour les désigner.
37
discriminations – en premier lieu ethno-raciales, conçoivent leur mission comme
« politique », et s’avèrent particulièrement attachés à promouvoir un « référentiel de la
discrimination » désencastré d’autres domaines de l’action publique et distinct, on va y
revenir, de celui qui se développe, au même moment, dans le monde des entreprises 48.
Cette relative homogénéité de manière de percevoir leur fonction s’explique à la
fois au regard d’une homologie de trajectoires (centralité des sciences sociales dans les
filières de formation, engagements associatifs…) mais aussi par leur commune
socialisation au sein du « groupe de travail » consacré à la « lutte contre les
discriminations » au sein de l’IRDSU (Inter-réseaux des professionnels du
développement social urbain) 49.
Ce groupe de travail est né en 2007 à l’initiative du chargé de mission lutte contre
les discriminations de la ville de Lyon et de quelques uns de ses homologues,
principalement dans des collectivités de la région Rhône-Alpes. Peu nombreux avant les
élections municipales de 2008, alors que les programmes EQUAL qui avaient soutenu
leurs initiatives touchent à leur fin, ces pionniers de la lutte contre les discriminations
cherchent à rompre leur isolement et à construire l’autonomie de leur fonction en
constituant un espace d’entre-soi au sein de la communauté des professionnels de la
politique de la ville. Obtenant le soutien de l’IRDSU, ce petit groupe constitue
rapidement une liste de diffusion propre, des « outils » et « méthodologies » spécifiques.
Ses membres se retrouvent lors de « séminaires » annuels ou bi-annuels à partir de
2008, sur les sites où les plus actifs d’entre eux proposent de les accueillir, à Paris,
Reims, Bordeaux, Grenoble, Poitiers, Brest, Amiens, Lyon, Villeurbanne et Toulouse50.
« Le réseau se créé en 2007 avec un double objectif : à la fois professionnaliser cette
question c'est-à-dire amener les professionnels en charge de cette question à se
construire une expertise et aussi à définir un peu les contours de ce nouveau
métier, et aussi renforcer le portage politique de cette question. Ca au départ, je
trouve que c’était plutôt bien pensé, cette articulation professionnel-politique, et du
coup assez vite, ils ont pour principe d’organiser 2 séminaires annuels, 1 séminaire
élus-techniciens avec des temps collectifs et de temps à part, et un séminaire
techniciens. » (Responsable lutte contre les discriminations)
Ce réseau s’impose rapidement comme un lieu de socialisation professionnelle
central pour les techniciens de la lutte contre les discriminations. Il réunit au départ une
petite dizaine de personnes, avant de s’élargir progressivement, après les élections de
2008 – alors que les missions lutte contre les discriminations se multiplient dans les
grandes villes et villes moyennes –, pour atteindre, en 2014, une soixantaine de sites
adhérents51. Lieu d’échange et de partage d’expériences entre des techniciens qui ont
souvent tout à bâtir dans leurs collectivités respectives, c’est aussi un lieu de
construction d’un ethos professionnel propre, qui repose notamment sur la démarcation
de frontières vis-à-vis des « référentiels », « cadrages » « pratiques » et « publics »
d’autres groupes professionnels proches, et en premier lieu ceux de la « politique de la
ville », de « l’insertion » et de « l’intégration ».
Seule exception, une chargée de projet label diversité nommée pour accompagner la procédure de
labellisation dans une des collectivités étudiées, et qui se tient à distance de cette communauté
professionnelle.
48
http://www.irdsu.net/irdsu/les-projets/les-groupes-de-travail-nationaux/egalite-de-traitementprevention-lutte-les-discriminations/
50 http://www.irdsu.net/wp-content/uploads/2014/06/Fiche-PLCD-public.pdf
51 http://www.irdsu.net/wp-content/uploads/2014/06/Fiche-PLCD-public.pdf
49
38
Nombre des chargés de mission lutte contre les discriminations arrivés après 2008
ont rapidement rejoint le réseau de l’IRDSU où ils se sont initiés auprès de leurs ainés
aux ficelles du métier, ont bénéficié du transfert de ressources de leurs homologues,
mais ont aussi été exposé aux cadres de pensée et d’action de cette petite communauté
professionnelle naissante, dont les animateurs se comportent comme des gatekeepers,
contrôlant attentivement la transmission de l’ethos professionnel aux nouveaux
arrivants (Debenedetti, 2013).
« Et donc l’activité de ce réseau se structure beaucoup autour des séminaires, mais il y
a aussi une formation d’intégration qui est proposée à tous les nouveaux
adhérents justement pour acquérir un peu ce référentiel lutte contre les
discriminations donc c’est une formation qui est d’emblée confiée à Olivier Noël et
qui porte vraiment sur l’historique des référentiels et comment on est passé de
l’intégration à la lutte contre les discriminations etc. » (Responsable lutte contre les
discriminations).
De fait, en entretien, ces techniciens prennent soin d’affirmer leur loyauté à l’égard
des cadres de pensée des universitaires et experts qui ont joué un rôle important dans le
façonnement du problème de la lutte contre les discriminations à ses débuts, issus
généralement des sciences sociales, et dont quelques-uns sont devenus des consultants
très actifs dans les collectivités territoriales. C’est le cas par exemple d’Olivier Noël, qui
tient un rôle central dans la formation des nouveaux arrivants au sein du réseau. Il est
présenté par une enquêtée qui appartient au groupe des trentenaires comme « notre
tête pensante, notre mentor », et cité comme référence par la plupart des enquêtés. Mais
c’est le cas aussi de Gwénaële Calvès qui a accepté de mettre au service des adhérents du
réseau son expertise juridique sur les discriminations dans le cadre d’une « hotline »
dédiée.
Ce « référentiel » se construit d’abord, on l’a évoqué, en délimitant une frontière
avec les politiques publiques des « quartiers » de « l’insertion » et de « l’intégration ». Il
s’agit, pour ces professionnels, d’affirmer leur autonomie par rapport aux cadres de
perception de la politique de la ville. Mais le référentiel de l’anti-discrimination se
construit également en s’opposant à l’univers du « management de la diversité », tel qu’il
est censé se déployer dans les grandes entreprises privées. Les chargés de mission
interviewés reprennent largement à leur compte l’opposition tracée par la plupart des
recherches en sciences sociales entre les « référentiels » de la « lutte contre les
discriminations » et de la « diversité » ou de « l’égalité des chances » (Dhume, 2007;
Simon, 2007; Doytcheva, 2009, Noël, 2010). Etre un bon technicien de la lutte contre les
discriminations, c’est avoir une vision « politique » plutôt que « managériale » des
discriminations, c’est endosser une vision critique de la « diversité ». Une chargée de
mission lutte contre les discriminations évoque ainsi les petites divergences entre les
professionnels de ce domaine lutte contre les discriminations qui fréquentent le réseau
IRDSU, notamment entre approches par l’éducation et celles par le droit, mais souligne
que selon elle il existe un « référentiel » de « tronc commun » :
« Q. Mais sur la question de discrimination, sur la manière de traiter la question de la
discrimination, vous avez l’impression qu’il y a une communauté de…
R. La plupart du temps, oui. Après, je pense qu’il y a quand même des petites
divergences. Sur les modalités d’action, par exemple, je pense qu’on ne sera pas
toujours tous d’accord. Il y a des gens qui vont penser que l’éducation, c’est très
important, d’autres qui vont s’en tenir au droit et qui vont dire c’est pas une
question d’éducation, d’éduquer ou de transmettre, d’informer tout le monde de
39
l’existence de la loi, etc., il faut absolument se baser sur l’approche juridique et
interroger les professionnels sur ce qu’ils font, c’est vraiment assez variable quand
même. Mais en tout cas, tout le monde porte, je dirais, le référentiel, en tout cas,
un tronc commun. » (Responsable lutte contre les discriminations)
Des résistances politiques : « lutte contre les discriminations » vs.
« management de la diversité »
De fait, le développement du label diversité s’est heurté à cet ethos professionnel
en construction. L’enquête a révélé que les résistances des chargés de mission lutte
contre les discriminations se sont exprimées en premier lieu sur le registre
« idéologique » et « politique ». Ils et elles ont largement perçu le label, au départ,
comme un avatar des instruments néo-managériaux contre lesquels il importe de
résister, comme le dévoiement de la politique de lutte contre les discriminations qu’ils
entendent mener. L’association entre le label diversité et le ministre de l’Immigration et
de l’Identité nationale, au cours des premières années, a par ailleurs suscité de vives
réticences de la part de ces techniciens dont un grand nombre affirment leur
engagement « à gauche » et sont proches ou engagés dans le mouvement antiraciste.
Même si au moment des entretiens les réticences s’étaient largement érodées, elles
apparaissent comme toile de fond de leurs discours.
Les techniciens de la lutte contre les discriminations partagent avec un certain
nombre d’élus des préventions à l’égard d’un instrument marqué à droite. Mais les
termes de l’opposition vont au-delà d’un rejet commun de la figure d’Hortefeux et de son
ministère très critiqué dans l’ensemble des rangs de la gauche. Alors que les élus
socialistes affichent généralement leur loyauté à l’égard des cadres républicains, les
techniciens de la lutte contre les discriminations, souvent fortement engagés dans son
versant ethno-racial, affichent une posture critique à l’égard de ce cadre
(« l’aveuglement à la race » se traduisant le plus souvent, à leurs yeux, par un
aveuglement à la discrimination ethno-raciale). C’est bien davantage une réticence à
l’égard d’un instrument managérial et incitatif, au détriment d’approches plus juridiques
et répressives, qui constitue la trame de leur résistance vis-à-vis de l’instrument.
Une trentenaire chargée de mission lutte contre les discriminations en poste
depuis deux ans, nous confie en entretien ses réticences politiques sur le label diversité :
« ce n’est pas un référentiel de gauche… (…) et je vois certaines personnes dire que
c’est un gadget, que ça ne va pas assez loin, que ça va peut-être même permettre
aux villes de se targuer d’avoir le label et finalement, de ne pas faire les vrais
efforts derrière (…) Je ne suis pas tellement convaincue que la promotion de la
diversité soit très efficace ou du moins, c’est pas suffisant, voire parfois c’est
contradictoire avec l’égalité de traitement, parce que le risque c’est d’abord de faire de
la représentation, de se donner bonne conscience et finalement ce sont quand même
les mêmes schémas cognitifs qui s’opèrent, le blanc de service, le noir de service,
l’asiatique de service, le vieux, l’handicapé, il n’y a pas l’aspect inclusif et surtout
l’égalité de traitement, le respect des droits de chacun, finalement on ne va pas aussi
loin. (…) Le référentiel de l’entreprise n’est pas satisfaisant pour moi. »
Dans les récits des enquêtés, un épisode présenté comme le moment de
cristallisation de la résistance de la plupart des techniciens de la lutte contre les
discriminations au label diversité est raconté de manière récurrente. En août 2011, le
séminaire annuel du groupe de travail lutte contre les discriminations de l’IRDSU se
40
déroule à Poitiers, réunissant techniciens et élus. Quelques mois auparavant, en
décembre 2010, la ville de Lyon s’est vue remettre le label diversité, et la ville de Nantes
a manifesté, par l’intermédiaire de son maire Jean-Marc Ayrault, son intention de
s’engager dans la même procédure. Le responsable de la mission égalité de la ville de
Lyon, Alexandre Kosak, qui s’est fortement mobilisé pour que sa collectivité soit la
première labellisée, est à la tribune pour vanter les mérites du label. Il a invité Patrick
Aubert, chef du bureau porteur du label au ministère de l’Immigration, et Thierry
Geoffroy, de l’AFNOR. L’engagement de ce pionnier de la lutte contre les discriminations
en faveur d’un instrument alors très éloigné des valeurs professionnelles et politiques
de cette petite communauté est d’autant plus déstabilisante qu’il est l’un des fondateurs
du réseau et l’un de ses principaux animateurs. Il évoque lui-même les fortes réactions
d’hostilités qu’il a vu s’exprimer chez ses homologues.
« Quand j’ai commencé à le promouvoir, on s’est fait caillasser, y compris par mes
collègues (…) ; effectivement, ils ont vu arriver ça du plus mauvais œil parce qu’ils
se sont dit : c’est l’élaboration, c’est la transcription d’une approche du privé, du
paradigme de la diversité, ça s’est cristallisé autour des débats idéologiques quand
même énormément. » (Responsable lutte contre les discriminations)
L’épisode est narré par un autre technicien de la lutte contre les discriminations
présent ce jour là :
« Q. Et donc dans ce réseau, j’imagine que vous parlez un peu du label diversité à un
moment donné…
R. Oui. Alors, ça c’est intéressant d’ailleurs, ça me revient : en 2011, le séminaire se
déroule à Poitiers et donc Alexandre, même s’il n’est plus directement dans le bureau, il
reste quand même assez fortement impliqué et notamment il insiste pour que lors de ce
séminaire on organise une table ronde sur le label diversité – puisque c’est l’époque où
Lyon vient d’être labellisée, Nantes est soit sur le point de l’être ou soit sur le point
d’être labellisée…Et donc… (…) cette table ronde provoque dans le public des
réactions assez vives. Déjà au moment de l’organisation, ça n’avait pas fait consensus
l’idée d’organiser cette table ronde… (…) et une des critiques, c’était que le parterre
d’invités pour parler du label était exclusivement composé d’hommes blancs, de
quadra et quinqua, ce qui était vrai », (Responsable lutte contre les discriminations)
Ainsi, c’est principalement sur le registre de la résistance « politique » que les
oppositions au label diversité se sont exprimées parmi les techniciens de la lutte contre
les discriminations dans les collectivités territoriales.
Une menace sur le « cœur de métier » des techniciens de la lutte contre les
discriminations
La grande majorité des techniciens qu’on a interviewés admettent avoir évolué sur
cette question au cours des dernières années, et ne plus avoir les mêmes préventions
idéologiques à l’égard de l’instrument. Sans doute l’alternance politique au niveau
national, en 2012, a-t-elle fait tomber une partie des réticences. Par ailleurs,
l’observation des effets du label dans les deux villes qui l’ont reçu n’a semble-t-il pas
confirmé leurs craintes de voir la politique de lutte contre les discriminations se
dissoudre dans le label diversité : plusieurs admettent que le label peut être un moyen
de « mobiliser », dans la durée, une collectivité autour de la question de la lutte contre
les discriminations, de faire « remonter le dossier » au-dessus de la pile des priorités
administratives et politiques de manière régulière (avant chaque audit, tous les deux
41
ans). « Depuis que Lyon a mis un doigt dans l’engrenage », comme le dit en entretien un
chargé de mission lutte contre les discriminations, les préventions se sont
progressivement érodées parmi les professionnels de la lutte contre les discriminations.
Mais d’autres réticences à l’égard de cet instrument sont évoquées en entretien. Le label
diversité apparaît à plusieurs d’entre eux comme une menace potentielle sur ce qui fait
le cœur de leur métier, et surtout comme un instrument de dépossession de « leur »
secteur au profit des directions de ressources humaines.
En premier lieu, certains techniciens de la lutte contre les discriminations
interviewés ont émis leurs réserves à l’égard d’un instrument qui leur paraît trop
fortement orienté « vers l’interne » et surtout accordant une place trop importante aux
« procédures » au détriment de la dimension « politique » de la lutte contre les
discriminations.
Une chargée de mission lutte contre les discriminations dans une municipalité,
nous fait part de ses réserves à l’égard d’un instrument qui suppose « beaucoup de
temps » « de contrôle » et d’administration », au détriment de ce qu’elle estime être au
centre de son métier : se tourner vers le « territoire », « être avec les associations » et
« les professionnels de l’éducation populaire ». Dans un contexte de rareté des
ressources dédiées à la lutte contre les discriminations, elle perçoit le label comme un
détournement de l’énergie et du temps nécessaires au travail de fond.
« Moi je ne l'ai jamais vraiment abordé tel quel comme une solution auprès des élus en
disant "voilà, peut-être qu'il faudrait un label diversité", je l'ai peut-être, même dans
les échanges plutôt dit à l'inverse "en même temps c'est beaucoup de temps, c'est
beaucoup de contrôle, c'est beaucoup d'administration et c'est ce temps-là qu'on a
besoin d'utiliser aujourd'hui pour mobiliser sur le territoire les professionnels".
Moi je passe une grosse partie de mon travail quand même à être avec les associations,
les professionnels de l'éducation populaire, les centres sociaux, pour voir comment
chacun dans leur pratiques professionnelles, dans leur projets associatifs peuvent
mettre ces questions-là au cœur de leurs préoccupations, enfin si c'est les leurs, ce ne
sont pas toujours les leurs, mais il s'avère que souvent dans les quartiers populaires,
ces questions surgissent malgré eux. Et donc tout ce temps-là, on ne l'aurait pas si à
un moyen constant on avait un label diversité. Il serait consacré à
l'administration du label. » (Responsable lutte contre les discriminations)
À travers cette critique du caractère « procédural » et « technique » du label,
certains chargés de mission lutte contre les discriminations expriment aussi la crainte
d’être dépossédés de leur domaine par les techniciens d’autres services, et en premier
lieu des services des ressources humaines. Le cas nantais a été ainsi convoqué par
plusieurs enquêtés. En effet dans cette collectivité, comme on va le voir plus loin, la mise
en œuvre du label diversité, soutenu au départ par les porteurs de la lutte contre les
discriminations, a eu pour effet de les déposséder progressivement d’une partie de
« leurs » dossiers, dont le pilotage a été confié à des cadres de la DRH.
« Je sais que par exemple qu’à Nantes, mon collègue, enfin mon homologue qui anime
la mission "intégration, lutte contre les discriminations ", il ne travaille quasiment pas
avec le label diversité, c'est la DRH qui pilote, donc il y a une déconnection totale
entre lui, son travail de terrain sur l'histoire de l'immigration, sur la lutte contre
les discri avec les assos, et ce qui se fait en interne de la ville de Nantes ... Ça je
trouve que c'est dommage parce que on ne peut pas, enfin c'est un point de vue,
travailler cette question, selon moi, des discriminations sans les premiers concernés,
sinon on est complètement à côté de la plaque. » (Responsable lutte contre les
discriminations)
42
Un autre responsable de la lutte contre les discriminations évoque la
marginalisation que l’une de ses homologues, jeune chargée de mission, expérimente
dans sa municipalité candidate au label diversité :
« La plupart du temps dans les collectivités locales, le problème c’est que sur les
politiques transversales, chacun est renvoyé à son pré carré… C'est-à-dire quand tu
demandes à Sophie, quand elle a accompagné la ville pour qu’ils mettent le pied à
l’étrier dans le label, ils ont pris le cahier des charges et ils ont dit « ok, merci, on s’en
occupe ». Ils se sont coupés de leurs ressources internes, ils ont dit : « c’est chez
nous, on se démerde » et elle n’est pas du tout au courant de ce qui se passe et de
ce qui ne se passe pas dans la préparation à la candidature. C’est un système qui
est extrêmement cloisonné et les politiques transversales comme ça, si tu ne construis
pas leur légitimité… alors qu’elle est brillante et que ce serait une ressource très
intéressante pour eux… mais pour te dire comment ça fonctionne en couloirs : c’est
pyramidal, vertical, descendant, écrasant, et séparationniste. C’est terrible. »
2.5. Le label diversité face aux politiques sectorielles d’égalité
Au moment de l’enquête, plusieurs chargés de mission interviewés avaient dépassé
leurs préventions à l’égard du label et se mobilisaient au sein de leur collectivité en
faveur de cet instrument. Mais l’engagement des collectivités dans le label diversité est
également freiné par les réticences des porteurs de différentes politiques sectorielles de
l’égalité, tant chez les élus que dans les services. Ceux-ci voient souvent d’un mauvais œil
l’arrivée d’une mission lutte contre les discriminations transversale et surtout du label
qui, aux mains de la DRH, pourrait réellement les déposséder de leur secteur et remettre
en cause leurs manières de cadrer ces problèmes.
Une segmentation concurrentielle des politiques d’égalité
La lutte contre les discriminations a vocation à englober sous sa bannière
l’ensemble des critères prohibés par la loi. Mais lorsque la plupart des missions lutte
contre les discriminations sont créées, à la fin des années 2000, au sein des
municipalités, les différents thèmes et publics qu’elles entendent subsumer sont
dispersés dans une diversité de missions, relevant de services administratifs et de
délégations politiques distincts, produits de la sédimentation de politiques passées : les
services de la politique de la ville et en particulier les dispositifs « d’intégration » des
immigrés et descendants de l’immigration ; les missions « handicap », qui se sont
structurées au milieu des années 2000 dans le contexte d’un renforcement des
injonctions légales en la matière (Baudot, Borelle, Revillard, 2013) ; les missions égalité
femmes-hommes qui ont fait l’objet d’un portage politique et d’une première
institutionnalisation dans certaines municipalités dès le début des années 2000, dans un
contexte national de forte politisation de ces questions (Bereni 2015b).
Au niveau politique, on retrouve la même segmentation par critère dans la gamme
des délégations attribuées aux élus : « femmes », « politique de la ville », « intégration »,
« handicap », « citoyenneté », et dans certaines municipalités segmentation encore plus
forte que dans les services (une délégation dédiées aux questions « LGBT » est créée à
Nantes en 2008). À cette segmentation par critère de l’égalité s’ajoute souvent une
segmentation interne/externe : ce ne sont pas les mêmes élus, ni forcément les mêmes
43
missions, qui traitent des questions de handicap ou de droit des femmes en « externe »
(relations avec les associations) ou en « interne » (promotion de l’égalité dans les
services).
Les chargées de mission lutte contre les discriminations se heurtent, la plupart du
temps, au « protectionnisme sectoriel » (Jobert et Dammame, 1995) des porteurs de
différents segments des politiques d’égalité. Les acteurs des services de politique de la
ville, des missions « handicap », « intégration » ou « égalité hommes femmes », qui tous
traitent d’une manière ou d’une autre de questions relatives à « l’égalité », voient d’un
mauvais œil le projet de label diversité qui menace l’existence de leur secteur et la
spécificité de leurs approches.
« C'est hyper segmenté. C'est très segmenté au niveau administratif parce qu'il y a des
histoires qui sédimentent les missions, il y a des choses chronologiques et puis on en
rajoute une autre sur une autre sur une autre, qui donnent l'impression à toutes les
autres qu'elle va délégitimer les autres. Quand ma mission a été créée, je sais qu'il y
a des collègues ou des associations qui se sont dit "ah non non, cette mission des
discriminations elle va nous faire disparaître" et il y a eu, même, levée de boucliers
en disant "ah non, la question des femmes va être diluée dans la question des
discriminations", ce qui n'a pas été le cas du tout… et donc aujourd'hui, moi je ne
trouve pas que ce soit transversal. » (Responsable lutte contre les discriminations)
Des luttes de cadrage : l’exemple des services politique de la ville
En particulier, les acteurs de la politique de la ville et de l’intégration, qui ont
historiquement porté les politiques publiques visant les descendants de l’immigration,
n’ont pas été, dans les collectivités où nous avons enquêté, des promoteurs ou des
acteurs de la démarche de labellisation.
Le label diversité leur apparaît comme un enjeu interne, sans dimension
territoriale, et qui ne les concerne donc pas directement. D’autant que le label diversité
inclut l’ensemble des critères de la discrimination, loin de se limiter à la question des
descendants de l’immigration : cet instrument dilue leurs préoccupations dans une
démarche très large d’égalité qui s’éloigne parfois de manière très nette de leurs
« publics » traditionnels – notamment lorsqu’il s’agit de favoriser l’accès des femmes aux
postes d’encadrement de la collectivité.
Mais surtout, les entretiens avec certains de ces acteurs dans le cadre de l’enquête
révèlent que la montée en puissance du paradigme juridique de la non-discrimination,
via la labellisation, a disqualifié leurs manières de traiter la question des inégalités liées
à l’origine et au territoire.
En effet, le label diversité, on l’a vu, est largement le décalque de la perspective
universaliste du droit de la discrimination. Il consiste à généraliser des démarches visant
à garantir « l’égalité de traitement », la « neutralité » des processus de gestion du
personnel, en accordant un pouvoir croissant aux directions des ressources humaines :
formalisation des critères et procédures de recrutement et de promotion, renforcement
de l’intervention et du contrôle par les acteurs de ces directions sur les décisions des
managers, qui voient ainsi diminuer leurs marges de manœuvre et leur arbitraire. Cette
logique d’aveuglement à la différence peut s’accommoder de dispositifs de traitement
préférentiel, mais seulement pour certaines catégories qui font l’objet de politiques
publiques spécifiques, comme les femmes, les « seniors » et les personnes handicapées.
Le traitement des discriminations ethno-raciales - contrairement à celles fondées sur le
44
sexe, le handicap ou l’âge – relève uniquement de la perspective universaliste de l’égalité
de traitement.
Or cette logique de la neutralité des procédures de recrutement et de promotion se
heurte aux croyances et aux pratiques des acteurs qui, du côté de la politique de la ville
et de l’intégration, entendent traiter le problème des discriminations subies par les
publics dont ils ont la charge, en premier lieu des jeunes issus de l’immigration résidant
dans les quartiers populaires.
Travaillant dans un secteur de l’action publique fondé sur l’attribution d’un
traitement favorable à certains quartiers sélectionnés pour certaines caractéristiques,
les acteurs de la politique de la ville tendent à s’appuyer sur les catégories de l’inégalité
pour mener à bien leurs actions. Le dispositif des « emplois-jeunes », dont les acteurs de
la politique de la ville ont soutenu et accompagné le déploiement dans les services de la
municipalité entre 1998 et 2005, leur a permis de plaider en faveur du recrutement au
sein des services de jeunes des quartiers populaires, souvent descendants de
l’immigration et racisés. Certains d’entre eux se sont mobilisés, au début de la décennie
2000, pour que la municipalité facilite l’accès des « jeunes des quartiers » aux emplois
municipaux, notamment par des dispositifs tels que les « forums emploi », présentant
« les emplois du territoire dans le quartier ». Ces acteurs ont alors interpellé la direction
des ressources humaines de la municipalité pour affirmer le rôle de la ville comme
employeur soucieux de recruter ce type de population, mais ils se sont alors heurtés à ce
que l’un d’eux appelle la « culture concours-égalité républicaine » :
« Il y a un autre moment où la question des recrutements a été utilisée pour prendre en
compte les problèmes de ségrégation, c’est quand on a animé le forum emploi sur le
quartier X, en 2004-2005. Donc on fait venir des entreprises pour présenter les emplois
du territoire dans le quartier. On se retourne vers la ville : vous êtes un des plus gros
employeurs de l’agglomération et vous n’êtes pas présents dans le forum ! On a bien vu
que la question n’allait pas de soi. À l’époque, l’interlocutrice à la DRH (…) ne
comprenait pas ce que la DRH avait à faire dans un projet comme celui là. » (Cadre
territorial)
À cette période, l’élu au personnel et certains responsables de la DRH étaient
certes dans une posture de déni des discriminations dans l’accès à l’emploi au sein de la
municipalité. Mais à de nombreux égards cet aveuglement à la différence se retrouve, en
ce qui concerne les minorités ethno-raciales, dans la logique du label diversité que la
municipalité a obtenu quelques années plus tard, après avoir engagé un examen critique
de ses modalités de fonctionnement et de ses « risques discriminatoires ». Pour ce même
acteur de la politique de la ville, la logique « égalitaire » prônée par les RH, qui prévaut
aussi dans le label diversité, empêche de mener à bien des initiatives permettant de
« représenter la diversité du territoire ».
« Quand j’étais chargé de quartier, au début des années 2000, j’interpellais
régulièrement les RH lors des recrutements. Je leur disais que je voulais que mon
équipe soit le reflet de la diversité du territoire. Sur les 4 recrutements que j’ai
faits, j’ai pris une jeune femme issue de l’immigration, issue du tissu associatif du
quartier et qui était passée par les emplois jeunes, une jeune femme d’origine
sénégalaise et un mec handicapé. C’était compliqué pour les RH, qui étaient dans
une approche très concours-égalité républicaine. Quand je disais que je voulais une
équipe à l’image du quartier, ils me répondaient : ce n’est pas parce qu’on est arabe
qu’on est compétent ! Moi, mon argument, c’était que vu le métier et la mission, à
compétence égale, être à l’image du quartier c’était une compétence
supplémentaire. » (Cadre territorial)
45
L’argument mobilisé par cet enquêté s’apparente en partie à celui du « réalisme
racial » mis en évidence par David Skrentny (2013) aux États-Unis : les caractéristiques
ethno-raciales constituent un élément qualifiant pour un candidat, soit en raison des
compétences présumées associées à ces caractéristiques (être plus proche des habitants
des quartiers parce qu’appartenant à une minorité ethnique) soit en raison du signal que
cela permet de donner (symboliser une politique d’inclusion des minorités).
L’accroissement du pouvoir de contrôle des RH sur ses pratiques et la généralisation du
principe d’égalité de traitement, via le label, lui apparaît contradictoire avec ses
manières de lutter contre la « ségrégation » et d’œuvrer pour que les services de la ville
soient le « reflet de la diversité du territoire ». Les pratiques d’action ou de
discrimination positive en direction des minorités ethno-raciales, qui se sont
développées de manière informelle dans le cadre des politiques de la ville et de
l’intégration, se trouvent disqualifiées à travers l’engagement dans la procédure de
labellisation.
« Je me souviens d’un gros combat qu’on a eu avec les RH sur les recrutements au
moment de l’ouverture de la nouvelle piscine. La ville ouvrait un gros équipement qui
marquait le quartier, et les jeunes nous disaient : il y a pas un jeune du quartier
qui va être recruté. On a été voir l’élu au personnel pour lui dire que c’était
impensable qu’il n’y ait pas de recrutement dans le quartier. Il était tout à fait
d’accord. En revanche, du côté des RH, ça bloquait. La question qu’ils nous
renvoyaient c’était : est-ce que l’appartenance territoriale – c’est comme ça qu’on
l’abordait, pas en fonction des origines – est une compétence particulière ? Pour
les RH, le concours c’est le sésame pour l’entrée dans la fonction publique
territoriale, c’est le garant de la neutralité, de l’égalité (...) Là encore, ça passait pas du
côté des RH : pourquoi privilégier les habitants des quartiers? » (Cadre territorial)
2.6. Des freins multiples au sein des directions des ressources
humaines
Aux yeux des porteurs traditionnels des politiques sectorielles d’égalité, l’entrée
dans le label diversité signifie l’emprise croissante des services de ressources humaines
sur la gestion de leurs dossiers. C’est, de fait, ce qui s’est produit à Nantes, où le label
s’est mué en instrument de restructuration et d’extension des directions des ressources
humaines (cf. partie 3). Pourtant, dans de nombreuses collectivités où nous avons
enquêté, les acteurs des services des ressources humaines ont souvent été réticents – au
moins dans un premier temps – à la procédure de labellisation : celle-ci a souvent été
perçue comme une contrainte chronophage et inutile pour des gestionnaires du
personnel peu enclins à percevoir les biais de sélection à l’œuvre dans la fonction
publique ; par ailleurs, dans de nombreuses collectivités, ces services sont
structurellement faibles face au pouvoir des autres directions et des élus, et ils pensent
davantage leur action en termes de gestion du personnel que de modernisation
administrative: le label ne leur apparaît pas comme un instrument managérial à même
d’accroître leur emprise sur l’organisation.
46
Le label, une contrainte supplémentaire
Les extraits d’entretiens qui suivent, avec des responsables lutte contre les
discriminations engagés dans la promotion du label, illustrent les résistances à cet
instrument de la part des directions des ressources humaines, très souvent évoquées en
entretien.
« Au niveau de l’administration en tant que telle, c’est plus compliqué ; alors je vais
t’expliquer pourquoi. Alors déjà, je te l’ai dit, le label, ils n’en voulaient pas à la base.
Il faut être clair, personne n’en veut, ils avaient peur…tu sais la RH dans les
collectivités territoriales, elle n’est quand même pas…c’est compliqué la RH…et
puis en plus, quand tu leur dis « attendez, avec le label, il va falloir réviser tous les
processus, carrières, gestion de personnel, mettre en place une cellule de veille,
concerter avec les partenaires sociaux, remuez tout ça, mettre du sens, réfléchir sur le
fond, réinterroger tous les acquis machins sociaux, les trucs et bidules… ». Bon, c’est sûr
que si tu leur présentes les choses comme ça, comment tu veux ne pas résister. C’est
normal. Tout le monde aspire à la stabilité à la base. On est là pour les faire
chier, pour que ça change, personne n’a envie que ça change, y compris quand il y
a des problèmes. Nous, on veut de la transparence, on veut de la procédure écrite, on
veut de la justification, on veut des comptes rendus d’entretiens, on leur demande
quelque part de formaliser encore plus dans une administration publique où, si
tu veux, il y a un cumul de normes et de formalisations qui est quasiment
inépuisable, d’une épaisseur monstrueuse, qui est très chronophage, très
énergivore également. » (Responsable lutte contre les discriminations).
« J'ai l'impression qu'au niveau DRH, ils en ont un peu parlé [du label], j'ai déjà été à
une réunion où la question se posait. Ce qui freine totalement, c'est qu'il faut
beaucoup de moyens humains pour animer un label. Si on veut que ça soit fait
correctement, il faut au moins un temps plein consacré à ça, voire un peu plus et je ne
suis pas sûre qu'à la DRH il y ait ce temps-là » (Responsable lutte contre les
discriminations).
« Il y a eu la période où on était très en capacité de faire bouger la RH et puis la
période où la RH s’est refermée avec changement de direction des ressources
humaines et où il y a eu la tentation de dire : on vit mieux caché. Et il y a eu à un
moment un positionnement organisationnel, si on est très franc, où
effectivement la mouche du coche qu’on était a été tenue à distance. Donc la RH a
essayé de refermer les portes (…) Je pense que…du côté de la RH, je pense qu’au départ,
ils ont vraiment voulu complètement verrouiller tout. Et objectivement il y a eu un
rapport de force entre le DGA et la DGA RH, mais évidemment la DGA RH n’a jamais
dit directement qu’elle ne voulait pas développer ces questions-là, bien sûr. »
(Responsable lutte contre les discriminations).
Deux caractéristiques des services des ressources humaines peuvent expliquer ces
réticences. La première est partagée avec les administrations d’État : il s’agit de la
résistance particulière à admettre l’existence de pratiques discriminatoires dans des
processus de recrutement et de gestion du personnel propres à la fonction publique, et
qui paraissent à première vue éviter toute forme d’arbitraire. La deuxième
caractéristique est plus spécifique aux collectivités territoriales : il s’agit de la faiblesse
structurelle des directions des ressources humaines face aux autres directions, et plus
encore vis-à-vis des élus.
47
Comment peut-on être discriminant ?
La mise en œuvre d’une politique de lutte contre les discriminations, qu’elle passe
ou non par l’engagement dans le label diversité, implique la reconnaissance préalable
que les procédures de sélections sont potentiellement entachées de biais
discriminatoires. Or cette démarche de reconnaissance du problème semble être plus
difficile à mener dans la fonction publique que dans le secteur privé. De fait, les règles de
sélection en vigueur dans la fonction publique semblent laisser peu de place à
l’arbitraire. La voie d’entrée consacrée est le concours, dont les épreuves écrites sont
anonymes, l’éventail des rémunérations est relativement étroit comparativement au
secteur privé, les traitements sont largement déterminés par le corps d’appartenance, le
grade et l’ancienneté, et les modalités d’avancement et de promotion sont encadrées par
des procédures relativement rigides et en apparence transparentes (concours
internes…).
On le sait, ces règles de gestion de la fonction publique sont loin d’être
systématiquement mises en œuvre. Depuis toujours, la fonction publique s’est appuyée,
en haut et en bas de la hiérarchie, sur des emplois contractuels, et depuis une quinzaine
d’années, les cadres supérieurs de la fonction publique, y compris les titulaires, sont de
plus en plus concernés par des modes de gestion individualisants, importés du secteur
privé (primes fonctionnelles et au mérite, gestion individualisée des carrières, etc.). Par
ailleurs, de nombreux travaux ont démontré la fausse neutralité des procédures de
sélection dans la fonction publique, notamment du concours (Eberhard, Meurs, Simon,
2008). Comme dans le monde de l’entreprise, les critères formels et informels de
construction des carrières (obligation de mobilité, âge, réseaux de cooptation, etc.) se
sont avérés, par exemple, discriminants à l’égard des femmes (Marry et al., 2013)
Il n’en reste pas moins qu’aux yeux des agents de la fonction publique, et
notamment des cadres gestionnaires, le mythe de la neutralité des procédures de
sélection est très solide, et constitue un facteur de déni des discriminations. La
reconnaissance de celle-ci introduit une dissonance cognitive bien plus élevée que celle
qui peut exister dans le secteur privé, où la part d’arbitraire des décisions est largement
assumée.
Ainsi, dans plusieurs collectivités territoriales où nous avons enquêté, les
responsables de la lutte contre les discriminations nous ont indiqué faire face, de
manière incessante, au déni des discriminations. Dans les services RH, ce déni prend une
forme particulièrement appuyée. Une anecdote concernant notre enquête à Nantes vient
illustrer cet aveuglement singulier des services RH. En 2007, alors que le DGORH
souhaite engager ses services dans une politique de lutte contre les discriminations, il
ouvre les portes de ses services à une équipe de chercheurs de l’INED enquêtant, suite à
une commande de l’ACSÉ, sur les discriminations dans la fonction publique. Le rapport
met en lumière les biais potentiels des procédures de sélection, notamment au regard de
la discrimination ethno-raciale. Il est mis en ligne sur le site de l’ACSÉ en 2008. Six ans
plus tard, quand nous entrons en contact avec les des acteurs de la direction des
ressources humaines de la ville de Nantes pour leur présenter notre projet d’enquête,
nous inscrivons celui-ci dans le sillage des recherches menées par les chercheurs de
l’INED. À notre grande surprise, les gestionnaires du label ignorent tout de ce rapport,
qui a pourtant été central dans la mise en place de plusieurs dispositifs de lutte contre
les discriminations, à l’initiative du DGORH. Quand nous le leur envoyons, à deux
reprises, nos interlocuteurs au sein des services RH ne manifestent guère d’intérêt à le
lire et nous n’aurons jamais l’occasion d’en discuter avec eux.
48
Dans ce contexte où l’égalité de traitement est pensée comme le pilier infaillible
des politiques de gestion du personnel, le label diversité apparaît à beaucoup d’agents
gestionnaires du personnel des collectivités territoriales où nous avons enquêté comme
un instrument a priori « hors champ » dans la fonction publique.
Mais ces réticences à reconnaître le caractère potentiellement discriminatoire des
modes de gestion du personnel dans la fonction publique ne suffisent cependant à
expliquer la faible diffusion du label diversité dans les collectivités. Si tel était le cas, des
blocages comparables auraient été observés dans la fonction publique d’État, où l’emploi
est régi par des statuts proches. Or, à la suite de plusieurs rapports mettant en évidence
l’existence de discriminations en dépit de l’apparente neutralité des procédures, de
nombreuses administrations d’État se sont engagées dans le processus de labellisation,
si bien que celles-ci regroupent aujourd’hui une portion substantielle52 des effectifs
couverts par ce label.
La faiblesse structurelle des directions des ressources humaines
Le label diversité est très largement centré sur les processus de gestion des
ressources humaines, et implique donc une mobilisation substantielle de la part de ces
services, qui se doivent de faire l’examen critique de leurs modes de fonctionnement et
de mettre en place de nouvelles procédures qui leur apparaissent chronophages, lourdes
et contraignantes. Les premiers promoteurs du label, dans les administrations comme
dans les entreprises, s’efforcent généralement de convaincre les services des RH, et en
particulier leurs dirigeants, que les bénéfices de la labellisation viendront très largement
compenser les coûts d’entrée dans le dispositif. Typiquement, les directions des
ressources humaines doivent pouvoir concevoir le label comme un moyen de
« rationaliser » les procédures RH et d’affirmer leur fonction intégratrice de
l’administration municipale.
Or cette perception du label diversité comme un instrument gestionnaire
susceptible de servir les intérêts stratégiques des directions des ressources humaines ne
va pas de soi dans de nombreuses collectivités où ces services sont historiquement
faibles. Certains se sont certes engagés dans un processus de « modernisation » au cours
des vingt dernières années, s’alignant sur les modes de fonctionnement du secteur privé,
et ont pu concevoir le label comme un outil de restructuration et d’extension de leur
rôle. Cela a été le cas à Nantes, on y reviendra dans la partie suivante. Mais pour
beaucoup d’autres, cette mue managériale n’a pas eu lieu, ou en est à ses balbutiements.
Les directions des ressources humaines des collectivités où l’enquête a été menée se
bornent souvent à « administrer » le personnel, à appliquer des règles statutaires, et
n’ont généralement qu’un contrôle limité, même s’il s’est accru depuis une dizaine
d’années, sur les processus de recrutement et de promotions des agents. Les directions
des ressources humaines ne semblent guère en position d’imposer leurs choix face au
pouvoir des cadres dirigeants des autres directions mais aussi – et il s’agit là d’une
spécificité des collectivités territoriales par rapport aux administrations de l’ État – en
raison de la forte politisation des processus de recrutement et de gestion du personnel.
Selon un décompte des « effectifs des organismes labellisés par secteur d’activité », effectué par
l’AFNOR, en 2011 le label concerne 172 337 agents des fonctions publiques, sur un total estimé d’environ
765 000 salariés ou agents couverts par le label.
52
49
Dans les collectivités territoriales, en effet, contrairement à ce qui se passe dans les
administrations d’État, la gestion des ressources humaines ne procède pas de logiques
purement bureaucratiques. Les relations entre élus locaux et agents territoriaux sont
personnalisées et les décisions de gestop, des ressources humaines peuvent faire l’objet
d’interventions politiques. Cette emprise des élus n’est pas une survivance d’une époque
passée : les réformes de ces dernières années ont eu tendance à desserrer les liens entre
concours et statut, renforçant ainsi les prérogatives des édiles dans le recrutement et la
gestion des personnels (Bilan, 2012a). Cette combinaison des logiques bureaucratiques
et politiques se donne à voir aux deux extrémités de la hiérarchie organisationnelle, tant
au sommet qu’à la base des collectivités territoriales (cf. encadré 8).
Encadré 8 - La gestion clientélaire de l’emploi dans les collectivités territoriales
La personnalisation des relations entre élus et agents est particulièrement forte aux
sommets des appareils communaux et intercommunaux (Le Saout, Olive, 2007 ; Le Saout, 2008).
Pour les postes de DGS, DGA ainsi que pour quelques directeurs de grands services constituant
l’état-major des maires ou des présidents d’agglomération, la politisation –qui ne saurait ici être
réduite à sa dimension partisane– va de soi. Le caractère d’emploi fonctionnel, qui permet au
maire ou au président d’agglomération de révoquer le titulaire d’un de ces postes, l’a naturalisé.
Cette politisation fonctionnelle des cadres dirigeants est même perçue comme souhaitable : la
production de l’action publique étant devenue une dimension centrale du travail politique des
élus urbains (Pinson, Béal, 2009 ; Borraz, John, 2004), ces hauts fonctionnaires territoriaux ne
peuvent être considérés comme de simples bureaucrates. Leur loyauté à l’égard de l’élu pour
lequel ils travaillent ne se traduit plus, comme dans la bureaucratie wébérienne, par un « devoir
de neutralité » mais de façon croissante par un « devoir d’engagement » dans la fabrique des
politiques publiques (Le Saout, 2008 ; Dreyfus, 2000).
La politisation des hauts fonctionnaires territoriaux, liée à la personnalisation de leurs
rapports avec les élus, fait écho à la situation observée au sommet des administrations centrales
de l’État (Eymeri, 2003). Mais cette politisation se déploie bien au-delà des seuls postes de
direction dans les collectivités. Dans la fonction publique territoriale, « le rapport au politique
est toujours personnalisé, indexé sur ces élus pour lesquels les agents publics travaillent et qui
pèsent sur leur carrières » (Bilan 2012b, p.36). C’est aussi le cas pour les emplois d’exécution,
dont la gestion (recrutements et promotions) relève d’une combinaison entre pratiques légalesrationnelles et clientélaires. Ces emplois, qui réunissent le gros des troupes des agents des
collectivités (trois quart des salariés de la fonction publique territoriale relèvent de la catégorie
C, contre moins d’un quart dans la fonction publique d’État), figurent parmi les ressource
clientélaires traditionnelles des élus locaux (Briquet, Sawicki, 1998 ; Mattina, 2004). Elles sont
particulièrement utiles pour mobiliser des soutiens électoraux dans les classes populaires, pour
lesquelles ces postes fonctionnent comme des refuges face aux aléas du privé (Cartier, Le Saout
R., 2010). Les recherches récentes ont montré que les recrutements locaux et assistantiels
s’étaient nettement réduits au cours des dernières années, en particulier pour les emplois
statutaires pour lesquels les possibilités de tels recrutement sont devenues plus marginales et
symboliques (Mattina, 2004, 2007). Elles n’ont cependant pas disparu, mais tendent à se
redéployer vers d’autres emplois dérogeant au droit commun de la fonction publique (emplois
contractuels, contrats aidés, stages), qui peuvent constituer des alternatives au concours pour
l’accès à certains emplois titulaires en catégorie C.
50
Un responsable lutte contre les discriminations évoque ainsi, en entretien, le poids
persistant des élus sur les processus de recrutement :
« On a des fois des positions un peu schizophrènes d’un même élu, qui nous fait une
commande sur la non-discrimination et qui en même temps pousse un CV sur le haut
de la pile parce que c’est un copain. Et ça c’est une réalité. Alors je ne dis pas que
c’est tous les jours, sur tous les postes, mais plus vous montez sur des postes à
responsabilités, plus ça se voit. Et c’est assez criant. » (Responsable lutte contre les
discriminations)
La combinaison de logiques bureaucratiques indexées dans un espace national et
de logiques relationnelles territorialisées qui caractérise la gestion des ressources
humaines dans les collectivités territoriales constitue donc un obstacle au déploiement
du label. Son obtention passe en effet par la mise en place de procédures qui réduisent
plus encore les ressources à disposition des édiles pour répondre sur un mode
individualisé aux demandes d’emplois qui leur sont directement adressées par leurs
électeurs, ainsi que leurs possibilités de recruter ou de récompenser des cadres dont il
est attendu, au-delà des compétences techniques ou managériales, un engagement
personnel aux côtés de leur élu.
2.7. La difficile transversalité de la lutte contre les discriminations
Même quand ils se sont « convertis » au label diversité, les techniciens chargés de
la lutte contre les discriminations n’ont souvent pas suffisamment de poids dans
l’organisation pour contrer le « protectionnisme sectoriel » de ces différents acteurs. À la
différence des pionniers de la lutte contre les discriminations, les chargées de missions
recrutées au tournant des années 2010 ne sont guère en position, on l’a vu, de fédérer
autour d’elles l’ensemble des dispositifs traitant de l’égalité et de surmonter les
résistances - ou d’emporter la conviction - des élus et des cadres territoriaux,
notamment ceux issus des directions des ressources humaines.
Le cas lyonnais constitue de ce point de vue une réussite citée dans le milieu
professionnel, qui ne trouve véritablement son pendant que dans deux autres villes de
notre échantillon. Les chargées de mission lutte contre les discriminations les plus
récemment nommées nous ont confié leur isolement, leurs difficultés à constituer leurs
actions comme transversales. Elles sont cantonnées aux dimensions de la lutte contre les
discriminations qui ne sont pas déjà captées par d’autres acteurs, occupent les
interstices de l’action publique antidiscriminatoire, et interviennent de fait
principalement dans le cadre de la politique de la ville, en se concentrant surtout sur la
dimension ethno-raciale.
Cette situation se retrouve par exemple dans une autre capitale régionale où un
poste de chargée de mission lutte contre les discriminations a été créé en 2008 au
lendemain des élections. Alors qu’une mission chargée de l’égalité entre les femmes et
les hommes y existe depuis le début de la mandature précédente, et regroupe en 2014
une dizaine de personnes à temps plein, cette chargée de mission lutte contre les
discriminations a été intégrée dans la mission « intégration » du service politique de la
ville, localisé hors de la mairie (et donc à distance des autres services, notamment de la
DRH). Parallèlement, en 2008, un poste dédié à la lutte contre les discriminations a été
créé au sein de la DRH, mais « supprimé à la première occasion », raconte-t-elle en
entretien, alors même que cette direction propose dans son programme de formation
51
des modules consacrés à la lutte contre les discriminations. Le volet interne de la lutte
contre les discriminations n’associe donc pas la responsable lutte contre les
discriminations qui, de son côté, doit mettre en place des formations aux discriminations
à destination des acteurs du territoire (travailleurs sociaux et acteurs associatifs). La
lutte contre les discriminations est ainsi doublement invisibilisée au sein des services de
la ville, derrière l’écran de la politique de la ville et celui de l’intégration. Elle est aussi
cloisonnée entre un volet « externe » et un volet « interne ». La chargée de mission,
recrutée en 2011 – après deux ans de vacance du poste – et épaulée par une deuxième
personne depuis 2014, peine à faire reconnaître son rôle transversal par les autres
services, notamment par les ressources humaines. Son profil de jeune technicienne, peu
connue dans les autres services, ne facilite pas sa reconnaissance comme porteuse d’un
dossier à dimension transversale.
Ajoutons que la marginalité de la lutte contre les discriminations dans les services
se donne à voir, également, au niveau politique. Il est rare en effet qu’une délégation à la
lutte contre les discriminations (ou à l’égalité) soit attribuée à un ou une élu-e de
premier plan et, quand c’est le cas, cette question est diluée au milieu d’autres
attributions, ou n’est parfois pas même nommée comme telle.
La lutte contre les discriminations peine donc à s’imposer, dans de nombreuses
collectivités, comme un domaine d’action transversal. Elle reste un secteur confiné aux
marges. Au-delà des résistances « idéologiques » qui lui ont été opposées (par les élus ou
les professionnels de la lutte contre les discriminations), la faible diffusion du label
diversité dans les collectivités territoriales reflète largement la faiblesse structurelle de
ce secteur d’action publique en leur sein. Il s’agit dès lors de comprendre ce qui
distingue les rares collectivités qui se sont engagées et ont mené à son terme la
procédure de labellisation.
52
3. LES VILLES LABELLISEES : VALEUR ET USAGES DU LABEL
DIVERSITE
Les freins et blocages pouvant expliquer l’engagement limité des collectivités
territoriales dans le label diversité mis en lumière dans la partie précédente ne sont pas
insurmontables. La ville de Lyon a été labellisée en 2010, suivie par Nantes deux ans
plus tard, et ces deux villes pionnières devraient être rejointes par d’autres collectivités
dans les mois ou années à venir : une dizaine de collectivités (villes, agglomérations et
départements) se sont lancées dans des démarches de préparation d’une candidature au
label ou ont pour projet de le faire.
À rebours de l’analyse développée précédemment, cette partie cherche à éclairer
les conditions et les raisons de l’engagement de ces collectivités dans une démarche de
labellisation. Dans cette perspective, on considérera dans un premier temps les
caractéristiques des deux collectivités labellisées et de celles qui sont engagées dans un
projet de labellisation (3.1.) : ces collectivités présentent-elles des spécificités qui les
distingueraient des autres et pourraient expliquer cet engagement ou du moins
constituer des facteurs favorables à un tel engagement ? Quels sont les acteurs et les
facteurs qui ont déterminé leur décision d’envisager voire de préparer activement une
candidature au label diversité ?
Après avoir examiné les spécificités collectivités labellisées ou projetant de l’être,
on s’intéressera à la valeur et aux usages du label diversité (3.2.). La faible appétence des
collectivités territoriales pour ce label par comparaison avec les entreprises privées,
mais aussi par rapport à d’autres distinctions dont les premières sont friandes, amène
en effet à s’interroger sur ce qui fait la valeur du label et sur sa valorisation dans
l’univers des collectivités. On considérera ensuite les usages qu’elles font de ce label, qui
s’avèrent plutôt relever du management que du marketing territorial ou de la
communication politique, contrairement à ce qu’on peut observer avec nombre d’autres
labels. En prenant appui sur l’analyse du cas de la ville de Nantes, où l’engagement dans
le label diversité a été saisi comme une opportunité de conduite du changement par des
réformateurs au sein de l’appareil municipal, on montera qu’il s’agit moins d’un
instrument de communication que d’un levier de mobilisation dans des démarches de
transformation de l’organisation. Dit autrement, l’analyse des usages du label diversité
montre que ledit label importe moins que la démarche de labellisation qui y conduit.
3.1. First movers et followers
Au-delà des deux villes labellisées, l’enquête a permis d’identifier plusieurs
collectivités candidates au label diversité, ayant pour projet de l’être ou qui ont avancé
dans cette direction avant d’y renoncer (cf. tableau 1 en introduction). Les entretiens
conduits avec les chargés de mission « lutte contre les discriminations » de ces
collectivités visaient à comprendre quels étaient les acteurs ou les facteurs qui avaient
pesé dans cet engagement, et à identifier d’éventuelles caractéristiques particulières qui
détermineraient ou prédisposeraient une collectivité à se projeter dans le label diversité.
Les labels ayant vocation, en distinguant et valorisant des organisations et des pratiques
exemplaires, à susciter des comportements d’imitation de façon à diffuser des « bonnes
53
pratiques », on traitera successivement du cas des first movers que sont Lyon et Nantes,
et celui des followers qui les ont suivi.
Lyon et Nantes : deux villes exemplaires
Regrouper comme on le fait Lyon et Nantes dans la même catégorie des first
movers, c'est-à-dire des précurseurs pouvant servir de modèle aux autres collectivités,
mérite d’être justifié. On pourrait en effet considérer que cette catégorie devrait se
limiter à la première ville labellisée, toutes les suivantes – y compris Nantes – suivant
son exemple. De fait, Lyon a joué un rôle moteur dans le transfert et la diffusion vers les
collectivités territoriales d’un label initialement conçu par et pour les entreprises
privées. Le responsable de la mission égalité de la ville, Alexandre Kosak, s’est
personnellement investi dans la promotion du label, présentant l’expérience lyonnaise
dans de nombreux colloques et conférences et allant prodiguer ses conseils dans toutes
les collectivités qui le sollicitaient
La ville de Nantes a été la première à s’y intéresser Les porteurs de la politique de
lutte contre les discriminations de la capitale ligérienne entretiennent des relations
anciennes avec leur homologue lyonnais, nouées dans le cadre de l’IRDSU. Interrogés sur
la genèse de la candidature nantaise au label diversité, tous mettent en avant le même
élément déclencheur : une réunion, à Lyon, à l’automne 2010, au cours de laquelle ont
été présentés les enseignements d’une démarche de peer review européenne des
politiques municipales d’intégration conduite dans le cadre du projet Inti-Cities53. À
cette occasion, Alexandre Kosak annonce aux participants que Lyon a candidaté au label
diversité, que la ville obtiendra deux mois plus tard. Invitée à venir présenter la
politique nantaise de lutte contre les discriminations lors de cette restitution, la chargée
de mission diversité-mixité de la ville de Nantes s’y rend avec le conseiller municipal qui
vient de se voir confier la délégation à la mixité et à la diversité dans l'emploi, et qui fait
là sa première intervention publique au titre de sa délégation. La grille de cotation
utilisée pour organiser la comparaison entre villes européennes donnant à voir le
positionnement très favorable de Nantes, qui égale voire dépasse Lyon sur plusieurs
entrées, l’élu et la chargée de mission reviennent de cette rencontre avec la conviction
que leur ville pourrait elle aussi aisément obtenir le label diversité.
« On a appris sur place qu’ils allaient obtenir le label, on ne savait pas qu’ils avaient
candidaté, ils avaient dû avoir peur qu’on les double ! On était un peu dans une
position de challenge et de concurrence entre les villes (…) ils nous ont dit : vous êtes
la ville la plus dynamique sur ces thématiques, après nous [rires]. Ils nous ont
bien aidé dans notre prise de conscience qu’on était mûrs pour avoir le label. »
Convaincu, du fait de ses expériences professionnelles antérieures, de l’intérêt des
démarches d’assurance qualité et de certification, l’élu qui avait fait le déplacement
lyonnais défend avec succès l’idée d’une candidature au label auprès de Jean-Marc
Ayrault.
Les relations entre les deux villes, mêlant concurrence et coopération, se sont
prolongées après l’obtention du label diversité par Lyon. Dans les mois qui ont suivi,
Projet d’évaluation comparative de la gouvernance de l’intégration dans les villes d’Europe développé par
douze villes du réseau Eurocities : Amaroussion, Barcelone, Belfast, Düsseldorf, Gênes, Helsinki, Lyon,
Malmö, Milan, Rotterdam, Tampere, Utrecht. Sur ce point voir (Flamant, 2014).
53
54
alors que le maire de Nantes a annoncé sa volonté d’engager sa ville dans une démarche
de labellisation lors de ses vœux aux personnels de janvier 2011, une délégation
lyonnaise est accueillie à Nantes à deux reprises, pour aider cette dernière à préparer sa
candidature au label.
« L’équipe de Lyon est venue trois jours à Nantes. On a passé un jour et demi sur le
handicap, dossier sur lequel on était plus avancés, et un jour et demi d’aide à la
préparation de notre candidature au label. [Ensuite] Il y a eu une deuxième invitation,
spécialement pour préparer le label. Là vraiment ils ont été très très corrects. Ça nous
a vraiment beaucoup aidés à préparer notre candidature (…). On les a fait coparticiper à notre candidature » (Responsable lutte contre les discriminations)
La ville de Nantes s’étant appuyée sur l’exemple lyonnais pour construire sa
candidature, elle pourrait être considérée comme relevant de la catégorie des followers.
Mais ce faisant, on occulterait le caractère bi-directionnel des échanges entre Lyon et
Nantes. La coopération entre les acteurs des politiques de lutte contre les
discriminations des deux villes n’est en effet pas à sens unique. Elle s’est prolongée
depuis l’obtention du label nantais autour de certains des axes du cahier des charges du
label diversité. En lien avec les directions des comptes publics de leur institution
respective, ils ont ainsi récemment missionné conjointement un cabinet d’études (ISM
Corum) pour travailler sur l’égalité de traitement dans l’attribution de marchés publics.
Plus encore, considérer Nantes comme un simple follower conduirait à passer à côté du
rôle particulier que joue cette ville dans le processus de diffusion en cours : en obtenant
le label diversité, à la suite de Lyon, Nantes a désingularisé l’expérience lyonnaise,
fournissant à l’ensemble des collectivités la preuve de sa transférabilité.
Considérer conjointement ces deux villes, qui servent aujourd’hui de modèles pour
toutes les collectivités qui considèrent le label diversité, permet de dégager quelques
traits caractéristiques qui ont déterminé ou du moins favorisé leur position pionnière
dans le label : l’expérience de l’exemplarité, la structuration préalable de politiques de
lutte contre les discriminations, l’investissement dans le management public, et
l’engagement mayoral.
L’expérience de l’exemplarité
Sous l’effet combiné de la globalisation et de la néolibéralisation des politiques
urbaines nationales et européennes (Amin, 1994 ; Peck, Tickell, 2002), les enjeux de
compétitivité et d’attractivité sont devenus dominants dans les agendas politiques des
principales métropoles françaises (Le Galès, 2003 ; Brenner, 2003). Lyon et Nantes ne
font pas exception, bien au contraire. Depuis les élections municipales de 1989, la
troisième et la sixième villes françaises ont vu se succéder des édiles (Michel Noir,
Raymond Barre et Gérard Collomb à Lyon, Jean-Marc Ayrault puis Johanna Rolland à
Nantes) résolument porteurs de politiques urbaines de l’offre visant à créer les
conditions nécessaires à l’attraction d’investisseurs, d’entreprises, d’événements
internationaux, de résidents permanents ou temporaires appartenant aux groupes
sociaux privilégiés. Converties aux logiques de l’entrepreneurialisme urbain (Harvey,
1989), les deux villes se sont engagées dans des stratégies proactives d’européanisation
(via la participation à divers réseaux de villes) voire d’internationalisation et
d’attractivité qui passent notamment par l’investissement dans l’amélioration et la
55
valorisation des qualités de l’offre et de la gestion territoriales54. Ces stratégies à l’œuvre
depuis vingt-cinq ans ont permis à Lyon et Nantes d’accumuler les attributs matériels et
immatériels à la fois distinctifs et valorisants dans la compétition inter-urbaine :
bâtiments signés par des « starchitectes » servant de « flagships », nouveaux quartiers et
aménagements urbains conçus suivant les modes du moment (ville durable, ville
créative, régénération par la culture…), équipements et sièges sociaux, mégaévènements culturels et sportifs, positionnements favorables dans de multiples
classements et benchmarks…
S’il est difficile d’établir un classement univoque des villes françaises sur ces
différents critères, il est clair que les stratégies développées par Lyon et Nantes ont
connu un succès certain en la matière, permettant aux deux villes de bénéficier d’une
réputation d’excellence dans de nombreux domaines, jusqu’à s’imposer comme des
trendsetting cities (Béal, 2014), dont les « bonnes pratiques » servent de modèles pour
de nombreuses autres villes françaises et européennes. Ces villes-modèles sont aussi
suivies avec attention par l’État, qui peut s’appuyer sur les expérimentations qui y sont
développées pour élaborer de nouvelles normes en matière de politiques urbaines. À
titre d’exemple, la ville de Nantes a été la première à inscrire une clause d’insertion dans
ses marchés publics de travaux, à l’occasion de la construction de sa première ligne de
tramway à la fin des années 1980, qui a depuis été formalisée règlementairement et
généralisée à l’échelle nationale. Quant à Lyon, son exemplarité a connu une
spectaculaire consécration à l’occasion du récent vote de la loi de modernisation de
l’action publique et d’affirmation des métropoles (27 janvier 2014) : le volet lyonnais de
la loi, issu d’un accord entre les présidents du Grand Lyon et du département du Rhône,
a été salué par le gouvernement et adopté sans encombre, alors que l’élaboration des
volets parisiens et marseillais a été marquée par des blocages et des bricolages qui en
réduisent la portée au regard de l’étalon lyonnais (Behar, 2014).
Quel lien peut-on établir entre ces stratégies des deux villes et leur engagement
précoce dans le label diversité ?
Tout d’abord, ces stratégies d’internationalisation sont passées, à Lyon comme à
Nantes55, par l’investissement précoce de plusieurs réseaux de villes à l’échelon
européen et international56, dont certains portant spécifiquement sur les thématiques
de l’immigration, de l’intégration, de l’anti-racisme ou de la lutte contre les
discriminations (Coalition européenne des villes contre le racisme initiée par l’UNESCO,
projets du PIC EQUAL de l’Union Européenne), et par la participation à des projets et des
groupes de travail sur ces sujets au sein de réseaux de villes généralistes (Cités et
Sur cette évolution générale des politiques urbaines et son application au cas Nantais, Cf. Pinson, 2009,
Béal, 2011. Sur le cas lyonnais, cf. Healy, 2007 ; Payre, 2013 ; Galimberti, Lobry, Pinson, Rio, 2014.
55 Pour une analyse approfondie de la stratégie d’internationalisation lyonnaise, et de la manière dont la
ville a investi divers réseaux européens à cette fin, cf. Healy, 2007 ; Payre, 2013. Sur le cas nantais, cf. Béal,
2011.
56 Cet investissement a abouti, pour Nantes, à la désignation de Ronan Dantec, sénateur et adjoint au
maire, comme porte-parole climat de l'organisation mondiale des villes Cités et Gouvernements Locaux
Unis en 2010, puis à l’accueil du Sommet mondial de la ville durable Ecocity en 2013, au cours duquel a été
adoptée la « Déclaration de Nantes », feuille de route des gouvernements locaux pour la conférence Paris
Climat 2015. A l’échelon européen, l’investissement nantais a lui aussi été couronné de succès, avec
l’obtention du titre de capitale verte de l’Europe en 2013 et l’élection de sa maire à la présidence du
réseau Eurocities en 2015. Pour une analyse détaillée de la participation nantaise à ces réseaux de villes,
cf. Béal, 2011, p.557-560.
54
56
Gouvernements locaux Unis, Eurocities). C’est dans ce cadre qu’elles ont développé des
programmes d’échanges avec d’autres villes européennes engagées dans des politiques
de lutte contre les discriminations et qu’elles ont développé leurs premières initiatives
en la matière. Ainsi l’expérience anti-discriminatoire lyonnaise s’est largement
structurée dans le cadre des programmes d’initiative communautaire EQUAL initiés en
2001, alors que la thématique de la lutte contre les discriminations émergeait tout juste
sur l’agenda des politiques publiques françaises. Comme l’a montré Anouk Flamand
(2014) dans sa thèse sur la construction des politiques municipales d’intégration des
étrangers à Lyon, Nantes et Strasbourg, la participation des trois villes à ces réseaux
européens a influencé le développement puis l’évolution de leurs politiques locales
d’intégration, qui se sont déplacées vers la problématique de la lutte contre les
discriminations. Directement lié à leurs stratégies d’internationalisation, le
développement précoce de politiques locales de lutte contre les discriminations à Lyon
et Nantes a facilité – on y reviendra – leur basculement dans le label diversité.
Ensuite, les stratégies de distinction dans la compétition inter-urbaine se
traduisent – à Lyon et Nantes comme ailleurs – dans une recherche effrénée de trophées,
prix, labels et de toutes autres formes de reconnaissance de l’exceptionnalité ou de
l’exemplarité, mobilisables comme des attributs de qualité du territoire par les services
en charge de sa promotion. De fait, Nantes et Lyon peuvent exhiber un nombre de
distinctions qui ferait rougir un maréchal soviétique. Nantes a ainsi obtenu le titre de
« Capitale verte de l'Europe » pour l’année 2013, et Lyon a été la première ville à être
nommée « ville UNESCO dans le domaine des arts numériques » en 2008, dix ans après
avoir vu le centre-ville inscrit au patrimoine mondial de l'humanité. À ces prestigieux
prix et titres décernés par des institutions internationales s’ajoutent un nombre
incalculable de trophées, prix et labels obtenus par les deux villes (cf. encadré 3). Le
label diversité ne pouvait donc que susciter l’intérêt de ces villes boulimiques de
trophées, d’autant plus qu’il s’agissait d’une distinction rare (aucune ville n’en
bénéficiait avant elles), offrant l’image d’une ville ouverte à la diversité dans un pays
rétif à la lutte contre la discrimination, et qu’elle bénéficiait d’une double légitimité
étatique et privée.
Enfin, les démarches entreprises au fil des ans pour obtenir toutes ces distinctions
ont permis à Nantes et Lyon de se constituer un curriculum vitae qui favorise l’obtention
de nouveaux prix et labels. Elles ont surtout conduit les deux villes à accumuler une
expérience et un savoir-faire en matière d’élaboration de dossiers de candidature, qui
réduisent fortement le coût d’entrée dans un nouveau label. Leurs services ont aussi
déjà fait l’apprentissage des processus de certification et d’audits. Ayant déjà plusieurs
fois été soumis à des exercices d’audits, ceux-ci savent comment se préparer à l’épreuve,
comme le suggère en entretien un acteur « audité » par l’AFNOR dans le cadre de la
candidature nantaise au label diversité.
« Un audit c’est comme une visite de sécurité. S’ils n’ont rien à se mettre sous la dent,
c’est risqué. Ils vont fouiner… on a toujours intérêt à laisser un seau d’eau salle pour
qu’ils aient quelque chose ! Un audit ça se prépare. » (Cadre territorial)
La réception des auditeurs de l’AFNOR à Nantes a ainsi fait l’objet d’une
préparation rigoureuse, l’équipe projet du label diversité se chargeant de conduire un
pré-audit dans toutes les directions incluses dans le périmètre de la candidature au
label. Réalisé sur la base du cahier des charges du label, ce pré-audit visait à s’assurer du
respect des critères que les auditeurs allaient vérifier, et de ce que les agents qui
risquaient d’être interrogés par les auditeurs sachent comment leur répondre, sinon ce
57
qu’il fallait leur dire. Le programme de rencontres des auditeurs a lui aussi été
soigneusement préparé, l’équipe projet s’assurant notamment qu’ils puissent être reçus
pour un entretien par Jean-Marc Ayrault et par son directeur général des services. On
imagine bien que les auditeurs missionnés par l’AFNOR ne peuvent y être totalement
insensibles57.
« Alors tout ça, cette manière de faire, ça n'a rien d'original. J'avais déjà eu l'occasion
longtemps avant à la direction des sports, en recevant un journal qui pouvait sembler
un journal terrible parce qu'il n’était pas de gauche, l'Équipe, et à l'époque on était
arrivés premiers au classement des villes sportives. On avait tout ouvert au journaliste,
qui n'était pas un journaliste mais un malheureux pigiste qui avait été maltraité à
Bordeaux, maltraité à Toulouse. Là il a eu un déjeuner avec les élus, on l'a accompagné
en bagnole et tout et tout. Pour lui c'était formidable, on était formidable ! Donc [pour
le label diversité] il a fallu faire la même chose. Donc on a dit : on ne cache rien, on
montre tout, on prépare les choses proprement. Vis à vis de nos collègues qui
allaient recevoir les auditeurs on a bien préparé le terrain en leur disant : voilà,
surtout, surtout, ce que vous faites, votre quotidien. On ne va pas essayer d'inventer ce
que vous faites mal pour le planquer. Si on les mettait de position de défiance c'était
mort. Donc il fallait les mettre en position de valoriser les points forts. Ça peut
paraitre un peu paradoxal mais souvent dans les services, ils ne savent pas faire :
″qu'est-ce que ça peut foutre que dans les cimetières on ait un carré musulman ?
Vous croyez que ça va les intéresser ?″ Mais c'est pas dans tous les cimetières de
France, ″Ah bon ? ″… ou bien : ″Oui évidemment on traduit en langue des signes, mais
ça... pff on s'en tape″... Non non, ça c'est important… » (Cadre territorial)
La structuration préalable de politiques de lutte contre les discriminations
Ce souci d’exemplarité des deux villes se retrouve dans nombre de leurs politiques
publiques, y compris celles correspondant à des thématiques couvertes par le label
diversité. Lyon et Nantes ont développé, dès les années 1990, des actions en matière de
handicap58, d’intégration des étrangers, d’insertion des immigrés (et de leurs
descendants résidant dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville) voire
d’égalité femmes-hommes. Ces actions, initiées précocement dans le cadre de
programmes européens, de la politique de la ville et d’autres politiques contractuelles
menées avec l’État ou de leur propre initiative, ont ensuite servi de base à la
construction de politiques de lutte contre les discriminations d’abord dirigées vers
l’extérieur (c’est-à-dire vers les acteurs du territoire) avant d’être prolongées vers
l’interne (fonctionnement de l’institution municipale). L’opportunité d’obtenir le label
diversité ne saurait donc être considérée comme l’élément déclencheur d’une politique
d’égalité de traitement dans les deux villes, pas plus que ce label n’en constitue
l’aboutissement. Il s’agit plutôt d’un jalon dans un long cheminement, qui a vu des
acteurs des deux villes construire cette politique, se doter de connaissances sur les
enjeux, en énoncer progressivement les objectifs, les faire partager au sein de
l’institution municipale, et mettre en place des instruments et des procédures qui ont
Il en a été de même à Lyon où le maire a été auditionné par les auditeurs de l’AFNOR, cette audition
résultant d’une initiative du responsable de la Mission égalité, porteur du projet de labellisation, et non en
réponse à une demande des auditeurs.
58 La politique en direction des personnes handicapées est un des domaines dans lesquels l’exemplarité
nantaise a été reconnue au niveau national et européen. Elle lui a valu d’être sacrée Ville la plus accessible
trois années de suite par l’Association des paralysés de France, puis d’être classée au deuxième rang
européen sur ce plan par la Commission européenne en 2013 et de recevoir à ce titre un Access city
award.
57
58
finalement permis à Lyon et Nantes de répondre aux exigences du cahier des charges
dudit label, au prix d’un effort de formalisation des procédures de recrutement,
d’élaboration de guides pratiques pour les agents y participant et de programmes de
formations, d’élaboration de tableaux de bord et de systèmes de reporting.
Cette antériorité est mise en avant par le porteur lyonnais du label, qui insiste sur
l’histoire longue de la construction d’une politique d’égalité de traitement et sur
l’acculturation progressive des services et des élus à ses enjeux :
« Je pense que fondamentalement c’est la grosse différence [avec d’autres villes]. Il y
avait derrière une maturité quelque part différente pour aborder et pour s’engager en
la matière (…) On savait un peu de quoi on parlait et on avait déjà un gros réseau
interne pour diffuser cette culture. Donc le niveau globalement de maturité, à la fois
de l’administration et des élus, me semble-t-il était très différent de ce qu’il peut
y avoir sur les autres collectivités et je pense que c’est une des raisons qui explique
que la ville de Lyon, sans préjuger du label en tant que tel, est partie dedans comme
étant un outil qui pouvait faire avancer un peu le schmilblick. » (Responsable lutte
contre les discriminations)
Il en va de même à Nantes où le directeur général en charge des ressources
humaines inscrit le label diversité dans une dynamique longue : « le label n’est pas une
fin en soi. Et avant le label, il existait quelque chose, il y avait une démarche. » Cette
démarche – dont les principaux jalons sont résumés dans le tableau 2 – s’est amorcée
lors du premier mandat de Jean-Marc Ayrault, en 1989, avec la désignation au sein de
l’équipe municipale d’un conseiller municipal « à l’intégration ». L’investissement de ce
domaine qui ne relevait pas des compétences communales permettait au maire
nouvellement élu de marquer symboliquement l’alternance municipale 59. Il a cependant
fallu attendre le troisième mandat de Jean-Marc Ayrault (2002-2008) pour que se
structure une politique municipale d’intégration, qui se limitait jusque-là pour l’essentiel
au subventionnement d’associations intervenant dans l’accès au droit des étrangers ou
dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. La ville de Nantes s’est alors
dotée d’une « mission intégration » en 2002, puis d’un Conseil nantais pour la
citoyenneté des étrangers l’année suivante. Elle a enfin formalisé une politique publique
d’intégration des populations immigrées, organisée autour d’un document d’orientation
et d’un plan d’actions 2004-2008. La « lutte contre les discriminations » figurait
explicitement dans ce plan adopté en conseil municipal, mais elle était alors abordée
dans sa dimension externe. La dimension interne, renvoyant aux discriminations
produites par l’institution municipale, en particulier en direction de ses agents, n’était
pas traitée dans ce plan d’actions.
Plusieurs événements survenus en 2005-2006 ont conduit à la mise sur l’agenda
des enjeux d’égalité de traitement dans la politique de ressources humaines de la ville.
Le premier de ces événements, que les acteurs nantais présentent aujourd’hui comme
fondateur, au sens où il aurait servi de « déclic » pour la prise de conscience de
traitements inégaux, est un conflit social au sein de la direction des sports. Cette
direction qui a recruté de nombreux emplois-jeunes, se saisissant volontairement de ce
contrat aidé pour diversifier le profil de ses animateurs afin de le rapprocher de celui de
son public, est alors marquée par des tensions et des conflits entre anciens et nouveaux
agents, qui ne distinguent pas seulement par leur ancienneté.
De la même façon, le premier mandat de Gérard Collomb à Lyon se caractérisera par l’affichage d’une
mobilisation de la ville dans la lutte contre le racisme
59
59
« Il y avait eu entrée en masse de jeunes des quartiers dans les actions et les
équipements sportifs. Ça n’a pas été sans mal. Il y a eu des réactions très négatives de
la part de certains gardiens de gymnase, sur le mode « on laisse les clés à la racaille »
et ça dure encore… Clairement, ce qui se joue, c’est une tension entre deux
générations de professionnels : des vieux blancs alcoolo d’un côté et des jeunes
arabes pères de famille de l’autre » (Cadre territorial)
L’opposition se mue en conflit social en 2005. Les jeunes animateurs issus du
dispositif emploi-jeunes protestent alors contre les discriminations dont ils sont
victimes, qui se traduit notamment dans les plannings et les tâches à accomplir. Les
tensions internes à la direction des sports deviennent visibles par le reste de
l’institution, notamment la direction des ressources humaines. Alors même que les
revendications sont alors formulées en termes d’inégalités de traitement entre
« anciens » et « nouveaux », c’est sous l’angle des discriminations liées aux origines que
le problème a été perçu par certains responsables politiques et cadres dirigeants de la
ville.
« Ce conflit social mettait en évidence le mal-être d’une catégorie d’animateurs
sportifs, ex-emplois jeunes, et en fait apparaissaient en gros deux catégories
d’animateurs sportifs, les traditionnels, les plus historiques et puis les ex-emplois
jeunes, plus dans une démarche… enfin plus actifs et donc du coup, les historiques
avaient les emplois du temps les plus confortables et les nouvelles générations avaient
les emplois du temps les plus contraignants. Parce que pour les uns, l’idée c’était au
départ, que les choses soient organisées, entre des tranches horaires 9h-17h, alors que
les autres, c’était aller à la rencontre des jeunes dans les quartiers, donc quand ils y
étaient, donc jusqu’à 20h etc. Bon… et là, visuellement autour de la table, pas
besoin là non plus de faire de longues études : les historiques sont très
clairement d’origine bretonne, ligérienne etc. et puis les ex-emplois jeunes sont
originaires des quartiers donc des populations immigrées etc., et donc un
clivage… enfin ce n’est pas les origines qui expliquaient le conflit, c’est bien les
différences de traitement on pourrait dire en termes de contenu d’activités mais aussi
de sujétions horaires » (Cadre territorial)
Quelques mois plus tard, les quartiers populaires de l’agglomération nantaise
s’enflammaient, en même temps que ceux d’une centaine d’autres communes françaises.
Les émeutes de novembre 2005 ont joué un rôle important dans le développement des
politiques de diversité : c’est en réponse à ces émeutes qu’a été votée la loi pour l'égalité
des chances du 31 mars 2006, et que le ministre délégué à la Promotion de l'égalité des
chances, Azouz Begag, a lancé avec Laurence Parisot et Claude Bébéar un « Tour de
France de la diversité » visant à promouvoir la charte de la diversité. La dynamique
nationale a eu son pendant localement. Dans son discours d’ouverture du forum
« diversité dans le monde du travail : quels engagements et quels moyens pour lutter
contre les discriminations liées à l’origine ? » organisé le 13 février 2006 à la Cité des
congrès de Nantes par la ville, le FASILD et la Préfecture de région, Jean-Marc Ayrault
établit un lien direct entre émeutes et discriminations :
« La discrimination ne concerne pas uniquement les étrangers ou les personnes
d'origine étrangère, déclare-t-il. Elle est d'abord une discrimination sociale, souvent
cumulée pour des personnes étrangères ou d'origine étrangère. Dans certains
quartiers, les jeunes se révoltent. Une certaine désespérance, liée à la situation sociale s'est
installée : angoisse, insatisfaction, découragement peuvent se traduire par la violence,
inexcusable, certes, mais qui ne doit pas pour autant nous conduire à fermer les yeux, une
fois que la question de l’autorité est réglée (…) La municipalité de Nantes ne veut pas
60
attendre d'éventuelles solutions gouvernementales pour agir localement. Elle
s'engage dans la durée en matière de lutte contre toutes les formes de
discrimination ».
À l’occasion de ce forum conclu par une cérémonie de signature de la charte
diversité par des entreprises du territoire en présence d’Azouz Begag, le maire de
Nantes – qui était alors aussi président du groupe PS à l’Assemblée nationale – appelle
les administrations étatiques et locales à s’engager elles aussi dans des politiques de
diversité, affichant sa volonté de faire de la ville de Nantes un employeur exemplaire en
la matière. La ville ne peut célébrer les entreprises du cru qui s’engagent dans la charte
sans interroger ses propres pratiques en matière de ressources humaines, comme
l’explique alors l’adjointe chargée de l’intégration et de la citoyenneté, lors de son
intervention centrée sur les discriminations dans l’emploi : « L'entreprise est
discriminante parce que la société est discriminante. La responsabilité des pouvoirs publics
est double : vis-à-vis de l’ensemble des citoyens, mais aussi en tant qu'employeur parce que
la fonction publique doit être exemplaire sur la question de l’emploi ».
Quelques mois plus tard, un poste de chargée de mission Lutte contre les
discriminations est créé, directement rattaché au Directeur général chargé du personnel
et de l’organisation, dont la titulaire évoque en ces termes les enjeux de la politique
émergente de diversité et de mixité dans l’emploi : « Ce que l’on prône ou que l’on veut
mettre en œuvre dans les politiques publiques, on le met en œuvre dans notre propre
politique de ressources humaines ».
Le rapport établi par la chargée de mission, proposant une démarche en matière de
diversité et de mixité dans l’emploi au sein des services municipaux, est rapidement
présenté et validé en bureau municipal. Ses propositions se concrétisent au cours de
l’année suivante : adoption par la ville d’une « charte de la diversité et de la mixité au
travail », mise en place d’une cellule d’écoute interne, installation d’un « conseil
consultatif interne de la diversité et de la mixité au travail » regroupant des agents de
différents services, des représentants syndicaux et des élus. L’inscription de la lutte
contre les discriminations dans les politiques de ressources humaines se poursuit en
2008, dans le cadre du plan managérial « Nantes s’engage » de 2008, la DRH affichant
parmi ses objectifs de « faire vivre les valeurs de la république au sein de la collectivité ».
Dès 2006-2007, la ville de Nantes structure donc une politique interne de lutte
contre les discriminations, en se dotant d’instruments qui anticipent partiellement les
exigences du cahier des charges du label diversité. À Nantes comme à Lyon, la politique
de lutte contre les discriminations s’est donc construite progressivement dans la
première décennie des années 2000. D’abord dirigée vers l’extérieur, cette politique
s’est prolongée par un volet interne visant à assurer l’égalité de traitement au travail.
Pour ces villes pionnières, le label diversité n’est donc pas un élément déclencheur mais
fournit l’opportunité de faire reconnaître leur rôle pionnier, de formaliser plus encore et
de mettre à l’épreuve leurs dispositifs en les soumettant à une épreuve de certification,
avec la perspective d’identifier des pistes d’amélioration et de faciliter leur extension.
61
Tableau 2 : Chronologie de la lutte contre les discriminations à Nantes
1989
Election de Jean-Marc Ayrault
Création d’un poste de conseiller municipal à l’intégration
1995
Réélection de Jean-Marc Ayrault
Le conseiller municipal devient adjoint à l’intégration et à la jeunesse.
2001
La délégation à l’intégration et à la jeunesse est renommée délégation à
l’intégration et à la citoyenneté des étrangers et des immigrés
2002
Création d’une Mission intégration et recrutement d’un chargé de mission,
chargé principalement de la mise en place d’un Conseil consultatif à
l’intégration (mais dont la fiche de poste mentionne l’objectif de lutte contre
2003
Création du Conseil nantais pour la citoyenneté des étrangers
2004
Adoption d’un document d’orientation «Politique Publique Intégration des
Populations immigrées » et d’un plan d’actions couvrant la période 20042008, organisé autour de trois orientations stratégiques :
• Accueil et intégration
• Promotion de la citoyenneté des étrangers
• Prévention et lutte contre le racisme et les discriminations
2006
Forum « Diversité dans le monde du travail : quels engagements et quels
moyens pour lutter contre les discriminations liées à l’origine ? » (Ville de
Nantes, FASILD et préfecture de région). Dans son discours d’ouverture, JeanMarc Ayrault annonce le lancement d’une politique de lutte contre les
discriminations interne aux services de la ville.
Création d’un poste de chargée de mission « Lutte contre les discriminations»
rattaché au Directeur général personnel, organisation et relation avec le
public
Présentation en bureau municipal d’un rapport sur la « mise en œuvre d’une
démarche en matière diversité et mixité dans l’emploi au sein des services
municipaux ».
Création d’une cellule d’écoute interne
Étude ACSÉ/INED sur les conditions méthodologiques de l’observation de
l’accès et du déroulement de carrière des générations issues de l’immigration
dans la fonction publique
2007
Adoption d’une « charte de la diversité et de la mixité au travail », dans les
services de la ville et du CCAS
Création d’un « Conseil consultatif interne de la diversité et de la mixité au
travail ».
Adhésion à la Coalition européenne des villes contre le racisme-Unesco
2008
Intégration dans le plan RH d’un volet lutte contre les discriminations :
« Faire vivre les valeurs de la république au sein de la collectivité »
2009
Création d’un « conseil consultatif interne diversité et mixité » à Nantes
Métropole
2010
Adoption d’un document d’orientation «Politique publique Égalité
Intégration Citoyenneté » et d’un plan d’actions 2010-2014 organisé autour
de quatre orientations stratégiques :
62
•
•
•
•
Accueil, accès aux droits et intégration
Citoyenneté, dialogue interculturel
Prévention et lutte contre les discriminations et le racisme
Ressource et connaissance en vue d’une adaptation de l’offre de service
La troisième de ces orientations stratégiques se décline en trois objectifs
opérationnels, dont le premier (« Mettre en œuvre une démarche interne de
prévention des discriminations ») correspond à la mise en œuvre de la
démarche interne DGORH diversité-mixité et son plan d’actions, et les deux
suivants à des actions externes (« Prévenir les discriminations dans tous les
domaines d'intervention de la ville » ; « Mobiliser le droit pour accompagner
les victimes de discrimination »)
Signature de la charte européenne des villes d’intégration
2011
Candidature au label diversité et recrutement d’une chargée de mission
projet label diversité.
2012
Obtention du label diversité
Diffusion d’un guide de recrutement à destination de tous les managers,
établissant les règles et bonnes pratiques à respecter pour lutter contre les
discriminations.
2014
Cérémonie de remise du label diversité (extension de la labellisation à
l’ensemble des directions de la ville, et la labellisation de sept directions de
Nantes Métropole).
Des grandes collectivités à la pointe du management public
La structuration préalable de politiques de lutte contre les discriminations était
une condition nécessaire à la candidature de Lyon et Nantes au label diversité, mais pas
suffisante. Si tel avait été le cas, d’autres villes tout aussi engagées dans des politiques
d’égalité de traitement auraient elles aussi fait partie des pionnières. Une troisième
spécificité mérite donc d’être soulignée, qui prolonge la première (l’expérience de
l’exemplarité) et peut expliquer le basculement précoce de Nantes et Lyon dans le label
diversité : il s’agit de deux grandes collectivités engagées de longue date dans des
démarches managériales visant à améliorer la performance de la gestion publique locale.
Sous l’impulsion d’élus et de cadres dirigeants porteurs de logiques de modernisation
administrative, les deux villes ont été en pointe dans l’adoption des techniques, des
instruments et des formats organisationnels du management public.
Le souci d’innovation et de performance managériale s’inscrit dans la durée à
Lyon, territoire marqué par une tradition ancienne d’interaction entre l’institution
municipale (puis intercommunale) et les entreprises privées dans la construction des
politiques urbaines, qui a favorisé l’hybridation des logiques d’action publiques et
privées (Huré, 2012). Après avoir été précurseuse en matière de partenariats publicprivés, de mutualisation des services entre ville centre et intercommunalité (Galimberti
et al., 2014), ou d’investissement dans la prospective d’action publique (Ouvrard, Rio,
2014), la ville de Lyon est aujourd’hui en pointe dans les chantiers de la « ville
intelligente » (Baraud-Serfaty, 2011) et de la modernisation des relations entre
administration et usagers par le biais de l’open data (Dubus, Helle, Masson-Vincent,
2010). Dans la capitale du Rhône plus qu’ailleurs, les procédures bureaucratiques
traditionnelles du gouvernement local ont été transformées par un fonctionnement en
63
mode « projet » et un souci permanent d’innovation dans la gestion publique qui ont
guidé de nombreuses réformes de la technostructure et les évolutions de la gouvernance
territoriale (Healy, 2007 ; Vanier, 2008 ; Galimberti et al., 2014).
En la matière, Nantes n’est pas en reste. Le troisième mandat municipal de JeanMarc Ayrault est marqué par le lancement d’un vaste plan managérial intitulé « Nantes
s’engage / Agir ensemble » qui a conduit au déploiement dans tous les services de la
ville, du CCAS et de l’intercommunalité d’un ensemble d’outils de management visant à
développer la cohérence et l’efficience de l’action menée 60.
Ce premier plan « Nantes s’engage » lancé en 2002 est approfondi par un second
en 2008, avec l’objectif affiché de « mieux répondre aux besoins des Nantais en
optimisant l’usage des ressources de la collectivité ». À la différence du premier, qui est
centré sur l’affirmation de valeurs et la diffusion de « bonnes pratiques » managériales
en direction des personnels d’encadrement, le second sert de cadre à une vaste réforme
des modalités de pilotage des politiques municipales. Dans ce cadre, chaque direction et
chaque service (dont la Mission intégration, porteuse de la politique de lutte contre les
discriminations externe, et la direction des ressources humaines, porteuse de cette
politique dans ses déclinaisons internes) doit procéder à un exercice d’explicitation de
ses politiques, en les structurant sous la forme de programmes auxquels sont associés
plusieurs niveaux d’objectifs assortis d’indicateurs de performance. Les instruments de
pilotage ainsi introduits dans les politiques nantaises ne vont pas sans rappeler ceux mis
en place au sein des politiques de l’État par le volet performance de la loi organique
relative aux lois de finances du 1er aout 2001 (LOLF). Mais à la différence de la LOLF,
cette réforme n’est pas imposée par les services budgétaires aux autres services ; elle a
associé les cadres de l’ensemble des services, fortement mobilisés dans cette réforme
sous la houlette de la direction générale des services.
Conduite dans une période de montée en puissance rapide de l’institution
intercommunale et de redistribution des tâches entre les services de celle-ci et ceux de
la ville centre, cette démarche managériale a contribué à faire de Nantes un laboratoire
du renouvellement des politiques urbaines, dans des domaines aussi variés que celui de
l’habitat (Cordier, Meunier, 2009 ; Benchendick et al., 2011), de l’aménagement (Epstein,
Kirszbaum, 2011 ; Devisme, 2009), du renouvellement urbain par la culture (Nicolas,
2014), du développement durable (Béal, 2011) ou de la collecte des déchets (Le Saout,
2005). Elle lui a ainsi permis de s’imposer comme une ville modèle en matière
d’évaluation (Baron, Matyjasik, 2012) et de territorialisation des politiques publiques
(Lefeuvre, 2012), et plus largement dans un domaine qui avait longtemps constitué son
point faible : la construction d’un pouvoir d’agglomération, transcendant l’opposition
historique entre ville centre et communes périphérique (Epstein, Kirszbaum, 2011 ;
Benchendick et al., 2011). Cette démarche managériale a d’ailleurs valu à Nantes
l’obtention d’une nouvelle série de distinctions, du prix « Territoriaux - La Gazette des
communes– GMF » attribué à la ville en 2006 pour cette démarche innovante aux prix
Ce plan s’organise autour de cinq « valeurs managériales » (Solidarité, équité, respect, engagement,
exemplarité) et de six axes : mobiliser les équipes en partageant les informations et faisant participer
chacun aux projets de la collectivité ; partager le sens par l’explication des décisions et l’écoute des autres ;
coopérer avec les partenaires internes et externes (associations, institutions…) ; favoriser le
développement de chacun dans le respect de la diversité ; innover, être créatif, force de propositions ;
piloter dans un environnement complexe, dans une logique de performance. Ces six axes sont ensuite
déclinés dans une série d’engagements et de répertoires de bonnes pratiques.
60
64
obtenus par le Pôle politiques publiques et Prospective de la ville pour ses initiatives en
matière d’évaluation (prix Territoria catégorie gouvernance en 2011 et prix de
l’innovation financière décerné par l’Association finances gestion évaluation des
collectivités territoriales en 2012).
Parce qu’elles faisaient partie des collectivités en pointe dans le domaine de la lutte
contre les discriminations et du management public, les villes de Lyon et Nantes
fournissaient un terreau favorable à leur hybridation. Pour filer la métaphore agricole,
les administrations des deux villes était suffisamment mures pour tomber dans le label
diversité, sous l’impulsion d’entrepreneurs d’action publique convaincus de la nécessité
de traduire l’objectif d’égalité de traitement dans un ensemble de procédures ressources
humaines formalisées et certifiées par un label appréhendé comme un dispositif
d’assurance qualité.
« Il y a quand même un préalable, comme je dis, on ne peut pas décider en partant
de zéro d’aller vers le label, c’est un chemin de plusieurs années. Donc déjà, y a-t-il
des préalables en terme de démarche, qu’on appelle comme on veut de lutte contre les
discriminations, d’égalité, de mixité, diversité. Y a-t-il des démarches déjà ? Je ne sais
pas. Le label ne peut être qu’une cerise sur le gâteau. Si rien ne se passe et si la
commande, c’est « il faut le label », d’abord cela ne peut pas être le label en deux
ans, si on part de zéro, ce n’est pas possible… c’est six ans de travail quoi. Moi, la
question préalable que je poserai c’est : y a-t-il des démarches, peu importe le
label, y a-t-il des choses ? Qu’est-ce qu’il y a dans la politique RH ? D’abord, je
pense que l’on est atypique quand même, je vais m’envoyer quelques fleurs, mais je
pense quand même qu’en matière RH, on est très en pointe, que très peu de
collectivités ont des politiques de ressources humaines formalisées, donc cela
veut dire que très peu ont des finalités, à part maitriser la masse salariale ou la
réduire, éviter les conflits, sinon il y a peu d’objectifs » (Cadre territorial)
« Quand je suis arrivé, tous les outils étaient déjà en place : une charte de la diversité,
une chargée de mission, un conseil consultatif, une commission de sensibilisation des
agents. J’étais très favorablement séduit de voir toute la politique qui était en
place en matière de diversité et de lutte contre les discriminations. La question
que je me suis posée, c’est : comment valoriser tout ce travail (…) Il m’a paru que
le label diversité était une bonne réponse. Dans mon parcours, j’ai eu l’opportunité
de suivre une formation de responsable assurance qualité. Je savais donc quelle
pouvait être la plus-value apportée par une démarche de certification. Pour moi,
l’intérêt du label, c’était d’engager une démarche d’assurance qualité. J’ai donc
suggéré au maire de s’engager dans la labellisation, pour cette assurance qualité (…)
Avec l’assurance qualité, il faut écrire ce qu’on va faire, faire ce qu’on a écrit, et
communiquer sur ce qu’on a fait. Cela peut sembler technique mais en fait c’est
avant tout une démarche politique. Parce que la transparence, c’est une manière
d’apporter de la crédibilité à ce qu’on fait et à ce qu’on dit » (élu).
L’engagement mayoral
Le dernier facteur qui a contribué à faire de Lyon et Nantes les collectivités
pionnières du label diversité est celui dont l’importance est la plus souvent mise en
avant lors des entretiens : l’engagement du maire. La lutte contre les discriminations est
un domaine d’action publique émergent, porté par des institutions nationales faibles et
des acteurs relativement marginaux dans les collectivités, disposant d’une légitimité
limitée face à d’autres acteurs et segments administratifs dont ils interpellent et mettent
donc en cause les pratiques. Portée par un maire à l’autorité incontestée, la décision de
déposer une candidature au label diversité s’impose à tous les élus et les services. Alors
65
que le déploiement d’une politique de lutte contre les discriminations se heurtait à des
blocages et des résistances diverses, la mise en conformité des procédures et de
l’instrumentation administrative avec les exigences du label diversité devient alors une
priorité qui s’impose à tous. La décision mayorale et son annonce publique font taire les
oppositions explicites ou larvées d’élus ou de cadres des ressources humaines, qui ont
dû reconnaître la possible existence de mécanismes discriminatoires dans
l’administration, malgré les protections formelles apportées par les règles égalitaires de
la fonction publique. Cette décision fournit un sens politique à la candidature à un label
méconnu et/ou critiqué, conditionnant ainsi l’engagement collectif des services et la
mobilisation des moyens nécessaire à l’avancée vers le label.
« La RH n’est pas une finalité, ça n’est qu’un moyen. Donc la labellisation, si on la
rétrécit à la RH comme finalité, après elle n’apporte rien. Si tu veux, on a réussi à
politiser quelque part la question du label et c’est comme ca qu’en gros il y a eu une
commande politique du maire de Lyon pour engager l’administration dans le
label et donc l’administration a suivi, on est rentré dans le processus de labellisation
(…) Un des points de réussite, c’est bien sûr d’avoir une mobilisation au plus haut
niveau et bien sûr au niveau du maire c'est-à-dire une commande verticale, assumée,
modélisée, pleine de sens, argumentée, etc. » (Responsable lutte contre les
discriminations)
« L’annonce de la candidature par Ayrault, ça a été le déclencheur, le sésame.
Tous ceux qui ricanaient ont dit oulah, mince, c'est l'expression d'une vraie volonté
politique. Autrement le reste a toujours été considéré comme accessoire si ce n'était
pas "ah oui mais ca vient directement du maire". » (Cadre territorial)
À Nantes plus encore qu’à Lyon, les avancées successives de la politique de lutte
contre les discriminations sont systématiquement mises au crédit du maire par les
acteurs interrogés. Ces discours renseignent probablement tout autant sur le
fonctionnement présidentiel des institutions municipales qui conduit à la
personnalisation de décisions collectives et sur le degré de centralisation du pouvoir
dans ce que certains nomment le « système Ayrault », que sur la sensibilité du leader
nantais aux enjeux d’égalité et son souci d’exemplarité pour la municipalité qu’il
dirigeait. Il n’en reste pas moins que le déploiement de la politique « diversité – mixité »
au sein des services de la ville de Nantes a été jalonnée par des annonces de Jean-Marc
Ayrault auxquels tous les acteurs se réfèrent. C’est lui qui a inscrit cet enjeu sur l’agenda
municipal dans son discours au forum « Diversité dans le monde du travail » de février
2006, avant d’en fixer les enjeux et les objectifs l’année suivante dans un discours
remarqué lors de la séance inaugurale du Conseil consultatif interne de la diversité et de
la mixité au travail. C’est encore lui qui a décidé d’engager Nantes dans une candidature
au label diversité, cette décision prenant d’autant plus de force qu’elle a été annoncée
lors des vœux aux personnels de janvier 2011, c'est-à-dire lors d’une cérémonie au
cours de laquelle tous les personnels entendent le maire définir ses priorités pour
l’année à venir. Quatre ans plus tard, les raisons qui ont conduit le maire à cette annonce
surprise, qui n’avait fait l’objet d’aucun travail préparatoire avec les services concernés
en amont, demeurent mystérieuses pour nombre d’entre eux.
« En revenant de Lyon, l’élu en a parlé à Jean-Marc Ayrault, qui a mis ça dans sa
déclaration de politique générale. Il a annoncé qu’on allait candidater au label. Ce
n’était pas du tout prévu !» (Responsable lutte contre les discriminations).
« En fin d’année, ma DGA fait un tour de… nous demande quels sont les sujets qu’on
aimerait voir évoqués par le maire lors des vœux. J’ai parlé du label… alors je pense que
le conseiller délégué et moi-même on a dû dire la même chose, on a soufflé à l’oreille de
66
nos DGA respectifs de faire que le label diversité soit un axe de travail de la ville. Et lors
des vœux du maire, lors des vœux du maire, Jean-Marc Ayrault a annoncé qu’il
désirait qu’il y ait une déclaration d’intention comme quoi nous postulons au
label diversité. Il a fixé le mois de mars, une date à laquelle personne n’était
prêt » (Responsable lutte contre les discriminations)
« C’est le contact avec des entreprises, je pense. Est-ce que c’est un peu la rivalité avec
Lyon et, je ne sais pas, je ne sais pas en fait (…) Le fait de candidater au label a été
une décision personnelle de sa part. Je n’en avais pas l’idée, je ne m’étais même pas
intéressé à la question et donc un jour, il nous a dit, voilà je décide que nous
candidaterons au label. » (Cadre territorial)
Le caractère déterminant de l’engagement du maire est confirmé, a contrario, par
la situation d’autres villes dont le projet de candidature au label diversité, engagée en fin
de mandat municipal, a été remis en cause par la défaite du maire socialiste sortant et
son remplacement en 2014 par un élu de droite. L’enquête réalisée ne permet pas
d’expliquer avec assurance les raisons qui ont conduit Gérard Collomb et Jean-Marc
Ayrault à prendre cette décision qui a fait de Lyon et de Nantes les villes pionnières du
label diversité. On peut tout au plus souligner qu’ils incarnent une gauche
métropolitaine proche des entreprises, qui ne pouvaient qu’être sensibles au référentiel
de la diversité porté par certains segments du patronat français et du milieu
économique local. Pour ces grands élus incarnant leur ville, dont la stature nationale
s’est appuyée sur les succès de l’action publique locale, l’obtention du label diversité
répond aussi à un souci d’exemplarité tant vis-à-vis des acteurs de leur territoire qu’à
l’échelle nationale.
« Jean Marc Ayrault avait été très sensible à la signature de la charte de la diversité de
Claude Bébéar. Vous savez il y avait une adhésion très forte des dirigeants, dans
l’Ouest. On a une tradition chrétienne humaniste, nous dans l’Ouest. Ce qui fait
d’ailleurs que le FN ne fait pas de scores très élevés… En tout état de cause Jean Marc
Ayrault souhaitait que la ville de Nantes, 2ème employeur du département après le
Centre hospitalier, Nantes métropole n’existait pas, donc nous on était le 2 ème
employeur… Jean Marc Ayrault voulait qu’on se montre exemplaires. »
« C’est quelque chose qui a été validé, qui est validé politiquement, qui constitue
le cœur de la politique lyonnaise en la matière, de se dire qu’on ne pouvait pas
s’engager en la matière si on ne s’engageait pas soi-même…il y avait un peu un
aspect – le principe d’exemplarité–, qui est très, très mis en avant. C’est un des
arguments que j’ai utilisés en fait assez tôt pour dire qu’on ne pouvait pas demander à
de partenaires territoriaux, locaux etc. de s’engager en la matière si nous-mêmes on ne
visait pas la même fin. Donc le label diversité est un peu arrivé là-dessus. »
Des first movers aux followers
Considérons désormais les villes, agglomérations et départements qui, à la suite de
Lyon et Nantes, se sont engagés dans l’élaboration d’une candidature au label diversité
ou en ont étudié l’éventualité (cf. tableau 1).
L’intérêt de ces followers pour le label diversité procède-t-il des mêmes facteurs
que celui des first movers ? Pour répondre à cette question, on analysera successivement
le rapport de ces collectivités à l’exemplarité, leur historique en matière de politiques de
67
lutte contre les discriminations, l’emprise du management public et l’engagement
mayoral.
Prendre exemple sur les villes modèles
Dans la liste des followers, on trouve des métropoles qui affichent des ambitions
comparables à celles de Lyon et Nantes en matière d’ouverture et d’attractivité
internationale, qui ont investi comme ces deux dernières de multiples réseaux de villes à
l’échelle continentale voire au-delà, et sont tout aussi actives pour faire reconnaître leur
excellence et leur exemplarité dans de multiples domaines. Il suffit d’aller visiter les sites
internet des villes de Paris, Strasbourg ou Grenoble pour s’en convaincre : le fait
qu’aucune n’ait encore déposé sa candidature au label diversité ne peut s’expliquer par
une moindre appétence pour les labels et autres distinctions. Si les élites politiques et
administratives de ces villes sont tout aussi soucieuses que celles de Lyon et Nantes de
voir leur exemplarité reconnue, l’attrait du label diversité apparaît désormais réduite
sur ce plan : Lyon ayant été labellisée en décembre 2010 et Nantes en septembre 2012,
les collectivités locales qui recevront le label diversité en 2015 ou en 2016 auront plus
de mal à le présenter comme une preuve de leur caractère précurseur et exemplaire.
La reconnaissance de leur engagement précurseur et exemplaire est donc devenue
un enjeu secondaire pour les followers qui envisagent d’obtenir le label diversité et
peuvent, à cette fin, s’appuyer sur l’expérience des first movers. La question de
l’exemplarité ne disparaît pas, mais elle change d’échelle et de nature. Alors que pour
Lyon et Nantes le label diversité pouvait certifier l’exemplarité municipale à la double
échelle locale (vis-à-vis des acteurs du territoire) et supra-locale (vis-à-vis d’autres
villes), cette certification ne vaut désormais plus qu’à l’échelle locale. Et surtout
l’engagement dans le label diversité procède plus, pour ces followers, de logiques
d’imitation plus que d’innovation : il s’agit moins d’être exemplaire que de prendre
exemple sur les first movers pour se hisser à leur niveau.
Ces processus d’imitation, inhérents au gouvernement par les labels (Bergeron et
al., 2014), sont coproduits avec les villes déjà labellisées qui participent activement à la
promotion du label et fournissent des conseils voire une assistance à toutes les villes qui
les sollicitent sur le sujet. Ces échanges sont facilités par l’existence du réseau des
professionnels de la lutte contre les discriminations de l’IRDSU (cf. 2.4), qui facilite la
circulation de l’information, la construction de relations d’interconnaissance et de
confiance entre les acteurs61. Tous les membres de ce réseau, qui se rencontrent au
moins une fois par an et interagissent régulièrement par le biais d’une liste de diffusion
électronique, connaissent personnellement Alexandre Kosak, dont l’investissement dans
la diffusion du label diversité a déjà été souligné. C’est lui que sollicitent en premier lieu
les villes, avant même l’AFNOR, pour obtenir des informations et des conseils sur le
label. De la même façon qu’il était venu à deux reprises à Nantes avec plusieurs
membres de son équipe, pour aider ses homologues nantais à préparer leur candidature,
ce promoteur inlassable du label diversitéa ainsi répondu aux sollicitations du conseil
général de Seine-Saint-Denis, où la présentation de l’expérience lyonnaise a permis de
sensibiliser les services aux enjeux et aux exigences de la labellisation.
Depuis les travaux fondateurs de sociologie de la diffusion (Walker, 1969), l’importance des réseaux
professionnels dans la mise en circulation des innovations dans le secteur public a été soulignée par de
nombreux travaux sur le policy transfer (Meyer, Rowan, 1991), l’européanisation (Payre et Spahic, 2012)
ou sur la globalisation et les policy mobilities (McCann, 2011)
61
68
« Donc je vois assez vite que Lyon est une ville qui a été manifestement pionnière,
enfin qui a développé une action importante, qui a créé un service, ce qui est
quand même assez rare, avec sept personnes, donc il y a un effort considérable
de la ville. Après, je fais le lien assez vite avec Najat Vallaud-Belkacem et cætera, donc
je vois toutes les logiques qu'il y a derrière ça, mais enfin je prends l'initiative
effectivement, je contacte la ville de Lyon, je contacte Alexandre Kosak et il m'a
accueilli. On est au mois de janvier 2013 à ce moment-là, il m'accueille une journée
pour me présenter les actions de la ville de Lyon sur la lutte contre les
discriminations, me parle abondamment du label diversité pour une raison que je
ne sais pas encore et que je découvre après, c'est qu'en fait, il en est pratiquement l'un
des auteurs, donc c'est aussi pour ça qu'il en parle très bien. Par la suite, j'ai invité
Alexandre à venir ici, lorsqu'on s'est trouvés au début de la phase de lancement
de la candidature du département au label diversité, il est venu nous voir au mois de
novembre ou décembre, je ne sais plus, il a passé aussi une journée ici, donc à
rencontrer différents services. » (Cadre territorial)
La dernière rencontre à laquelle fait référence l’extrait d’entretien précédent a
aussi permis de lever les oppositions qui s’étaient manifestées dans certaines directions
du conseil général où les premières présentations du label diversité avaient pu être
perçues comme une mise en accusation des services.
« Donc là, levée de boucliers totale, les participants se fâchent réellement : ″Si vous
voulez lutter contre les discriminations, il faut aller dans les rues, il faut aller
sur le terrain, c'est là qu'il faut agir, c'est contre les discriminations que subissent les
gens, pas commencer nous à nous dire attention, vous êtes peut-être discriminants″
(…) Ça a été assez violent et donc j'avais invité Alexandre Kosak à les rencontrer
le matin pour essayer d'apaiser un petit peu, parce que je sais qu'il a une plus
grande expérience que moi et ça s'est plutôt très bien passé, d'ailleurs. Depuis, ça n'est
plus mal vécu » (Cadre territorial)
Le first mover apparaît ici comme l’ambassadeur du label, qui vient en faire la
promotion dans un territoire qui n’est pas le sien. Au-delà, le first mover offre un modèle
aux followers, qui disposent ainsi tout à la fois d’un étalon à l’aune duquel elles peuvent
s’auto-évaluer et d’un répertoire de bonnes pratiques pour se mettre à niveau. Il leur
apporte enfin son expérience du processus de labellisation. Ayant passé avec succès
l’épreuve, il en connaît les exigences et peut donc aider les villes candidates à identifier
les ressources à mobiliser, les diagnostics à réaliser, les structures et les instruments à
mettre en place pour mettre leur candidature sur le chemin du succès.
« J’apprends que le DGA RH a émis l’idée que [la ville X] candidate au label et il me
demande de travailler là-dessus (…). Du coup je fais tout un travail, comme dire,
une sorte d’étude de faisabilité donc c’est à ce moment là que je prends contact
avec Lyon et avec Nantes. Je fais toute cette étude de faisabilité et puis vers le mois
d’octobre-novembre je fais une note en disant : voilà, c’est effectivement un objectif
intéressant pour la ville mais ça demande des moyens qu’actuellement on n’a pas donc
de deux choses l’une, soit on créé un poste qui se consacre à 100% à ce projet, soit on
réoriente complètement mes missions et on abandonne tout ce que je faisais par
ailleurs, en gros je me mets à 100% là-dessus » (Responsable lutte contre les
discriminations)
Comme l’indique l’extrait d’entretien précédent, Nantes assure des fonctions
similaires d’ambassadeur, de modèle et d’entraineur. Mais son rôle en la matière
apparaît plus limité que celui de Lyon, qui dispose avec Alexandre Kosak d’un
représentant unique, inscrits dans de tous les réseaux de la lutte contre les
discriminations. Il en va différemment à Nantes où les acteurs historiques de la politique
69
de lutte contre les discriminations, qui représentent la ville dans les réseaux de l’IRDSU,
ont vu le volet interne de cette politique s’autonomiser au sein des RH à la faveur du
label diversité. De ce fait, le rôle modèle de Nantes se déploie plutôt en direction des
réseaux professionnels du management public et de la gestion des ressources humaines.
« Enormément d’entreprises cumulent le label égalité et le label diversité, et nous aussi
on se pose la question d’un cumul. J’ai eu des échanges récemment avec mes
homologues à Nantes Métropole et à la ville. J’ai été assez épatée par l’ensemble
de la démarche diversité de Nantes. C’est très global et super bien formalisé. Du
coup je me dis qu’on pourrait utiliser le label diversité pour asseoir notre stratégie
d’égalité (…) Le cadre juridique évolue. Il y a une nouvelle constellation de textes
sur le harcèlement au travail, sur la qualité vie au travail, sur les risques
psycho-sociaux etc. Et on a du mal à articuler tout ca ; on a plein d’injonctions
règlementaires et on ne sait pas trop comment articuler tous ces éléments. À
Nantes, eux ils savent. La cellule écoute, c’est une manière de traiter tout cela, de
faire remonter et d’analyser ces problèmes dans leurs différentes dimensions.
Nous, on ne s’est pas doté d’outils permettant mesurer injures racistes, sexistes, de
capter ce qui se passe sur ce terrain. » (Cadre territorial)
Notons pour finir l’arrivée probable d’un troisième modèle, avec la candidature du
Conseil Général de Seine-Saint-Denis au label diversité. Si cette candidature aboutit, ce
qui est probable au regard de son portage politique et des ressources qu’elle mobilise, le
« Neuf Trois » emblématique de la diversité sera le premier département labellisé, et
pourra ainsi servir de modèle pour ses homologues. Les porteurs dyonisiens de la
candidature n’ont d’ailleurs pas attendu la consécration du label diversité pour en faire
la promotion en direction des autres départements.
« On a aussi eu des échanges avec Nantes. Pas moi personnellement, mais la
responsable du groupe de travail sur la communication s'est rapprochée de la ville de
Nantes, je crois qu'elle y est allée pour les rencontrer. Donc moi, à titre personnel, je
n'ai pas eu d'échanges avec Nantes. En revanche, j'ai eu des échanges avec
d'autres collectivités, mais en sens inverse. C'est-à-dire que c'est les collectivités
qui m'ont contacté. Il y a le département... je ne veux pas dire de bêtises, c'est pas
l'Ardèche, le Loir et Cher peut-être, je ne sais plus lequel. Un Conseil Général,
notamment, m'a contacté pour... voilà, ils s'intéressaient à ce qu'on avait fait, ils
voulaient faire la même chose et donc, j'ai répondu à leurs questions.(…) le
département du Nord m'a invité à venir parler de notre candidature au label
diversité, dans le cadre d'une journée qui était consacrée à la signature de la Charte
européenne pour l'égalité femme/homme dans la vie locale, donc signée par le
département du Nord, il y a deux mois à peu près. Ils avaient organisé une petite table
ronde et ils avaient souhaité nous inviter pour parler de nos propres démarches en
Seine Saint-Denis et où j'ai abondamment parlé du label diversité, bien sûr, dont
j'essaye de faire la promotion auprès de toutes les collectivités que je suis amené
à rencontrer » (Cadre territorial).
Entre reconnaissance et structuration d’une politique de lutte contre les
discriminations
Les villes de Lyon et Nantes se sont engagées précocement dans la mise en place de
politiques de lutte contre les discriminations, d’abord dirigées vers leur territoire avant
d’être étendues vers l’institution municipale. C’est sur cette base qu’elles ont pu
construire rapidement leur candidature au label diversité et l’obtenir. La structuration
préalable de politiques de lutte contre les discriminations, qui prédisposait ces deux
70
villes à être parmi les premières collectivités labellisées, conditionne-t-elle l’engagement
des collectivités qui ont cherché à les suivre sur la voie de la labellisation ?
Notons pour commencer que l’investissement précoce d’une ville dans la lutte
contre les discriminations pouvait être une condition nécessaire pour les first movers,
mais qu’il ne s’agissait pas d’une condition suffisante. Le cas de la ville de Villeurbanne,
dont l’investissement dans la lutte contre les discriminations est aussi ancien et global (à
la fois externe et interne) que celui de Lyon, en fournit l’illustration : alors que cette
commune de l’agglomération lyonnaise aurait pu aisément répondre aux exigences du
cahier des charges de l’AFNOR, la candidature au label diversité n’y a jamais été
envisagée.
S’agissant des followers, les enquêtes donnent à voir des situations très
contrastées, allant de villes qui n’envisagent le label qu’après plusieurs années de
construction de leur politique de lutte contre les discriminations à un département qui
s’est saisi de ce label comme d’un levier pour structurer ex nihilo une politique en la
matière.
Dans la première catégorie, où la situation des followers se rapproche de celle des
first movers, on peut distinguer d’un côté les villes qui – à l’image d’Amiens ou
d’Aubervilliers - envisagent le label diversité comme une forme de reconnaissance du
travail mené au cours des années précédentes 62, de l’autre celles où – comme à Grenoble
– les porteurs d’une politique lutte contre les discriminations en voie d’essoufflement
voient dans la candidature au label une opportunité pour lever les freins auxquels ils se
heurtent.
À Amiens comme à Aubervilliers, c’est à la suite des élections municipales de 2008
et d’une alternance politique que s’est mise en place une politique de lutte contre les
discriminations. Dans les deux villes, le maire socialiste nouvellement élu en a fait une
des priorités de son mandat. La montée en puissance rapide de cette politique,
aboutissant à Amiens à la structuration d’une mission égalité dont les domaines
d’intervention, l’approche et les ressources (un équipement dédié, une « maison de
l’égalité », et 5 agents) sont comparables à ceux de Lyon. Bien que fortement portée
politiquement, la lutte contre les discriminations n’a pu bénéficier de moyens
comparables à Aubervilliers. La commune de banlieue a néanmoins construit un plan
local de prévention de prévention et de lutte contre les discriminations 2011-2014
comprenant un volet externe et un volet interne de prévention des discriminations dans
le fonctionnement de la collectivité. Il y était précisé que « l’évaluation de la démarche
prendra la forme d’une candidature au label diversité ». L’engagement d’une démarche
de labellisation n’avait en revanche pas été prévu à Amiens. C’est à l’approche de la fin
C’est aussi sous cet angle que la candidature au label diversité semble aussi avoir été envisagée par
Anne Hidalgo après son élection à la mairie de Paris en 2014. La lettre de mission adressée à son adjointe
chargée de l’Egalité entre les femmes et les hommes, de la lutte contre les discriminations, et des droits de
l'Homme, mentionnant l’obtention du label diversité comme un des résultats de la mise en place un plan
de lutte contre les discriminations: « D’ici la mi-mandat, vous coordonnerez la mise place d’un plan
fédérateur de lutte contre les discriminations qui se déclinera, comme pour l'égalité femmes/hommes, en
grandes orientations, objectifs et actions, autour de la citoyenneté, en y associant l’ensemble des Parisiens et
des forces vives du territoire, dans une démarche participative. Il devra créer les conditions permettant de
tenir les engagements que nous avons pris devant les Parisiens. Je pense notamment à la mise en œuvre d’une
charte de la diversité avec les 252 000 entreprises de la Ville de Paris, à l’obtention du « label diversité »
(AFNOR), ou au lancement d’une réflexion sur les procédures de recrutement et de gestion de carrière au sein
de notre administration. »
62
71
du mandat municipal qu’elle a été décidée, l’obtention du label devant marquer la
reconnaissance du travail réalisé63.
« On s’est engagé dans une démarche de labellisation diversité, mais on a commencé
plus tard que ce qu’on avait proposé. À trois ou six mois près, on aurait pu déposer
le dossier avant l’élection. Finalement aujourd’hui on a un peu levé le pied : il n’y
a plus urgence (…) La question en réalité c’est pourquoi on n’y est pas allé avant.
L’idée c’était d’abord d’anticiper les critiques, notamment sur le fait qu’on aurait été
dans la tchatche avec la signature de plein de chartes et de labels plutôt que sur le
concret. Il me semblait compliqués politiquement de dire : on prend un engagement et
on rend compte ensuite. L’élue, comme moi, pensait qu’il fallait d’abord
développer des actions et signer une charte ensuite. C’était notre stratégie »
Bien que Grenoble fasse partie des premières collectivités à avoir développé une
politique publique de lutte contre les discriminations, en créant une délégation politique
et une mission dédiées dès le début des années 2000, la candidature au label diversité
n’est décidée qu’en 2012. Les responsables politiques et administratifs grenoblois
suivant avec attention les initiatives lyonnaises, la candidature au label diversité a été
évoquée dès 2010, mais le plan de lutte contre les discriminations, lancé cette même
année, n’y fait pas référence. La candidature au label apparaît finalement comme une
opportunité pour relancer une politique dont le déploiement dans la collectivité avait
été freiné par des luttes politiques et administratives.
Contrairement aux trois villes précitées et à la plupart des celles qui envisagent
une labellisation, le Conseil général de Seine-Saint-Denis n’avait pas de politique de lutte
contre les discriminations structurée lorsque la candidature au label diversité a été
décidée. Celle-ci se limitait au financement d’associations de lutte contre le racisme,
l’homophobie ou pour les droits des femmes.
« En Seine Saint-Denis, comme dans d'autres collectivités, cette problématique de la
lutte contre les discriminations est relativement récente, elle date, comme vous le
savez, pour les communes c'est plutôt le début des années 2000, vers la fin des années
1990, mais pour les départements c'est un sujet qui est arrivé vraiment très très
tardivement dans les préoccupations des élus puisque il n'y a pas, à ma
connaissance, de plan de lutte contre les discriminations au niveau départemental
avant les années 2005, 2006, quelque chose comme ça » (Responsable lutte contre les
discriminations)
Élu président du Conseil Général en 2012 à la suite de l’accession de son
prédécesseur à la présidence de l'Assemblée nationale, Stéphane Troussel s’engage dans
son discours d’investiture à faire de la lutte contre les discriminations un axe majeur de
sa mandature. Un an plus tard, le Conseil général vote à l’unanimité des « Engagements
du département pour l’égalité et contre les discriminations », dans lesquels les élus
affirment avec force les responsabilités du département :
« Compte tenu de la nature des missions qu’il assume, de sa responsabilité en matière
de solidarité, d’action éducative et d’insertion, le Département apparaît comme un
échelon pertinent pour agir pour l’égalité et lutter contre les discriminations.
Dans la mesure où toutes les politiques publiques de droit commun d’un Département
concourent à la réduction des inégalités, il s’agit de mettre en valeur des
Les entretiens conduits dans les deux communes l’ont été peu de temps avant les élections municipales
de 2014, qui ont conduit à une nouvelle alternance municipale.
63
72
engagements politiques dans le cadre de l’exercice de nos missions et de
développer de nouvelles actions volontaires, particulièrement dans les domaines de
l’emploi.
Ces engagements pour l’égalité et contre les discriminations impliquent en outre que le
Département s’efforce de tendre lui-même à l’exemplarité, qu’il s’engage à lutter
contre les discriminations à travers ses propres pratiques et mette en œuvre des
mesures concrètes. »
L’engagement d’une démarche de labellisation diversité figure dans ces
« Engagements du département » : Le label diversité est l’un des quatre instruments
transversaux de ce plan qui vise à faire de la Seine-Saint-Denis un département modèle
en matière de lutte contre les discriminations : « L’obtention de ce label légitimera et
crédibilisera les engagements du conseil général en faveur de l’égalité et de la lutte contre
les discriminations. La Seine-Saint-Denis serait la première collectivités d’échelon
départemental à s’engager dans cette démarche ». Ici la candidature au label diversité est
donc utilisée comme un levier pour structurer à grande vitesse une politique exemplaire
de lutte contre les discriminations, et non le débouché ou l’aboutissement d’une
politique menée par le passé.
Un levier de modernisation administrative
Les deux premières collectivités labellisées sont des grandes villes en pointe dans
le déploiement des techniques, des instruments et des formats organisationnels du
management public. À Lyon comme à Nantes, le label diversité a été porté par des
entrepreneurs de modernisation administrative, qui s’en sont saisi pour dépasser
l’approche militante qui guidait la lutte contre les discriminations en l’intégrant dans la
sphère du management. Faut-il en conclure que les perspectives de déploiement du label
diversité dans les institutions du gouvernement local seraient limitées aux seules
grandes collectivités dotées de technostructures modernistes ?
La liste des collectivités porteuses d’un projet de labellisation diversité laisse
effectivement penser que le facteur taille est déterminant. À une exception près, tous les
followers sont de grandes collectivités, correspondant à des territoires de plus de
100 000 habitants et des administrations comptant plus de 1000 agents. Il en va des
collectivités territoriales comme des entreprises : lorsqu’il s’agit d’envisager une
candidature au label diversité, size matters. Car la labellisation passe par la mobilisation
de moyens humains et financiers conséquents pour porter le projet de candidature,
réaliser toutes les études et démarches de pré-audit préalables, et enfin rémunérer
l’AFNOR. Il est à l’évidence plus aisé de dégager de tels moyens pour une ville centre
d’une métropole que pour une petite ville ou une commune de banlieue, même si le cas
d’Aubervilliers montre que cette difficulté n’est pas insurmontable.
Les followers sont donc essentiellement, comme les first movers, de grandes
collectivités. Cependant, si l’on trouve plus souvent des élites politiques et
administratives converties au managérialisme dans les grandes collectivités que dans les
petites, les premières ne sont pas toutes engagées au même degré dans des démarches
managériales visant à améliorer la performance de la gestion publique locale. La ville de
Marseille, dont les politiques et le fonctionnement demeurent marquées par l’emprise
des logiques bureaucratiques et clientélaires (Mattina, 2007), en fournit l’illustration.
L’enquête menée dans les collectivités qui envisagent une labellisation est trop limitée
pour permettre de saisir l’emprise des logiques managériales sur l’organisation ou
d’analyser précisément la manière dont s’articule, dans le projet de candidature au label,
73
les approches militantes d’élus ou de chargés de mission lutte contre les discriminations
et les approches plus managériales portées par d’autres élus, des directeurs généraux ou
des responsables RH. Tout au plus peut-on souligner que c’est bien sous l’angle de la
conduite du changement organisationnel et de la modernisation de l’administration que
le label diversité est présenté par ceux qui portent le projet de candidature. La tribune
publiée par le directeur général des services du Conseil général de Seine-Saint-Denis
dans la Gazette des communes en juin 2014, intitulée « Le label diversité : le levier d’un
changement plus qu’un certificat de bonne conduite », comme l’extrait d’entretien avec
le chargé de mission lutte contre les discriminations d’une capitale régionale reproduit
ci-dessous en fournissent des illustrations.
« Nous on a une administration qui n’était pas spécialement inscrite dans la
modernité, donc il y avait pas mal de choses à revisiter avant de se mettre dans un
chantier [de labellisation] qui pourrait sembler un peu pénible en terme de charge de
travail (…) On a un DRH qui commence à avoir, je ne sais pas si c’est vraiment un
intérêt… mais au moins, qui voit que ça permet de dépoussiérer un peu ses process
et de faire le tri dans ce qui va, ce qui ne va pas, ce qui peut être amélioré. Globalement,
moi, ce que j’ai essayé de lui faire comprendre, c’est que c’est une question de la qualité,
sur laquelle eux sont aussi en train de bosser, parce qu’on avait des process RH qui
ont été qualifiés par la Cour des comptes, de préhistoriques… donc il y a du
boulot. Donc c’est une manière de dire Bon ben voilà, vous êtes dans une dynamique.
On va avoir un regard sur vos process, qu’est-ce qui va dans le sens de l’égalité de
traitement, qu’est-ce qui peut être amélioré et que faut-il corriger tout de suite parce
qu’on est dans le rouge ? » (Responsable Lutte contre les discriminations)
Une décision prise au sommet
La candidature au label diversité est un acte politique, au travers duquel des élus
locaux affichent publiquement l’engagement de la collectivité qu’ils dirigent dans la lutte
contre les discriminations et leur volonté d’exemplarité en la matière. Cette dimension
politique peut s’analyser sous l’angle partisan : la liste des first movers et des followers
ne comprend que des villes ou des départements dirigés par une majorité socialiste. Le
constat mérite d’autant plus d’être souligné que – on l’a souligné dans la deuxième partie
du rapport – le label a souffert de son association à la figure controversée de Brice
Hortefeux et que de nombreux élus de gauche et d’acteurs de la lutte contre les
discriminations ont récusé le terme de « diversité » promu par les milieux patronaux. Le
fait que les collectivités labellisées ou préparant une candidature au label soient toutes
dirigées par un élu socialiste peut dès lors apparaître paradoxal. Mais le paradoxe n’est
que relatif, renvoyant pour partie aux résultats des élections municipales de 2008. Le
parti socialiste et ses alliés (parti communiste et Verts) ont gagné les élections dans la
majorité des grandes villes qui, on l’a noté dans le point précédent, étaient les plus
susceptibles de candidater au label diversité : seules huit des trente plus grandes villes
françaises étaient dirigées par un maire UMP ou centriste entre 2008 et 2014 (Marseille,
Nice, Bordeaux, Toulon, Le Havre, Nîmes, Aix-en-Provence, Perpignan).
La dimension politique de l’engagement de certaines collectivités dans le label
diversité ne doit cependant pas s’analyser qu’en termes partisans. Plus sûrement, elle
renvoie d’abord à l’importance de l’engagement mayoral (ou présidentiel, dans le cas
des intercommunalités et des collectivités de rang supérieur) dans cette candidature.
Chez les followers les plus avancés dans la préparation de leur candidature comme chez
les first movers, la mobilisation de l’administration dans la démarche de labellisation ne
s’est véritablement amorcée qu’à partir du moment où le maire (ou le président) a
74
annoncé sa décision d’obtenir le label et fixé une échéance pour le dépôt de la
candidature. Cette décision présidentielle s’impose d’autant plus fortement à
l’administration et aux élus qu’elle est faite à l’occasion de rituels qui structurent la vie
de l’institution (discours d’investiture ou de vœux aux personnels) et que le calendrier
de la candidature a été indexé sur le calendrier électoral (l’obtention du label devant
avoir lieu avant la fin du mandat). Tous les acteurs interrogés, dans les villes labellisées
comme dans celles qui ont pour projet de l’être, soulignent l’importance de cet
engagement mayoral, qui conditionne la mobilisation de tous les segments de
l’institution nécessaires à l’aboutissement de la candidature. Les faits leur ont depuis
donné raison : dans plusieurs villes engagées dans un projet de labellisation diversité, la
défaite du maire sortant en 2014 a conduit à une remise en cause dudit projet.
« L'objectif était d'aller assez vite. Le Président du Conseil Général, quand il est
sur des sujets, il veut que les choses aillent vite, c'est normal. Et si possible avant
la prochaine échéance électorale, c'est tout à fait légitime et normal. Il nous
donne une échéance qui est assez rude puisqu'il nous dit "voilà on veut être labélisé
avant la fin de l'année 2014". Donc voilà, ça c'est notre feuille de route. Donc il faut
aller très vite. Et donc on commence fort, on commence vite » (Cadre territorial)
« Et puis, voilà, de toute façon, il y a une volonté affichée du maire d’avoir le label
pour le moment, du coup, même si on était en train de se demander si on allait faire un
pré-audit, ça passe, enfin ils trouveront l’argent. C’est vrai, c’est un peu difficile parce
qu’on a un budget compliqué à la mairie, on se demande où on va le trouver mais en
tout cas, au niveau de l’administration, il n’y a pas de résistance » (Responsable
L’importance d’un portage politique au sommet de l’exécutif est confirmée, a
contrario, par l’enquête dans les collectivités dont la candidature au label diversité n’a
pas été encore été validée politiquement ou n’a pas fait l’objet d’une annonce publique.
Dans les villes relevant de ce cas de figure, l’avancée du projet de labellisation est plus
difficile, se heurtant au désintérêt voire à l’opposition de certains segments de
l’administration dont la coopération est indispensable pour mettre en place les
dispositifs et les process exigés par le cahier des charges du label, comme l’indique ce
chargé de mission lutte contre les discriminations dans une capitale régionale qui a
envisagé puis mis en suspens le projet de labellisation :
« Est-ce que la ville va finir par obtenir le label ? Je suis sceptique. Le label ne se
substitue pas à une volonté politique. La candidature, ici, c’est une initiative du
DG RH, donc une initiative technique qui ne pallie pas une volonté politique qui
fait défaut. À la différence de nombreux collègues qui s’occupent de lutte contre les
discriminations en collectivités, je pense que ce label peut être un bon outil, un outil de
mobilisation. Ca peut vraiment être la carotte pour mobiliser tout le monde, ca permet
de fixer un objectif alors que c’est toujours très difficile de fixer des objectifs en matière
de lutte contre les discriminations ! Là, au moins on peut avoir un objectif clair :
obtenir le label » (Responsable lutte contre les discriminations)
3.2. Valeur et usages du label
Pour expliquer l’attrait des labels pour diverses organisations, les travaux de
sciences sociales insistent sur leur fonction distinctive : les acteurs décident de
s’engager dans des procédures de labellisation dans différents domaines pour se
distinguer de leurs concurrents et bénéficier des rétributions de cette position
distinctive sur un marché (Karpik, 2007 ; Bergeron et al., 2014). Bien que cette analyse
75
résulte pour l’essentiel d’études de labels décernés à des entreprises ou à des produits et
non à des collectivités, elle peut être étendue aux villes engagées dans des stratégies
d’attractivité (cf. 3.1.). On pouvait donc s’attendre à ce que la décision de candidater au
label diversité soit motivée par une volonté de distinction dans la compétition interurbaine et que ce label, une fois obtenu, soit mis en avant par les récipiendaires comme
un signe d’excellence et d’exemplarité (voire mobilisé, au-delà de cette perspective de
marketing territorial, dans la compétition électorale).
L’hypothèse suivant laquelle des villes se saisissent du label diversité comme d’un
instrument de communication institutionnelle et politique (en direction des acteurs et
électeurs du territoire) ou de marketing territorial (vers l’extérieur) a été largement
invalidée par l’enquête. Le label diversité ne fait pas l’objet de campagnes de
communication en direction du grand public et il est peu mobilisé dans la
communication institutionnelle des organisations labellisées. Sa valorisation s’opère
principalement dans les espaces professionnels du management (du management public
s’agissant des collectivités labellisées) et de la gestion des ressources humaines. Ce
constat conduit à s’interroger sur la valeur du label diversité, sur sa valorisation par les
collectivités et plus largement sur les usages qui en sont faits par ces dernières. Les
coûts d’acquisition de ce label sont en effet conséquents, on l’a déjà souligné, et sa
valorisation par les collectivités est limitée. En décalant le regard de la seule
communication sur le label vers les effets de la démarche de labellisation sur
l’organisation et les bénéfices qu’en tirent certains acteurs, on montrera que le rapport
coût/bénéfice du label diversité est moins défavorable qu’il peut sembler au premier
regard.
« Obtenir le label, ca demande beaucoup d’efforts. Je ne crois pas que l’AFNOR ait
bien évalué ce que cela exige d’une collectivité. Et la communication de l’AFNOR n’est
vraiment pas à la hauteur, surtout pour ce qui concerne la fonction publique. Je dis que
c’est contraignant, mais attention, il ne faut juger le label sur ce côté contraignant.
Quand je vois tout ce qui en ressort de positif, je me dis que ca vaut le coup, mais
que personne ne le sait. C’est là qu’il y a un problème de communication » (Élu)
Valoriser le label diversité
Le 12 novembre 2014, la secrétaire d'État chargée du Numérique, Axelle Lemaire,
a annoncé le nom des lauréats du label Métropole FrenchTech, qui distingue des
métropoles marquées « par un écosystème numérique de niveau international et un
projet ambitieux et fédérateur de croissance de cet écosystème » 64 . La presse régionale
a immédiatement célébré ce nouveau titre nantais, qui vient moins consacrer le niveau
de cet écosystème (mesuré par le nombre de start-up faisant un chiffre d’affaires
supérieur à 50 M€) que sa dynamique et le projet dont ses acteurs sont porteurs. C’est
dans ces termes que la secrétaire d’État a valorisé le projet nantais devant ces acteurs à
l’occasion d’une visite dans la métropole ligérienne le 25 novembre : « Vous êtes jeunes
par rapport à d'autres réseaux numériques mais très dynamiques. Vous savez organiser
des événements sur la scène numérique et vous savez fédérer et réunir tous les acteurs ».
Cette visite ministérielle, deux semaines après l’annonce du succès de la candidature
nantaise a fourni une nouvelle occasion à la presse régionale de parler du label
64
francaises
http://www.gouvernement.fr/action/la-french-tech-une-ambition-collective-pour-les-startups-
76
Métropole FrenchTech. Dans les mois qui ont suivi, la presse nationale a pris le relais, de
nombreux articles consacrés au label célébrant la « NantesTech ». Ce label a aussi été
mis en avant dans le magazine municipal Nantes Passion qui lui a consacré sa
couverture et un dossier de six pages en mars 2015.
Le label diversité n’a pas bénéficié d’une exposition médiatique ou d’une
communication institutionnelle comparable, loin s’en faut. Son attribution en 2012 à la
ville de Nantes n’a donné lieu qu’à une maigre couverture presse et le magazine
municipal ne l’a jamais mis en avant, si ce n’est au travers de deux petits encarts. Il a
fallu attendre la remise officielle de ce label, en novembre 2014, par le ministre du
travail François Rebsamen pour qu’il soit mis en avant dans un des supports de
communication de la ville à destination du grand public (en l’occurrence, son site
internet). Jusque-là, la communication institutionnelle de la ville sur le label diversité
s’était limitée à la réalisation d’une plaquette au tirage réduit, pour la DRH, et à une page
web enfouie au 3e niveau d’arborescence du site internet Nantes.fr 65. Tout se passe donc
comme si la ville de Nantes n’accordait, dans sa communication, qu’une valeur limitée au
label diversité, alors qu’elle est prompte à mettre en avant d’autres distinctions, comme
le label Métropole FrenchTech ou le titre de Capitale verte de l’Europe pour l’année
2013.
La valeur du label
À l’image des prix littéraires et des trophées culturels analysés par J. English
(2005), les labels décernés aux collectivités territoriales structurent un champ
concurrentiel d’où se dégagent quelques titres dominants, cumulant notoriété et
légitimité, pendant que les autres luttent pour sortir de l’anonymat. L’univers des labels
est une jungle peuplée d’une faune bigarrée et en renouvellement constant, faite de
centaines de distinctions décernées par des institutions publiques et parapubliques, des
entreprises privées, des syndicats et des associations de natures diverses. Ces
distinctions sont si nombreuses qu’un recensement précis est quasiment impossible.
Dans le seul domaine environnemental, le rapport fondateur du prix Capitale verte de
l’Europe, fondé sur un benchmark de onze prix décernés aux villes vertes, estimait qu’il
en existait plusieurs centaines à l’échelle mondiale. Mais ce décompte imprécis
demeurait partiel, puisque limité aux seuls distinctions internationales, laissant de côté
toutes celles qui sont limitées aux échelles nationales, régionales ou locales.
Tous les secteurs de l’action publique ne sont pas marqués par une telle profusion
de label et donc par une concurrence inter-labels aussi intense. S’il n’existe pas –à notre
connaissance–d’autre label traitant spécifiquement de lutte contre les discriminations 66,
le label diversité n’est pas véritablement en situation de monopole. Il existe en effet de
nombreux autres labels et prix distinguant ou certifiant la qualité de la gestion publique
locale, sur des critères qui peuvent recouper en partie ceux du label diversité. Certains
de ces prix ont déjà été mentionnés au fil des pages du présent rapport. On pourrait en
ajouter de nombreux autres. Parmi les plus officiels, on trouve le label Marianne, issu de
65
http://www.nantes.fr/home/ville-de-nantes/solidarites/egalite/label-diversite.html
Le seul que nous avons pu repérer est purement local. Il s’agit du label « Agir pour l’égalité » développé
par le conseil général de l’Essonne dans le cadre de son Plan départemental de prévention et de lutte
contre les discriminations 2011-2014 pour « mobiliser collectivement l’ensemble des acteur-trice-s du
territoire qui partagent les valeurs du Conseil général en matière de promotion de l’égalité ». Soulignons
au passage que ce département ne semble pas envisager de candidater au label diversité.
66
77
la charte Marianne pour la qualité de l’accueil dans les services publics lancée en 2005 et
déclinée dans un référentiel Marianne comptant 19 engagements en 2010. Ce label est
lui aussi délivré par AFNOR Certification, tout comme le label égalité professionnelle
(renommé récemment « Label Égalitée ») mis en place en 2004 à l’initiative de l’État
pour récompenser des organisations (entreprises, associations, administrations,
collectivités67) novatrices et exemplaires dans leur approche de l’égalité entre les
femmes et les hommes68. L’AFNOR n’a en revanche pas développé de label spécifique
pour l’intégration professionnelles des personnes en situation de handicap, mais elle a
défini en 2010 une norme « organismes handi-accueillants » (norme NF X 50-783) fixant
des exigences et es recommandations pour la prise en compte des handicapés dans les
organismes, qui pourrait préfigurer un futur label. Cet organisme de certification, ses
concurrents, ainsi que des associations et des groupements d’entreprises ont aussi
développé de nombreuses normes et labels dans le domaine de la Responsabilité sociale
de l’entreprise (RSE), dont la plupart comprennent un volet sur la qualité de la gestion
des ressources humaine et recoupent donc pour partie les domaines couverts par le
label diversité. Un rapport intitulé « Vers la performance globale de la commande
publique. Propositions pour développer l’achat responsable » établi par Nantes
Métropole, la ville de Nantes et le Centre des Jeunes Dirigeants d’Entreprises en mai
2011, mentionnait ainsi (sans prétention à l’exhaustivité) les normes SA 8000, ISO 9000,
ISO 14 000, ISO 26000, AFAQ 1000 NR, EFQM et SD 21000, pour conclure que « la
multiplicité de ces labels et leur diffusion insuffisante rendent difficile leur véritable
reconnaissance et appropriation ».
Face à cette profusion de labels, certaines collectivités peuvent être prises de
boulimie, à l’image de Nantes dont le maire intérimaire – Patrick Rimbert – a annoncé
lors de ses vœux aux personnels en janvier 2014 que la ville allait se porter candidate au
label égalité, ce qui pourrait conduire Nantes – si ce projet de candidature est mené à
son terme - à cumuler label égalité et label diversité. Mais les démarches de labellisation
mobilisant d’importantes ressources, les collectivités territoriales procèdent le plus
souvent à des arbitrages entre labels, après en avoir évalué les coûts induits et les
bénéfices attendus. Le porteur de la candidature au label diversité au sein d’un Conseil
général nous l’expliquait ainsi en entretien :
« Il y a un label spécifique pour l’égalité femmes-hommes, c'est le label égalité de
l'AFNOR, sur lequel nous ne nous sommes pas engagés parce que précisément, on le
trouve trop restrictif. Et pas ailleurs, il est aussi plus contraignant peut-être si on
voulait avoir un label certifiant la qualité de nos démarches de lutte contre les
discriminations, le label égalité était plus contraignant. Il demande d'afficher un
certain nombre d'indicateurs chiffrés sur la parité qui demandent un certain
travail, d'avoir déjà atteint certains résultats très tangibles et vraiment à très court
terme. Et par ailleurs, moi c'était surtout ce qui me préoccupait, je trouvais que le label
diversité avait au moins le mérite de brasser l'ensemble des discriminations et donc
aussi les discriminations fondées sur le sexe et sur l'orientation sexuelle » (Responsable
À ce jour, une seule collectivité s’est vue attribuer ce label : la ville de Rennes.
Un label concurrent existe à l’échelle européenne : le label Gender Equality – European Standard (GEES), lancé en avril 2010 par le fonds de dotation Arborus (présidé par Nicole Ameline) et le Bureau Veritas
Certification, avec le soutien de la Commission des droits des femmes et de l’égalité des genres du
Parlement Européen.
67
68
78
Dans cette jungle des labels, la concurrence est impitoyable. De nouveaux labels
apparaissent chaque année et ceux qui ne parviennent pas à acquérir une notoriété et
une légitimité suffisante disparaissent. Les organismes qui les délivrent (ou les
soutiennent) doivent donc déployer d’importants investissements formels pour faire
connaître et légitimer ces distinctions, et ainsi les rendre attractives pour les candidats
potentiels (English, 2005 ; Bergeron et al., 2014). Dans le cas du label diversité, l’ANDRH,
l’État et l’AFNOR en font régulièrement la promotion. Aux budgets de communication
que les institutions à l’origine du label diversité consacrent à sa promotion, s’ajoutent
ceux mobilisés par les organismes labellisés. Il est en effet attendu de ces derniers qu’ils
communiquent sur le label qui leur a été décerné et contribuent ainsi à sa notoriété.
Tout autant que sa notoriété, la construction de la légitimité du label constitue
aussi un souci pour ses dispensateurs, dont toute la procédure de labellisation porte la
marque (cf. 1.3.), comme pour ses récipiendaires qui mettent en avant la rigueur de
l’examen auquel procède l’AFNOR puis la commission de labellisation. La référence
récurrente, lors des entretiens, à l’échec de La Poste lors d’une première candidature au
label participe de cette légitimation : le fait que cette grande entreprise publique se soit
« faite bouler par la Commission » témoigne de la valeur de la distinction puisqu’il ne
suffit pas de s’engager dans la labellisation pour obtenir le label diversité.
Force est pourtant de constater que le label diversité n’est pas encore parvenu à
s’imposer dans la jungle des labels, souffrant toujours d’une légitimité contestée et d’une
notoriété limitée69. Plutôt que de revenir sur les obstacles auxquels s’est heurté le label
en la matière, qui ont déjà été analysée en détail dans la deuxième partie du rapport, on
conclura ce point sur la valeur du label diversité en notant que des évolutions récentes
pourraient contribuer à changer la donne. Deux ans après l’alternance gouvernementale
et quelques mois après le transfert du label du Ministère de l’Intérieur vers le Ministère
du Travail, une cérémonie officielle de remise du label aux 36 organismes dont la
candidature avait été validée par la commission de labellisation au cours des deux
années précédentes a enfin a été organisée. Cette cérémonie au cours de laquelle le
ministre du Travail, François Rebsamen, a mis en avant des organismes exemplaires,
peut s’analyser comme un rite de consécration (Bourdieu, 1982), sans lequel une
distinction honorifique peine à construire sa légitimité et sa notoriété (English, 2005 ;
Ihl, 2007). Avec cette cérémonie, l’attribution du label a acquis une dimension à la fois
officielle et évènementielle qui lui avait fait défaut, fournissant aux organismes
labellisées, dont la ville de Nantes, l’occasion de communiquer sur une distinction qu’ils
n’avaient pas su ou pu mettre en valeur jusque-là, au grand regret de celles et ceux qui
avaient porté la candidature, que ce label honorait en premier chef.
« La communication externe nous déconseille de communiquer là-dessus, parce que
c’est pour les RH interne, ça ne concerne pas directement l’usager. Si on avait eu une
occasion particulière, comme une cérémonie, on aurait pu communiquer (…) Le
problème, c’est que comme pour beaucoup d’entreprises qui sont passées en même
temps que nous, on a obtenu le label mais il n’y a pas eu de cérémonie de remise
officielle parce qu’il y a de gros tiraillement entre les ministères de l’Intérieur et du
Ce déficit de notoriété nous a frappé au cours de la période d’enquête : à l’exception des chercheurs ou
des acteurs spécialisés dans la lutte contre les discriminations, rares sont les personnes à qui nous
parlions de notre recherche qui avaient entendu parler du label diversité. Plus encore, il nous est apparu
que des agents de la ville de Nantes qui n’avaient pas participé à la démarche de labellisation confondaient
le charte de la diversité et de la mixité au travail adoptée par la ville en 2007 et le label diversité obtenu en
2012.
69
79
Travail. Donc voilà, on est labellisé mais il n’y pas eu de cérémonie, et c’est un
gros manque. » (Elu)
« Quand on a eu le label, c’était en plein été, on a rédigé un communiqué, mais on ne l’a
pas diffusé tout de suite parce qu’on nous disait « attendez, attendez, il va y avoir une
remise », donc le cabinet ne voulait pas qu’on s’exprime, ils attendaient une
remise officielle qui n’est pas venue. Et du coup, on a communiqué en septembre
mais c’était en décalage avec l’obtention, la labellisation…Et donc du coup, il y a eu peu
de reprises dans la presse » (Cadre territorial)
Les espaces de valorisation du label diversité
La cérémonie officielle de remise du label diversité à la ville de Nantes en
novembre 2014 n’a toutefois pas été suivie du lancement d’une campagne de
communication comparable à celle qu’avait développée Lyon, où le label a été mobilisé
pour construire l’image d’une ville inclusive, tolérante, ouverte sur le monde. Cette
valorisation différenciée du label dans les deux villes est soulignée – et regrettée – par
les porteurs nantais du label :
« Lyon, vous les avez vus, vous avez dû voir leur campagne de com, quand ils ont été
labellisés diversité, il y avait des panneaux d’affichage dans les rues. À la ville de
Nantes, on n’a jamais eu ça. » (Cadre territorial)
La faible valorisation du label diversité par la ville de Nantes, qui a été une source
de tension entre la direction des ressources humaines et celle qui a en charge la
communication, s’explique d’abord par sa stratégie de communication externe, qui
diffère nettement de celle de Lyon : alors que cette dernière n’hésite pas à communiquer
sur l’institution elle-même, la ville de Nantes a choisi de systématiquement mettre en
avant le territoire et ses habitants.
« Quand on a vu la campagne qu’a faite Lyon par exemple, c’est très en désaccord avec
la façon nantaise d’exprimer la ville. On n’est pas du tout sur la même ligne. Lyon, je
crois qu’ils mettent en avant l’institution qui a eu le label… Et en fait, nous, on
essaie de faire parler, les habitants et le territoire avant l’institution (…) On a
essayé de trouver l’opportunité d’illustrer cette politique diversité pour que ce soit un
peu vendeur pour la presse locale. Et on l’a fait quand il y un temps de regroupement
de tous les apprentis qui travaillent pour la ville. On s’est dit : on va proposer à la
presse de venir rencontrer les nouveaux apprentis à la Ville de Nantes, ils sont
nombreux quand même, en plus ils sont là, ça fait une belle photo. Ils sont souriants et
puis, ils sont représentatifs normalement de la diversité. Le label diversité était
inscrit dans le dossier de presse mais l’élu a oublié de l’évoquer dans son
discours ! Bon, je pense que malgré tout…ce qui compte c’est le visage qu’on a
montré. Et le visage qu’on a montré est pluriel et illustre une politique. Il illustre
une politique de recrutement, d’ouverture supérieure de la fonction publique, d’une
fonction publique qui va chercher une nouvelle population, qui informe largement
pour pouvoir élargir son vivier de recrutement, qui se met au niveau d’un public le plus
large possible, qui évite de reproduire des schémas parce que c’est son gros problème,
ça, on l’a montré. Ok, le label diversité n’a pas été cité. Mais sauf que le label
diversité c’est un outil, c’est un label. Ce n’est pas l’alpha et l’oméga de la
politique. » (Cadre territorial)
On peut aussi faire l’hypothèse, à la suite de plusieurs acteurs interrogés, que la
faible valorisation du label diversité dans la communication externe nantaise est la
conséquence de l’appropriation de ce label par la direction des ressources humaines, et
80
des tensions que cette appropriation a pu susciter avec d’autres segments de
l’institution en charge de la lutte contre les discriminations qui se sont sentis
dépossédés du dossier par une DRH qui voulait « tirer la couverture à elle ».
« Le label diversité est porté en interne par différentes directions qui n’ont
absolument pas la même vision de ce que ça peut représenter pour la
collectivité. (…) C’est pour ça que longtemps ça s’est un petit peu crispé : il y avait une
volonté d’un côté de porter le message uniquement en ressources humaines, et d’un
autre côté le fait qu’on ne peut pas communiquer exclusivement sur les ressources
humaines, que l’exemplarité de la collectivité ça passe globalement par tout ce qu’on
peut porter comme action publique et donc ce que portent aussi les autres directions…
ça ne peut pas être un faire-valoir pour une direction. » (Cadre territorial)
Cette explication vient s’ajouter à la précédente pour expliquer que la ville de Lyon,
où le label diversité n’a pas été porté par la DRH, a plus communiqué sur ce titre que la
ville de Nantes. La communication « grand public » de Lyon sur le label diversité ne doit
cependant pas être surestimée. Comme à Nantes – et comme dans les entreprises et les
administrations étatiques labellisées –, c’est plutôt en interne, en direction des agents,
que s’est déployée la communication sur le label. Et celle-ci porte moins sur le label
diversité lui-même que sur sa démarche projet global en faveur de l’égalité et de la nondiscrimination (« Égalycité – Lyon s’engage pour l’égalité ») dont le label n’était qu’un
instrument. Sur ce plan, Nantes et Lyon apparaissent en réalité assez proche, la
communication interne développée par la ville de Nantes portant elle aussi moins sur le
label que sur la politique de diversité-mixité au travail en général, et plus
spécifiquement sur certains de ses dispositifs (conseil consultatif et cellule d’écoute
notamment).
La communication interne sur un label valant reconnaissance externe de
l’exemplarité de l’organisation n’est en effet pas sans risques, particulièrement quand les
distinctions obtenues portent sur la gestion des ressources humaines. D’un côté, ces
distinctions peuvent être utilisées pour valoriser et motiver les personnels, comme l’a
fait le maire de Nantes dans son discours de vœux de janvier 2014 :
« Je veux en revanche en souligner certains traits communs qui tracent une manière
nantaise de faire. Il y a tout d’abord ce qui caractérise notre service public, ce qui en
fait la qualité. Je citerai en premier lieu une capacité à associer grands projets et
réponse aux attentes concrètes des habitants, bref une aptitude à traiter les sujets à la
bonne échelle. J’y ajouterai une réelle capacité d’enthousiasme, de mobilisation. Toutes
ces qualités se voient chaque jour. Elles transparaissent également lorsque nous
mettons en œuvre de grandes actions. C’est ainsi que cette année, Nantes Capitale
Verte a permis de montrer la capacité des agents à s’emparer d’un projet, à
collaborer efficacement pour faire de cette distinction une grande réussite. Je
veux donc vous remercier de votre collaboration à Nantes Capitale Verte Européenne.
Le second trait caractéristique de notre service public est son exemplarité. Cela
se manifeste tout d’abord dans le refus de toute discrimination. La Ville de
Nantes a obtenu en 2012 le label diversité pour un premier périmètre de directions
et elle candidatera en 2014 pour l’ensemble de ses services tandis que Nantes
Métropole le sollicitera pour un premier périmètre de directions. C’est un sujet qui me
tient particulièrement à cœur et qui a été un des tous premiers projets que j’ai porté
aussitôt après mon élection en tant que Maire. De même, l’égalité professionnelle
femmes/hommes sera confortée en 2014 par un nouveau plan d’action. Notre ambition
est d’obtenir en 2015 le label égalité femmes/hommes. Cette exemplarité ne se limite
pas à la diversité. Elle concerne bien d’autres domaines que je n’énumérerai pas ici. »
(Elu)
81
Mais d’un autre côté, une auto-célébration excessive pourrait susciter des
réactions de la part d’agents ou de syndicats pour lesquels la gestion des ressources
humaines n’est pas, vue de l’intérieur, aussi exemplaire qu’elle a pu être perçue par un
auditeur extérieur. Le bénéfice escompté de la distinction obtenue risquerait alors de se
retourner en préjudice, d’autant plus que l’obtention du label attire l’attention sur des
aspects du fonctionnement de l’institution qui sont rarement mis en lumière.
« Je dis attention à ne pas prêter le flanc… il y avait quand même beaucoup de tensions
syndicales en interne, beaucoup de revendications et forcément se glorifier de quelque
chose qui du coup est plutôt du parcours interne pour la Ville au moment où on
mutualise, au moment où du côté de Nantes métropole on n’est pas forcément bons,
nous, on y voyait des dangers en plus. En fait quand on faisait l’équilibre
opportunités-risques, on avait plus de risques et moins d’enjeux sur cette
question au moment où on aurait pu communiquer pour se lancer dans une com
grand public. »(Cadre territorial)
« Le label, c’est surtout de la com. Je ne parle pas seulement du label diversité. On a
ici des certifications dans tous les sens, mais le rapport entre la certification et la
réalité des process est proche de zéro (…) Le label diversité participe d’une
stratégie d’agitation qui vise à faire croire qu’on bouge ! » (Cadre territorial)
La réticence nantaise à communiquer sur le label s’est étendue jusqu’aux annonces
de recrutement, la direction de la communication s’opposant à ce que le logo du label
diversité y figure, là encore au grand regret des responsables des ressources humaines.
« C’est quand même un enjeu en termes d’attractivité pour la collectivité. Si on est
labellisé diversité, c’est quelque chose que moi je considère qui doit être mis sur
l’ensemble de nos annonces de recrutement, qui doit faire l’objet d’une
communication externe. Pour moi c’est un enjeu d’attractivité aussi… pour
attirer, pour se dire tiens j’ai envie d’aller travailler dans cette collectivité, dans cet
établissement parce que leur but, c’est avant tout de reconnaître tous les talents, enfin.
Quand j’étais dans mes précédentes études, enfin j’ai fait sciences po, je connais des
entreprises qui venaient nous démarcher à sciences po en nous disant nous on valorise
la diversité, enfin voilà, on veut des profils différents sur tous nos postes à
responsabilité, des personnes d’origine différente et c’était un discours dynamique avec
des gens qui témoignaient en plus dessus, c’était quand même un discours dynamique
et attractif (…) Un des enjeux quand même pour moi, c’est de communiquer sur le site
internet, ce qui n’est pas le cas à l’heure actuelle, c’est de mettre le label diversité dans
toutes nos annonces de recrutement, pouvoir s’en prévaloir pour attirer des
candidatures, moi, je reste sur la volonté de communiquer sur le sujet. » (Cadre
territorial)
Le label diversité a donc été fort peu mis en avant dans la communication externe
ou interne de la ville de Nantes. La valorisation de cette distinction s’est principalement
opérée en direction des réseaux de professionnels de la gestion publique, des ressources
humaines et – dans une moindre mesure – de la lutte contre les discriminations. Des
articles ont été consacrés au label nantais dans plusieurs magazines professionnels des
collectivités territoriales et des ressources humaines (Gazette des communes,
Entreprise et Carrières) ; les porteurs du label ont été invités à présenter leur
expérience dans des colloques organisés par l’AFMD et l’AFNOR ou dans d’autres
collectivités ; enfin, une plaquette sur la politique d’égalité nantaise a été publiée pour
être diffusée dans ces mêmes réseaux professionnels. Le label nantais a donc fait l’objet
d’une valorisation sélective, dirigée vers les réseaux professionnels de ceux qui l’ont
porté.
82
« Toute notre démarche managériale cela se vend extrêmement bien dans le
monde professionnel. Là par exemple, dans le même Entreprises et carrières, j’ai déjà
été interviewé deux fois… mais la com juge que ce n’est pas intéressant de vendre dans
le grand public, enfin auprès des nantais, de vendre nos démarches internes, enfin
qu’ils perçoivent comme internes. C’est la seule frustration. C’est la seule frustration.
Alors, avec le label, on a quand même réussi à obtenir un petit article dans le journal
municipal et une plaquette mais c’est tout » (Cadre territorial)
Nantes a donc plus investi pour obtenir le label diversité que pour valoriser cette
distinction une fois qu’elle l’a obtenu. On ne saurait en conclure que le label diversité ne
peut être utilisé comme un instrument de communication par les collectivités. En la
matière, la candidature du Conseil général de Seine-Saint-Denis pourrait contribuer à
donner une visibilité inédite au label. Les porteurs de la candidature de ce département
symbole de la diversité ne cachent pas leur volonté de mettre en avant ce label, conçu
tout à la fois comme un levier de transformation interne et de communication externe.
« Chez certains agents, il y a un doute sur le côté un peu cosmétique de l'opération.
Cosmétique, politique, vernis… voilà c'est un bel objet de communication, de
communication politique aussi. Moi, ce que je trouve intéressant, justement,
c'est la communication qu'il faut faire autour de ce label, parce que l'idée c'est de
décomplexer, c'est de lutter contre l'autocensure des jeunes de ce département qui vont
pouvoir dire, alors, d'abord souvent ils ne connaissent pas bien l'emploi public en Seine
Saint-Denis, l'emploi public départemental est encore moins connu (…). Pour vous dire
les choses un peu crument, l'une des manières dont le sujet a été abordé par le
Directeur Général des Services, qui a aussi cette qualité d'aborder parfois crument les
sujets, il dit "voilà, on s'engage dans le label diversité", il disait ça en réunion des
directeurs il y a quelques jours "c'est un sujet très important, il suffit de nous regarder.
Tous blancs. Bon voilà, ce genre de choses, nous, on veut que ça change. Ça va être long,
etc." Là je suis toujours là pour tempérer, pour dire "ça va être long", mais que le label
diversité peut nous y aider parce que ça donne aussi une image du département,
plus attractive. C'est-à-dire qu'en faisant apparaître dans les courriers qu'on
adressera, toutes les communications qu'on fera sur les procédures de
recrutement, expliquer qu'on a, ce qu'on appelle nous, une cellule égalité au
travail, qui peut être saisie par une personne qui n'a pas été recrutée et qui estime
n'avoir pas été recrutée sur la base d'un traitement discriminatoire, est de nature à
valoriser l'image de la collectivité » (Cadre territorial)
Quand la labellisation prime sur le label
La valorisation du label diversité s’opère donc principalement dans les espaces et
les réseaux professionnels du management public, en particulier ceux de la gestion des
ressources humaines, plutôt que dans ceux de la lutte contre les discriminations, dans
les espaces publics locaux ou dans les documents de promotion externe des territoires.
Ce constat devrait suffire à lever les critiques et les suspicions de certains acteurs de la
lutte contre les discriminations, pour lesquels ce label ne serait qu’un instrument de
communication, permettant à des organisations de montrer patte blanche sans
véritablement traiter les mécanismes structurels de production des discriminations. Il
est difficile de comparer le label diversité à certains labels environnementaux qui ont pu
être dénoncés comme des instruments de greenwashing (jusqu’à susciter la création de
faux prix les tournant en dérision à l’image du prix Pinocchio décernés par les Amis de la
83
Terre France70). S’agissant des collectivités du moins, le label diversité n’est pas un
instrument de marketing mais de management, saisi par des entrepreneurs de réforme à
l’intérieur des technostructures locales pour en transformer le fonctionnement. Il
convient donc, afin comprendre les usages du label diversité, de se détourner du label
lui-même pour considérer plus largement la démarche de labellisation, les mobilisations
qu’elle organise et les bénéfices qui en sont tirés par certains acteurs au sein des
organisations. Dis autrement, on cherche ici à montrer que plus que le titre, c’est
l’engagement dans sa conquête qui est déterminant.
Les contraintes de la labellisation comme ressource managériale
Tout en regrettant sa faible valorisation dans les supports de communication de la
ville, les acteurs qui ont été impliqués dans la campagne nantaise de candidature au
label diversité apparaissent convaincus de ses vertus et font preuve d’un activisme dans
la promotion dudit label en direction d’autres collectivités qui fait écho à celui de leurs
homologues lyonnais. Cette volonté de promouvoir le label pourrait s’analyser sur le
registre psychologique de la réduction de la dissonance cognitive (Festinger, 1964) ou
s’expliquer en termes stratégiques, l’engagement de followers à leur suite valant
reconnaissance et valorisation de leur rôle pionnier. Plus sûrement, elle renvoie à leur
expérience de la labellisation, processus contraignant dont ils réalisent in itinere ou ex
post qu’il leur a apporté d’importantes ressources pour peser sur le fonctionnement de
l’organisation. Cela vaut tout particulièrement pour les services des ressources
humaines, que la candidature au label fait basculer en « mode projet ». Mais les effets
mobilisateurs du label ne se limitent pas à ces seuls services. Ils s’étendent à toutes les
directions incluses dans le périmètre de la labellisation, qui sont mises sous pression par
l’épreuve de l’audit. Enfin et surtout, le label n’étant octroyé que pour une période de
quatre années – sa reconduction est soumise à la réalisation d’audits réguliers – les
candidats s’inscrivent de fait dans un processus de labellisation continu. Plus qu’un titre,
le label apparaît pour ses porteurs comme un levier pour conduire une « démarche
d’amélioration continue ».
Considérons pour commencer les directions des ressources humaines. La
multiplicité des freins opposés au déploiement du label diversité par les DRH des
collectivités été a souligné précédemment : ce label y est fréquemment perçu comme
une contrainte non seulement lourde mais aussi souvent inutile, le fait que les
procédures de sélection de la fonction publique puissent être entachées de biais
discriminatoires peinant à être reconnu ; la faiblesse de ces directions à l’intérieur de
l’appareil municipal limite leur capacité à se saisir de cet outil qui étendrait leur emprise
sur la gestion des ressources humaines, au détriment des élus et des autres services ;
enfin, l’intérêt des DRH pour le label diversité n’est pas particulièrement aiguillonné par
les syndicats du personnel pour lesquels la lutte contre les discriminations demeure une
question subalterne. Ces obstacles peuvent être dépassés, les candidatures des
collectivités labellisées ou qui envisagent de l’être ayant été préparées sous la houlette
des DRH ou avec leur participation active. Le cas de la ville de Nantes, où la DRH s’est
appropriée le label diversité au détriment des acteurs historiques de la lutte contre les
discriminations de la collectivité, montre que les directions des ressources humaines ne
sont pas toujours des freins au déploiement du label. Au contraire, elles peuvent en être
le moteur lorsque ce label est saisi par les dirigeants de ces services pour les
Sur les mock prizes et leur place dans l’économie politique des distinctions, voir l’analyse de J.English
(2005) au sujet des prix du secteur culturel
70
84
moderniser, professionnaliser leurs agents et transformer leurs pratiques. La
candidature au label leur permet d’introduire une rupture dans le fonctionnement
routinier des services RH pour les faire basculer –à l’image de l’ensemble des services de
la collectivité sur lesquels ils étaient en retard– « en mode projet », le projet portant
justement sur l’analyse et la révision de ces processus routiniers.
La décision politique de candidater au label diversité, assortie d’un calendrier
volontariste, impose en effet aux services des ressources humaines de se dégager de
leurs tâches de gestion pour passer en revue l’ensemble de leurs pratiques. Au-delà du
diagnostic, elle les oblige à formaliser des procédures permettant de garantir la
neutralité et la transparence de leurs pratiques, le tout dans un temps court. Elle fixe un
objectif mobilisateur dans un domaine – la lutte contre les discriminations – où le
pilotage par les objectifs quantifiés ne peut couvrir qu’une partie des critères retenus
par la loi. L’obtention du label correspondant à une priorité politique affichée par le
maire, elle s’impose à l’adjoint aux ressources humaines comme aux cadres et aux
agents. La perspective de l’audit et donc d’un contrôle externe des procédures RH
renforce la pression, d’autant plus que l’audit va être réalisé par un organisme de
certification, l’AFNOR, que tous imaginent impitoyable.
« Le calendrier est fixé. Ce qu’on me demande, c’est de mettre en place tout ce qu’il faut
pour que la ville puisse assurer la candidature de la ville pour le label diversité (…)
Cela veut dire présenter, expliquer ce que c’est le label, bien faire comprendre à quoi on
s’engage et dans quels délais, qu’est-ce qu’on doit mettre en place pour être dans le
cahier des charges, faire un état des lieux, où on en est, qu’est-ce qu’on fait, faire le
diagnostic pour un peu voir le niveau de conformité, voir ce qu’on doit mettre en œuvre
pour s’améliorer » (Cadre territorial)
« Il y a des personnes extérieures qui vont venir sur site, interroger des agents, voir nos
directeurs et qui vont regarder nos processus et qui vont nous dire ça c’est pas clair, ça
c’est pas lisible ou alors tel agent ne connait pas l’existence de ça ou dit que la
rémunération c’est pas transparent » (Cadre territorial)
« Pour moi, j’étais convaincue des enjeux mixité-diversité et que si on n’avait pas
cette démarche de labellisation derrière, on ne ferait jamais avancer les enjeux
diversité mixité parce qu’il faut être un peu un incitatif. Dans la DRH de l’époque,
il y avait tellement de priorités, voilà, de pressions à droite, à gauche sur plein
de choses et puis plein de choses qui relèvent du quotidien, que cela n’avait pas
été forcément mis en avant. Ce n’était pas, quand il y a eu au tout début la démarche
diversité mixité en 2009, le premier angle d’attaque, cela a été le handicap. Là, c’était
une vraie priorité parce qu’on n’avait pas les 6% et là, les 6% jouent un peu comme
une incitation : on n’a pas les 6%, il faut qu’on arrive aux 6%. Une fois qu’on les a
atteints… » (Cadre territorial)
L’effet mobilisateur de la décision de candidater au label ne se limite pas aux seuls
services des ressources humaines. La démarche de labellisation oblige l’ensemble de
l’organisation à basculer « en mode projet » pour se passer au crible et se mettre en
conformité avec les exigences du cahier des charges dans un temps réduit. Aucun service
ne souhaitant prendre le risque d’être pointé par les auditeurs, voire de se voir imputer
la responsabilité d’un éventuel échec au label, toutes les directions entrant dans le
périmètre de la labellisation sont mobilisées dans la démarche et des structures de
pilotage ad hoc sont constituées pour piloter ce projet transversal et en assurer le
succès.
« On a fonctionné comme il se doit avec un objectif : l'objectif c'est d'avoir le label.
Pour avoir le label on doit s'organiser. On s'organise comment ? C'est un projet.
85
Le projet, à telle date on doit réussir. Si à telle date on doit réussir, il faut réunir un
noyau. Le groupe opérationnel. Juste 5 personnes. Ça suffit. Ensuite on élargit le cercle
mais le but c'est bien ça.» (Cadre territorial)
« On a une grosse force de travail déployée assez vite puisqu'il y a au total, je dirais
il y a une quarantaine de personnes qui travaillent aujourd'hui autour du label
diversité, alors pas à temps plein toutes, bien entendu, mais qui à un moment donné,
travaillent sur le sujet, que ce soit au sein d'un groupe de travail, donc là de manière un
peu périodique ou bien de manière plus pérenne, là ils sont peut-être un petit peu
moins nombreux. L'équipe resserrée qui travaille au quotidien sur la candidature, ça
doit concerner un peu moins de 10 personnes. Mais au total une quarantaine sont
concernés par le sujet. » (Cadre territorial)
L’échéance fixée par le maire pour le dépôt d’une candidature et la perspective de
l’audit mettent l’appareil administratif en tension. Elles font remonter la lutte contre les
discriminations dans la hiérarchie des sujets prioritaires, garantissant le maintien de ce
caractère prioritaire jusqu’à l’obtention du label. Les contraintes du label diversité
constituent donc des ressources importantes pour des porteurs internes de la lutte
contre les discriminations qui en sont habituellement démunis. La préparation de la
candidature leur fournit une opportunité inédite pour sensibiliser les services aux
discriminations, les interpeller sur leurs pratiques et les mobiliser autour des enjeux
d’égalité de traitement. Elle créé de nouvelles obligations auxquelles l’organisation ne
peut déroger, le cahier des charges imposant non seulement la formalisation de
nombreuses procédures, mais aussi la mise en place de dispositifs comme une cellule
d’écoute.
« Une démarche intégrée et transversale de lutte contre les discriminations, en fait on
passe son temps, d’expérience, c’est à motiver les gens et à essayer de gagner leur
adhésion au projet et faire que ça ne s’essouffle pas une fois qu’on a fini une première
formation, une première action, relancer le truc ; et puis bon, on est toujours pris par
les aléas : « ah ben non, il y a les rythmes scolaires, on est overbooké, ah ben non il y a
… ». Et du coup, avoir un label rythmé par des audits, un cahier des charges à
respecter, c’est vraiment quand même un outil pour asseoir ce genre de
démarche sinon on n’est tout le temps en train de ramer et de relancer, même si
c’est porté politiquement : le maire peut avoir dit un truc très clair et il y a un
administratif va bloquer, parce que le maire dit un truc très clair mais il donne 15
autres priorités en même temps (…) Ce qui est assez rébarbatif pour moi c’est de faire
tout le dossier, de mettre en valeur plein de choses dans un rapport etc., la traçabilité
et tout, ça va être enquiquinant mais si derrière ça permet que la démarche s’essouffle
moins et puis être de plus long terme, et aussi moins qu’on fasse ce qui est facile mais
ah non on est obligé de mettre en place une cellule de traitement des
réclamations sinon on n’a pas le label, on est obligé enfin voilà, il y a des choses
comme ça…comme ça, ça nous force un peu. » (Responsable lutte contre les
discriminations)
« On a revu Thierry Geoffroy [chargé de mission label diversité à l’AFNOR] un mois ou
un mois et demi plus tard. Il a attiré notre attention sur certains aspects du label qui
était particulièrement importants. Par exemple la cellule d'écoute. C'était une
conversation un peu pratique disant "voilà, les auditeurs sont particulièrement
vigilants sur certains aspects du label" et il nous disait par exemple "si vous sentez
que vous n'êtes pas prêts sur la cellule d'écoute, ça n'est même pas la peine de
déposer votre candidature, ça ne passera pas, on ne se contentera pas d'un plan
d'action". Il nous disait aussi "attention, les fournisseurs, c'est un concept... il ne faut
pas qu'il y ait une trop grande responsabilité qui pèse sur vos épaules sur ce sujet, on se
borne à vérifier que vous avez une communication envers vos prestataires, notamment
86
prestataires de ressources humaines », ou sur indicateurs, sur la question des
indicateurs, il nous a dit qu'il ne voulait pas qu'on fasse des usines à gaz » (Responsable
Le pré-audit, mené par le cabinet de conseil missionné pour accompagner la
collectivité dans sa candidature ou réalisé en régie par les spécialistes internes de la
lutte contre les discriminations, permet un premier passage en revue de l’organisation
au crible du cahier des charges du label : la traçabilité des procédures de recrutement
est-elle garantie ? Les autres procédures de gestion du personnel (promotions, entrées
en formation, etc.) sont-elles formalisées de telle façon qu’elles limitent les risques
d’inégalités de traitement ? La cellule d’écoute est-elle opérationnelle ? Les personnels
sont-ils informés de son existence et de ses modes de saisine ? etc. Le pré-audit permet
aussi d’interpeller les services et de faire avancer les réflexions sur des aspects de la
lutte contre les discriminations qui vont au-delà des seules exigences formelles du
cahier des charges du label diversité. Les chargés de mission lutte contre les
discriminations peuvent alors faire un usage stratégique dudit label et des contraintes
du processus de labellisation, pour faire avancer l’approche transversale et intégrée
qu’ils promeuvent.
« Par exemple, un des chevaux de bataille que l’on a, c’est d’inclure dans le programme
local de l’habitat un axe de lutte contre les discriminations. Aujourd’hui, ce n’est pas
fait mais on veut montrer que l’on a déjà fait un travail avec le Défenseur des droits,
montrer qu’il y a des interrogations sur le fonctionnement des commissions
d’attribution de logements, tout ça… alors ça n’a pas de rapport nécessairement
avec les auditeurs de l’AFNOR qui ne sont peut-être pas compétents sur tous les
domaines et puis il y a un peu de tout dans les auditeurs de l’AFNOR (…) Ce que le
label a apporté, c’est l’accélération. Il a apporté une accélération sur des points
qui auraient pris peut-être 5 ou 10 ans de plus pour se mettre en œuvre. Là, ça a
été… il y a quelque chose qui est engagé, qui se décline et voilà, c’est vraiment ce
point de… ce point de butée, que l’on avait je pense, ces difficultés à vendre cette
question d’égalité de traitement et non-discrimination dans nos organisations. On a pu
le dépasser. » (Responsable lutte contre les discriminations)
La mobilisation de la collectivité culmine avec l’audit, vécu comme une épreuve au
cours de laquelle tous les services entrant dans le périmètre de la labellisation, tous les
élus concernés et toutes les instances en charge de lutte contre les discriminations,
d’égalité femmes/hommes ou de handicap se mettent sous le regard des auditeurs. À
Nantes, l’audit de labellisation a duré une semaine entière et les deux auditeurs ont
rencontré, individuellement ou collectivement, 114 personnes. En fin de semaine, les
résultats de l’audit ont été présentés dans la grande salle de la mairie, en présence de
l’ensemble des personnes rencontrées. Venant après trois mois de forte mobilisation et
une semaine d’épreuve, la restitution de ce « regard extérieur » a permis à tous les
présents de mesurer la valeur du travail qu’ils avaient mené : l’épreuve a été passée avec
succès.
« Toutes les sphères de la ville ont été impliquées. Les auditeurs ont vu qu’on avait déjà
tous les instruments, même le conseil consultatif qui réunissait les élus, les syndicats et
l’administration. C’était ça l’intérêt de l’audit : mesurer le chemin parcouru. » (Elu)
« Que quelqu’un de l’externe dise “ce n’est pas anodin ce que vous faites, ce que vous
faites c’est plutôt bien”… Il y a des choses qu’on doit encore travailler mais
l’engagement il est réel, il est perçu (…) Nous, vis-à-vis de nous-mêmes, on se dit
qu’on n’est pas mauvais, mais quand c’est quelqu’un d’extérieur sur la base d’un
cahier des charges, sur le sujet, c’est autre chose » (Cadre territorial)
87
« Si on n’avait pas cet audit sur site par des auditeurs extérieurs, externes, qui
viennent vraiment, voilà, sur sites, interroger les gens au hasard, l’incitation
serait beaucoup moins forte et l’intérêt du label aussi beaucoup, enfin moindre.
Parce que d’un autre côté on a des démarches par exemple on est aussi engagé dans la
démarche dit accueillante avec la Mission handicap. Ce n’est pas du tout le même
procédé, c’est de l’auto-diagnostic. On a un questionnaire et puis on dit on est plus ou
moins bon sur tel ou tel critère. C’est intéressant mais en soi c’est quand même
beaucoup moins incitatif… » (Cadre territorial)
La valeur accordée au jugement des auditeurs de l’AFNOR mérite d’autant
plus d’être soulignée que leurs connaissances et leurs compétences en matière de
lutte contre les discriminations sont souvent limitées et qu’ils ne sont pas
toujours familiers de la fonction publique. La plus-value et de leurs
préconisations (présentées comme des « pistes d’améliorations ») apparaît de ce
fait limitée. Mais leur mission ne relève pas du conseil : il s’agit bien d’un audit,
entendu comme un contrôle externe des contrôles internes (Power,2005). Cet
audit ne doit cependant pas être réduit à une démarche technique de vérification
de l’effectivité des dispositifs d’auto-contrôle ; il s’agit aussi voire surtout d’une
épreuve mobilisatrice.
« Il y avait deux auditeurs… alors je n’ai pas forcément trouvé les auditeurs toujours
bien (…). Ils ne sont pas que sur le label diversité, ils sont sur des tas d’autres sujets, des
audits de simplification sur la sécurité, donc des fois ils mélangent un peu les
cahiers des charges : ‟il n’y a pas d’extincteur ?”, bon… » (Responsable lutte contre
« Ils nous ont dit ce qui n’allait pas dans certains services et ils ont fait des
préconisations. Par exemple, ils ont pointé le fait qu’on n’avait pas évalué nos actions
de communication vis-à-vis des agents, qu’on n’avait pas assez formalisé notre plan de
communication. Ils avaient raison. On a donc décidé de donner un nom à notre
dispositif d’écoute, pour qu’il soit mieux identifié. Pareil, ils nous ont fait quelques
remarques sur les vêtements de travail ou sur l’aménagement des vestiaires dans
certains services. Pour la restitution il y avait beaucoup de monde et tout le
monde était très attentif sur les résultats de l’audit. Là aujourd’hui, on en parle
de façon détendue, mais il y avait vraiment de la tension » (Élu)
L’usage des contraintes du label comme ressource mobilisatrice ne prend pas fin
avec l’audit. Dans les jours qui suivent, l’AFNOR transmet le rapport établi par les
auditeurs, dans lequel figure les « pistes d’amélioration » identifiées ces derniers. La
collectivité dispose alors d’un mois pour structurer une réponse, sous la forme d’un plan
d’actions correctrices. Tous les services concernés par ces pistes amélioration sont donc
sollicités pour construire ce plan, dont la formalisation rapide – sinon la mise en œuvre –
conditionne l’obtention du label.
Si l’audit est une épreuve, ouvrant la voie au passage de l’organisation candidate
devant la commission nationale du label diversité, l’obtention du titre ne marque pas la
fin de la démarche. Le label diversité s’apparente en effet à une course d’étapes, le
succès à l’une d’entre elle valant qualification pour la suivante. Tout comme de
nombreuses entreprises dont la candidature au label diversité ne porte dans un premier
temps que sur un périmètre restreint à certains de leurs établissements ou domaines
d’activité, les collectivités peuvent limiter le périmètre de leur première candidature
pour n’y intégrer qu’une partie de leurs directions et des établissements qui en
dépendent. Mais la validation de ce premier périmètre par l’AFNOR s’opère sous
condition d’extension ultérieure, pour couvrir l’ensemble de l’organisation comme le
88
précise le guide pour l’accompagnement des entreprises candidates : « Pour garantir un
cadre cohérent, ce périmètre devra intégrer l’ensemble des métiers et des niveaux
hiérarchique de l’entreprise ou de la branche d’activité concernée. Par la suite, l’AFNOR
Certification veillera à ce que le périmètre soit étendu aux activités principales de
l’entreprise et à l’ensemble des établissements (amélioration continue) »71. Dans le cas
nantais, les responsables de l’AFNOR ont donné leur accord en 2011 pour l’examen
d’une première candidature couvrant un périmètre de 15 directions en contrepartie
d’un engagement de la ville à ce que ce périmètre soit rapidement étendu à l’ensemble
de la collectivité. Après avoir obtenu le label en 2012, la ville a donc relancé en 2013 une
nouvelle démarche de labellisation couvrant l’ensemble de ses directions, suivie par la
communauté urbaine Nantes Métropole l’année suivante.
La décision initiale de candidater au label diversité vaut donc bien « engagement
dans la durée », suivant l’expression utilisée par les promoteurs et les porteurs dudit
label, qui insistent sur le fait que celui-ci inscrit les organisations labellisées dans « une
démarche d’amélioration continue ». Car l’obtention du label produit un effet cliquet :
alors même que les bénéfices d’image liés à l’obtention du label sont limités, sa
valorisation par les collectivités peinant à dépasser les sphères professionnelles du
management public, sa perte éventuelle est perçue comme un risque important sur ce
plan. L’engagement dans une labellisation diversité oriente donc les collectivités vers un
sentier de dépendance dont elles peuvent difficilement sortir, assurant ainsi l’inscription
durable sur l’agenda organisationnel des enjeux de non-discrimination.
« La démarche de labellisation, c’est pour cela que j’ai suggéré la même chose sur le
label égalité, la démarche de labellisation tire, oblige à approfondir les choses, à tirer
vers le haut parce que c’est un exercice quand même difficile, c’est exigeant et comme
je dis aussi, c’est un peu piégeant parce qu’en fait le premier audit n’est pas très
difficile à obtenir, simplement il crée beaucoup plus d’obligations, là on va avoir
le deuxième audit de re-labellisation puis l’audit de généralisation pour la ville à
l’automne prochain, bon, on est obligé de bosser quoi. Donc, on s’est piégé nousmêmes. » (Cadre territorial)
« Ce qui est intéressant c'est que rien n'est jamais acquis. On doit démontrer, reprouver régulièrement. Ça permet de garder l'organisation en tension. Si vous
connaissez les administrations, le principal danger et la principale force c'est la
routine. La routine c'est bien parce que ça évite de faire des erreurs. Mais la routine
c'est terrible parce qu’au bout d'un certain temps on fait des choses sans savoir
pourquoi on les faits. Et on perd le sens. Quand c'est une entreprise elle se pète la
figure. Quand c'est une organisation publique, elle finit par ignorer le public. Donc c'est
bien qu'on soit toujours soumis à ça. » (Cadre territorial)
Cette image du piège dans lequel les collectivités labellisées ont choisi de tomber
illustre parfaitement l’usage qui est fait du label diversité par des entrepreneurs de
réforme administrative (qui peuvent être en charge des ressources humaines ou de la
lutte contre les discriminations) : les contraintes de la labellisation sont saisies comme
des ressources managériales, utilisées pour inscrire l’organisation dans « une démarche
d’amélioration continue ». Si l’impact de cette démarche sur les inégalités de traitement
demeure très incertain, les outils d’évaluation disponibles ne permettant pas de le
mesurer, ses porteurs en soulignent un autre effet non négligeable (sur le plan
Djabi A. (2011) Le label diversité. Un levier pour la prévention et la lutte contre les discriminations.
Obtenir et maintenir sa labellisation, AFMD-FACE
71
89
managérial) : l’obtention du label diversité est une source de fierté pour les agents, qui
contribue à leur motivation et à la performance globale de l’organisation 72.
« Première chose : le fait que pour obtenir le label il faut donc une décision, enfin je
pense que c’est une condition sine qua non quand même, il faut une décision politique,
qu’il y ait un engagement politique, de toute façon, la commission le vérifie. Cela donne
une légitimité à la démarche plus grande encore. Déjà, cela facilite en interne notre
travail. Ensuite, le fait d’avoir le label contribue aussi à la facilitation de la suite, ça
légitime encore plus. Non seulement il y a une commande politique, il y a un
portage politique mais en plus, je dirais, il y a une reconnaissance externe et
puis, bon, le conseil consultatif, les gens qu’on a embarqués dans la démarche, ils
sont fiers aussi finalement d’avoir bossé. Voilà ça contribue… vous savez, j’avais
réalisé, bon on ne l’a pas refait dans ce mandat-ci, mais j’avais réalisé plusieurs
enquêtes internes, alors c’était limité aux cadres et aux cadres de proximité sur… mais
bon le premier facteur de motivation et de cohésion, c’est la fierté de travailler
pour Nantes. Cela contribue à cette fierté-là, quoi. » (Cadre territorial)
Ce que la labellisation fait à l’organisation
Considérons pour finir les effets du label diversité sur les relations entre acteurs
des collectivités, dont certains ressortent gagnants et d’autres perdants. Les élus et les
chargés de mission en charge de la lutte contre les discriminations sont, on l’a rappelé
dans la deuxième partie du présent rapport, souvent marginaux et isolés au sein des
collectivités. Leur marginalité, qui réduit leur capacité à diffuser leurs préoccupations
dans l’appareil administratif, est renforcée par la fragmentation concurrentielle des
politiques d’égalité, structurées autour de délégations et de missions mono-thématiques
(droits des femmes, intégration, handicap, LGBT…). Confrontés au désintérêt voire aux
réticences des DRH et des syndicats, ils tendent à déployer leur activité vers l’extérieur,
laissant – à regret - en jachère la prévention des discriminations produites dans et par
l’institution.
La démarche de labellisation diversité fait-elle sortir la lutte contre les
discriminations de sa marginalité ? Permet-elle de dépasser cette fragmentation
concurrentielle ? Autrement dit, la labellisation conduit-il à la construction d’une
politique globale de lutte contre les discriminations, en intégrant les différents critères
de discriminations (femmes/hommes, ethno-racial, handicap), et en articulant un volet
interne de promotion de l’égalité dans les services et un volet externe dirigé vers le
territoire ? L’observation des deux villes labellisées ne permet pas d’apporter une
réponse univoque à ces questions, tant leur situation diffère.
À Lyon, la démarche de labellisation est venue renforcer la capacité intégratrice
d’une mission égalité porteuse d’une politique « globale, intégrée et transversale », qui
« concerne tous les champs de compétence de la collectivité en ses qualités d’employeur,
d’acheteur, de vecteur de politiques publiques et de service public »73. L’obtention du
label a apporté un surcroit de légitimité à cette mission et à son responsable, qui
apparaissent plus qu’ailleurs en mesure d’articuler les volets interne et externe d’une
politique globale de lutte contre les discriminations.
La situation observée à Nantes est assez différente. Dans la capitale ligérienne,
l’engagement d’une démarche de labellisation, sous la houlette de la direction des
72
Sur les liens entre fierté des agents et performance dans les services publics, cf. Bouckaert, 2001.
73
http://www.polville.lyon.fr/polville/sections/fr/les_thematiques/la_mission_egalite
90
ressources humaines, a fait sortir la lutte contre les discriminations de la marginalité à
l’intérieur de l’appareil administratif, sans pour autant mettre fin à la fragmentation
concurrentielle antérieure. Jusqu’à ce que le maire annonce sa décision de candidater au
label diversité, la lutte contre les discriminations s’était heurtée à des réticences au sein
de la DRH et de la part de certains élus. La nomination en 2006 d’une chargée de mission
lutte contre les discriminations directement rattachée au directeur général en charge du
personnel et de l’organisation (qui chapeaute la DRH) a certes permis de faire avancer la
politique de diversité/mixité au travail, mais il a fallu attendre le lancement de la
démarche de labellisation pour que la direction des ressources humaines s’en saisisse
directement, en recrutant une nouvelle chargée de mission pour porter la candidature
au label diversité. La mobilisation de cette direction s’est donc opérée tardivement, mais
elle a été gagnante. La démarche de labellisation a non seulement facilité le déploiement
de projets managériaux internes à cette direction, mais aussi voire surtout permis à la
DRH d’étendre son emprise sur la gestion des ressources humaines face à d’autres
directions et services qui disposaient d’une certaine autonomie en la matière. Le
déploiement de procédures formalisées, la définition et la diffusion de « bonnes
pratiques », la mise en place d’instruments de suivi ont fourni à la DRH de nouvelles
capacités d’orientation et de contrôle de la gestion des ressources humaines. En
s’emparant du label diversité, la DRH a ainsi pu se repositionner vis-à-vis des autres
segments de la technostructure, affirmer son rôle de porteur de politique publique en
matière de ressources humaines (et non seulement de gestionnaire du personnel), et
renforcer ses capacité d’intégration et de pilotage transversal de l’administration74.
« En fait la question c’était de savoir si la politique RH est à la remorque des
autres politiques publiques et se fait imposer un certain nombre de choses par
ces politiques publiques ou est-ce qu’elle est elle-même, je dirais, responsable.
Par exemple, jusqu’à 2008, la question du handicap était portée uniquement par l’élue
en charge de la politique handicap, donc ça elle le vivait mal d’ailleurs puisque l’élu au
personnel ne s’était pas emparé de la question du handicap et donc la valorisation des
résultats, l’impulsion des actions était portée par la mission handicap (…) Donc la
question, c’est bien effectivement : est-ce que la politique RH se fait imposer et
saucissonner… alors du coup dans les axes stratégiques de notre politique, qui est
écrite et déclinées en plan d’actions, un de nos quatre ou cinq axes stratégiques,
c’est de mettre en œuvre en interne les valeurs portées par la collectivité. Bon,
aujourd’hui j’écrirais peut-être : être exemplaire, être employeur exemplaire
aussi donc être en cohérence avec ce que l’on prône pour le territoire » (Cadre
territorial)
Cet usage du label diversité comme levier d’affirmation d’une politique de ressources
humaines et d’extension de l’emprise organisationnelle de la DRH s’observe plus
nettement encore à l’échelle de Nantes Métropole, institution jeune et en croissance
rapide, organisée autour de directions techniques puissantes face auxquelles la DRH
pèse peu. L’extension du label à l’échelle intercommunale, qui s’appuie sur les acquis de
l’expérience de labellisation de la ville, permet à la DRH de cette jeune institution de
reprendre en main une gestion des ressources humaines qui avait été en grande partie
déconcentrée dans ces directions.
« En 2008 les situations de la fonction RH ville et de la fonction RH de la métropole
étaient vraiment pas dans la même situation, ni en termes d’organisation et de place
Sur les enjeux du pilotage transversal des administrations et les luttes entre segments administratifs
pour imposer leur rôle intégrateur, cf. Bezes, 2009.
74
91
dans l’institution, ni en termes de savoir-faire, de démarches. On avait à la ville une
politique RH avancée, une démarche mixité diversité, une politique RH affirmée,
évaluée. Nantes métropole, c’était encore à l’époque… Je dis souvent que la fonction
historique, c’est de recruter, de former, de payer, c’était ça à Nantes métropole. Et
encore pour le recrutement, c’était plutôt de mettre en œuvre les décisions que les
directions prenaient en matière de recrutement » (Cadre territorial)
« À Nantes métropole, il n’y avait aucun processus RH écrit, pas de processus de
recrutement formalisé. La ville de Nantes est une structure très ancienne où il y avait
des règles de gestion bien cadrées, des processus écrits etc. Nantes métropole s’est
construite en opposition avec tout ce qu’a pu faire la ville de Nantes, d’abord parce que
c’était à l’origine des pionniers qui voulaient construire l’intercommunalité, qui
n’étaient pas nombreux, c’étaient des cadres qui travaillaient tard (…) Sur les règles de
gestion du temps, à la ville les cadres étaient tous au badgage, ils pointaient, ils
comptaient leur temps à la minute près. Je caricature mais à peine. À Nantes
métropole, ils étaient tous au forfait, le temps qu’on y passe, cela ne compte pas, le but
c’est qu’on construise l’intercommunalité. Bon, tout ça a grossi et on s’est dit qu’il
faudrait peut-être une DRH là-dedans. L’idée c’était qu’on va mettre une DRH mais on
ne veut pas qu’elle nous casse les pieds avec des règles de gestion (…) Le label permet
de formaliser les choses.. S’il n’y avait pas eu le label, on n’aurait toujours pas
obtenu que les directions acceptent que les procédures RH soient formalisées
dans des documents écrits » (Cadre territorial)
Les DRH apparaissent donc bien comme les grandes gagnantes des démarches de
labellisation diversité. Dans les services de la ville, la réussite de la candidature au label
est venue consacrer une conversion tardive de la DRH à la lutte contre les
discriminations, qui s’est opérée au détriment des porteurs historiques de ce problème
public au sein de l’appareil municipal. Ceux-ci, qui avaient œuvré dans la seconde partie
de la décennie 2000 pour faire reconnaître l’enjeu des discriminations dans l’institution
et pour mettre en place des instruments de prévention et de lutte contre ces
discriminations, n’ont pas tiré les bénéfices d’un label dont l’obtention repose pourtant
en grande partie sur leurs initiatives antérieures. Au contraire, ils ont pâti de
l’appropriation de ce label par la DRH et, au sein de celle-ci, par la chargée de mission
recrutée pour le porter. Progressivement, ces acteurs constituant le « canal historique »
de la lutte contre les discriminations ont été mis à l’écart d’une démarche de
labellisation autour de laquelle la lutte contre les discriminations s’est recomposée. Il
ont été cantonnés pour l’un au volet externe des politiques d’intégration et de lutte
contre les discriminations (animation du conseil nantais pour la citoyenneté des
étrangers, développement d’actions sur la mémoire de l’immigration, soutien aux
associations luttant contre le racisme et les discriminations), pour l’autre dans
l’animation de la cellule d’écoute interne. Si la labellisation diversité a donc permis de
faire avancer une politique interne de mixité/diversité qui se heurtait à des freins au
sein de la DRH, elle n’a pas abouti à la construction d’une politique intégrée en la
matière, articulant ses volets interne et externe.
Parmi les acteurs qui tirent les bénéfices du succès de la démarche de labellisation,
on aurait pu s’attendre à trouver l’élu qui a porté la candidature nantaise au label
diversité. Le parcours de son homologue qui avait eu la charge de la candidature de
Nantes au titre de Capitale Verte de l’Europe, Ronan Dantec, pouvait en effet laisser
penser que la conquête d’une distinction rare devient une importante ressource
politique. Cet adjoint écologiste a en effet rapidement tiré les bénéfices du titre
européen décroché à la fin de l’année 2010, en étant élu sénateur l’année avec le soutien
de Jean-Marc Ayrault et de la fédération socialiste de Loire Atlantique. Il en a été
92
autrement pour le conseiller municipal délégué à la mixité et à la diversité dans l'emploi
qui s’était investi dans le projet de labellisation diversité. S’il figurait bien sur la liste de
Johanna Rolland au 1er tour de l’élection municipale de 2014, il a fait les frais de la
fusion de cette liste avec celle des Verts entre les deux tours, et ne figure plus dans le
nouveau conseil municipal. Il en va de même des autres élus en charge des différents
volets de la politique d’égalité et de l’adjoint (et vice-président de l’agglomération) au
personnel, dont les mandats n’ont pas été renouvelés.
Notons pour finir que les syndicats ne tirent pas non plus de bénéfice de la
labellisation. Au contraire, s’ils peuvent difficilement être considérés comme
« perdants », tant ils s’étaient peu investis sur la question des discriminations (à
l’exception de certains cadres de la CFDT), la labellisation a pu affaiblir leur position de
représentation des agents, en apportant une reconnaissance et une légitimité nouvelle à
une instance – le Conseil consultatif interne de la diversité et de la mixité au travail – qui
participe d’une forme de démonopolisation du dialogue social. La création de ce conseil
consultatif75 en 2007 visait justement à instaurer un espace d’expression d’un sentiment
de discrimination qui n’était pas relayé par les syndicats. La question des
discriminations, jugée subalterne par la plupart des représentants syndicaux n’étant pas
traitée dans les cadres institués du dialogue social, elle a émergé en dehors de ceux-ci à
l’occasion d’un conflit social dans la direction des sports. Ce conflit déjà évoqué a
marqué le point de départ des démarches de diversité-mixité au travail, dont la création
du conseil consultatif a été une des premières réalisations. L’existence de ce conseil a été
mis en avant dans le dossier de candidature au label diversité et ses membres ont été
associés à la démarche de labellisation diversité, dont l’aboutissement a été reçu comme
une forme de reconnaissance du travail qu’ils avaient mené, et de légitimation des
questions qu’ils avaient portées.
« Le sujet des discriminations ethno-raciales n'est pas traité par les syndicats.
Dans leur approche politique traditionnelle, il y a des travailleurs. Il n'y a pas de
problèmes spécifiques aux travailleurs euh femmes, aux travailleurs d'origine
maghrébine… Trop souvent, il y a une réponse de cet ordre-là. Ce type de réponse est
mal compris. Ce qui s’est joué dans le Conseil consultatif, c’est l’expression d’une
parole de colère de ces agents. (…) Il a fallu du temps pour faire admettre que
participer au conseil, ce n'était pas extérieur aux activités globales et générales de
l'agent quel qu'il soit. Les regards de mes différents encadrants là dessus n’étaient ni
amusés ni condescendants, mais bon… C’est un peu béta qu'on considère en France
certains engagements comme du caritatif à l'anglo-saxonne. Le regard sur le comité
consultatif a changé quand il y a eu la démarche label. Un label, c'est comme une
certification qualité. C'est comme un audit. Vous voyez. C'est vachement sérieux »
Ce constat se retrouve dans d’autres collectivités qui amorcent la préparation d’une
candidature au label diversité, où la démarche de labellisation est saisie comme un
levier de renouvellement ou d’enrichissement du dialogue social. La création d’instances
de concertation ad hoc permet en effet de faire émerger des questions qui mobilisent
peu les syndicats et qui peinent de ce fait à être mises à l’ordre du jour du dialogue
social.
Conseil dans lequel les syndicats ont été invités à siéger, ce qu’ont refusé les représentants locaux de
Force Ouvrière, dénonçant une démarche contraire à l’esprit républicain et favorisant le
communautarisme. Ce refus n’est guère surprenant au regard de l’histoire très particulière de la
fédération de Loire Atlantique de ce syndicat, qui ne saurait être résumée en quelques lignes…
75
93
« D'une certaine façon, le label diversité c'est une façon aussi pour l'administration de
gagner un peu des parts de marché, sur l'activité des syndicats puisque en créant
cette cellule égalité au travail, on crée une structure qui est susceptible de
concurrencer le syndicat dans son métier de représenter les intérêts des
personnels qui s'estimeraient par exemple victimes de discrimination. C'est une
façon aussi d'empiéter un peu sur le champ traditionnel d'intervention des syndicats et
je crois qu'ils n'ont pas encore compris ça et je dis que c'est assez heureux parce qu'on
a besoin d'eux, évidemment » (Cadre territorial)
94
CONCLUSION
Contrairement à ce qu’on aurait pu attendre, au vu de l’usage de nombreux labels
et distinctions par les collectivités et à entendre les critiques formulées par de
nombreux acteurs de la lutte contre les discriminations, qui voient dans le label un
dispositif purement cosmétique, l’enquête a montré que le label diversité était un
dispositif coûteux, qui nécessite la mobilisation de ressources substantielles, mais dont
les collectivités ne semblent pas tirer profit en termes marketing.
Peu visible à l’extérieur voire en interne par les agents, ce label n’est pourtant pas
sans effets. Il fait remonter la lutte contre les discriminations dans la hiérarchie des
priorités de l’organisation, au gré des audits récurrents. En articulant plus fortement la
lutte contre les discriminations et les démarches de modernisation administrative, il
tend à techniciser ce domaine en même temps qu’il en fait un enjeu d’organisation et de
fonctionnement interne. De façon corollaire, il peut conduire à la marginalisation de ses
porteurs historiques qui défendaient une vision plus politique de la lutte contre les
discriminations, et se trouvaient souvent cantonnés dans des interventions en direction
du territoire, sans prise ni droit de regard sur le fonctionnement de l’institution. Enfin,
en reprenant à son compte les cadres du droit anti-discriminatoire, le label diversité
conduit d’une part à inscrire le volet ethno-racial de cette politique dans une approche
plus large de lutte contre toutes les discriminations ; d’autre part, à renforcer le principe
d’égalité de traitement et donc l’aveuglement à la différence en ce qui concerne les
minorité ethno-raciales, alors que d’autres groupes potentiellement discriminées
peuvent faire l’objet de mesures d’action positive.
Imputer au label la dilution de la question ethno-raciale dans une politique de la
diversité parait cependant très excessif : tout d’abord cette question a toujours peiné à
sortir de sa marginalité, face aux résistances et aux dénis de nombreux acteurs, et à
s’autonomiser de la politique de la ville et des politiques d’intégration. Ensuite, le label
ne fait que reproduire la logique du droit antidiscriminatoire et des politiques publiques
d’égalité dont l’instrumentation varie en fonction des publics cibles (politique d’action
positive à destination des femmes et des handicapés). Enfin, le label diversité permet
une mobilisation inédite des organisations autour de l’égalité de traitement ; même si la
dimension ethno-raciale n’est pas centrale, cette démarginalisation peut constituer un
point d’appui pour des développement ultérieurs.
L’enquête sur le label dans les collectivités donne incontestablement à voir
l’effectivité de cet instrument : pour être labellisées, ces collectivités doivent dégager des
moyens humains, mettre en place des instances ad hoc, développer des formations,
réviser leurs procédures RH… Les effets et l’impact du label au regard de l’objectif de
prévention des pratiques discriminatoires dans les collectivités demeurent en revanche
incertains. Les mesurer précisément supposerait d’autres enquêtes traitant à la fois de la
réception et de l’appropriation par les agents des dispositifs institués avec le label
(cellule d’écoute, formations, guides de recrutement, etc.), et analysant l’évolution de la
présence, des positions et des parcours des différents groupes potentiellement
discriminés dans l’appareil des collectivités.
Enfin, il convient de souligner le caractère nécessairement exploratoire d’une
enquête sur un label qui n’a été, à ce jour, délivré qu’à deux collectivités. Les formes
d’appropriation dudit label dans ces deux collectivités apparaissent fort différentes. Sur
la base d’un échantillon aussi réduit, il n’est pas possible de déterminer avec assurance
ce qui est imputable au label et ce qui relève d’autres paramètres.
95
BIBLIOGRAPHIE
AVANZA M., 2010, « Qui représentent les élus de la « diversité »? Croyances
partisanes et points de vue de « divers » », Revue française de science politique, 60(4).
BARAUD-SERFATY I., 2011, « La nouvelle privatisation des villes », Esprit, 3-4
BARON G., MATYJASIK N. (dir), 2012, L'évaluation des politiques publiques : défi
d'une société en tension, Paris : L'Harmattan
BATAILLE P., 1997, Le racisme au travail, Paris : La Découverte.
BAUDOT P-Y., BORELLE C., REVILLARD A. (2013), « Politiques du handicap »,
Introduction, Terrains et Travaux, 23(2).
BÉAL V., 2011, Les politiques du développement durable. Gouverner l’environnement
dans les villes françaises et britanniques (1970-2010), Thèse de Science politique, SaintÉtienne, Université Jean Monnet.
BÉAL V., PINSON G., 2009, « Du petit chose au « 5th best mayor in the world ». Un
maire urbain entre stratégies de légitimation et recherche de ressources pour l’action »,
Pôle Sud, 30(1).
BEBEAR, Claude (2004), Des entreprises aux couleurs de la France. Minorités visibles
: relever le défi de l'accès à l'emploi et de l'intégration dans l'entreprise, Paris : Institut
Montaigne.
BEHAR D., « Paris, Lyon, Marseille : la gouvernance métropolitaine entre
standardisation et différenciation », Métropolitiques, 22 septembre 2014.
BEHAR D., P. ESTEBE, 1996, « Le chef de projet et le sous-préfet à la Ville : entre
norme et projet », Espace et société, 84-85.
BENCHENDICK F., DESAGE F., GRALEPOIS M., GUERANGER D., 2011, « Solidarité
intercommunale. Partager richesse et pauvreté ? », Rapport pour le Plan Urbanisme
Construction Architecture.
BERENI L., 2009, « 'Faire de la diversité une richesse pour l'entreprise': la
transformation d'une contrainte juridique en catégorie managériale », Raisons politiques,
35.
BERENI L., 2015a, « “Beyond the law” vs. "nothing to do with the law". How
diversity managers relate to antidiscrimination regulations in France and in the US »,
3ème conférence « Equal is not Enough », Anvers, 6 février 2015.
BERENI L., 2015b, La bataille de la parité. Mobilisations pour la féminisation du
pouvoir, Paris : Économica.
BERGERON H., CASTEL P., DUBUISSON-QUELLIER S., 2014, « Gouverner par les
labels. Une comparaison des politiques de l’obésité et de la consommation durable »,
Gouvernement et action publique, 3(3).
BERGERON H., CASTEL P., NOUGUEZ E. (2011), « Un entrepreneur privé de
politique publique. La lutte contre l'obésité, entre santé publique et intérêt privé »,
Revue française de science politique, 61(2).
96
BEZES P., 2005, « Le renouveau du contrôle des bureaucraties. L'impact du New
Public Management », Informations sociales, 126
BEZES P., 2008, « Le tournant néo-managérial de l’administration française », in
BORRAZ O., GUIRAUDON V. (dir.), Politiques publiques. La France dans la gouvernance
européenne, Paris : Presses de Sciences Po.
BEZES P., 2009, Réinventer l’État. Les réformes de l’administration française (19622008), Paris : PUF.
BILAND E., 2010, « Les usages du statut par les employeurs publics locaux :
embaucher et gérer les carrières à la ville des années 1970 aux années 2000 », in
CARTIER M., RETIERE J.-N., SIBLOT Y. (dir.), Les salariés à statut. Genèses et cultures,
Rennes : PUR.
BILAND E., 2012a, La fonction publique territoriale, Paris : La Découverte.
BILAND E., 2012b, « Les transformations générationnelles de la politisation dans
les collectivités territoriales », Politix, 96(4).
BORRAZ O., JOHN P., 2004, « The Transformation of Urban Political Leadership in
Western Europe », International Journal of Urban and Regional Research, 28(1).
BOUCKAERT G., 2001, « Pride and Performance in Public Service: Some Patterns of
Analysis », International Review of Administrative Sciences, 67(1).
BOURDIEU P. (1982) « Les rites comme actes d'institution », Actes de la recherche en
sciences sociales, 43.
BRIQUET J-L., SAWICKI F. (dir.), 1998, Le clientélisme politique dans les sociétés
contemporaines, Paris : PUF
CALVÈS G., 2007, « Répression des discriminations: l'adieu aux armes », in
Frontières du droit, critique des droits. Billets d’humeur en l’honneur de Danièle Lochak,
Paris : LGDJ.
CALVÈS G., 2008, « Sanctionner ou réguler. L'hésitation des politiques de lutte
contre les discriminations », Informations sociales, 148.
CARTIER M., LE SAOUT R., 2010, « Les conditions d'entrée dans la fonction
publique territoriale. Enquête auprès d'agents de maîtrise du nettoiement à Nantes
Métropole » in CARTIER M., RETIERE J.-N., SIBLOT Y. (dir.), Les salariés à statut. Genèses
et cultures, Rennes : PUR.
CHAPPE V-A., 2010, La Genèse de la HALDE : un consensus a minima, Sarrebruck :
Editions universitaires européennes.
CHAPPE V-A., 2011, « Le cadrage juridique, une ressource politique ? La création
de la HALDE comme solution au problème de l’effectivité des normes antidiscrimination (1998-2005). », Politix, 94.
CHAPPE V-A., 2013, L'égalité en procès : sociologie politique du recours au droit
contre les discriminations au travail, Thèse de doctorat en sociologie, ENS Cachan.
CORDIER M., MEUNIER J-M., 2009, « L’émergence du pouvoir d’agglomération dans
le champ de l’habitat », in BOURDIN A., PROST R. (dir.), Projets et stratégies urbaines,
regards comparatifs, Marseille : Parenthèses.
97
DELPEUCH T., 2009, « Comprendre la circulation internationale des solutions
d’action publique : panorama des policy transfer studies », Critique internationale, 43(2).
DEVISME L. (dir.), 2009, Nantes: petite et grande fabrique urbaine, Marseille :
Parenthèses.
DHUME F., 2007, « De la discrimination du marché au marché de la discrimination.
Les fausses évidences de la 'lutte contre les discriminations' », Mouvements, 49.
DJABI A., 2011, Le label diversité. Un levier pour la prévention et la lutte contre les
discriminations. Obtenir et maintenir sa labellisation, Paris :AFMD-FACE
DOYTCHEVA M., 2009, « Réinterprétations et usages sélectifs de la diversité dans
les politiques des entreprises », Raisons politiques, 35.
DOYTCHEVA M., 2010, « Le quartier comme catégorie de l'action publique :
l'exemple des politiques d'intégration et de lutte contre les discriminations » in MULLER
B. (dir), Action publique, action sociale. Les questionnements des politiques, des chercheurs
et des professionnels, Paris : L'Harmattan.
DREYFUS F., 2000, L’invention de bureaucratie. Servir l’État en France, en GrandeBretagne et aux États-Unis (18e-20e siècles), Paris : La Découverte.
DUBUS N., HELLE C. et MASSON-VINCENT M., 2010, « De la gouvernance à la
géogouvernance : de nouveaux outils pour une démocratie locale renouvelée », L'Espace
Politique, 10 (1).
EDELMAN L., 1992, « Legal Ambiguity and Symbolic Structures: Organizational
Mediation of Civil Rights Law », American Journal of Sociology, 97(6).
EDELMAN L., FULLER S., MARA-DRITA O. (2001), « Diversity rhetoric and the
managerialization of law », American Journal of Sociology, 106(6).
EPSTEIN R., 2013, « Les trophées de la gouvernance urbaine », Pouvoirs locaux, 37.
EPSTEIN R., KIRSZBAUM T., 2011, « Les politiques intercommunales entre
coopération, coordination et compétition : la mise en œuvre des principes de mixité et
de durabilité par les communautés d’agglomération délégataires de la gestion des aides
à la pierre », Rapport pour le Plan Urbanisme Construction Architecture.
EYMERI–DOUZANS J.-M., 2013, « Administrative Reforms: Is France within the
world movement? » in EYMERI–DOUZANS J.M., BOUCKAERT G. (dir.), La France et ses
administrations : un état des savoirs, Bruxelles :Bruylant.
EYMERI–DOUZANS J-M., 2003, « Frontière ou marches ? De la contribution de la
haute administration à la production du politique », in LAGROYE J (dir.), La politisation,
Paris : Belin.
FESTINGER L., SCHACHTER S., RIECKEN H.W., 1964, When prophecy fails : a social
and psychological study of a modern group that predicted the destruction of the world,
New York, Harper & Row.
GALIMBERTI D., LOBRY S., PINSON G., RIO N., 2014, « La metropole de Lyon.
Splendeurs et fragilites d’une machine intercommunale », Hérodote, 154.
GARNER H., RECOULES M., 2014, « Égalité, diversité, discrimination. Étude de 80
accords d’entreprise sur la diversité », Document d'études DARES, 182
98
HEALY A., 2007, Le gouvernement privé de l’action publique urbaine. Sociologie
politique de la “gouvernance métropolitaine” du Grand Lyon (fin du XXe siècle), Thèse de
doctorat de science politique, université Lumière Lyon-2
HOOD C., 1991, « A Public Management for All Seasons? », Public Administration,
69(1).
HUËT R., CANTRELLE M., 2006, « Gouvernance et acteurs privés : le cas de la lutte
contre les discriminations au travail », Développement durable & territoires, Mars.
HURE M., 2012, « Une action publique hybride ? Retour sur l’institutionnalisation
d’un partenariat public-privé : JC Decaux à Lyon (1965–2005) », Sociologie du Travail,
54(2).
IHL O., 2007, Le Mérite et la République : Essai sur la société des émules, Paris :
Gallimard.
KARPIK L., 2007, L’économie des singularités, Paris : Gallimard.
LE BART C., LEFEBVRE R. (dir), 2005, La proximité en politique. Usages, rhétoriques,
pratiques, Rennes : PUR.
LE GALES P., SCOTT A., 2008, « Une révolution bureaucratique britannique ?
Autonomie sans contrôle ou « freer markets, more rules » », Revue française de
sociologie, 49(2).
LE SAOUT R., 2005, « Intercommunalité et réorganisation des services urbains. La
collecte des déchets ménagers par la communauté urbaine de Nantes », Les annales de la
recherche urbaine, 99.
LE SAOUT R., 2008, « Intercommunalité et mutation des liens entre directeurs des
services municipaux et maires », Revue française d’administration publique, 128(4).
LE SAOUT R., OLIVE M., 2007, «L’intercommunalité et les directions de services
municipaux. Entre distance et engagement », Politiques et Management Public, 2.
LEFEUVRE M-P., 2012, « Quand les managers publics locaux inventent la
métropole procédurale », Espaces et sociétés, 148-149
MARRY C., BERENI L., JACQUEMART A., LE MANCQ F., POCHIC S., REVILLARD A., Le
plafond de verre dans les ministères : une analyse de la fabrication organisationnelle des
dirigeant-e-s, Rapport de recherche pour la Direction générale de l’administration et de
la fonction publique (DGAFP), 2013.
MATTINA C., 2004, « Mutations des ressources clientélaires et construction des
notabilités politiques à Marseille (1970-1990) », Politix, 67.
MATTINA C., 2007, « La transformation des politiques clientélaires de
redistribution. Nouvelle gestion urbaine et pratiques politiques à Marseille et à Naples »,
Politiques et management public, 25(1).
McCANN E., 2011, « Urban Policy Mobilities and Global Circuits of Knowledge:
Toward a Research Agenda », Annals of the Association of American Geographers, 101(1).
MERRIEN F.-X., 1999, « La Nouvelle Gestion publique : un concept mythique », Lien
social et Politiques, 41.
99
MEYER J., ROWAN B. (1991), « Institutionalized Organizations: Formal structure as
Myth and Ceremony », in POWELL W., DI MAGGIO P. (dir), The New Institutionalism in
Organizational Analysis, Chicago : Chicago University Press.
NICOLAS A., 2014 « Le projet urbain nantais : une mise à l’épreuve du modèle
Bilbao », Métropolitiques, 23 juin 2014.
NOËL O., 2010, Sociologie politique de et dans la lutte contre les discriminations : au
coeur de l'action publique en France (1991-2006), Éditions universitaires européennes.
OUVRARD P., RIO N., 2014, « Détours par le futur : usages de la prospective et
construction métropolitaine à Nantes et à Lyon », communication au Colloque
international « La métropole comme objet politique. Historicités, catégories d’analyse et
enjeux institutionnels de la métropolisation », 12-13 novembre, Sciences Po Lyon
PAYRE R. (dir.), 2013, Lyon, ville internationale : la métropole lyonnaise à l'assaut de
la scène internationale, 1914-2013, Lyon : Libel.
PAYRE R., SPAHIC M., 2012, « Le tout petit monde des politiques urbaines
européennes. Réseaux de villes et métiers urbains de l'Europe: le cas du CCRE et
d'Eurocities », Pôle Sud, 37(2).
PÉLISSE J., 2014, Le travail du droit. Trois enquêtes sur la légalité ordinaire, thèse
d'habilitation à diriger des recherches, Sciences Po.
PINSON G., 2009, Gouverner la ville par projet. Urbanisme et gouvernance des villes
européennes, Paris : Presses de Sciences Po.
POLLITT C., BOUCKAERT G., 2011, Public management reform : a comparative
analysis. New public management, governance and the neo-Weberian state, Oxford-New
York : Oxford University Press.
POWER M., 2005, La société de l’audit: l’obsession du contrôle, Paris : La découverte.
SABEG Y., MEHAIGNERIE L., 2004, Les oubliés de l'égalité des chances, Paris :
Institut Montaigne.
SABEG Y., SABEG Y., Discrimination positive. Pourquoi la France ne peut y échapper,
Paris, Calmann-lévy, 2004.
SENAC-SLAWINSKI R., JUNTER A., 2010, « La diversité: sans droit ni obligation »,
Revue de l'OFCE, 114.
SIMON P., « Comment la lutte contre les discriminations est passée à droite »,
Mouvements, 52(4).
SKRENTNY J. D., 2013, After Civil Rights. Racial Realism in the American Workplace,
Princeton, Princeton University Press.
VAN DE WALLE I., MORDRET X., 2008, « De la charte de la diversité à la
labellisation - L'État et les entreprises dans la négociation d'une politique diversité »,
Cahiers de recherche - CREDOC, 255.
WALKER J., 1969, « The Diffusion of Innovations among American States », The
American Political Science Review, 63(3).
100
Annexe 1
Remise du label diversité à la ville de Nantes, le 12 novembre 2014.
De gauche à droite :
Michel Calvez, Directeur Général Organisation Ressources Humaines
Ghania Bencheikh, Chargée de projet Label Diversité.
François Rebsamen, Ministre du Travail, de l'Emploi, de la Formation
professionnelle et du Dialogue social.
Olivier Chateau, Conseiller municipal en charge de la mixité et de la diversité
dans l'emploi.
Source : https://www.flickr.com/photos/ministeretravail/sets/72157649288499055/
101
102

Instrumenter la lutte contre les discriminations: le "label diversité"

Transcription

Documents pareils

Label Ville ou Pays d`art et d`histoire : Ce réseau national, animé par

LABO « LABeLs - École Supérieure d`Art de Clermont Métropole

Distribution : Label?Vie Maroc en visite de prospection en

La Maison de l`emploi de Perpignan communique …

Télécharger l`article

Décret n° 2005-215 du 4 mars 2005 relatif à la Haute

Doctorat de l`UniversitÃ© Grenoble Alpes

Maison à vendre AMIENS PICARDIE LES HAUTS DE FRANCE Le