Performance : l`ère des RH

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Performance, l’ère des RH
Juin 2005
Cette étude a été réalisée par l'équipe RECHERCHE, ÉTUDES, VEILLE
Françoise WAINTROP, Céline CHOL, Brigitte COUÉ, Marie-Thérèse DELEPLACE, Michel MARÉCHAL
Mise en page : REV
Perfor mance, l’ère des RH
Sommaire
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Fin des années 80 : un vent de réformes, la “nouvelle gestion publique”
De qui parle t-on ?
Évolution des systèmes de GRH
Décentralisation-déconcentration/centralisation
Nouvelle gestion ... nouveaux managers
Des systèmes ... aux méthodes
Capital humain, valeur ajoutée pour l’organisation
L’importance de l’environnement de travail, qualité, bien-être, motivation
Une fonction publique, reflet de la société
Professionnalisation de la fonction RH
p.3
p.7
p.9
p.12
p.15
p.20
p.23
p.24
p.26
p.28
Quelques éléments de convergence
Dans tous les pays étudiés, les deux dernières
décennies ont été marquées par la montée en puissance des réformes au sein de l’administration
publique. À partir des leviers traditionnels (crise
financière, perte de légitimité de l’État, etc.), les
gouvernements ont eu les mêmes ambitions fondées sur des objectifs très proches : mieux maîtriser la mise en œuvre des politiques publiques,
assouplir les procédures, offrir aux citoyens des services mieux adaptés à leurs besoins, en substance,
rendre l’administration plus performante.
L'étude comparative sur la gestion des ressources
humaines menées sur huit pays de cultures très différentes - Australie, Canada, Danemark, États-Unis,
Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni et Suède1 - fait
apparaître néanmoins de grandes convergences
dans les systèmes et les modes de gestion :
™ développement des contrats de droit privé ou rap-
prochement du droit public et du droit privé ;
™ forte décentralisation / déconcentration de la gestion ;
™ centralisation de la stratégie en matière de ressources humaines et contrôle de la mise en oeuvre
par les administrations ;
Ces ambitions ont conduit l'État à se repositionner
dans un rôle de concepteur des politiques
publiques, les prestations de service étant confiées
à des structures dotées d'une forte autonomie financière et de gestion des ressources humaines. À
côté des principes traditionnels du service public, se
sont fait jour de nouvelles valeurs : qualité, transparence, simplicité, coopération.
™ rôle central de l'encadrement supérieur, pivot de
la GRH ;
™ nouvelles méthodes de gestion axées sur l'indivi-
dualisation des parcours (rémunération, gestion des
compétences, formation...) ;
La montée en puissance de la culture de résultat
place en première ligne la nécessité d'avoir une
véritable gestion des ressources humaines - facteur
premier de performance - et de conférer aux managers autonomie et responsabilité.
™ importance du lieu de travail comme unité de
contractualisation, générateur de motivation et source d'attractivité.
1- La partie sur la rémunération à la performance s’appuie
sur une étude de l’OCDE, réalisée en 2004, et concerne donc
un nombre plus important de pays.
2
Fin des années 80 : un vent de réformes
La “nouvelle gestion publique”
Au centre de la modernisation ou légèrement décalé dans le temps par rapport aux grandes réformes
budgétaires ou de gestion à la performance il n’est
pas un pays de notre panel qui ne se soit posé la
question d’une réforme de sa fonction publique.
Pilier nécessaire des réformes, la réorganisation du
mode de GRH peut inclure des changements profonds et systémiques allant jusqu’à une «normalisation» de la gestion c’est-à-dire le rapprochement
avec le secteur privé. Le fonctionnaire est-il un salarié comme un autre et doit-il être géré selon les
mêmes méthodes ? Ces questions se posent dans
les pays de l'OCDE depuis la fin des années 80. La
performance des organisations publiques étant
directement liée à la performance des agents, les
administrations ont, la plupart du temps, assoupli
leur système, individualisé la gestion et traité la
GRH comme un élément hautement stratégique.
mances des administrations deviennent de plus en
plus des facteurs compétitifs qui décident de la prospérité des nations”.
Mais que reproche t-on aux administrations
publiques ?
Au nombre des dysfonctionnements, on peut compter les suivants :
a dans de nombreux systèmes étatiques, il n’y a
pas de séparation nette entre le politique et l’administratif, y compris dans le processus de prise de
décisions et dans le rôle respectif des politiques et
des gestionnaires.
a les processus de décision ne sont pas toujours
conformes aux principes législatifs et réglementaires et sont parfois le fruit de négociations et d’échanges entre des intérêts divergents internes ou
externes à l’administration.
Pour comprendre cette évolution et la place de plus
en plus grande que prend la fonction publique dans
les réformes, il faut d’abord se poser la question du
contexte et revenir en particulier aux années 80 qui
ont vu l’émergence de graves crises budgétaires
dans les États membres de l’OCDE. Les pays nordiques, par exemple, dont le “Welfare State” se
trouve menacé par la dette qui augmente mais aussi
les pays latins qui, devant ratifier le traité de
Maastricht, doivent montrer une meilleure santé
financière.
a hiérarchie et centralisation associées à un respect
formel des règles et des procédures ont eu des effets
pervers au rang desquels on trouve un manque de
flexibilité de l’administration, des retards dans le
traitement des dossiers, un certain mépris des attentes et des préoccupations des citoyens…
a les modèles bureaucratiques centralisés sont fréquemment caractérisés par la définition et la mise
en œuvre des politiques publiques depuis le niveau
central, ce qui a souvent pour effet de déboucher sur
des décisions ou des actions inadaptées.
Les années 1980/1990 vont également être, parfois,
le théâtre de crises institutionnelles plus graves
comme au Royaume-Uni et en Italie où l’opération
“Mains propres” réorganise totalement l’échiquier
politique et administratif du pays. Enfin, même en
période de croissance, les États-Unis souffrent
d’une crise de légitimité amenant le taux de confiance envers l’administration fédérale du pays à 21%
de la population !
a l’éventail des relations existant au sein même de
l’administration et avec d’autres organisations,
publiques ou privées, est tellement large qu’il complexifie la lisibilité des missions et des actions de
chacune des structures.
Face à ces critiques, “la nouvelle gestion publique”
va peu à peu diffuser une nouvelle vision du rôle et
de la place de l’administration. Si les motivations de
ces réformes ont été incontestablement de gérer, à
un moment donné, des difficultés budgétaires et de
rationaliser la gestion publique, elles sont également liées à un changement de contexte politique
associé à une volonté plus ou moins appuyée du
pouvoir législatif d’accroître son influence sur la
gestion des finances publiques.
Ces trois types de crises - légitimité, budget, institutions - vont amener ces pays à repenser leur administration et tenter de réagir aux graves critiques
portées sur le système classique de l’administration
“bureaucratique” au sens Webérien. De fait, la
dépense publique et plus exactement la qualité et la
transparence de cette dernière sont au cœur de la
réponse apportée par les États. La gestion de l'État
et de ses finances publiques n’est plus traitée de
façon indépendante mais, comme l’indique Franco
Bassanini2, ancien ministre italien de la Fonction
publique : “L’organisation de l’État et les perfor-
L’affirmation de la nécessité de rendre compte
(“accounntability”) et de mesurer les réalisations
par rapport aux objectifs tient en partie à l’obligation d’expliciter les choix de politiques publiques à
2- Rapport d’information du Sénat, n°348, « Rapport d’information fait, au nom de la Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, par Gérard Braun, sur une étude comparative portant sur la réforme de l’Etat à l’étranger », session ordinaire 2000-2001.
3
l’égard de citoyens plus exigeants, dans un contexte
budgétaire moins favorable et un environnement
plus concurrentiel. La situation actuelle incite donc
les administrations publiques à être plus performantes.
2
Procéder à des réformes budgétaires ou des
réformes de gestion à la performance
Les vingt dernières années ont vu une diffusion très
large des réformes budgétaires ou/et de gestion à la
performance. Le choix a d’ailleurs souvent été de
déconnecter les deux. La première grande réforme
vient des États-Unis en 1993 avec la “Government
Performance and Result Act -GPRA-”. Son objectif
principal est de répondre à la question : “Qu’avons
nous obtenu avec ce que nous avons dépensé ?”
C’est donc la problématique du résultat de l’action
publique qui est au centre de la réforme.
Serait-ce donc la fin de la “Old Public
Administration” au profit d’un “New Public
Management” dont on peut mesurer l'influence à
partir des modalités de réforme constatées dans les
pays de l'OCDE, à savoir :
1
Décentraliser et déléguer les compétences à partir de la création d’agences, entités administratives à l’autonomie renforcée. Cette notion d’agence
utilisée par l’ensemble des pays du panel regroupe
néanmoins des réalités fort différentes d’un pays à
l’autre.
Le budget américain sera donc, dès 1993 présenté en
programmes et accompagné de projets et de rapports de performance - modèle que suivra la Lolf
quelques années plus tard -.
z En Suède, elles ne datent pas de la période des
réformes de la gestion publique mais bien du XVIe
siècle. Elles ont acquis ensuite une grande autonomie à travers la Constitution de 1809. Néanmoins, la
fin des années 80 va introduire de nouvelles modalités de gestion et intégrer le fait que ni leur nombre
et ni leur périmètre ne sont plus garantis.
Si l’objectif du Royaume-Uni est le même -améliorer
la qualité et l’efficience des services publics-, le processus sera différent. La mise en place d’une gestion
à la performance est déconnectée du budget et
consiste, pour les ministères, à préciser des cibles de
politiques publiques et de signer sur cette base des
contrats de service public (PSA). Les résultats sont
évalués tous les trois ans dans le cadre de “Spending
Review” et de nouveaux objectifs sont proposés. En
1998, 600 cibles de politiques publiques étaient présentées, en 2002, il n’en restait que 130.
z C’est le modèle des agences suédoises que préconise, dès 1968, le rapport Fulton au Royaume-Uni et
c’est finalement Margaret Thatcher qui, en 1988,
lancera l’opération “Next Steps” visant à créer des
agences à partir des départements ministériels. Le
système britannique est néanmoins très différent.
Les agences ne sont autonomes que du point de vue
de la gestion des ressources financières et humaines.
Elles ne définissent pas l’orientation stratégique qui,
elle, dépend du ministère de rattachement et depuis
1998 des “Public Service Agreement” (PSA).
Ces PSA ministériels sont déclinés au niveau des
agences en “Delivery Plans” et “Delivery Reports”.
Les PSA sont audités régulièrement par le National
Audit Office, structure proche de la Cour des comptes française mais rattachée au Parlement.
Dans les pays nordiques comme latins, on va retrouver le même mouvement de réformes qui tente de
rationaliser les politiques publiques et de poser la
question du résultat de l’action de l'État. L’accent est
mis sur le pilotage, sur la stratégie mais aussi sur la
capacité à traduire cette stratégie en plans d’action
opérationnels.
z Si ces deux pays représentent les deux exemples
les plus connus de mise en place d’agences, on ne
peut passer sur le fait que ce schéma d‘organisation
avec séparation entre un ministère concepteur et des
agences qui mettent en œuvre se soit largement diffusé dans d’autres pays. Les pays nordiques ont systématiquement diminué la taille des ministères au
profit des agences. Les Pays-Bas se sont servis de la
création d’agences pour mieux maîtriser les politiques publiques ainsi que la dépense publique.
L’Italie a donné de la souplesse au ministère des
finances en créant quatre agences : impôts, domaine, cadastre, douane.
C’est ce que l’on va désormais chercher dans la définition des profils de managers.
3
Introduction de mécanismes de marché, de partenariats public/privé, d’externalisation de certains services
z Le partenariat public-privé (PPP) a trait au financement, à la conception, la construction, la maintenance et l’exploitation par le secteur privé des
infrastructures. Ces fonctions étaient auparavant
assurées par le secteur public. Les PPP sont largement utilisés dans les secteurs tels que les
transports, les établissements scolaires, les hôpitaux,
les immeubles de bureaux… Ils reposent sur des
contrats de long terme, de 20 à 30 ans, durant lesquels l’entreprise perçoit une rémunération annuelle de l'État. Les PPP se caractérisent par un transfert
z Pouvoir bénéficier d'une plus grande autonomie
de gestion des RH, justification ou conséquence de
la mise en place des agences est, sans conteste, un
des points saillants des évolutions liées aux changements de structures. De nouveaux modèles de
management sont nécessaires. D’abord, le rôle du
directeur, et des cadres supérieurs en général, est
renforcé mettant en exergue la nécessité de leur
autonomie mais aussi de leur responsabilité. De
l’autre, le lieu de travail, “The work Place”, est au
centre de la gestion et non plus l’échelon national.
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de risque à l’entreprise privée. L'État ne supporte
plus les risques liés aux emprunts et ceux relatifs
aux retards pris dans les constructions. Les PPP font
l’objet d’un traitement hors budget, les engagements
annuels du gouvernement n’étant pas comptabilisés
dans le budget de l'État.
Objectifs des PPP
Les “PFI” (“Private Finance Initiative”) permettent de
combler les retards d’investissement. Par exemple, depuis
1997, le Royaume-Uni a très largement eu recours aux
partenariats public-privé pour combler des retards d’investissements d’infrastructures publiques.
Aujourd’hui, ce sont 450 projets en cours ou achevés,
représentant 15% de l’investissement public. Plus de 40%
des projets visent à construire des écoles secondaires et
20 % des hôpitaux ; le secteur de la défense nationale est
également concerné. Ces projets ont majoritairement
respecté les budgets initiaux et les délais. Lorsqu’il y a eu
modification de prix, c’est généralement suite à des corrections apportées au projet par les autorités publiques.
Les PFI ont permis des économies budgétaires sur le court
terme (plus discutable sur le long terme, compte tenu des
engagements annuels) et surtout de disposer plus rapidement d’équipements publics.
z L’externalisation consiste, pour les gouvernements, à demander à des prestataires privés de fournir des services précédemment délivrés par l’administration. Son utilisation est variable selon les pays,
elle touche près de 80% des services publics au
Royaume-Uni, mais seulement 20% au Portugal. De
manière générale, les pays anglophones et nordiques sont ceux qui l’utilisent le plus. L’éventail
des services externalisés est large (nettoyage des
bureaux,
services
informatiques,
etc.).
L’externalisation repose sur l’existence (ou la création) d’un marché concurrentiel, au sein duquel les
administrations ne sont pas dans l’obligation de
faire appel au même prestataire privé, faute de
concurrent. Les contrats passés par l’administration
spécifient les produits attendus et séparent clairement les fonctions d’acheteur de celles de fournisseur de services.
4
Fournir des services de meilleure qualité aux usagers et plus globalement, placer le citoyen au centre des organisations et des administrations
Les années 90 vont, là aussi, être déterminantes en
transformant le mode de relation avec l’usager.
L’administration centrée sur elle-même organisant
les relations avec ses administrés, se transforme peu
à peu en une administration “orientée client” donc à
l’écoute des besoins et sensible aux stimulii externes.
Les politiques visant à améliorer la qualité de service se diffusent très vite, mettant l’accent non plus
sur les contraintes internes de l’administration mais
sur les besoins des bénéficiaires internes et externes.
Les “chartes qualité” gagnent du terrain dès 1991
(Royaume-Uni, Italie, Finlande, Irlande, Espagne)
ainsi que les engagements de service (pays scandinaves, Autriche, Allemagne).
Externalisation :
l’exemple du service de l’emploi australien
L’Australie a décidé de mettre fin au monopole de
l’Agence pour l’emploi en 1998. Désormais, le gouvernement est un acheteur de services d’emplois auprès
d’entreprises privées.
Un réseau de services d’emplois regroupant près de
100 prestataires a été créé. Ces prestataires font l’objet
d’un classement (de une à cinq étoiles) selon le nombre de demandeurs d’emplois reclassés, en tenant compte de critères particuliers (durée de la période de chômage, niveau d’éducation, pays d’origine, parent isolé
ou non…).
Les demandeurs d’emplois choisissent eux-mêmes leur
prestataire qui est rémunéré par le gouvernement. Les
contrats passés avec les prestataires privés prévoient
une garantie de qualité sur la nature et la fréquence des
services fournis. Ainsi, l’année 2004 a donné lieu à 630
000 placements, soit le meilleur score jamais réalisé en
Australie, à coûts inférieurs.
Se multiplient aussi les prix, les conférences, les
coopérations européennes sur la qualité de service.
Citoyenneté active en Italie
Dans le secteur hospitalier, les associations de citoyens
participent aux audits des hôpitaux et suivent la réalisation des priorités retenues. Les agences sanitaires locales doivent ensuite mettre en œuvre des actions correctrices. Dans la région du Lazio, un protocole d’accord a
été signé avec l’association Citoyenneté active. Les
citoyens réalisent une évaluation sur la base des droits
contenus dans la Charte européenne des patients.
L’administration accepte de prendre en compte les observations faites et les intègre dans le processus d’évaluation des gestionnaires. Il existe donc une corrélation
entre la qualité des services et la présence active des
associations de citoyens. Cette participation citoyenne
est d’ailleurs entérinée par la Constitution italienne qui
reconnaît la notion de “subsidiarité horizontale” c’est-àdire la possibilité pour le citoyen de faire du service
public et d’être aidé en cela par les administrations.
Ces mécanismes ne sont pas sans conséquence sur la
gestion des agents qui changent de statut totalement
ou partiellement. Ce phénomène augmente la forte
intrication entre le secteur public et le secteur privé.
5
Mais derrière les outils qui se mettent en place une
autre relation se développe avec le citoyen. Consulté
dans un premier temps sur le niveau de qualité
attendu, il l’est aussi de plus en plus sur les orientations en matière de politiques publiques. Le
citoyen/usager/client devient un acteur social à
part entière. Il peut aussi co-produire le service.
™ un environnement agréable,
™ une bonne relation avec la hiérarchie directe,
™ la vision claire de son rôle dans la relation à l’usager,
une perception positive de l’encadrement supérieur.
Sur quels critères repose la perception de la qualité de
service par l’usager ? 5 critères de qualité de service
sont systématiquement cités :
™ moins d’attente,
™ avoir affaire à un personnel compétent et sachant
répondre,
™ que le personnel soit courtois,
™ être traité de façon équitable,
™ réussir à obtenir ce que l’on était venu chercher.
Les administrations sont donc amenées à changer de
rôle. Qu’elles deviennent elles-mêmes prestataires
de service ou qu’elles facilitent l’implication des
citoyens pour ce faire, elles devront être plus réactives, prendre en compte les évolutions de la société
et faire de plus en plus de “sur mesure”, passer de la
standardisation des réponses à l’individualisation
des réponses.
Si l’accent est mis sur la relation à l’usager comme
levier de l’amélioration de la qualité de service et de
GRH, l'usager devient aussi celui qui choisit le mode
de délivrance des services : État, ONG, secteur
privé.
z Si l’État est un prestataire de service au même
titre que les secteurs privé ou associatif , quelle est la
nécessité d’un mode de gestion différent et plus particulièrement d’un statut ?
“Choice and Voice” au Royaume-Uni. Voice,
parce que les services publics doivent être gérés à
partir de la demande des usagers. Choice, parce que
ces usagers doivent pouvoir choisir en connaissance
de cause l’opérateur du service que cela soit l’administration publique, le secteur associatif ou le privé.
Améliorer la qualité réglementaire
Citizen at the wheel (“Citoyen à la barre”) au
Danemark qui a théorisé sur le droit pour les
citoyens de choisir le mode de service de leur choix.
Le rôle de l’administration centrale étant de donner
les éléments pouvant guider les choix et en particulier obliger chaque institution à publier ses résultats
en matière de performance.
z les textes produits sont-ils de qualité, simples et
accessibles ?
5
La culture administrative classique a toujours privilégié la production de lois et de règlements pour
impulser les réformes ou tout simplement accompagner l’action publique. Les réformes des années 90
vont amener à poser trois questions :
z ont-ils été élaborés de façon à tenir compte de l’avis des populations concernées et seront-ils évalués ?
Les conséquences sur la GRH sont de deux ordres :
z Il y a un lien direct entre la satisfaction des
citoyens et celle des agents. Selon R. Heintzman et B.
Marson, chercheurs canadiens, il y a une “chaîne de
valeur” (“value chain”) claire entre satisfaction de
l’usager et confiance du citoyen, tout comme il y a
une relation entre satisfaction du personnel et satisfaction de l’usager. Ce dernier lien est d’ailleurs si
fort dans la littérature managériale qu’il est nommé
Satisfaction Mirror. En conséquence, les enquêtes de
satisfaction du personnel se sont multipliées
(“European Employees index”, “Workforce Commitment
index“). Il en ressort que la satisfaction des agents au
travail les amènerait à se surpasser, à accomplir l’effort, le pas supplémentaire (“extra mile”) pour
mieux répondre aux besoins des usagers.
z au regard d’une étude coût/avantage, était-il
nécessaire de réglementer - ou légiférer - pour obtenir le même résultat ? Des outils alternatifs existaient-ils comme les taxes, les bonnes pratiques ou
les chartes ?
Des structures ad hoc vont se créer pour évaluer la
qualité réglementaire ainsi que les études d’impact “Regulatory Impact Unit” au Royaume Uni, “Nucleo
per la simplificazione delle norme e le procedure”, en
Italie, sont mises en place au niveau le plus haut de
l’État pour veiller à diminuer le nombre des textes et
à ce qu’ils soient de qualité et accessibles.
De profondes transformations des processus de travail et de décision vont affecter les compétences
requises pour l’action publique. Il va s’agir, par
exemple, de calculer le coût d’un nouveau règlement sur les PME concernées ou d’évaluer l’impact
des textes en fonction de l’objectif à atteindre.
Dans les pays de l’OCDE, cette approche du “New
Public Management” a incontestablement favorisé
la modernisation du secteur public en permettant à
ces pays de pouvoir répondre aux difficultés et aux
besoins de réformes auxquels ils ont été confrontés.
Le “pas supplémentaire” au Canada
Comment améliorer la satisfaction des employés et obtenir ce pas supplémentaire ?
Plusieurs facteurs sont systématiquement cités dans les
enquêtes :
™ une rémunération jugée équitable,
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remettre en cause l'idée-même d'un mode de gestion à part pour les fonctionnaires.
Le fonctionnaire est-il un salarié comme un autre ?
De plus en plus de pays considèrent que la fonction
publique et le statut ne doivent concerner que
quelques fonctions régaliennes. Les autres administrations, prestataires de services, doivent pouvoir
être compétitives avec le secteur privé et associatif.
Faire face au manque d’efficacité des politiques
publiques, à des ressources limitées, mais aussi
répondre aux attentes croissantes des citoyens, à la
nécessité de réduire le poids du secteur public, les
défis étaient de grande importance. Liés à ces évolutions, les systèmes de gestion de la fonction
publique vont se transformer parfois radicalement.
Le principal objectif de ces bouleversements est de
s'affranchir d'une gestion procédurale, réglementaire afin de pouvoir enfin gérer la “ressource” humaine avec des méthodes souvent semblables à celles
du secteur privé.
La souplesse et la qualité de gestion des ressources
humaines nécessitent-elles de grandes réformes, un
plus grand professionnalisme... ou les deux ?
Mais une autre justification des réformes présentées
par des pays comme le Portugal ou l'Italie est de
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De qui parle t-on ?
Une définition floue
Pays-Bas
Statut, carrière, emploi, contrat : la fonction publique ne fait pas
l’objet d’une définition identique dans tous les pays. De nombreux pays parlent d’ailleurs de services publics ou d’agents
publics, ce qui implique souvent une acception plus large que
celle de fonctionnaires.
Les Pays-Bas ont une approche fonctionnelle de la fonction
publique : appartiennent à la fonction publique, les agents
travaillant dans le secteur public... Mais plusieurs définitions coexistent :
 une définition restrictive qui n’englobe que les agents
travaillant directement pour les ministères, les provinces et
les communes ; ces agents regroupent 3,4% de la population active.
 une définition élargie à l’ensemble du “service public”,
incluant magistrats, militaires, enseignants et personnels
des agences créées en 1994 ; les agents publics représentent
alors 11,4% de la population active.
 enfin, une définition incluant le personnel de l’ensemble des institutions bénéficiant de fonds publics et travaillant pour le service public ; on parvient à un total de
26% de la population active néerlandaise, soit un niveau
comparable à celui de la France.
Certains, le Royaume-Uni ou l'Irlande par exemple, distinguent
les fonctionnaires, agents de l’État (“civil servants”) et les agents
des services publics de santé, d'éducation…
D’autres établissent des distinctions en fonction des activités
qualifiées de régaliennes (police, justice…). En Suède, seul un
petit nombre de personnes (magistrats, militaires, diplomates) a
un statut particulier, tous les autres agents publics travaillent
dans le cadre du droit commun du travail.
D’autres encore, comme la France, regroupent toutes les personnes régies par un ensemble de textes juridiques définissant
strictement leurs droits et obligations et travaillant à la fois dans
les services de l’État, les collectivités territoriales et les hôpitaux
publics.
Un périmètre flou
Et pour complexifier un peu plus la question, il faut aussi tenir
compte des modes d'intervention de la puissance publique très
divers d'un pays à l'autre. Ainsi l'Irlande et les Pays-Bas font
traditionnellement appel aux associations et aux ONG pour
remplir des missions de service public. Le Royaume-Uni développe les partenariats public/privé. Une récente réforme constitutionnelle en Italie fait obligation à toutes les institutions
publiques de l’État et aux communes de “favoriser l’initiative
autonome des citoyens, des individus et des associations, pour
l’accomplissement des activités d’intérêt général”. De plus en
plus d’expériences impliquent le citoyen et les associations
dans la fourniture de services.
Le caractère fédéré ou fortement décentralisé de certains pays
(États-Unis, Canada, Suède) influe aussi fortement non pas sur
le nombre global des agents publics mais sur leur répartition
entre les différents niveaux de gouvernement.
En Suède, le rôle des collectivités territoriales suédoises et en
particulier des communes a été considérablement renforcé. Ces
dernières sont passées, en vingt ans, de 2 000 à 300, l'objectif
de cette réduction étant de leur donner la taille critique nécessaire pour assumer leurs nouvelles responsabilités ; responsabilités assorties des moyens pour les mettre en œuvre (elles
tirent l’essentiel de leurs revenus des impôts qu’elles lèvent
directement).
Les communes ont des compétences générales pour gérer les
affaires d’intérêt général concernant leur territoire ou leurs habitants ne relevant pas de la compétence exclusive de l’État. Elles
ont la responsabilité des services sociaux, des écoles, de la
planification sociale, de l'entretien du réseau routier local, des
services de secours, du traitement des eaux et des déchets, de
l'alimentation en électricité…
Les régions sont, elles, responsables en matière de santé
publique, de stratégie de développement régional, de transport
en commun.
Le niveau central (parlement et gouvernement) a la responsabilité générale du maintien de l’ordre public, de l’éducation supérieure, du réseau routier et de la politique du marché du travail ;
il a des compétences partagées qui visent principalement la
définition et la coordination des politiques publiques dans les
domaines de l’éducation, du service social, de la planification…
Royaume-Uni
La fonction publique britannique est un concept limité
au “Civil Service” composé de “Civil servants” qui sont
des serviteurs de la Couronne. En avril 2004, elle
regroupait 534000 agent, dont 275000 dans les agences
et représentait environ 2% de la population active.
Les domaines de la santé, de l’éducation et de la police
ne font pas partie de la fonction publique stricto sensu.
Les enseignants (1,2 million) et les policiers (200 000)
sont des agents publics locaux rattachés aux collectivités locales. Ces agents sont employés sur une base
contractuelle et la législation du travail leur est applicable. De même, les agents hospitaliers ne font pas partie du “Civil Service” mais appartiennent au NHS et
sont soumis au droit commun du travail.
Depuis la création des régions et des communautés en 1970, la
Belgique leur a transféré progressivement des compétences de
plus en plus nombreuses. La répartition des responsabilités
entre les trois niveaux de gouvernement est toujours en évolution. En 2001, les régions se sont vues confier le commerce
extérieur, la tutelle et le financement des provinces et des communes, l'aide aux pays en développement et dernièrement le
secteur de la vente d’armes. Les communautés et les régions
sont habilitées à mener des relations internationales et à
conclure des traités dans le cadre de leurs compétences. Il
n'existe pas de hiérarchie entre les lois fédérales, régionales ou
communautaires.
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Quelques chiffres
Management aux États-Unis, Australian Public Service
Commission en Australie)
Belgique : il y a environ 600 000 agents publics dont 60 000 dans
la fonction publique fédérale.
z d'un ministère spécifique (Personnel & Organisation en
Belgique)
Canada : en 2002, la fonction publique canadienne regroupait 2 800
000 membres, la fonction publique fédérale environ 170 000 agents
publics auxquels il faut ajouter les Forces armées et les membres de
la Gendarmerie royale et 65 000 personnes travaillant auprès d’employeurs distincts, comme l’Agence du revenu du Canada et
l’Agence d’inspection des aliments…
Le choix du ministère de rattachement n'est, en général, par
neutre. Il correspond à la culture et aux choix d'organisation des
pays : le rattachement au ministère de l'intérieur est à relier en
Allemagne et au Danemark à l'importance de la décentralisation
et au poids des régions (Länder). À la fin des années 1990, l'administration publique suédoise a été rattachée au ministère de
la justice. Il s'agissait pour le gouvernement de donner une
impulsion nouvelle à la démocratie participative et d'impliquer
fortement le service public dans cette démarche. De cette
époque datent des textes importants comme “Le service public
au service de la démocratie” ou portant sur les compétences
des managers.
Suède : 1,51 million d'agents travaillent dans le secteur public.
™ l’administration d’État emploie 410 000 personnes (210 000
dans les ministères et les agences et 200 000 dans les entreprises
publiques) ;
™ le secteur public régional : 400 000 personnes ;
™ les communes : 700 000 personnes.
Diversités et convergences
Australie : 130 000 personnes travaillent dans le gouvernement
fédéral.
Cette hétérogénéité rend les comparaisons internationales sur
les chiffres difficiles à réaliser. Les risques de biais sont en effet
très nombreux.
États-Unis : la fonction publique fédérale (ministères et agences,
hormis le secteur postal) comprend aujourd’hui plus de 1,8 million de
personnes.
Faut-il borner les comparaisons à la sphère régalienne, où s'arrête le service public ? La difficulté est accrue compte tenu de
la porosité croissante entre les sphères publique et privée. C'est
pour tenter de répondre à ces questions et parvenir à une définition commune de l'agent public et du périmètre du service
public que l'OCDE a engagé un travail avec les trente pays
membres.
Ce mouvement de fédéralisation/décentralisation a entraîné
très naturellement un transfert des agents publics du niveau
national ou fédéral vers les entités fédérées ou décentralisées.
Ministères de rattachement
C'est d'autant plus important que le nombre de fonctionnaires
ou d'agents publics est source d'innombrables polémiques et
les chiffres annoncés par les gouvernements traduisent souvent
une réalité en trompe-l'oeil. Ainsi lorsque Gordon Brown annonce, en juillet 2004, la suppression de 100 000 emplois d'agents
publics en trois ans, il oublie de préciser que pour l'essentiel il
s'agit de transferts et de redéploiements.
Même si la gestion des ressources humaines est largement
décentralisée, il existe toujours une structure chargée de coordonner les politiques en matière de gestion des agents publics.
Il peut s'agir :
z du ministère de l'intérieur (Pays-Bas, Allemagne),
Mais au-delà de cette complexité, il se dégage une constante
dans les pays étudiés : les réformes engagées traduisent une
approche des problèmes et des solutions à y apporter très voisines et conduisent de fait à un rapprochement des systèmes
de gestion (développement de la contractualisation, délégation
très importante de la gestion...).
z des services du Premier ministre (Departimento de la funzzione pubblica en Italie, Cabinet Office au Royaume-Uni,
Conseil du Trésor au Canada)
z du ministère des finances (Suède, Danemark, Finlande)
d'agences centrales spécifiques (Office of Personnel
9
Évolution des systèmes GRH
Système de carrière/système d’emploi, au-delà
des querelles d’école, une frontière mal définie
contrôle des connaissances techniques et de l’expertise du
candidat, il le fait. Sinon, entretiens de recrutement et critères de sélection sont laissés à la libre appréciation du
“recruteur”, du “gestionnaire RH” diraient les canadiens. Par ailleurs, le déroulement de carrière, l’avancement n’ont aucune automaticité. La carrière reste du ressort de l’initiative individuelle et du degré d’implication
personnelle dans la recherche d'une évolution professionnelle, sauf, bien sûr, à être repéré en tant que “leader”
potentiel.
D’une manière générale, l’histoire de la relation entre un
État, ses régions, ses communes et ses citoyens structure
sa fonction publique propre. Certains clivages historiques
et culturels permettaient d’identifier les pays disposant
d’une fonction publique dite de carrière (France Espagne,
Allemagne, Portugal…) et ceux qui ont évolué clairement
vers une fonction publique d’emploi (Australie, Italie,
Pays-Bas, Suède…). Cependant, cette distinction d'usage
masque mal le fait que la frontière entre ces deux types de
fonction publique est de plus en plus ténue.
Principes de gestion et porosité entre deux systèmes
Pour atteindre leurs objectifs d’efficacité et de bonne performance, la majeure partie des États -qui, par ailleurs
organisent des réseaux de réflexion et d’échanges d’expériences tant au niveau international qu’européen (OCDE
– UE)-, ont adopté des principes de gestion qui effacent
peu à peu les protections particulières dont bénéficiaient
les agents publics et les alignent sur la gestion des salariés
du privé. Se met ainsi en œuvre un nouveau management
des ressources humaines qui, loin d'être un modèle standardisé, transposable dans toutes les administrations,
dessine les contours d'une nouvelle gestion dont les
caractéristiques sont les suivantes :
z recrutement basé sur le mérite mais qui laisse suffisamment de souplesse aux managers quant aux modalités ;
z gestion individualisée de l'évolution professionnelle ;
z évaluation des résultats et de la performance individuelle ;
z sanction de la performance par l’introduction d’une
part variable et individualisée dans la rémunération pour
une partie des personnels (cadres supérieurs, cadres par
exemple).
La plupart des administrations publiques modernes sont
confrontées, dans le cadre d’un contexte économique
mondialisé, à une obligation de réduction des dépenses
publiques et à un meilleur contrôle de la performance.
Cette adaptation, qui s’exonère des clivages culturels et
des différenciations de gestion, les conduit à :
z veiller à l’attractivité ;
z développer des processus de recrutement échappant
aux contraintes d’un statut ;
z flexibiliser l’emploi public ;
z rapprocher les règles de la gestion dite publique de
celles du privé.
Les stratégies de modernisation de la gestion des ressources humaines visent toutes à transformer la fonction
publique traditionnelle - avec ses prérogatives, ses droits
et devoirs spécifiques - en un système d’emploi qui la
rapproche des conditions d’emploi dans le secteur des
entreprises. Ces mécanismes d’adaptation conditionnent
le rapprochement que l’on constate aujourd’hui entre des
fonctions publiques supposées être différentes, à partir
des présupposés culturels et historiques.
La mise en oeuvre de tels principes de gestion basés sur
l’atteinte d’objectifs individuels et collectifs (objectifs
assignés à l’organisation) n’imposent pas nécessairement
un changement radical du contrat de travail qui lie l’agent public à son employeur, ni la mise en place de
conventions collectives de branches ou de secteurs négociées avec les partenaires sociaux.
Si cela a été le cas en Italie et partiellement aux Pays-Bas,
avec la normalisation des conditions d’emploi et des relations professionnelles, ou au Canada où les fonctionnaires fédéraux sont gérés par des conventions collectives
toutes simplifiées et renégociées en 2004, on constate
ailleurs qu'une fonction publique de carrière peut parfaitement s'accompagner d'une gestion plus individualisée
des ressources humaines en lien avec la recherche d'une
meilleure performance de l'organisation administrative.
Un faux débat ? l’exemple du Canada
De là à en tirer l'enseignement que le débat récurrent
entre fonction publique d'emploi et fonction publique de
carrière a désormais tout d’un faux débat, il n’y a qu’un
pas à franchir, sauf dans le cas de… la France !
L’exemple le plus illustratif de ce faux débat n’est-il pas
celui de la fonction publique fédérale du Canada ? Il faut
savoir que le gouvernement fédéral, le Conseil du Trésor,
employeur public, de même que les responsables de l’agence de gestion des ressources humaines de la fonction
publique3 du Canada affirment disposer d’une fonction
publique de carrière dont les principes (neutralité, équité,
mérite ) sont régis par la Commission de la fonction
publique liée au Parlement. Les personnels y sont recrutés sur la base de concours sans garantie toutefois d'un
emploi à vie. La nature des épreuves de recrutement est
laissée à la libre appréciation du “gestionnaire–recruteur”. Celui-ci n’est nullement contraint par une quelconque réglementation d’organiser épreuves écrites et
orales qui offriraient aux postulants l'assurance d'une
égalité de traitement pour accéder à un emploi public. Le
recruteur fait ce qu’il veut en fonction du poste qu’il propose. S’il juge utile d’organiser une épreuve écrite de
N'oublions pas que la performance et la logique de résultats est partout inscrite à l'agenda des administrations
publiques et des gouvernements et ce, quel que soit le
modèle historique de fonction publique. Compte tenu du
contexte, les clivages anciens entre différents systèmes de
gestion des RH s'estompent. Ne s'estomperont-ils pas
bientôt jusqu'au complet effacement ?
3- Dans la foulée du vote de la “Loi de modernisation de la fonction publique” en novembre 2003, a été créée l’Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada (AGRHFPC) dont la mission première est la planification stratégique des ressources humaines
dans la fonction publique fédérale.
10
De la culture de statut à celle du contrat de droit privé
Les composantes de la politique de normalisation
La réforme de 1993 en Italie
La réforme conduite en Italie au début des années 90
négociée par le gouvernement et les organisations syndicales est sans doute la plus importante des pays de
l’OCDE. Elle concerne, en effet, la totalité de la fonction
publique (État, territoriale, santé) à l’exception d’un petit
noyau régalien : diplomatie, police, armée, magistrats,
préfets et professeurs d’université.
™ si auparavant, les négociations collectives étaient centralisées et les résultats des négociations au niveau central déterminaient ceux des niveaux locaux, cette approche centralisatrice a été abandonnée au profit d’une approche par secteur.
™ elle a par ailleurs conduit à la création de “quasi conventions collectives” dans la mesure où les accords conclus entre
autorités publiques et la majorité des syndicats représentatifs
doivent obligatoirement être repris dans le droit de la fonction
publique, tandis qu’en même temps le gouvernement ne dispose plus du pouvoir résiduel de pouvoir légiférer en cas de nonaccord.
L'ordonnance de 1993 met fin au statut de fonctionnaire
et institue une contractualisation des rapports de travail.
Les fonctionnaires deviennent donc des salariés de droit
commun dépendant de conventions collectives sectorielles : dirigeants, administrations centrales, éducation, territoires, santé, etc. renouvelées tous les trois ans. Il y a une
séparation entre le système d’entrée dans la fonction
publique qui se fait par concours pour garantir la neutralité et la carrière qui doit suivre les principes du droit
privé définis par les conventions collectives.
™ de même, le système public de retraite a été aboli pour s'aligner sur celui des salariés du secteur privé, et la réglementation relative aux conditions de travail a été alignée sur le secteur privé. L’intégration progressive des fonctionnaires dans le
régime de sécurité sociale et de retraite applicable au secteur
privé et l’application des mêmes règles de cogestion pour les
organisations publiques a conduit à unifier les règles du jeu
avec celles du secteur privé. Depuis le 1er janvier 2001, la
sécurité sociale est la même pour tous, agents publics et salariés du secteur privé.
En fait, le système italien apparaît comme à l’intersection
des systèmes de carrière et d’emploi. Trois grandes catégorie apparaissent : C,B,A - C étant la catégorie la plus
haute- qui correspondent aux “bandes de salaires” (“Pay
Bands”) anglo-saxonnes mais qui sont assez larges pour y
faire carrière. Les différents métiers de l’administration
sont répartis dans ces “bandes de salaire”. Se pose à
l’heure actuelle le problème de construire un équilibre
entre la carrière et l’ouverture des postes aux candidatures externes. Il est possible de passer d’une catégorie à
l’autre à l’occasion d’une évolution de responsabilité et
ce, sans avoir à passer un concours. La gestion qui devait
s’affranchir des pesanteurs réglementaires souffre encore
de manque de savoir-faire en matière de négociation au
niveau national et local et d’un manque de stratégie. Cela
s’est traduit principalement par un coût vertigineux lié à
des reclassements de personnels non réellement justifiés.
... une flexibilisation accrue…
La flexibilisation du “marché du travail” dans la fonction
publique est l'une des caractéristiques des réformes engagées. Gommer la spécificité liée au statut dans la fonction
publique en est certes l’une des explications. Mais il faut
y voir également une volonté de rendre le secteur public
“attractif”.
La normalisation des conditions d’emploi et des
relations professionnelles aux Pays-Bas
Entre 1982 et 1996, la part des emplois à temps partiel est
passé de 20 % à 37 % et la flexibilité s’est même étendue
aux heures de travail puisque, depuis 1988, le temps de
travail annuel peut se décomposer de plusieurs manières
– semaine de 4 jours/9 heures par jour ou semaine de 5
jours /8 heures par jour - démontrant ainsi la volonté du
gouvernement néerlandais de transformer la gestion des
ressources humaines.
Cette flexibilisation du “marché du travail” sert à la fois
les intérêts des organisations publiques et de leurs
employés puisqu’elle permettrait aux employeurs d’ajuster au mieux les heures travaillées aux “processus” de
production et aux employés de mieux concilier vie privée
et vie professionnelle.
Aux Pays-Bas, un droit distinct, ...
… vers un marché du travail unifié
Cette “révolution” a été acceptée, négociée, voire souhaitée, par les organisations syndicales qui y voyaient l’occasion d’améliorer l’image des agents de l’État mais également un moyen de réunifier les salariés du public et du
privé. Les uns comme les autres bénéficient des mêmes
structures de négociation.
Enfin, les Pays-Bas s’interrogent sur la poursuite de ces
politiques de normalisation et de flexibilisation. Doit-on
franchir le dernier pas qui reste pour aligner totalement la
gestion des ressources humaines dans la fonction
publique sur le droit commun du travail ?
Les avantages que les Néerlandais y voient sont nombreux, parmi lesquels :
a un seul système de gestion des RH pour l’ensemble
des organisations qu’elles soient publiques ou privées ;
un accroissement de la mobilité et de la flexibilité dans un
marché du travail intégré ;
a un traitement égal et transparent des personnels
qu’ils appartiennent à des structures publiques ou privées ;
a la modernisation des relations professionnelles, une
fois éliminée la référence omniprésente au droit public.
La fonction publique néerlandaise n’est pas fondée sur un
système de carrière. Les fonctionnaires sont en principe
recrutés sur un emploi. À l’exclusion des autorités fiscales (et plus généralement des fonctions régaliennes), en
principe, chaque emploi peut être pourvu par des candidats internes ou externes. Cela étant, la majeure partie des
fonctionnaires font carrière d’un emploi à l’autre. La
majeure partie des agents publics néerlandais sont donc
fonctionnaires. Le droit de la fonction publique est distinct du droit commun du travail
… puis, une démarche de normalisation
Depuis 1989, une politique de normalisation des conditions d’emploi et des relations collectives4 de travail est
menée. Cette politique consiste en la possibilité pour les
fonctionnaires de négocier les termes et les conditions de
leur emploi.
4- Signature de l’accord “ABP-Convenant” en février 1993 pour ce qui concerne les retraites et adoption d’une loi concernant la sécurité sociale
dont l’application s’est faite à partir de janvier 1998.
10
Australie et adaptation de la GRH à la société et à
l'environnement économique
Coopération public/privé, un nouvel accélérateur
du changement
L’objectif des réformes de la fonction publique, conduites
entre 1984 et 1999 par le gouvernement australien, est à la
fois un recrutement basé sur le mérite (plutôt que sur
l’ancienneté) mais surtout une gestion des agents publics
qui sache faire le lien entre la performance individuelle et
la performance de l’unité, donc de renforcer la performance en étant :
z sensible aux besoins des citoyens ;
z redevable aux ministres et au Parlement ;
z efficient, efficace et équitable dans la gestion des ressources ;
z soucieux d’une distribution rationnelle des ressources
et d’une gestion souple en fonction des priorités ;
z plus porté à mettre l’accent sur les résultats et leurs
impacts plutôt que sur les moyens et les processus.
Impact des coopérations public/privé sur la GRH
Agent public ou agent privé, agence publique ou entreprise privée assurant une mission de service public : les
frontières entre public et privé sont aujourd'hui poreuses.
La création d'agences dans plusieurs pays et l'externalisation de certaines missions publiques y ont beaucoup
contribué. Le directeur d'agence doté d'une grande autonomie en matière de ressources humaines peut recruter
indifféremment des fonctionnaires, des agents sous
contrat de droit public ou des agents sous contrat de droit
privé. Des statuts différents peuvent donc cohabiter au
sein d'une même structure. Plusieurs pays ont profondément modifié le statut de la fonction publique (voire supprimé), en l'alignant sur le droit commun du travail. Cette
banalisation des statuts comme des structures concourant
à la délivrance des services publics (agences publiques et
prestataires privés) fait qu'aujourd'hui public et privé se
mêlent sans grande distinction.
L'utilisation croissante des partenariats public/privé,
dont le Royaume-Uni est un des fers de lance, contribue
également à entretenir la confusion entre public et privé.
Le recours à ces dispositifs dans la délivrance de services
publics s’accompagne d’un volet “personnel” qui fait parfois l’objet de résistances. Car, lors des processus d’externalisation, certains pays ont licencié leur personnel.
Dans d’autres, les fonctionnaires sont repris par l’entreprise privée nouvellement en charge du service et changent ainsi de statut. Mais de telles situations combinent
souvent public et privé puisque ces personnels peuvent
continuer à cotiser à une retraite en tant que fonctionnaire et être représentés par des syndicats de la fonction
publique. On peut donc souligner la forte corrélation
entre système de GRH et utilisation des mécanismes de
marché.
Les expériences observées par l’OCDE5 révèlent que ce
sont les pays qui ont fait converger leur fonction publique
vers le droit commun qui ont le plus recours à l’externalisation. Il est en revanche moins fréquent et moins facile
d’utiliser de tels mécanismes de marché dans les pays où
perdure l’emploi à vie des fonctionnaires.
En 1999, le “Public Service Act” a entraîné l’alignement
de la fonction publique sur le monde du travail australien. Le gouvernement a supprimé le poste d’arbitre pour
la fonction publique et confie cette juridiction à la
Commission des relations de travail. Le ministre responsable a qualifié cette opération de “cohérente avec l’approche générale du Gouvernement... qui souhaite que la
commission place sur un pied d’égalité le secteur public
et le secteur privé”. Le gouvernement voulait par là améliorer sa crédibilité auprès de la population en traitant ses
fonctionnaires comme les autres travailleurs.
La fonction publique australienne est désormais régie par
les politiques générales du gouvernement sur l’emploi et
la rémunération qui visent à l’amélioration générale de
l’efficience et de la productivité du pays dans son ensemble.
Les lois régissant la fonction publique en
Australie
a “Public Service Act” régissant la fonction
publique de l'Australie (APS) - 1999
a “Merit Protection Act” établissant un régime de
mérite explicite - 1984
Les quelques descriptifs de réformes qui précédent modifient de manière plus ou moins radicale le visage des
administrations publiques et les contours des fonctions
publiques. Ils démontrent bien un processus généralisé
de modernisation de la GRH. Processus qui, au-delà de la
variété des périmètres, des organisations administratives
et de l’articulation entre les différents niveaux de gouvernement dans la gestion des agents publics, contribue, de
fait à unifier les systèmes de gestion en les rapprochant
peu à peu des règles de gestion des ressources humaines
du privé.
a “Affirmative Action Act” éliminant la discrimination et favorisant l'égalité d'accès à l'emploi pour les
femmes - 1886
a “Workplace Relations Act” réduisant la réglementation et répondant mieux aux besoins des
citoyens - 1996
5- Document de synthèse du “Symposium sur l’utilisation des mécanismes de type marché pour la prestation des services publics”, groupe de
travail des hauts responsables du budget, OCDE, Paris, 3-4 mars 2005.
12
Décentralisation-déconcentration/
centralisation
Décentralisation de la gestion des ressources
humaines
objectifs fixés dans le cadre de l’initiative de la gestion stratégique du capital humain. En cela, de les aider à recruter, former,
gérer et retenir la main-d’œuvre de grande qualité nécessaire
pour satisfaire les attentes des citoyens.
Au-delà d'une interpénétration grandissante entre le statut
public et le statut privé des personnels, la caractéristique majeure des réformes de modernisation des administrations réside
dans une plus grande décentralisation/déconcentration de la
gestion des ressources humaines au plus près des acteurs de
terrain. Cette décentralisation de la gestion procure aux managers locaux plus de souplesse et d’autonomie dans le recrutement et la gestion de leurs collaborateurs.
Afin d'améliorer la compétitivité de l'”État fédéral” en tant
qu'employeur, le gouvernement a fait adopter le “Managerial
Flexibility Act” (2001) qui accorde aux organismes gouvernementaux plus de flexibilité managériale, en favorisant le développement des incitations et des primes de recrutement. Cette
loi s'inscrit dans la “Freedom to Manage Initiative” (2001) qui
permet au Congrès de disposer de procédures visant à réduire
ou à éliminer les entraves à la gestion efficace de l'administration fédérale.
Ce n’est pas un hasard si dans de nombreux pays (Australie,
Royaume-Uni, Pays-Bas…) cette décentralisation de la gestion
s’est accompagnée d’un mouvement d’agencification permettant de séparer conception et mise en œuvre des politiques
publiques et de donner plus de liberté aux managers. Au
Royaume-Uni en 1988, l'initiative “Next Steps” a profondément
transformé la GRH des entités publiques. Aujourd'hui, près de la
moitié des effectifs de la fonction publique appartiennent aux
127 agences qui ont à leur tête un directeur, véritable manager
dont la rémunération dépend de sa capacité à atteindre les
objectifs fixés. Dotées d'une autonomie financière forte, négociée sur 3 ans, les agences gèrent directement les personnels.
En vertu de l’”Employment Act” de 1996, le directeur d’agence “Chief executive” - dispose d’une grande latitude d’action en
matière de recrutement de ses agents, de rémunération, de primes et de promotion. Il négocie directement les augmentations
de salaires et les conditions de travail avec les représentants de
ses agents.
Ces deux lois visent à donner aux managers les outils et l'autorité pour gérer leurs équipes :
z en renforçant leur possibilité d'utiliser des bonus afin de
recruter ou de retenir les personnels qualifiés ;
z en développant leur propre système de gestion des ressources humaines ;
z en les autorisant à recourir au départ anticipé à la retraite ;
Elle leur permet également de recruter et de gérer leurs cadres
supérieurs d'une manière comparable aux conditions existant
dans le privé.
GRH au niveau local
... à chacun son rôle en Australie
Assouplir les règles de gestion administrative, financière et en
matière de ressources humaines et gagner ainsi en efficacité et
efficience a également été à l'origine de la création des agences
aux Pays-Bas. Le pilotage stratégique des agences, garant de
leur performance, n’a pu se développer qu’à travers une autonomie renforcée, notamment de la gestion des ressources
humaines. Si tous les personnels sont fonctionnaires, c’est l’agence elle-même qui assure le recrutement en fonction de ses
besoins. C’est elle qui négocie ses propres conventions collectives avec les syndicats (processus de normalisation).
La gestion du personnel est décentralisée des agences centrales vers les agences opérationnelles, accompagnant l’orientation des réformes en gestion financière :
La gestion des ressources humaines n’est plus aujourd’hui du
ressort de l’administration centrale. Elle ne correspond plus à un
grand accord national qui s’applique de manière uniforme à l’ensemble de la fonction publique. La décentralisation/déconcentration de la gestion des ressources humaines repose désormais sur des conventions collectives par ministère ou agence,
comme en Australie ou aux États-Unis. Cela donne aux
employeurs publics une plus grande souplesse dans la gestion
des ressources humaines. Modes de recrutements, rémunérations, bonus, promotions, formations sont donc propres à
chaque structure et à l’accord ou à la convention collective
passé(e) avec les organisations syndicales.
a à l’échelon local, les gestionnaires obtiennent un pouvoir
Flexibilité et autonomie managériale aux
États-Unis
En Italie, les conventions collectives négociées entre l'Agenzia
per la Representanza Negoziale delle pubbliche amminitrazioni
(ARAN) et les organisations syndicales se déclinent au niveau
local en conventions collectives locales. Aux Pays-Bas, jusqu’en
1989, les négociations collectives étaient centralisées. Les
résultats des négociations au niveau central déterminaient ceux
des niveaux locaux. Depuis 1989, avec la politique de normalisation des conditions d’emploi et des relations collectives de travail, cette approche centralisatrice a été abandonnée. Ce pro-
a les ministères et les administrations deviennent responsables de l’interprétation et de l’application des politiques et règles
établies par les organismes centraux ;
a les secrétaires généraux sont responsables de la création et
la suppression de postes, des nominations, de la reclassification, de la promotion, de la mutation, de la déclassification des
fonctionnaires, ainsi que des mesures disciplinaires ;
plus étendu qu’antérieurement en matière de dépenses et de
gestion du personnel, notamment pour les promotions.
... des relations sociales décentralisées aux Pays-Bas, en
Italie
Dans certains pays, proches de nous, la décentralisation de la
gestion des ressources humaines a également été très loin.
Ainsi, en Italie et aux Pays-Bas, si chaque secteur est régi par
une convention collective nationale, elle s’accompagne d’accords locaux (conventions collectives locales en Italie, conventions collectives sectorielles aux Pays-Bas).
C’est l’OPM (Agence fédérale rattachée au bureau de l’Exécutif)
qui a compétence sur l’ensemble de la fonction publique fédérale c’est-à-dire les personnels des ministères et des agences
fédérales.
Mais, depuis 2001, il a pour mission d’aider les agences à améliorer la gestion de leurs propres ressources et à atteindre les
13
aucune règle, entraînant une gabegie des moyens et d’énergie.
L’équilibre des finances publiques étant une préoccupation
majeure du gouvernement canadien, des mesures correctives
devenaient impérieuses. Premier acte législatif de modernisation de la gestion de la fonction publique fédérale depuis 1967,
le vote de la “Loi de modernisation de la fonction publique” a
permis de fixer un cadre de responsabilisation de gestion renforcé et une re-centralisation de la stratégie dans la gestion des
emplois et des compétences. Dans la foulée du vote de cette loi,
le gouvernement du Canada a décidé de créer, en décembre
2003, une structure centrale, l’Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada (AGRHFPC).
Cette création résulte de la fusion de certains services du
Conseil du Trésor (premier ministère, employeur) et de la
Commission de la fonction publique rattachée au Parlement
(structure gardienne des principes).
cessus de normalisation entérine en effet la décentralisation des
négociations salariales au niveau de 8 secteurs que sont les
ministères (administration centrale), la défense, la justice, la
police, les provinces, les municipalités, les wateringues et l’éducation. Des conventions collectives sont conclues dans ces différents secteurs. C’est donc un mécanisme de concertation
décentralisée par secteur, complété par des accords et une
coordination au niveau central. Cela étant le gouvernement perd
le pouvoir de légiférer en cas de non-accord, renforçant ainsi le
poids des mécanismes de négociations au niveau sectoriel.
Re-centralisation de la stratégie... un paradoxe ?
La gestion des ressources humaines a été largement décentralisée, confiant cette responsabilité aux managers de terrain.
Cependant, une tendance générale se dégage dans les pays
étudiés : la création d'une structure centrale spécifique, chargée des aspects stratégiques et prospectifs des RH. Face à un
certain émiettement des modes de gestion, les gouvernements
ont souhaité dégager de grands principes communs de GRH
dans une optique de gestion stratégique du capital humain.
Manière de réaffirmer l’importance des notions de leadership et
d’attractivité de la fonction publique...
“Corporate Development Group” (CDG) au Royaume-Uni,
Agence des ressources humaines au Canada ou OPM aux
États-Unis sont quelques exemples de structure centrale garante d’une stratégie nationale des ressources humaines.
Synthèse du rapport sur la GRH du vérificateur général
Š La fonction publique a accompli des progrès limités en ce
qui a trait à la planification des RH
Š Différents niveaux de capacité relativement aux prévisions
et à la planification opérationnelle à l’échelle de la fonction
publique
Š Données démographiques qui sont des macro-données qu’il
est difficile d’utiliser comme point de départ pour l’analyse
aux fins de l’élaboration des plans des RH
Š Culture d’un recrutement à court terme
Š Nécessité d’adopter une vison globale de la GRH pour :
a mettre fin à la pratique consistant à répondre aux besoins
de recrutement par les solutions au cas par cas ;
a faire en sorte que des mesures soient prises afin de répon
dre aux besoins actuels et futurs ;
Š Absence d’intégration de la GRH aux plans opérationnels et
absence d’information pour élaborer une stratégie adaptée et
déterminer le financement nécessaire ;
Š Absence de prévision de recrutement efficace, efficient et
économique pour combler les écarts nombreux dans toute la
fonction publique.
Le Corporate Development Group au Royaume-Uni :
gestion stratégique des RH
Le rôle du Corporate Development Group (CDG) correspond,
pour l’ensemble du service public, à l’équivalent d’une DRH
d’une grande entreprise privée. La décentralisation étant la
règle au Royaume-Uni, le CDG ne dispose que de très peu de
leviers sur les pratiques de GRH. Elle exerce donc son influence au travers de la persuasion et de la diffusion des bonnes pratiques. Le CDG a en charge la gestion stratégique et prospective des ressources humaines (transformations des RH, gestions
des talents, leadership et stratégie de développement des compétences, école de formation des cadres supérieurs). Le CDG a
pour responsabilité propre de gérer les cadres dirigeants (le
SCS) avec un système de rémunération, de valeurs et de compétences commun.
Le mandat de cette agence est d'assurer la direction requise
pour favoriser dans l'ensemble de la fonction publique une “gestion des ressources humaines moderne et axée sur les résultats”. Ce qui suppose une gestion des ressources humaines
modernisée et une responsabilisation accrue des managers, un
leadership efficace, une fonction publique représentative de la
diversité de la société et un milieu de travail de qualité.
L’Office of Personnel Management aux États-Unis :
stratégie et contrôle des politiques GRH
Autorité responsable de la gestion des ressources humaines,
l’Office of Personnel Management (OPM) a été crée par le “Civil
Service Reform Act” (1978).
Les principales orientations de l’Agence des ressources humaines visent :
z une planification stratégique des RH (gestion prévisionnelle
des emplois et des compétences) ;
z une réforme du système de classification ;
z un développement du leadership et de la formation ;
z la simplification et la fusion des conventions collectives ;
z la mise en place d’un dispositif renouvelé de négociations
des relations de travail avec les organisations syndicales.
L’OPM a pour mission de :
a superviser la gestion du personnel au sein de l’exécutif ;
a servir les intérêts de l’administration et du gouvernement en
soutenant et en prônant les valeurs telles que le système basé
sur le principe du mérite, la responsabilité, la diversité de la
main-d’œuvre ;
a planifier les besoins futurs en matière de recrutement ;
a aider les agences à améliorer la gestion de leurs ressources
et à atteindre les objectifs fixés dans le cadre de l’initiative de la
gestion stratégique du capital humain.
La mise en place de l’AGRHFPC, sa pertinence, son efficacité,
sa pérennité feront à leur tour l’objet d’un rapport auprès du
Parlement du gouvernement fédéral du Canada, 5 ans après sa
création.
L’AGRHFPC : une vision globale pour la GRH canadienne
Re-centralisation du dialogue social
Dans le cadre de l’évaluation des activités des ministères destinée au Parlement, le “vérificateur général” a rendu un rapport
sur la planification des ressources humaines pour la période
comprise entre 1999 et 2002. Il en résulte que le recrutement de
fonctionnaires fédéraux et la gestion des RH ne répondent à
En matière de dialogue social, l’Italie ou la Suède ont choisi de
créer une structure centrale représentant l’État employeur
public lors des négociations salariales ou de conditions de travail. À charge pour ces organismes de parvenir à des accords
avec les organisations syndicales.
14
Loi sur les relations de travail dans la fonction publique au
Canada
L’ARAN en Italie
Une nouvelle “Loi sur les relations de travail dans la fonction
publique” (LRTFP), partie intégrante de la “Loi de modernisation
de la fonction publique du Canada” a pour but de “favoriser des
relations de coopération entre les syndicats et l'employeur
... pour ériger une fonction publique performante et productive”6.
L’ARAN a été créée par l’État italien
pour le représenter dans les négociations avec les organisations syndicales.
Dans son rôle de représentant de l’employeur public, l’ARAN est responsable
de la rédaction des conventions collectives. Pour éviter les dérapages au niveau
des dépenses publiques, ces conventions doivent être ratifiées par la Cour
des comptes. L’ARAN a également pour
mission de faire de la veille sur les bonnes pratiques en matière de contractualisation et, à ce titre, est à l’origine de
nombreuses recherches et publications.
Dans le cadre de la mise en oeuvre de cette loi au 1er avril
2005, il est de la responsabilité centrale du Secrétariat du
Conseil du Trésor (SCT) de négocier avec les organisations
syndicales représentatives la rémunération, les conventions collectives et autres avantages sociaux.
Dans le cadre de la consultation et de la coopération entre les
différents acteurs, la LRTFP précise les 3 principaux axes d'interaction :
z négociation collective
z obligation de consultation
La SAGE en Suède
z amélioration partagée du milieu de travail ou “co-développe
ment”
L’Agence suédoise pour les employeurs du
secteur public (SAGE) est chargée de représenter l’ensemble des agences du pays et
fait figure d’employeur collectif. Elle a
pour mission de déterminer les procédures
de négociations suite à des conflits du travail et de fixer un cadre général aux négociations collectives. Cette agence est financée depuis 1994 par l’ensemble des agences
d’État. Elle a permis en 1998 de conclure
avec les agents publics un accord sur les
conditions générales d’emploi qui prévoit
un allégement et une simplification du
droit du travail autorisant les agences à
fixer leur propre barème de hausses de
salaires et leur grille de rémunérations.
L’agence ne mène plus désormais de négociations salariales centralisées.
Veiller au “co-développement”
La loi fait aussi obligation aux administrateurs généraux de mettre en place un “Comité consultatif”, lieu d'échange, d'information et de discussion sur les aspects de la vie au travail, avec les
représentants syndicaux autorisés à négocier avec l'autorité
administrative. Le législateur suggère que les points mis à l'ordre du jour d'un tel comité peuvent porter sur le harcèlement
moral et la divulgation d'actes non conformes aux valeurs et à
l'éthique de la fonction publique.
La démarche de “co-développement” paritaire permet d'identifier et de circonscrire les problèmes examinés dans l'organisation du travail, d'effectuer une étude avec des méthodes d'investigation habilitées, de rédiger un rapport qui inclut des
recommandations ou des pistes de résolution des problèmes
rencontrés. Pour autant, cette démarche nouvelle de coopération étroite entre partenaires sociaux n'est pas une démarche de
“cogestion”, en ce sens que l'administration demeure seule
redevable des décisions prises et de leurs résultats.
6- “La consultation patronale/syndicale dans la fonction publique
fédérale au Canada”, présentation de Mme Camille Therriault-Power,
directrice générale de la Modernisation des relations de travail, Agence
des ressources humaines de la fonction publique du Canada, Séminaire
franco-canadien, Paris, 7-8 avril 2005.
15
Nouvelle gestion... nouveaux managers
Leadership, condition de la réforme
La remise en cause, parfois brutale, de la “bureaucratie”
traditionnelle et le développement de la gestion à la performance - avec l'accent mis sur l'autonomie et la responsabilisation sur les résultats - viennent heurter les valeurs
traditionnelles et le fonctionnement des administrations
publiques. Obligation est faite de ... réformer.
Pourquoi accorder tant d’importance aux cadres supérieurs et investir autant dans leur gestion ?
Dans une administration de plus en plus fragmentée déconcentration et développement des systèmes d’agences -, ils sont garants de la cohérence et des résultats de
l’action gouvernementale. Ils sont, par ailleurs, porteurs
des valeurs essentielles du service public -neutralité,
impartialité, intégrité- qui restent déterminantes tout en
étant chargés de les concilier avec les nouvelles valeurs
que sont la transparence, la coopération... Ils ont, enfin,
un rôle moteur dans l’amélioration continue du service
public.
Cela s'est traduit, partout, par une refonte de l'encadrement supérieur qui a eu pour effet de modifier le profil
du “haut fonctionnaire”.
Mais cela s'est également traduit par la singularisation
d’un groupe, interministériel, géré de façon stratégique et
formé à ces nouvelles exigences : “Top manager” en
Belgique, “Executive” au Canada, “Dirigenza” en Italie,
“Senior executive service” en Australie, aux États-Unis et
en Nouvelle-Zélande, “Senior civil service” au RoyaumeUni ou encore “Senior public service” aux Pays-Bas.
Les cadres supérieurs jouent un rôle clé dans la motivation de l’ensemble des agents en donnant du sens à leur
action. Cela suppose de savoir se projeter dans l’avenir,
construire des plans stratégiques, les communiquer à l'intérieur de l'organisation mais aussi auprès des citoyens,
ce qui requiert des qualités et des compétences nouvelles.
Elles sont moins académiques, moins techniques. Elles
mettent l’accent sur la capacité à s’adapter à un environnement changeant, à se mettre au service de son équipe et
à répondre aux besoins des usagers. C’est ce que recouvre le terme de leadership.
La création d’un groupe différencié de cadres
supérieurs : les exemples belge et italien
En Belgique, la création de fonctions mandatées constitue
le pivot de la réforme Copernic (2000). L’accent a été mis
sur l’encadrement supérieur de haut niveau, désormais
clairement identifié (environ 450 personnes sur les 2000
anciens cadres supérieurs). Baptisés “Top Managers”, ils
sont tout à la fois symbole et vecteur de la modernisation.
Les fonctions concernées sont les présidents des comités
de direction, les directeurs généraux, les directeurs et les
directeurs régionaux.
Compétences de Leadership
Ces qualités ne sont pas abstraites et reposent sur d’importants
travaux d’étude aboutissant à l’élaboration de profils et de
grilles de compétences.
L’encadrement supérieur ou la “dirigenza” de l’administration centrale est constitué de deux niveaux en Italie : les
dirigeants généraux et les dirigeants. Le niveau de dirigeant est caractérisé par la fonction de manager, d’encadrement et non pas par la personne qui occupe le poste.
Cette donnée objective permet d’avoir une vision claire du
nombre de cadres supérieurs.
Des compétences clés en leadership
révisées au Canada7
z excellence en gestion (exécution) : gestion par l'action, gestion de l'effectif et des finances. Les cadres supérieurs obtiennent des résultats en maximisant l'efficacité et la viabilité de
l'organisation.
Nouveaux profils : gestionnaire et leader
z engagement (mobilisation) : les gens, les organisations et
les partenaires. Les cadres supérieurs mobilisent les gens, les
organisations et les partenaires afin d'élaborer des objectifs et
d'atteindre des résultats. Ils doivent donner l'impulsion nécessaire à l'exécution des actions en communiquant de façon claire et cohérente. Ils doivent donc faire preuve de compétences
en négociation.
Décentralisation/déconcentration de la décision, plus
grande autonomie de gestion et responsabilisation sur
des résultats sont bien les caractéristiques des réformes
engagées dans l'ensemble des pays de l'OCDE. Elle supposent de s'appuyer sur des cadres supérieurs capables
d'incarner et de porter cette “mutation” et de conduire le
changement. Deux figures, celles du manager-gestionnaire et du leader - capables d’innover, de rendre compte, de
dialoguer et de communiquer - sont ainsi apparues.
z réflexion stratégique (innovation) : l'analyse et les idées.
L'importance est mise sur la capacité à conseiller, planifier en
se fondant sur une analyse des questions et des tendances
mondiales, sociales, économiques, opérationnelles et politiques et sur la façon dont elles sont liées aux responsabilités,
aux capacités et au potentiel de leur organisation.
Les leaders “véritables” sont des individus qui se révèlent le plus souvent dans les moments de crise ou qui
impulsent, mobilisent les énergies et accompagnent le
changement. Le Royaume-Uni en donne d'ailleurs une
définition assez claire : “Visible leaders who inspire trust,
taking personal responsibility for delivering results
effectively and swiftly, working in teams which are more
than the sum of their parts, and accross traditional boundaries, focused on strategic outcomes, matching resources to business priorities, honest, courageous and realistic with staff and ministers, constantly learning”.
z valeurs et éthique (fondement) : l'intégrité et le respect. Les
cadres supérieurs servent les Canadiens et les Canadiennes en
assurant l'intégrité dans les pratiques personnelles et organisationnelles, en faisant montre de respect envers les gens et les
principes de la fonction publique, y compris les valeurs démocratiques, professionnelles et celles liées à l'éthique et aux personnes.
Les managers, quant à eux, sont des gestionnaires dont
les qualités et les compétences deviennent moins techniques et sont plus axées sur leur rôle d'encadrement
(qualités relationnelles...).
Faire émerger ces nouveaux profils va donc exiger de
repenser la stratégie de gestion et de formation des cadres supérieurs.
7- Le Canada a entrepris de réviser les compétences clés en leadership.
Objectif : simplifier le profil existant, jugé trop complexet et abstrait.
Les compétences clés révisées doivent être concrètes et observables et
être compatibles avec le cadre de responsabilisation de gestion et reposer sur les valeurs et l’éthique (annexe 1).
16
Recruter autrement
Compétences de Leadership
[suite]
En conséquence, sont recrutés des cadres ayant déjà
démontré leurs capacités. Il s’agit souvent de recrutements de seconde moitié de carrière, effectués y compris
hors de la fonction publique. Si les hauts dirigeants issus
du secteur privé, des régions ou d'ONG, forment une
minorité, cette politique d’ouverture n’est pas que symbolique. Elle contribue fortement au changement de mentalités au sein des administrations. L'idée n'est pas de
recruter majoritairement des personnalités issues du
privé, mais bien d'atteindre une masse critique de gens à
même de faire changer la culture administrative traditionnelle.
Une stratégie de recrutement définie à l’échelon interministériel et ouverte à des candidatures externes permet
d’organiser un véritable “marché de l’emploi” de l’encadrement supérieur : favoriser la concurrence permet
ainsi de recruter la bonne personne au bon poste et au
bon moment.
Les “Executive Core Qualifications” américaines
Elles sont le fondement de la sélection, de la gestion et du
développement des compétences des cadres supérieurs. Elles
ont été élaborées après de longues consultations avec des
représentants de l'administration fédérale, des chercheurs et
des personnalités du secteur privé et sont certifiées par un
organisme indépendant, le “Qualification Review Board”.
Elles sont destinées à évaluer le potentiel et les compétences
relationnelles des cadres supérieurs et non mesurer leurs
capacités techniques.
Elles sont clairement identifiées en cinq catégories qui se
déclinent :
z gérer le changement : vision, stratégie, apprentissage
continu, innovation, attention portée à l'environnement, flexibilité…
z gérer les hommes : gestion des conflits, intégrité, honnêteté, capacité à gérer une équipe…
Le mode de recrutement est au service de la stratégie
qu’adopte chacun des pays en ce qui concerne l’encadrement supérieur : recherche du bon profil en faisant appel
à des centres d’évaluation ou “Assessment centre”
(Royaume-Uni, Belgique, Canada), recherche de la
transparence et de l’objectivité à travers le recours à des
commissions indépendantes parfois présidées par des
personnalités extérieures (États-Unis, Nouvelle-Zélande,
Pays-Bas), dépolitisation de la fonction publique par le
recrutement sur concours (Italie).
z gérer par les résultats : rendre compte, capacité à prendre
des décisions, à résoudre des problèmes, crédibilité…
z maîtriser les outils de gestion : gestion des ressources
humaines, financières et technologiques
z avoir le sens de la communication : capacité à fédérer,
compétences interpersonnelles, qualité d'orateur, qualité d'écriture, sens du travail en partenariat…
Le recrutement des cadres dirigeants
dans l'administration fédérale américaine
Une grille de compétences couvrant le périmètre
des fonctions d’encadrement aux Pays-Bas
z mise en pratique cohérente des principes de gouvernance
(vision de l’avenir, leadership, capacité à fixer des objectifs…)
Les institutions fédérales font leur propre sélection
selon un processus favorisant la compétition entre
candidats internes et externes. Les institutions fédérales ont le plus souvent mis en place un “SES pool”,
ou vivier dans lequel elles investissent en terme de
formation et de suivi de carrière.
Un conseil des recrutements, responsable du processus, est nommé à l’intérieur de chaque institution.
Le choix final de l’organisme fédéral doit ensuite être
validé par le Comité d’examen des qualifications (le
“Qualifications Review Board”) qui s’assure principalement que les qualifications d’expertise technique
n’ont pas été plus déterminantes que les qualités de
leadership dans la sélection du candidat. Ce comité
est composé de dirigeants extérieurs à l’organisation
qui recrute. Pour les nouvelles affectations de personnes faisant déjà partie du SES, la procédure est
allégée.
z capacité à résoudre des problèmes (capacité d’analyser
des informations, faculté de jugement, faculté de conceptualiser…)
z relations interpersonnelles (capacité d’écoute, sensibilité,
flexibilité, capacité à collaborer)
z efficacité (sens de l’initiative, contrôle, capacité à déléguer, réactivité)
z impact (sens de la communication, confiance en soi, pouvoir de conviction, ténacité)
z souplesse (motivation à la performance, capacité d’apprentissage, résistance au stress)
z attention portée aux principes de gouvernance (environnement de travail, intégrité, dévouement, éthique)
Bien évidemment, privilégier le leadership, stratégie,vision - n’exclut pas la composante managériale,
qui reste forte. Le dirigeant doit faire preuve des qualités
de gestionnaire ancrées dans une culture du résultat et de
la responsabilité, capable de mobiliser moyens et ressources pour atteindre des objectifs institutionnels. Cette
“éthique de la responsabilité” demeure l’un des pivots de
la modernisation.
Le recours à des “Assessment Centres” au
Royaume-Uni
Traditionnellement orienté vers les jeunes diplômés
des grandes universités, le recrutement se caractérise
aujourd’hui par un large appel à candidatures pour les
postes vacants et l’absence de toute condition de qualification (diplôme ou ancienneté) pour l’accès aux
emplois de catégorie supérieure. Les candidats sont
évalués et auditionnés lors d’interviews effectuées par
des “Assessment centres”, composés de membres du
ministère concerné (chaque ministère ayant la responsabilité de son propre recrutement). La gradation des
postes se fonde sur le “Job Evaluation for Senior Posts”
(JESP) qui recense 3 niveaux d’emploi et leurs rémunérations correspondantes. Le recrutement de personnes
extérieures à la fonction publique est encouragé dans
les postes exigeant des compétences et une expérience
plus répandues dans le secteur privé, comme c'est le cas
pour les directeurs d’agences.
Dans le même ordre d'idée, de nouvelles exigences apparaissent liées à la porosité de plus en plus grande entre
public et privé qui appelle au développement de nouvelles compétences : être en mesure de négocier des partenariats public/privé, par exemple, comme c'est le cas
dans l'administration publique britannique.
De cette réflexion sur ce que doit être le cadre supérieur
découle tout le processus de gestion du dirigeant, du
recrutement à l’évaluation, de la mobilité à la formation.
17
personnel qui prime, aux États-Unis et au Canada, où le
mérite individuel se conjugue avec le suivi des performances des organisations, jusqu’en Italie et en Belgique
où seule compte la capacité à atteindre les objectifs fixés,
c’est l’évaluation qui détermine le rythme des promotions
et la part variable de la rémunération.
Rajeunir et dépolitiser l’administration
en Italie
L’administration italienne a privilégié le recrutement,
sur concours, de dirigeants jeunes, souvent à la sortie de la formation initiale. Cela répond au double
besoin de renouveler totalement l'encadrement supérieur - le rajeunir - et de dépolitiser l’administration.
Les enseignements font une large place à l'alternance entre formation théorique (sociologie des organisations) et pratique (stages...).
Il faut souligner que l’ouverture de ce groupe de dirigeants à des personnalités du secteur privé, de l’université ou des régions a augmenté à raison de 10 %
pour les dirigeants généraux et 8 % pour les dirigeants. Les postes ouverts à des candidatures externes sont à durée déterminée.
Les outils de l’évaluation diffèrent selon l’importance
accordée au mérite individuel ou à la performance de
l’organisation. Dans le premier cas, c’est l’”évaluation à
360°” qui va primer, dans le second, l’accent sera mis sur
le contrôle de gestion. Dans l’évaluation à 360°, entrent en
jeu le regard du supérieur, mais aussi celui des pairs, des
collaborateurs voire des usagers.
Évaluation à 360° au Royaume-Uni
L’encadrement supérieur britannique a un mode de gestion spécifique fondé sur un système d’évaluation à la
performance. Il fait l’objet d’une évaluation dite “évaluation à 360 degrés” impliquant le supérieur hiérarchique
direct, les collègues de même niveau de responsabilité,
les subordonnés et les usagers du service public.
L’évaluation de fin d’année détermine l’avancement de
carrière ainsi que le montant du bonus financier, véritable
prime de performance qui peut varier de 0 à 11 % du traitement brut, selon les résultats obtenus.
Une autre conception de la carrière
La carrière correspond à l’exercice de responsabilités et
de fonctions successives qui font l’objet de nominations
ou de contrats à durée déterminée. Les dirigeants recrutés n’en font pas moins carrière dans la fonction publique.
Deux types de contrat et de nomination coexistent : l’une
à durée indéterminée lors de la prise de poste initiale et
l’autre à durée déterminée pour chaque fonction exercée.
Rétroaction tous azimuts (360°) au
Canada
La rétroaction 360° est un processus d'évaluation offert
aux managers qui veulent se perfectionner. La rétroaction tous azimuts permet de comparer l'auto-évaluation
des compétences en leadership de ces managers à la
perception qu'en ont d'autres personnes significatives
comme leur supérieur, leurs pairs, leurs employés, voire
des partenaires à l'organisation ou les bénéficiaires des
services.
Élément important, cette évaluation est suivie de l'établissement d'un “plan de perfectionnement” et de mesures de suivi adaptées aux besoins des managers. Le processus implique toute une série de rencontres avec des
spécialistes du Centre de psychologie du personnel à
divers moments clés du processus.
C’est la logique fonctionnelle qui dessine les contours de
l’encadrement supérieur. Un cadre supérieur se définit,
dès lors, par le poste d’encadrement ou de pilotage stratégique qu’il occupe. Selon cette définition, à haut niveau,
on distingue clairement l’expertise de l’encadrement
supérieur. En Belgique et aux États-Unis, il existe
d'ailleurs deux filières distinctes, celle des dirigeants et
celles des experts.
Enfin, la gestion centralisée de l’encadrement supérieur
permet une gestion qualitative. Tout au long de leur carrière, les cadres représentent un vivier de potentiels destinés à occuper des fonctions de plus en plus élevées.
Nomination permanente mais fonction à
durée déterminée aux Pays-Bas
Évaluation et indicateurs de performance
au Canada
La réforme du « Statut général des fonctionnaires »
intervenue en juillet 2000, a redessiné les contours du
“Senior Public Service” -SPS- (distinction plus
appuyée entre le top management group et les autres
membres du SPS). S'ils bénéficient tous d'une nomination permanente, l'affectation aux différentes fonctions est à durée déterminée :
™ les membres du “top management group” sont
nommés sur des fonctions en Conseil des ministres,
pour une durée ne pouvant pas excéder 7 ans, la rotation étant obligatoire à l'issue des 7 ans ;
™ les autres membres du SPS sont affectés, par le service d'administration générale, à des postes pour une
durée allant de 3 à 7 ans, la rotation n'étant pas obligatoire.
Les évaluations se concrétisent en deux temps : mi et fin
d'exercice annuel. Elles sont écrites. Un comité examine
les évaluations et fait les propositions d'augmentation (au
niveau de l'organisation pour les cadres supérieurs
seniors). Les cadres supérieurs sont tenus de développer leur “accord de rendement” (objectifs) en début de
cycle ou d'exercice et de définir des engagements réalisables par eux-mêmes et le personnel dont ils sont
responsables. Leur évaluation résulte de l'”Accord de
rendement”.
Les indicateurs de performance sont mesurables et associés à chaque engagement. Ils permettent d'établir le
niveau de résultat.
Afin de renforcer ce dispositif de nouvelles règles ont été
prises en 2003 :
a réexamen ministériel obligatoire
a administrateurs (trices) généraux attestent, par courrier adressé à l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada, que les exigences du programme de rendement sont satisfaites
a évaluations régulières du dispositif par le cabinet
“Deloitte et Touche” et l'organisme “Conseils et
Vérification Canada”.
Construire les carrières de manière stratégique
En dehors du développement d'outils modernes de gestion des ressources humaines (individualisation de la gestion, trajectoire de carrière), deux instruments sont
déployés pour les cadres supérieurs : l'évaluation et la
formation continue.
Ces évaluations du programme révèlent que le dispositif
est solide : “.... nous estimons que les caractéristiques
principales du Programme de gestion du Rendement
sont bien conçues, la progression générale de sa mise
en oeuvre est conforme aux attentes... ».
La carrière du cadre supérieur se bâtit à partir de l’évaluation. Ainsi, des Pays-Bas où c’est le développement
18
Mais au cœur de la stratégie et dans l’optique d’une amélioration continue de la compétence des cadres supérieurs, la formation continue et la mobilité jouent également un rôle de premier plan.
Il est important de noter que l'accent est mis non pas sur
la formation initiale (à telle enseigne qu'il n'y a pas de
pré-requis - formation universitaire, diplôme... - pour
occuper des postes de cadres supérieurs au RoyaumeUni ou au Canada) mais sur la formation continue.
Pour un encadrement supérieur, reflet de la société
Cette formation continue, souvent obligatoire, est principalement axée sur le développement des qualités de leader et de gestionnaire et sur la capacité à négocier et travailler dans un environnement international. Instrument
déterminant, elle accompagne les décisions de promotion
et détermine l’accès du vivier aux fonctions d’encadrement supérieur.
Des efforts sont effectivement menés pour diversifier le
recrutement, avec parfois des politiques drastiques en
faveur de l'emploi des femmes et des minorités. Au vu
des chiffres, il semble que seules ces politiques actives en
faveur d'une plus grande diversité de recrutement permettent de lutter contre le “plafond de verre8” dont souffrent les femmes dans l'encadrement supérieur et permettent aux minorités “visibles” d'accéder à des postes
de cadres supérieurs - “Federal Equal Opportunity
Recruitment Program” aux États-Unis, “Programme de
mesures positives d'équité en emploi” au Canada,
“Programs for Action on Women, Race and Disability”
au Royaume-Uni.
Le principe d'égalité d'accès de tous aux emplois publics
est un principe largement répandu dans tous les pays.
Égalité d'accès des femmes et égalité d'accès des minorités. Ce principe s'applique également aux fonctions d'encadrement, illustrant la volonté des gouvernements de
faire en sorte que les cadres supérieurs soient le reflet de
la société.
Autre outil de développement de la carrière, la mobilité
a, dans la plupart des pays, justifié la mise en place d’un
groupe différencié de cadres supérieurs, et a été motivée
par quatre facteurs :
z l'amélioration continue des compétences ;
z la dynamisation de la concurrence sur les postes afin
8- Le “plafond de verre” ou “glass ceiling” est une expression
utilisée pour qualifier les barrières dont sont victimes les femmes pour l’accès aux postes d’encadrement.
de s’assurer de la qualité du postulant ;
z le renforcement de la coordination et de la cohérence
de l’action gouvernementale ;
z la rupture avec le “patriotisme” et le corporatisme d’agences ou de ministères au profit d’une éthique du service
public.
Quelques chiffres
États-Unis : Le “Federal Equal Opportunity recruitment Program” illustre la volonté du gouvernement
fédéral de promouvoir le recrutement des femmes et
des minorités. En 2003, 25% des membres du SES
sont des femmes et 14,6% sont issues des minorités
(principalement hispaniques).
“Mobilité mentale” aux Pays-Bas
Les Pays-Bas ont fait le choix de baser les promotions sur des
critères de développement personnel des compétences. Le
Service d'administration générale, organe indépendant rattaché au ministère de l'Intérieur, chargé de la gestion de l'encadrement supérieur, joue un rôle central. Il est chargé :
a d'organiser la mobilité des cadres supérieurs et de développer leurs compétences (on parle également de mobilité mentale). Ces deux aspects sont indispensables à la prévision du
déroulement de leur carrière (gestion prévisionnelle des compétences) et au décloisonnement des ministères ;
a d'organiser la concurrence entre les postulants (rôle de
chasseur de tête) ;
a d'accompagner les cadres tout au long de leur carrière en
leur proposant une série d'entretiens afin d'évaluer leurs perspectives d'évolution et de promotion et en développant des
activités de conseil et de “coaching”.
Royaume-Uni : Des politiques en faveur de la diversité de recrutement existent depuis une trentaine d'années. Les objectifs pour l'année 2005, 35% de la haute
fonction publique doit être constituée par des femmes
et 3,2% par des représentants des minorités.
Canada : la division de l'Équité en emploi (qui dépend,
depuis décembre 2003, de l'agence des ressources
humaines de la Fonction publique - AGRHFPC) met en
place le programme des mesures positives d'équité en
emplois (PMPEE), dont l'objectif est d'instaurer une
fonction publique canadienne représentative et “inclusive”.
Pays-Bas : la création du “Senior Public Service” en
1995 s'est accompagnée d'une volonté de diversifier le
recrutement. En 2001, le SPS comptait 11% de femmes et 2% issus des minorités.
“Leadership Journey” aux États-Unis
Les “Executive Core Qualifications”, sont au centre de la gestion de l'encadrement supérieur mais sont également à la base
des programmes de perfectionnement des cadres dirigeants.
La filière de perfectionnement, appelée la “leadership journey”, comporte des programmes d'évaluation, des séminaires
et des programmes de formation continue. Il offre aux dirigeants un parcours de perfectionnement tout au long de leur
vie professionnelle et les aide à planifier leur carrière.
Décloisonner et ouvrir l’encadrement supérieur
Mettre au premier plan le leadership et les valeurs fondamentales du service public, gérer stratégiquement
recrutement et carrière attestent bien évidemment d’une
nécessaire gestion centralisée de l’encadrement supérieur. Cette centralisation ne signifie pas pour autant
repli élitiste et corporatisme. L’idée est plutôt que cette
gestion d’une collectivité de cadres répond à un besoin
collectif de compétences. Il ne s’agit pas seulement de
pourvoir un poste vacant lorsqu’il y a recrutement, mais
d’aller chercher, là où ils se trouvent, “savoir-faire” et éléments d’innovation pour améliorer le service aux usagers.
Sont inclus dans ce programme :
a des bilans de compétence d'une semaine ;
a des séminaires sur le leadership, la conduite des hommes,
les compétences de gestion de projet et les compétences de
base en matière administrative et de ressources humaines, les
techniques de management organisationnel, la conduite du
changement et les capacités à fédérer,
a une formation spécifique est destinée aux cadres accédant
au rang de directeur. Elle porte sur le sens politique, l’inter-
Enfin, l’encadrement supérieur dans les pays étudiés
n’est pas cloisonné. Bien au contraire, on note une très
forte perméabilité entre sphère publique d’une part et
monde académique, société civile, organismes privés
d’autre part. S’observe aussi une très large ouverture sur
les cultures et les idées développées par les administra-
prétation de l’action gouvernementale, l’établissement
des relations extérieures et la conduite du changement
organisationnel.
19
tions d’autres États. À l’évidence, le regard sur les “bonnes pratiques” étrangères et le lien étroit avec la recherche
ont favorisé le développement de l’expertise, de l’évaluation et donc de l’efficacité de l’action publique.
Une pratique du consensus très
prégnante dans la culture
néerlandaise
Cette tradition se traduit également par la très
grande perméabilité de la sphère publique aux
organismes privés, aux consultants extérieurs,
aux universités qui participent souvent, en siégeant dans des groupes d'experts ou des organes de consultation, à l'élaboration et au suivi
des politiques publiques. L'un des exemples
révélateurs est la consultation du Conseil économique et social (Sociaal Economische Raad),
organe tripartite composé de représentants syndicaux, de représentants de l'administration et
de représentants de la Couronne, sur les politiques à mener en matière économique et sociale.
Mais cette perméabilité ne s'illustre pas uniquement sous l'angle du “partage du pouvoir” avec
des partenaires extérieurs. En effet, des efforts
menés dès les années 70 pour développer des
filières d'enseignement et de recherche dans le
champ de la sphère publique au sein des universités (universités de Rotterdam et de
Twente…) ont permis de tisser des liens étroits
entre le monde académique et l'administration
centrale. Se sont alors développées de véritables
expertises en matière d'évaluation des politiques publiques en ouvrant la réflexion sur l'efficacité et l'efficience de l'action publique et en
favorisant donc la modernisation de l'administration.
L'encadrement supérieur italien :
ouverture sur le monde extérieur
L’encadrement supérieur s’est ouvert au recrutement externe (jusqu’à 10% des postes de directeurs généraux). L’objectif est double :
1/ bénéficier de l’expérience de managers du
privé ou des régions qui ont souvent conduit des
réformes d’envergure ou mis en œuvre des
méthodes innovantes
2/ favoriser la concurrence sur des postes à grande responsabilité.
Dans le même temps, un accord a été signé entre
le ministère de la fonction publique et les organisations représentant le patronat afin d'organiser
en commun des ateliers méthodologiques sur le
management et de réfléchir à la simplification
réglementaire.
Enfin, les liens sont de plus en plus étroits avec le
monde universitaire : possibilité d'être recruté à
durée déterminée sur des postes de dirigeants (le
responsable de l'opération “chantiers de l'innovation” est un chercheur connu dans le domaine
de la gestion publique). Le ministère de la
Fonction publique vient de réaliser une banque
de données recensant les coordonnées des chercheurs italiens ainsi que leurs travaux sur le
thème de la modernisation afin d'en améliorer
l'accessibilité. Les universités sont donc très
impliquées dans la formation permanente des
managers.
Annexe 1 Compétences clés en leadership au Canada
Excellence en gestion : la gestion par l’action, la gestion de l’effectif et des finances
Les leaders obtiennent des résultats en maximisant l’efficacité et la viabilité de l’organisation. Ils s’assurent que les personnes
disposent du soutien et des outils nécessaires et que l’ensemble de l’effectif a la capacité et la diversité nécessaires pour atteindre les objectifs actuels et à plus long terme de l’organisation. Ils harmonisent les personnes, le travail et les systèmes avec la
stratégie opérationnelle de façon à concilier le mode de fonctionnement et les activités à mener. Ils mettent en œuvre des systèmes rigoureux et complets de responsabilisation en matière de ressources humaines et de ressources financières conformes au
“Cadre de responsabilisation de gestion” (CRG). Ils s’assurent que la responsabilité de l’intégrité et de la gestion de l’information
et des systèmes connexes est assumée à tous les niveaux.
Engagement : les personnes, les organisations et les partenaires
Les leaders mobilisent les agents, les organisations et les partenaires afin d’élaborer des objectifs, d’exécuter des plans et de produire des résultats. Ils jettent les bases nécessaires à l’établissement d’ententes entre les principaux intervenants. Ils mobilisent
les équipes et impriment l’impulsion nécessaire à l’exécution des activités en communiquant de façon claire et cohérente et en
investissant temps et énergie afin d’amener l’ensemble de l’organisation à s’engager. Ils suivent la voie et en prennent la direction au-delà de toute frontière afin d’inciter l’ensemble des intervenants, des partenaires et des communautés à s’engager vis-àvis d’une stratégie et d’un programme communs. Ils font appel à leurs compétences en négociation et à leur faculté d’adaptation
pour faciliter la reconnaissance des préoccupations communes et la collaboration, et pour paver la voie au succès et aux résultats. Ils assument la responsabilité, mais partagent le leadership.
Réflexion stratégique : l’analyse et les idées
Les leaders conseillent et planifient en se fondant sur une analyse des questions et des tendances mondiales, sociétales, économiques, opérationnelles et politiques, et sur la façon que celles-ci sont liées aux responsabilités, aux capacités et au potentiel de
leur organisation. Ils comprennent leur rôle et leurs responsabilités dans le contexte du système de gouvernement britannique et
des rouages de l’administration fédérale. Ils étudient attentivement l’environnement complexe en constante évolution afin de prévoir l’émergence à la fois des crises et des possibilités. Ils conçoivent une gamme d’options ainsi que les facteurs clés de succès
et de risque. Ils formulent des conseils et des stratégies éclairés qui tiennent compte des divers besoins des intervenants et partenaires multiples, reflètent l’orientation stratégique du gouvernement et positionnent le ministère sur la voie du succès. Les leaders
de la FP façonnent la vision en tenant compte du contexte national. Ils établissent les objectifs à long terme en se fondant sur le
mandat de leur ministère tout en tenant compte de l’incidence qu’ont les enjeux, les politiques de programme et les décisions du
ministère sur le public ainsi que des intérêts des multiples intervenants. Ils sont à la recherche d’un large éventail de partenaires
de façon à élaborer des objectifs qui seront les plus avantageux à la fois pour le programme de politiques plus vaste et pour le pays,
et à promouvoir une prise en charge partagée de l’orientation requise.
Valeurs et éthique : l’intégrité et le respect
Les leaders servent les Canadiens et les Canadiennes, en assurant l’intégrité dans les pratiques personnelles et organisationnelles, et en démontrant du respect envers les gens et les principes de la fonction publique, y inclus les valeurs démocratiques, professionnelles, et celles liées à l’éthique et aux personnes. Ils bâtissent des milieux de travail axés sur le respect, le bilinguisme, la
diversité et l’inclusion, où les décisions et les transactions sont transparentes et justes.
20
Des systèmes ... aux méthodes
L'humain, premier facteur de la performance
La rémunération liée à la performance a aussi accompagné la
mise en oeuvre de réformes introduisant plus de souplesse et
de réactivité dans les services, mettant l'accent sur les objectifs
et la performance, favorisant le leadership et la prise de risques.
Elle s'est voulue un signal politique fort de la modernisation des
administrations publiques vis-à-vis de l'ensemble de la société.
Les changements dans l'organisation des services publics, la
création d'agences, la décentralisation, ont eu un profond
impact sur la gestion des ressources humaines ; impact sur les
systèmes mais aussi sur les méthodes de gestion plus individualisées et plus proches du terrain. Ces réformes ont donné
aux managers de proximité un rôle central.
Responsables des résultats de leur organisation, ils doivent
pouvoir mobiliser toutes les ressources dont ils disposent et en
particulier les ressources humaines. La décentralisation de la
GRH répond à ce besoin.
Elle donne aux dirigeants la souplesse de gestion pour mieux
répondre aux attentes des citoyens, mais aussi des personnels.
Être un employeur attractif, objectif largement répandu dans les
pays du panel, passe par une individualisation de la gestion.
L'individualisation n'est pas conçue de manière étroite, elle touche tous les aspects de la vie professionnelle : recrutement,
promotion, rémunération, carrière, développement personnel.
C'est dans cet esprit que ces pays ont développé des politiques
de bien-être au travail, d'équilibre vie professionnelle/vie privée,
de diversité...
En effet, sans sous-estimer l'importance des technologies de
l'information, la performance des administrations publiques est
principalement le fait des femmes et des hommes qui y travaillent.
Un système profondément renouvelé
Les primes individuelles existent depuis longtemps..., comme
en France (1946) ou au Japon (début des années 50) avec la
possibilité de verser aux agents une “indemnité de diligence.”
Mais ces systèmes ne peuvent être qualifiés d'augmentation au
mérite, dans la mesure où celui-ci était défini par défaut et où il
n'existait pas de réel système d'évaluation.
Dans les années 80, la recherche plus systématique de la performance et des résultats qui implique la fixation d'objectifs et
leur mesure, a donné un nouvel essor à la rémunération au
mérite. La première vague a concerné le Danemark, les ÉtatsUnis, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas, le Royaume-Uni, la
Suède; l'Australie, la Finlande, l'Irlande et l'Italie ont suivi, dans
les années 90 ; et plus récemment, l'Allemagne, la Corée et la
Suisse viennent d'introduire, elles-aussi, un dispositif de rémunération liée à la performance.
Les pays se sont efforcés de mettre en oeuvre une stratégie globale de gestion de la performance, associant dans la mesure du
possible, objectifs individuels et objectifs collectifs de l'organisation. La plupart des systèmes d'évaluation s'appuient sur une
appréciation des performances individuelles réalisée en fonction des objectifs propres à chaque agent.
Individualisation et performance 9
Historiquement, l'une des premières formes d'individualisation a
consisté dans l'introduction de critères de différenciation des
rémunérations en lien avec la performance.
Évaluation de la performance aux États-Unis
L’objectif principal était de faire le lien entre performances institutionnelles et individuelles, de promouvoir les nouveaux
talents, augmenter la motivation, rendre la responsabilisation
plus visible. Il s'agissait aussi, dans un contexte de concurrence entre le public et le privé, de rester un employeur attractif en
offrant des rémunérations comparables et en se dotant d'un
système de gestion similaire... et donc d'attirer et retenir les personnes compétentes et dynamiques.
Le système de gestion à la performance repose sur les éléments suivants :
 la planification du travail et détermination des attentes
en matière de performance individuelle et collective. La
détermination des objectifs de performance et de la mesure des résultats permet de s’assurer que l’ensemble du
personnel comprend quelles sont les missions de l’organisation. De nombreux instruments de gestion des RH sont
mis à la disposition des agences par l’OPM (un ensemble
de guide comme “A Handbook for Measuring Employee
Performance: Aligning Employee Performance Plans with
Organizational Goals” ; “Improved Performance Starts
with Planning” ; “Using Performance Appraisal to Link
Strategic Planning and Training”, etc.) ;
 l’évaluation des performances (à travers le développement de l’évaluation à 360°…) ;
 le développement des capacités individuelles et collectives à travers la formation, le développement des compétences et des responsabilités (à travers du coaching, des
formations au leadership…) ;
 la mesure de la performance au regard des objectifs
fixés dans le plan de performance individuel ou collectif ;
 la mise en place d’un système de récompense pour les
bonnes performances (reconnaissance du travail effectué,
primes, incitations financières…).
Garantir l'attractivité au Canada
Dans les années 1990, les contraintes budgétaires de l'État
fédéral ont entraîné un gel des salaires des fonctionnaires
pendant six ans. Compte tenu du mode de recrutement dans
la fonction publique, un tel gel a provoqué une perte d'attractivité de l'État et des difficultés dans le recrutement de
cadres supérieurs en particulier : leurs salaires étaient devenus largement inférieurs à ceux du marché du travail.
Un Comité consultatif pour “le maintien en poste et la rémunération du personnel de direction” fut mis sur pied en 1997.
Son rapport, présenté aux ministres du Conseil du Trésor
(employeur public), préconisait que le salaire de base ne
constitue plus qu'une partie de la rémunération, que soit
introduite, à l'instar d'expériences menées dans d'autres
administrations publiques, une part de “rémunération variable fondée sur le rendement” - ou la performance - et qu'une évaluation individuelle des résultats en constitue le socle.
Ainsi, à travers l'amélioration de la rémunération globale des
cadres supérieurs, il s'agissait bien en premier lieu de faciliter le recrutement au sein de la fonction publique et de garantir l'attractivité de l'administration fédérale.
9- L’OCDE a mené sur ce sujet une étude, “La rémunération des agents publics liée aux performances : principales tendances dans les pays membres
de l’OCDE”, OCDE, Paris, 2004.
21
Principales tendances
Australie :
une grande diversité de solutions
Les deux tiers des pays de l’OCDE ont mis ou sont en train de
mettre en place un système de rémunération liée à la performance. Mais rares sont les pays qui l’ont généralisé à l’ensemble des services publics.
Le champ d'application varie énormément. Si au Canada, en
Irlande, en Italie et en Norvège, la rémunération liée à la performance ne s'appliquait qu'aux cadres, ces dernières années ont
été marquées par son élargissement à toutes les catégories de
personnels. De nombreuses administrations, comme celles du
Royaume-Uni ou de Finlande, se tournent, elles, vers une
approche plus collective -au niveau de l'agence ou de l'équipe.
Les systèmes se sont profondément décentralisés. La Suède
offre, sans doute, l'exemple de décentralisation le plus abouti,
les agences y ont une autonomie très large en matière de gestion du personnel (recrutement, rémunération, promotion, licenciement), les seules limites étant les fonds qui leur sont alloués
et l'obligation de réaliser leurs objectifs.
La performance et le mérite sont des notions centrales
du service public. Ils conditionnent a progression de la
carrière et l'évolution de la rémunération.
Australian National Audit Office
 une évaluation pleinement satisfaisante donne lieu à
une augmentation de 0,5% et une prime de 1% ;
 une évaluation excellente, une augmentation de
0,5% et une prime de 5% ;
 une évaluation exceptionnelle, une augmentation de
0,5% et une prime de 10% ;
 une évaluation insatisfaisante donne lieu à la mise
en oeuvre d'un plan d'amélioration de la performance
incluant coaching et formation afin d'atteindre le
niveau de performance requis.
L'évaluation des performances des agents est centrale. Il existe
une grande diversité des systèmes sur lesquels s'appuient la
mesure des performances. Les résultats individuels sont devenus le premier critère d'appréciation, mais le critère d'acquisition
de nouvelles compétences a progressé ces dernières années
ainsi que les qualités relationnelles qui correspondent à la diffusion du travail en équipe, à l'attention portée aux citoyens, à la
recherche du leadership (se référer au schéma p. 22).
Australian Public Service Commission
En plus des augmentations générales, les agents peuvent avancer dans les niveaux de rémunération en
fonction du score obtenu lors des évaluations. Les scores de niveaux 4 et 5 conditionnent l'attribution de primes de 1 200 $ à 2 400 $ pour les agents et de 1 500 $
à 3 000 $ pour les cadres.
Child Support Agency
Les systèmes d'évaluation des performances sont plus souples
et moins formalisés. Ils s'appuient davantage sur le dialogue
avec les responsables hiérarchiques et moins sur les indicateurs strictement quantitatifs. En effet, à trop s'attacher aux
objectifs quantitatifs, on risque de sous-estimer les aspects qualitatifs des fonctions. C'est ce qui conduit à développer l'évaluation à 360°, la performance n'est plus seulement évaluée par les
supérieurs hiérarchiques, mais aussi par les collègues et les
collaborateurs.
Les augmentations générales dépendent de la performance globale de l'agence. Si les objectifs ne sont pas
atteints, les parties signataires de la convention collective doivent prendre des mesures correctrices. Les
avancements à l'intérieur des “bandes de salaires”
dépendent de l'évaluation individuelle.
Dans tous les cas, des évaluations insuffisantes peuvent conduire à une rétrogradation à l'intérieur de la
“bande de salaires”.
En général, les rémunérations liées à la performance sont
modestes (moins de 10% du salaire de base pour les agents et
environ 20% pour les cadres).
Une mise en oeuvre délicate
L'impact sur la motivation des agents est étroitement corrélé
avec la qualité de l'évaluation. Or, la procédure d'évaluation est
souvent sujette à un grand nombre de difficultés et suscite des
critiques. Le glissement vers des objectifs plus qualitatifs et
moins quantifiables rend l'évaluation plus délicate. La fixation
des objectifs et le dialogue qui doit s'instaurer devient un élément essentiel de la procédure, or les cadres sont souvent
insuffisamment préparés pour les mener correctement. Le principal problème tient au faible pouvoir discriminant de la notation
des performances relatives des agents, surtout lorsque les critères ont été mal conçus. En dehors des extrêmes, il est difficile de différencier la performance moyenne.
Le lien rémunération et résultats
au Canada
Les axes stratégiques du gouvernement sont déclinés
en cascade aux différents échelons de mise en oeuvre de l'action publique. Ils font ensuite l'objet d'une
déclinaison individuelle à travers “les ententes sur la
performance” des cadres supérieurs.
Ce dispositif est construit à partir de trois composantes :
a engagements permanents, associés aux activités
courantes du poste : ils conditionnent les avancements d'échelon jusqu'au maximum de l'échelle ;
leur réalisation est une condition indispensable pour
accéder à “la rémunération à risque” des engagements clés ;
Il est, par ailleurs, indispensable d'anticiper le coût de la rémunération liée à la performance :
z le coût en matière de masse salariale : si les dotations sont
insuffisantes, les augmentations seront faibles et risquent d'engendrer la démotivation des personnels,
z les coûts de gestion : le temps et le travail nécessaire pour
mettre en oeuvre ce système (temps pour évaluer les personnels et de formation des cadres) sont souvent sous-estimés.
Dans une enquête réalisée au Danemark, 56% des représentants syndicaux et 70 % des dirigeants estimaient qu'une des
conséquences néfastes était que “l'administratif occupe une
place trop importante”.
a engagements clés ou engagements stratégiques
qui sont variables d'une année sur l'autre et permettent le dépassement des objectifs ;
a introduction d'une “partie à risque” dans la part
variable de la rémunération. Cette “partie à risque”
résulte de la tenue - voire du dépassement - des
engagements clés. Elle peut atteindre 15 % de la
rémunération globale.
22
Un faible pouvoir motivant
La plupart des rapports nationaux ne mentionnent pas l'amélioration de la motivation des agents comme un résultat de la rémunération au mérite. Les recherches démontrent que seule une faible
minorité d'entre eux se déclare réellement motivée par le dispositif.
Dans son étude, l'OCDE note que : “La rémunération liée à la performance n’étant qu’une mesure incitative secondaire, il est peu
probable qu’elle puisse motiver une majorité substantielle des
agents, et ce quelle que soit la manière dont elle est conçue. Aussi
les stratégies de gestion des performances qui se focalisent sur les
incitations liées à la rémunération risquent-elles de négliger les
principaux facteurs de motivation, à savoir l’intérêt pour les tâches
imparties et des perspectives d’évolution bien définies. Il convient
dès lors d’intégrer les incitations liées à la rémunération dans une
stratégie de gestion des performances beaucoup plus large”.
Un pouvoir d’incitation ?
Enquête menée au Danemark
a 16% des représentants syndicaux et 15% des cadres de
direction déclarent qu'elle améliore la satisfaction des agents ;
a 32% des représentants syndicaux et 11% des cadres de
direction estiment qu'en réalité elle diminue la satisfaction.
Enquêtes menées au Royaume-Uni
(National Health Service, Inland revenue, écoles secondaires)
a Peu d'agents estimaient que le dispositif les incitait à travailler plus ou à prendre des initiatives : 32% au NHS, 18% à
l'IR, 8% du personnel éducatif ;
a En revanche, ils le considèrent comme une source de discorde pouvant desservir la coopération entre agents : 86% à
l'IR, 61% au NHS, 58% du personnel éducatif.
Source : OCDE
Et des effets induits importants
pour les organisations
En fait, l'introduction de la rémunération au mérite participe à des changements culturels plus vastes. Elle permet d’insister sur la
stratégie de la structure, renforce la visibilité des objectifs, et offre la possibilité de faire le lien entre les objectifs de l'organisation
et ceux de la personne. La définition et l'évaluation des objectifs doivent favoriser le dialogue entre la hiérarchie et le personnel et
donc l'appropriation de la stratégie par tous.
Elle oblige à clarifier la description des postes et des tâches et constitue un levier pour réorganiser le travail, instaurer des méthodes de travail plus souples et mettre l'accent sur les politiques de formation et de développement.
Source OCDE
Par ailleurs, il est nécessaire de faire évoluer les systèmes de rémunération et de les adapter à l'évolution des tâches, à l'organisation
du travail et aux priorités de l'organisation. À cet égard, même si on manque de recul, compte tenu de leur introduction récente, la
rémunération liée à la performance des équipes semble avoir davantage d'effets bénéfiques sur la performance.
Principales tendances dans les pays de l’OCDE
Source : OCDE
23
Capital humain, valeur ajoutée
pour l’organisation
“People come first”
z le développement de programmes de formation qua-
“Only when the right employees are on board and are
provided the training, tools, structures, incentives, and
accountability to work effectively is organizational success possible”
GAO10 États-Unis
lifiant.
z l'accent mis sur la multiplication des compétences (à
la fois les compétences liées au coeur de métier mais aussi
les compétences relationnelles, le leadership...).
z l'importance croissante, pour attirer et retenir une
main-d'oeuvre qualifiée, des valeurs propres à l'organisation.
z une attention particulière portée aux plus âgés afin
d'assurer l'amélioration de leurs compétences.
z une utilisation stratégique des employés plus âgés
dans le développement du “coaching” (mémoire de l'organisation, porteur des valeurs...)
Selon l’OCDE, si l’individualisation de la rémunération
est un facteur de renforcement des objectifs de la structure, elle n'est pas le principal facteur de motivation. Il faut
alors trouver d’autres formes d’incitation voire de reconnaissance.
Comment attirer, recruter, former en continu, motiver à
atteindre des résultats... une main-d'oeuvre de qualité
dans la fonction publique ?
C'est de ces questions qu'est né le concept de capital
humain. Capital humain parce qu'il est question
d'”actifs” (au sens d'avoirs) et non pas de ressources
consommables.
Les “Employee Portfolios” en Australie
Ce “contrat” est le résultat d'un travail commun entre l'agent
et son manager. L'”Employee Portfolio” précise les objectifs
ainsi que les résultats à atteindre par l'agent et identifie les
besoins de développement de ses compétences et de ses
capacités. C'est sur cette base que sont déterminées les
possibilités d'avancement.
La différence est de taille...
Considérer la fonction publique comme un actif, c'est lui
reconnaître un rôle primordial dans le fonctionnement et
la performance d' une organisation, c'est penser au travail
que chaque membre accomplit comme source de valeur
ajoutée pour l'organisation.
Les attentes sur la performance des agents sont définies
pour chaque niveau hiérarchique. Les changements doivent
être négociés avec la CPSU (organisation syndicale du service public fédéral).
La notion de capital humain apparaît dès lors que les ressources humaines deviennent un enjeu stratégique et que
l'on modifie l'appréhension du recrutement, du déploiement (la bonne personne, au bon endroit et au bon
moment) et de l'amélioration continue des compétences
au sein de la fonction publique.
Tous les 6 mois, ce contrat est mis à jour après discussion
entre l'agent et son manager. Il indique :
™ les fonctions actuelles de l'agent ;
™ si l'agent répond aux critères (standards) de compétences
correspondant à son niveau ;
Formation continue, donc, mais également notion de
bien-être au travail ou d'équilibre vie professionnelle/vie
privée11 sont les principaux axes développés par les pays
du panel. Un troisième élément est à relever, sans lequel
ces deux premiers éléments perdent de leur impact : la
nécessaire professionnalisation de la fonction RH.
™ si l'agent répond aux critères de compétences du niveau
supérieur ou s'il doit les développer ;
™ comment et dans quelle mesure l'agent répond aux critères pour chaque compétence de son niveau et du niveau
supérieur (sur la base des résultats atteints) ;
Formation, développement des compétences, enjeu
stratégique pour une main-d'oeuvre de qualité
™ le nouveau plan de développement et les évaluations des
plans précédents.
L'accent mis sur la performance, l'atteinte des résultats et
sur la manière dont le service est rendu aux bénéficiaires
a un impact sur les compétences, sur la culture et les pratiques de travail dans une organisation. En découle la
mise au premier plan de la formation et du développement des compétences.
Le développement des compétences
dans la fonction publique australienne
7 principes de base
1. adapter le renforcement des compétences aux missions
de l'agence ou du ministère ;
2. faire de la formation et de l'apprentissage continus un
élément central ;
3. favoriser le développement d'une culture de la formation et de l'apprentissage ;
4. créer une culture de l'apprentissage ;
5. gérer de manière efficace la formation ;
6. appuyer le développement des compétences au sein du
lieu de travail ;
7. évaluer les pratiques de formation et de développement des compétences.
Plusieurs éléments sont communs à l'ensemble des expériences des pays, parmi lesquels :
z la place centrale de la formation et de l'apprentissage
continus liés aux exigences nouvelles de performance
dans un contexte de plus grande autonomie et de responsabilisation des managers.
z une approche plus structurée de la formation et de
l'apprentissage continus : prise en compte des évolutions
liées à l'âge, à l'individualisation des carrières, à la
concurrence plus acérée avec le secteur privé...
10- “Major Management Challenges and Program Risks: A Governmentwide Perspective”, GAO, 1999. Le GAO est le General Accounting Office,
équivalent de la Cour des Comptes, rattaché lui au Parlement.
11- Éléments développés p.24 et suivantes.
24
L’importance de l’environnement de travail
qualité, bien-être, motivation
Si l’agent public est une ressource, un capital qu’il faut veiller à
faire “fructifier” c’est au niveau de l’entité de base, du lieu de travail que se crée la relation qui va induire son implication et son
bien-être.
L’objectif premier est de réduire le stress, éviter les congés maladie, les départs - et donc les coûts de recrutement -. La satisfaction de l’employé est aussi gage d’une meilleure qualité de
service et donc d’une meilleure relation à l’usager.
C’est ainsi que, dans tous les pays de notre panel, l’intérêt se
porte sur l’attractivité du lieu de travail. Unité de management,
le “Work Place” est investi du rôle d’employeur modèle et donc
l’objet de directives ou de politiques nationales visant à lancer
des programmes de meilleure gestion des agents et de prise en
compte de l’incidence de leur vie privée sur leur quotidien au
travail.
Le programme “Work life balance” fournit un cadre de référence
que les managers sont obligés de suivre afin :
z de s'engager personnellement dans une démarche systématique en faveur de la conciliation vie privée/vie publique ;
z d'intégrer l’aménagement du temps de travail dans les
modèles de management, ce qui implique une mise en oeuvre
claire et la mesure systématique de l’impact sur la satisfaction
du personnel et sur la gestion de la structure. De plus, un prix
est délivré tous les ans pour récompenser le manager qui aura
le mieux aménagé le temps de travail.
Le premier mouvement vient des États-Unis qui, en 1999, via
l’OPM, lancent un programme “Family friendly” afin de permettre aux personnels de concilier famille et travail. Chaque agence
doit rendre compte auprès de l’OPM des formes de flexibilité
mises en place pour aider les parents à aménager leur temps de
travail.
On peut donc identifier deux constantes :
„ les négociations menées de façon décentralisée à partir
d’un cadre formalisé au niveau national, soutenu au plus haut
niveau de l'État -Premier ministre- ;
Mais c’est au Royaume-Uni que l’importance de la conciliation
vie personnelle/vie au travail va être le plus au coeur de la GRH
et va s’illustrer par l’engagement du Premier ministre lui-même,
dans un discours phare prononcé en mars 2000.
Le programme “Work Life balance”, animé par le ministère du
commerce et de l’industrie (DTI) concerne le secteur public et le
secteur privé. Il est doté d’un fond important ayant permis de
créer un site Internet dont l’objectif est de préciser le cadre de
mise en oeuvre et les standards de qualité. Les subventions
servent également à aider les administrations et les entreprises
à s’adapter à ces nouvelles normes. Un “kit de solutions” pour
améliorer l'organisation du travail des agents a d’ailleurs été
publié.
„ la nécessité de lier le bien-être, la diminution du stress des
agents avec une diminution des coûts pour l’entreprise ainsi
qu’un meilleur service à l’usager. Ce n’est donc pas seulement
un droit que l’on accorde à l’agent, c’est aussi une politique
générale d’incitation qui définit en partie la performance et qui
doit se traduire par des résultats concrets, mesurables... voire
récompensés.
Les organisations syndicales du secteur public britannique, UNISON, soutiennent l’initiative et mènent de leur
côté des enquêtes de satisfaction auprès des salariés.
L’idée principale est de permettre de flexibiliser les horaires afin
de laisser au personnel plus de temps pour leur vie privée et
associative : “tout le monde a une vie en dehors du travail.
S’occuper des enfants, reprendre des études, s’occuper d’associations, préparer sa retraite ou tout simplement améliorer sa
qualité de vie”.12
Si la question du temps de travail est au coeur des
réflexions des secteur public et privé, il se développe
aussi de nombreuses recherches portant sur le lien entre
mauvaise gestion de l’organisation du travail, augmentation des heures de travail et stress.
Le ministère du commerce et de l’industrie, animateur de
la politique “Work Life Balance”, et l’ACAS, structure à
fonds publics qui lui est rattachée, ont publié une étude
sur la genèse du stress au travail, émaillé de cas pratiques illustrant les problèmes générés par un manque de
management.
“Work Life Balance” britannique
Les possibilités offertes dans le cadre de ce programme
sont :
a annualisation du temps de travail ;
a temps partiel annualisé ;
a flexibilité sur la semaine ou sur la journée de l’organisation de son temps de travail (ex: semaine de 4 jours) ;
a partage d’un poste en deux temps partiels ;
organisation du travail d’une équipe de façon à couvrir
l’horaire tout en permettant à chacun de s’organiser
comme il le souhaite ;
a télé-travail, travail chez soi ;
a réduction des horaires avant la retraite ;
possibilité de prendre de longs congés de maternité et de
paternité, congés parentaux ;
a facilitation de la prise d’années sabbatiques et de congés
de formation ;
a aides fournies pour gérer les questions scolaires, les
inscriptions aux formations et subventions pour donner
accès, dans les administrations publiques et les entreprises
de service, aux dentistes, laveries automatiques, salles de
gymnastique...
Cas pratique : ACAS 2005
Two employees work doing the same job as part of a
small team. When a new manager arrives one of the
employees is given the more difficult work, while
the other is given the more routine repetitive tasks.
The employee with the challenging work begins to
work longer hours in order to get his work completed on time. After a few weeks he is frequently off
sick due to the pressure of work.
The other employee does the routine work easily
and has time left with nothing to do. She soon feels
bored and starts to make mistakes and not complete
tasks due to lack of motivation.
The manager holds a meeting with the employees to
discuss the problems. The manager agrees to look at
the job design and reorganize work duties. Training
is arranged so that both employees can undertake
some of the more challenging work and the routine
work is distributed more fairly.
12- Informations du bureau du Premier ministre, disponibles sur le site : www.number10.gov.uk
25
En Nouvelle-Zélande, c’est par un discours, en 2002, que le
gouvernement lance le programme “prospective sur le travail” :
“le travail n’est qu’un aspect de la vie et [...] il ne doit ni envahir
ni dénaturer la vie familiale ou le développement personnel... la
conciliation vie personnelle/travail doit contribuer à l’instauration
d’une société ouverte et novatrice”.
La directive sur le bien- être au travail en Italie
Il s’agit de :
™ augmenter la motivation des collaborateurs, améliorer la
relation entre agents et personnels ;
™ rendre attractive la fonction publique ;
™ améliorer l’image en interne et à l’extérieur de la qualité de
service ;
™ défendre une culture de participation orientée sur les résultats ;
™ améliorer la communication interne ;
prévenir les risques psychologiques et sociaux.
En Australie, dès 1996, c’est par une loi sur les relations de travail (“Work Place Relations Act”) qu’est fixé un programme de
conciliation vie privée/vie publique. Comme les États-Unis, l’accent est totalement mis sur la vie familiale.
En Italie, une directive du ministère de la fonction publique de
2004 précise la volonté du gouvernement de mettre l’accent sur
la GRH dans la fonction publique. Il s’agit “de prendre les mesures pour améliorer le bien-être au travail dans la fonction
publique”.
Pour assurer ce bien-être les administrations doivent s’assurer que :
™ l’environnement de travail est courtois et accueillant ;
™ les objectifs de l’organisation sont clairement énoncés et
cohérents ;
™ les compétences sont reconnues, et les agents stimulés par
la variété de tâches et d'initiatives ;
™ les informations circulent bien ;
™ il règne un climat de relation “collaborative” ;
™ la justice et l’équité sont assurées ;
™ les services sont ouverts à l’innovation ;
™ les niveaux de fatigue physique et de stress sont contrôlés.
D’autres questions ayant à voir avec la qualité de l’environnement de travail émergent à travers les conventions collectives
nationales et locales. En particulier, le problème du harcèlement
moral ou “Mobbing”.
Pour cela il faut :
™ déterminer les processus et les méthodes nécessaires à l’amélioration du bien-être au travail ;
™ définir un plan d’amélioration avec les organisations syndicales (revoir l’organisation, intégrer les innovations technologiques, mettre en place des politiques de professionnalisation de la GRH, améliorer la communication, etc.) ;
™ évaluer les résultats.
Que cela soit en Australie ou en Italie avec la mise en place de
comités paritaires sur le sujet, la convention collective permet
de prendre en compte, de mettre l’accent et de lutter contre des
phénomènes émergents. À la fois au niveau national et local.
26
Une fonction publique, reflet de la société
Dans les pays du panel, l'évolution des modes de gestion
des ressources humaines se caractérise par une prise en
compte quasi générale de la question de la diversité.
Cette politique est parfois très ancienne comme au
Royaume-Uni, où elle découle de lois anti-discrimination
du milieu des années 60. Au même titre que le bien-être
au travail ou que l’équilibre vie professionnelle/vie privée, la politique de la diversité est l'un des critères faisant
de l’employeur public un employeur modèle.
De nombreuses mesures ont été prises pour élargir la
base sociale de recrutement du Civil Service (modification du contenu des tests de recrutement, promotion
ouverte aux candidats internes, nomination de représentants extérieurs à l’administration dans les commissions
de recrutement…). Aujourd’hui, même si l’on note des
progrès, la fonction publique britannique n’est pas encore à l’image de la société. La proportion d’agents issus des
minorités ethniques est de 8,2% et celle des handicapés de
4,2%. Les femmes représentent 52,3% du total des fonctionnaires, soit 290 000 agents, mais elles restent encore
sous-représentées au sommet de la hiérarchie.
Aujourd’hui, la fonction publique tient à disposer des
agents les plus qualifiés et les plus compétents. Il lui faut
donc puiser dans l’ensemble de la population et constituer un effectif véritablement représentatif de la diversité
ethnique, culturelle et sociale du pays. La politique de la
diversité repose sur le postulat qu’indépendamment des
genres, de l’âge, de la situation familiale, de l’expérience
professionnelle…, tout membre de la société peut contribuer à l’accomplissement des missions du service public.
Depuis 1997 et les gouvernements New Labour successifs, les “Programmes for Action on Women, Race and
Disability” sont destinés à favoriser l’égalité et la diversité dans le Civil service. Si le Cabinet office promeut ces
initiatives, les services sont libres de déterminer quelles
actions mener.
Les actions concrètes sont ainsi multiples :
a un programme de mesures pratiques facilitant l’emploi des femmes (aide domestique, aménagement d’horaires, crèche dans les centres de formation pour les
mères)… et la formation des personnes pénalisées par un
“handicap physique ou social” (aménagement des salles
de cours et recours à toutes les techniques nécessaires
(braille, audio, ordinateur, cours de langue…) ;
a la nomination au sein des administrations d’un
conseiller spécial “diversité” qui est consulté pour les
recrutements ;
a la création d’une section “Diversité” dans le programme “Fast Stream” (hauts potentiels) ;
a le développement de relations avec les administrations de la police, des pompiers et des prisons pour
accroître la proportion de minorités dans ces services ;
a l’organisation d’événements célébrant la réussite des
minorités ou des femmes dans l’administration et leur
contribution à l’amélioration de la société. De même, les
meilleures pratiques en matière d’égalité et de diversité
donnent lieu à des récompenses pour les services et les
personnes.
Le concept de diversité vise donc à :
z accroître la diversité d'origines, d'idées et d'expériences afin que le ministère ou l’agence puisse rendre de
meilleurs services à ses clients ;
z diriger et traiter les personnes équitablement et avec
respect quelles que soient leurs différences ;
z créer un environnement de travail qui permette à cha-
cun d’exprimer tous ses talents pour le plus grand profit
de l’organisation.
La notion de diversité ne doit pas être entendu au sens
strict, mais doit, au contraire, se comprendre au sens
large. On entend par diversité, l’emploi des femmes, des
minorités ethniques, des seniors, des handicapés, bref le
recrutement de personnels aux profils très différents,
sources de richesse pour l’organisation. Elle ne doit pas se
limiter aux catégories de personnels les moins élevées,
elle doit également concerner les managers. Enfin, elle
doit s'appliquer à toutes les étapes de la vie professionnelle : recrutements, promotions et carrières.
Politique d’égalité et de diversité
au Royaume-Uni
Le Premier ministre lui-même a fixé des objectifs ambitieux pour l’encadrement supérieur : fin 2005, le Civil
Service devra être composé de 35% de managers femmes
(Senior Civil Servants, à comparer à 27,5% en 2003). 25%
des 600 postes les plus élevés devront être occupés par
des femmes, 3,2% par des représentants des minorités
ethniques et 3% par des handicapés.
Les politiques d’égalité et de diversité se traduisent
depuis 30 ans par la mise en place d’actions en faveur des
minorités. Elles ont fait l'objet de plusieurs lois (1965,
1968, 1976) qui ont rendu illégales les discriminations.
Aujourd’hui, l’ “ethnicisation” des politiques publiques
est appliquée au sens large, ethnie étant à entendre
comme différent. Il n’y a plus de débat sur la pertinence
du concept mais un choix délibéré pour une approche
pragmatique qui permette une meilleure représentation
de toutes les couches de la population et un accès égal
pour tous aux services publics.
Diversité et flexibilité au Danemark
La diversité est considérée dans l’administration danoise
comme essentielle à l’excellence et à la performance.
Seule une grande diversité de recrutement du personnel
comme des managers doit permettre de délivrer un service de qualité aux citoyens et aux entreprises. Diversité
ethnique mais pas seulement : diversité sociale, d’éducation et d’expérience professionnelle.
La diversité concerne principalement le recrutement. Il
est apparu au Royaume-Uni que le système de recrutement ne permettait pas un égal accès aux emplois publics
de toutes les catégories de la population britannique. Le
rapport Fulton (1968) a mis en évidence que le recrutement et la promotion dans le Civil Service n'étaient pas
représentatifs socialement et culturellement de la population. Les fonctionnaires, particulièrement les hauts fonctionnaires, provenaient essentiellement de la classe
moyenne, étaient surtout des hommes, blancs, passés par
Oxford et Cambridge.
La diversité doit permettre :
z d'assurer les missions de service public en s’appuyant
sur un large éventail de profils. La politique de diversité
nécessite donc un recrutement plus ouvert. Le meilleur
recrutement étant celui d’un agent qui apporte quelque
chose de nouveau à l’organisation et qui insuffle une
autre approche dans son travail.
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z d'exercer une responsabilité sociale (la fonction
Au cours de la dernière décennie, la proportion des femmes dans l'APS est passée de 43,5% en 1989 à 48,3 % en
1998. Il est d’ailleurs remarquable de constater que cette
amélioration s'est produite au moment où la fonction
publique australienne était réduite d'environ 22%. Les
femmes sont toujours sous-représentées dans les catégories d'emploi les plus élevées de l'APS. Elles constituent la
majorité des employés dans la catégorie d'agents d'administration des niveaux 1 à 5, mais continuent d'être la
minorité dans les catégories supérieures. Elles représentent à peine 20% des cadres de la haute fonction publique,
mais cette proportion a plus que doublé ces dix dernières
années. La proportion de femmes promues à des postes
de cadres supérieurs en 1997-1998 (30%) est également
encourageante.
publique joue un rôle moteur dans l’introduction sur le
marché du travail des personnes “aux capacités professionnelles réduites”) mais aussi permettre à l’État danois
de rester un employeur attractif et de retenir des compétences volatiles ;
z de mettre à disposition des agents un bon environnement de travail et des conditions de travail flexibles. Cela
sous-entend que le travail puisse s’adapter aux différentes étapes de la vie, notamment pour les familles avec
enfants ou des personnes âgées. La fonction publique doit
être capable d’aménager les horaires, les conditions de
travail aux besoins individuels et cela nécessite une très
grande souplesse du cadre de travail.
L’originalité de l’approche danoise de la diversité repose
sur l’accent porté sur la tolérance entre collègues de travail. Dans la pratique, le haut degré de respect, de tolérance et de responsabilité sociale affiché par le personnel
et les managers est l'un des facteurs déterminants pour
que la diversité profite aux organisations publiques dans
leur ensemble. La tolérance signifie d’accepter que tout le
monde n’ait pas la même approche des choses et que tous
y contribuent d’une manière différente. Une ode à la différence décoiffante…
Équité en emploi au Canada
L'une des grandes responsabilités de la Commission de la
fonction publique (CFP) est de veiller à ce que les
Canadiens et les Canadiennes soient servis par une fonction publique hautement compétente et non partisane
(c'est-à-dire impartiale et nommée sans interférence politique) et qu'elle soit représentative de la société canadienne (c'est-à-dire qu'elle reflète la diversité de la population
canadienne).
Elle s'acquitte de cette tâche en remplissant les responsabilités qui lui sont confiées en vertu des Lois : “sur l'emploi dans la fonction publique” (LEFP) et “sur l'équité en
matière d'emploi “(LEE).
Ainsi, dans le cadre de la politique de la diversité (Action
plan 2003-2007), l’État employeur public promeut les
initiatives suivantes :
a la mutualisation des bonnes pratiques en matière de
diversité au sein des institutions publiques. Les bonnes
pratiques doivent servir d’exemples et par-là même se
multiplier ;
a le renforcement des compétences des citoyens seniors.
L’État danois veut favoriser de la sorte le maintien au travail des seniors expérimentés. Les agents âgés de plus de
60 ans se voient donc proposer la possibilité d’emplois à
temps partiel ou d’être affectés à des postes à moindre
responsabilité en compensation d’une pension plus élevée ;
a un plan d’action en faveur des minorités ethniques
(3,5% des employés doivent être des immigrés ou des
descendants des pays du tiers monde) ;
a la diversité aussi parmi les managers. Afin de s’assurer du meilleur encadrement, il est important pour l’administration danoise d’attirer sur les postes de managers
les personnes indépendamment de leur genre, race, situation familiale… Les obstacles aux fonctions managériales
doivent être éliminés : il doit être possible dans la fonction publique de combiner vie professionnelle et vie de
famille.
La Direction de l'équité en emploi (appartenant à
l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada) a pour objectif de faciliter la
mise en œuvre de l'équité en emploi dans les ministères
et organismes dont le Conseil du Trésor est l'employeur.
Elle accomplit cet objectif en offrant des avis et des
conseils stratégiques ; elle assure également le suivi des
progrès accomplis et en fait rapport.
En vertu de la partie I de la Loi sur l'équité en matière
d'emploi (LEE), les employeurs, y compris la fonction
publique fédérale, doivent déterminer le degré de sousreprésentation des groupes d'équité en emploi (EE) puis
mettre en œuvre des plans pour promouvoir l'équité en
emploi. Quatre groupes sont traditionnellement sousreprésentés dans la fonction publique : minorités visibles, peuples autochtones, personnes handicapées, femmes. Lorsqu'il y a sous-représentation de ces groupes, le
Conseil du Trésor ou un administrateur général peut
demander que la Commission de la fonction publique
(CFP) mette en œuvre un programme d'EE mettant l'accent sur un type de poste ou, plus largement, sur tout ou
partie de la fonction publique.
Équité et diversité en Australie
Pour qu'un programme d'EE soit approuvé, les ministères doivent démontrer qu'ils ont fait les efforts requis,
mais que leurs initiatives de recrutement n'ont pas réussi
à rétablir l'équilibre en augmentant la représentation des
groupes d'EE de l'organisation afin qu'elle corresponde à
la disponibilité sur le marché du travail canadien. On doit
démontrer que le programme d'EE proposé est réellement nécessaire et qu'il aura pour résultat l'accroissement
des taux de représentation et le retour à l'équilibre.
C'est l'un des objets de la “Workplace Relations Act”
(1996) d'aider à prévenir et à éliminer la discrimination
basée sur la race, la couleur, le sexe, les préférences
sexuelles, l'âge, l'incapacité physique ou mentale, le statut
marital, les responsabilités familiales, la grossesse, la religion, les opinions politiques, l'ascendance nationale ou
l'origine sociale. La Loi interdit la discrimination sur ces
bases pour ce qui est des attributions de postes ainsi que
pour la cessation d'emploi.
Dans les années 90, les résultats des politiques d'équité et
de diversité en matière d'emploi dans la fonction
publique australienne sont variables ; notamment ce qui
a trait à la sous- représentation des groupes cibles dans
l'Australian Public Service (APS) : les femmes, les
autochtones et les habitants des îles Torres, les personnes
handicapées et les NEBS (personnes qui ne sont pas d'expression anglaise).
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Professionnalisation de la fonction RH
Un constat clair : il y a un fossé entre les pratiques de GRH et
l'enjeu stratégique que représente le capital humain.
Certains pays du panel (États-Unis, Royaume-Uni) ont mis l'accent la professionnalisation de la fonction RH avec d'autant plus
de force que les processus de recrutement et de gestion sont
pour la plupart fortement décentralisés. Cela va dans le sens de
la centralisation de la stratégie que l'on a déjà évoquée.
Les structures centrales (ou centralisées) en charge de la stratégie ont donc déployé des outils permettant aux ministères
et/ou agences d'évaluer et d'améliorer la gestion de leur capital
humain : “Human Capital Assessment and Accountability
Framework” aux États-Unis et “Human Ressource Capability
Framework” au Royaume-Uni.
En arrière-plan se dessine l'idée que les responsables des ressources humaines doivent jouer un rôle d'expert et donc développer leur propre expertise, d'acteur du changement et de partenaire dans l'atteinte des objectifs que se fixe une organisation.
Un système d'évaluation des politiques de GRH aux États-Unis
L’Office of Personnel Management a mis en place un système d’évaluation de la politique de GRH13 développée par les départements et les agences fédérales : le “Human Capital Assessment and Accountability Framework”.
Cet outil d'évaluation a pour objectif de permettre aux agences et ministères d'évaluer leurs agents, les moyens qu'elles consacrent à l'amélioration des qualifications et des compétences de leurs cadres.
Les administrations sont “notées” en fonction de leur capacité à attirer, retenir, évaluer, perfectionner et récompenser les
agents fédéraux.
Dans ce système d’évaluation, sont pris en compte cinq éléments :
™ l'adaptation stratégique : ajuster en permanence gestion des hommes et pilotage stratégique de l'organisation ;
™ les compétences stratégiques (talent) : savoir améliorer de manière continue les compétences et les qualités des agents ;
™ l'art de conduire (leadership) : rôle essentiel des cadres supérieurs, savoir inspirer, motiver et guider l'ensemble des personnels ;
™ la culture de l'efficacité : contribuer à diffuser une culture de résultat ;
™ la gestion des connaissances : promouvoir une culture de partage des connaissances.
Cet instrument est utilisé à plusieurs niveaux :
a comme moyen d'évaluer en interne les pratiques de gestion du capital humain ;
a comme base de l'évaluation des ministères et agences que réalise par l'Office of Management and Budget14 et comme élément de l'évaluation que font les responsables RH, les inspections internes ou externes ;
a comme moyen d'identifier les points faibles et la manière d'y remédier ;
a comme base de comparaison entre agences et ministères.
13- Se référer aux sites www.opm.gov pour les éléments centraux de la gestion stratégique du capital humain et
www.opm.gov/humanCapital/tool/downloads.cfm pour le cadre d’évaluation.
14- L’Office of Management and Budget est rattaché au bureau de l’Exécutif du Président. Il est en charge du suivi de la mise en oeuvre et de
l’évaluation du “Government Performance and Results Act”. Il est partie prenante du développement de tous les instruments d’évaluation.
Gestion stratégique du capital humain, composante de la performance de l’organisation
Le “Human Capital Assessement and
Accountability Framework” donne
lieu à une véritable modélisation
des pratiques de RH dans le ministères et les agences fédérales. La
gestion stratégique du capital
humain est partie prenante de la
performance de l'organisation.
Source : Office of Personnel Management
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“Human Resources Capability Framework”15
pour le “Civil Service” britannique
HR Capability Framework
Instrument basé sur l'idée que la gestion des ressources
humaines doit être source de valeur ajoutée pour toute organisation. Ceci n'est possible que s'il existe un lien étroit entre
les responsables RH, les managers et leurs équipes.
Cet instrument met l'accent sur quatre éléments clés indispensables au développement d'une réelle politique de gestion des
ressources humaines et prône ainsi la professionnalisation de
la GRH :
™ bien connaître les missions, les objectifs de la structure :
comprendre dans quelle mesure la gestion des ressources
humaines joue un rôle dans la performance d'une organisation ;
™ être expert des pratiques de GRH : connaître l'éventail
des pratiques de GRH, leur impact sur l'organisation et la performance des équipes et démontrer ses compétences sur ces
questions ;
™ agir comme un agent de changement : faire en sorte d'accompagner le changement en facilitant par exemple la traduction de la stratégie en actions ou en ajustant les compétences requises des équipes ;
Source : Civil Service
™ assurer sa crédibilité : elle repose, pour les responsables
des RH, sur une relation de confiance à construire avec les
managers, les équipes mais aussi les partenaires à l'organisation.
15- Se référer au site www.civilservice.gov.uk/index.asp, pour plus de
détail sur le développement de ce cadre de management des ressources
humaines.
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