Le lotissement soumis à déclaration préalable

CHRONIQUES
Le lotissement soumis
à déclaration préalable
Rebecca Ducourau
L’ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 bouleverse la définition du lotissement : constitue désormais
« un lotissement l’opération d’aménagement qui a pour
objet ou qui, sur une période de moins de dix ans, a eu
pour effet la division, […], d’une ou de plusieurs propriétés foncières en vue de l’implantation de bâtiments », et
réforme le régime du contrôle administratif préalable.
Ceux des lotissements qui ne sont pas soumis à l’obtention d’un « permis d’aménager » – se substituant désormais à « l’autorisation de lotir » – relèvent du régime de la
« déclaration préalable » en mairie.
Si le régime de la déclaration préalable est inédit en
matière de lotissement, la réglementation des travaux de
construction connaît, depuis la loi n° 86-13 du 6 janvier
1986 – article 4 insérant les articles L. 422-1 et suivants au
code de l’urbanisme –, la dichotomie permis de
construire et déclaration préalable de travaux.
Après avoir analysé la typologie des lotissements
désormais soumis à déclaration préalable (I), il
importe d’en étudier le régime juridique et les différentes interrogations qu’il soulève (II).
I. La typologie des lotissements
soumis à déclaration préalable
En vertu de l’article L. 442-1 du code de l’urbanisme,
l’opération de lotissement se caractérise par des actes
juridiques – « mutations à titre gratuit ou onéreux, de
partage ou de locations » – qui aboutissent à une division, en propriété ou en jouissance, d’une – voire de
plusieurs – propriété foncière en un ou plusieurs lots à
bâtir, et ce sur une période de référence de dix ans.
Les auteurs de la réforme se sont inspirés de la définition originaire du lotissement, telle que formalisée
dans les articles 105 du code de l’urbanisme du
26 juillet 1954 et l’article 1er du décret n° 58-1466 du
31 décembre 1958, fixant les règles fondamentales en
la matière, d’après lesquels il y a lotissement lorsqu’une, voire plusieurs propriétés foncières font l’objet
de divisions en vue de la création d’habitations.
L’article L. 442-1 s’en écarte cependant sur un point
essentiel.
Si, aux termes de la réglementation de 1954 et 1958,
la pluralité de ventes ou de locations de parcelles
BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L’URBANISME – 2/2007
caractérise le lotissement, il semble que, selon l’article
L. 442-1, il y a lotissement dès le premier détachement
d’un terrain à bâtir d’une propriété foncière donnée 1.
Les opérations de division devant se dérouler sur la
période transitoire de l’entrée en vigueur de la réforme
appellent quelques observations.
À compter de l’entrée en vigueur de la réforme, soit
le 1er octobre 2007 2, lorsqu’une propriété foncière a
fait l’objet d’un ou de plusieurs détachements sur une
période inférieure à dix ans, la constructibilité du reliquat rétrocédé à un tiers n’est pas soumise au respect
préalable de la réglementation du lotissement et plus
précisément à déclaration préalable. En effet, par
cette mutation – à titre gratuit ou onéreux, résultant de
partages ou de locations –, l’unité foncière de référence ne fait pas l’objet d’une division au sens de l’article L. 441-2 du code de l’urbanisme.
Dans le même sens, il semble que les divisions
effectuées en deçà des seuils prévus par l’article
R. 315-1 du code de l’urbanisme – division de la propriété foncière en deux terrains à bâtir, partage successoral ou acte assimilé en moins de quatre lots, et
ce, avant l’entrée en vigueur de la réforme – seront
opposables à l’administration d’urbanisme. Les propriétaires respectifs pourront les rétrocéder, voire
déposer leur demande de permis de construire, même
après le 1er octobre 2007, sans devoir solliciter un permis d’aménager ou déposer une déclaration préalable
de division.
1
Le code de l’urbanisme réformé ne se réfère toujours pas à la
notion « d’unité foncière » pourtant définie par le Conseil d’État
comme « l’îlot de propriété d’un seul tenant, composé d’une parcelle
ou d’un ensemble de parcelles appartenant à un même propriétaire
ou à la même indivision » (CE 27 juin 2005, Commune de Chambéry :
req. n° 264667). Le formulaire Cerfa n° 13404*01 annexé à l’arrêté du
6 juin 2007, relatif au permis de construire et aux autorisations d’urbanisme et modifiant le code de l’urbanisme, précise que le terrain
de référence est celui « constitué de l’ensemble des parcelles cadastrales d’un seul tenant appartenant à un même propriétaire ».
2 Soit, le 1er octobre 2007 aux termes de l’article 72 de la loi n° 2007209 du 19 février 2007, relative à la fonction publique territoriale,
modifiant l’article 41 de l’ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre
2005 et de l’article 4 du décret n° 2007-817 du 11 mai 2007, relatif à
la restauration immobilière et portant diverses dispositions modifiant
le code de l’urbanisme, modifiant l’article 26 du décret n° 2007-18 du
5 janvier 2007, pris pour l’application de l’ordonnance du
8 décembre 2005.
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Selon l’article L. 442-3 du code de l’urbanisme, « les
lotissements qui ne sont pas soumis à la délivrance
d’un permis d’aménager doivent faire l’objet d’une
déclaration préalable ».
En application de l'article L. 442-2, le a) de l'article
R. 421-19 issu du décret du 5 janvier 2007 précise les
cas dans lesquels la réalisation d'un lotissement doit
être précédée d'un permis d'aménager :
– un critère obligatoire : création, sur une période de
moins de dix ans, de plus de deux lots à construire ;
– et deux critères alternatifs : l’un matériel, l’autre
tenant compte de la localisation de l’opération.
Chacun des critères – obligatoire et alternatifs – soulève un certain nombre d’interrogations et d’observations permettant de dessiner les contours du lotissement soumis à déclaration préalable. Sachant que,
dans tous les cas, les lotissements de moins de trois
lots relèvent du régime de la déclaration préalable.
1. Champ d’application du critère
obligatoire du nombre de lots
Un lotissement d’un ou de deux lots relève du
régime de la déclaration préalable ; seuls les lotissements de plus de deux lots peuvent être soumis à l’obtention d’un permis d’aménager à condition que l’un
des deux critères alternatifs soit rempli.
Imaginons une unité foncière dont le propriétaire
détache de manière successive plusieurs terrains à bâtir.
Incontestablement, ces divisions relèvent de la réglementation du lotissement. La question se pose néanmoins de savoir si ce propriétaire pourra se contenter, lors
de chaque nouveau détachement, de déposer une déclaration préalable de division ou si l’opération de division,
au nom de l’homogénéité de l’ensemble, exige une déclaration préalable, voire un permis d’aménager.
Selon les articles 105 du code de l’urbanisme de 1954
et l’article 1er du décret du 31 décembre 1958, précités,
le « lotissement » se caractérisait à l’aune des mutations
« simultanées ou successives » opérées par le
propriétaire-diviseur, sachant néanmoins que la jurisprudence et la doctrine exigeaient qu’entre ces mutations existe un lien permettant de les considérer comme
« une seule et même opération » 3. Autrement dit, et
selon les termes d’E. Becqué 4, ces mutations devaient
faire partie « d’un plan volontairement réalisé à l’effet
d’opérer le fractionnement de la propriété en vue de la
création de maisons d’habitation ». Dans le cas
contraire, « si deux ventes successives proviennent, en
fait, de décisions indépendantes l’une de l’autre, dans
l’esprit du propriétaire, la répétition des aliénations est
accidentelle, le vendeur n’est pas lotisseur ».
3
4
CE 7 décembre 1956, Sieur Bonnard : JCP 1957, II, 9942.
Note sous CE 7 décembre 1956, op. cit.
p. 88
La réforme ne retient pas une telle philosophie. La
lecture conjointe des articles L. 442-1 et R. 421-19 a)
indique que toutes les divisions dégageant des terrains à bâtir doivent se conformer à la réglementation
du lotissement et au contrôle administratif.
Néanmoins, selon les rédacteurs de la réforme, le
lotisseur peut choisir, en fonction de son projet, de
faire une déclaration préalable globale, indiquant
toutes les divisions prévues, ou de faire plusieurs
déclarations successives, une par division ou par
groupe de divisions. Dans les deux cas, le lotisseur
devra mentionner que la déclaration ne concerne que
les terrains détachés et que le solde de la propriété
n’est pas inclus dans le lotissement. Le cas échéant,
la division du solde serait soumise à l’accord des colotis, en application de l’article R. 442-21 5.
Après avoir affirmé que la division foncière dégageant un ou des terrains à bâtir est un lotissement 6,
l’article L. 442-2 du code de l’urbanisme confie au
décret d’application la charge de préciser, en fonction
des critères alternatifs qu’il énonce, les cas dans lesquels la réalisation du lotissement doit être précédée
d’un permis d’aménager.
2. Champ d’application du critère alternatif
matériel
L’article L. 442-2 prévoit qu’« un décret en Conseil
d’État précise, [notamment] en fonction du nombre de
terrains issus de la division et de la création de voies
et équipements communs », ceux des lotissements
devant être précédés d’un permis d’aménager.
L’article R. 421-19 a) du code de l’urbanisme, tel qu’issu
du décret du 5 janvier 2007, affine la formulation du critère
matériel. Il soumet au régime du permis d’aménager ceux
des lotissements de plus de deux lots qui conduisent soit
à la création de « voies communes » (b), soit à celle « d’espaces communs ». Cette dernière notion a été préférée
aux « équipements communs », sans que pour autant le
décret n’en ait fixé le champ d’application. La question se
pose donc de savoir si la réforme a souhaité ou non en
faire des notions synonymes (a).
a. De la différence entre les notions d’« équipements communs » et d’« espaces communs » aux
lots du lotissement
De prime abord, il semble que ces deux notions ne
soient pas synonymes.
L’examen de la réglementation d’urbanisme, voire
environnementale, permet d’affirmer que si les
« espaces communs » d’un lotissement font partie de
5
6
V. développements infra II.2.
Article L. 442-1 du code de l’urbanisme.
BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L’URBANISME – 2/2007
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ses « équipements communs », tous les « équipements
communs » ne sont pas des « espaces communs ».
En effet, selon l’ancien article R. 315-29 a) du code de
l’urbanisme, l’autorité d’urbanisme pouvait exiger du
lotisseur qu’il réalise et finance tous travaux nécessaires
à « la viabilisation et à l’équipement » du lotissement,
« notamment en ce qui concerne la voirie, l’alimentation
en eaux, gaz et électricité, les réseaux de télécommunication, l’évacuation et le traitement des eaux et matières
usées, l’éclairage, les aires de stationnement, les
espaces collectifs, les aires de jeux et les espaces plantés ». Par « équipements communs », il faudrait donc
entendre l’ensemble des infrastructures : voirie,
réseaux, canalisations, etc. 7, permettant aux différents
lots d’être effectivement affectés à l’usage pour lequel
ils sont destinés : l’accueil de nouveaux bâtiments.
L’examen du régime du lotissement pourrait permettre
d’affirmer que la réforme retient une telle acception. Ainsi,
l’article R. 442-5 c) prévoit que le « projet architectural,
paysager et environnemental » devant être joint à la
demande de permis d’aménager comporte « le programme et les plans des travaux d’équipement indiquant
les caractéristiques des ouvrages à réaliser, le tracé des
voies, l’emplacement des réseaux et les modalités de raccordement aux bâtiments qui seront édifiés par les acquéreurs de lots ainsi que les dispositions prises pour la collecte des déchets ».
Selon la réglementation d’urbanisme (v. les
« espaces » boisés, verts, agricoles et naturels, naturels sensibles), mais également environnementale (v.
les « espaces » boisés classés, naturels ou encore
protégés), la notion « espace » se réfère à tout périmètre déterminé affecté à un usage particulier et
devant être géré, voire protégé, en ce sens.
La notion d’« espaces communs » aux lots de lotissement couvre donc les aires de stationnement, les aires de
jeux, les espaces verts, etc., mais pas les canalisations,
les réseaux ou l’éclairage commun. La possibilité ouverte
par l’ordonnance de soumettre à permis les lotissements
prévoyant la réalisation de réseaux, n’a volontairement
pas été retenue par le décret.
Les articles R. 442-7 et R. 442-8 ne manquent toutefois pas de semer le trouble quant au caractère synonyme ou pas des notions d’« équipement » et
d’« espace » commun 8.
En effet, si le premier pose le principe selon lequel le
lotisseur doit prendre l’engagement de constituer une
association syndicale des acquéreurs de lots 9 « à laquelle
7
V. en ce sens, Rapport du 61e Congrès des notaires de France,
L’urbanisme dans la pratique notariale, Aix-en-Provence, mai 1963,
p. 361 et s. ; J. Cathelineau, J.-L. Viguier et P. Cornille, Technique du
droit de l’urbanisme, par 4e éd., Litec 1993, n° 683 et s.
8 Mérite d’être précisé le fait que les articles R. 442-7 et R. 442-8 ne
visent expressément que les obligation du demandeur d’un permis
d’aménager et non d’une déclaration préalable.
9 Régie par l’ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004, relative aux
associations syndicales de propriétaires (JO du 2 juillet 2004) et son
décret d’application n° 2006-504 du 3 mai 2006 (JO du 5 mai 2006).
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seront dévolus la propriété, la gestion et l’entretien des
terrains et équipements communs », le second en précise
les limites. Le lotisseur n’est pas tenu de créer une telle
association syndicale des colotis « lorsque les voies et
espaces communs sont destinés à être attribués en propriété aux acquéreurs de lots ou lorsque le lotisseur justifie de la conclusion avec la commune ou l’EPCI compétent une convention prévoyant le transfert dans leur
domaine de la totalité des voies et espaces communs une
fois les travaux achevés »…
Pour autant, si ces deux articles successifs et indissociables emploient des formules différentes, cela
peut laisser à penser qu’ils renvoient à des situations
juridiques distinctes.
Dans la mesure où effectivement la viabilisation du
lotissement a conduit à la réalisation d’équipements
d’infrastructure, leur gestion garantissant leur entretien et leur bon fonctionnement rend techniquement
nécessaire la création d’un organisme à caractère réel
tel que l’association syndicale.
Par contre, dès lors que le lotissement a « simplement » provoqué la réalisation de voies et/ou espaces
communs, leur gestion pourra être assurée par les
colotis et la commune pourra être tentée d’en solliciter
le transfert dans son patrimoine car susceptibles
d’être effectivement affectées à un « usage public ».
Une telle analyse conforte le fait que « équipement
commun » et « espace commun » ne sont pas des
notions synonymes.
Dès lors et à ce stade du raisonnement, une lecture
différenciée de la notion d’« équipement commun » et
d’« espace commun » aux lots de lotissement aurait
pour effet de restreindre le champ d’application du
permis d’aménager.
Ce n’est que dans la mesure où la constructibilité d’au
moins trois lots dégagés de la propriété foncière de référence est soumise à la réalisation d’une voie commune
(v. développements infra b) ou « d’espaces communs »
que le propriétaire-diviseur devra solliciter un permis
d’aménager. Les lotissements de moins de trois lots
nécessitant la création d’une voie ou d’espaces communs relèvent du régime de la déclaration préalable.
Par conséquent, la division, même en plus de deux
lots, qui ne provoque ni la réalisation d’une voie commune, ni d’espaces communs, mais exige l’implantation d’une bouche d’incendie, la réalisation de raccordements aux réseaux publics, voire la pose de
compteurs sur les différents terrains, autrement dit des
« équipements » particuliers voire communs aux lots,
relève du régime de la déclaration préalable.
b. De la notion de « voie commune » aux lots du
lotissement
Les lotissements créant plus de deux lots à construire
sont soumis à permis d’aménager notamment lorsqu’ils
« prévoient la réalisation de voies communes ».
p. 89
CHRONIQUES
Si la formulation de l’article R. 421-19 a) soulève des
interrogations, il est néanmoins possible de baliser son
champ d’application.
De prime abord, il semble que dans la mesure où la
constructibilité des terrains détachés d’une propriété foncière de référence est fonction de la réalisation de voies
devant permettre d’accéder aux lots et/ou de les relier à
la voie publique, ces voies sont des « voies communes »
au sens de l’article R. 421-19 a) du code de l’urbanisme.
Pour être « commune », la voie (de desserte) ne doit pas
obligatoirement être nécessaire, voire utile à l’ensemble
des lots.
Si la voie qui ne dessert qu’un seul lot 10 n’est qu’une
voie privée, ou une servitude, mais pas une « voie commune » au sens de R. 421-19 a), tel sera néanmoins le
cas des voies intérieures desservant plusieurs lots, les
lots jouxtant la voie publique se branchant directement
sur celle-ci.
Le décret met l’accent sur le résultat escompté : assurer
la desserte des lots afin de pouvoir supporter des bâtiments.
Ainsi, le fait pour le propriétaire-diviseur de recourir à
des techniques de droit privé telles que la constitution de
servitudes conventionnelles de passage entre les différents lots n’est pas un moyen d’échapper à l’obligation
d’obtenir un permis d’aménager. En effet, la voie commune sera effectivement réalisée.
De même, le propriétaire-diviseur ne pourra valablement prétendre « échapper » à l’article R. 421-19 a), et
déposer une déclaration préalable de division, en procédant à la division de la propriété en X lots et en chargeant
les acquéreurs d’assurer la création de la ou des voies
nécessaires à assurer leur desserte.
Dans ce cas, l’autorité d’urbanisme ne pourra que
s’opposer au projet de lotissement puisqu’il conduit à
la création de terrains divisés inconstructibles car non
desservis.
Par conséquent, dès lors que, objectivement, la
création d’une voie s’impose, le lotisseur devra s’y
plier et, le cas échéant, déposer une demande de permis d’aménager.
3. Le critère alternatif de la localisation
du terrain divisé
L’article R. 421-19 a) prévoit que les lotissements créant
plus de deux lots à construire « doivent être précédés de
la délivrance d’un permis d’aménager lorsqu’ils sont
situés dans un site classé ou dans un secteur sauvegardé
dont le périmètre a été délimité ».
Le seul fait qu’une propriété située dans le périmètre
d’un site classé ou d’un secteur sauvegardé dont le péri-
10 Tel pourrait être le cas lorsque ce lot est séparé de la voie publique
et des réseaux par le surplus de la propriété divisée en plusieurs lots
bordant ladite voie publique.
p. 90
mètre a été délimité 11 soit divisée en plus de deux lots à
construire soumet ce lotissement au régime du permis
d’aménager.
Si le caractère objectif du critère alternatif visant la localisation du lotissement est d’application aisée, la question
se pose néanmoins de savoir selon quel régime sera
contrôlé le projet de division visant une propriété foncière
se trouvant à cheval sur un site naturel classé ou un secteur sauvegardé dont le périmètre a été délimité et une
zone « ordinaire »…
De manière quelque peu arbitraire 12, la réforme instaure deux types de protection ; la réforme retient ces
deux seuls zonages environnementaux comme justifiant
que les lotissements qu’ils pourraient supporter fassent
l’objet d’un contrôle maximal, au travers du permis
d’aménager.
Certes, ces deux zonages visent à garantir la protection
de paysages, tant naturels qu’urbains, présentant un intérêt particulier :
– les sites naturels classés sont ceux dont « la conservation présente, au point de vue artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque, un intérêt général » (art.
L. 341-1 du code de l’environnement) ;
– les secteurs sauvegardés, quant à eux, sont ceux qui
présentent « un caractère historique, esthétique ou de
nature à justifier la conservation, la restauration et la mise
en valeur de tout ou partie d’un ensemble d’immeubles
bâtis ou non ».
Pour autant, la réglementation française connaît
d’autres zonages 13 visant tant la protection des paysages
– à savoir, les zones de protection du patrimoine archéologique, urbain et paysager (ZPPAUP), la zone littorale ou
de montagne –, la préservation des espèces naturelles et
de leur habitat – à savoir, le zonage communautaire
Natura 2000, les parcs nationaux, les réserves naturelles
ou encore les espaces naturels sensibles –, que la protection des ressources naturelles – tel est le cas des périmètres de protection autour des points de captage d’eau
potable ou des zones agricoles protégées (ZAP) –, qui
auraient également justifié que les lotissements projetés
fassent l’objet d’un contrôle maximal…
Dans tous les cas, le régime de l’ensemble de ces
zonages a pour effet d’encadrer la constructibilité des
sols au nom de la protection des espaces naturels…
Les lotissements sont donc, par définition et a priori,
persona non grata.
11
À savoir, les secteurs sauvegardés dont la création et la délimitation ont été approuvées par arrêté du préfet de département, mais
dont le plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) n’a pas
encore été approuvé par arrêté préfectoral ou, en cas d’avis défavorable de l’autorité locale d’urbanisme, par décret en Conseil
d’État.
12 Mais cohérente puisque le décret du 5 janvier 2007 assure deux
types de protections : très forte en site classé et secteur sauvegardé
et moyenne en site inscrit et en ZPPAUP, selon la nature des travaux
et des autorisations.
13 V. notamment pour une étude sur ces zonages : R. Ducourau, Le
droit de construire. Étude sur la constructibilité des sols, Éd. CRIDON Bordeaux-Toulouse, février 2006.
BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L’URBANISME – 2/2007
CHRONIQUES
L’examen des différents critères textuels révèle que
l’étendue des lotissements de plus de deux lots soumis
à déclaration préalable sera largement fonction de la
lecture que l’administration et la jurisprudence donneront tant de la notion d’« espaces communs », que de
celle de « voies communes »…
Une lecture extensive du champ d’application des
« espaces communs », qui consisterait à y intégrer le
moindre aménagement permettant aux lots de supporter effectivement un nouveau bâtiment, et des
« voies communes » ferait du permis d’aménager le
régime de principe des lotissements de plus de deux
lots. La déclaration préalable d’un projet d’aménagement serait donc relayée au contrôle des lotissements
uni-lot ou de deux lots.
II. Régime juridique
du « permis d’aménager simplifié »
Tout comme la déclaration préalable de travaux, la
déclaration préalable d’un projet d’aménagement, prenant la forme d’un lotissement, est « un faux régime déclaratoire et un vrai système d’autorisation préalable » 14
ayant pour principal objectif d’adapter la procédure de
contrôle administratif à l’importance et à la portée de la
division projetée par le propriétaire.
La déclaration préalable portant sur un projet de lotissement n’a donc juridiquement rien à voir avec l’information qui devait être fournie par le propriétaire ou son mandataire « préalablement à toute division de terrain en vue
de l’implantation de bâtiments qui ne constitue pas un
lotissement au sens de l’article R. 315-1 (alinéas 1 et 2) »
en vertu de l’article R. 315-54 du code de l’urbanisme
abrogé par la réforme. Cette information, prenant la forme
d’un « plan de division » du terrain, ne déclenchait aucun
contrôle de l’administration, qui devait se contenter de
prendre acte de la division projetée 15.
1. Contenu du contrôle administratif
de la déclaration préalable
La déclaration préalable est un « permis d’aménager
simplifié ».
L’autorité d’urbanisme saisie d’une déclaration préalable est tenue – comme en matière de demande de
permis de construire ou d’aménager – de s’opposer à
l’exécution du projet ou d’imposer des prescriptions
particulières, lorsqu’il n’est pas conforme aux règles
d’urbanisme applicables sur le territoire communal,
autrement dit « aux dispositions législatives et régle14
Selon les termes du commissaire du gouvernement X. Libert dans
ses conclusions sous CAA Paris 11 avril 1996, Ville de Paris : req.
n° 921378 ; BJDU 5/96, p. 327 et s.
15 V. sur la question, notamment F. Bourdon, « Divisions foncières :
les dispositions », Géomètres, février 2007, n° 2034, p. 40 et s.
BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L’URBANISME – 2/2007
mentaires relatives à l’utilisation des sols, à l’implantation, la destination, la nature, l’architecture, les
dimensions, l’assainissement des constructions et à
l’aménagement de leurs abords et s’ils ne sont pas
incompatibles avec une déclaration d’utilité
publique » 16. Sachant que désormais, les règles nationales d’urbanisme sont « applicables aux constructions, aménagements, installations et travaux faisant
l’objet d’un permis de construire, d’un permis d’aménager ou d’une déclaration préalable ainsi qu’aux
autres utilisations du sol régies par le présent code »
(art. R. 111-1 du code de l’urbanisme).
Comme en matière de travaux de construction, que le
lotissement soit soumis à permis d’aménager ou à déclaration préalable, les règles d’urbanisme à respecter sont
identiques dans les deux cas. L’instruction des dossiers
obéit aux mêmes règles. La déclaration préalable ne
bénéficie donc pas d’un contrôle allégé par rapport à
l’instruction du permis d’aménager.
La différence entre les deux régimes réside dans la procédure à respecter 17. D’une part, si le permis d’aménager
suppose a priori l’intervention d’une décision expresse, le
lotissement soumis à déclaration préalable n’existe matériellement qu’en cas d’opposition ou de prescriptions 18.
Dans ces cas, l’administration devra dûment motiver sa
décision 19. D’autre part, le lotisseur soumis au régime de
la déclaration préalable bénéficiera de délais d’intervention d’une décision tacite plus réduits qu’en matière de
permis d’aménager. Le délai d’instruction de droit commun est d’un mois (art. R. 423-23), au lieu de trois mois
pour les permis d’aménager. Il peut être majoré d’un mois
« lorsque le projet est soumis […] à un régime d’autorisation ou à des prescriptions prévus par d’autres législations
ou réglementations que le code de l’urbanisme ou lorsque
le projet est situé dans un secteur sauvegardé dont le périmètre a été délimité » (art. R. 423-24).
Afin de garantir la sécurité des déclarants, la réforme
prévoit que passé le délai d’un mois valant non-opposition au projet de lotissement, l’accord implicite ne peut
être retiré. Seul un recours en annulation contre l’accord
tacite pourra être engagé par un tiers, dans le délai de
deux mois « à compter du premier jour d’une période
continue de deux mois d’affichage sur le terrain » (art.
R. 600-2 du code de l’urbanisme) du « récépissé de dépôt
de déclaration préalable » 20, sur lequel la mairie aura mis
son cachet pour attester la date de dépôt.
16 Article L. 421-7 renvoyant à l’article L. 421-6 du code de l’urbanisme.
17 V. conclusions de X. Libert sous CAA Paris 11 avril 1996, Ville de
Paris, préc., à propos de la différence entre le permis de construire
et la déclaration préalable.
18 Article L. 424-1 du code de l’urbanisme.
19 Article L. 424-3 du code de l’urbanisme.
20 Comme le prévoit le formulaire type, élaboré par le ministère de
l’Écologie, du développement et de l’aménagement durables et
annexé à l’arrêté du 6 juin 2007, relative au permis de construire et
aux autorisations d’urbanisme et modifiant le code de l’urbanisme :
JO du 21 juin 2007.
p. 91
CHRONIQUES
Au nom de la sécurité juridique, les textes de la
réforme énumèrent exhaustivement les informations et
les pièces devant être jointes à la déclaration préalable de lotissement qui doit être adressée « par pli
recommandé avec demande d’avis de réception ou
déposée(s) à la mairie de la commune » intéressée et
ce, « soit par le ou les propriétaires du ou des terrains 21, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les
travaux ; soit, en cas d’indivision, par un ou plusieurs
co-indivisaires ou leur mandataire » (art. R. 423-1 du
code de l’urbanisme).
En vertu de l’article R. 441-9 du code de l’urbanisme, la déclaration préalable précise « l’identité du
ou des déclarants ; la localisation et la superficie du ou
des terrains ; la nature des travaux ou la description du
projet de division ».
Le formulaire Cerfa « Déclaration préalable constructions, travaux, installations et aménagements non soumis à
permis » 22 affine cette énumération en exigeant 23 du
demandeur qu’il indique :
– le nombre maximum de lots projetés 24 ;
– la surface hors œuvre nette maximale envisagée en
mètres carrés ;
– si le projet de lotissement se situe dans une commune
dépourvue de PLU ou d’un document en tenant lieu
(POS, plan de sauvegarde et de mise en valeur d’un secteur sauvegardé), le demandeur devra indiquer la surface
hors œuvre brute maximale envisagée en mètres carrés.
Le ministère précise ainsi le champ d’application des
articles R. 442-3 et R. 442-9 et suivants du code qui ne
visent expressément que les lotissements soumis à permis d’aménager.
Le dossier joint à la déclaration doit, quant à lui, strictement comprendre (art. R. 441-10) :
– « un plan permettant de connaître la situation du terrain
à l’intérieur de la commune » ;
– « un plan sommaire des lieux indiquant les bâtiments de
toute nature existant sur le terrain » ;
– et « un croquis et un plan coté dans les trois dimensions
de l’aménagement faisant apparaître, s’il y a lieu, la ou les
divisions projetées ».
Si, au vu des développements de la première partie,
deux types de lotissements soumis à déclaration préa-
21 L’article
L. 442-1 précise en effet que l’opération de division qu’est
le lotissement peut concerner une ou plusieurs propriétés foncières.
22 Formulaire élaboré par le ministère de l’Écologie, du développement et de l’aménagement durable et annexé à l’arrêté du 6 juin
2007, préc.
23 Point 4.2 du Cerfa.
24 L’article L. 111-5-3 du code de l’urbanisme, contraignant le lotisseur à procéder au bornage des lots à bâtir, est opposable à tous
les lotissements, qu’ils relèvent du régime du permis d’aménager
ou de la déclaration préalable. Rappelons que, à défaut de bornage,
« le bénéficiaire en cas de promesse de vnete, le promettant en cas
de promesse d’achat ou l’acquéreur du terrain peut intenter une
action en nullité » relative et ce, « avant l’expriation du délai d’un
mois à compter de l’acte authentitque constatant la réalisation de la
vente ».
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lable devraient se dessiner (ceux d’un lot à l’infini dont la
constructibilité n’implique ni la création de voies ou d’espaces communs, au sens de l’article R. 421-19 a)
(v. développements supra) et ceux d’un ou de deux lots
impliquant la création de voies et/ou d’espaces communs), il n’en demeure pas moins que dans la quasi-totalité des lotissements, d’un ou plusieurs lots, que des voies
et/ou espaces communs soient ou non prévus, des « travaux » de raccordements des lots aux réseaux publics
devront être prévus pour rendre effectivement constructibles les lots. Reste donc à savoir si ces « travaux » relèveront ou non du champ d’application des « espaces
communs » 25 et, surtout, si ces « travaux » devront être
décrits par le lotisseur dans la déclaration préalable, en
application de l’article R. 441-9, au titre de la « courte description de votre projet ou de vos travaux » du point 4.1 du
formulaire Cerfa « Déclaration préalable » 26, et selon quel
degré de précision.
Selon les rédacteurs de la réforme, si ces travaux sont
nécessaires pour rendre les lots constructibles, le lotisseur devra la déclarer sous peine de s’exposer à une
opposition à son projet.
Le champ d’application de la notion de « travaux » aura
d’incontestables effets juridiques.
a. Une acception large
Une acception large contraindra le lotisseur à déclarer tant la teneur de ces travaux que leur achèvement,
et ce, tout particulièrement dans des lotissements qui,
comprenant plus de deux lots, n’impliquent pas la
création de voies ou d’espaces communs…
À la lecture de l’article L. 480-4-1 du code, il est
interdit, sous peine de poursuites pénales, de vendre
ou de louer des terrains non bâtis compris dans un
lotissement sans avoir sollicité une déclaration préalable et sans s’être conformé aux prescriptions imposées par la décision prise sur la déclaration préalable
déposée en mairie. A contrario, le lotisseur pourra
librement vendre ou louer les lots d’un lotissement
ayant dûment été déclaré en mairie et dont la déclaration n’a, pendant le délai d’instruction, pas conduit
l’autorité d’urbanisme à émettre des prescriptions particulières dont le respect s’imposerait au lotisseur.
À propos des promesses unilatérales de vente en
lotissement soumis à déclaration préalable, l’article
L. 442-4, tel que modifié par la loi Abbé Pierre du
5 mars 2007 27, se contente désormais de viser les
seuls lotissements soumis à permis d’aménager, pour
affirmer : « Aucune promesse de vente ou de location
d’un terrain situé dans un lotissement ne peut être
25
V. développements supra.
Formulaire Cerfa élaboré par le ministère de l’Écologie, du développement et de l’aménagement durables, annexé à l’arrêté du
6 juin 2007, relatif au permis de construire et aux autorisations d’urbanisme et modifiant le code de l’urbanisme.
27 Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007, JO du 6 mars 2007.
26
BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L’URBANISME – 2/2007
CHRONIQUES
consentie et aucun acompte ne peut être accepté
avant la délivrance du permis d’aménager. »
Comme l’affirme S. Pérignon, il est « possible de
consentir une promesse de vente unilatérale relative au
lot d’un lotissement déclaré, sous condition suspensive
de la non-opposition à la déclaration préalable ». Il poursuit en indiquant qu’« aucun délai de rétractation ne
sera légalement attaché à cette promesse, l’article
L. 271-1 du code de la construction et de l’habitation
n’étant pas applicable à la vente des terrains à bâtir, et
le droit de rétractation prévu par l’article L. 442-8 ne
concernant que les promesses de vente relatives aux
lots situés dans un lotissement soumis à permis d’aménager ». Et de conclure que « la levée d’option ne pourra
intervenir qu’après l’acquisition de la décision de nonopposition à la déclaration, sous peine d’encourir les
sanctions pénales de l’article L. 480-4-1 et la nullité
civile de la vente prévue par l’article L. 480-15 » 28.
Reste que, dans tous les cas, l’article R. 442-18 soumet
la délivrance des permis de construire sur les différents
lots :
– soit « à l’achèvement des travaux d’aménagement du
lotissement, constaté conformément aux articles R. 462-1
à R. 462-10 » ;
– soit à « la délivrance de l’autorisation de procéder à la
vente ou à la location des lots avant exécution des travaux,
à condition que les équipements desservant le lot soient
achevés ».
Si la seconde situation ne concerne que les lotissements couverts par un permis d’aménager (v. les articles
R. 442-13 et s.), la première couvre bel et bien les lotissements tant déclarés que régis par un permis d’aménager.
Une acception large des « travaux d’aménagement »
devant être déclarés par le lotisseur lui imposera de réaliser ces travaux et de les soumettre au contrôle de l’autorité d’urbanisme par le biais de la procédure de la « déclaration d’achèvement des travaux d’aménagement », et ce,
alors même que les lots auront valablement pu être aliénés ou loués.
La question peut donc légitimement se poser de savoir,
dans la pratique, qui du propriétaire-diviseur ou des
acquéreurs, le cas échéant au travers de leur association
syndicale libre, assurera le coût et la réalisation des « travaux d’aménagement » du lotissement.
Vraisemblablement, en lotissement déclaré, seule la
réalisation des réseaux est susceptible d’être en
cause. Si le lotisseur vend les terrains sans avoir réalisé les réseaux indispensables, les acquéreurs ne
pourront pas construire, d’autant qu’il est difficile
d’imaginer que chacun d’eux réalise son propre tronçon de réseau.
28 S. Pérignon, Defrénois n° 10/07, art. 38.592, « Le lotissement soumis à déclaration préalable », n° 14. v. également sur la question,
Ph. Benoît-Cattin, « Le régime du lotissement revu… mais non corrigé », Constr.-Urba. mars 2007, étude n° 9.
BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L’URBANISME – 2/2007
b. Une lecture administrative et prétorienne plus
stricte de la notion de « travaux d’aménagement »
Cette lecture ne visant que les travaux de création
de la ou des voies communes et/ou les travaux d’équipement limitativement énumérés, elle aura pour effet
de mettre à la charge des acquéreurs de lots la réalisation des branchements aux réseaux publics.
Ainsi, si un grand terrain bordant une voie publique
est divisé en plusieurs lots et si les réseaux s’arrêtent
au début du terrain, le lotisseur devra établir un réseau
– équipement propre au sens de l’article L. 332-15 du
code de l’urbanisme – sur son terrain, le long de ladite
voie publique. Ensuite, chaque acquéreur se branchera sur ce réseau.
Comme l’indiquent les rédacteurs de la réforme, ce
cas devrait malgré tout être assez rare dans la pratique. Ce type de lotissement devrait en effet se réaliser le long de voies déjà équipées ou que la commune
– voire, l’établissement public de coopération intercommunale compétent – accepte d’équiper.
2. Vie juridique du lotissement déclaré
L’article L. 442-9 reprend à l’identique la rédaction de
l’article L. 315-2-1, fixant le régime de la caducité des
règles d’urbanisme du lotissement.
Ainsi, son 1er alinéa affirme que « les règles d’urbanisme contenues dans les documents approuvés d’un
lotissement deviennent caduques au terme de dix
années à compter de la délivrance de l’autorisation de
lotir si, à cette date, le lotissement est couvert par un
PLU ou un document en tenant lieu ».
Son alinéa 3 précise que la caducité ne remet pas en
cause « les droits et obligations régissant les rapports
entre colotis définis dans le cahier des charges du lotissement, ni le mode de gestion des parties communes ».
Ce dernier point mérite que l’on s’y intéresse. Les
articles R. 442-7 et R. 442-8 du code prévoient, respectivement, un principe – l’obligation pour le lotisseur de
compléter le « dossier de la demande » de son engagement « que sera constituée une association syndicale des
acquéreurs de lots 29 à laquelle seront dévolus la propriété, la gestion et l’entretien des terrains et équipements
communs » – et son régime d’exception. Le lotisseur n’est
pas tenu de constituer une association syndicale dès lors
que « les voies et espaces communs sont destinés à être
attribués en propriété aux acquéreurs de lots ou lorsque le
lotisseur justifie de la conclusion avec la commune ou
l’EPCI d’une convention prévoyant le transfert dans leur
domaine de la totalité des voies et espaces communs une
fois les travaux achevés ».
29 Régie par l’ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004, relative aux
associations syndicales de propriétaires et son décret d’application
n° 2006-504 du 3 mai 2006.
p. 93
CHRONIQUES
Si seuls les lotissements d’un ou de deux lots déclarés
sont susceptibles de comprendre des voies et espaces
communs, la question se pose néanmoins de savoir si les
articles R. 442-7 et R. 442-8 sont opposables au seul lotisseur d’un lotissement couvert par un permis d’aménager
ou si les lotissements déclarés sont également visés. La
section II du chapitre II « Dispositions propres aux lotissements », qui regroupe ces articles R. 442-7 et R. 442-8, ne
se réfère en effet qu’au « contenu de la demande » et non
à celui de la demande de permis d’aménager et de la
déclaration préalable de lotissement…
En pratique, si une voie commune dessert les deux lots,
le lotisseur en vendra le terrain d’assiette aux colotis, avec
constitution d’une servitude.
Par erreur, l’article L. 315-2-1 devenant L. 442-9 continue de se référer à « l’autorisation de lotir ». Pour autant,
il faut désormais le lire comme visant le « permis d’aménager » 30. Ce qui revient à dire que seules les règles d’urbanisme des lotissements soumis à permis d’aménager
sont susceptibles de devenir caduques, passé un délai de
dix ans dès lors que « le lotissement est couvert par un
PLU ou un document d’urbanisme en tenant lieu ».
Que les lotissements déclarés aient ou non été exclus
du champ d’application de l’article L. 442-9, dans tous les
cas il y aura lotissement dès la subdivision du ou de l’un
de ses lots. En effet, selon l’article L. 442-1, il y a lotissement dès la division, en propriété ou en jouissance, sur
une période de moins de dix ans, d’une propriété foncière, quelle qu’elle soit, en vue de l’implantation de bâtiments.
Il importe de bien préciser que le lotisseur devra délimiter exactement le périmètre du lotissement objet de la
déclaration, voire du permis d’aménager, afin d’exclure, le
cas échéant, le surplus de sa propriété, et ce, afin d’éviter
que sa division ultérieure ne soit subordonnée à l’accord
de la majorité qualifiée des colotis.
L’article R. 442-21 affirme que « les subdivisions de lots
provenant d’un lotissement sont assimilées aux modifications de lotissement prévues aux articles L. 442-10 et
L. 442-11, sauf lorsqu’elles consistent à détacher une partie d’un lot pour la rattacher à un lot contigu ». L’article
L. 442-10 quant à lui – reprenant à l’identique la rédaction
de l’article L. 315-3 – prévoit que la subdivision est prononcée par l’autorité compétente en matière d’urbanisme
lorsque les « deux tiers des propriétaires détenant
ensemble les trois quarts au moins de la superficie d’un
lotissement ou les trois quarts des propriétaires détenant
au moins les deux tiers de cette superficie le demandent
ou l’acceptent. » ■
Rebecca DUCOURAU
Docteur en droit
Juriste-Consultante au CRIDON Bordeaux-Toulouse
Professeur de l’ICH Aquitaine
30
Le décret n° 2007-817 du 11 mai 2007, relatif à la restauration
immobilière et portant diverses dispositions modifiant le code de
l’urbanisme, corrige dans son article 3 la rédaction de l’article
R. 442-1 afin de remplacer les mots « une autorisation de lotir » par
les mots « un permis d’aménager ».
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