Place Constitution 07_08 - Université Toulouse 1 Capitole

INSTITUT D’ETUDES POLITIQUES DE TOULOUSE
Année 2007. 2008.
« CARRIÈRES ADMINISTRATIVES »
SÉMINAIRE SPÉCIFIQUE APPROFONDI
DROIT PUBLIC.
Semestre 1 (10 heures)
(Valérie Larrosa, MCF Droit public)
THÈME I
LA HIÉRARCHIE DES NORMES.
Sujet
LA PLACE DE LA CONSTITUTION DANS LA HIÉRARCHIE DES NORMES
Les textes:
- Art. 54 de la Constitution de 1958: "Si le Conseil Constitutionnel, saisi par le
Président de la République, par le Premier Ministre, par le Président de l'une ou
l'autre assemblée ou par soixante députés ou soixante sénateurs, a déclaré qu'un
engagement international comporte une clause contraire à la Constitution,
l'autorisation de ratifier ou d'approuver l'engagement international en cause ne
peut intervenir qu'après révision de la Constitution".
- Art. 55 de la Constitution de 1958: "Les traités ou accords régulièrement
ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle
des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par
l'autre partie".
- Art. 61 de la Constitution de 1958: …les lois peuvent être déférées au
Conseil constitutionnel, avant leur promulgation, par le Président de la
République, le Premier Ministre, le Président de l'Assemblée Nationale, le
Président du Sénat ou soixante députés ou soixante sénateurs…
- Article 88-1 de la Constitution de 1958 : « La République participe aux
Communautés européennes et à l’Union européenne, constituées d’Etats qui ont
choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d’exercer en commun
certaines de leurs compétences ».
NB : historique de l’article 88.1 de la Constitution.
L’article 88.1 a été introduit par une révision constitutionnelle en vue de la
ratification du Traité de Maastricht (loi constitutionnelle du 25 juin 1992).
L’article 88.2 al. 2 est issu de la loi constitutionnelle du 25 janvier 1999 en vue
de la ratification du Traité d’Amsterdam, comportant des dispositions
inconstitutionnelles (voir décision du Conseil constitutionnel du 32 décembre
1997). Enfin, l’article 88.2 al.3 est issu de la loi constitutionnelle du 25 mars
2003, afin de transposer en droit interne la décision-cadre relative au mandat
d’arrêt européen (voir Avis du CE du 26 septembre 2002).
La jurisprudence:
DÉCISIONS DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL :
1. C.C. 15 janvier 1975, Interruption volontaire de grossesse.
2. Décision n°2004. 496 DC 10 juin 2004, Loi pour la confiance dans
l’économie numérique.
3. Décision n°2004-505, 19 novembre 2004, Traité établissant une
Constitution pour l’Europe.
1. C.C. 15 janvier 1975, Interruption volontaire de grossesse.
Cette décision est l'une des plus importantes de la jurisprudence
constitutionnelle, pour plusieurs raisons. En raison de son objet, car la loi
soumise à l'examen du Conseil constitutionnel a suscité des débats passionnés à
propos de la question de l'avortement et du respect de la vie humaine. En raison
de ses conséquences juridiques, car cette décision apporte des précisions
importantes quant au contrôle de constitutionnalité. Pour la première fois, le
Conseil est appelé à statuer sur saisine parlementaire. Sa décision débute par un
considérant général précisant l'étendue de sa compétence dans le cadre de
l'article 61. Il se prononce, ensuite, sur le problème de la conformité des lois aux
traités. Il se réfère, ensuite, au Préambule de la Constitution de 1946,
confirmant ainsi son appartenance au bloc de constitutionnalité.
Le Conseil constitutionnel est amené à statuer sur la recevabilité d'un moyen tiré
de la violation de l'article 2 de la Convention européenne des droits de l'homme;
en somme, il s'agissait pour lui de se prononcer sur aptitude à vérifier la
conformité d'une loi à un traité ou accord international. La réponse à cette
question a des conséquences sur plusieurs problèmes juridiques majeurs:
rapports du droit international et du droit interne, contenu du bloc de
constitutionnalité ou enfin, étendue du contrôle de constitutionnalité et du rôle
du Conseil constitutionnel.
Une question était donc posée:
- le contrôle de constitutionnalité prévu à l'article 61 de la Constitution
inclut-il le contrôle de conventionalité de la loi?
L'enjeu juridique était de rendre effectives les dispositions de l'article 55 de la
Constitution affirmant, sous certaines conditions, la primauté des traités
internationaux sur les lois nationales.
Plusieurs raisonnements juridiques étaient possibles:
- Le contrôle de constitutionnalité indirect: toute loi qui méconnaît les
stipulations d'un traité international, viole du même coup les dispositions de
l'article 55 de la Constitution. Dès lors, il s'agit bien de faire respecter une
disposition constitutionnelle par la loi, ce qui reviendrait pour le Conseil
constitutionnel a effectué un contrôle de constitutionnalité indirect.
- L'insertion des traités dans le bloc de constitutionnalité: la compétence du
juge constitutionnel pour vérifier la conformité des lois aux traités découle d'un
possibilité logique d'insertion des traités et des accords internationaux dans la
supra-légalité constitutionnelle. Il s'agit d'un élargissement du principe de
constitutionnalité comparable à l'élargissement du principe de légalité: à l'égard
des actes administratifs la légalité s'élargit aux traités internationaux, de même
à l'égard des lois, la constitutionnalité inclurait ces mêmes traités.
Raisonnement suivi par le Conseil constitutionnel:
Le Conseil constitutionnel refuse de se saisir du contrôle de conventionnalité de
la loi. Sa motivation est la suivante:
- l'article 55 pose le principe de la supériorité du traité sur la loi;
- Cet article ne prescrit pas que le respect de ce principe doit être assuré dans
le cadre du contrôle de la conformité des lois à la Constitution prévu à l'article
61 de celle-ci.
- Cet article n'implique pas non que le contrôle de conventionnalité soit effectué
dans le cadre de l'article 61. En effet, il y a entre ces deux contrôles, des
différences de nature qui les rendent inassimilables:
•la supériorité du traité sur la loi a un caractère "relatif et contingent" alors
que la supériorité de la Constitution sur la loi a un caractère "absolu et
définitif".
• Ces deux contrôles ne peuvent donc se prolonger car selon le Conseil: "une loi
contraire à un traité ne serait pas pour autant contraire à la Constitution".
Portée de la jurisprudence I.V.G.:
Cette jurisprudence a pour effet immédiat d'habiliter les juges ordinaires,
jusque-là respectueux d'une éventuelle compétence du Conseil constitutionnel, à
se saisir un contrôle de conventionnalité de la loi. C'est du moins ainsi que la Cour
de Cassation interprétera la décision I.V.G.., en acceptant d'écarter une loi
nationale postérieure contraire au traité de Rome, dès mai 1975: C. Cass. Ch.
mixte, 24 mai 1975, Soc. cafés Jacques Vabre, D. 1975, Concl. Touffait.
2. Décision n°2004. 496 DC 10 juin 2004, Loi pour la confiance dans
l’économie numérique.
Exposé de la décision :
Il s’agit de la saisine du Conseil constitutionnel, par un groupe de députés dans le
cadre de l’article 61 de la Constitution, c’est-à-dire dans le cadre du contrôle de
constitutionnalité de la loi, à propos de la loi pour la confiance dans l’économie
numérique.
Les requérants contestent diverses dispositions de la loi au regard de règles
constitutionnelles et notamment celles qui concernent la responsabilité (civile et
pénale) des hébergeurs, c’est-à-dire des personnes assurent, pour « mise à
disposition du public par les services de communication au public en ligne »,
l’hébergement des « signaux d’écrit, d’images, de sons ou de messages de toute
nature ». Selon l’article 6 de la loi contestée, ces personnes ne peuvent voir leur
responsabilité pénale engagée à raisons des informations stockées à la demande
d’un destinataire de ces services si elles n’avaient pas connaissance de l’activité
ou de l’information illicites ou si, dès le moment où elles en ont eu connaissance,
elles ont agi promptement pour retirer ces informations ou en rendre l’accès
impossible ». Dès règles similaires sont formulées à propos de la responsabilité
civile des hébergeurs. Les auteurs de la saisine considéraient que ces
dispositions faisaient remplir à des personnes privées une fonction qui
n’appartient qu’au juge en leur imposant de se prononcer sur le caractère illicite
d’un message. De plus, ils estimaient qu’en soumettant ces personnes à une
obligation d’effacement, la loi instaurait en quelque sorte, un régime
d’autorisation préalable déguisé, et une sorte de censure privée, incompatible
avec la liberté de communication, les droits de la défense et le droit à un procès
équitable. Selon certains commentateurs (voir D. Chamussy, AJDA n°35, 2004, p.
1940), deux lectures de ces dispositions législatives concernant la responsabilité
des hébergeurs était possible. La première lecture conduisait à voir dans ces
dispositions législatives une extension de la responsabilité pénale et civile des
hébergeurs. Suivant cette lecture, la loi pouvait être interprétée comme
prévoyant un cas d’engagement automatique de la responsabilité dès lors que les
conditions suivantes seraient réunies : connaissance de l’illicéité du message,
absence de réaction de la part de l’hébergeur. La seconde lecture consiste au
contraire à considérer que ces dispositions, loin d’aggraver la responsabilité
pénale et civile des hébergeurs, institue au contraire des clauses exonératoires
de responsabilité : la responsabilité des hébergeurs ne pourra plus être engagée
que si les conditions précitées sont remplies et conformément aux règles du
droit commun (existence d’un préjudice et d’une faute en matière civile ;
application des principes classiques de la complicité en droit pénal).
Le Conseil constitutionnel constate que ces dispositions ne sont que la
transposition en droit français de la directive communautaire du 8 juin 2000 dite
« directive sur le commerce électronique ».
Ayant constaté cela, le Conseil refuse dès lors d’examiner l’éventuelle
inconstitutionnalité de ces dispositions législatives. Un tel contrôle de sa part
reviendrait en effet à apprécier indirectement la validité de la directive
communautaire. Le Conseil constitutionnel s’estime incompétent pour effectuer
un tel contrôle. Il refuse donc d’apprécier la validité d’une directive
communautaire ou des mesures législatives nationales visant à la transposition de
cette directive au regard des règles constitutionnalité. Selon le Conseil,
l’appréciation de la validité des directives communautaires est de la compétence
exclusive du juge communautaire, qui peut être saisi à titre préjudiciel (par qui
et dans quel contexte, cela n’est pas précisé par le Conseil).
Pour nier sa propre compétence et affirmer celle du juge communautaire, le
Conseil s’appuie sur l’article 88.1 de la Constitution, issu de la révision
constitutionnelle qui a permis la ratification du traité de Maastricht, et qui
semble donc fonder la primauté du droit communautaire sur le droit
constitutionnel.
Sur ce fondement, le Conseil constitutionnel affirme que la transposition d’une
directive constitue une obligation non seulement communautaire mais aussi
constitutionnelle, à laquelle il ne peut être fait obstacle qu’en raison d’une
disposition expresse contraire à la Constitution.
Le Conseil ajoute qu’en l’absence d’une telle contrariété, un acte de droit dérivé
ne peut avoir qu’un seul juge, la Cour de Justice des Communautés européennes.
En consentant à l’instauration de l’ordre juridique communautaire, les Etats
membres ont accepté le fait que le contentieux des règles communautaires
obéisse à des règles propres.
Le Conseil constitutionnel ne peut, cependant, et compte tenu des conditions
françaises du contrôle de constitutionnalité, saisir la CJCE à titre préjudiciel.
Par conséquent, il s’estime incompétent pour apprécier les dispositions
législatives contestées devant lui, dans la mesure où elles sont la transposition
pure et simple d’une directive précise et inconditionnelle. Ce faisant, il serait
conduit à contrôler la directive elle-même, contrôle pour lequel il s’estime
incompétent.
Controverses doctrinales :
Cette décision du Conseil constitutionnel a fait l’objet de plusieurs
commentaires.
Parmi ceux-ci, on peut citer une source doctrinale proche du Conseil
constitutionnel :
Les cahiers du Conseil constitutionnel n°17 (avril 2004 à septembre 2004, à
paraître). Dans cette revue, on trouve une argumentation visant à justifier la
position du Conseil constitutionnel. Un argument a contrario est d’abord mis en
avant : si le Conseil constitutionnel avait censuré une disposition législative
transposant une directive communautaire, il ferait obstacle à la transposition de
cette directive (en tout cas, jusqu’à la révision constitutionnelle). Cette attitude
est considérée comme peu opportune au regard des principes de primauté,
d’efficacité et d’uniformité, issus des traités communautaires.
Le Conseil constitutionnel rejoint ainsi une jurisprudence constante et ancienne
de la CJCE défendant la primauté absolue du droit communautaire, aussi bien sur
les lois que sur les Constitutions nationales. La CJCE affirmait ainsi, dans l’arrêt
Simmenthal du 9 mars 1978, que : « le juge national chargé d’appliquer, dans le
cadre de sa compétence, les dispositions du droit communautaire, a l’obligation
d’assurer le plein effet de ces normes en laissant au besoin inappliquée, de sa
propre autorité, toute disposition contraire de la législation nationale, même
postérieure, sans qu’il y ait à demander ou à attendre l’élimination préalable de
celle-ci par voie législative ou par tout autre procédé constitutionnel ». De
même, dans un arrêt Foto Frost du 22 octobre 1987, la CJCE dénie aux
juridictions nationales, y compris constitutionnelles, le pouvoir de déclarer
invalides les actes de droit dérivé.
Parmi les autres commentaires, on peut citer :
AJDA, 26 juillet 2004 : éditorial de M. Verpeaux ; note de J. Arrighi de
Casanova, p. 1534 et s. ; note de M. Gautier et C. Melleray, p. 1537 et s. AJDA
n°34, 18 octobre 2004, note de D. Chamussy, p. 1937.
RFDA, n°4, juillet-août 2004, note de B. Genevois, p. 651 et s.
Revue Europe, Août-septembre 2004, X. Magnon, « Le chemin communautaire du
Conseil constitutionnel : entre ombre et lumière, principe et conséquence de la
spécificité constitutionnelle du droit communautaire », p. 6 et s.
Voir aussi (antérieur à la décision du 10 juin 2004) : O. Dutheillet de Lamothe,
« Le Conseil constitutionnel et le droit européen », RFDC 2004, p. 24 et s.
La signification de la décision du Conseil constitutionnel est loin de faire
l’unanimité. Pour la presse grand public, la décision consacre la primauté du droit
communautaire dérivé sur la Constitution. Pour les commentateurs de l’AJDA
(Gautier et Melleray), elle conduit à réduire la compétence du Conseil
constitutionnel. Pour le commentateur de la revue Europe, X. Magnon, elle
signifie à l’inverse que : « la Constitution peut faire obstacle à l’application du
droit communautaire en vigueur ». Ce que les autres commentateurs interprètent
comme une exception (le principe étant l’absence de contrôle et donc d’obstacle
constitutionnel), Magnon semble l’interpréter comme le point principal de la
décision. Une grande partie de la discussion doctrinale se focalise sur la notion
de « disposition constitutionnelle contraire expresse », qui justifierait le
contrôle du Conseil constitutionnel. Pour certains commentateurs, il faut y voir
une disposition constitutionnelle écrite, par opposition aux constructions
jurisprudentielles. Ils y voient alors la réouverture d’un débat que l’on croyait
clos relatif à la hiérarchie à l’intérieur du bloc de constitutionnalité. Seules les
normes constitutionnelles écrites pourraient faire obstacle à la transposition
d’une directive communautaire, et non les normes constitutionnelles non écrites
(constructions jurisprudentielles) qui, de ce fait, n’auraient pas la même valeur.
Le Conseil d’Etat, dans sa fonction consultative, n’a pas la même analyse des
éléments du bloc de constitutionnalité : C.E., Ass., Avis du 26 septembre 2002,
RFDA 2003, p. 442 : avis rendu par le CE quant à la constitutionnalité de la
décision-cadre relative au mandat d’arrêt européen. Selon le CE, la décisioncadre violait un principe fondamental reconnu par les lois de la République, celui
selon lequel «l’Etat doit se réserver le droit de refuser l’extradition pour les
infractions qu’il considère comme des infractions à caractère politique ».
Sur cette question, voir J.M. Blanquer, « Bloc de constitutionnalité ou ordre
constitutionnel », in Mélanges Jacques Robert, Montcrhestien, 1998, p. 227. Voir
aussi D. Rousseau, Droit du contentieux constitutionnel, Montchrestien, 2001, p.
121 et s. ; B. Genevois, « Normes de référence du contrôle de constitutionnalité
et respect de la hiérarchie en leur sein », in Mélanges Braibant, Dalloz, 1996, p.
336 et s.
3. Décision n°2004-505, 19 novembre 2004, Traité établissant une
Constitution pour l’Europe.
Cette décision était attendue par les observateurs de sa jurisprudence pour
clarifier la jurisprudence « économie numérique ». On ne pouvait donc
qu'attendre impatiemment la position du Conseil constitutionnel sur le premier
traité européen dénommé constitution et qui, quant au fond, incorporait une
déclaration européenne des droits et affirmait, en termes non équivoques, le
principe de la primauté de la Constitution européenne et du droit adopté par les
institutions de l'Union sur le droit des États membres.
Dans un paragraphe consacré au « principe de primauté du droit de l’Union
européenne, le Conseil constitutionnel se prononce en faveur de la suprématie de
la Constitution dans l’ordre juridique interne. Il rappelle tout d’abord que le
Traité établissant une Constitution pour l’Europe est bien un traité et non une
Constitution qui ferait de l’Union européenne un Etat fédéral :
« Considérant, en premier lieu, qu’il résulte des stipulations du traité soumis au
Conseil constitutionnel, intitulé « Traité établissant une Constitution pour
l’Europe », et notamment de celles relatives à son entrée en vigueur, à sa révision
et à la possibilité de le dénoncer, qu’il conserve le caractère d’un traité
international souscrits par les Etats signataires du traité instituant la
Communauté européenne et du traité sur l’Union européenne (…). Cette
dénomination est sans incidence sur l’existence de la Constitution française et sa
place au sommet de l’ordre juridique interne ».
ARRÊTS DU CONSEIL D’ETAT :
1. C.E. Ass. 3 juillet 1996, Koné.
2. C.E. Ass. 30 octobre 1998, Sarran et Levacher.
3. C.E., 8 février 2007, Société Arcelor Atlantique et Lorraine.
1. C.E. Ass. 3 juillet 1996, Koné.
Cet arrêt concerne le problème de l'extradition. Le requérant, M. Koné, a fait
l'objet d'une demande d'extradition de la part de son pays d'origine, le Mali qui
l'accuse de complicité d'atteinte aux biens publics (trafic d'hydrocarbures).
L'extradition a été accordée par le gouvernement français. M. Koné forme donc
un recours pour excès de pouvoir contre le décret d'extradition. Entre la France
et le Mali existe une convention bilatérale conclue le 9 mars 1962, excluant
l'extradition pour une infraction politique mais non en fonction du mobile
politique de la demande. En matière d'extradition, il existe également une loi
française du 10 mars 1927, à valeur supplétive, c'est-à-dire qui ne s'applique
qu'à défaut de convention entre la France et le pays demandeur. CEtte loi de
1927 prohibe non seulement l'extradition pour les infraction politiques mais aussi
les extradition demandée dans un but politique (c'est-à-dire dissimulant en
réalité des persécutions politiques de la part de l'Etat demandeur).
Le Conseil d'Etat applique la convention franco-malienne en l'interprétant au
regard d'un principe fondamental reconnus par les lois de la République, qu'il a
implicitement tiré de la loi de 1927. Selon lui, en effet, les stipulations de
l'accord franco-malien "doivent être interprétées conformément au principe
fondamental reconnu par les lois de la République, selon lequel l'Etat doit refuser
l'extradition d'un étranger lorsqu'elle est demandée dans un but politique". Sur
le fond, il considère cependant qu'un tel but politique n'est pas établi dans
l'affaire Koné et rejette donc la demande du requérant.
Le Conseil d'Etat forge ici un principe à valeur constitutionnelle sur lequel le
Conseil constitutionnel n'avait pas eu l'occasion de ce prononcer. Il ne se réfère
pas à ses principes jurisprudentiels habituels, c'est-à-dire aux principes
généraux du droit. Il interprète une convention internationale au vu d'une règle
constitutionnelle. Ces faits nous renseignent sur la place respective de ces
règles dans la hiérarchie des normes.
En premier lieu, l'arrêt Koné conduit à penser que les principes généraux du droit
ont, au mieux, une valeur législative (voire infra-législative) et étaient donc
inopposables à des conventions internationales qui ont valeur supra-législative.
En second lieu, l'arrêt Koné laisse à penser que les conventions internationales
ont valeur infra-constitutionnelle. Cette solution sera confirmée plus
explicitement par l'arrêt Sarran et Levacher.
- C.E. Ass. 30 octobre 1998, Sarran et Levacher.
Les accords de Nouvelle-Calédonie prévoient l'instauration d'une citoyenneté
calédonienne, formant un corps électoral restreint distinct du corps électoral
français métropolitain. Il y a là une atteinte à l'article 3 de la Constitution et au
principe d'indivisibilité de la République. Il a donc fallu une révision
constitutionnelle pour autoriser le législateur à déroger à ces principes. Ceci a
conduit au vote de la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998. Sur la base de
cette loi est pris un décret organisant le scrutin d'autodétermination. Ce
décret fait l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat.
La requête soulevait la question du rapport entre traité et constitution. L'arrêt
du Conseil d'Etat affirme la primauté de la Constitution dans la hiérarchie des
normes: "considérant que si l'article 55 de la Constitution dispose que "les
traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication,
une autorité supérieure à celle des lois…", la suprématie ainsi conférée aux
engagements internationaux ne s'applique pas, dans l'ordre interne, aux
dispositions de nature constitutionnelle; qu'ainsi, le moyen tiré de ce que le
décret attaqué, en ce qu'il méconnaîtrait les stipulations d'engagements
internationaux régulièrement introduits dans l'ordre interne, serait par là même
contraire à l'article 55 de la Constitution, ne peut lui aussi qu'être écarté".
Justification de la solution:
La justification de la solution résulte des conclusions du commisaire du
gouvernement Maugüé (RFDA 1998, p. 1081):
- la lettre de la Constitution, dans son article 54, établit une hiérarchie
favorable à la Constitution puisqu'il prévoit qu'un traité contraire à la
Constitution ne peut être ratifié. Le dernier mot appartient au pouvoir
constituant qui, s'il refuse d'intervenir pour modifier la Constitution, empêche la
ratification.
- la Constitution est supérieure par nature à toutes les normes juridiques dont
elle détermine elle-même la valeur. Le Conseil d'Etat qui ne tire son existence et
sa légitimité que dans la Constitution elle-même ne pouvait que se conformer à
l'ordre que donne la Constituion en imposant une certaine hiérarchie des normes.
On peut voir dans cet argument un avatar de la théorie de la loi-écran appliquée
au rapport constitution-traité.
On peut dire que, vis-à-vis du juge national, la Constitution fait écran entre la loi
et le traité et que le juge national doit privilégier l'application de la règle
constitutionnelle. Selon le commissaire du gouvernement Maugüé, l'arrêt Sarran
et Levacher n'ouvre pas la voie à un contrôle de constitutionnalité par le juge
ordinaire.
On peut dire que le CE utilise cependant la technique de l'interrpétation
neutralisante qui permet d'interpéter le traité de façon à le rendre conforme à
la Constitution (cf arrêt Koné).
3. C.E. Ass., 8 février 2007, Société Arcelor Atlantique et Lorraine.
La société requérante demandait devant le Conseil d’Etat, l’annulation d’un décret
qui transposait, presque mot pour mot, une directive communautaire relative au
système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre mis en place
dans le cadre du protocole de Kyoto. La société requérante soutenait que le
décret méconnaissait différents principes à valeur constitutionnelle, dont le
principe d’égalité.
Le Conseil d’Etat s’inspire de la jurisprudence récente du Conseil constitutionnel
en matière de contrôle des lois et de transposition des directives. Selon le
Conseil d’Etat, dans une telle hypothèse, le juge doit procéder en deux temps.
Il doit d’abord se demander si les principes constitutionnels dont la
méconnaissance est invoquée ont un équivalent dans l’ordre juridique
communautaire. Si tel est le cas, soutenir que la décret est contraire à la
Constitution revient à dire que la directive transposée par le décret est ellemême contraire au droit communautaire primaire (traités et principes généraux
du droit communautaires tels que dégagés par le jurisprudence de la CJCE). Cela
revient donc pour le juge national à se prononcer sur la validité d’une directive.
Dans ce cas, le juge administratif applique alors sa jurisprudence ordinaire. si le
motif de contestation présenté devant lui ne présente pas de difficulté majeure,
il peut l’écarter lui-même (les motifs tirés de l’inconstitutionnalité ne paraissent
pas sérieux). En cas de difficulté sérieuse, il opère un renvoi préjudiciel devant
la CJCE qui détient le monopole de l’appréciation de la validité du droit
communautaire dérivé. Si la CJCE déclare que la directive est contraire au droit
communautaire primaire, alors le juge national en tire les conséquences internes
et il prononce l’annulation du décret de transposition.
Si les principes constitutionnels invoqués contre le décret de transposition ne
trouvent pas d’équivalent dans le droit communautaire primaire, le juge national
se trouve alors face à un principe spécifique à la Constitution française. Dans ce
cas, le juge français doit se poser la question de la constitutionnalité du décret
de transposition et, en cas d’inconstitutionnalité, il peut prononcer son annulation
pour inconstitutionnalité. Dans ce deuxième cas de figure, c’est la norme
constitutionnelle française qui prévaut sur la norme communautaire portée par la
directive et par le décret de transposition.
Le Conseil d’Etat recherche ainsi le moyen de combiner le respect du droit
communautaire et la suprématie de la Constitution française dans l’ordre
juridique interne. Le communiqué de presse qui fait état de cette décision est
très clair sur l’état d’esprit du juge administratif français :
« Cette décision manifeste de la part du Conseil d’Etat le souci de tirer toutes
les conséquences de la confiance réciproque qui doit présider aux relations entre
systèmes nationaux et système communautaire de garantie des droits :
lorsqu’une méconnaissance des droits et libertés consacrées par la Constitution
française trouve son origine dans un acte de droit communautaire et que ces
droits et libertés sont également protégés par les traités communautaires et les
principes généraux du droit communautaire, le juge national laisse le juge
communautaire en assurer le respect à l’échelle de l’Union européenne ; lorsque
sont en cause des droits et libertés spécifiques à la Constitution française, le
juge national en assure lui-même le respect. L’annulation d’un acte de
transposition au regard de l’un de ces droits et libertés spécifiques constituerait
un signal fort adressé aux pouvoirs publics pour, soit qu’ils engagent une révision
de la Constitution afin de réduire ces spécificités, soit qu’ils demandent une
renégociation de l’acte de droit dérivé ainsi reconnu indirectement contraire à la
Constitution ».
Solution à comparer avec la jurisprudence de la CJCE:
- CJCE, 5 février 1963, Van Gend en Loos.
- CJCE 15 juillet 1964 Costa c/ENEL.
- CJCE 13 juillet 1972, Commission c/Italie.
Ces arrêts concernent les principes de spécificité et de primauté du droit
communautaire. Il résulte de ces arrêt que le droit communautaire l'emporte
dans son intégralité sur les ordres juridiques nationaux. Cela signifie que la
primauté bénéficie à toutes les normes communautaires, primaires ou dérivées.
Cela signifie aussi que la primauté s'exerce à l'encontre de toutes les normes
nationales. En somme, le droit constitutionnel d'un Etat membre ne saurait
constituer un obstacle à la primauté.
1. Analyse du sujet.
• La délimitation du sujet.
La primauté de la constitution est un sujet vaste, classique et général. Il est
nécessaire de le délimiter. Cela fait partie de la détermination de la
problématique. On peut ainsi délimiter le sujet dans le temps et l'espace, et ceci
par référence au programme.
Si l'on suit le contenu du programme, il n'est pas illogique de limiter le sujet à la
France et à la Vème République, sans pour autant s'interdire de donner quelques
repères historiques (par exemple, allusion à la IVème République, à l'aura de la
loi et du Parlement à l'époque) et de faire quelques allusions au droit comparé. Il
y a, de plus, un argument juridique et logique qui permet de limiter le sujet à la
Vème République: elle est le premier régime français à instaurer un véritable
contrôle de constitutionnalité, sans lequel la primauté de la constitution sur la
loi, même proclamée par la constitution elle-même n'est que pure affirmation de
principe.
• Eléments à évoquer.
Le rapport entre la Constitution et la loi.
Au départ, dans la théorie du droit public français, on peut admettre que ces
deux règles ont la même valeur juridique si on les définit par référence à la
théorie de la souveraineté (Carré de Malberg). Ce n'est que si l'on adopte une
analyse normativiste, que l'on fait primer la Constitution sur la loi. Sous la Vème
République, la loi a perdu son aura du fait de l'instauration d'un véritable
contrôle de constitutionnalité des lois (article 61) et du fait de la détermination
d'un domaine de la loi (article 34). Malgré les rééquilibrages de sa jurisprudence
au profit de la loi, le Conseil constitutionnel affirme que la "loi n'exprime la
volonté générale que dans le respect de la Constitution". Le contrôle de
constitutionnalité des lois rend la constitution effectivement supérieure à la loi.
Cependant le contrôle de constitutionnalité à la française a deux limites: il est
abstrait (a priori) et il est déclenché par des autorités politiques (absence
d'exception d'inconstitutionnalité). Le caractère abstrait est à relativiser
compte tenu de la jurisprudence du Conseil qui accepte dans une certaine mesure
de contrôler les lois promulguées. Le Conseil s'abstient de contrôler certaines
lois: les lois référendaires qui restent incontestables car expression directe de
la souveraineté nationale. Le Conseil d'Etat ne semble par avoir les mêmes
pudeurs, et semble prêt à contrôler mêmes les lois référendaires dans le cadre
du contrôle de conventionnalité (cf. Maugüé dans ses conclusions sous Sarran et
Levacher).
Le rapport de la Constitution et du droit international.
Les ambiguïtés de l'article 54 dont la lettre est susceptible de deux
interprétations possibles: l'une en faveur de la primauté du droit international,
l'autre en faveur de la primauté de la Constitution. L'interprétation du Conseil
constitutionnel: traité et constitution ne sont pas des normes de même nature; il
y a une norme d'essence contractuelle soumis au principe de l'effet relatif des
contrat (le Conseil constitutionnel. méconnaît la nature de certains traités).
L'interprétation du Conseil d'Etat et la théorie de l'écran constitutionnel (le
juge français ne peut écarté la constitution au profit du traité car la
constitution prime dans l'ordre interne quitte pour l'Etat à engager sa
responsabilité: cf. responsabilité du fait des règlements et des lois encourus
pour violation des stipulations internationales).
La nature de la primauté constitutionnelle.
S'agit-il d'une primauté formelle ou d'une primauté matérielle? Deux faits
peuvent permettre de dire qu'il s'agit d'une primauté matérielle: l'extension du
bloc de constitutionnalité à des règles constitutionnelles substantielles (pas
seulement des règles concernant l'organisation des pouvoirs) visant les rapports
entre les gouvernants et les citoyens, a donné naissance à des règles
constitutionnelles de fond. Dès lors, et c'est le deuxième phénomène, la
constitution, par le biais de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, contient
des règle de fond qui intéressent toutes les branches du droit: c'est le
processus de constitutionnalisation du droit.
Intangibilité de la Constitution.
La fréquence des révisions constitutionnelles ne remettent-elles pas en question
la primauté Constitutionnelle qui repose en partie sur sa stabilité? stabilité par
rapport à la loi et aux conventions internationales. En même temps, notion de
démocratie constitutionnelle: idée que les règles constitutionnelles contribuent à
renforcer la démocratie.
Dans l'introduction, faire un rapide tour d'horizon des différentes approches,
des différentes définitions de la Constitution car, chacune de ces définitions
aboutit à une justification différente de la primauté constitutionnelle. Par
exemple, celle qui fonde la primauté de la constitution sur la théorie de la
souveraineté nationale, celle qui fonde la primauté sur la normativité de la
constitution, celle, plus philosophique, qui fait de la constitution une forme de
contrat social, de pacte social (il ne faut pas oublier que dans les théories du
contrat social, il y a en fait deux pactes successifs: celui qui fonde l'ordre social
et celui qui fonde les institutions politiques; cf. H. ARENDT, Essai sur la
révolution; la constitution, au sens où nous l'entendons juridiquement, serait
plutôt de deuxième de ces pactes).
Dans la conclusion, il semble opportun de faire une ouverture européenne. On
peut ainsi rappeler que la jurisprudence de la CJCE établit une comparaison
entre les traités communautaires et les règles constitutionnelles et considèrent
que ces traités sont une "Charte constitutionnelle de base". C'est le moyen
d'introduire la question de l'Union européenne et des projets de Constitution
européenne ainsi que de la Charte européenne des droits.
1. Problématiques possibles.
• Qu'est-ce qui donne à la Constitution sa primauté? le fait qu'elle est la
norme juridique suprême, source de l'ordre juridique (explication normativiste);
le fait qu'elle est l'expression de la souveraineté nationale (primauté dans
l'ordre interne) et de la souveraineté de l'Etat (primauté dans l'ordre interne);
le fait qu'elle peut être comparée à un contrat social qui fonde l'ordre politique
et définit certains principes de la vie de la collectivité (ordre public: c'est-à-dire
ensemble des valeurs de la communauté).
• La primauté de la Constitution est-elle établie?
A cette question il y a trois réponses possibles:
Affirmer que la primauté de la Constitution est établie, puisque la constitution
prime sur toutes les normes y compris sur les normes internationales, et ceci en
vertu de la jurisprudence nationale, notamment celle du Conseil d'Etat (relayée
dans une certaine mesure par la jurisprudence I.V.G. du Conseil constitutionnel
et la conception qui en résulte du droit international).
Affirmer que la primauté de constitution est formelle, très relative, et que dans
l'ordre international, en vertu de la jurisprudence de la CJCE, cette primauté
est compromise.
Réponse nuancée qui consiste à dire que la primauté de la Constitution est
effectivement garantie par les juridictions nationales, mais que la position des
juridictions nationales contient quelques limites et nuances (choix retenu).
•Quelles sont les conséquences de la primauté de la Constitution?
C'est une autre problématique possible qui tient pour acquise la primauté de la
Constitution mais qui s'interroge sur les conséquences de cette primauté.
L'interrogation peut intervenir à deux niveaux: au niveau national, dans l'ordre
juridique interne; au niveau international, dans les rapports entre la constitution
et le droit international. Les conséquences peuvent être de deux natures:
juridiques et politiques.
Si l'on choisit plutôt la deuxième problématique, c'est-à-dire discuter de
l'existence de la primauté constitutionnelle, on peut soutenir qu'effectivement
la primauté de la constitution est assurée. Elle est assurée par les textes,
parfois de façon ambiguë dans le cas de l'article 54, mais elle est surtout
assurée par la jurisprudence à la fois du Conseil d'Etat et du Conseil
constitutionnel. Mais, cette primauté n'est pas totale: ni vis-à-vis de la loi (loi qui
échappe au contrôle de constitutionnalité soit que le Conseil constitutionnel
refuse de les contrôler soit que la loi n'est pas était déférée) ni vis-à-vis du
droit international (il y a un prix à payer à la primauté de la Constitution dans
l'ordre interne, c'est l'engagement éventuel de la responsabilité de l'Etat, dont
le pouvoir législatif ou le pouvoir réglementaire aurait commis une violation
couverte par l'écran constitutionnel).
Quelle que soit la problématique choisie, les matériaux utilisés seront
sensiblement les mêmes. L'intérêt de cet exercice est précisément de montrer
comment, à partir des mêmes éléments, on peut construire plusieurs
dissertations différentes, ce qui permet de comprendre le rôle de la
problématique que l'on peut définir comme une opinion avisée sur un sujet donné.
3. Propositions de corrigé.
Deux plans différents, autour de la même question: "la constitution prime-t elle?".
Le premier plan met plus en valeur une réponse très affirmative (oui, la
constitution prime) même si, dans le développement l'affirmation est nuancée; le
deuxième plan met en avant une opinion plus nuancée, sur le registre du "oui,
mais".
Plan n°1:
I. La Constitution est la norme suprême dans l'ordre juridique interne.
A. Le contrôle de constitutionnalité ou la primauté de la Constitution sur la
loi.
Apport de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
1. le contrôle de constitutionnalité à la française rencontre deux limites:
il est abstrait et il résulte d'une saisine politique.
2. le Conseil constitutionnel a fixé certaines limites à l'exercice de son contrôle:
il ne contrôle pas les lois référendaires; par exception, il lui arrive de contrôler
la constitutionnalité d'une loi contrôlée (décision de 85). Le conseil
constitutionnel se fait une certaine idée des rapports entre droit international
et constitution (idée d'effet relatif des traités et condition de réciprocité).
B. La théorie de l'écran législatif et constitutionnel.
Apport de la jurisprudence du Conseil d'Etat.
1. le Conseil d'Etat ne se livre pas à un contrôle de constitutionnalité de la loi:
théorie de la loi écran, renouvelée et confirmée même après la jurisprudence
Nicolo dans C.E. Ass. 21 décembre 1990, Confédération nationale des assoc.
familiales catholiques: "considérant qu'en invoquant la violation de principes ou
textes de valeurs constitutionnelle ou internationale, les requérants mettent, en
réalité, en cause non la légalité de l'arrêté attaqué, mais la compatibilité des
articles ci-dessus rappelés du code de la santé publique issus des lois des 17
janvier 1975 et 31 décembre 1979 avec les principes et actes dont ils invoquent
la violation; Considérant qu'il n'appartient pas au Conseil d'Etat statuant au
contentieux de se prononcer sur la conformité de la loi avec des principes posés
par le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946".
2. Le Conseil d'Etat ne peut écarter une disposition réglementaire ou législative
contraire à une stipulation internationale si le règlement ou la loi sont couverts
par une disposition constitutionnelle: théorie de l'écran constitutionnel, Sarran
et Levacher.
II. La Constitution exerce une influence juridique et politique certaine.
A. Les bases constitutionnelles des branches du droit
(l'influence matérielle de la Constitution).
1. Cette influence est possible depuis que le Conseil constitutionnel a élargi le
bloc de constitutionnalité pour y inclure des règles substantielles, matérielles
protectrices des droits des individus ( 1971, Liberté d'association).
2. Dès lors, les branches du droit sont toutes concernées par les règles
constitutionnelles qui sont les règles suprêmes dans l'ordre juridique interne.
B. La démocratie constitutionnelle.
1. la constitution détermine les règles d'organisation du pouvoir, c'est là son rôle
classique cf. définition de la Constitution résultant de l'article 16 de la
Déclaration de 1789.
2. Ce rôle classique est renouvelé par une définition constitutionnelle de la
démocratie: la démocratie constitutionnelle, c'est le respect de certaines
exigences par les acteurs du jeu politique: respect des droits des gouvernés
(droits et libertés des individus et des groupes; pas seulement les droits civils et
politiques mais aussi les droits à caractères économiques et sociaux),
transparences des procédures politiques (élection, financement des campagnes
électorales, …): principe du pluralisme.
Plan n°2:
I. La primauté de la Constitution est juridiquement affirmée.
A. les textes et la jurisprudence affirment la primauté constitutionnelle
1. Le conseil constitutionnel
- contrôle de constit. des lois.
- conception dualiste du droit international (cf. I.V.G.).
2. Le Conseil d'Etat.
- Sarran et l'écran constitutionnel
B. la constitution informe toutes les branches du droit.
1. L'émergence d'un droit constitutionnel matériel du fait de l'élargissement du
bloc de constitutionnalité.
2. Les bases constitutionnelles des différentes branches du droit.
II. La primauté de la constitution n'est pas absolue.
A. Elle n'est pas absolue vis-à-vis de la loi.
1. De nombreuses lois échappent au contrôle de constitutionnalité.
- les lois référendaires.
- les lois non déférées
(cf. théorie de la loi écran du Conseil d'Etat appliqué au rapport loi/constitution,
pour refuser d'effectuer un contrôle de constitutionnalité de la loi par voie
d'exception.
B. Elle est relative vis-à-vis du droit international.
A changer : révision ; la constitution est un obstacle de papier.
1. La violation d'une règle internationale est susceptible d'engager la
responsabilité de l'Etat (responsabilité du fait des lois et des règlements).
2. La jurisprudence française est en contradiction avec celle de la CJCE
affirmant la primauté du droit communautaire.