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EU RESEARCH ON
SOCIAL SCIENCES AND HUMANITIES
Ressources des Travailleurs et Droits Sociaux
Actes de la Conférence internationale
Mercredi 11 mai 2005
RESORE
CO N F E R E N C E P R O C E E D I N G S
Employees’ Resources and Social Rights
Proceedings of the International Conference
Wednesday, May 11th 2005
EUR 22364
Interested in European research?
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EUROPEAN COMMISSION
EU RESEARCH ON
SOCIAL SCIENCES AND HUMANITIES
Ressources des Travailleurs et Droits Sociaux
Actes de la Conférence internationale
Mercredi 11 mai 2005
RESORE
Employees’Resources and Social Rights
Proceedings of the International Conference
Wednesday, May 11th 2005
Edited by
B. Clasquin, N. Moncel, V. Vathelet
2006
Directorate-General for Research
Citizen and governance in a Knowledge-based society
EUR 22364
EUROPEAN COMMISSION
RESEARCH
Commissioner : Janez Potocnik
Directorate-General for Research
Director General: José Manuel SILVA RODRIGUEZ
^
The Directorate-General for Research is responsible for implementing EU level policies and activities in view of the
development of the European Research Area. It initiates and implements the necessary Community actions, in particular the RTD Framework Programmes in terms of research and technological development. It also contributes to
the implementation of the “Lisbon Strategy” regarding employment, competitiveness at international level, economic
reform and social cohesion within the European Union.
The Directorate "Social Sciences and Humanities; Foresight" Directorate K, addresses key societal, economic
and S&T challenges for Europe. It identifies and analyses major trends in relation to these challenges and examines
them in the light of the principal EU strategic objectives and sectoral policies. The overall context for its work is the
transition towards the knowledge based economy and society in Europe.
Within this overall framework, the Directorate provides a policy relevant research based capability executed through
the promotion and management of research activities in the areas of social sciences, humanities and foresight, the
exploitation of their results and its own analyses. In this way, the Directorate offers knowledge for policies (including
RTD policies) while supporting the formulation of policies for knowledge.
Director: T. LENNON
Scientific Officer: Silvia DURMEIER
[email protected]
http://www.cordis.lu/citizens, for information on Priority 7 – ‘Citizens and Governance in a Knowledge Based Society’
under the 6th Framework Programme.
http://improving-ser.jrc.it/default/, the database of socio-economic projects funded under the 4th and 5th Framework
Programme.
http://ec.europa.eu/research/social-sciences/index_en.html, Social sciences and humanities in Europa.
Europe Direct is a service to help you find answers
to your questions about the European Union
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It can be accessed through the Europa server (http://ec.europa.eu).
Cataloguing data can be found at the end of this publication.
Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2006
ISBN 92-79-02219-9
© European Communities, 2006
Reproduction is authorised provided the source is acknowledged.
Printed in Belgium
PRINTED
ON WHITE CHLORINE-FREE PAPER
TABLE OF CONTENTS
Introduction Générale
Bernadette Clasquin & Nathalie Moncel ___________________________________________________________ 3
Séance Introductive
Theodius Lennon _____________________________________________________________________________ 7
Rudy Demotte ________________________________________________________________________________ 9
SESSION 1 : L'EMPLOI CONTRE LES RESSOURCES
Active labour Market Policies And Social Rights : Whither Subsidised Employment?
Willibrord De Graaf & Andreana Khristova________________________________________________________ 13
Mutations des Relations entre Emploi et Protection Sociale. Une Lecture à travers des Mesures
Phares dans 8 Pays Européens.
Enrico Fravega and Luca Queirolo Palmas avec la participation de Margarida Ruivo________________________ 25
Discutant Session 1
Jean-Claude Barbier __________________________________________________________________________ 54
SESSION 2 : CONSEQUENCES DES REFORMES DES RETRAITES SUR LES DROITS
SOCIAUX
Pension Reforms in European Countries
Patricia Frericks, Willibrord De Graaf and Robert Maier ______________________________________________ 57
La Réforme des Pensions: Une Première Interprétation par les Régimes de Ressources
Bernard Friot ________________________________________________________________________________ 71
Discutants Session 2
Luigina De Santis ____________________________________________________________________________ 86
Karl Hinrichs________________________________________________________________________________ 88
SESSION 3 : DIVERSITE DES ACTEURS ET CONVERGENCE DES DISCOURS
Acteurs, Discours et Dynamique des Réformes au sein de l'Union Européenne.
Corinne Gobin & Joan Miquel Verd Pericas _______________________________________________________ 91
Discutants Session 3
Felipe Van Keirsbilck ________________________________________________________________________ 106
Simone Baglioni ____________________________________________________________________________ 109
-1-
TABLE RONDE :
SALARIES EUROPEENS : QUELLES RESSOURCES POUR QUEL STATUT?
Introduction
Nathalie Moncel ____________________________________________________________________________ 111
Marie-France Boutroue _______________________________________________________________________ 111
Thierry Bodson _____________________________________________________________________________ 113
François Ziegler ____________________________________________________________________________ 115
Amparo Serrano Pascual______________________________________________________________________ 116
Andrea Fumagalli ___________________________________________________________________________ 122
Steve Jefferys ______________________________________________________________________________ 123
Débat
Corinne Gobin______________________________________________________________________________ 125
Luca Queirolo Palmas________________________________________________________________________ 126
Luigina De Santis ___________________________________________________________________________ 126
Anne Dufresne _____________________________________________________________________________ 126
Marie-France Boutroue _______________________________________________________________________ 127
François Ziegler ____________________________________________________________________________ 128
Bernadette Clasquin _________________________________________________________________________ 129
Annexes
LIST OF PARTICIPANTS____________________________________________________________________ 130
MEMBRES DU RESORE ____________________________________________________________________ 132
-2-
INTRODUCTION GENERALE
Bernadette Clasquin & Nathalie Moncel
Bernadette Clasquin, chercheure au Groupe de Recherche sur l’Education et l’Emploi, membre du
Laboratoire Lorrain des Sciences Sociales, et Nathalie Moncel, chercheure au Centre d’Etudes et
de Recherches sur les Qualifications, qui ont coordonné conjointement les travaux du projet
RESORE
Les neuf partenaires qui ont conduit ensemble le projet RESORE « Ressources des travailleurs et
droits sociaux en Europe » étaient mus par un objectif commun : il souhaitaient étudier
conjointement les réformes de l’emploi et de la protection sociale depuis les années quatre vingt dix
dans huit pays (France, Italie, Espagne, Portugal, Grande-Bretagne, Pays-Bas, Allemagne et
Autriche) participant à la construction européenne, ce dernier niveau étant plus particulièrement
examiné par une équipe belge. Il s’agissait de vérifier l’hypothèse d’une transformation du salaire
et d’en préciser la nature et le sens.
Les 33 chercheurs de ces 9 équipes ont initié leurs travaux en décembre 2002. Deux champs
d’investigation principaux ont été identifiés : les réformes des pensions et les politiques du marché
du travail. Ces deux champs sont considérés comme complémentaires en ce qu’ils témoignent du
développement, par des voies différentes selon les configurations nationales, de nouvelles sources
de financement, de nouvelles conditions d’attribution des droits et de nouveaux types de prestations
selon la situation du travailleur au sein de la hiérarchie salariale. Afin d’étayer ces travaux, deux
ateliers complémentaires se sont penchés l’un sur les problèmes de mesure et d’identification des
catégories, l’autre sur la question des acteurs et de leur rôle dans la définition et l’attribution des
ressources, et des problèmes posés par la spécificité des configurations sociétales historiquement
construites.
Le travail effectué au sein du RESORE a développé une approche comparative avec un point de
vue dynamique qui intègre la construction d’un niveau de compétence transnational. Il ne s’agit
plus désormais de comparer des réalités nationales distinctes, mais d’envisager les transformations
en prenant en compte le rôle clef de l’Union Européenne ; les premiers résultats montrent d’ailleurs
à la fois de fortes convergences de fond et des diversités nationales. Les deux sont donc à
considérer de pair dans la recherche des catégories d’analyse. Compte tenu des compétences
disponibles, un important travail empirique a porté sur la chronologie des réformes des retraites, un
essai de catégorisation des politiques actives du marché du travail, l’identification des acteurs qui
participent aux décisions aux différents niveaux territoriaux et l’étude de leurs discours qui
contribuent à forger des représentations situées au cœur des rapports sociaux du travail et des
politiques sociales.
Intervenant un peu plus de six mois avant la fin des travaux, la conférence du 11 mai 2005 a donné
aux chercheurs et aux acteurs sociaux (en particulier les syndicats) la possibilité de se rencontrer
pour un second échange fondé sur des résultats de recherche. Le premier avait eu lieu les 17 et 18
Janvier 2001 1 à l’issue d’un travail de mise en réseau thématique financé dans le cadre du IVème
programme européen de recherche. Tenue sur une seule journée, cette seconde conférence a
également fait appel à des collègues travaillant dans des projets européens sur des thèmes proches,
pour mettre en débat les travaux en cours.
1
Clasquin, B., Bey, F. (dir.) (2001) « Rémunération et protection sociale : qui paie ? » Improving Human Research Potential and the SocioEconomic knowledge base, Luxembourg : Office for Official publications of the European Communities N°EUR 19994, 135p.
-3-
Les partenaires du RESORE ont fait le choix d’exposer lors de cette conférence 3 types de résultats
qui ont fourni la matière à trois sessions :
- La question posée par la première session, « l’emploi contre les ressources ? » traduit bien
l’interrogation non entièrement résolue qui subsiste au moment où se tient la conférence : quelle
incidence ont les politiques du marché du travail, dans leur diversité et leur relative convergence
d’objectifs sur la nature des ressources (salaire et droits sociaux) des salariés ?
La transformation des ressources apparaît comme structurelle et allant de pair avec une réduction
du coût du travail ; elle s’effectue sur des fractions de plus en plus larges de la population qui
deviennent alors dépendantes des ressources fiscales tant pour leurs droits sociaux que pour une
partie de leur salaire. Les politiques du marché du travail qui combinent salaire et allocation, ou
soutien fiscal et faible salaire, échappent au contrôle des représentants des salariés, faisant ainsi
reculer la démocratie sociale, tandis que des instruments de gestion des carrières pourraient voir le
jour. La comparaison de mesures considérées comme emblématiques du point de vue des
populations concernées est un choix qui, comme on le verra dans les pages qui suivent, a été
vivement discuté lors de cette session.
- La seconde session fait le point sur les réformes des retraites et met en évidence leurs
conséquences sur les droits sociaux. Un premier groupe de chercheurs en conclut que ces réformes
reflètent une mutation des tensions au sein du capitalisme ; de nouvelles combinaisons s’instaurent
entre ce qui relève du marché et ce qui relève de formes institutionnelles socio-économiques
générées par des régulations historiquement construites. C’est globalement la viabilité des systèmes
de retraite qui se trouve interrogée par de nouveaux acteurs et les discours produits durant les deux
dernières décennies. Ainsi, les fonds de pension privés introduisent de nouveaux droits, garantis par
les Etats, mais renforcent les inégalités entre la fraction la mieux rémunérée et la fraction flexible
du salariat, en particulier les femmes, dont la participation au marché du travail est cependant
stimulée par d’autres mesures. Il en est également ainsi pour les travailleurs âgés : comme en ce qui
concerne les mesures de subvention à l’emploi, c’est la participation au marché du travail qui est
stimulée, au détriment du niveau des ressources sur l’ensemble de la vie.
B. Friot propose un cadre théorique pour appréhender ces réformes du point de vue de la valeur
attribuée au travail par de la monnaie. Différents régimes de ressources non-capitalistes, capitalistes
et anti-capitalistes sont ainsi définis en fonction des règles qui régissent la mesure de l’activité et
des droits associés et de la plus ou moins grande contrainte monétaire reflétée dans le financement
et les formes de subordination. Ce cadre d’analyse est utilisé pour interpréter les réformes des
pensions, et en particulier le rôle joué par l’Union Européenne pour promouvoir les régimes de
ressources capitalistes à travers la Cour de Justice européenne ou la Méthode Ouverte de
Coordination. Aux niveaux nationaux, les réformes traduisent un recul du service public à
l’anglaise et du salaire socialisé continental au bénéfice du salaire différé et du binôme épargne
d’activité/allocation tutélaire. Le travail libre, c’est-à-dire échappant à la subordination capitaliste
et à l’accumulation financière, est donc devenu un enjeu politique majeur.
La discussion de cette session a été très nourrie : tandis que du côté syndical, on reconnaît avec
bonheur que le retraité est créateur de richesse et non surnuméraire, du côté académique, on discute
pied à pied les exposés et l’innovation d’un cadre d’analyse qui met en forme des idées subversives
qui met en cause la vision dominante et consensuelle d’une crise des systèmes de pension liée à
leur financement.
- Ce sont justement les acteurs et leurs discours qui font l’objet de la troisième session. En effet, les
réformes sont précédées et accompagnées de la construction d’un discours de justification. Un
-4-
groupe de chercheurs s’est attaché à comprendre les grands axes des énoncés produits dans les
cadres européens et nationaux par les principaux acteurs institutionnels. La souveraineté des états
en matière de protection sociale, la pénurie de ressources, le vieillissement de la population devant
entraîner la réduction des coûts salariaux et l’austérité sont les éléments d’un ensemble discursif
naturalisé. Ces constructions tendent à dépolitiser la relation salariale, en même temps qu’elle
promeuvent la transformation du financement de la rémunération et des droits sociaux dans le sens
d’une moindre participation des employeurs et d’un rôle accru de l’Etat via la fiscalité, et de
l’accumulation financière. L’acteur syndical intègre diversement ces discours. Dans le cas espagnol
présenté ici, les entretiens ont montré par exemple que, si le système par capitalisation est
largement refusé, il y a peu de résistance aux arguments concernant la viabilité des systèmes de
protection sociale,, ou à ceux qui concernent un certain degré d’indépendance nationale en matière
de protection sociale.
Lors de la discussion la question du devenir de ceux que le discutant a appelé les exclus s’est trouvé
posée ; elle a aussi été l’occasion d’un discours syndical construit reprenant et discutant les
différents ‘mythes’ exposés.
La table ronde qui est venue clore l’évènement a permis à des chercheurs proches du monde
syndical, à des représentants des mouvements sociaux et à un professionnel de la Direction
Générale Emploi et Affaires Sociales de la Commission Européenne de prendre la parole pour faire
part de leur réflexion compte-tenu de leur place. Le temps s’est fait trop court pour permettre de
poursuivre le débat : l’équipe plurinationale souhaite pouvoir organiser à nouveau ce type
d’échanges dans un cadre plus structuré qui reste encore à réfléchir.
Le projet RESORE qui se termine au moment où nous écrivons ces lignes a donné lieu à bien des
résultats qui ne sont pas consignées dans les pages qui suivent: on y fera assez peu état, on peut le
regretter, des conditions de production de la recherche pour donner toute leur place aux résultats et
aux interrogations qu’ils soulèvent pour les différents acteurs du monde du travail, de la protection
sociale et de la politique plus ou moins engagés de façon conflictuelle dans la construction d’une
Europe Sociale. La réalisation d’objectifs communs à un groupe de chercheurs qui ne mettent pas
les mêmes mots sur les mêmes choses mérite de ne pas être banalisée. Toute tentative de réflexion
collective prend plus de temps qu’il n’y paraît à première vue, surtout si le groupe mêle, en plus des
langues et de leurs traditions nationales, les disciplines, les âges et les expériences ; c’est pourquoi
les textes qui suivent ne prétendent pas à un niveau de langue parfait compte-tenu des différentes
origines ; on s’est attaché à ce qu’ils soient cependant compréhensibles dans la limite des moyens
disponibles.
Cette aventure n’aurait pas été possible sans le soutien du Vème Programme Européen de
Recherche. L’engagement dans leur travail des collègues de la Direction Générale Recherche doit
ici être souligné ; que Theodius Lennon et Silvia Durmeier, et avant eux, Jean-François Marchipont
et Fadila Boughanemi soient remerciés pour leurs conseils et leur soutien, ainsi que Graine Freire
qui a collaboré à l’organisation de l’événement, avec Virginie Vathelet et Laure de Souza de
l’équipe coordinatrice. Un grand merci à Monsieur le Ministre Demotte pour sa précieuse
intervention, témoignage de haut niveau sur l’histoire et les débats qui marquent la réalité Belge,
pays d’accueil de cette conférence. Merci à nos animateurs, Ute Klammer, Steve Jefferys et Fausto
Miguelez pour avoir si précisément veillé au bon déroulement de cette journée, et à tous les
discutants et intervenants pour avoir vivifié un débat que nous entendons poursuivre. Rendons enfin
hommage aux 75 participants pour la qualité de leur écoute et de leurs interventions, en espérant
que les débats et ces actes leur seront utiles.
-5-
-6-
SEANCE INTRODUCTIVE
Theodius Lennon
General Research Director of Social Sciences and Humanities at the European Commission.
It is my honour and privilege to introduce the work so far carried out by the RESORE project,
Employee’s resources and social rights in Europe.
I am happy to announce you that 75 people are attending the conference today. On behalf of the
Research Director General of the European Commission, let me say how happy we were to sponsor
the RESORE project as a part of the fifth framework programme. This project dealt with important
questions about the future of the European Social Model such as the relationship between Active
Labour Market Policies and social rights and social protection. It covers the difficult issue of
pension reform.
The conference presented the project achievements and gave the opportunity to discuss these issues
which are highly relevant to the current political agenda. Reinvigorating the Lisbon process is the
Barroso Commission top priority and the issues that were discussed on the 11th of May were central
to that Lisbon agenda. The project was an example of policy relevant research. It had the advantage
of being based on comparative international research. I was particularly pleased to welcome Rudy
Demotte, the Belgium Federal Minister for Social Affairs and Public Health, who gave us a policy
maker’s perspective. The participants at this event were mainly research scholars in the fields under
discussion, but also representatives of the social partners. The RESORE project is one of one
hundred and eighty five projects we financed under this programme, involving over fifteen hundred
research establishments in and outside the European Union. The comparative research of the fifth
framework programme is some one hundred and sixty five million Euros and for the seventh
program that was under discussion when the conference was held, it will be over six hundred
million Euros. In addition, the social sciences and humanities will have access under the new
programme to the proposed European Research Council, which will fund basic or fundamental
research and to funding for infrastructures which will benefit the social and human sciences
research community. It made it easier for me and my colleagues to defend and explain the
Commission’s proposals for the seventh programme when we can point to examples of good and
useful research like the RESORE project under the fifth framework programme. The Commission
is looking forward to the final report of this project with a great interest. We will do all we can to
draw the RESORE project results to the attention of policy makers both at the European and the
national levels. I want to close these introductory remarks by congratulating Bernadette Clasquin
and her team; there were nine partner organisations from nine different member states; I
congratulate them for the work done so far and encourage them in the job of finalizing report
before the end of this year. I also take this opportunity to thank my colleague Sylvia Durmeier and
her team for the organisation of the conference.
-7-
-8-
Rudy Demotte
Ministre Fédéral des Affaires Sociales et de la Santé Publique en Belgique.
Mesdames et Messieurs,
Permettez-moi de remercier à mon tour ceux qui ont permis l’organisation de cette journée et qui
m’ont invité, j’en suis très touché, à participer au lancement de vos travaux. Chacun d’entre vous,
tous et toutes, comme le Président de séance vient de le rappeler, sont parfois venus de loin, pour
partager des observations, des connaissances, mais aussi –et c’est très important- des
questionnements, voire des craintes quant au présent et à l’avenir des différents systèmes de
protection et de redistribution sociales.
De plus, je suis très heureux de vous accueillir dans un contexte particulier : celui d’un jubilé en
Belgique, puisque nous fêtons les soixante ans de notre sécurité sociale dans sa forme
contemporaine. En effet, c’est à la fin du second conflit mondial, le 28 décembre 1944, qu’un
arrêté-loi a été adopté, qui consacrait la mise en place d’un Pacte social. Cette date est vraiment
emblématique, parce que si elle ne marque pas à proprement parler la création d’un système en tant
que tel, elle donne un sens et structure différentes mesures qui avaient été prises de manière éparse.
Divers régimes obligatoires existaient déjà alors, notamment en matière de pensions, d’allocations
familiales, de maladies professionnelles, d’accident du travail. Cet arrêté loi va innover en rendant
obligatoires les deux piliers essentiels que sont, l’assurance maladie invalidité et un régime de
soutien aux chômeurs. C’est également à cette époque que se confirment deux principes
fondamentaux du système belge : la gestion paritaire et l’objectif d’une plus juste redistribution des
fruits de la croissance.
Bien évidemment depuis soixante ans, la Sécurité Sociale a subi comme partout d’importants
changements, liés d’une part à cette crise économique qui a vu s’installer de manière durable des
taux de chômage massifs sans précédent et, d’autre part, à la mise en place d’un Pacte de stabilité à
l’échelon de l’Union qui n’est pas sans conséquence sur les modèles re-distributifs. Le coût social
de l’Euro a parfois été oublié mais pour un pays comme la Belgique, les exigences étaient encore
plus particulières puisque ce pays avait un stock de dettes fort important par tête d’habitant. Nous
étions donc pris entre le marteau et l’enclume et avons dû faire un certain nombre de choix. De
plus, depuis les années nonante, nous sommes face à une augmentation très marquée des coûts liés
aux soins de santé. Et cette fois, il s’agit du même phénomène que chez la plupart de nos voisins
membres de l’Union. On peut aussi mentionner l’introduction d’un certain nombre de mesures qui
ont perturbé l’équilibre sur lequel la Sécurité Sociale était construite en Belgique. Je citerais
notamment les importantes mesures de réduction , tantôt linéaires, tantôt corrélées, des cotisations
de sécurité sociale ; ces même cotisations que d’aucuns se sont évertués à appeler de la
« parafiscalité » comme s’il s’agissait d’une taxe, d’un impôt qui était pris sur le revenu, en
oubliant le caractère de revenu différé de ces prélèvements.
Malgré l’importance de ces phénomènes, notre système belge est encore stable et cohérent par
rapport à ses principes fondateurs. Par ailleurs, comme le confirment divers rapports récents, il
reste indéniablement le meilleur rempart contre la précarité et la pauvreté. Et je dirais même, de
manière plus audacieuse, que c’est un modèle de dynamique économique qui se trouve lié à la
redistribution macro-économique induite par la Sécurité Sociale. Et, si certains éléments sont restés
intacts, comme le principe de gestion paritaire ou de solidarité nationale entre régions, quelques
éléments se sont mis en place qui posent les jalons de modifications importantes.
-9-
Ainsi, dans un sens positif, la mise en place d’un système de gestion globale de la Sécurité Sociale,
avec une transversalité dans la gestion de l’ensemble des recettes et dépenses des différents
secteurs. Ou encore, l’intervention de plus en plus marquée depuis les années quatre-vingts, d’un
tiers acteur notoire qu’est l’Etat, bien que son intervention dans le financement se soit réduite dans
cette période, passant de 37 à 21 % du total des recettes. Et puis il y a aussi l’instauration, il y a
quelques années, des premiers contrats d’administration, qui vont être conclus entre le
gouvernement et les partenaires sociaux, garants de la gestion de notre système paritaire de sécurité
sociale.
Ces réformes ont permis de renforcer et de maintenir la cohérence d’un système qui est jugé par
beaucoup de Belges -quand je dis beaucoup, c’est presque l’unanimité- comme l’un des derniers
ciments de l’unité non seulement sociale et sociologique, mais aussi nationale, de cet Etat, qui,
comme vous le savez, et l’actualité du jour en témoigne encore, est très sensible aux matières
communautaires.
Quant aux prestations, elles ont aussi évolué. Pour ce qui concerne celles qui sont plus
spécifiquement liées aux revenus de remplacement, tout d’abord les régimes de pension sont passés
d’un système de capitalisation à un mode de financement redistributif par les actifs. Le
renforcement des périodes assimilées, aujourd’hui critiquées par certains, est le second élément
important. Ce sont des périodes durant lesquelles l’activité est assimilée à du travail et qui
permettent donc d’arriver, le cas échéant, à des revenus de remplacement plus décents.
Troisièmement, et sous la pression de l’Europe, il y a le problème de l’âge de la retraite. Les
femmes sont plus particulièrement concernées ici. On a, dans la logique européenne, choisi de faire
se rejoindre l’âge de la retraite des hommes et des femmes. Enfin, on constate aujourd’hui
l’absence d’un mécanisme structurel et non sélectif d’adaptation du niveau des retraites au bienêtre, ce qui pour nous, est un problème au regard de l’évolution des coûts de la vie. Mais cette
situation va être corrigée puisque nous avons déjà une loi qui a été approuvée en deuxième lecture
au gouvernement, qui va certainement être votée, après examen par le Parlement. Dans cette loi,
que prévoit-on ? L’indexation des allocations sociales est bien sûr assurée, ce qui se fait dans un
certain nombre de pays. Cependant, en Belgique, l’indexation a une logique mécanique et
automatique, mais n’est pas corrélée à l’évolution salariale, sinon automatiquement, du moins par
négociation à intervalles réguliers. A côté de l’indexation automatique, nous allons donc faire en
sorte que demain, il y ait tous les deux ans, un peu comme dans la négociation interprofessionnelle,
une négociation entre les interlocuteurs sociaux pour envisager l’adaptation des prestations sociales
au bien-être. Ce n’est vraiment pas inutile. Je reviendrai plus tard sur la question des retraites.
Comme dans beaucoup d’Etats européens, c’est l’allocation chômage qui a connu, dans notre
régime, les changements les plus marqués. Modulée en fonction du statut du demandeur d’emploi,
c’est-à-dire du chef de ménage, de l’isolé ou du co-habitant, l’allocation chômage a été étendue à
des prestataires qui n’ont pas encore cotisé au système, comme les étudiants. Ensuite, de manière
moins favorable, l’allocation chômage a été limitée dans le temps, pour ceux qui sont co-habitants,
c’est-à-dire lorsqu’il y a plus d’un revenu sous le même toit. Cette mesure brise le principe même
d’octroi illimité qui était inscrit dans notre droit interne. Depuis les années septante et quatre-vingts
sont également apparus les statuts de chômeurs âgés et de prépensionnés, avec comme particularité
une dispense de disponibilité liée à des politiques de soutien d’emploi des jeunes. Je n’insisterai
évidemment pas ici sur le dossier dit des ‘fins de carrières’ et l’acharnement de certains vis-à-vis de
ces statuts qui sont stigmatisés quant à leur impact sur le taux d’emploi des travailleurs de
cinquante ans et plus. Enfin, dans les années quatre-vingt dix, ce sont des mesures dites
« d’activation » qui ont fait leur apparition dans les débats politiques en octroyant des avantages
substantiels aux employeurs qui engagent certains types de travailleurs. Pour vous en donner une
idée, notre sécurité sociale représente une masse globale de l’ordre de cinquante-trois milliards
- 10 -
d’Euros ; les cadeaux –parfois le mot peut être utilisé sans plus de nuances- accordés aux
employeurs sous forme de diminution des cotisations sociales ont parfois été importants.
Aujourd’hui, cumulés, ils représentent quelques cinq milliards d’Euros par an. En ce qui concerne
les mesures d’incitation à l’emploi, nous avons également pris des dispositions en matière
d’activation des allocations de chômage. Ces mesures cachent en réalité une double volonté : une
volonté de donner un emploi à ceux qui n’en ont pas en les incitant à le faire de manière positive,et
une volonté qui me paraît un peu moins positive, d’ordre budgétaire.
J’espère que vous me pardonnerez ; je sais que dans le monde de la recherche, la nuance fait partie
du modus operandi de tout discours alors que mon exposé a été quelque peu lapidaire n’ayant pu
explorer vraiment les différentes pistes abordées. J’ai cependant souhaité vous donner un aperçu
très condensé et rapide, mais fidèle, de l’évolution du droit et du régime de sécurité sociale belges
car c’est à mes yeux un système intéressant à l’échelon européen. Nous sommes un pays aux
confins de différents régimes de sécurité sociale avec un système principalement marqué par
Bismarck mais naviguant entre les régimes de type beveridgien, avec aussi des influences tantôt
empruntées à des pays d’Europe du Sud, tantôt d’Europe du Nord. Tantôt encore, nous penchons
vers le libéralisme économique considérant que nous ne pouvons pas, dans la démarche redistributrice qui est la nôtre mettre, mettre en péril certains mécanismes de marché. Tantôt enfin,
nous penchons beaucoup plus clairement du côté des régimes de nature « socio-démocrates. Il y a
maints exemples dans notre droit qui sont des emprunts à ces différents régimes. Nous avons donc
véritablement des mesures, des dispositions, qui sont enrichies par cette multiplicité et qui seraient
peut-être aussi l’embryon, si nous y étions attentifs, d’une réflexion, à l’échelon européen, sur la
convergence –je ne dis pas la diminution vers le bas, mais la convergence- de nos régimes de
Sécurité Sociale.
Nous sommes aujourd’hui réellement à la croisée des chemins. Dans les mois et années qui
viennent, nous aurons de très grands débats, dans ce pays, mais également à l’échelle de notre Etatcontinent européen. Il n’est pas question de caricaturer à l’extrême en se limitant à quelques aspects
inquiétants, notamment celui du vieillissement. Le vieillissement est un phénomène qui ne doit pas
être uniquement vu sous un angle négatif. Notre population vieillit et cela aura un coût économique
et budgétaire pour la société. Mais ce phénomène aura aussi des effets indéniables d’amélioration
de nos systèmes de protection sociale. L’amélioration des soins de santé et la redistribution
économique jouent un rôle sur l’espérance de vie. Il est absolument essentiel -et je le dis au monde
académique, de réfléchir au poids macro-économique et à la plus-value du vieillissement. Je pense,
en effet que nous avons intérêt à démontrer que le vieillissement n’est pas seulement –on
commence à l’entendre dans les discours, mais les études sont encore insuffisantes- un poids, mais
aussi un enrichissement global de la société lié à l’âge. Ainsi, quand on dit qu’une personne âgée
peut coûter davantage en services sociaux sanitaires, soit, mais cela crée de l’emploi dans les
secteurs sociaux et sanitaires. Bien sûr, avec un raisonnement purement économique, on pourrait
dire que la plus-value n’est créée que dans l’activité marchande alors que nous parlons ici du
secteur non marchand. Ce n’est pas exact. Il y a davantage de redistribution dans ce que je viens
d’évoquer. Voilà un très beau terrain de travail et de réflexion. Nous avons déjà pris des
dispositions structurelles en Belgique pour mettre en place des outils financiers qui tiennent compte
de cette évolution relative au vieillissement. Par exemple, la norme de croissance des soins de santé
a été officiellement doublée. Elle est aujourd’hui de près de 4,5 %. Nous sommes donc très
largement au-delà de la croissance liée à notre revenu national et à l’échelon européen, de la
croissance moyenne attendue ces dernières années.
Je voudrais terminer en abordant une question précédemment esquissée très brièvement, celle de la
corrélation, entre les prestations sociales et l’évolution du coût de la vie. Pour les années à venir,
cela aura beaucoup d’importance au regard du vieillissement. Comme je l’ai mentionné, nous avons
- 11 -
un mécanisme qui va permettre non seulement de bénéficier d’une indexation, mais en plus de
négocier, tous les deux ans, en fonction de l’évolution des salaires. Savez-vous, Mesdames et
Messieurs, qu’en Belgique- qui n’est pas un pays très attardé sur le plan social- la pension légale
moyenne est de 32 % du salaire moyen ? 32% ! Nous sommes devant des enjeux de société qui ne
sont vraiment pas secondaires, d’autant plus que l’inversion démographique qui commence à se
faire jour va renforcer cette tendance.
Deux discussions importantes restent à mener. L’une d’elles porte sur le mécanisme de perception
des recettes de la sécurité sociale. De mon point de vue, que l’on soit aujourd’hui tenant des
économies sans entrave, sans barrière, des thèses libérales radicales, ou que l’on soit convaincu de
la nécessité de mécanismes régulateurs, même s’ils entrent en concurrence avec le marché, il faut
dresser le constat suivant : nous ne pouvons plus accepter que nos sociétés fassent financer les
mécanismes de redistribution sociale par le seul facteur de production travail. Il est donc temps que
nous ayons une réflexion, non seulement à l’échelon belge, mais à l’échelon de l’Union, sur les
modes alternatifs de financement structurel de la sécurité sociale. Un piège se profile que je connais
dans les frontières étroites du petit pays qu’est la Belgique, mais je l’observe également ailleurs. Il
ne s’agirait pas en effet de compenser les manques à gagner pour alléger la charge structurelle sur
les revenus du travail par des préemptions fiscales décidées exclusivement sur base d’une volonté
politique. Cette incertitude, qui place souvent le Ministre des Affaires Sociales que je suis- et
d’autres aussi- devant une véritable schizophrénie entre le budget et les besoins, ne peut plus
durer.Il faudra, à l’échelon européen, réfléchir à un système. Toutes convergences, dans ce domaine
comme dans celui de la détermination des besoins couverts et de la façon d’y répondre, pose
évidemment un débat aux termes paradoxaux. Sur qui doit-on prendre modèle ? Les pays ayant les
systèmes de protection sociale les plus élevés vont dire : « nous avons intérêt à maintenir nos
systèmes dans nos frontières et à rester le modèle pour les autres ». D’autres vont considérer- et je
crois en particulier qu’il faut être attentif à la position spécifique des pays d’Europe centrale et
orientale que je connais un peu- que l’avantage comparatif dont ils disposent pour le moment ne
doit pas être obéré par des mesures d’alignement qui les contraindraient à élever leur préemption
sur le facteur de production travail dans leur stade de redéploiement économique actuel. Ma
conviction est que nous avons intérêt à imaginer quelque chose qui tient du même génie que ce
qu’a été un moment donné le serpent monétaire européen. Peut-être aurions-nous intérêt à définir
entre un plafond et un plancher, un système européen qui permettrait des intégrations progressives,
qu’elles soient qualitatives ou quantitatives. Le débat reste à mener entre nous, mais tout laisser en
l’état sans réfléchir à ce problème me paraît une erreur stratégique.
Laissez-moi profiter également de l’occasion qui m’est donné aujourd’hui de m’exprimer devant
vous pour vous dire que le deuxième défi est celui de la prise de conscience. Le monde académique
a là un rôle vraiment majeur et pionnier : il doit devancer le politique. Il est peut-être temps de
réaffirmer la volonté de l’intelligentsia. Ce mot a parfois été galvaudé. Il est temps de retrouver
aujourd’hui la position qui fut celle de ce monde dans des débats antérieurs. Je vous souhaite un
bon travail et vous invite à créer avec audace des points de repère pour cette réflexion nouvelle.
- 12 -
SESSION 1 : L’EMPLOI CONTRE LES RESSOURCES ?
ACTIVE LABOUR MARKET
SUBSIDISED EMPLOYMENT?
POLICIES
AND
SOCIAL
RIGHTS:
WHITHER
Willibrord De Graaf & Andreana Khristova
Willibrord De Graaf, Chercheur au sein du Groupe Inclusion – Exclusion, Utrecht University, the
Netherlands
Andréana Khristova, Chercheure au sein du Groupe de Recherche sur l’Education et l’Emploi,
membre du laboratoire lorrain des Sciences Sociales, Université Nancy 2, France.
Introduction
Within RESORE the theme of subsidised employment has been taken up as a means to get insight
into the relation between resources, rights and the linkages between these two. Subsidised
employment was initially conceived as the totality of all governmental measures aiming at
reinsertion into work by intervening in the wage relation between employer and employee by
subsidising one or both of the two parties. This subsidy may take for instance the form of an
exoneration of the employers’ part of social contributions, of an extra allowance on top of the wage
(fiscal credits or extra wage supplements – in-work benefits as they are sometimes called) or of the
creation of extra jobs. Subsidies may be paid out of different resource flows (or a combination of
these): social contribution money, tax money or budget money.
It became clear, however, that along with these subsidies all kind of other measures were brought
into play: training, job guidance, help with self-employment, measures for the disabled, changes in
the system of social insurance and the like. The emergence of subsidised work is part of a
development which aims at an interplay between the reform of labour market policies and of social
protection/security policies. This interplay has come up since the end of the eighties of the former
century and is known as activation policy or Active Labour Market Policy (ALMP) as it is termed
in the context of the OECD2or the European Union (see Gilbert, 2002, Handler, 2004) or as the
movement from welfare-to-work that originated in the US. Sometimes these approaches are also
described as workfare (see Peck, 2001, Lødemel& Trickey, 2000). More recently the phrase of
‘making work pay’ is also used in policy circles to indicate this shift to participation in work as the
dominant goal. Thus, the policy of coordination between labour market and social protection has
come to the fore as a more proper object and in RESORE the following questions are taken as the
departure for our studies: what is meant by ‘active policies’, how have ALMP’s been developing in
each participating country? Which role has the European Union in the impulse and implementation
of these policies? What type of rights has been connected with them in relation to resource flows?
During our research the forms of these measures across countries appeared to be multiple and not
simply to bring under one common denominator. This points to difficulties in comparing countries
with regard to policies and terminology: although the main problem may look the same, the type
and form of measures differ considerably between countries and have to be considered in the
context of national characteristics. We come back to this problem of comparability, yet it should
already be mentioned that RESORE did not choose to develop an all compassing overview but
decided to concentrate on typical measures per country in order to develop a more in depth insight
in the national features of the crossroads between labour market and social protection (see the paper
2
Organisation for Economic Co-operation and Development.
- 13 -
of Fravega & Queirolo Palmas for this conference). In this paper however we will limit ourselves to
the discussion of ALMP as a dominant analytical perspective for resources flows (the emergence of
ALMP, the theoretical approaches in analysing them and the prospects of rights in relation to
them), on the one hand. On the other hand the nexus employment-social protection remains
difficult to apprehend when comparing the different forms it takes. We focused also our attention to
the choice of entry for analysing the resources flows transformations (employment or social
policies, ALMP, subsidized employment or subsidized wage).
1. The emergence of ALMP
The conditions for the rise of ALMP in Europe can be found in a triple movement:
a. the restructuring of the labour market;
b. the reforms of the welfare state especially regarding social security;
c. the growing agreement on a European Employment Strategy in the EU. Before describing these
developments, it is important to note that the concept of activation was already in use in Sweden in
the fifties, but then it was a combination of macro-economic policies, wage policy and selective
measures of schooling and work-experience to reintegrate unemployed persons while keeping up
their benefits. So activation was about integration in the labour market and was not connected to
the social protection system. The concept of ALMP in its actual form is related to the fight against
rigidity of labour markets and for flexibility. Its application goes further than the regulation of work
and includes measures pertaining to social protection in order to switch from ‘passive’ into ‘active’
arrangements.
a) In the last thirty years the structure of labour (markets) has changed crucially. In the seventies of
the former century mass unemployment became the hallmark of capitalist societies and even the
relative recovery of employment in the nineties has left a lot of European states with forms of
structural unemployment. These forms of structural unemployment reflect big changes in the match
between the shifts in the kind of employment and the qualifications of the labour force, a result,
amongst others, of the shift from the industrial to the service sector. In the dominant economic
discourse this shift is seen as an indicator for a more general tendency: a growing competitiveness
on an international scale where knowledge-based production of services and goods is demanding
flexible labour forces (see Andersen& Jensen, 2002). Within this development also other changes
can be observed: the growth of mobility between and flexibility in jobs, the increase in precarious
forms of labour (varying from stand-by contracts to illegal work) and the possibility for part time
employment. All these changes have de-structured the stability of labour market arrangements in
terms of quality of work, qualification for work and social protection in relation to work. One of the
most important features of this new globalized and unstable labour market is its incapacity to fulfil
the need of full employment and the difficulties for national policies to steer the labour market on a
macro-economic level. This results in a situation where the labour market is less controllable and
where processes of insertion are influenced by levels of education, new forms of individualisation
and contested divisions between paid and unpaid labour.
b) Faced with the conditions of structural unemployment most states have re-evaluated their system
of welfare and social protection. In order to deal with rising expenses and decreasing employment
rates (seen as the result of the benefit-dependency or poverty-trap) most measures came down to a
threefold retrenchment: limiting the conditions for entitlement (rights), reducing the level of the
benefits and sharpening the control on the execution of the social provisions and insurances. But
not only retrenchment has been at stake. At the same time the structure of social security has been
reformed with the aim of decreasing the so called ‘passive’ character of the system into a more
‘active’ or ‘activating’ approach. Activating in this sense is conceived as attuning the eligibility and
the level of social benefits such as to stimulate re-entry in the labour market. The reform has also
- 14 -
been in the administrative structure, with the aim of decentralising employment-finding measures
and of coupling these with welfare expenditures. So there can be seen a pattern of retrenchment of
resources for existing social security at the one hand and enlargement (also in terms of resources)
of activating policies and structures at the other hand, although they are unevenly spread among
countries (Peters et. al., 2004). These active policies are thus creating new rights, new groups and
new connections between social security and the labour market. As stated by Crespo & Serrano
Pascual (2004): “all the measures have in common the fact that they are based on a new definition
of the relationship between rights and responsibilities, in other word a new social contract” (p. 13).
This common aspect can not hide the fact that there exists a great variety of measures which are not
easy to compare. Between countries terms like employment policy or labour market policy may
mean different things, and the connections between employment and social policy are differently
organised in connection with for instance the way social actors are more or less involved in the
constitution of these policies. The resulting problems of comparison are discussed in 1.2.
c) Within Europe (stimulated by the OECD) these developments and policies in the labour markets
and the changes in systems of social security have been connected in the European Employment
Guidelines in formulating the objectives of full employment, social cohesion and inclusive labour
market and quality and productivity at work. The latest (2003) formulated concrete targets include
an overall employment rate of 67% in 2005 and 70% in 2010, a growth in female employment rate
of 57% in 2005 and above 60% in 2010, and an employment rate for older workers of 50% in 2010
(this in connection with the aim of reducing early retirement and employing older workers). To
realise an inclusive labour market every unemployed person has to be offered a ‘new start’ within
12 months by any form of employability measure and in 2010 25% of the long termed unemployed
should participate in an activating measure. Beside these goals, the member states should create
more jobs by stimulating entrepreneurship and by promoting adaptability and employability in the
labour market reckoning with the need for flexibility and security. Furthermore the development of
qualifications and lifelong learning should be enhanced. At last, work must be made attractive by
relieving the tax burden especially for low-paid workers, and undeclared work should be made
unattractive by tax measures and more sanctions.
The EU has thus been actively promoting ALMP by connecting employment and social protection
in order to create work and/or to combat unemployment. “While it is true that the European Union
did not invent the activation-based discourse, it has nevertheless played a major role in its
propagation and in establishing the terms in which the problem of unemployment is discussed”
(Crespo & Serrano Pascual, 2004, p. 14). Characteristic for this development is the notion that the
distinction between active-passive has a normative flavour used to judge the efficiency of public
spending. Policy measures for participation on the labour market are combined with activation of
the so-called passive expenditure for social protection. Social protection as a passive means of
income compensation is seen as blocking the way to the needed levels of labour participation and
contributing to higher wage costs. In that sense it is the supply side of the labour market which has
become the focus of employment strategies by introducing a shift of rights on social benefits to the
responsibility to work and being prepared to work.
Furthermore the EU is striving towards a co-ordination of economic and employment policies
(Commission, 2002) by stressing the complementary character of the Broad Economic Policy
Guidelines and the Employment Guidelines which would bring the European Employment Strategy
more in line with the macro-economic requirements. The recent explicit connection between
Employment Strategy and Economic Policies can be analysed in the continuation of the previous
logic, setting the embedding of Employment Policies and Social Policies. The bond of employment
to the economic objectives raises, by transitivity, the connection of social policies to the
- 15 -
macroeconomic requirements and of competitiveness. In this way, the employment policies should
be analysed as a bridge between macroeconomic and social policies.
These three developments together have given the floor to the appearance of ALMP. A restructured
labour market in terms of flexibility and employability and shifting opportunities for different
qualified groups can no longer rest on the assumption of stable employment but presupposes the
adaptability of workers to the changing circumstances. Seen from this perspective people out of
work cannot afford to loose the connection with the requirements of work and must upheld their
qualifications and readiness to enter the labour market, so living on a benefit creates the danger of
dependency and is therefore part of the problem instead of a solution. Social policies and labour
market policies have therefore to be realigned and connected to each other. And this is what is
aimed at with ALMP.
2. The diversity and comparability of ALMP
It is difficult to specify what kind of programmes or schemes ALMP include. They may vary from
the creation of subsidised jobs and subsidising of wages to the offering of education and volunteer
work, but also the relation between these schemes and the attribution of the benefits can differ in
the degree of compulsion to comply with these schemes in order not to loose the benefit. There may
also be great differences in the targeted population: sometimes generic measures of wage subsidies
are aiming at low skilled and low productive workers as a whole, while at other times wage
subsidies or fiscal credits are only used in relation to specific reinsertion trajectories for ‘difficult’
persons. Each country shows a variety of these schemes; with a specificity which is depending on
already existing systems of social security and labour market policies (see Erhel & Zajdela, 2004).
Also the aims may vary between countries: ALMP may contribute to flexibilisation, deregulation,
fight against unemployment, lowering wage costs, fight against poverty, etc. The measures are thus
anchored in national contexts and it is difficult to develop criteria of functional equivalence
(Barbier, 2002) by which to compare these measures. To give some examples, the Prime pour
l’emploi en France can not be put on the same floor as the Working Tax credit in England, or the
mini and midi jobs in Germany. Although difficult to compare in their form, target groups and so
on, they can be seen as fulfilling the same function in each country, which is to operate on the flow
of resources.
However, if the changes operating in resources flows have to be identified, it should be a necessity
to consider every single device having an influence on it. And so, the institutional classification of
devices occurring in ALMP or in ‘subsidised employment’ appears to be of lesser interest. Within
RESORE several transformations of flows of resources have been discerned (Fravega & Queirolo
Palmas, 2004):
2
•
Reduction of resources flows: all the forms of reduction of social contribution (either total
or partial) mainly acting on the employers part (i.e.: bonus for hiring for example); all fiscal
incentives involving partial or total reduction of taxes (this form can be applied either to the
employer (i.e. Credito di imposta in Italy) or to the employee (Prime Pour l’Emploi in
France); the transformations of the “net wage” by the institution of exceptions, or the
abrogation of collective bargaining or the generalisation of precarious contracts (Co.co.co.2
in Italy), involving a reduction of firing costs.
•
Addition to resources flows: all possible forms of addition of resources: to the firm income
– this form of intervention operates through bonuses directly to the company for new
Collaborazione Coordinata Continuativa.
- 16 -
•
hiring; indirectly by deduction of social contribution; transformation of individual work
income: under this category are gathered all devices which make possible to cumulate
individual income and some form of state monetary transfer (this category is articulated in:
contribution to workers fiscal income – Working Tax Credit in the UK, Prime Pour
l’Emploi in France; combinations between wage, unemployment subsidy and minimum
wage – POC3 in Portugal; net wage transformation: i.e. minimum wage in the UK or
reduction of working hours in France; transformation of wage in allocation: direct and total
state coverage for work activity not creating a wage relation such as the “Emploi-Jeunes”
in France or Lavoro Socialemente Utile in Italy)
Creation/shifting of a new standard wage norm –this dimension implies all structural
changes involving a general transformation in the wage-welfare nexus: the
institutionalisation of a new wage norm by structural reforms and by the gradual diffusion
(spatial/temporal/numeric) of exception regimes.
It is important to note that it is possible to make a distinction between subsidising work and
subsidising wage. Subsidising work may also involve measures to stimulate self-employment,
which implies different flows of resources than in the case of subsidising wages which may involve
the redirection of social contributions and fiscal allowances (for instance the use of social funds for
stimulating work by paying employers a bonus for hiring people out of these social funds which
were originally destined for unemployment benefits). This distinction is important because our
central axis is the idea that social rights are connected with resources flowing through the wage.
Changes in flows of resources may produce changes in social rights, and especially where ALMP’s
are constructed at the crossroads of employment and social protection policies, it is pivotal to
analyse the effects of ALMP in the reconstitution of social rights (see further 5.). But whatever is
the case, it is always in the national context that the function of the measures relative to the changes
in flows of resources has to be studied.
The question of comparability has thus to be answered in a hybrid way. On the one hand the
European (and global) context is providing indications for the general tendencies of the policies
regarding employment and social protection. But also on this level these tendencies have to be seen
as the outcome of a complex dynamic between the European and national policy circles. On the
other hand the specific national measures have to be examined in their function to change the nexus
of employment and social protection and thus the definition of social rights. With the help of the
European policy tendencies the analysis of the national measures may be deepened in order to
grasp their function to change social rights.
3. The justification for ALMP: assumptions and criticisms
The use of the word ‘active’ in ALMP is stemming from the now dominant political discourse
which states that work is the primary road to autonomy and citizenship: working is being active.
Those who are dependent on a benefit and who are not involved in activation programmes are seen
as passive (even when they are involved in forms of unpaid or informal labour). From this
perspective traditional social policies are deemed to be passive because they are emphasising the
right on income compensation when afflicted by loss of work. Active policies are stressing the right
and the responsibility to participate on the labour market. In a certain sense this shift regards most
elements of social insurance and social assistance: income compensation is becoming more and
more conditional on the readiness to participate, to show active behaviour. This does not mean that
income compensation schemes disappear, although in some cases the policy was about work
instead of benefit. It is the conditionality of income protection on readiness to participation which
3
Progamas Ocupacionais.
- 17 -
in most cases has become the rule. To realise this conditionality several measures in terms of
‘sticks and carrots’ have been taken, such as specifying strict rules for entitlement, lowering the
levels of benefits, controlling the entitlements conditions (sticks) and offering all kinds of
trajectories into work (carrots).
This kind of justification is following from a neo-classical economic analysis according to which
the European welfare states have manoeuvred themselves into a position of inflexible labour
markets: high minimum wages and relatively high levels of social insurance are seen as
institutionalised ways to hamper flexibility. But also the level of wages in relation to the
productivity of (especially low-skilled) workers is seen as an obstacle for the modernisation of the
labour market. Within this framework activation is a means to promote flexibility and
employability. It is important to note that the emphasis is on the activity of the worker to
maintain/enhance capacities and competences to participate in the formal labour market. The
dynamic of the labour market is characterised by the necessity to flexibilise the demand side in
relation to market developments and by the corresponding necessary adaptability of the supply side
to these uncertainties.
At the same time these assumptions behind the pleading for ALMP can be criticised on different
grounds, like assumptions and omissions. The criticisms will be discussed separately, but are
connected with each other.
- One assumption contains the belief that expenses for social protection form a cost which is
hampering economic growth and thus the volume of employment. Activation as opposed to passive
expenditure is seen as productive for growth: reduction of social protection implies lower indirect
wage costs and thus creates work. The relationship between high levels of social protection and
unemployment is however not unequivocal (see Sarfati, 2002, p. 50). The relation between the
financing of social protection and employment is differentially organised according to historical
and national specificities and the outcomes cannot be generalised. The current shift to ALMP
implies thus a normative position by which public spending is judged.
- Another assumption is the idea that the qualifications (or skills) of the labour force can be
continually adapted to the requisites of the labour market. Precisely the aspect of training forms
part of ALMP. But the difficulty is that the outdating of skills is not counteracted by the
possibilities to enhance skills in low-skilled jobs. Returning to the same type of jobs poses for the
unemployed the ‘skills trap’ (Gallie, 2002): they never will find the means to improve their skills
and become less vulnerable on the labour market. The short term reintegration trajectories of
activation programs can not compensate for this structural problem and will thus inadvertently
contribute to further exclusion.
- The analysis of individual decisions to participate in paid work rests on the assumption that
individuals will operate according to a cost-benefit calculation. This assumption is however
stemming from a neo-classical search theory and other studies show that people do choose for work
on different grounds (SCP, 2003).
- Evaluation studies of ALMP’s have shown that the measures, especially the creation of jobs
beside the regular labour market, risk the instalment of a ‘second hand’ labour market, which locks
people in a circuit of temporary and low qualified jobs. The transition out of this cicuit is difficult
and depends on the willingness of employers to make these jobs structural.
-In ALMP’s the gender dimension is neglected: participation on the labour market has been and
still is determined by patterns of labour division between men and women, especially paid and
- 18 -
unpaid labour. In a certain sense unpaid labour can be considered as the main form of subsidising
wage labour, but the point to be made here is that men and women do not follow the same course
on the labour market. To allow women full access to the labour market implies more than a tighter
appeal on individual responsibility: facilities for child care, for training, for periods of leave etc…
These facilities are mostly not included in ALMP’s.
- ALMP’s are set up with the idea of full employment as a possible end situation. Full employment
is deemed possible when demand for and supply of labour can meet each other harmoniously with
all the chances for reciprocal adjustments. High levels of unemployment or non-activity are seen as
a result of insufficient adjustments, particularly of high wages in relation to the low productivity
gain of some categories of workers. In this perspective ALMP’s are also aiming at a readjustment
of the level of wages. But full employment is a matter which is connected to more than wage levels
alone and seems to be hardly influenced by state policies.
- ALMP’s are mostly short termed and neglect the long term perspective. But employability or
readiness to accept transitions in the labour market presuppose the possibility to count on enduring
arrangements to be secure from risks. ALMP’s neglect the required institutional conditions to
support a life course perspective on labour participation.
- ALMP’s neglect the dimension of equal chances. Sen (2002) developed the perspective of
capabilities: the effective liberty to fulfil certain functions pertaining to a good life. This liberty is
not equally distributed: some persons need more support than others in order to attain desired levels
of the good life. Especially when ALMP’s are targeting the lower segments of the labour market it
is important to see what new divisions between inclusion and exclusion in the labour market are
produced.
All in all the assumptions behind ALMP’s come from a mainly neo-liberal coloured discourse. A
strict neo-liberalism can be understood as minimising state involvement in social affairs, promoting
individual/social parties to regulate their relation by themselves and stimulating free market
mechanisms. In this form neo-liberalism is hardly present in Europe, but in a more refined form it
is rather dominant; in taking the state/the EU as a regulator for free market arrangements, this neoliberal variant is strongly pervading and converging socio-economic policies. This does not imply
that all ALMP’s in the studied countries are exact applications of this discourse. In connection with
national contexts the concrete measures may be more or less recognisable as inspired by this
discourse. The main point, however, is that ALMP as a concept and as a practical strategy has
gained influence in Europe and is indicating a profound turn in the relation between labour market
policy and social security policy.
4. ALMP and other theoretical approaches
At the same time some changes in the needs of the supply side have manifested themselves, like the
wish to redefine the lines between paid and unpaid labour: it is for instance not only economic
necessity which promotes more female labour participation. These changes are not totally
disconnected from developments in the labour market because they can be seen as part of new
social arrangements and regulations about the relation between work, income and qualification.
Anyhow, processes of emancipation and individualisation have generated the demands for
flexibility (like part time work or temporary periods out of work) and for corresponding forms of
social security. These demands are partly in line with the developing trends in the labour market
but are also partly asking for adaptations in the (time)structure of employment (for instance by
asking alignment with provisions for child care) and for redesigning of social security (for instance
by recognition of temporary absence in the labour market regarding pension provisions).
- 19 -
These developments are taken up in theoretical approaches like the flexicurity movement
(Wilthagen, 2004) or the idea of transitional labour markets (Schmid&Schöman, 2004). Taking the
necessity of a flexible labour market as departure, these approaches strive towards an adaptation of
social protection in order to facilitate mobility in and out off the labour market. The central notion
is to enhance employment by taking into account the changing participation in the labour market
during the life course or as a consequence of efforts to invest in employability. In that sense social
protection is seen as an instrument to support the creation of high levels of employment.
The justification for ALMP has also come from another side, but then the aims and forms of ALMP
are formulated differently: this approach can be defined as both more defensive and more
optimistic in relation to the dominant discourse. The defensive perspective is recognising the
changes in the constitution of the labour market and is looking for measures to enhance the chances
of the labour force by concentrating on the human resources side of the story: stimulation of
education, work experience and training are part of the necessary qualifications for the labour
market and this can be both profitable for the (future) working individual and for economic growth.
The more optimistic approach is relying on the willingness of persons to participate in work and
society and is believing that activation is a means to combat exclusion and resulting cultures of
poverty and marginalisation. This optimism is founded in the – also empirically sustained –
conviction that everybody wishes to be inserted in the domain of work because of the individual
and social gains of any formal work. Both approaches are very reluctant to accept the compulsory
connection between social security and activation and are promoting activation as an offer that
gives more than just the benefit. In that sense this kind of justification is however on the lower
hand.
5. Rights and resources
In terms of rights and resources the dominant discourse on ALMP looks rather unambiguous in its
aims but fuzzy in its concrete forms. The aims are clear: a redefinition of rights in terms of
conditionality regarding responsibilities and obligations for workers. The forms are a mixture
between established social security provisions and activating labour market regulations, also
because these forms are resulting from the institutionalised battles between social partners and the
state and the effects of social, cultural and demographic developments in these battles.
Within the resources-rights perspective the employment relation is changing from a standard norm
in the sense that the boundaries between employment, unemployment and non employment are
being redefined. Being employed is no longer strictly connected to a wage relation, but is also
possible as being active in a benefit situation or a situation in which non standard employment
contracts are involved. ALMP’s are thus aiming at a transformation of the labour force as more
flexible and employable, accepting the shifting transitions between normal and non-normal
working conditions. The nature of rights based on a wage relation is changed by relating rights to
individual responsibilities and obligations for participation in labour. This change is made possible
by the instalment of different flows of resources, where social contribution money and taxation
money are used for activation policies. The main point is thus to reckon with the fundamentally
changed relation between wage, resources and rights. The contractual relation of wage and social
protection as guaranteed by the state is shifted by making social protection instrumental for the
labour market and by conditioning the rights of income compensation on responsibilities to be self
reliant and employable. The resources flowing from the wage (by contributions and/or taxes) to
social protection are no longer a shield against loss of income. Income compensation has to be
earned by accepting work and working conditions which are offering precarious chances for reentry in the regular labour market.
- 20 -
By way of conclusion: whither ALMP?
The crucial matter resulting from this analysis is the tension between labour market participation
and the formulation of rights. The crisis of the European societies on the level of employment can
be defined as reformulating the conditionalities of rights while the presupposition of work for all is
not realistic. Furthermore the labour market is not guaranteeing secure rights in relation to jobs
because of the growing transitional character of employment and professional trajectories.
Activation is promoted as a new way of securing participation in the labour market but is mainly
shifting the burden to workers who are held responsible for their employability. This can be seen as
a strong criticism of ALMP: they are one-sidedly oriented on the labour force, especially the lower
skilled, and leave the employers undisturbed. This criticism does raise two questions: what kind of
social identity is produced by this new conditionality of rights, and what possible solutions would
be thinkable?
The question of social identity comes up when income rights are replaced by or at least made
conditional on activation programs. This shift redefines the normative category of persons in risk
and the way they are recognised as such. By stressing the importance of individual responsibility to
grasp opportunities, the outcome of failing in this respect is almost directly blamed on the
individual. Social security and labour market policies in terms of collective contributions and/or
taxes in order to protect the less favoured imply the recognition of the ‘deserving poor’. Social
security in terms of individual responsibility to reinsert oneself implies the recognition of the
‘successful poor’ and the rejection of the ‘new undeserving poor’. This different type of recognition
is expressing a new norm for citizenship. The tendency is to grant social rights a provisory status:
they have to be earned by showing satisfactory social motivation and behaviour. This would mean
that identity as a worker is not only dependent on having work but also on taking up the individual
responsibility to invest in qualifications which facilitate transitions in work and workplaces during
the life course.
Instead of this individualising outcome, it would be a different matter if rights in relation to work
would be conceived as sustaining social or collective regulations for continuous qualification and
mobility during the life course. Such a perspective would deal with the new dynamics of the labour
market and processes of individualisation without placing the task for adaptation on the supply side
of labour. Defining social rights regarding work, qualification and connected risks in such a
collective perspective would mean the production of a different social and political discourse.
Within such a discourse linkages between rights and resources would imply the formulation of
flexible arrangements without loosing social security out of sight.
This approach differs radically from the practice of ALMP. As pointed out above ALMP’s are
reconstituting the labour force in terms of its disposability to accept work while redefining the
rights connected to the wage. This implies a special meaning of the concept of being active or being
activated. It remains important to analyse the forms this ‘activating’ perspective will take in the
European context.
- 21 -
- 22 -
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- 24 -
MUTATIONS DES RELATIONS ENTRE EMPLOI ET PROTECTION SOCIALE. UNE
LECTURE A TRAVERS DES MESURES PHARES DANS 8 PAYS EUROPEENS.
Enrico Fravega and Luca Queirolo Palmas avec la participation de Margarida Ruivo
Enrico Fravega and Luca Queirolo Palmas, Chercheurs au Dipartimento Di Scienze
Antropologiche -DiSa (Università di Genova)
Margarida Ruivo, Chercheure au Centro De Estudos De Economia Industrial, Facultade de
Economia do Porto, Do Trabalho E Da Empressa - CETE 1.
Cette contribution met en perspective les mutations récentes des relations entre emploi et protection
sociale, significatives dans différents pays européens. Comme l’ont montré Moncel et Khristova
(2004), ces relations sont encore largement sous estimées dans les études comparatives, centrées
soit sur les transformations de l’emploi soit sur les réformes de la protection sociale et notamment
des régimes de retraite. Notre approche s’inscrit dans la perspective des régimes des ressources
(Clasquin et alii, 2004) ; elle part de l’idée que le salaire est l’institution conflictuelle autour de
laquelle se construisent les droits des travailleurs ; c’est dans la défense de ces droits que prennent
forme des sujets collectifs ; le salaire est enfin un terrain d’intervention continue de l’Etat. Il s’agit
d’interroger les différents modes d’organisation des prélèvements obligatoires et des subventions
qui s’appliquent au salaire et au revenu des travailleurs, pour comprendre les effets en terme de
transformations de droits en particulier sur la fraction la moins payée de la population.
Dans cette perspective les chercheurs de RESORE ont plus particulièrement étudié des mesures
phares dans les huit pays concernés (Italie, Espagne, France, Pays Bas, Royaume-Uni, Autriche,
Allemagne, Portugal). Ces mesures sont appréhendées comme emblématiques pour deux raisons
principales : a) elles engendrent des mutations quantitatives fondamentales qui concernent des
populations importantes de salariés et/ou percepteurs de revenu ; b) elles introduisent des ruptures
qualitatives radicales avec la norme salariale typique. La présente contribution part de la mise en
évidence de certains éléments critiques dans les outils statistiques disponibles et dans les modes de
classification au niveau national dans les huit pays considérés pour conclure enfin avec une
réflexion sur les grandes mutations qui se manifestent dans la relation salaire-ressources-droits.
1. Des dispositifs hétérogènes transforment le rapport salaire/ressources/droits
Les mesures auxquelles nous nous intéressons sont pensées, organisées par les gouvernements pour
agir sur des champs d’intervention différents: politiques fiscales, politiques sociales ou
d’assistance, politiques d’aide à l’emploi, mutations juridiques des contrats de travail. Nous
postulons cependant l’impossibilité d’une comparaison terme à terme entre des dispositifs censés
être homogènes sans prendre en considération la dimension sociétale dans laquelle ils s’inscrivent
(Maurice, Sellier, Silvestre, 1982). Notre effort est plutôt de rechercher des équivalences en terme
d’action procédant d’une même problématique (le rapport entre salaire et protection sociale, ou,
autrement dit, entre ressources et droits sociaux), tout en ayant bien conscience que les mesures ou
dispositifs choisis sont significatifs d’une transformation sans être exhaustifs. Les mesures choisies
sont considérées comme révélatrices de la mutation du rapport salarial ; leur étude permet de
souligner des tensions et une dynamique plutôt que des continuités et des stabilités. Notre analyse
portera sur les dispositifs suivants qui mettent en place leurs effets sur différents champs de
l’intervention politique : le droit du travail, la politique de l’emploi, la politique fiscale, la politique
sociale.
- 25 -
Tableau 1 – Les Dispositifs considérés.
Pays
Italie
Espagne
France
Mesures/dispositifs
Collaborazione
Coordinata
Continuativa
(Co.co.co.) - 1995, 2003
Contrato de obra y de servicio - 1984
Contrato para el fomento del empleo indefinito 1997
Prime Pour l’emploi - 2001, 2003
Exonérations Générales de Cotisations Sociales 1996,1997, 2000, 2002, 2003
Pays Bas
WSSA – The Work and Social Assistance Act –
2004
Royaume Uni In – work benefit. Working tax credit and Child
Tax Credit. 1999, 2003
Autriche
Aktion 8000 – 1983; BESEB/BEB/ GEB - 1997;
BEBE - 2002
Allemagne
Portugal
Ich-Ag/Familien-Ag. - 2002
Champs
Entre droit du travail et droit
civil
Droit du travail
Politique de l’emploi
Politique fiscale – incitation à
l’emploi – assistance pour les
foyers pauvres
Abattement de charges sur le
bas salaire – réduction du temps
de travail
Activation de dépenses passives
de l’assistance
Politiques fiscales – politique de
l’emploi
Politique
de
l’emploi
–
abattement de charge pour
catégories cible
Politique
de
l’emploi
–
promotion
de
l’emploi
indépendant
Droit du travail
Activation de dépenses passives
Mini/midi Jobs - 2002
POC - Programas Ocupacionais – 1985, 1993,
1996
Mesures d’exonérations temporaires de cotisations Abattement de charges pour
sociales – 1986, 1995
catégorie cible
On essaiera d’une façon très synthétique de mettre en évidence pour chacun de ces dispositifs le
contexte dans lequel il se situe, les populations concernées, les principaux bénéficiaires et ses effets
sur le rapport salaire/protection sociale. Ces transformations dépassent, et ne peuvent donc pas
seulement être appréhendées à travers la comparaison des politiques et dépenses liées à l’emploi.
(Tableaux 2 et 3)
Le tableau 2, par exemple, expose les dépenses de politique d’emploi dans les différents pays de
notre recherche en terme de volume, de dispositifs, de bénéficiaires (individus, employeurs, service
providers), et de forme de dépense (réduction de cotisations sociales et cash payments). On
remarque d’emblée : le faible niveau des dépenses pour l’emploi au Royaume- Uni et le ciblage sur
la formation, le fort poids de la catégorie Integration of disabled aux Pays Bas, le caractère central
de la réduction de cotisation sociale en Italie, en Espagne et de façon moindre au Portugal et en
France. Plus généralement, on constate que le découpage entre mesures actives et passives est un
dispositif cognitif et statistique, mais en même temps moraliste et normatif : il exprime avec la
force d’une catégorisation administrative la bonne manière de circuler sur le marché du travail. On
s’aperçoit aussi que d’autres dispositifs, centraux dans la réécriture de la relation entre salaire et
protection sociale n’y apparaissent qu’en creux ou bien en sont exclus et donc que l’image que ce
tableau nous restitue est partielle ou distordue, en tous cas par rapport à nos objectifs de recherche.
- 26 -
Ainsi, les mesures comme le Co.co.co. italien, les Contrato en obras y practicas en Espagne, les
différentes formes de wage supplement au Royaume Uni, la Prime pour l ‘Emploi en France, ou
encore les exonérations générales sur les bas salaires ou à l’occasion du passage aux 35 heures
(aides non ciblées), qui sont tout à fait centrales pour comprendre les mutations des droits et de la
composition du salaire, restent en dehors de ces volumes de dépenses et de ce mode de
classification. D’où entre autres l’idée de procéder différemment d’un point de vue empirique pour
explorer les mutations des ressources et des droits
Tableau. 2 – Dépenses de politiques d’emploi en 2002
Pays
Volume
Volume
Principaux
axes
des
des
dépense
dépense
dépense
(cat 2-7)
sur le PIB sur le PIB comme % sur le PIB
(cat 2-7) (cat 8-9)
Italie
0,643
0,659
Espagne
0,588
1,540
France
0,916
1,606
Pays Bas
0,934
1,716
Royaume
Uni
0,161
0,367
Autriche
0,421
1,262
Allemagne 0,939
2,173
Portugal
0,448
1,205
EU 15
0,713
1,365
de Principaux
bénéficiaires des
dépenses (comme
% sur le total cat.
2-7)
Employment Incentives :
0,362
Training : 0,216
Employment incentives :
0,249
Training : 0,125
Direct job creation : 0,411
Training : 0,299
Integration of disabled :
0,467
Direct Job creation : 0,280
Training : 0,126
Integration of disabled :
0,020
Training : 0,247
Intregration of disabled :
0,070
Training : 0,477
Direct job creation : 0,165
Training : 0,180
Employment incentives :
0,178
Training : 0,282
Dircet Job Creation :
0,152
E: 86,2
Principales
formes
de
dépense
(comme
%
sur le total,
cat. 2-7)
RSC: 69,5
E: 72,8
RSC: 47,3
E: 73,3
PCP: 61
NS: 50,3
PCP: 30,7
TSP : 74
-
I: 37,2
PCP: 53,8
TSP: 53,4
PCP: 46,4
E: 36,8
RSC: 32,1
E : 45,1
PCP : 45,4
Source : European social statistics, Labour Market Policy, 2004.
Cat 2-7 : training, job rotation/job sharing, employment incentives, integration of disabled, direct job creation, start-up
incentives;
Cat 8-9 : out of work income maintenance, early retirement.
Beneficiaires. I : individuals ; TSP : transfer to service providers ; E : Employers ; NS : not specified
Forme de dépense. PCP : periodic cash payments ; RSC : reduced social contribution
Parallèlement, si on regarde du côté de la protection sociale (tableau 3), on constate clairement une
transformation des sources de financement : montée générale de la fiscalité et baisse des cotisations
sociales (qui prend une force particulière en France, au Portugal et en Italie). Cette transformation
se produit dans un contexte de stabilisation de la dépense au niveau européen qui masque des
- 27 -
tendances variables par pays (croissance en Autriche, en Allemagne, en France et au Portugal ;
diminution en Italie, en Espagne, au Royaume-Uni et aux Pays-Bas).
Tableau 3 – Financement de la protection sociale et poids sur le PIB. 1992/2001
Government
Pays
Italie
Espagne
France
Pays Bas
Royaume-Uni
Autriche
Allemagne
Portugal
EU15
1992
30.2
27.9
18.1
22.4
47.6
35.0
27.2
26.9
31.4
2001
41.1
26.7
30.4
16.3
48.2
34.1
32.6
37.8
31.6
Social
Contributions
1992 2001
67.3
57.0
69.6
69.2
78.4
66.7
61.9
66.9
51.0
50.0
63.8
64.7
70.2
65.2
57.2
54.4
64.5
60.5
Other
1992
2.5
2.6
3.5
15.7
1.4
1.2
2.6
15.9
4.1
2001
1.8
4.1
2.8
16.8
1.7
1.2
2.2
7.8
3.4
% Expenditure
on GDP
1992 2001
26.2
25.6
22.4
20.1
29.3
30.0
31.9
27.6
27.9
27.2
27.8
28.4
27.6
29.8
18.4
23.9
27.7
27.5
Source : Social protection in Europe, Statistics in focus, 6/2004, theme 3
2. Italie – Socialisation du salaire nu ou rupture du salaire socialisé ?
Dans le cas de l’Italie, le rôle des exonérations de cotisations sociales (tel qu’on le voit aussi dans
le tableau 2) a été et reste le pivot de toutes les politiques d’emploi à travers des dispositifs de
compensation de la baisse des ressources liées au salaire dans les caisses de la sécurité sociale par
une intervention fiscale de l’Etat. A partir des années 80, le régime de ressource a, d’un côté,
virtuellement maintenu son aspect de salaire socialisé (Friot, 2004) ;de l’autre, il a connu une
fiscalisation progressive : réduction de la progressivité de l’impôt, croissance de toutes les formes
de salaire différé (par exemple à travers une réforme des retraites qui calcule les droits comme
contrepartie comptable et démographique des cotisations), persistance de formes de revenu/salaire
dans l’économie informelle, déconnectée de toute forme de prélèvement obligatoire et échappant
donc au financement des droits sociaux (ce qu’on pourrait considérer comme des formes de salaire
nu).
Etant donné ce scénario, il nous semble intéressant de centrer notre analyse sur un dispositif à la
fois quantitativement significatif et qualitativement hétérodoxe. Le collaborazioni coordinate e
continuative est en effet un contrat de prestation de service qui incorpore des éléments du travail
dépendant et du travail indépendant :
- il est juridiquement fondé sur le code civil, en tant que travail non subordonné;
- il se transforme radicalement en 1995 à l’occasion de la réforme des retraites, à travers
l’institution d’une cotisation retraite (10-12% du montant) et d’une caisse séparée à l’intérieur du
régime général des travailleurs du secteur privé ;
- Une croissance progressive des cotisations et des droits, même si les niveaux sont très éloignés de
ceux de la relation d’emploi standard: en 2004 le taux de cotisation était de 17,80% pour tous les
Co.co.co. « purs » (15% ou 10% pour les Co.co.co. comme contrat secondaire qui accèdent à la
retraite à travers d’autres régimes. L’extension de la couverture maternité et maladie en 1997,
santé/accidents professionnels (Inail) pendant l’année 2000 et la mise en équivalence entre les
revenus du Co.co.co. et les revenus de travail salarié dans le cadre de la fiscalité.
- Une extension de la subordination de facto avec la définition d’horaires, l’obligation de présence
sur le poste de travail, une continuité dans la relation au même employeur - à la différence des
- 28 -
CDD - mais en même temps l’absence d’indemnité de licenciement, de protection contre le
licenciement et la non éligibilité aux indemnités de chômage.
Ce dispositif répond donc à différentes logiques:
- Il représente une forme de salarisation de faux indépendants et/ou de socialisation de salaire nu,
qui par exemple pouvait antérieurement prendre la forme juridique de Collaborazione Occasionale,
contrat de prestation de service sans cotisation et dont la possibilité d’usage a été réduite après 1995
par des normes plus sévères en termes de revenu cumulable ou de nombre de contrats réalisables
avec un même employeur.
- Il génère, grâce à son développement et aux cotisations (décidées récemment) qui ne permettent
pas encore d’accéder aux prestations, un important flux de ressources dans les caisses de sécurité
sociale ; celui-ci est souvent utilisé pour compenser les déséquilibres comptables des autres caisses.
- Ce dispositif invite à une généralisation de la flexibilité dans un contexte où la gestion de la main
d’œuvre était fortement réglementée, les contrats dérogatoires étant seulement possibles à certaines
conditions et selon des quotas définis par la négociation collective ; de plus une autre partie de la
gestion de la main-d’œuvre passait par l’économie informelle (salaire nu).
- Une substitution au salaire socialisé : l’emploi standard (qui en Italie prenait la forme du salaire
socialisé) est remplacé par une forme de relation salariale moins coûteuse pour l’employeur, et qui
comporte moins de droits sociaux pour le salarié ; de plus, le salarié ne peut pratiquement pas
exiger la reconnaissance du caractère subordonné du travail par la justice. On assiste pour la
première fois à l’instauration d’un contrat avec réduction de cotisations, qui n’est ni dérogatoire ni
exceptionnel, et qui ne fait pas l’obligation à l’Etat de compenser l’absence de cotisations par de la
fiscalité au bénéfice des caisses de la sécurité sociale. Ce n’est pas la précarité du contrat qui
entraîne une réduction de la protection sociale (à travers une carrière discontinue par exemple) mais
plutôt les bas niveaux de cotisations (où l’absence de cotisation comme par exemple dans le cas du
chômage) qui réduisent les droits sociaux exigibles.
- Une affirmation du salaire différé : les prestations de retraite ouvertes par les cotisations des
Co.co.co. sont étroitement calculées en terme de proportionnalité ; il n’est pas étonnant que ce
dispositif soit né avec la reforme Dini (1995) qui abolit le système rétributif (la pension comme
poursuite du dernier salaire) et instaura un système strictement contributif (la pension comme
contrepartie des cotisations). Les simulations effectuées par l’INPS (2001) et par NIDIL (2004)
nous disent que les travailleurs sous contrat Co.co.co. auront des pensions de travailleurs pauvres
avec, à 65 ans, un taux de substitution de 49,1% après 40 ans de cotisations, et cela dans le cas le
plus optimiste d’une carrière complète.
Les données des inscrits à la Cassa della Gestione Separata (CGS) montrent que les effectifs ont
cru fortement: de 1 008 115 en 1996 à 2 146 382 en 2001 ; les dernières estimations pour 2003
parlent de plus de 3 millions de personnes. Il faut cependant relativiser un peu ces données pour
différentes raisons : a) tous les inscrits ne sont pas cotisants au moment de l’enquête ; b) Les
inscrits relèvent de situations ayant des caractéristiques sociales et des revenus très variables (des
professionnels par exemple ou d’autres catégories avec des régimes de pensions complémentaires
et pour lesquelles le Co.co.co. représente un deuxième emploi).
Un récent rapport de recherche (Berton, Pacelli, Segre, 2003) qui utilise les donnés INPS pour
1999, en terme de cotisants et non d’inscrits, tente de distinguer au sein de cette population un
quota de travailleurs parasubordinati3 purs, c’est à dire des individus non-professionnels sans autre
revenu que le Co.co.co. et dont les droits sociaux dépendent uniquement de cette cotisation. Il y
aurait 520 176 cotisants de ce type, c'est-à-dire le 45,9% sur le total de cotisants en 1999 à la CGS.
3
« Para subordonné », est un terme qui en Italie désigne cette jonction hybride entre subordination et autonomie dans l’emploi
- 29 -
Notons que les femmes représentent presque 60% de cette population. le tableau suivant (tab.4)
montre l’importance de ce groupe de travailleurs : leur nombre est limité par rapport au total des
inscrits à la CGS mais représente presque 1/3 de l’augmentation totale de l’emploi en 2003.
Tableau 4 – Parasubordinati purs et leur contribution à la croissance de l’emploi.
Source : INPS, ISTAT, 2004
Certaines caractéristiques individuelles peuvent également être mises en évidence (Berton, Pacelli,
Segre, 2003) :
la forte présence des femmes (60%) et des jeunes (50% des individus ont moins de 30 ans ) en
comparaison avec la population totale des salariés;
la concentration sur certaines professions: vente à domicile, service aux entreprises,
éducation/formation, administration.
En 2003 dans le cadre d’une réforme générale de l’emploi (Loi « Biagi »), le dispositif Co.co.co. a
été remplacé par le dispositif « Lavoro a progetto ». Les cotisations obligatoires ont été
augmentées mais en même temps le caractère non subordonné du contrat a été réaffirmé à travers le
démantèlement de la gestion paritaire (entre syndicats et employeurs) de la Cassa di Gestione
Separata ; le caractère individuel du salaire ne résultant pas de la négociation collective et qui n’est
pas inscrit dans des grilles communes avec les autres salariés de l’entreprise a été réaffirmé. Il est
encore trop tôt pour voir les effets de ces changements mais ce dispositif, qui reste important en
terme de volume financier, s’inscrit dans un contexte où la flexibilité/précarité est généralisée à
travers l’institution de 49 différentes modalités contractuelles atypiques librement utilisables par les
employeurs.
Pour conclure, ce dispositif nous semble refléter une mutation globale du rapport salarial, soit par la
redéfinition du salaire direct en dehors de la négociation collective et de ses grilles d’encadrement,
soit par l’instauration d’une cotisation sociale diminuée dans le cadre d’un passage au régime du
salaire différé (Friot, 2004).
3. La mutation du salaire entre soutien et contrainte à l’emploi temporaire en Espagne
Certains éléments marquent la relation entre salaire et protection sociale en Espagne d’une façon
tout à fait spécifique :
1) D’abord, au cours des années 90 plusieurs formes de contrats temporaires (temporalidad, pour
utiliser le terme du débat national) sont déjà à l’œuvre juridiquement et concernent presque 1/3 de
la force de travail en 1991 (Lopez, 2005);
- 30 -
2) Ensuite, la politique d’emploi est principalement fondée sur l’exonération de cotisation sociale
sans contrepartie fiscale dans les caisses de sécurité sociale, c’est qu’on a appelé décontribution
directe, par rapport à la décontribution fiscalisée;
3) Enfin, les politiques de soutien à l’emploi sont d’abord conçues comme incitation au
développement des emplois temporaires (à travers l’hypothèse qu’une flexibilité plus grande
contribue à la réduction du chômage), pour en devenir une limite dans la deuxième partie de la
décennie, notamment dans le cadre d’une réforme négociée avec les syndicats (Acuerdo
Interconfederal para la Estabilidad en el Empleo (1997) et Plan de Fomento del Empleo Estable en
1999) qui prévoit une réduction de la cotisation sociale pour la transformation d’emplois
temporaires en emplois stables.
Qu’il s’agisse du soutien ou de la limitation de l’emploi temporaire (objectif mobilisé en terme de
légitimation plutôt qu’atteint, étant donné que le taux d’emploi temporaire n’arrive pas à descendre
en dessous de 30% des salariés), il se produit une significative mutation du salaire : l’INEM par
exemple, institution en charge du financement des politiques d’emploi, du paiement des indemnités
de chômage et de formation et de la collecte des cotisations, voit ses dépenses destinées à la
socialisation du salaire se réduire progressivement au profit de dépenses dans le cadre des
politiques d’emploi dites actives ; celles-ci financent, par exemple à l’aide des cotisations chômage
et formation des travailleurs, la réduction de la cotisation des nouveaux embauchés (la partie de
réduction de la cotisation sociale représente presque 60% du volet soutien à l’emploi impulsé par
l’INEM). En 2003 l’INEM était financé à 93% par la cotisation et consacrait 65% de son budget
aux indemnités de chômage (Lopez, 2005).
Pour illustrer cette polarité des politiques publiques dans le champ de l’emploi, prenons deux
mesures : un contrat qui s’appuie sur la flexibilité et la rotation de la force de travail, et un
dispositif qui lie exonération de cotisation et accès à un emploi stable.
Le contrat de obra y servicio se caractérise par une définition juridique floue, qui permet un usage
très libre par les employeurs, avec des durées très courtes (jusqu’à la prestation journalière) ; son
usage limite de fait les coûts de licenciement, les indemnités de licenciement étant réduites à 8
jours par année travaillée. Dans ce cas il n’y a pas de cotisation différente par rapport à l’emploi
norme, c’est plutôt l’extrême circulation des travailleurs engendrée par cette forme juridique qui
rend l’exigibilité des droits difficile dans le cadre d’une extension du salaire différé par rapport à la
socialisation du salaire.
Le contrat para el Fomento del empleo Indefinido comporte un coût de licenciement diminué par
rapport au contrat Indefinido Ordinario (33 jours par année travaillée jusqu’à un maximum de 24
mois, par rapport aux 45 jours par année travaillée et un maximum de 42 mois). En 2004, presque
60% de tous les CDI (en terme de flux) ouvrent droit à une aide, soit directe via « décontribution »,
soit indirecte à travers la réduction du coût de licenciement. Ce dispositif a pour cible: a) les jeunes
au chômage entre 16 et 30 ans ; b) les femmes au chômage embauchées dans des professions avec
un taux bas de participation féminine ; c) les adultes de plus de 45 ans ; d) les travailleurs
handicapés ; e) les chômeurs ayant au moins 6 mois d’ancienneté dans le chômage. Il s’agit donc de
catégories mélangées (adultes, jeunes, femmes) et très larges. L’ensemble des contrats indéfinis
signés en 2003 n’atteint pas 10% du total des contrats réalisés (Lopez, 2005).
La comparaison entre ces deux dispositifs met en évidence les spécificités en termes de genre et de
secteur, ainsi que les parts différentes dans le flux des contrats, parfois sur-estimées en raison de la
forte rotation de la main d’œuvre dans un cas et de l’accès à l’emploi indéterminé dans l’autre (tab.
5).
- 31 -
Tableau 5 - Caractéristiques des sujets dans les deux dispositifs étudiés
2003
Obra y servicio
Flux de contrats
5 323 303
% sur le total de contrats
36,3
% - 25 ans
28,7
% femmes
32,3
% dans le secteur du bâtiment
32,5%
% dans le secteur des services
48,8
% avec certification d’éducation obligatoire (ESO)
68,3
% avec éducation post-obligatoire
10,8
Coût de licenciement
8 jours par an
travaillé
Fomento Empleo Indefinido
283 934
1,94%
23,98
76,02
6,1
79,96
69,8
16,9
33 jours par an travaillé
jusqu’à un maximum de 24
mois
Source : Inem, statistiques des contrats. Total de contrats signés en 2003 : 14 668 063.
D’un point de vue général, la réduction du coût de licenciement apparaît comme premier levier de
transformation de la relation entre salaire et protection sociale : sur le total de contrats signés en
2003, 82,2% prévoient un tel soutien à l’employeur. Ainsi, même dans un contexte où le retour à
l’emploi indéterminé est affirmé comme objectif dans les discours et les pratiques, on assiste à une
assimilation entre CDD et CDI car la rupture des contrats permanents est facilitée. Ensuite, on
remarque la réduction massive des cotisations sociales4 qui engendre une perte des ressources
finançant les droits. Enfin, le soutien au travail indépendant à travers une aide publique pour faire
sortir des listes les chômeurs qui veulent se constituer en tant que travailleurs autonomes5; enfin, la
relation entre revenu et droits de ces travailleurs indépendants créés par l’Etat est totalement
dépendante des montants de cotisations librement versées à un régime d’assurance et privé de
gestion des risques (Lopez, 2005).
Ce que montre aussi ce basculement entre aides aux emplois déterminés et emplois indéterminés
c’est la généralisation à partir de catégories cibles : l’enjeu ne réside pas tant dans la compensation
de déficits individuels par rapport à l’insertion (faible niveau de formation ou de qualification),
mais plutôt dans l’affirmation d’une nouvelle norme salariale et d’emploi dont l’extension constitue
le but premier d’une nouvelle génération de politiques publiques ayant pour objectif d’agir
directement sur le taux d’activité via « la réduction des coût directs et indirects » du travail.
4. De l’emploi-aidé comme marge, au salaire désocialisé comme norme en France
On assiste dans le cas français à une politique d’emploi parmi les plus développées d’Europe en
terme de panoplie des mesures, volumes de dépenses et nombre de bénéficiaires. Il suffit pour le
démontrer de prendre en considération la liste des mesures incluses dans les statistiques des labour
market policy publiées par Eurostat6. Cette panoplie de dispositifs était traditionnellement
caractérisée par une nette distinction entre politique d’emploi et politique sociale. La politique
d’emploi utilisait la réduction de la cotisation sociale comme forme d’aide en ciblant les
interventions sur des catégories spécifiques et sur les caractéristiques individuelles des salariés,
avec des inflexions selon le climat politique.
4
En 2003 sur 776 505 contrats à durée indéterminée réalisés dans le cadre du Plan por el fomento del Empleo Estable, 630 000 contrats
prévoyaient une réduction des cotisations sociales. Il s’agit donc d’un côté de la réaffirmation formelle de l’emploi norme, de l’autre de
la transformation matérielle et radicale des transferts monétaires liés à l’emploi norme.
5
Il s’agit, selon le PNAE Espagne, de 437 personnes en 2001, 20 607 en 2002, 50 500 en 2003.
6
57 mesures en 2002 par rapport à 39 en Allemagne, 47 en Espagne, 41 en Italie, 23 au Royaume Uni. Seul le Portugal en présente un
nombre plus élevé (60).
- 32 -
On peut mettre en évidence certaines grandes transformations intervenues au cours des années 90:
1) élargissement du financement fiscal des recettes de la protection sociale; 2) réduction du ciblage
et aides déconnectées des caractéristiques des individus par la mise en oeuvre d’exonérations
générales de cotisations sociales; 3) généralisation de dispositifs de soutien structurel plutôt que
comme intervention conjoncturelle d’aide à l’embauche; 4) poids croissant des politiques sociales
en faveur de l’emploi et développement du statut du travailleur aidé à travers les dispositifs
d’insertion sociale (par exemple avec le cumul entre SMIC et RMI, revenu de foyers fiscaux et
impôt négatif, allocation de solidarité, allocation chômage et temps partiel).
Ces politiques sont importantes : elles englobent en 2002 presque 2 millions de salariés (9,2 % de la
population active occupée) dans l’emploi aidé. Mais ce volume est certainement sous-estimé si on
sort des statistiques de l’emploi en prenant en considération d’un coté le rôle des politiques sociales
qui s’appuient sur la fiscalité du salaire, et de l’autre les exonérations générales des cotisations
sociales qui sortent du critère du ciblage des mesures. C’est à travers ces deux faits relativement
nouveaux que se révèlent certaines mutations majeures de la relation entre salaire et protection
sociale en France.
La Prime pour l’Emploi est un impôt négatif, qui agit sur le salaire direct ; il vise à contrer le
développement de la pauvreté laborieuse mais aussi à activer les travailleurs allocataires en rendant
le travail payant. Il est jusqu’à un certain point comparable à la WTC (Working Tax Credit) au
Royaume Uni, car ces mesures combinent soutien aux bas salaires et aides aux bas revenus, en
calculant le montant selon la situation familiale. Higelé et Khristova (2005) soulignent que les
montants sont modestes (une moyenne de 250 Euros par an et par personne en 2003) mais en
progression constante depuis la mise en œuvre en 2001 ; la mesure concerne ¼ des foyers fiscaux
(tab.6)
Tab.6 – Nombre des foyers fiscaux concernés par la PPE.
2001
2002
En millions
8.7
8.5
En % du nombre total 26,3%
25,5%
2003
8.3
25%
Source : Ministère de Finances, direction générale des impôts (PNAE, 2004)
Les exonérations générales des cotisations sociales se distinguent des autres formes d’allègement
liées aux emplois aidés par leur caractère non ciblé mais aussi par une plus grande diffusion. Daniel
(1998) qualifie cette mutation de révolution silencieuse des politiques publiques dans la mesure où
l’exonération ne repose plus sur les caractéristiques du salarié et a pour objectif premier d’élargir le
volume global d’emploi plutôt que de compenser « les manques » des individus. L’exonération, qui
se développe pendant toute la décennie 90, est orientée vers les bas salaires (prenant comme
référentiel le SMIC) et vers la réduction du temps de travail. La loi Fillon en 2003 maintient
l’allègement en le déconnectant de la réduction du temps de travail et de la création d’emploi. Il
s’agit désormais de presque 70% des salariés (11 millions de salariés par rapport aux 2 millions
d’emplois aidés) qui sont concernés par ces dispositifs ; cette ampleur ne permet pas de parler
d’une dérogation conjoncturelle mais nous autorise à enregistrer une mutation structurelle du
salaire (tab.7).
- 33 -
Tableau 7. Personnes concernées par les exonérations générales en 2002
Effectifs en millions Effectifs en % de l’emploi salarié
total
Exonérations liées aux 35 heures 6.5
38.0
Exonérations bas salaires 39 5.0
29.0
heures
Ensemble
11.5
67.0
Source : Acoss
Les deux mesures prises en considération apparaissent comme emblématiques d’une mutation plus
grande que celle qu’on peut enregistrer à partir des politiques d’emploi classiques, notamment avec
la croissance de ce que l’appareil statistique français définit comme « emploi aidé ». D’un côté la
PPE introduit un élément tout à fait nouveau via la prise en charge fiscale du salaire direct,
matérialisant une forme de fiscalité tutélaire qui engendre le passage du travailleur salarié au
travailleur allocataire (Clasquin et alii, 2004) ; de l’autre, la réduction massive des cotisations
sociales devient la nouvelle norme d’emploi, dans un contexte où toutes les prestations financées
par le salaire se voient progressivement attachées au critère de la contrepartie et de l’équilibre
comptable entre cotisations et dépenses. La dé-socialisation du salaire prend corps à travers ce
double mouvement d’intervention sur le salaire direct par une redistribution fiscale et sur le salaire
indirect par la réduction des cotisations.
5. L’activation comme mutation des ressources salariales aux Pays Bas
En observant le poids des dépenses de politique de l’emploi selon le découpage d’Eurostat on
s’aperçoit de l’importance des mesures dites passives dans ce pays où la force de travail atteint 7
millions de personnes. Cette dépense publique de soutien aux revenus résulte au début des années
80 de taux de chômage élevés, et, jusqu’à récemment, d’un usage diffus de la loi et des indemnités
sur le handicap (WAO 7). Elle devient progressivement la cible de discours et de pratiques faisant
appel à la dimension de l’activation : il s’agit donc à partir des années 90 de repenser la protection
sociale non pas comme un safety net sur lequel s’appuyer, mais comme un système de contraintes
et d’opportunités pour retourner le plus rapidement possible au travail.
Toute la politique sociale et de l’emploi pendant cette période répond et réélabore le discours de
l’activation. De Graaf (2005) souligne que l’obsession de remplacer la dépendance aux indemnités
par la participation au travail (work above income) explique le développement de toutes les formes
de politiques d’emploi qui concernent un stock de 1 600 000 d’individus à partir de 2000, c’est à
dire à peu près le quart de la force de travail. Les objectifs principaux du gouvernement sont alors
de réduire l’accès aux prestations, de diminuer la durée des prestations et de réinsérer les individus
dans l’emploi en mobilisant des aides fiscales ou salariales en faveur des employeurs et des
contraintes envers les travailleurs qui sont obligés d’accepter toute forme de contrat.
On peut donc dégager suivant Valkenburk et Coenen (2001) et De Graaf (2005) les grands axes de
cette politique d’activation :
1) inclusion par le travail en opposition à l’exclusion par l’allocation. On réaffirme l’obligation de
travailler et de chercher un travail pour des catégories qui étaient pensées comme externes à la
population active ;
7
REA est la mesure plus importante de réactivation des personnes en invalidité dont le nombre n’est pas passé sous la barre des 900 000
personnes depuis les vingt dernières années, ce qui représente presque 15% de la force de travail.
- 34 -
2) limitation progressive du concept de « travail correspondant ». Le refus des opportunités
d’insertion non conformes à la profession, à la qualification ou à d’autres critères structurant la
biographie de l’individu implique la perte des droits, des indemnités, des allocations ;
3) limitation de la générosité et de l’accessibilité des indemnités financées à travers les salaires ;
4) création d’emplois subventionnés dans le secteur privé à travers des aides aux employeurs qui
embauchent des travailleurs à bas salaire/productivité. Par exemple le dispositif WVA-SPAK
prévoit une réduction de la cotisation sociale pour un maximum de 4 ans et concerne presque 1
million de travailleurs en moyenne annuelle de 1996 à 2000.
5) mise en place d‘un marché privé pour la réinsertion et rôle renforcé des municipalités à travers
la décentralisation de l’administration, des dépenses et des contrôles.
6) juxtaposition de politiques sociales et de politiques de l’emploi.
En termes de résultat, différentes études soulignent une nouvelle et croissante relation entre travail
et pauvreté (Muffels, Forarge, Snel, 1999 ; Valkenburg, Coenen, 2001) et parallèlement une opacité
et une non reconnaissance publique de cette nouvelle condition. En effet du point de vue du
discours de l’activation, un travailleur pauvre est un succès : moins de dépenses passives,
amélioration des statistiques sur l’emploi, l’activité et le chômage, réduction du coût du travail.
Le dispositif sur lequel nous avons centré notre lecture du cas néerlandais est une loi qui réorganise
l’assistance sociale en terme d’activation obligée (sauf perte de l’allocation) et d’accès au travail.
Ce dispositif d’assistance peut être exigé par toutes les personnes majeures de plus de 18 ans qui
n’ont pas de revenu : on trouve donc soit des jeunes primo demandeurs d’emploi soit des
travailleurs sortis des indemnités de chômage ou de handicap. Le WSAA (la loi du travail et de
l’assistance sociale) abolit définitivement le critère de travail correspondant – tout travail doit être
accepté pour toutes les catégories de bénéficiaires– et s’appuie sur les municipalités et les
entreprises de re-insertion comme supports principaux de l’administration de l’assistance.
L’ampleur des bénéficiaires de cette mesure (360 000 personnes en 2004) est comparable à celle de
l’allocation chômage qui concerne 322 000 personnes.
Les municipalités reçoivent de l’Etat deux enveloppes: un budget pour les allocations et un budget
pour la réintégration au travail dans le cadre du WSAA8. Dans le cadre du premier budget, elles
peuvent garder l’argent qui n’est pas dépensé pour l’assistance ; on les incite donc à mieux
contrôler les entrées (en rendant plus sélectifs par exemple les critères d’accès) et à soutenir les
sorties rapides; dans le cadre du second budget, 70% du budget doit être obligatoirement destiné
aux entreprises de réinsertion, qui administrent les trajectoires et les dispositifs (emploi subsidié,
formation, orientation,..).
Le caractère récent du dispositif rend impossible son évaluation ; mais d’ores et déjà il est évident
que les municipalités sont incitées à privilégier un investissement en terme de réintégration pour les
catégories les plus favorisées parmi les bénéficiaires du WSAA de façon à utiliser au mieux les
fonds résultant de la sortie des bénéficiaires. Il est particulièrement intéressant de mettre en
parallèle les évolutions des prestations sociales et du salaire minimum : d’un côté le calcul du
montant de l’assistance se fait selon un pourcentage du salaire minimum (100% pour un couple,
70% pour les parents isolés, 50% pour les personnes seules), et de l’autre, les orientations futures
prévoient la possibilité pour les chômeurs de travailler en dessous du salaire minimum. Cette
évolution ferait du WSAA le nouvel étalon de la rémunération du travailleur pauvre.
On voit bien que l’activation va au-delà de l’idée même de contrepartie (typique du régime du
salaire différé) ; il ne s’agit pas seulement d’équilibrer le montant des prestations par rapport au
8
Les indemnités de chômage et d’invalidité sont également gérées par les municipalités.
- 35 -
montant des cotisations (rappelons par exemple que toutes les trajectoires de réinsertion des
« handicapés » sont financées à travers des cotisations sociales affectées) mais aussi d’affirmer
l’immoralité des allocations et des indemnités par rapport à la perception du revenu de n’importe
quel travail. Cette immoralité affirmée a des effets pratiques : d’un côté une croissance des recettes
de la protection sociale et une réduction des dépenses9, de l’autre, la mise à disposition d’une force
de travail contrainte et faiblement rémunérée grâce à différentes formes de subventions directes ou
indirectes.
Ce centrage sur l’activation des dépenses passives de la politique de l’emploi génère de nouvelles
formes d’inclusion/exclusion :
a) comme on l’a vu, les municipalités sont incitées à privilégier certaines catégories de chômeurs
ou de bénéficiaires de l’assistance dans les trajectoires de réinsertion ;
b) les politiques d’insertion/réinsertion se centrent sur ceux qui ont des allocations ou des
indemnités et donc excluent ceux qui sont déjà exclus de la protection sociale.
C’est en grande partie grâce aux fonds des cotisations chômage et handicap qu’on finance le
passage des dépenses passives à des formes d’emploi subsidié qui risquent de constituer un énorme
marché secondaire avec peu de possibilités de sortie vers l’emploi standard et avec, de surcroît, une
mobilisation de la formation comme pure adéquation aux besoins immédiats de l’entreprise. En
même temps, ce basculement dans l’usage des cotisations sociales infléchit le rôle de syndicats et
des acteurs patronaux dans la gestion des flux de ressources passant par le salaire qui caractérisait
le modèle néerlandais.
A travers les différentes formes de l’activation, et en particulier en prenant comme exemple le
nouveau régime d’assistance et travail (WSAA), on voit comment la protection sociale est
transformée dans ses buts, ses conditions d’accès, son mode d’organisation plus que dans son mode
de financement, et comment ce processus transforme à la fois les droits que les travailleurs peuvent
tirer du salaire indirect et des cotisations versées, et le salaire lui-même pour les 25% des emplois
qui sont supportés par des formes de subvention (au salarié et à l’employeur) et qui trouvent dans
l’allocation d’assistance un référentiel potentiel.
6. Royaume-Uni : essai de construction d’un “tax-credit régime”
Compte-tenu de nos précédentes études, il nous paraît nécessaire de considérer le cas du RoyaumeUni à partir de ses caractéristiques propres et en particulier du rôle différent de la cotisation sociale.
En effet, la part moyenne du salaire indirect dans le coût total du travail semble remarquablement
moins élevée au Royaume-Uni que dans les autres pays européens ; elle est de l’ordre de 17,5%
(ONS, 2000, Labour Cost Survey, p.3); alors que dans la plupart des autres pays d’Europe elle
avoisine les 30%. Cependant, du fait du rôle de l’income tax et de l’impôt négatif, cette différence
ne peut pas être interprétée directement comme une différence dans les prestations sociales. Par
ailleurs, les analyses de Kaplan et Leicester (2002) montrent qu’au cours des 25 dernières années
les dépenses sociales au Royaume-Uni reposent de moins en moins sur la contribution sociale.
9
En effet comme le souligne De Graaf (2005) les bilan du fonds chômage et du fonds handicap, financés par les cotisations, sont positifs
- 36 -
Tab. 8 – Dépenses sociales selon le type de entitlement (années sélectionnées)
1978- 1983- 1988- 1993- 199879
84
89
94
99
Contributory based
64,8
56,0
55,0
47,8
46,9
Income-related
18,3
26,7
27,7
34,8
32,6
Non-contributory, non-income 16,9
17,2
17,3
17,4
20,5
related
200102
44,9
32,6
22,5
Source : Kaplan et Leicester (2002)
Il semble qu’au Royaume-Uni, le salaire soit de moins en moins considéré comme véhicule des
ressources et des droits sociaux. Le système anglais comprend d’ailleurs plusieurs possibilités
d’exonération de cotisation sociale:
pour des contrats non standards (temps partiel, intérim…).
pour des niveaux de salaire (low earning level de £77) en deçà desquels les cotisations ne sont pas
obligatoires)
Les dépenses totales concernant les politiques d’emploi sont remarquablement inférieures à celles
des autres pays européens. D’après le tableau 1, le volume des dépenses concernant les politiques
dites actives représente environ un cinquième (22,5%) de la moyenne européenne, et le montant des
dépenses concernant les politiques dites passives représente à peu près un quart (26,8%) du niveau
moyen en Europe (Eu-15)
Deakin et Wilkinson (1991, p.8) ont souligné que les années 80 et 90 ont connu le développement
d’un processus de destruction des “individual employment rights”. La segmentation et la
conditionnalité ont remplacé l’universalité des droits sociaux.
Parallèlement, on assiste à l’apparition d’une nouvelle génération d’“income-tax entitlements”.
Ainsi, par exemple, l’Unemployment benefit et de l’Income Support for the Unemployed sont
remplacés par la Job Seeker’s Allowance, indemnité dont les conditions d’attribution sont fondées
sur la contribution sociale –pour ceux qui ont cotisé suffisamment – et sur le revenu pour les autres.
La mesure la plus importante est la généralisation du tax-credit qui transforme la logique de l’impôt
négatif de soutien au revenu des ménages en soutien général aux bas salaires. Le développement
des mesures income-tested s’inscrit dans les orientations du gouvernement Blair qui désire éviter la
stigmatisation, caractéristique forte des mesures means-tested. Dans cette perspective le recours à
l’impôt est considérée comme a "light touch and non-stigmatising way of adjusting benefits for
income level” (HM Treasury / Inland Revenue, 2002, p. 4)
C’est donc sur la question du revenu qu’on relève les différences les plus fortes entre l’action du
gouvernement Blair et celle des gouvernements conservateurs qui l’ont précédé. En effet si le
gouvernement travailliste de Tony Blair a développé une ligne d’action fondée sur la dynamisation
de l’offre de travail (ciblage des mesures; i.e. New Deal for Young People under 25) et sur
l’activation des dépenses passives (making the remaining on benefits more difficult), il n’en a pas
moins rompu avec la tendance à la dérégulation du marché du travail, en mettant l’accent sur la
question du revenu - i.e.: institution du salaire minimum, hausse des in-work benefits. Parmi les
autres éléments, mentionnons également la hausse du niveau de la cotisation sociale (soit pour les
employés, soit pour les employeurs) et l’institution de l’Employment Relations Act (1999). C’est
dans la direction du « making work pay » qu’on trouve les innovations les plus intéressantes dans le
cas anglais.
- 37 -
Les dispositifs Working Tax Credit (WTC) et Child Tax Credit (CTC) ont une double nature. Ces
mesures peuvent être caractérisées comme le résultat de l’évolution des précédents dispositifs de
politique fiscale, FIS – Family Income Support (1971), FC – Family Credit (1988), WFTC Working Families Tax Credit (1999) et Disabled Person Tax Credit, mais aussi comme la pierre
angulaire du développement d’un système de welfare-to-work. L’application d’un mécanisme
d’impôt négatif – lié au revenu, aux heures de travail (WTC) et à la composition de la famille
(WTC-CTC) a pour but de stimuler l’acceptation des bas salaires et de compenser les effets
négatifs des différences régionales entre le niveau des salaires (wage setting décentralisation) ; ces
dispositifs visent aussi à limiter les conséquences du chômage des adultes sur les ménages (heads
of households). (Boeri T., Layard R. et Nickell S., 1999).
En tous cas, par rapport aux mesures précédentes (FIS, FC, WFTC), l’introduction des WTC-CTC
a conduit à un accroissement important du nombre des bénéficiaires et du volume des ressources
mobilisées:
presque six millions de ménages sont bénéficiaires du WTC, du CTC ou des deux ;
en 2004 le pourcentage de bénéficiaires du WTC sur la population active est 6,4%, tandis que les
bénéficiaires du CTC sont 15,1% ;
en ce qui concerne le WTC les ménages bénéficiaires sont plus de 1 800 000 tandis que ceux qui
reçoivent le CTC sont à peu près 5 700 000.
Tableau 9 - CTC et WTC: bénéficiaires (en milliers)
Ménages
Ménages
Ménages
bénéficiaires
bénéficiaires
bénéficiaire
CTC seulement CTC
s CTC &
Chômeurs
seulement
WTC
Occupés
July 2003
1.4
2.498
1.465
April 2004 1.4
2.717
1.589
Ménages
bénéficiaires
WTC
seulement
Total
Ménages
bénéficiaires
0.121
0.235
5.484
5.941
Source: Inland Revenue (2004) p. 5
Entre 2003 et 2004, on constate que le nombre des bénéficiaires du WTC progresse fortement pour
les familles dont le chef a plus de 30 ans.
Tableau 10 - Ménages bénéficiaires des CTC-WTC selon
2004)
juillet
avril
2003
2004
CTC WTC CTC & CTC WTC
only
only
WTC only
only
Under 30 101,6 1,3
95,9
107,8 2,4
Couple
s
30-49
1.959,0 8,4
515,9 2.123,6 19,5
50 and over 255,2 26,4
71,8
296,5 52,2
Under 30 6,7
15,5
149,6 5,8
23,8
Singles
30-49
158,2 44
599,2 163,6 87
50 and over 17,1
25,1
82,8
19,5
50
Source: Inland Revenue (2003b) p. 9 et Inland Revenue (2004) p. 9
- 38 -
l’âge en milliers (juillet 2003 –avril
CTC & CTC
WTC only
107,6 6,1
variatio
n%
WTC CTC &
only
WTC
84,62 12,2
571,4
81,7
158,6
8,4
132,14 10,76
16,18 97,73 13,79
-13,43 53,55 6,02
633,3
36,4
3,41
14,04
97,73
99,2
5,69
-56,04
L’analyse de la composition des ménages bénéficiaires confirme la thèse d’une plus grande
exposition des femmes à la pauvreté et la progression des ménages où tant l’homme que la femme
travaillent.
Tableau 11 - Ménages bénéficiaires des CTC-WTC selon le genre (juillet 2003-avril 2004)
avril
juillet 2003
2004
variation %
CTC WTC CTC & CTC WTC
CTC & CTC WTC
CTC &
only only WTC only only
WTC only only
WTC
Couples Femme
au 58,7 8,6
97,7
81
17
103,8 37,99 97,67 6,24
travail
Homme
au 781,3 17,4 419,6 873,30 34,6
469,3 11,78 98,85 11,84
travail
0
Homme
et 1476, 10,2 166,5 1573,4 22,6
187,6 6,59 121,57 12,67
femme
au 1
travail
Singles Femme
141,3 50,1 744,2 147,9 93,3
785
4,67 86,23 5,48
Homme
41,1 34,6 37,3
41,6 67,4
43,3 1,22 94,8
16,09
Source: Inland Revenue (2003b) p. 9 et Inland Revenue (2004) p. 9
Le tableau n° 12 montre l’évolution des ressources mobilisées pour les dispositifs de tax credit.
Tableau 12 – Tax credit: total des ressources mobilisés
Années
Millions £
Var. %
1989-1999
140,00
1999-2000
1.268,00
805,71
2000-2001
3.903,00
207,81
2001-2002
5.189,00
32,95
2002-2003
5.829,00
12,33
2003-2004
9.798,00
68,09
Source: HM Treasury/National Statistics (2004) Table 1.1, p. 8
Ce type de mesure tend donc à accroître le revenu personnel (discretionary income) en produisant
un nouveau type de conditionnalité (entitlement) fondé sur la citoyenneté (ce type de mesure
mobilise les ressources de la fiscalité générale) ; l’objectif est de garantir des revenus au dessous
d’un seuil, le statut de travailleur (en emploi) est alors seulement l’une des conditions d’accès (avec
la composition de la famille, la présence de personnes handicapées etc.).
Cependant, et malgré leurs effets négatifs sur les finances publiques, les dispositifs WTC-CTC ne
sont pas perçus comme une hausse de la dépense publique.
La mise en oeuvre de ces mesures peut être interprétée selon différentes perspectives. Par rapport à
leurs objectifs, les dispositifs WTC-CTC peuvent être classés comme des “mesures d’activation”
(Verd, 2004). D’autre part selon Urwin (2004), si on considère les flux de ressources on peut
définir ces mesures comme une expansion des droits sociaux hors du salaire ou, selon Deakin et
Wilkinson (1991, p.8) comme un processus de “subventionnement (subsidisation) de la famille”.
Comme d’un point de vue formel ces mesures ne touchent pas les droits sociaux liés à l’emploi, on
peut penser que la diffusion des WTC-CTC indique une transition vers un régime caractérisé par
une très faible capacité d’inclusion, c’est-à-dire un régime dans lequel, selon Howarth et Kenway
(2004) la possibilité de négocier collectivement les bas salaires est réduite. Il existe selon Deakin et
Wilkinson (1991) un risque « Speenhamland » qui pourrait causer une baisse généralisée du niveau
- 39 -
de salaire et entraîner un phénomène de remplacement de travailleurs hors bénéficiaires du WTCCTC par ceux qui, relevant de l’impôt négatif, peuvent accepter des salaires inférieurs.
Au total, les dispositifs WTC-CTC ont un impact fort, au-delà de l’augmentation quantitative des
bénéficiaires, par leur capacité à transformer le rapport entre salaire et welfare : l’impôt négatif
semble devenir l’un des éléments centraux de la composition du revenu familial. On peut alors
penser qu’une sorte de tax-credit régime serait en train d’émerger au Royaume-Uni.
7. La lente transition de l’Autriche vers le welfare-to-work
Pour analyser le cas autrichien il faut partir du fait que dans ce pays la politique active de l’emploi
n’est pas une innovation de ces dernières années. Au contraire les données statistiques concernant
la part des dépenses relatives aux politiques actives dans l’ensemble des dépenses consacrées aux
politiques du marché du travail montrent qu’en 1973 elles sont de l’ordre de 42,6%. Cette part
atteint 27,8% en 2002 (Source: Business Reports PES - Service Public de l’Emploi). On constate
également que l’Autriche a un niveau assez haut de dépenses passives (Tab 1 – cat. 8-9). Des
années 70 à la fin des années 80, on assiste à un changement d’importance des différents types de
dépenses actives, elles sont de plus en plus centrées sur la formation et sur la création d’emploi
(tandis qu’auparavant, l’accent était mis sur le soutien monétaire à la mobilité, à la quantité et à la
qualité du travail) ; on voit donc les politiques dites actives changer d’objectif.
Les politiques passives ont aussi une grande importance. Les données présentées dans le tableau 2
montrent un niveau de dépenses en « politiques passives » (dont les bénéficiaires sont en majorité
des individus) beaucoup plus élevé que dans des pays plus vastes comme l’Italie ou le RoyaumeUni.
On observe dans le cas autrichien un changement progressif du système de référence des politiques
pour l’emploi. Le premier facteur de changement est l’augmentation du taux de chômage pendant
les années 80. Le modèle dit « austro-keynésien» est en crise, entraînant un problème de viabilité
du système de protection sociale. Dans ce contexte les discours néo-libéraux opèrent une inversion
de l’interprétation du phénomène du chômage : ils estiment que c’est la générosité du système qui
est à l’origine du chômage. C’est à ce moment-là que sont mises en place les premières réductions
de prestations de la protection sociale. Intervient également alors un changement d’objectif des
politiques d’emploi: de l’emploi pour tous à « des hauts niveaux d’emploi ».
Au cours de cette période un double objectif est mis en oeuvre: soutien au start-up d’ entreprises
situées dans les régions en crise et soutien à l’embauche des jeunes. C’est dans le cadre de cette
dernière qu’est instauré « Aktion 8000 », un programme pour la création d’emploi dans
l’administration publique et le tiers secteur – selon le schéma des travaux d’utilité publique –
réservé aux chômeurs et aux jeunes (moins de 25 ans) sans emploi 10. Cette mesure (contrats d’un
an) prévoyait que pendant les huit premiers mois, tous les coûts salariaux – directs et indirects –
étaient pris en charge par l’Etat.
Dans les années 90, l’intervention devient plus systématique : réorganisation des services pour
l’emploi, augmentation de la conditionnalité
dans l’accès à l’indemnité de chômage,
développement du ciblage des politiques d’emploi. La réorganisation des services pour l’emploi est
menée à travers :
10
Aktion 8000 ne peut pas être considerée une politique néo-liberale tout-court; mais plutôt comme un exemple de politique expérimentale
du marché du travail. Cette mesure était soutenue par les NGOs, NPOs, etc. et résulte du développement contradictoire de la politique
pour l’emploi pendant la période 1986-2000 quand était au pouvoir une Grande Coalition entre les socia l-démocrates du SPOE (qui
acceptaient partiellement seulement les politiques néo-libérales) et les Conservateurs du OEVP.
- 40 -
- la transformation de l’AES (Austrian Employment Service) en organisation « quasi nongouvernementale » dont les associés sont le gouvernement et les partenaires sociaux11
- un processus de régionalisation et de mise en réseau entre service pour l’emploi et services
d’assistance sociale.
De 1988 à 1993 on assiste à l’encouragement des préretraites.12 pour contenir le chômage. Durant
cette période, il y a également une accélération de l’évolution vers un système de welfare-to-work
dont la réduction du taux de remplacement de l’allocation chômage est l’un des éléments. En effet,
la possibilité de recevoir l’allocation chômage mais aussi de suivre un parcours de formation est de
plus en plus liée à l’obligation d’accepter un travail. Enfin on enregistre une « subordination » des
politiques de formation aux politiques d’emploi, subordination qui passe par l’obligation de suivre
des formations de courte durée pour les chômeurs.
En ce qui concerne le ciblage des politiques, l’expérience de « Aktion 8000 » fournit la base d’une
nouvelle génération de mesures parmi lesquelles BESEB, BEB, GEB et BEBE. Conformément à ce
qui se passe dans d’autres pays européens (par exemple en Italie) depuis la moitié des années 80, on
constate que l’intervention prioritaire se porte sur « les jeunes » et les chômeurs de longue durée.
« Aktion 8000 » est une mesure agissant sur ces populations cibles. Entre 1983 et 1994, 40 000
personnes sont concernées. BESEB, BEB et GEB (récemment transformes en BEBE) suivent la
même démarche que l’« Aktion 8000 » mais en changeant la durée selon les caractéristiques des
bénéficiaires (i.e. bénéficiaires handicapés, etc.) ; son application est étendue aux entreprises du
secteur privé. Du point de vue des ressources, ces mesures prévoient une couverture publique de
100% du coût du travail pour les trois premiers mois et de 2/3 jusqu’à un an (deux ans pour le BEB
et pour les personnes handicapés en BESEB ; trois ans pour les personnes handicapés en BEB).
Dans ce type de dispositif, le salaire des individus est détaché des règles de la négociation
collective pour être calculé sur la base de l’allocation chômage augmentée d’un complément.
Une autre mesure innovante de politique pour l’emploi dans le cadre autrichien est le SÖB. Les
SÖBs sont définis comme « socio-economic entreprises » : les coûts sont supportés pour moitié par
le Service Public pour l’Emploi (PES). Dans ces entreprises il y a deux types d’employés : les
« employés en transition » et les « employés-clés ». Les premiers sont des personnes qui ont de
sévères difficultés à l’embauche (d’ordre social ou physique). Dans la deuxième catégorie on
trouve des personnes qui ont pour tâche d‘orienter, de former, d’aider au développement personnel
et professionnel des employés en transition. Il s’agit d’un cas très proche la situation des
« cooperative sociali » italiennes. La grande différence réside dans le financement public.
Finalement, on constate que la plupart des mesures développées en Autriche au cours de ces
dernières années sont financées par les ressources de l’assurance chômage.13 Il semble donc que ce
ne soit pas vraiment la liaison entre salaire et protection sociale qui change mais plutôt la fonction
de l’assurance chômage qui évolue vers une « assurance embauche ». Ces évolutions peuvent être
caractérisées comme significatives d’une transition lente mais résolue vers un système de welfareto-work.
11
La participation des partenaires sociaux à la gestion des services pour l’emploi est l’un des éléments essentiels du modèle corporatiste
autrichien.
12
Le soutien aux préretraites a été une mesure, très importante soit pour les employées soit pour les employeurs, qui, depuis l’an 2000, a été
remise en cause (ou supprimée) par le gouvernement de droite.
13
Toutefois on doit rappeler que dans le financement des politiques pour l’emploi, les fonds du Gouvernement et de l’administration locale
(municipalités) ont des rôles importants.
- 41 -
8. Allemagne : vers la généralisation de contrats à faible contribution sociale
Pour comprendre le cas de l’Allemagne il faut partir du fait que ce pays se caractérise par un niveau
élevé de dépenses, soit dans le domaine des politiques actives du travail (principalement en
formation et création d’emploi) soit dans le domaine des politiques passives. Toutefois, les
réformes du marché du travail “Harz” sont en train de changer la relation entre salaire et protection
sociale, et marquent l’adhésion de l’Allemagne au système du welfare to work.
D’un côté les politiques passives deviennent de plus en plus sélectives – fondées également sur
l’application de sanctions pour les services pour l’emploi qui ne sont pas en mesure de remettre au
travail le chômeur au bout d’an (10 000 € par personne toujours au chômage après un an). D’un
autre côté, la pression pour la réintégration dans le travail des chômeurs est accrue par le soutien à
la création d’activité de travail indépendant, par l’encouragement à accepter des bas salaires et des
politiques de workfare. Le changement dans la relation entre salaire et protection sociale pour
l’Allemagne repose sur une combinaison entre baisse du coût du travail et soutien aux bas salaires
qui passe aussi par une réduction de l’impôt sur le revenu.
Les mesures phares de cette transformation sont les « Ich-Ag » et les « mini et midi jobs »; ces deux
mesures ont pour objectif d’aider à rendre visible et légal le travail illégal. Ich-Ag/Ich-Ag Familien
sont des mesures de politique pour l’emploi dont le but est la promotion du travail indépendant en
utilisant l’indemnité de chômage comme allocation pour le soutien à la création d’entreprises
individuelles ou familiales. En pratique ceux qui veulent s’investir dans une activité de travail
autonome – selon le schéma de l’Ich-AG/Ich-AG Familien – doivent avoir un revenu de moins de
25 000 € par an; ils peuvent alors recevoir une indemnité mensuelle pendant trois ans maximum
dont le montant est dégressif: 600€ la première année, 360€ la deuxième et 240€ la troisième année.
D’un point de vue quantitatif cette mesure n’a pas, pour le moment, une grande importance. En
effet 93 000 Ich-AG seulement ont été enregistrés en 2003, mais en décembre 2004, 219538
personnes sont concernées. L’importance de ce dispositif tient à ses caractéristiques qualitatives car
il transforme une politique passive – et un droit des travailleurs – en politique de soutien
économique à l’entreprise en changeant ainsi radicalement le rapport des bénéficiaires au système
de protection sociale. En effet, la nouvelle génération de travailleurs autonomes créée par cette
mesure perd le “droit au chômage” et change de situation par rapport aux régimes de ressources
(réduction de flux directs aux caisses de sécurité sociale) ; quel que soit le régime de ressources
(salaire socialisé, différé, etc.), il y a, du point de vue des sujets-travailleurs, une profonde
différence entre recevoir l’allocation chômage et recevoir de l’argent pour devenir de petits
entrepreneurs.
Réservés à l’origine aux seuls travaux ménagers, les Mini et Midi jobs avaient pour objectif de
réduire/éliminer le travail illégal. Ce type de contrat permet l’exonération de la contribution sociale,
ou de l’impôt sur le revenu à la charge du salarié et la réduction de la contribution sociale à la
charge de l’employeur. La différence entre Mini et Midi Job renvoie au montant et de la répartition
des réductions de cotisation entre employé et employeur. En décembre 2003, on dénombrait 6
millions de travailleurs en Mini jobs et 670 000 en Midi jobs.
- 42 -
Tableau 13 – Mini et midijobs
Mini jobs
(< 400€)
Employeur
Paiement de la contribution
sociale à hauteur de 25% du
salaire net. (12% pension;
11% health; 2% taxes)
Dans
les Exonération
totale
du Paiement de la contribution
ménages
paiement de la contribution sociale à hauteur de 12%
sociale et des taxes.
Possibilité
de
réduction
d’impôt (510 €)
Deuxième travail Exonération total du paiement Paiement de la contribution
de la contribution sociale
sociale à hauteur de 25% du
salaire net.
Hors
ménages
Employé
des Exonération
totale
du
paiement de la contribution
sociale et des taxes.
Midi jobs
(de 400 à 800 €)
Exonération
partielle
et Paiement de la contribution
progressive du paiement de la sociale normale
contribution sociale (de 4 à
21%)
Source: Brandt T. (2005)
Peuvent être aussi définis comme mini jobs tous les emplois en dehors de l’emploi principal dont la
durée n’excède pas deux mois lorsque la rémunération est supérieure à 400 € (exemple : travail
saisonnier). Les mini et-midi jobs sont en vigueur depuis avril 2003 et ont succédé aux minor
/negligible jobs qui occupaient déjà 6 millions de personnes. On peut donc dire que la zone des
“bas salaires” s’est développée avant l’institution des Mini et Midi jobs.
Tableau 14 – Mini jobs: participants, % sur la population active, variation en pourcentage
N. de participants(stock)
Variation %
% Emplois cotisants
2003 Mars
4.835.800
18,7%
2004 Mars
6.210.616
+ 28%
23,5 %
Source: BA (2004)
Du point de vue des caractéristiques des individus, il y a une sur-représentation des femmes (single
minijobs: 68% femmes; secondary mini-jobs 56,4%). La distribution par âge montre une
concentration des minijobs parmi les personnes de 20 à 55 ans ; de toute façon on observe que pour
les personnes de 20 à 55 ans la distribution des cas de « Minijob seulement » est très inférieure aux
autres tranches d’âge. Au contraire la diffusion des « Minijobs seulement » est plus grande chez les
plus de 55 ans et moins de 20 ans.
Tableau 15 – Mini-job : âge
Forme d’emploi
Minijob seulement
Minijob comme deuxième emploi
Minijob cotisant
%
moins de 20 ans
10,4
4,1
4,1
%
de 20 à 55 ans
60,0
86,7
85,5
%
plus de 55 ans
29,7
9,2
10,3
Source: BA (2004)
La proposition initiale de la “commission Harz” était d’utiliser les Mini et Midi jobs pour éliminer
toutes les situations de travail illégal dans le secteur des travaux ménagers. Lors du passage de la
loi (Avril 2003), une majorité bipartisane (SPD+CDU) a étendu l’application à tous les secteurs.
- 43 -
Tableau 16 – Mini-job par branche d’activité*
Branche:
Minijob seulement
Industrie
Services:
- restaurants, hôtels
- ménages
8,5
21,1
56,0
109,9
Minijob
comme
deuxième emploi
2,4
6,9
21,4
29,5
Total
10,9
28,0
77,4
139,4
Source: BA (2004)
* N°.of minijobbers pour 100 travailleurs standard
Par ailleurs la limitation horaire (quinze heures-semaine maximum) pour les « minor jobs » a été
abrogée. Par conséquent, il y a désormais un risque réel de diminution importante du salaire
horaire. Selon les données du RWI (2004) à peu près 50% de la population des Minijobbers
gagnent moins de 8 € de l’heure. Il y a donc risque de substitution de certains emplois à temps plein
par des mini et midi jobs. D’un point de vue formel, les minijobbers ont les mêmes droits que les
travailleurs « standard » mais il y a effectivement un affaiblissement des droits : comme ils ne
cotisent pas au chômage, ils n’ont droit à aucune indemnité. De plus les cotisations-retraite ne sont
pas suffisantes et les minijobbers risquent d’avoir, une fois en retraite, un niveau de revenu très
faible voire inexistant.
Tableau 17 - Mini jobs: contribution sociale en comparaison avec le contrat standard
Cotisants emplois réguliers14
Cotisants minijobs
Employés et Employés Employeu Employeu Employeu Empolyeurs
employeurs
rs
rs dans les rs hors de de
15
ménages ménages travailleurs
autonomes
comme
deuxième
travail
Cotisation sociale Total
41,7
20,85
20,85
10,00
23,00
12
en % du
traitement brut de
l’employé
Partie
19,5
9.75
9,75
5,00
12,00
12
Retraite
Partie
6,5
3,25
3,25
Chômage
Partie
14,0
7,0
7,0
5,00
11,00
Invalidité
Partie
1,7
0,85
0,85
Maternité
Source: Brandt T. (2005)
La diffusion des Minijobs provoque sur les caisses de sécurité sociale une diminution des flux de
recettes de 600 millions d’Euros par an. Ainsi les Mini et Midi jobs, par la diminution de la charge
fiscale et de la contribution sociale, agissent comme une forme de soutien aux bas salaires ; d’autre
part, ils produisent des formes de “quasi-salaire nu” (rémunération non liées aux droits sociaux) ou
bien des formes salariales liées seulement en partie aux prestations de la sécurité sociale.
14
‘Employments within income threshold of 5200 Euro p. m. concerning unemployment insurance and pension schemes and within the
taxable wage base of 3900 Euro p.m. concerning health insurance and nursing care insurance’ (Brandt, 2005).
15
Source: http://www.sozialpolitik-aktuell.de/info_sozialesicherung.shtml
- 44 -
Il y a en Allemagne une nouvelle génération de la population occupée, pour laquelle le salaire ne
sert pas à véhiculer des ressources vers les caisses de sécurité sociale ; en échange d’une pression
mineure sur le revenu actuel on risque d’assister au développement futur de la pauvreté et de
l’exclusion (par non accès aux droit sociaux). De plus, ces risques vont être amplifiés pour les
femmes : il semble que les minijobs contribuent à construire un marché du travail segmenté et
discriminant à l’égard des femmes. Les Minijobs peuvent conduire à une augmentation du revenu
masculin: les hommes s’engagent généralement dans le Minijobs comme dans un emploi
secondaire tandis que pour les femmes, les Minijobs risquent d’être seulement une niche de
ségrégation et de permanence dans la vulnérabilité économique et sociale.
Les modifications du rapport entre salaire et protection sociale, introduites dans le scénario
allemand par les Mini-midi jobs sont un essai de redéfinition de la norme salariale par le passage
d’un grand nombre de personnes vers des systèmes caractérisés par la baisse des cotisations
sociales et une haute flexibilité. Autrement dit, pour lutter contre le travail illégal (ou au noir) et
pour promouvoir le travail autonome, on cherche à obtenir une hausse des taux d’emploi en
desserrant le lien entre salaire et protection sociale.
9. Portugal – les ressources de la sécurité sociale dans la promotion de l’emploi 16
Au Portugal la politique active d’emploi s’attaque d’abord à la faiblesse persistante du niveau de
qualification de la population en âge de travailler17. Les dispositifs de formation professionnelle
sont ceux qui mobilisent le plus grand nombre de participants et d’importantes ressources
financières de la politique active d’emploi18. La lutte contre le chômage connaît récemment un
nouvel essor. Maintenue depuis l’intégration du Portugal à la Communauté européenne à des
niveaux en dessous de la moyenne européenne, le taux de chômage s’est aggravé depuis 2001,
touchant des publics qui paraissaient y échapper, comme les diplômés de l’enseignement
supérieur 19. Le service public d’emploi, à l’instar de la politique européenne de l’emploi, déploie
des efforts supplémentaires d’aide à la recherche d’emploi (programmes Inserjovem et Reage). De
plus, des mesures temporaires pour faire face à la progression du chômage ont été créées dans le
cadre du Programme Emploi et Protection Sociale, en 2003. Sont ainsi renforcées les incitations à
la création de postes de travail, à la mobilité et à la formation professionnelle, en amplifiant les
aides déjà prévues et en élargissant les publics cibles aux jeunes diplômés et aux chômeurs de plus
de 45 ans. Dans le domaine des politiques sociales, de lutte contre la pauvreté et l’exclusion
sociale, l’État portugais a mis en place le Revenu Minium Garanti (RMG) depuis 1997, devenu
Revenu Social d’Insertion en 2003. Ce revenu minimum a été fixé au niveau de la pension sociale
du régime non contributif, en dessous de la moitié du salaire minimum national celui-ci étant
équivalent à la moitié de la rémunération moyenne du secteur privé de l’économie20. En dépit de ce
très bas niveau, les bénéficiaires représentaient 3,4 % de la population résidente en 200121. Comme
le dispositif concerne aussi un programme d’insertion, du côté de la politique d’emploi de
nouvelles mesures d’insertion sont venues renforcer celles déjà mises en place, en particulier par le
16
Ce paragraphe a été rédigé par Margarida Ruivo.
Le bas niveau de qualification est lié au bas niveau de scolarisation. Selon Eurostat, en 2002, 76,3% de la population portugaise entre 15et
64 ans atteignait seulement le niveau « bas » d’éducation, tandis que le chiffre correspondant pour l’Europe des 15 était de 36,9%
(Employment in Europe, 2004).
18
Eurostat, Labour Market Policy.Expenditure and Participants, pour la période 1998-2002.
19
Le taux du chômage de ces diplômés atteint 6,2% au 3eme trimestre 2004, pour un taux de chômage moyen de 6,8% (INE, Estatísticas do
Emprego).
20
Gain mensuel des salariés des entreprises enregistrées dans la base de données Quadros de Pessoal du DGEEP
(http://www.deep.msst.gov.pt/edicoes/estatisticas/quadros.php).
21
IDS-CNRMG, « RMG- Execução da Medida e Caracterização dos Beneficiários. Relatório Anual 2001 » Ministério da Segurança Social
e Trabalho.,
17
- 45 -
programme Marché Social de l’Emploi de 199622. En 1999 le programme insertion-emploi a été
crée spécifiquement pour que les organisations à but non lucratif offrent des places temporaires de
formation et de pratique professionnelle aux bénéficiaires du RMI/RSI23. La mesure POC Programas Ocupacionais 24 continue à être un instrument privilégié de placement des RMI/RSI qui
sont enregistrés comme demandeurs d’emploi, même si ce placement ne couvre qu’une minorité
d’entre eux25. L’impact du RMI/RSI semble être plus important en termes d’aide au revenu que
d’organisation des flux dans le marché du travail étant données les difficultés d’insertion
professionnelle de ces populations26.
Tableau 18 - Les mesures au Portugal
1996
2002
Nº
% Pop. Active Nº
individus(1)* (2)
individus(3
)
POC-subsid
14.669
0,3
21.925
CPE-subsid
4.049
0,08
1.890
Exemptions CSS- 48.064
1,0
141.623
jeunes
**
% Pop.
Active
(4)
0,4
0,03
2.6
Exemptions CSS- n.d.
Chômeurs LD
-
10.133
**
0,19
Total
des 66.782
mesures
Total
mesures 170.572
actives
(exc.
Serv. Emploi)
1,5
167.274
3,1
3,7
258.574
***
4,8
Observations
Flux d’entrée
Flux d’entrée
Flux d’entrée +
stock de fin
d’année
Flux d’entrée
+stock de fin
d’année
Sources : (1) OEFP, Folha Informativa Anual 1998, (2) INE, (3) Eurostat, Labour Market Policy. Expenditure and
Participants, 2002, (4) INE.
* Il n’y a pas de distinction possible entre flux et stocks de participants
** Valeur estimée.
*** Somme des flux d’entrée des catégories 2-7, incluant 158155 individus pour la catégorie 4. Noter qu’il y a une
surévaluation des flux d’entrée de plusieurs mesures, auxquels les stocks de fin d’année ont été rajoutés.
Dans ce cadre, est-ce qu’il y a des mesures qui proposent une nouvelle articulation entre salaire et
protection sociale? Traditionnellement au Portugal les ressources de la sécurité sociale jouent un
rôle actif de soutien à l’emploi. Une partie des cotisations sociales constitue la recette du budget de
l’IEFP (agence de l’emploi et de la formation professionnelle) et sert à financer la politique
d’emploi 27. Les exonération et réduction des contributions des employeurs (decontribution directe)
22
Voir la résolution du Conseil de Ministres nº 104/96 qui institue le Marché Social de l’Emploi. C’est un ensemble de solutions qui visent
l’intégration ou re-intégration socioprofessionnelle des chômeurs dans la production de biens et de services pour satisfaire des besoins
sociaux que le marché ne parvient pas à satisfaire.
23
6 262 personnes sont entrées dans ce programme en 2002 (Eurostat, Labour Market Policy. Expenditure and Participants. Data 2002).
24
La traduction anglaise adoptée par Eurostat est Employment scheme for unemployed persons in need and Employment scheme for
persons in receipt of unemployment benefits.
25
Pendant l’année 2004, 2050 bénéficiaires du RSI et 30936 bénéficiaires du RMG étaient enregistrés comme chômeurs auprès du service
public d’emploi. Le taux de réponse des services à été de l’ordre des 30% et des 19% respectivement. Les POC ont figuré comme
réponse principale, autour de 70% (source : IEFP, Rendimento Social de Inserção. Informação Síntese. 4º trimestre 2004 (www.iefp.pt).
26
« Les programmes d’insertion des bénéficiaires du RMG sont centrés majoritairement sur les domaines de l’action sociale et de la santé
(…) l’insertion professionnelle étant celle qui a le moindre poids. (…) Il faut travailler d’abord certaines dimensions préalables à
l’insertion professionnelle des bénéficiaires, le renforcement de l’auto estime (…). IDS-CNRMG, « RMG- Execução da medida e
caracterização dos beneficiários. Relatório Anual 2001 », Ministério da Segurança Social e Trabalho, p. 77.
27
Il s’agit d’une obligation légale. Ces recettes représentent presque la moitié des recettes de l’IEFP.
- 46 -
pour favoriser la création d’emploi et l’embauche de jeunes chômeurs et de chômeurs de longue
durée (LD) ainsi que l’embauche d’handicapés représentent un tiers des dépenses actives en 2002,
selon Eurostat28. Un autre cas de figure concerne les allocations chômage qui sont versées aux
participants dans des travaux d’utilité collective dans le cadre de la mesure POC - Programas
Ocupacionais pour des chômeurs indemnisés29 et les allocations chômage qui sont versées sous
forme d’indemnité forfaitaire aux chômeurs qui Créent leur Propre Emploi (CPE- subsidiados)30.
Les dépenses pour ces mesures sont sous-évaluées car elles ne prennent pas en compte le montant
des indemnités de chômage31.
Les mesures examinées ici32 ne touchent pas des proportions importantes de la population active
(voir tableau) mais elles restent des mesures de référence importantes dans l’architecture de la
politique d’emploi portugaise33.
Depuis 198534, les POC -Programas Ocupacionais offrent des postes temporaires de travaux
d’utilité collective pour les chômeurs indemnisés, et également, depuis 199335 pour les travailleurs
saisonniers, chômeurs non indemnisés. A partir de 1996 36 la seconde catégorie devient celle des
chômeurs non indemnisés ayant un revenu faible. Les POC sont utilisés comme mesures
d’intégration des chômeurs dans le cadre du programme du Marché Social de l’Emploi et
concernent aussi les bénéficiaires du RMI. Pour ce qui nous intéresse ici, la partie du programme
concernant les chômeurs indemnisés est de loin la plus importante37. Les relations entre promoteurs
et travailleurs ne sont pas réglées par des contrats de travail, mais par des accords d’activité
professionnelle38, ayant pour référence le cadre légal et conventionnel du secteur d’activité. La
rémunération est constituée par l’indemnisation de chômage (le cas échéant), majorée de 20% ou
par le salaire minimum. Les dépenses d’alimentation, transport et assurance accident de travail sont
payées par les promoteurs. Depuis le début, les chômeurs indemnisés ne peuvent pas refuser de
participer à ce programme, sous peine de perdre le droit aux indemnités. Cette caractéristique
d’activation des dépenses passives a été renforcée dans l’architecture du droit du travail et du droit
de la protection sociale ces dernières années39.
Il n’y a pas d’évaluation récente de cette mesure, mais une étude sur la période 1994-199740
montrait qu’elle a été plus efficace en termes d’intégration sociale qu’en termes d’intégration
professionnelle. Les personnes concernées sont plutôt des femmes, leur niveau d’instruction est très
bas, et les attentes des usagers en terme de formation et orientation professionnelle ne sont pas
toujours satisfaites. Vraisemblablement ce portrait n’a pas changé 41 42.
28
Dans la série de 1998-2002 de Eurostat, Labour Market Policy. Expenditure and Participants, en 2002 pour la première fois ce chiffre est
significatif. Les années précédentes, les problèmes d’enregistrement des données ont empêché de montrer l’ampleur de ce chiffre. Dans
les Plans d’Action pour l’Emploi il est possible de trouver d es chiffres grossiers concernant ce type de dépense qui nous permettent de
dire qu’elles ont toujours été importantes. En 1996 les dépenses d’exonération représentaient 17,3 % des dépenses actives (excluant les
dépenses d’administration et service public d’emploi) selon l’OEFP, Folha Informativa Anual 1998.
29
Il y a aussi des mesures du même type qui sont appliquées dans les régions autonomes de Madeira et Açores. Nous négligeons ces
données.
30
Mesure connue comme CPE- Criação do Próprio Emprego- subsidiados au Portugal. (Portaria nº 1324/93, 41/12).
31
Nous pensons que c’est le cas tant en 1996 qu’en 2002. Selon les critères adoptés par Eurostat dans Labour Market Policy Database –
Methodology 2000, p. 11, les indemnités de chômage sont enregistrées du côté des dépenses passives, même si elles sont « activées ».
32
On exclut la mesure pour les handicapés.
33
Ces mesures par rapport au total d’individus touchés par les politiques actives (à l’exception du service public d’emploi) représentaient
39% en 1996 et 64,7% en 2002.
34
Portaria nº 247/85, 2 mai.
35
Portaria nº 1324/93, 31 décembre.
36
Portaria nº192/96, 30 mai.
37
Selon le Rapport d’Activé de 2003 de l’IEFP, il y avait 34977 chômeurs indemnisés pour 9354 chômeurs non indemnisés en 2003.
38
Acordo de actividade ocupacional, Portaria nº 146/94, 27 juin.
39
Pedro Hespanha « The Activation Trend. A Challenge for Social Inclusion ». Paper presented to the RESORE Meeting, Porto, 11 mars
2005.
40
Période pour laquelle il existe une évaluation du programme, cf. IEFP , Programas ocupacionais. Síntese do relatório de avaliação, 1999.
Geoideia.
41
En 2003, les 76,5% étaient des femmes (cf. le Plan National d’Action de l’Emploi Portugais 2004).
- 47 -
Les promoteurs des POC (municipalités, administration publique et d’autres organisations à but
non lucratif) font souvent un usage détourné de ces schémas pour remplir des postes de travail
vacants43. Un volet de main d’œuvre temporaire travaillant sans statut de travailleur persiste ainsi
avec la complaisance des services publics d’emploi.
Les mesures d’exonérations temporaires de cotisations sociales des employeurs ont été initiées en
198644 pour favoriser l’embauche de jeunes primo-demandeurs d’emploi. Plus tard, en 199545, cette
mesure a été étendue aux chômeurs de longue durée et il y a une obligation de création nette de
postes de travail46.
Ces mesures ne sont pas suffisamment évaluées, et les problèmes commencent par le contrôle des
donnés de base (participants et recettes non entrées)47. Une évaluation disponible 48 en 1998 atteste
la bonne acceptation de cette mesure de la part des employeurs. Environ un cinquième des
embauches annuelles de jeunes participait de cette forme d’aide. L’étude conclut que, « au niveau
du recrutement des jeunes primo-demandeurs d’emploi cette mesure est tellement bien encadrée
dans la gestion des ressources humaines, qu’elle est devenue une caractéristique
contributive plutôt qu’un instrument exceptionnel de discrimination positive d’un groupe donné »49.
Une enquête auprès de 962 jeunes dont l’embauche a été aidée a permis de constater que 6 mois
après la fin de l’aide, 43% restaient dans la même entreprise (30% de création d’emploi stable et
13% de substitution de travailleurs). 27% ont été employés ailleurs et 30% n’ont pas trouvé
d’emploi50. Il est possible que des dead–weight effects et effets de substitution soient à l’œuvre,
suggérés par le fait que l’évolution des emplois aidés est inverse à celle du chômage des jeunes.
Les POC et les mesures d’exonération de cotisations sont très différentes. Les bénéficiaires des
POC sont des populations encadrées par des conditions spécifiques en termes de rémunération, qui
font des passages de courte durée dans les organisations, et qui risquent de se sentir stigmatisés et
dévalorisés51, tandis que les bénéficiaires des mesures d’exonération peuvent participer des
conditions de travail, de rémunération et des droits sociaux au titre de la généralité des salariés.
10. Pistes de réflexion
L’analyse des mesures nous permet d’avancer dans la réflexion transversale aux 8 pays en mettant
en évidence les grandes lignes de transformation dans les relations entre emploi, salaire et
protection sociale qui sont à l’œuvre avec des intensités différentes selon les contextes nationaux.
Ces mutations prennent sens d’un double point de vue : d’une part elles délimitent un terrain
d’action commun correspondant à une rhétorique de l’emploi assez répandue dans toute l’Union (et
qui par exemple se matérialise à travers la SEE), d’autre part elles se différencient en termes de
pratiques et d’effets selon les caractéristiques sociétales (poids de la dépense passive, rôle des
42
Voir la recommandation nº4/B/2004 de la Provedoria de Justiça au Ministre da la Sécurité Sociale et du Travail.
Voir la recommandation nº4/B/2004 de la Provedoria de Justiça au Ministre da la Sécurité Sociale et du Travail.
44
Decreto Lei nº 257/86.
45
Decreto Lei nº 89/95.
46
A présent les exonérations durent 36 mois ; la cotisation des employeurs est de 23,75%, ce qui revient à ramener le coût de la
rémunération à 80,8% de sa valeur précédente.
47
Voir Parecer Tribunal de Contas « Auditoria às operações de consolidação da conta da Segurança Social/2003 ». Relatório nº 42/04 – 2ºS,
Dez. 2004 in http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2004/rel-audit042-2004-2s.pdf.
48
MTS-DEPP, 1998, Avaliação das medidas activas de emprego que se traduzem em redução de receitas para a Segurança Social,
Relatório intercalar. Agosto 1998.
49
P. 33.
50
L’étude ne fournit pas d’explication pour le fait que 43% des aides terminent sur l’initiative du travailleur. Il n’est pas impossible que les
travailleurs soient incités à signer une lettre de démission volontaire, en échange du contrat de travail aidé.
51
Hespanha, Pedro and Matos, Ana (1999) “From passive to active social policies. The softness of workfare policies in Portugal”. Oficina
do CES, no. 145. Coimbra, Centro de Estudos Sociais.
43
- 48 -
acteurs sociaux, institutions du salaire, poids de l’économie informelle, structure productive et du
marché du travail, financement des prestations…).
réduction du coût du travail et de la socialisation du salaire d’une façon structurelle et non
conjoncturelle. Les allègements de cotisation sociale par exemple à travers les exonérations
générales en France, les mini/midi jobs en Allemagne, le Co.co.co. en Italie, l’accès au CDI en
Espagne, les exemptions de cotisations pour les bas salaire au Royaume-Uni cessent d’être pensées
comme dérogation temporaire à une norme pour devenir un nouveau standard pour la majorité des
entrants sur le marché du travail. Dans certains pays de nouvelles formes de contrats incluent cette
réduction et agissent directement sur les modes de détermination du salaire direct, en diminuant
drastiquement le coût du licenciement (comme dans le cas espagnol) ou en affaiblissant le pouvoir
des syndicats en terme de négociation collective sur le salaire minimum comme dans le cas du
WTC au Royaume Uni.
Les mesures perdent progressivement leur ciblage sur des catégories définies par leurs manques
(déficit de qualification, formation, productivité…) et elles sont élargies au nom de l’augmentation
du volume de l’emploi. Certains critères émergent de cette évolution dans plusieurs pays
concernant des bas salaires ; c’est le cas de la réduction de la flexibilité en Espagne, la réduction du
temps de travail en France, pendant le gouvernement Jospin, mais aussi de la PPE en France, du
WTC au Royaume-Uni, de l’exemption de la fiscalité sur les bas revenus en Italie (no tax area).
Le soutien fiscal aux travailleurs pauvres à travers un impôt négatif est une forme mobilisée dans
plusieurs pays, notamment avec la PPE en France, le WTC au Royaume Uni, la non-tax area en
Italie pour tous les foyers fiscaux au dessous d’un niveau d’un revenu. Ces mesures fiscales, qui
n’entrent pas dans la définition classique des politiques d’emploi ni dans les statistiques associées,
opèrent à plusieurs niveaux : levier de l’acceptation sociale de bas salaires, mécanisme possible de
substitution dans l’emploi, instrument de lutte contre la pauvreté laborieuse et de redistribution du
revenu, tentative de réduction de la benefit dependency. Toutes ces mesures affirment donc une
transformation radicale du salaire en intervenant sur sa partie directe.
L’activation des dépenses passives et le modèle de welfare to work constituent un trait de la
rhétorique des politiques d’emploi commun à tous les pays, tandis qu’en terme de pratiques, les
mesures sont plus développées dans les pays où le poids du système d’allocations et d’indemnités
est plus significatif. L’activation consiste à réduire l’accès, la durée, la quantité et la qualité des
prestations liées surtout au chômage(par exemple à travers des sanctions aux services publics en
Allemagne, ou des prestations aux municipalités aux Pays Bas, et de façon plus générale à travers
le contrôle des ayants droits). Les prestations sont qualifiées d’une certaine façon comme
immorales en tant qu’excluant les ayant-droit de l’emploi; le travail, n’importe lequel, est pensé
comme forme digne et unique d’inclusion. L’échange qui se manifeste dans plusieurs cas est entre
cotisations chômage et opportunités de travail, souvent avec des aides directes ou indirectes aux
employeurs. Dans cette perspective on assiste au dépassement de l’idée de la contrepartie (typique
du salaire différé) entre cotisations et prestations.
L’activation et le welfare–to-work ouvrent la voie à une vaste gamme de mesures aidées avec
réduction de cotisation ou d’impôt, et soutien du salaire par l’Etat. Toutes ces mesures participent
d’un objectif d’augmentation du volume d’emploi. Dans ce cadre on assiste à la diffusion de
systèmes de plus en plus fondés sur le salaire différé, du point de vue du calcul des prestations,
mais qui est de moins en moins capable de garantir la continuité des carrières. Et on voit aussi dans
ce processus le ciblage progressif sur les individus de la responsabilité du chômage par:
l’élimination des cotisations chômage (i.e.:Italie – Co.co.co.; Allemagne – Minijobs), la réduction
du coût de licenciement (i.e. Espagne), l’usage de la cotisation chômage pour financer les
- 49 -
politiques actives (Pays Bas, Autriche, Espagne, Portugal), la sortie de l’emploi salarié vers
l’emploi indépendant à travers l’usage de la cotisation chômage (Allemagne, Espagne, Portugal) et
en général le changement et l’augmentation de toute forme de conditionnalité pour l’accès à
l’indemnité chômage.
Divergences entre équilibres des systèmes et exigibilité des droits par les individus. Dans une
perspective de welfare-to-work la hausse du niveau d’emploi devrait compenser les diminutions des
niveaux de la contribution sociale ; du point de vue du système, on peut avoir un jeu à somme
nulle, et de fait, certaines caisses de sécurité sociale présentent des excédents significatifs. Mais il
est clair que pour les individus c’est un jeu à somme négative : cotisations réduites pour prestations
réduites ou bien transformées dans leur signification (comme dans le cas de l’échange entre
cotisations chômage et opportunités de travail). La viabilité du système comptable est donc fondée
sur la réduction des droits sociaux classiques et sur l’ouverture de nouveaux droits (accès au travail,
formation, orientation,..). Par contre, on n’assiste pas encore à la création de nouveaux droits visant
la protection des individus contre la discontinuité des carrières.
Les dimensions de genre au centre de nouveaux principes de stratification. D’un côté le passage à
des systèmes de salaire différé amplifie les risques pour ceux (et notamment les femmes) qui
expérimentent les carrières les plus discontinues et une insertion dans l’emploi à travers des
emplois à bas salaire ; de l’autre, on constate pour certaines mesures une participation massive des
femmes (Co.co.co. en Italie, CDI avec exemption de cotisations en Espagne, WTC en UK, single
minijobs en Allemagne).
Les cotisations sociales participent aussi au financement de la mutation du salaire et des droits
sociaux. En Autriche, aux Pays Bas, en Espagne et en Portugal plusieurs politiques actives sont
soutenues par les ressources salariales des travailleurs. Cela s’accompagne d’une diminution du
rôle des acteurs du paritarisme (notamment des syndicats) qui participent à la gestion des
ressources sans pouvoir peser sur l‘orientation des dépenses.
- 50 -
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Liste des acronymes
ACOSS : Agence Centrale des Organismes de Sécurité Sociale (F)
AES : Austrian Employment Service (A)
BA : Bundesagentur für Arbeit (D)
BEB : Betriebliche Eingliederungsbeihilfe (A)
BEBE: Betriebliche Eingliederungsbeihilfen (A)
BESEB : Besondere Eingliederungsbeihilfe (A)
CDD : Contrat Durée Definie
CDI : Contrat Durée Indefinie
CDU : Christlich Demokratische Union (D)
CGIL : Confederazione Generale Italiana del Lavoro (I)
CGS : Cassa Gestione Separata (I)
CSS : Cotisations sociales (P)
Co.co.co. : Collaborazione coordinata continuativa (I)
CPE : Criação do Próprio Emprego (P)
CTC : Child Tax Credit (UK)
DGEEP : Direcção-Geral de Estudos, Estatística e Planeamento (P)
- 52 -
EUROSTAT : Office statistique des Communautés européennes
FC : Family Credit (UK)
FIS : Family Income Support (UK)
GEB: Gemeinnützige Eingliederungsbeihilfe (A)
IDS : Instituto de Desenvolvimento Social (P)
IEFP : Instituto do Emprego e Formação Profissional (P)
INAIL : Istituto Nazionale Assicurazione Infortuni sul Lavoro (I)
INE : Instituto Nacional de Estatística (P)
INEM : Instituto Nacional de Empleo (E)
INPS : Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (I)
ISTAT : Istituto Nazionale di Statistica (I)
MTS-DEPP- Ministério do Trabalho e da Solidariedade - Departamento de Estudos Prospectiva e
Planeamento
NGOs : non-governmental organizations
NIDIL : Nuove Identità del Lavoro (Cgil) (I)
NPOs : non-profit organizations
OEFP : Observatório do Emprego e Formação Profissional (P)
OEVP : Österreichische Volkspartei (A)
ONS : Office for National Statistics (UK)
PES – Public Employment Service
PNAE : Plan Nacional de Action pour l’Emploi
POC : Programas Ocupacionais (P)
PPE : Prime pour l’Emploi (F)
REA : Wet Reintegratie Arbeidsgehandicapten (NL)
RMG : Rendimento Mínimo Garantido (P)
RMI : Revenu Minimum d’Insertion (F)
RSI : Rendimento Social de Inserção (P)
RWI : Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung (D)
SEE : Strategie Européenne pour l’Emploi
SMIC : Salaire Minimum Inter-categoriel (F)
SPD : Sozialdemokratische Partei Deutschlands (D)
SPOE : Sozialdemokratische Partei Österreichs (A)
WAO : Wet op de arbeidsongeschiktheid (NL)
WFTC : Working Families’ Tax Credit (UK)
WSAA : Wet Werk en Bijstand (NL)
WTC : Working Tax Credit (UK)
WVA-SPAK : Specifieke Afdrachtskorting (NL)
- 53 -
DISCUTANT SESSION 1:
Jean-Claude Barbier
Directeur de recherche CNRS, Centre d’Etudes de l’Emploi, Paris, France, membre du réseau
TLM.net52.
First two introductory remarks; when preparing this discussion, I hesitated about whether speaking
English or French; the first paper was in English, the second, partly in English, partly in French, so
I decided to speak English: the main question, at least from my point of view, is a question of
concepts, of categories and there are many pitfalls in translation. For instance in the program, you
have the expression ‘whither’ and in the paper there is another ‘wither ’ without an ‘h’ so there
are two very different notions: if you want to ‘wither’ subsidised employment, you imply getting
rid of it, which is not the same as to raise the question: “where is it going?”
In the last presentation, Luca Queirolo Palmas used the term salariat in French, which is absolutely
not translatable in English. So I decided to make my own mistakes in English. It is not a question of
mistrusting the interpreters of course; but it is also a question that the terms used are very much
linked to the political discourse and as it was said, to the rhetoric. It is thus crucial to reflect on this
aspect.
The second remark is that, in the program, I am presented as a TLM.net researcher. This is
certainly a great honour, but I am afraid this is only one part of my identity: I have more permanent
qualifications, as a researcher of the French CNRS and the Centre d’Etudes de l’Emploi. I
understand I will be seen here as a person linked to this research network; however, let me insist on
the fact that the TLM perspective allows for very different approaches: it is not a theory, nor a
homogenous framework, it is rather a set of principles or guidelines. So nobody has the mission to
represent here the TLM network. Of course, the founding fathers, like Günther Schmid, would be
much more appropriate here to represent the initial intellectual input.
It is very easy to comment on the two papers, because they are very at the same time convergent
and complementary. I will present two main comments. First, some remarks about the categories
and concepts used, in particular the notion of activation; secondly, I will reflect on the question of
universalism -mentioned by Willibrord De Graaf- and the question of comparability; universalism
from two angles: first, as he said himself, he used a universalistic notion. But this is also the
question of how to differentiate between types, nations, ideal-types. History, politics and geography
matter very much in this approach.
So, for the concepts: first, “activation”. I have devoted a large part of my academic research for the
last years to try and define what activation could be. It is, at the origin, a very highly normative
notion. It is a notion of the political discourse. But my contention is that we can use it as a macroconcept to understand current developments in social protection. Activation in my definition is a
tendency to increase or to re-enhance the particular link that has always existed between social
protection and work, as the British say, or being in employment, or l’emploi in French. However, to
understand this, we have to make some differentiations, which, in my opinion, are not sufficiently
made in both papers. The first distinction is between labour law and activation of social protection.
Here Luca Queirolo Palmas used the adequate example: in a way, in Italy there is nothing to
activate, since there is no social assistance. I would differ maybe on this, because there are also
pensions and pensions can be activated, but anyway, I will not go into this now. Another important
52
Transitional Labour Market network.
- 54 -
difference is between labour law and what I call “activation of social protection”. I will not use the
OECD term of “employment protection” of course; labour law governs contracts and there
potential flexibilization. There of course, we have the Co.co.co, in Italy the C.d.d and other
contracts in France, the extension of ‘temporalidad’ in Spain and to a certain extent, the midi- and
the mini-jobs in Germany, but the diversification of contracts is completely heterogeneous to
“activation” in my opinion. This second type of reform boils down to flexibilization of the labour
law, and this is why I consider the table of measures presented in the paper as rather heterogeneous,
as it was said. Activation of social protection means that there is something is to be activated. This
is not the same with labour law.
The second distinction within the notion of activation is, in my opinion, and this refers much more
to the first paper, between the so called “Active Labour Market Policies” (ALMP), and other
programmes like, for instance, politiques d’insertion in France. The difference is first historical: it
is not true that the Active Labour Market Policies were invented by the OECD in the nineties.
ALMPs were invented in Sweden, by Rehn and Meidner in the forties and the fifties. This was
linked to the invention of the “Swedish model”, and, later Rehn, who was the OECD head of the
department of employment, in the sixties, of course communicated his enthusiasm for Active
Labour Market Policy, but it must be added that this original doctrine is just completely different
from the OECD doctrine of today. The Active Labour Market Policy invented in Sweden combined
a very orthodox and tight fiscal policy, which was not Keynesian, with a second element, the
equalitarian and centralised wage policy; a host of Active Labour Market Policies combined thus
mobility, training and temporary employment. Here are the original roots of ALMPs. And these
rules have not disappeared all together, because they still exist in the Scandinavian countries. So
this is completely different from the ALMP definition by the OECD in the sixties that have been
disseminated through their notions, their categories and their statistics.
Third, a very important difference to my view is to be highlighted between services and taxes and
benefits, and of course there is another very important difference between taxes and benefits, but I
will not take this point. It is true that there is a tax-credit policy in Great Britain now, it is very true
that it is the mode of activation which was chosen in Great Britain and also in the USA, but it is
fundamentally different from the activation policies in other countries where services are provided,
like for instance in Denmark, the delivery of “job-trainings” and so on.
So my conclusion, here, for this first point, is I do not see how the authors of the second paper
theoretically base their selection of what is a key measure. What is a key measure, in this variety?
They use the term in French phare, mesure-phare. Mesure-phare is also a term taken from the
political discourse, we would say in English a « flagship program », like for instance the New Deal
in the UK. But what is the theoretical role of a “key measure”? Is it representative of what? Is it
paradigmatic of something or not? I do not know. If you take for instance the French case, which I
know rather well, the paradigmatic measure in France is certainly not the Prime Pour l’Emploi, but
the Cotisation Sociale Généralisée, CSG; this is the basic paradigmatic term in the French system
of social protection, and the Prime Pour l’Emploi is a marginal device. And how do you justify the
way you choose the measures? For instance why did not you choose the Hartz IV reform in
Germany instead of taking the mini- and midi- jobs, you could have taken for instance the
Arbeitsgelegenheiten ? which are complemented with the Hartz-IV and its complete transformation
of the insurance system. There is a fundamental debate here: how do you choose the elements
which are supposed to be significant, that is to say key?
The second point is about universalism. This is one of my favourite subjects, so I will try to be very
short. You have this distinction between social contribution and tax, but everybody knows that
“social contribution” does not exist in some systems. When you translate cotisation by social
- 55 -
contribution, it is not correct: everybody knows that the national insurance contribution (NIC) in
Britain is not proper cotisation: it’s a tax. The key question of course is what is allowed/expected
to/from social partners, or as the Constitutional Treaty say, “labour and management”? The key
question is: who manages the system? And in table 3, in the paper, you conclude that there is a
movement towards a greater part of government funding. It is true, in certain case, but, it is not true
in other cases53. It is true in France, it is true in Germany, but under the same aspect, you have, as
you insisted on this, very different elements. For instance, France is still more Bismarckian than
Germany. This is a bit odd of course, in terms of the share of social contributions, of so-called
social contributions, but there is one aspect where Germany is still very Bismarckian: The equal
share of employers and employees in Germany is a principle that is completely different from the
French principle. An activation policy can be based on the decreasing of social contributions for
employers, which is a massive thing in France: it is about half the total bill for employment
expenditure: seventeen billion Euros at the moment. So this is a huge thing and it is linked to CSG.
Yet the situation is completely different in Germany.
The third is about the “continental” choice. Why is it that in your group, you have no
Scandinavians, why is it that you are more inclined to analyse the continental, the French, the Latin
norms, or realities? If you take this question of la norme salariale, which has no exact equivalent in
English, and if you go to Denmark or the UK, what do you have as a norm? It is difficult to say.
What is a norm in the UK? Certainly there is no Statuto dei lavoratori in the UK. And if you go in
Denmark or in Sweden, what do you see? There is an equal status of the wage-earners. And this
equal status very much conflicts with what we have in the continental system which is a dual
system, with insiders and outsiders. So the role played by the norm is completely different in the
various ideal-types. Maybe the RESORE people do not like Esping Andersen as Mrs. Clasquin said
in the introduction or differ from Esping Andersen’s analysis but certainly there is a need to
differentiate between the types of social protection systems. And if you analyse Denmark and
Scandinavian countries, you will not arrive to the same conclusion.
My last small point is also the question of the link between the demand side and the supply side.
And this is also a reason why for instance Germany and France are not comparable on this: the
main aspect of the French policy is to decrease the employers’ social contributions so it is a
demand side measure, not a supply side. And in Germany, this is very much difficult to put into the
debate at the moment. So here again, this is another very important question. Thank you.
53
By the way, there was a problem with your mean of the EU fifteen.
- 56 -
SESSION 2 : CONSEQUENCES DES REFORMES DES RETRAITES SUR LES DROITS
SOCIAUX
PENSION REFORMS IN EUROPEAN COUNTRIES
Patricia Frericks, Willibrord De Graaf and Robert Maier
Researchers of the GROUP INCLUSION AND EXCLUSION –Faculteit Sociale Wetenschappen,
Utrecht University.
Very different types of pension systems exist in European countries. These pension systems have
been elaborated fully after 1945. During the last twenty years, the various pension systems have
been revised, reformed and changed in various ways. The research network ‘RESORE’ is exploring
the role of the flows of resources involved in welfare arrangements and in particular in pension
systems. The resources channelled through the wage are of central importance, without however
neglecting the resources flowing through general taxation.
In this paper the following points will be discussed:
1. What are the characteristics of these reforms? Here we will present an overview of the various
changes, and examine if the changes introduce also a) new sources of resources, b) if one can
identify new entitlements or rights, c) if the reforms create new forms of linkages between the
sources of the resources and the entitlements.
2. The second point will examine the actors involved in the reforms of pension systems, and raise
in particular the question whether new types of actors participate. Moreover, we will examine the
arguments that have been advanced by the actors pushing forward the reforms and the arguments of
the actors resisting the reforms.
3. In the next point we will analyse how the various types of pensions systems (PAYG1, capital
funded or financed by general taxes) are affected by the reforms and how these systems continue to
exist.
4. The examination of the former points will provide a basis for evaluating the meaning of the
ongoing pension reforms at present, in relation to the development of European capitalist welfare
states.
1. Characteristics of the reforms
Looking at the various reforms one can quite easily identify a certain number of common
characteristics. Here follows a list of the various changes (for more details see RESORE, Work
Document 1: Chronology of pension reforms 2003, MISSOC 2003 and 2004, Castellino & Fornero
2003, Hughes & Stewart 2004, Bonoli & Shinkawa 2005):
A/ The introduction, respectively extension of private pension schemes (in general with some form
of tax support under certain conditions), for example in Germany (Riester 200154), France, the UK
(Stakeholder pensions), Denmark, The Netherlands (for example financed through the
1
Pay As You Go.
The so-called ‘Riester-Rente’, a reform of the German pension system given the name of a minister, for details, see K. Hinrichs (2005).
54
- 57 -
‘Spaarloon’ 55). In countries where private pension schemes were already widespread, new
regulations and extensions have been introduced. The private pension schemes are, in general,
subordinated to regulations, concerning the identity of the bodies allowed to offer the private
pension scheme as well as the rules of advertisement, and the rules concerning conditions and
forms of investments possible for the collected contributions (Germany with the Riester-reform or
France with the PERP56). These new, respectively renewed private pension schemes are more or
less related to other parts of the existing pension system (The Netherlands, Sweden, Denmark,
Germany). Additionally, the private pension schemes may be linked in new ways to the work
biography, as for example in Germany, where according to the Hartz4-reform, some schemes have
to be used in case of long-term unemployment.
B/1 There are various kinds of attempts (in almost all the countries) to reduce the possibilities of
early retirement. This is realised through financial disincentives (for example by increasing the
number of working years required for full pension rights in France from 37.5 years to 42.5 years,
more examples can be found in MISSOC 2004), or by changing of the pension rights through for
example new or extended bonus-malus principles (Sweden, Germany, Portugal, malus in Spain,
bonus in UK, Austria, Italy), or by terminating the tax-advantages for pre-pension schemes (as in
the Netherlands, Denmark and Sweden).
B/2 Generally, there are attempts to increase the mandatory retirement age. The previous point B1
already points in this direction. In policy papers (OECD 2005, European Commission 2005), the
argument is advanced that an extended participation in employment is desirable and necessary for
defending the financial viability of the national pension system through increasing the number of
contributors to the system.
C/ In all countries new regulations have been introduced concerning the calculation of the level of
pension rights, as for instance:
(a)passing from a system of ‘defined benefit’ to a system of ‘defined contributions’ (Italy, Sweden,
UK);
(b)changing the logic of indexation of pensions (France, Germany, Spain, Sweden);
changing the years of reference used in order to calculate the pension rights (France: the best 25
instead of 10 years, Spain, Austria: the best 40(!) instead of 16 years);
(c)introducing the norm of ‘average wage during working life’ in place of the ‘final wage’ for the
calculation of pensions (The Netherlands);
In general, one can conclude that these changes have the following consequences: firstly, to
individualize more than before the entitlements and secondly, to reduce to some extent (and
sometimes quite considerably) the monetary value of the entitlements.
D/ In many countries new mechanisms have been introduced in the pension systems or existing
ones were strengthened, with the goal to establish procedures to re-evaluate regularly or under
certain pre-defined future conditions the parameters used for calculating pension rights (for
instance through the wage and demography link of pension calculations in Sweden, Italy and
Germany). This category of reforms points to new procedures towards further changes. It might
also initiate a transformation between different parts of the national pension system (so-called
pillars). For example, the new pension law in France establishes that continuous evaluations will be
organised, and that under certain circumstances the changed conditions will necessitate new
reforms. In other countries, such as in Germany, critical thresholds are established, which will –
when passed– entail changes in the calculation of pension rights.
55
56
See Cox 2000.
PERP (Plan d’Epargne-Retraite Populaire), see Le Monde Argent, 2005.
- 58 -
E/ In the countries where the state underwrites and guarantees the pension system, attempts have
been introduced to limit the financial liability of the state. For example, in PAYG systems (either
more or less full PAYG systems such as in France or very partial PAYG systems as in the
Netherlands with the ‘first pillar’) the state guarantees in general the availability of the resources
necessary to meet the established entitlements. This entails that the state (with financial means from
general taxation) must contribute if the established pension system cannot sustain itself anymore.
National states contribute to the PAYG systems, with percentages varying from 10 to 30 % of the
total amount of expenditures (Schmid, 2002). In order to limit this liability, several measures have
been introduced, such as new forms of taxation (an ‘eco-tax’ in Germany, a new form of social
contribution, the CSG and the alcohol tax in France, the reserve funds in Spain, or ‘virtual funds’
established by realised and projected reductions of the national debt – therefore financed by general
taxation - such as in the Netherlands). Also in Spain some social contributions are transferred into
general taxation.
F/ In all the European countries one can find reforms that have attempted to redress the inequalities
between men and women. This has been realised in two quite distinct ways:
(a) by reducing certain aspects of the traditional male breadwinner model for pensions, which
existed universally. This movement of reform is certainly not finished, but some definite steps have
been undertaken to eliminate some evident discriminatory aspects of these male breadwinner based
systems. Here belong for example the equalisation of the mandatory retirement age for men and
women, or the limitations of pension rights of widows (partners as for instance in Denmark,
Sweden, the Netherlands, Germany); these measures can therefore also have negative consequences
for women.
(b) by attributing pension rights in form of care credits (Germany, Austria, France).
G/1 In several countries the reforms have effects on pension credits for higher education. These
credits can, for example, be bought in France, whereas in Germany the credits did exist and have
been downsized.
G/2 It is important to mention the plans formulated in several countries (and realised for example in
the Netherlands, starting 2006) to introduce ‘life course schemes’, which would permit to save time
for care, education, leisure or early retirement.
I/ Changes in the taxation system of either contributions or benefits (e.g. Germany). These changes
can discourage, for example, early retirement, and belong to a former point, but should be stressed
here again, because disincentives for early retirement is only one consequence.
J/ In several countries special regulations of pension systems for particular groups, in general civil
servants who had special pension schemes or specific professional groups, such as miners (for
example in France) are partly abolished or differences between groups (‘employees’ and ‘manual
workers’ in Germany for example) are partially levelled out. In Germany and France, for example,
the management of pension schemes for the two groups is meant to be integrated.
These different characteristics of reform cannot be brought together under a common denominator.
Some of them introduce new variations, such as private pension schemes, others regulate (and in
general reduce) the quantitative level of pension rights. Some reforms are specific for women,
whereas others can have consequences for retirement age. In short, there is no evident common
denominator for all these reforms.
1. a Sources of resources
Concerning the sources of resources, a number of new sources have been introduced, such as:
- 59 -
-New forms of compulsory social contributions (for example in France);
-Private savings for private pension schemes, and under specified conditions resources from
general taxation in case the private schemes are subsidised directly or indirectly through tax
measures;
-A new form of source of resources can be identified in the so-called ‘virtual funds’ (in the
Netherlands for financing the PAYG general state pension scheme) funded by planned reductions
of the national debt.
In short, the new sources can be situated either in the general means (with the state as actor and
general taxation as the source) or in private savings (or in other words, for employees, a part of the
wage that cannot be used for consumption; in general the responsibility of employers is reduced;
for example in Germany, in order to have the same entitlements as before, employees are expected
to contribute up to 4 % to a new private scheme, tax subsidised; employers do not contribute to this
scheme as they do for the public pension).
The contributions of employers and employees (in general these contributions are compulsory, and
constitute a part of the wage which is channelled – in the case of pensions – to pensioners
according to their established rights) have not really changed significantly during the last twenty
years. In some countries the relative proportion between the contributions of employees and
employers has changed slightly, with a tendency to reduce the part of the employers, and in some
countries the level of contributions for employees has been increased to some extent. (But there are
also developments in some countries from contributions to tax, and there are systems putting the
most burdens on employers (France, Spain).
1.b Rights
Concerning the rights a certain number of changes have been established:
-In several states women have acquired individual pension rights (this is the case where male
breadwinner models with limitative effects for women have been reformed). This does not
necessarily entail that women are better off financially because some of the derived rights (for
example for widows) are being reduced.
-In some other states women have acquired new rights (related to child-bearing and child-care).
-(Potential) Pension credits for education have been introduced in some countries (France) or
revised in others.
-The pension rights related to the work biography have been more tightly related to the personal
work biography (through the introduction of the system of ‘defined contributions’ or by the mode
of calculation of the level of pension rights).
-Another general tendency is to introduce new conditions (in terms of pre-defined criteria of reevaluation with the aim to guarantee the sustainability of the system as a whole) with effects on the
levels of pension rights in the future.
-Pension rights are conditional on the personal work biography, but also on a mandatory retirement
age, in many countries 65, with various possibilities to stop working before 65 –in different forms
of pre-pension. These conditions have been clearly affected by the gradual elimination of prepension arrangements, and even the mandatory pension age is under attack.
-New types of rights (in terms of time-slots out of work) are defined with the ‘life course schemes’,
which can be used for care, education, leisure or early retirement.
- 60 -
1.c Linkages
Concerning the linkages between resources and rights a number of changes can be observed:
-A great number of conditions (age, work biography, etc.) have been reformulated that will have
quite considerable effects on the level of pension entitlements.
-There are also new conditions related to personal biography – such as higher education, (child)care, etc., having an influence on pension entitlements.
-Specific conditions have been re-formulated for possible tax support for private pension schemes.
Relevant examples are: the personal work biography or the percentage of the replacement rate of
the expected pension with regard to a certain measure of the wage (for example 70 % of the
expected final wage in the Netherlands as condition for getting subsidies).
-In several countries the management of pensions (sub-)systems has changed, by suggesting for
example forms of participation of pensioners or new possibilities of (partly) opting-out that can
have effects on the linkages between sources and entitlements.
In summary, the reforms have had various effects on the sources of the resources of pensions, and
on the rights over these resources, and also on the linkages between resources and rights. The wellknown slogans ‘individualization’ and ‘privatisation’ summarize the majority of these changes, but
do not really offer an adequate picture of the totality of the ongoing reforms.
2. Actors and arguments
After 1945 when the various pension systems have been generalized in European countries, the
state and the social partners (unions and employers’ associations) were the main actors involved.
During the last twenty years a number of important actors have appeared on the scene, such as
international advisory organisms, for example the World Bank or the OECD. In Europe, with the
ongoing construction of the EU as a new supra-national entity, some quite important actors have
joined the game, such as the European Commission and the European Council, and in particular the
new actors involved in the forms of co-ordination introduced for social policy and for pensions.
The great majority of these actors (a majority of the European states, the main political parties, the
employers’ associations, the international advisory organisms and the majority of the new EUplayers) have advocated reforms of the national pension systems (EC report 2003, National Action
Plans, 2002). A few of them, such as the World Bank in its report of 1994, have quite explicitly
formulated a neo-liberal approach, similar to the US system based mainly on capital funded
pension systems per sector or firm. This approach was influential, but has not been realised in its
purity in European countries; and even the position of the World Bank has changed on this subject
(World Bank 2005).
The majority of the actors (with the exception of unions, a few ‘left’ political parties, and at
moments some states) have advocated more ‘sober’ pension systems with the following arguments:
-Demography: the ratio of non-employed is changing significantly at present and in the next 40
years if the present trend of retirement/employed continues. The changing composition of the
population means that the actual provision of resources will be insufficient to satisfy all
entitlements. Therefore, either the contributions (as well for PAYG systems as for capital funded
systems) have to increase, or the pension rights have to be reduced quantitatively, or the factual
retirement age has to change, or a combination of all these specific measures has to be realised.
This is still the dominant argument used ‘unisono’ by all these different actors. This argument is
used in two ways: a simplistic version conceives demography as a completely ‘exogenous’ factor,
totally independent of other factors, and a more integrated version, which conceives demographic
variations in relation with economic and social development. Therefore, this last version will be
used in one way or another as backing argument in combination with the other arguments. This
- 61 -
argument is certainly relevant for a policy concerning pensions, but leaves open a great number of
options and have to be specified for specific interventions57. Castles (2004), for example, rejects the
‘crisis myth’ while recognizing the relevance of demographic changes.
-In the present stage of globalisation, each state as a ‘Standort’ of economic activity has to provide
a competitive profile for investment and production. One of the elements of a competitive climate
is the wage, next to many other elements such as the regulations of the labour market, the levels of
qualifications of the population and many other variables, such as security. As contributions for
pension schemes are almost everywhere part of the wage, higher contributions diminish the
competitive profile. Considering the political decisions during the last two decades to liberalise
financial markets and to diminish the existing limitations on mobility of production facilities, this
argument is certainly to some extent pertinent in the present phase of capitalist development.
However, it should also be clear that the political decisions, having established the liberalisations,
can be re-discussed and changed. Yet, one country on its own cannot easily step out of the
established regime. Once a new framework (for financial mobility for example) is established,
transformations of the framework are quite difficult to realise.
-The same actors advance another argument for reforming the pension system. The existing pension
systems should be financially sustainable; in other words, there should be a fit –at present and in
the foreseeable future– between the resources on the one hand and the established (and future)
entitlements or rights of pensioners on the other hand. This argument is almost self-evident.
Pension systems are complex ways of transferring rights over resources between (and to some
extent within) generations over a long period of time. Such a transfer cannot be realised by classical
markets, because there is no stable equivalent over time –such as value for example– that would
satisfy the market criteria of transparency and reciprocity. As all the existing pension systems have
been invented at a certain historical point and under specific conditions (such as high fertility rates,
continuous increases of productivity, etc.), one can only expect that the various systems are more or
less stable under changing (or not foreseen) conditions. However, it must also be stated, that this
argument does not entail any firm conclusion concerning how to guarantee stability. It only points
to a problem, which was and is urgent and more problematic for some pension systems (Italy,
Germany, France, Sweden) and less for others (Netherlands).
-A similar argument is specific for the EU; it refers to the criteria of the stability pact which forms
one of the bases of the monetary unification. According to the stability pact, the deficit per year of
participating countries should exceed 3 % of GDP 58. If the state is not only regulating the pension
system but also responsible for the financial liabilities of pension obligations, then it may be
possible that national states spend more and more money in order to contribute to the payment of
pensions. A higher national debt is therefore one of the possible outcomes. This argument is also
relevant, given the juridical status of the stability pact; however, once more it should be stated that
agreements can be changed if new situations (for example the unification costs in Germany) ask for
that (there is at the moment a tendency to ‘open up’ a bit the strict application of the criteria,
because, anyway, some countries do not wish to or cannot fulfil the normative criteria), but not in a
unilateral way. More in general, this argument points to the possible financial crisis of developed
welfare states. Indeed, it is related to the ‘Standort’ argument, and if a single state attempts to get
out of rhythm of the competitive dance, it might be punished severely.
-Finally, quite different arguments of unions and of some scientists should be mentioned. Firstly,
employees and their organisations attempt to defend their acquired rights; and in many countries,
57
Müller (2004) in his book with the telling title ‘the reform -lie’ has examined critically the ‘demographic arguments and the suggested
measures’.
58
PIB in french.
- 62 -
such as Italy, France, Austria, The Netherlands, the reform process could not be realised smoothly.
There have been many struggles (strikes, manifestations) in these countries, and these struggles
have had a certain influence on the reforms, without, however, blocking the reform process.
Secondly, and more specifically, reforms have been rejected with the argument of a ‘just’ sharing
of the continuous gains of productivity. Gains in productivity can and should be distributed in such
a way that the growing pension entitlements of the changing populations are satisfied59. This
argument is certainly valid, but supposes that
(a) there is some relation between the growth of productivity on the one hand and the demographic
changes on the other hand, which is far from clear.
(b) The argument could also entail that possible decreases of productivity have to be shared. (c)
Moreover, increases of productivity are far from regular, and it is not evident at all if these
increases, under the new conditions of globalisation, are evenly distributed among countries.
The argument can also be formulated in other ways, pointing to extra sources of resources provided
by the units of production for pensions, but in any case, it would involve an ‘equitable’ distribution
of the gains of productivity; there is, however, no magic formula for an equitable distribution, it
will almost certainly involve a power struggle. This argument supposes also that specific answers
are given to the former arguments of competition of nation states as sites of production (this
argument has to be rejected) and of sustainability (considered as not relevant). A suitable (in the
sense of solidarity) distribution of the gains of productivity is certainly a relevant argument, but in
its present formulation it is based on some problematic presuppositions, and it will involve a
struggle concerning the forms and directions of resolution of the former arguments presented here.
In short, we can distinguish three families of positions: (1) a “neo-liberal perspective” on pensions;
in its extreme form this perspective has not been carried through in European countries, even if
many neo-liberal elements are clearly present in the on-going pension reforms; (2) a “resolute
reform perspective” of pension systems; this perspective acknowledges without serious reservations
the political, financial and economic framework developed during the last twenty-five years, and
uses therefore quite a few neo-liberal elements. However, this perspective also gives a central place
to all kinds of new regulations introduced and guaranteed by the state (Frericks 2005). This is at the
moment the dominant perspective concerning pension reforms in European countries. (3) A
“critical perspective” on pensions, with a critical examination of the established framework. This
critical perspective points to new forms of institutional economic processes, involving a just
distribution of the produced wealth.
We can now summarise the new positions of the involved actors: states (or more precisely
governments and parliaments) come more to the foreground, taking in general the initiatives of
pension reforms. National states use intensively the developed discourses and publications of the
EU and of international organisms, with a strong ‘neo-liberal’ flavour, but states introduce also a
great number of new legal regulations in the ongoing reforms of pensions systems. These
regulations are compulsory, and cannot be qualified as neo-liberal. Employees (and their
organisations) appear to be in a defensive position, but in fact they formulate –mostly locally60extremely interesting perspectives concerning the attribution of responsibilities. They reject the
strategy which attributes all the responsibilities to individual employees (concerning the resources
for employability and learning, measures for older workers, and the consequences concerning
pensions). During the last years, the struggles (such as in Italy, Austria, France, Germany and the
Netherlands) concerning pension reforms show a confrontation between the unions (the
59
B. Friot, for example, has elaborated this argument for France in a distributed paper. The mathematician G. Bosbach has shown that 1.25
% of gains of productivity would be enough for meeting all pension obligations in the following 40 years, even according to the ‘worst’
predictions (see Müller 2004: 120)
60
See for example the paper of the Dutch Federation of Unions FNV (FNV2003) on pre-pensions and the life course scheme.
- 63 -
organisations of employees) and the respective government. Employers (and their organisations)
play a very important role, because they put the accent on a ‘good climate for economic
development’, and they tend to avoid taking on responsibilities concerning employability and
learning. However, in the public struggles around pension reforms, they keep a rather low profile.
3. How are the different pension systems affected by the ongoing reforms?
The ongoing reforms have transformed in radical ways the existing pension systems, without,
however, dismantling completely the existing systems. Although, on a more abstract level, one can
certainly identify a definite degree of unification of the existing systems in the various European
countries.
As already said before, a pension system is a complex institution that is meant to guarantee the
transfer of rights over resources between (and to some extent within) generations. The resources
used for satisfying pension rights have to be produced in the present time, but the claims on these
resources have been built up in the past, and at present new claims on resources –to be produced in
the future– are established. In general terms, there are three large families of pension systems:
PAYG systems, capital funded systems and systems financed by general taxation.
There are many PAYG systems, for example a more unified one such as in France, a more
diversified one in Germany, and also partial PAYG systems with a different form of financing in
the Netherlands (by a popular insurance). There are also many capital funded systems; their
variations depends on:
(a) the regulations applied to the funds, with many variations per country,
(b) the membership – participation can be individual at one extreme or be organised by branch
of activity at the other; participation can be voluntary or compulsory (such as in the
Netherlands), and
(c) the institutions and actors managing the fund.
Moreover, there are countries with mixed pension systems, such as the Netherlands, with (a) a basic
state pension based on residency financed as a PAYG system, (b) a supplementary pension,
organised by branch or firm, as a capital funded system and (c) supplementary private pension
schemes. As well (a) and (c) are in different ways co-financed by the state; in other words, from
sources of general taxation.
In a PAYG system, the contributions of the participants (either as part of the wage, or as deductions
from all forms of income, a kind of ‘national assurance’) are directly transferred to actual
pensioners, the holders of pension rights. The administration costs are therefore rather low. At the
same time, the participants, by and through their contributions, build up rights on resources to be
financed in the future through contributions of future participants. In capital funded systems, the
contributions to a pension fund are invested in multiple ways, and the return (or the value in case of
pension funds which are liquidated) of the invested funds is used for satisfying the pension claims
of the former contributors.
As already stated before, all the resources to be distributed have to be produced in the present, and
appear either as part of the wage, as taxes or as profits in national accounts.
The recent reforms of pension systems in European countries have had effects on the different
pension systems, but in different ways.
- 64 -
-PAYG systems, managed in general by the social partners and underwritten by the state, were
extremely adapted institutions to the employment relations after WWII (after the war no resources
were left; and in the coming years there was almost full employment, rates of participation in the
labour market were increasing, there were strong regular increases of productivity, there were not
many pensioners, etc.). However, in the present and in the foreseeable future, PAYG systems face a
number of problems, presented before (tighter control on wages and therefore on contributions as
part of the wage, because of international competition, stricter controls of national debt, a shifting
composition of the population). Also the relations between the different actors involved (and the
new actors, such as the EU and the international organisms) have profoundly changed. The reform
perspective, presented above, puts the state in the foreground. In PAYG systems, the state adopted
to begin with a secondary role, with the social partners on the foreground. The state regulated, in
general through a legal framework -the pension laws- the pension system. Moreover, the state
guaranteed the financial health of the system. At present, considered from a resolute reform
perspective, states take a much more active role. In order to assure a competitive climate and in
order to limit their liability, states have chosen to initiate a very active reform policy, with all the
measures presented before. As the great majority of these measures promote a more ‘sober’ pension
system (in terms of benefits, effective retirement age, etc.), the employees and their organisations
are pushed in a defensive position. Employers and their associations are the interested bystanders,
they support mainly a neo-liberal perspective.
In capital funded systems, the problems are quite different. In this case, the administrative costs are
in general higher than with PAYG systems and states have in general no financial responsibility.
However, in the recently introduced private pension schemes, states contribute through tax
subsidies to the contributions, and in some cases they guarantee the value of the invested funds (for
example directly in Germany, and indirectly in France, where the PERP’s have to be invested in
growing proportions in state obligations when approaching retirement).
States are in general not involved in the day-to-day management of the funds. However, states
supervise and control in various ways the pension funds:
(a) Firstly, and foremost in order to avoid mis-selling practices (examples in the UK are wellknown), and more in general, in order to limit excessive costs;
(b) Secondly, in order to prevent immediate and severe effects on contributions or on benefits due
to the fluctuations of the value of investments of the funds in stock markets. (For example, in the
Netherlands, these fluctuations are smoothed out over several years).
(c)Finally, in order to regulate the nature and form of the investments. In the Netherlands, for
example, the pension funds have to submit every year actuarial and liability studies to a control
organism of the state. The pension funds are in principle free to invest their resources as they want,
with the limitation that not more than 5 % of the assets can be invested in the own firm in the case a
pension funds is restricted to a single firm. Moreover, pension funds are obliged to cover with their
investments more than 100 % of all the pension obligations, for actual pensioners and for future
ones. If this is not the case, a readjustment plan has to be submitted to redress the situation within 8
years. This is a typical example how effects of up and down movements of the stock market for
pensions can be smoothed out over a longer period. Another Dutch rule states that pension funds
with many old participants (already retired or close to retirement) have to avoid risky investments.
In this case, the role of the state is quite different, because of the absence of financial responsibility.
(d) Stricter conditions and laws on how to use these investments (pure old age security as in
Germany for instance)
Finally, in tax-financed systems (for example the state pension in Denmark) the state is directly
responsible financially and also for the management of the provision. In this case, similar problems
as in PAYG system can arise.
- 65 -
A first conclusion of this overview is that even if the national pension systems as such did not
change fundamentally, the role of the involved actors has dramatically changed, in particular in
PAYG systems. Engaged in a resolute reform perspective, stimulated by EU and international
organisms and supported by employers associations, the state adopts at present a central role, and
puts unions in a defensive position. In other pension systems, the role of the state is also significant,
but different. Considered from a reform perspective, states assume above all a role of assuring a
level of stability in time (in capital funded systems) or they try to prevent further financial
engagement (in tax-financed systems or PAYG systems).
States adopt also a more active role in other areas, because of their functions of maintaining and
establishing a social and political climate of ‘coherence and solidarity’, or in other words, to assure
that the population is sufficiently qualified and disposed to engage actively in the international
competition.
-For example, concerning education attempts have been made to introduce pension credit for higher
education.
-Quite important are all the measures eliminating forms of discrimination for women in pension
systems, even if these measures do not eliminate the very marked inequalities between men and
women concerning pension rights.
-Another important point is that the European states have introduced or generalised private pension
schemes, in general supported by tax measures;
-New forms of financing pensions have been introduced by raising special taxes (such as the ‘ecotax’ in Germany;
-Also new forms of social contributions have been introduced, for example in France.
A first conclusion is that the existing pension systems have not been dismantled completely.
However, in all countries new sub-systems have been introduced, creating a more complex
situation of the pension systems. As new actors appeared and because the reciprocal relations
between the existing actors have changed quite drastically, one can speak of a profound
transformation of the existing pension systems in European countries.
Furthermore, the new actors (especially on the level of the EU) have introduced a new discourse
concerning pensions. A unified language has been created for studying, comparing, evaluating and
reforming pension systems. This discourse combines macro-economic data (demographic
characteristics, degree of participation in the labour market, expenditures on pensions as percentage
of GDP, etc.) with normative criteria concerning the flow of resources and the desirable attribution
of pension rights (higher degree of work participation, demographic distributions, viability of the
systems, prevention of old-age poverty, equal rights for men and women, etc.61). This new
language is formulated quite independently of the existing systems. This new discourse stimulates
and gives direction to the at present dominant resolute reform perspective. Therefore, this discourse
is quite powerful and introduces on a discursive level a new form of unification of the European
pension systems.
4. General tendencies and meaning of the ongoing reforms
It is quite difficult to explain the emergence of the various pension systems in European countries.
Many factors were involved, such as the existence of pension schemes for specific categories, such
as public servants in some countries, necessary pre-conditions of wealth and political will,
demographic conditions, a minimum degree of confidence in state guaranteed arrangements, a solid
degree of organisation of employees and employers and therefore regulated employment relations.
61
See the critical comments of Müller 2004 on these points.
- 66 -
These conditions were required because capitalism is in principle an economic form of production
that is certainly dynamic but also unstable over time and characterised by a certain number of
changing tensions. Capitalist forms of production presuppose moreover non-market regulated types
of resource flows (for example state-regulated education) and other forms of non-market exchanges
in the household economy, with a more or less strict sexual division of labour. Only a mixed social
and economic system -capitalist in variable degrees on the one hand but institutionalised on the
other with at least the previously enumerated characteristics- can elaborate relatively stable pension
systems. These pension systems reflect (and sometimes even accentuate) the gender inequalities
which are characteristic of the mixed social and economic system.
During the last twenty years, because of many reasons (presented above as arguments of different
actors) the viability of the existing pension systems has been questioned. In the first section of this
paper we have argued that the various reforms cannot be subsumed under one clear heading in an
evident way, because the reforms have consequences on many distinct points (conditions of
calculation, age of retirement, conditions of tax support, de-gendered rights, etc.). However,
considering their effect on employment relations we can identify a common tendency of all the
measures. Indeed, each single measure is either a response to emergent arrangements or an attempt
to stimulate new arrangements in employment relations.
Let us start with private pensions schemes. The introduction of these schemes can be seen as a
reaction to the ongoing flexibilisation of the labour market. Quite a number of qualified employees
have chosen (or have been forced) to organise their work within new constructions, either by
becoming ‘self-employed’, or by ‘sub-letting’ or via ‘special labour loan organisations’. This
means that they could not build up pension rights within the usual employment relations. The
introduction of private pension schemes, which are in fact quite often connected to the
‘professional’ schemes, enables these categories of ‘workers’ (even if they have formally a ‘selfemployed’ status), to build up pension rights with certain guarantees of the state, through the
regulations of the private pension schemes and funds. Moreover, the introduction of these schemes
can stimulate the opportunities of these new forms of ‘work’. Moreover, the private schemes offer
the opportunity for workers who build up insufficient pension entitlements (because of various
reasons) to supplement their pension entitlements. However, this is only possible for employees
with a relatively high wage, and therefore excludes many women and low-qualified workers from
these schemes.
The development of private pension schemes is in fact very complicated, because of the great
variety of schemes, and their interconnections with professional pension schemes (for example
through opting-out possibilities). The tendency to stimulate such private schemes is, however,
clearly manifest in all countries, and constitutes a definite threat for existing compulsory pension
schemes, because the presupposed solidarity will possibly be undermined by the extension of these
private schemes.
As far as women are concerned, the reforms (of general and private schemes), seen from the
perspective of employment relations facilitate and stimulate in many ways the participation of
women on the labour market, with a strategy of ‘carrots and sticks’. In so far as this tendency
already existed because of the changing roles and activities of women, the reforms follow this
development. But there is much more: it is an explicit goal of the reforms to stimulate an the rate of
participation of women by taking away obstacles in the classic pension systems based on a male
breadwinner model, and by providing opportunities to get –in some countries- pension credits for
child-bearing and care. However, there still exists a definite gender division of labour in paid work,
- 67 -
concerning care –also for elderly people- and household work. Therefore, the position of women,
while formally improving, is far from being equal concerning pension rights62.
The great majority of the measures of the reforms limits the possibilities of early retirement and the
question the mandatory retirement age (for example by a bonus-malus system); these measures are
explicitly set up with the goal to stimulate a higher degree of work participation of older
employees; without at the moment providing any assurance that suitable job opportunities do exist.
In general, the perspective to assure the sustainability of pension systems is explicitly based on a
high degree of participation in paid work. That is the discourse of the “resolute reform perspective”
on pensions in Europe (EC report 2003, OECD 2005). This argument holds for all the different
pension systems, but differently for each system; in PAYG systems and in capital funded systems
the level of contributions has consequences for the level of wages, whereas tax increases can be a
cause of inflation. And higher wages, within the present political and economic framework and in
the discourse of the adopted resolute reform discourse, are considered as not stimulating for the
demand side of the labour market.
Pension systems have been constructed under specific historical conditions, and the various
elements of the then existing employment relations, including the institutional forms of bargaining,
the recognition of forms of qualifications, the degree of organisation of the employees and the
employers, the ‘confidence’ in state guarantees, etc. have influenced the emergence of the various
pension systems. The various pension systems can therefore be interpreted as products of these
conditions, helping to reproduce and to stabilise the existing employment relations. There is
therefore a double ‘path-dependency’: a financial one and another one, related to employment
relations (Myles & Pierson 2001, Harvey 2004).
However, in the present phase, a new function of pension systems emerges: the transformation of
the existing pension systems is more or less explicitly undertaken with the aim to reconfigure and
to transform employment relations in certain ways in conjunction with an ‘active labour market
policy’. This statement does by the way not imply that all the various actors have formulated
explicitly this aim. The adopted discourse can influence and limit in many ways the perception of
the reality one acts in. However, it is evident, that we are engaged at present in an important
struggle of reconfiguring employment relations in Europe and worldwide. The aims of the at
present dominant actors appear as promising, if one follows the line of their discourse (high degree
of participation, great flexibility of life course arrangements with many choices, guaranteed
viability of the system, etc.) but it is also full of dilemmas and contradictions (how can one expect
that the labour market can absorb all the ‘new’ employees? How can one attribute in an equitable
way the relevant responsibilities for the life course to individuals, to employers and to the state?
Who will profit from the gains of productivity in the coming years?).
62
See Bussemaker & Kersbergen 1999, Lewis 2002, Veil 2002.
- 68 -
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- 70 -
LA REFORME DES PENSIONS : UNE PREMIERE INTERPRETATION PAR LES
REGIMES DE RESSOURCES
Bernard Friot
Professeur à l’Université Paris X Nanterre, Département de sociologie
Institutions et Dynamiques Historiques de l’Economie (IDHE, UMR CNRS 8533)
Qu’est ce qu’un retraité ? C’est quelqu’un qui reçoit de l’argent alors qu’il travaille librement. Ce
constat simple pose d’emblée l’enjeu social considérable que représente la monnaie des pensions :
attribuer de la valeur au travail libre est évidemment subversif d’une organisation du travail fondée
sur la subordination. Voilà qui invite à lire les réformes des pensions en cours dans toute l’Union
européenne comme un conflit, essentiellement politique, sur la monnaie en tant qu’elle attribue de
la valeur au travail : celui des pensionnés, mais aussi celui des actifs qui se constituent des droits à
pension.
1. Un outil de lecture des réformes : le régime de ressources
1.1. L’objectif des réformes : modifier la structure et la nature des ressources des retraités
Passer de 10 à 20% du PIB affecté aux pensions dans les cinquante prochaines années ne posera
pas plus de problèmes que n’en a posés le passage de 5 à 10% au cours des cinquante dernières, dès
lors que la valeur du PIB double en cinquante ans. Tout le monde sait qu’il est plus facile de
dépenser beaucoup quand on est riche que peu quand on est pauvre : il est plus facile aujourd’hui
de dépenser 20 sur un PIB de 200 qu’il ne l’était hier d’en dépenser 5 sur un PIB de 100, car il reste
180 pour les autres dépenses au lieu de 95. De même il sera plus facile de dépenser demain pour les
pensions 80 sur 400, ce qui laissera 320 pour les salaires des actifs, pour les services publics ou
pour l’investissement. En l’espace d’un siècle, on sera passé de 5 à 80 pour les pensions dans un
PIB qui sera passé de 100 à 400 et tout le monde, pensionnés et actifs, s’en portera mieux.
Aussi bien la méthode ouverte de coordination en matière de retraites, telle qu’on en trouve la
définition la plus élaborée dans Pensions viables et adéquates, le Rapport conjoint de la
Commission et du Conseil (septembre 2003), a-t-elle pour objet non pas d’abord une décélération
des ressources des retraités mais un changement de leur structure et de leur nature. Il ne s’agit pas
tant de laisser les pensionnés sur le bord de la route que :
- d’une part de geler les cotisations ou les impôts qui financent une partie de leur pension et
d’augmenter leur financement par l’épargne (changement de la structure des ressources),
- et d’autre part de rendre le salaire plus contributif par la neutralité actuarielle des
prestations et le recul de l’âge de la retraite, de modifier l’impôt affecté aux pensions pour affirmer
son caractère re-distributif, de modifier l’épargne en passant de régimes à prestations définies, libre
initiative des employeurs à des régimes à cotisations définies dans le cadre de conventions
collectives obligatoires (changement de la nature des ressources).
Une chose est l’argumentaire mis en avant pour convaincre des opinions publiques réticentes –
projections de déficits vertigineux et apocalypse démographique– qui relève d’une propagande
somme toute grossière. Autre chose est la réforme menée, qui porte sur la structure et la nature des
ressources affectées aux pensions. C’est donc du côté de la sociologie de la monnaie qu’il faut se
tourner pour analyser les réformes des pensions. La présente communication propose un outil de
lecture : le régime de ressources, et l’utilise pour une première interprétation des réformes.
- 71 -
1.2. Monnaie, travail et contrainte monétaire
La problématique des régimes de ressources s’inscrit dans les courants critiques de l’analyse de la
monnaie comme expression passive d’une valeur qui lui préexisterait. Le travail produit des biens
et services utiles que l’on désignera sous le terme de richesse. C’est la richesse, pas la valeur, qui
préexiste à la monnaie. Celle-ci va être l’instrument par lequel de la valeur va être (ou non)
attribuée à la richesse. Cette attribution de valeur est une convention sociale. Prenons un même
bien produit en Europe ou en Chine : le premier représente la même richesse que le bien chinois dès
lors qu'il s'agit du même bien, avec une même valeur d'usage évidemment, et en soi il n’a pas plus
de valeur que ce dernier puisqu’il exige les mêmes inputs, en particulier les mêmes compétences
des producteurs, qu'ils soient chinois ou européens. Mais (outre le profit) le prix du bien produit en
Europe va inclure, à la différence du bien chinois, et la monnaie nécessaire à la reconnaissance de
la qualification de ses producteurs (laquelle n'est pas la mesure des compétences qu'ils mobilisent
pour le produire, mais un attribut politique), et la monnaie qui permettra d'attribuer de la valeur au
travail non marchand des salariés des services publics63 payé lui aussi selon une convention
politique et, plus intéressant encore, la monnaie attributive de valeur au travail libre –mais payé !des retraités ou des chômeurs. Entre valorisation capitaliste du produit du travail subordonné,
valorisation du produit du travail non subordonné et formes non ou anticapitalistes de valorisation
du produit du travail subordonné, un tel prix articule ainsi différents types de monnaie dans un
écheveau contradictoire qu’il s’agit de démêler pour interpréter sa dynamique. Notre problématique
se situe donc dans la lignée des recherches qui, qu’elles soient durkheimiennes64 ou marxistes,
insistent sur l’épaisseur instituante de la monnaie, contre la thèse économiste orthodoxe de la
monnaie diaphane.
Le travail est entendu ici dans une acception extensive : il comprend non seulement le travail sur la
nature et le service à autrui mais aussi le travail sur soi-même comme le fait de se former ou de
s’entraîner physiquement. Nous incluons donc dans le travail ce que l’on range parfois sous le
terme d’activité.
Le travail libre s’oppose au travail subordonné parce que ses fins et ses moyens sont déterminés par
les concernés. Ce travail est le plus souvent nécessaire. Les personnes concernées excédent les
seuls travailleurs concernés et peuvent aller jusqu’au niveau politique le plus élevé.
La définition hétéronome des fins et des moyens du travail subordonné n’est pas seulement le fait
des capitalistes : le travail subordonné peut être voué au service de l’Etat, à celui d’un patron, ou à
la communauté d’appartenance (qu’elle soit familiale ou professionnelle), et on parlera alors de
formes non capitalistes de subordination. Il y a subordination capitaliste lorsque le travail
subordonné est voué à alimenter l’accumulation du capital, que les travailleurs concernés soient
salariés ou indépendants (cf. les paysans dont le travail valorise les capitaux de la grande
distribution). On désignera ce travail comme « travail à valorisation capitaliste ». La valorisation
capitaliste du travail émancipe les travailleurs des formes non capitalistes de la subordination avec
leurs conditions de nationalité, de clientélisme, d’appartenance communautaire, autant de freins à la
constitution de forces de travail abstraites. Elle suppose remplies deux conditions :
- la monnaie ne doit attribuer de valeur qu’au travail voué à la valorisation du capital ;
- le propriétaire de titres financiers a le droit de bénéficier d’une partie de la valeur attribuée
à la richesse créée par le travail, et donc de la monnaie correspondante, et cela au titre du droit de
propriété lucrative, traditionnellement lié à la propriété foncière et immobilière et étendu dans le
capitalisme à la propriété financière. (La propriété lucrative, et l’épargne lucrative qui lui est liée,
s’opposent en cela à la propriété et à l’épargne d’usage.)
Ces deux conditions expriment la forme capitaliste de la contrainte monétaire.
63
Jean-Marie Harribey, Le travail productif dans les services non marchands : un enjeu théorique et politique, http://ced.ubordeaux4.fr/ced023
64
Michel Aglietta et André Orléans (dir.), La monnaie souveraine, Paris, Odile Jacob, 1998
- 72 -
1.3. Les régimes de ressources
La catégorie analytique de « régime de ressources » a comme objectif d’analyser les contradictions
de la valorisation du travail en distinguant ses formes non capitalistes, capitalistes et
anticapitalistes. Evidemment, ces formes n’existent pas en soi, elles se définissent, d’une façon en
permanence mouvante, dans leur articulation contradictoire. Précisons que les régimes de
ressources analysés ici concernent des ressources formalisées et publiques (et donc pas les
ressources de l’économie informelle), qu’elles soient monétaires (comme une pension de retraite)
ou qu’elles donnent lieu à évaluation monétaire (comme une prestation sanitaire gratuite).
Les régimes de ressources sont définis au croisement de deux ensembles de variables :
- au produit de quel travail, mesuré comment, attribuent-ils une valeur ? Est-ce du travail
voué au capital, du travail voué à l’Etat ou une instance non capitaliste, du travail libre ? Quelle est
la mesure du travail utilisée pour sa valorisation, et en particulier son degré d’abstraction des
situations concrètes de travail, son degré de contributivité, son index (durée du travail, tâche,
rendement de l’entreprise, qualification du poste…) ?
- quelle monnaie exprime cette valeur ? Qui attribue cette monnaie, qui en gère les flux, à
quoi est-elle affectée, quel est son lien avec l’accumulation financière, quelle contrainte monétaire
instaure-t-elle ?
A chaque régime de ressources est associé le statut social qu’il attribue à ses titulaires à partir du
droit fondateur de leurs ressources.
Anticipons sur les développements ultérieurs pour donner un exemple. L’épargne d’activité est un
régime de ressources qui valorise le travail d’actifs qualifiés qu’elle rémunère à la tâche et selon le
rendement de l’entreprise, ainsi que leur travail libre de retraités, avec une monnaie attribuée par
l’employeur ou par des instances paritaires, gérée par l’industrie de la finance, directement liée à
l’accumulation financière et génératrice de la forme capitaliste de la contrainte monétaire ;
l’épargne d’activité définit ainsi des rentiers dont les ressources sont fondées sur le droit de
propriété lucrative et dont les intérêts sont inséparables de ceux du capital.
La problématique des régimes de ressources (désignés par RR dans la suite du texte) permet ainsi
de définir des groupes sociaux selon la figure idéal-typique de la valorisation de leur travail.
2. Une première nomenclature des régimes de ressources
C’est de la valorisation de la richesse que dépend la mise au travail, qui est au cœur de l’évolution
des modes de production : les rapports sociaux fondamentaux s’organisent autour de la maîtrise de
la valorisation monétaire de la richesse, qui détermine le type de travail prioritaire et à qui va aller
son produit, ainsi que le statut social des individus, entendu ici dans la seule dimension de leur
rapport à la contrainte monétaire. La dynamique d’un mode de production capitaliste repose sur
l’affirmation, à la place de RR non capitalistes qui entretiennent des formes non capitalistes de
subordination, de RR capitalistes qui promeuvent la forme capitaliste de la contrainte monétaire.
Mais cette affirmation est indissociablement affirmation de RR anticapitalistes subversifs de cette
forme capitaliste de la contrainte monétaire : dans le travail à valorisation capitaliste, les individus
s’émancipent de toutes les formes non capitalistes de subordination du travail mais se heurtent à
celles, plus abstraites et universelles, de sa forme capitaliste qu’ils combattent.
A partir des travaux de RESORE (Employees’ Resources and Social Rights in Europe), les
paragraphes qui suivent proposent une première nomenclature de RR non capitalistes, capitalistes
et anticapitalistes qui s’affrontent aujourd’hui en Europe.
- 73 -
2.1. Un régime de ressources non capitaliste : le salaire corporatif des « employés » et sa variante
capitaliste, le salaire préfinancé
Le salaire corporatif constitue la forme générique de trois situations qui présentent par ailleurs bien
des différences : la fonction publique, les professions libérales et les salariés des grandes
entreprises de la banque, des chemins de fer, des mines, de l’énergie ou de la poste (la liste n’est
pas exhaustive et peut varier considérablement d’un pays à l’autre de l’Europe). Il s’agit là de
secteurs organisés avant le capitalisme et dont la résistance à son attraction s’est appuyée sur l’Etat.
C’est dans le cadre de ce RR que s’est constitué « l’emploi » en distinction du « travail » du
travailleur voué au destin de force de travail : grille de qualification, cotisation à des régimes de
protection sociale, statut voire salaire à vie comme dans certaines fonctions publiques. C’est
pourquoi la figure de « l’employé » qu’il incarne repose sur le « droit de l’emploi » par différence
avec le « droit du travail »65. Peut-être parce qu’il valorise des travaux non voués au capital
puisqu’il se présente souvent historiquement dans des entreprises peu utilisatrices du droit de
propriété lucrative (administrations, services publics, entreprises à but non lucratif…) ou dans des
professions protégées, mais y compris quand il concerne des branches aussi capitalistes que la
banque, ou le chemin de fer, ou l’énergie avant leur nationalisation, le salaire corporatif desserre
ainsi considérablement la contrainte monétaire pour ceux qui en relèvent, salariés ou indépendants.
Il a d’ailleurs servi de modèle lorsque, dans les années 1960-70, les syndicats ont promu une
extension de la logique de l’emploi à l’ensemble des travailleurs, et ce sont les pays à la fonction
publique la plus forte qui connaissent par ailleurs la plus forte institutionnalisation de l’emploi dans
le secteur privé.
Mais c’est un salaire dont les règles de péréquation entre travailleurs sont propres à un métier, une
entreprise ou une branche. Instrument de régulation d’un marché interne ou fermé, il peut, dans cet
espace, introduire une forte déconnexion entre mesure du travail et droit à ressources, mais avec la
stricte condition d’appartenance au collectif de travail considéré il va inclure des règles de franchise
et de non portabilité des droits qui font de ceux qui en relèvent non pas des « travailleurs » qui
n’auraient droit à ressources qu’à la mesure de leur travail subordonné mais des « employés » qui
n’ont droit à ressources qu’à la condition d’être membres d’une entreprise ou d’une profession
strictement délimitées avec des conditions d’entrée rigoureuses et des valeurs fortement partagées.
Qu’on pense par exemple aux conditions d’entrée dans la fonction publique ou dans les professions
libérales (nationalité, concours). La contrainte monétaire est donc bien agissante, mais sous une
forme non capitaliste. Le salaire corporatif est en régression depuis plusieurs décennies, les
branches ou entreprises qui le pratiquaient rejoignent de plus en plus des dispositifs
interprofessionnels.
Il faut noter une variante capitaliste du salaire corporatif : le salaire pré financé. Formule hybride
entre le salaire corporatif et l’épargne d’activité, il est apparu dans les années 1960, lorsque la
venue à maturité des pensions complémentaires en pay as you go a révélé la fragilité de régimes
concernant des groupes aussi restreints qu'une entreprise ou un métier : de nombreux employeurs
ont été incapables d'honorer leurs engagements et la loi, pour protéger les droits des salariés, les a
alors contraints à gager leurs engagements sur une accumulation financière selon des règles
actuarielles strictes. Proche du salaire corporatif quant au travail valorisé et à sa mesure, il s’en
sépare quant à la monnaie utilisée, liée à l’accumulation financière : la contribution à la caisse de
protection sociale n’est pas immédiatement répartie, elle est accumulée et c’est le rendement des
placements qui va permettre de servir les prestations, tandis qu'à côté des instances patronales ou
paritaires habituelles figure comme gestionnaire l’industrie de la finance. Mais dans de tels fonds
de pensions, ce sont les employeurs et non pas les salariés qui bénéficient de la rente (sous forme
de réduction, voire suppression de leur contribution en cas de forts rendements des placements,
65
Pour éviter tout malentendu, je précise que « droit du travail » (tout comme les autres droits posés au fondement des différents régimes de
ressources) est une notion théorique et ne désigne pas la discipline droit du travail. Pour prévenir ce gen re de confusions, à l’exception
de quelques courtes citations, les guillemets présents dans le texte signalent les termes du vocabulaire courant utilisés dans un sens
théorique spécifique par la problématique des régimes de ressources.
- 74 -
comme on l’a vu dans de nombreux fonds anglais pendant la bulle de la fin des années 1990) tandis
que les pensionnés perçoivent une prestation proportionnelle à leur salaire, d’où le terme de salaire
pré financé pour désigner de tels régimes à prestations définies aujourd’hui en perte de vitesse au
bénéfice de l’épargne d’activité, à la mesure de la perte d’influence des logiques corporatistes et du
type de syndicalisme qui leur est lié, et de la volonté des employeurs de reporter sur leurs salariés
les risques financiers.
2.2. Les régimes de ressources capitalistes (1) : le salaire différé des « travailleurs »
Le salaire différé est le principal RR capitaliste. Capitaliste parce qu’il entretient la forme
capitaliste de la contrainte monétaire dans ses deux dimensions :
- c’est le régime qui lie le plus étroitement le droit à ressources à la contrepartie en travail
voué au capital, travail mesuré au plus près de son exercice concret, dans une logique qui dépasse
les spécificités de branche ou d’entreprise ;
- sa prétention à la neutralité actuarielle des prestations repose sur la fable du transfert inter
périodique de valeur au fondement de la légitimité de l’accumulation financière. Il repose sur la
même représentation que la rente : le titulaire d’une rente ou d’un différé de salaire s’imagine
puiser dans une ressource ancienne épargnée (alors qu’évidemment il puise dans la ressource créée
aujourd’hui), même si dans le second cas il n’y a pas d’épargne accumulée.
Le maître mot est contributivité. Ainsi, en matière de rémunération directe, le salaire différé repose
sur la mesure des compétences mises en œuvre ici et maintenant dans le travail ; en matière de
prestations sociales tout se passe comme si la prestation devait correspondre aux cotisations passées
de l’intéressé, comme si elle était un report de l’usage de la partie indirecte du salaire, non
consommée au moment de sa formation. Comme si chaque actif occupé finançait lui-même
aujourd’hui les prestations dont il bénéficiera demain, comme si la socialisation intra périodique du
salaire était en réalité un lissage inter périodique de celui-ci. Dans une telle perspective, les
retraités, les chômeurs ou les malades n’ont droit au salaire qu’au prorata de leur contribution
passée de travail qu’expriment leurs cotisations : la pension ou l'indemnisation du chômage serait la
part non consommée de leur salaire d’activité, dont l’usage se trouverait ainsi différé dans le temps.
Nous sommes là devant le même fétichisme que l’épargne lucrative.
Ce RR nourrit la représentation des individus comme des « travailleurs » n’ayant droit à ressource
qu’à la mesure de leur travail subordonné. Il légitime à tout moment le travail voué au capital
comme fondement du statut social : dépassant les clivages corporatistes, il construit les individus
comme forces de travail abstraites relevant du « droit du travail ». Il produit la distinction entre
risques universels et risques liés au travail et naturalise ainsi un partage des tâches entre
compétences de l’Etat (et de la loi) et compétences des partenaires sociaux (et de la négociation
collective).
2.3. Les régimes de ressources capitalistes (2) : le binôme épargne d’activité des « rentiers » /
allocation tutélaire des « allocataires »
On est ici sur un terrain plus traditionnel : le capitalisme promeut un individu produit de ses
œuvres, dégagé des solidarités de proximité, assurant sa sécurité par l’épargne qu’il se constitue par
et pour son travail aujourd’hui et qu’il liquidera demain sous forme de rente pour faire face aux
risques sociaux. Ce modèle a été (et continue à être) celui des travailleurs indépendants : qu’on se
souvienne de l’importance dans la constitution de l’imaginaire capitaliste de la fable smithienne
d’une société faite de petits producteurs indépendants et échangistes.
A ce côté face du modèle il faut aussitôt ajouter son côté pile : le devoir de solidarité avec ceux que
les circonstances mettent dans l’incapacité de se constituer cette épargne support à la fois de
l’activité et des risques sociaux, qui s’est illustré au 19 ème siècle par les fondations philanthropiques
et au 20ème par une fiscalité re-distributive.
- 75 -
Ce binôme traditionnel de la prévoyance et de l’assistance connaît aujourd’hui un spectaculaire
renouveau : la rente se déplace des travailleurs indépendants vers la fraction la mieux payée des
salariés voués au capital cependant que l’assistance se déplace sur le long terme des pauvres
inactifs vers la fraction la moins payée des salariés. Articulés au salaire différé qu’ils viennent le
plus souvent compléter, nous avons donc deux régimes de ressources alimentant eux aussi la forme
capitaliste de la contrainte monétaire : l’épargne d’activité génératrice de la rente, et l’allocation
tutélaire.
L'épargne d'activité est un régime radicalement différent du salaire, bien qu’elle soit elle aussi un
élément de la rémunération, financée donc comme le salaire par les employeurs à l’occasion des
emplois. Les régimes de santé d’entreprise confiés à des assureurs (qu’ils soient ou non
mutualistes) ou les fonds communs de placement d’entreprise dont certains, dédiés aux pensions,
sont désignés comme régimes de retraite pré financés à cotisations définies, sont les formes les plus
habituelles de l’épargne d'activité. Mais elle tend à prendre aussi, pour les salariés d’encadrement
du secteur privé, les travailleurs indépendants en particulier associés dans des cabinets de groupe,
ou dans certaines activités (la finance ou la e-économie par ex.), des formes plus individualisées et
étroitement liée à la carrière : dans ce cas l’épargne est « d’activité » à la fois parce qu’elle est
constituée par des actifs occupées et parce qu’elle soutient leur activité. Sa gestion repose très
largement sur l’industrie financière, même dans le cas d’intervention d’instances paritaires ou
professionnelles.
L’épargne d’activité est ainsi un régime de ressources qui valorise le travail d’actifs qualifiés
qu’elle rémunère à la tâche et selon le rendement de l’entreprise, ainsi que leur travail libre de
retraités, avec une monnaie attribuée par l’employeur (ou plus rarement par des instances
paritaires), gérée par l’industrie de la finance et directement liée à l’accumulation financière ;
l’épargne d’activité définit ainsi des « rentiers » dont les ressources sont fondées sur le « droit de
propriété lucrative » et dont les intérêts sont inséparables de ceux du capital. C’est de leur côté que
la bourgeoisie cherche à la fois des soutiens actifs et le vivier de son renouvellement.
L’allocation tutélaire repose quant à elle sur la caractérisation négative de ses bénéficiaires qui fait
d’eux des justiciables de la solidarité nationale : ils vont être définis comme victimes de la
mondialisation, faiblement employables, sans qualification ou sans expérience, sans ressources
suffisantes. Ainsi invalidés, ils relèvent non pas de la solidarité entre égaux, qu’ils soient
contribuables ou qu’ils mettent en commun une partie de leur salaire, mais de la solidarité des
riches vers des pauvres ciblés selon leur statut familial ou leurs attributs de genre, d’âge, de secteur
géographique ou professionnel. Insistons d’autant plus sur le caractère négatif de la définition des
allocataires que les réformes qui les récusent comme travailleurs porteurs d’une qualification
(salariés continentaux) ou d’une citoyenneté active (citoyens anglo-nordiques) se présentent comme
des discriminations positives : la positivité de la mesure repose sur la négation dont ses
bénéficiaires sont l’objet. L’allocation tutélaire ne peut se mettre en place à grande échelle qu’après
un long travail de disqualification et de victimisation d’une part importante des actifs occupés et
des chômeurs parmi les salariés hors statut des collectivités publiques et les salariés les moins
qualifiés du secteur privé, avec une logique d’âge qui se superpose à la logique de genre. A ce titre,
la thèse du workfare, qui insiste sur la mise au travail des pauvres, manque la cible : il s’agit plutôt
de transformer des travailleurs titulaires d’une qualification positive en pauvres titulaires d’une
qualification négative.
La monnaie utilisée est soit de l’impôt tutélaire soit du salaire dérogatoire. Ce dernier s’oppose au
salaire conventionnel auquel la loi l’autorise à déroger, tandis que la fiscalité tutélaire s’oppose tant
à la fiscalité citoyenne du service public qu’à la fiscalité corporative de l’Etat employeur de
fonctionnaires à protection sociale spécifique. Même lorsqu'une allocation est versée sans
contrepartie en travail subordonné, elle conduit à une baisse du salaire direct toutes les fois où elle
est cumulée avec un salaire : elle réduit alors le coût salarial pour l'employeur (sauf si son
financement est à sa charge) là où la cotisation sociale l'augmente. Les prestations d'une telle
allocation, qu’elles soient en nature ou en espèces, concernent non pas la totalité d’un besoin, mais
- 76 -
un panier de biens et services (par exemple sanitaires) considérés comme de base. Pour la gestion,
les organisations syndicales et patronales de branche ou interprofessionnelles cèdent la place aux
acteurs de l’entreprise (cas des accords dérogatoires du régime conventionnel) et l’Etat puissance
publique cède la place à l’Etat tutélaire chargé de la redistribution verticale, avec une forte présence
des collectivités locales et des partenariats locaux à connotation plus gestionnaire que politique.
On mesure combien ce RR, qui définit des « allocataires » en organisant leur disqualification,
entretient la subordination de leur travail : leur accès à l'emploi et aux droits sociaux apparaît
comme une libéralité dont ils sont redevables à l'employeur ou à la tutelle publique et leur « droit à
la solidarité nationale », qui repose sur un manque exhibé, est fragile.
2.4. Les régimes de ressources anticapitalistes (1) : le service public des « citoyens »
Nous allons examiner pour terminer les RR qui, tout en assumant, contre le salaire corporatif,
l’abstraction interprofessionnelle promue par la pression capitaliste pour constituer les individus en
forces de travail, s’opposent à cette dernière et subvertissent la subordination du travail à la
valorisation capitaliste : le service public et le salaire socialisé.
Si, dans la grande majorité de l’Union européenne, c’est par la socialisation du salaire que les
individus ont commencé à se libérer de leur statut de travailleur, d’employé ou d’allocataire, une
minorité de pays, anglo-nordiques, ont emprunté une autre voie, rendue praticable en particulier par
une tradition social-démocrate d’étroite articulation entre syndicat et parti ouvrier qui a conduit au
pouvoir d’authentiques représentants des travailleurs –longuement dans les pays nordiques sur la
base de coalitions avec les agrariens, de façon plus à éclipses au Royaume-Uni où une telle
coalition n’était pas possible. Plus (Scandinavie) ou moins (Iles Britanniques) ouvert, un espace
public a ainsi été constitué, qui a permis d’affirmer des droits en tant que citoyens à côté des droits
en tant que travailleurs ou employés. Le « service public », qu’il faut entendre au sens large de
prestations gratuites de santé ou de garde d’enfant et de prestations monétaires de pension,
d’invalidité, de chômage ou familiales, met ainsi en cause les deux conditions de la subordination
du travail :
- il desserre la contrainte monétaire capitaliste en distribuant des services gratuits et des
prestations monétaires à caractère universel ;
- il délimite le champ d’action du droit de propriété lucrative en créant un vaste secteur
public qui échappe à la logique de mise en valeur du capital.
Dans sa forme beveridgienne initiale, le financement est assuré par un impôt forfaitaire ou
proportionnel sur le revenu qui pose bien le service public comme un droit du travailleur citoyen ;
des éléments de progressivité et de cotisation sociale sur le salaire se sont ajoutés ultérieurement.
Les prestations sont faites à la fois de services publics gratuits couvrant la généralité d’un besoin et,
pour remplacer le revenu d’activité, d’allocations forfaitaires plus moins éloignées du salaire
moyen. Le dispositif est géré par les pouvoirs publics, en particulier par une administration de
sécurité sociale.
Pour les travailleurs promus « citoyens », le destin de force de travail est ainsi subverti par une
articulation entre droit du travail ou d’emploi et « droit de citoyenneté », par l’institution d’un
service public à côté du salaire corporatif ou différé. D’où le caractère bipolaire des régimes
beveridgiens de pensions, qui reposent sur l’articulation conflictuelle entre pension publique et
régimes professionnels (d’entreprise au Royaume-Uni ou de branche au Danemark, aux Pays-Bas
ou en Suède), à la différence des pensions continentales, financées par le seul salaire socialisé que
nous examinons pour terminer.
2.5. Les RR anticapitalistes (2) : le salaire socialisé des « salariés »
Comprenant les salaires directs à la qualification, les cotisations sociales et les prestations qu’elles
financent en matière de vieillesse, de santé, de famille et d’emploi, le « salaire socialisé » se
construit depuis le siècle dernier face aux RR corporatifs ou capitalistes :
- 77 -
1. face au salaire corporatif : universalité( en tendance) des règles de fixation du salaire,
homogénéité d’une branche à l’autre, abstraction des contextes locaux, d’où il découle une relative
liberté vis-à-vis de l’employeur ou du collectif de travail ;
2. face au salaire différé : affirmation explicite de l’intra périodicité de la répartition de la valeur –et
donc de son caractère intergénérationnel, absence de contributivité et délibération politique de la
répartition (le salaire est un barème et non pas un prix), pas de fétichisme de la valeur (explicitation
de la convention monétaire qui attribue –et non pas constate– une valeur y compris à des travaux
qui ne mettent en valeur aucun capital comme le travail des bénéficiaires d’une pension ou d’une
allocation familiale que les statistiques désignent comme inactifs). Cette attribution de valeur au
travail des individus hors de toute logique de l’échange d’équivalent, à partir de l’emploi mais sans
distinguer l’emploi et le hors emploi, ne pose pas de limite a priori au champ du salaire.
Cette épaisseur du salaire socialisé qui, comparé aux salaires corporatif ou différé, concerne
potentiellement toute la population, pour tous ses besoins et tous ses types de travaux, en fait
l’institution centrale de l’ordre public social construit par la négociation tripartite
syndicats/patronat/administration : les pouvoirs publics sont présents puisque la socialisation du
salaire excède très largement la valorisation capitaliste du travail.
3. face à l’allocation tutélaire : fondement dans l’attribution positive d’une qualification attachée au
poste voire avec des formes d’attachement à la personne même du salarié dans le sillage de la
fonction publique, solidarité entre égaux liée à l’absence d’échange d’équivalent (et donc à
l’impossibilité d’affecter une contrepartie à chaque revenu individuel) et non pas solidarité des
riches vers les pauvres (avec la redistribution verticale de la solidarité nationale), généralité du
financement (non redistributif) et des prestations (non ciblées).
Ni différé ni tutélaire, le salaire socialisé ne fait de distinction ni entre besoins liés à l'emploi et
besoins universels ni entre besoins de base et besoins complémentaires : il est à un seul pilier. La
citoyenneté salariale ne se réduit pas, comme dans la doctrine des piliers que nous allons évoquer
dans la section suivante, à une citoyenneté étatiste vouée au minimum redistributif et qui s'arrête
aux portes de l'entreprise, là où commencerait l'apolitisme de l'échange d'équivalent.
4. face au salaire préfinancé et à l’épargne d’activité : démonstration concrète du caractère inutile et
parasitaire de l’accumulation financière et du droit de propriété lucrative. L’attribution de valeur au
travail des pensionnés ne se fait pas par une création monétaire qui alimente la croissance du
capital, que ce soit par la plus-value sur le cours des titres financiers selon le jeu de l’offre et de la
demande sur le marché des capitaux, ou par la rente affectée aux titres placés. Elle se fait par une
création monétaire qui fait reculer la part de la monnaie capitaliste dans le PIB, à savoir
l’affectation d’une cotisation sociale à chaque emploi et sa transformation immédiate en pension.
La fourniture de soins de santé, pour prendre un autre exemple, se fait par un travail des soignants
non voué au capital et auquel pourtant une valeur –qui vient grossir le PIB en marginalisant le
profit capitaliste– est attribuée par la cotisation sociale. La cotisation sociale assure des
engagements d’aussi long terme et aussi massifs que les pensions sans aucune accumulation
financière, sans faire appel au droit de propriété lucrative et son fétichisme de l’épargnecongélateur de valeur, instrument d’un fantasmatique transfert inter périodique que chacun se ferait
à lui-même. La mutualisation instantanée du salaire montre sa capacité à remplacer l’épargne de
prévoyance.
Ainsi, cette déconnexion potentiellement universelle entre travail subordonné et droit à ressource et
cette capacité à se substituer au droit de propriété lucrative font du salaire socialisé un régime de
ressource anticapitaliste, constitutif du salariat contre la bourgeoisie. Le salariat n’est pas l’addition
des salariés, il apparaît lorsque la socialisation du salaire est telle que les « salariés » remplacent les
« travailleurs », les « employés » ou les « allocataires ».
Pourquoi parler de « droit de salaire » pour désigner le fondement du salaire socialisé, alors qu’on
se contente généralement d’un lien générique entre le salaire et le droit du travail ? Précisément
parce qu’une analyse des RR nous montre qu’il y a salaire et salaire, que chacun d’eux renvoie à
- 78 -
des droits eux aussi très différents, et qu’il est important d’inventer la notion de « droit de salaire »
pour désigner le salaire constitutif du salariat. Il assure les ressources d’individus que l’on peut
désigner comme des « salariés », que ceux-ci soient occupés ou non (retraités, chômeurs, malades,
en formation, parents ou handicapés), et s'ils sont occupés qu'ils le soient dans une entreprise
capitaliste ou non. Ainsi, nombre de ces salariés n’ont aucune activité de travail subordonné. Quant
à ceux qui en ont une, la majorité sont payés selon des critères de diplôme, d’ancienneté ou
d’acquis professionnels, critères relativement éloignés de la mesure de leur travail subordonné
auquel ils sont en train d’être soumis.
Comme le « droit de citoyenneté », le « droit de salaire » est antagonique au « droit de propriété
lucrative ». De même que celui-ci garantit de manière universelle et inconditionnelle le droit aux
ressources liées à la propriété d’un patrimoine lucratif, de même le droit de salaire garantit de
manière universelle et inconditionnelle le droit aux ressources liées à l’attribution d’une
qualification. Leurs fondements sont contradictoires : le patrimoine lucratif repose sur l’affectation
par le marché des capitaux d’une partie de la valeur attribuée au travail (qu’il soit libre ou
subordonné), alors que la qualification repose sur l’inscription des individus dans le barème,
politiquement délibéré, du partage de cette valeur.
3. Une interprétation des réformes des pensions
A travers la croissance des droits à pension des femmes, à travers l’expérience du bonheur qu’il y a
à être payé pour travailler librement, d’autant plus subversive qu’elle passe dans toutes les familles
des grands-parents vers leurs petits-enfants et alimente la revendication d’une sécurité sociale
professionnelle, à travers la démonstration de l’inutilité de l’accumulation financière pour assumer
des engagements de long terme, les pensions, financées en grande majorité dans les anciens pays de
l’Union par des RR anticapitalistes, qu’il s’agisse du service public de la pension dans les pays
anglo-nordiques à tradition beveridgienne ou du salaire socialisé dans les pays continentaux à
tradition bismarckienne, représentent un défi pour la poursuite de la forme capitaliste de la
contrainte monétaire. Les réformes en cours dans l’Union, de plus en plus concertées dans le cadre
de la méthode ouverte de coordination, tentent de relancer leur financement par des RR capitalistes.
3.1. La politique communautaire
La politique communautaire en matière de pensions repose sur trois instruments essentiels, les
directives, la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) et la méthode
ouverte de coordination (MOC). J’aborde rapidement les deux premiers avant de réfléchir plus
longuement sur la MOC-pensions.
Les directives
La législation sur l’égalité homme/femme a durci la différence entre régimes légaux de sécurité
sociale (directive 79/7) et régimes professionnels (directives 86/378 et 96/97) en imposant l’égalité
stricte dans les seconds, considérés comme un élément de la rémunération, alors que les premiers,
au nom de finalité sociales, peuvent conserver par exemple la pension de réversion, des
bonifications pour enfants ou des âges de la retraite différents. Or cette distinction, aujourd’hui
pratiquement abandonnées par la jurisprudence sur l’égalité homme/femme, s’est révélée décisive
dans la constitution progressive de la thèse des deux piliers, dans la distinction entre un social
cantonné dans la solidarité redistributive de l’allocation tutélaire et un économique fait de
rémunération contributive, de salaire différé.
La directive assurance (79/277 étendue en 1994 aux institutions de prévoyance) a poussé les
institutions paritaires gestionnaires par exemple de l’AGIRC66 et l’ARRCO 67 dans le cas français à
distinguer leurs activités de pensions obligatoires, cantonnées dans le premier pilier moyennant leur
66
67
Association Générale des Institutions de Retraite des Cadres.
Association des Régimes de Retraite Complémentaire.
- 79 -
gel en tant que salaire socialisé (accords 1994, 96) et en revanche les a incitées à augmenter leur
activité en capitalisation et à se positionner sur le marché d’épargne d’activité68.
Quant à la directive sur les institutions de retraites professionnelles en capitalisation (2003 /41), qui
consacre la liberté de prestation de service dans n’importe quel Etat-membre (selon les règles
prudentielles de l’Etat du siège social et dans le respect du droit social du pays d’exercice) et la
liberté d’adhésion des entreprises au prestataire de leur choix, elle encourage la création
progressive d’un marché européen de l’épargne d’activité susceptible d’empiéter sur les pensions
publiques et menaçant les monopoles de salaire pré financé des régimes conventionnels de branche,
même si la jurisprudence de la Cour les protège jusqu’à présent au nom du principe communautaire
du dialogue social.
La jurisprudence de la CJUE69
S’agissant du salaire socialisé ou du service public, il ne faut pas sous estimer l’effet dévastateur,
sur le plan cognitif, qu’a eu la jurisprudence de la Cour, venue asseoir les distinctions opérées par
les directives.
Nous avons insisté sur le caractère général de ces deux RR : généralité du financement, généralité
de la population et du besoin couvert, garantes d’une absence de stricte contributivité entre
prestation et contribution qui libère de la forme capitaliste de la contrainte monétaire et assure une
solidarité entre égaux.
Gardienne de traités qui organisent avant tout le marché commun, la Cour pose que la règle est la
concurrence des entreprises et qu’en matière de prestations sociales ce n’est que par dérogation que
l’absence de concurrence entre libres prestataires de services financiers peut être tolérée. Prenons
l’arrêt Pavlov du 12 septembre 200070 qui prend le soin de synthétiser toute sa jurisprudence
antérieure71 en matière de régimes de retraite. Que dit-il ? Qu’il existe une ligne de partage entre :
- d’une part les régimes qui sont des entreprises, c’est-à-dire dont la nature est économique,
et qui opèrent sur le marché unique (des capitaux), terrain de compétence communautaire soumis
au droit de la concurrence,
- et d’autre part des régimes qui dérogent au droit de la concurrence pour les deux motifs
qu’ils ne sont pas des entreprises (ils n’exercent pas une activité économique) et que, poursuivant
un objectif social, ils obéissent au principe de solidarité. Le principe de solidarité se manifeste par
un certain nombre d’éléments, rappelés en particulier dans le point 109 de l’arrêt : l’apport de
ressources externes au régime au travers de mécanismes de compensation entre régimes
excédentaires et déficitaires ; le financement des pensions des travailleurs retraités par les
cotisations versées par les travailleurs en activité ; le caractère redistributif du dispositif :
cotisations proportionnelles au revenu et prestations forfaitaires, droit à pension sans contrepartie
de cotisation ou non proportionnels aux cotisations versées.
A l’inverse, et c’est le point suivant de l’arrêt (n° 110) qui en dresse la liste, les caractéristiques
d’un régime dont l’activité est de nature économique et qui relève ainsi du droit de la concurrence
sont « l’affiliation facultative, l’application du principe de capitalisation et le fait que les prestations
dépend(en)t uniquement du montant versé par les bénéficiaires ainsi que des résultats financiers des
investissements effectués ». Et la Cour ajoute : « ni la poursuite d’une finalité à caractère social, ni
l’absence de but lucratif, ni les exigences de solidarité, ni les autres règles relatives notamment aux
restrictions auxquelles l’organisme gestionnaire (est) soumis dans la réalisations de ses
68
Gaël Coron, La construction d’un référentiel européen en matière de retraite à travers le droit communautaire : l’exemple français, rapport
de recherche remis au CNRS (programme L’identité européenne en question), Nancy, GREE-CNRS, mai 2003
69
Sur ce point, je renvoie à Friot B. , La jurisprudence de la CJUE en matière de pensions de retraite et le financement de l’emploi et de la
protection sociale, in Patrick Hassenteufel et Sylvie Hennion-Moreau dir., Concurrence et protection sociale en Europe, Rennes, Presses
Universitaires de Rennes, 2003, p. 150-162.
70
CJCE Pavel Pavlov e.a. / Stichting Pensionenfonds Medische Specialisten, 12 septembre 2000, C -180/98 à C-184/98, extraits précédés
d’un commentaire de Jean-Philippe Lhernould : “ Nouvelles dérives libérales de la CJUE en matière de retraite complémentaire ”, Droit
Social, décembre 2000, p. 1114-1123. Je remercie Gaël Coron pour ses remarques sur la jurisprudence de la Cour.
71
En particulier Pistre et Poucet 17/02/93, COREVA 16/11/95, Albany 21/09/99
- 80 -
investissements n’en(lèvent) à l’activité exercée par (un tel) organisme gestionnaire sa nature
économique ».
Dans la vision des juges communautaires, le monde se partage donc entre le social et l’économique,
entre l’Etat et le marché, entre le distributif et le commutatif, entre la loi et le contrat. Sans jamais
utiliser le terme, la Cour fournit ainsi le cadre conceptuel de la distinction entre piliers de la
protection sociale qui est au fondement des réformes selon un double mouvement :
- d’élargissement de la place de l’épargne d’activité : une partie croissante des régimes
aurait vocation à relever d’un second pilier et du droit de la concurrence ;
- de centrage sur les bas salaires de ce qui relevait jusqu’ici du service public ou du salaire
socialisé dans leur généralité : la solidarité « citoyenne » ou « salariale » se rétracterait en solidarité
libérale des riches vers les pauvres, caractéristique d’un premier pilier voué à l’allocation tutélaire.
Ainsi des régimes de ressources anticapitalistes seraient remplacés par des RR capitalistes.
La Méthode Ouverte de Coordination
La Méthode Ouverte de Coordination dans le domaine des retraites est née des préconisations d’un
rapport commun du Comité de politique économique et du Comité de protection sociale 72 adressé
au Conseil européen de Laeken de décembre 2001. Mais cela faisait depuis quelques temps déjà
que le Comité de politique économique s’intéressait aux pensions, ou plus exactement, comme le
pointe le Conseil d’orientation des retraites français dans son second rapport pour contester ce
biais73, aux dépenses publiques de pension. Avec une obsession : réduire leur poids au bénéfice de
systèmes en capitalisation. Ce parti pris se comprend aisément dans le cadre interprétatif que nous
proposons ; il s’agit d’ôter leur légitimité aux régimes de ressources (service public ou salaire
socialisé) qui subvertissent la forme capitaliste de la contrainte monétaire et de réactiver cette
dernière en associant une partie des salariés à l’accumulation financière.
La création d’un Comité de protection sociale et son intervention dans la rédaction d’un rapport
commun aux deux comités marquent certes la tentative des instances sociales de l’Union (DG
emploi et affaires sociales, CES) de faire contrepoids aux instances économiques (Banque centrale,
Ecofin, DG marché) mais l’agenda que dessinent les 11 objectifs définis sur la base de ce rapport
montre combien la domination conceptuelle et institutionnelle de ces dernières est écrasante74.
Salaires et protection sociale représentent environ 70% des PIB de l’Union. La nature de la
monnaie qui les finance est un enjeu décisif, et par la Méthode Ouverte de Coordination appliquée
aux quatre champs de l’emploi, de la lutte contre l’exclusion, des pensions et de la santé, les
gouvernements s’efforcent de modifier la structure et la nature des ressources des travailleurs pour
restaurer les conditions de la subordination capitaliste. Loin d’être un contrepoids à l’économique,
le social (j’utilise ici ces hypostases courantes sans les reprendre à mon compte) en est un
instrument essentiel.
Les onze objectifs de la MOC-pensions peuvent se résumer à quatre propositions répétées à l’envi
tout au long de Pensions viables et adéquates, première évaluation de la MOC faite en 2003 par le
Conseil et la Commission sur la base des rapports nationaux :
- il faut augmenter les taux d’activité des plus de 55 ans et prolonger la vie active à mesure
qu’augmente l’espérance de vie en s’appuyant sur des dispositifs systémiques (à l’italienne ou à la
suédoise) ;
- il faut réduire le poids des pensions publiques en répartition, non viables à terme et peu
équitables pour les générations futures, et lisser leurs comptes par des fonds de réserve ;
72
Qualité et viabilité des pensions, Rapport conjoint sur les objectifs et les méthodes de travail dans le domaine des pensions.
Conseil d’Orientation des Retraites, Retraites : les réformes en France et à l’étranger, le droit à l’information, Deuxième rapport, juin
2004, pages 287 et 292. Pour une critique des projections du CPE, voir en particulier Antoine Math, Revue de l’IRES.
74
Sur ce point de la fausse symétrie de l’économique et du social dans une construction européenne qui tourne le dos aux principes
démocratiques, voir l’ensemble des travaux de Corinne Gobin, et sa communication avec Joan Miquel Verd Pericas à la présente
Conférence.
73
- 81 -
- il faut maintenir le niveau de vie des retraités en compensant le recul des pensions
publiques du premier pilier par une croissance de pensions privées en capitalisation dont il faut
améliorer le fonctionnement, qu’elles soient professionnelles (second pilier) ou individuelles
(troisième pilier) ;
- il faut davantage articuler contribution et prestation des pensions des différents piliers
(dans une optique de neutralité actuarielle et d’équité intragénérationnelle) tout en veillant à la
dimension redistributive du premier afin qu’il soit un instrument efficace de lutte contre la
pauvreté.
Nous avons là les propositions les plus répétées, auxquelles s’ajoute une cinquième moins
systématiquement présente : une constante information des salariés sur leurs futurs droits à
pension doit améliorer leur capacité de choix en matière d’épargne et de carrière tout en permettant
de construire un consensus sur les réformes.
Interprétées en termes de régimes de ressources, ces propositions visent à modifier les conditions
de valorisation de la richesse créée tant par les retraités, qui touchent les pensions, que par les actifs
qui se constituent des droits à pensions.
Si les retraités prennent tôt une pension publique (service public ou salaire socialisé), ils peuvent
certes, surtout si leur pension est faible malgré un fort taux de remplacement, alimenter l’économie
souterraine par des travaux qui loin d’être libres échappent au droit du travail. Mais s’ils ont eu une
carrière positive ils vont expérimenter un nouveau rapport au travail, libre, et de nouvelles formes
d’organisation collective du travail non subordonnées au capital, cela avec un régime de ressource
qui subvertit la forme capitaliste de la contrainte monétaire et marginalise la part de la monnaie
capitaliste dans le PIB : il y a là tout une expérience sociale porteuse d’une émancipation
généralisable à d’autres travailleurs, et d’abord aux actifs, qui conduit évidemment les dirigeants à
tenter de l’empêcher.
Il s’agit d’abord pour eux de tenter de repositionner la retraite comme un moment, certes actif, de
loisir, la « récompense d’une vie de travail » comme le dit ingénument le Rapport (p. 23). Le
travail, c’est avant la retraite, et c’est subordonné ! Le loisir actif doit intervenir après une vie bien
remplie et du coup bien récompensée. Le travail libre ne doit pas exister, il s’agit d’inciter à rester
le plus longtemps possible dans la subordination en restaurant la première condition de la contrainte
monétaire capitaliste : n’attribuer de valeur qu’au travail subordonné au capital.
Ici bien sûr convergent plusieurs des propositions de la MOC. Celle de reculer l’âge de la retraite
bien sûr. Et puis celle de la neutralité actuarielle, de l’équité intergénérationnelle, de la plus grande
contributivité des régimes de pensions : les travailleurs doivent se représenter leur pension comme
la part de leur salaire passé qu’ils n’ont pas consommée en prévision du jour où « ils ne
travailleraient plus » comme on dit. Cette thématique, qui vise en transformer le service public ou
le salaire socialisé en salaire différé, est absolument centrale.
C’est certes un déni de la réalité : la cotisation sociale ou l’impôt qui financent la pension de
service public ou de salaire socialisé sont créés à l’occasion des emplois (et augmentent donc les
prix des biens et services d’autant) mais ils ne sont pas la contrepartie de la richesse créée dans ces
emplois : ils valorisent la richesse créée par les pensionnés, ce qui augmente d’autant le PIB. De
même que ce ne sont pas les actifs qui aujourd’hui par leur travail financent leurs pensions de
demain, de même ce ne sont pas eux qui financent les pensions des retraités d’aujourd’hui. A
l’occasion des emplois (mais ça pourrait être à une autre occasion, c’est une question de
circonstances) est créée la monnaie qui va venir valoriser la richesse créée par les retraités : la
cotisation retraite (ou l’impôt retraite) n’est pas une ponction sur la richesse créée par les actifs,
cotisation ou impôt viennent s’ajouter aux salaires directs et vont attribuer une valeur à la richesse
créée par les retraités : soit autour de 10-12% du PIB dans nos pays de l’Union qui sont ainsi
exprimés dans une forme anticapitaliste de monnaie (cf. section 2).
- 82 -
Que le PIB comptabilise des formes de monnaie non capitalistes n’a rien de nouveau. La forme
capitaliste de monnaie a dû s’imposer par exemple face à l’impôt quand il était une forme ancienne
de monnaie non capitaliste au service du prince (et il l’est encore en partie), qui l’utilisait pour
payer entre autres les salaires corporatistes de ses serviteurs. Cette forme non capitaliste de
monnaie s’est largement transformée en monnaie de forme anticapitaliste pour autant que les
serviteurs du prince sont devenus des salariés partageant le statut commun du « droit de salaire » et
que ces impôts servent à fournir des « services publics ».
Sans se lancer ici dans des comptes, c’est une part importante du PIB qui est fait aujourd’hui de
régimes de ressources anticapitalistes. Pour la bourgeoisie, il y a péril en la demeure si cette réalité
aujourd’hui encore simplement empirique devient politique. Imaginez que nous fassions de ce fait
empirique un fait politique : décider d’assumer, en maîtrisant la création monétaire par une
délibération politique, l’attribution de valeur aux richesses que nous créons. Par parenthèse, cela
donnerait un tout autre rôle et une tout autre configuration à l’Etat, un tiers plus que jamais
nécessaire, tous les rêves de producteurs autogérés ayant toujours été cruellement déçus.
On comprend l’acharnement du Rapport contre les pensions publiques et pour le salaire différé, qui
a un double effet : sur les représentations (seul le travail qui met en valeur du capital mérite
monnaie, donc seules les banques qui prêtent aux entreprises peuvent créer de la monnaie sous
régulation de la Banque centrale, toute autre initiative, politique, de création monétaire est
illégitime), et sur la réalité puisqu’il cloue le salarié à son travail subordonné jusqu’à une âge
avancé. On comprend aussi pourquoi le social est devenu un enjeu économique central. Si les
salaires et la protection sociale sont susceptibles d’être alloués en RR anticapitalistes, alors il
devient urgent (même si cela a un côté désespéré), que la banque centrale européenne mène le jeu y
compris dans ce domaine. Et on s’étonne moins du côté méthode Coué du Rapport, qui foisonne
d’apories de ce genre : les retraites privées sont injustes, risquées et peu aptes à assurer la mobilité
des salariés ; or nous voulons des pensions juste, sûres et aptes à assurer des carrières mobiles ;
donc augmentons la part des pensions privées. C’est parce que si la bourgeoisie certes dirige elle
est impuissante à assumer l’émancipation du travail dans les termes où elle se pose aujourd’hui.
La bourgeoisie va chercher deux types d’alliés, des actifs et des passifs, et cela permet de
comprendre le reste des propositions de la MOC.
Les alliés actifs vont être constitués par l’épargne. Inutile d’insister longuement : si c’est le salaire
pré financé des régimes professionnels à prestations définies ou des fonds de réserve des pensions
publiques qui finance les pensions, ou si c’est l’épargne d’activité des régimes professionnels à
cotisations définies ou des régimes privés du troisième pilier, dans les deux cas le droit de propriété
lucrative est au fondement des ressources des salariés concernés. Si de la monnaie est créée au
moment où ils prendront leur retraite, ce sera au titre de ce droit constitutif de la contrainte
monétaire capitaliste, comme nous l’avons vu dans la première section, et ils en deviendront des
supporters actifs.
A côté de ces alliés actifs, calculateurs bien informés sachant poser des choix judicieux de carrière
et de prestataires financiers sur le marché (seuls ou collectivement : le rapport est élogieux pour les
régimes professionnels en capitalisation négociés par les syndicats), les réformes préconisées par la
MOC cherchent à constituer des alliés passifs de la bourgeoisie : les travailleurs disqualifiés,
titulaires d’allocations tutélaires, dans l’espoir qu’à défaut de mieux ils diront au moins « nos
maîtres ont raison ». Il faut bien comprendre ici, car c’est souvent entendu à contresens, le pourquoi
de l’emphase mise par la MOC sur « l’élimination des risques de pauvreté pesant sur les personnes
âgées » au point que, des onze objectifs, c’est celui qui est placé en première place. La réduction du
poids des pensions de service public ou de salaire socialisé et le resserrement contributif sur le
salaire différé vont transformer de très nombreux salariés, titulaires jusqu’ici de prestations au titre
de l’affirmation positive de leur qualification ou de leur citoyenneté, en titulaires de prestations au
titre de l’attribution négative d’un manque. Une violence sociale singulière consiste aujourd’hui à
victimiser des groupes selon leur âge, leur ethnie, le secteur d’activité ou la taille des entreprises où
ils travaillent, leur niveau d’éducation, afin de leur dénier leur qualification ou leur citoyenneté et
- 83 -
de les inscrire dans une logique de solidarité nationale : celle dont sont l’objet des groupes déclarés
pauvres, à l’opposé de la solidarité entre égaux fondée sur la citoyenneté ou la qualification. Ces
groupes ne sont pas marginaux, dans certains pays ils constituent la moitié de la population à
laquelle sont affectés des impôts ou des salaires qui, transformés en allocations tutélaires, ont
changé de sens : non plus les supports d’une affirmation positive, mais les instruments d’un déni de
droit dont on attendra, en vain bien sûr, qu’ils « incluent » ceux que par définition ils excluent.
3.2. Les réformes nationales
Nous nous contenterons dans ce papier d’étape d’un rapide passage en revue selon la perspective
des régimes de ressources. Une analyse plus détaillée sera proposée dans le rapport final à
l’automne prochain. Largement en phase avec la politique communautaire, y compris quand elles
prétendent y être étrangères, les réformes nationales sont menées selon les propositions centrales de
Des pensions viables et adéquates : gel du service public et du salaire socialisé, promotion du
salaire différé, de l’épargne d’activité (ou du salaire pré financé), de l’allocation tutélaire.
Le gel du service public et du salaire socialisé
Les réformes des pensions publiques prévoient un plafond des cotisations qui ne devrait pas être
dépassé : Allemagne 22% en 2030, Italie 33%, Suède 16%, NL 18,5%, France (hausse des
cotisations exclues tant dans le RG que dans l’ARRCO-AGIRC)
Du côté des prestations, on trouve une baisse programmée des taux de remplacement en Allemagne
(par réduction du salaire de référence encore réduit par imputation de la hausse du ratio de
dépendance), en France (pour une carrière complète et avec une dure de cotisation allongée, il
devrait passer de 80 à 66% d’ici 2040 du fait du changement du mode de calcul de la pension et de
l’indexation sur les prix), chez les fonctionnaires autrichiens ou au Portugal (du fait de
l’introduction d’un plafond du salaire de référence), et évidemment en Italie (de 67 à 48% d’ici
2050) et en Suède puisque dans le nouveau dispositif l’allongement de l’espérance de vie a un effet
dépressif automatique. En Belgique, les pensions sont depuis 97 calculées de telle sorte que leur
niveau moyen progresse moins vite que celui des salaires. Au Royaume Uni, le gel date du début
des années 1980 avec la réduction du SERPS75 à peine né, et ce gel ne sera plus remis en cause
ensuite.
La promotion du salaire différé
Elle passe par différents moyens, dont le plus radical est évidemment la réforme italienne ou
suédoise, qui tendent à égaliser la valeur des cotisations de toute la carrière et celle de toutes les
pensions reçues en divisant le compte notionnel des cotisations actualisées par l’espérance de vie de
la cohorte à l’âge de liquidation pour obtenir le montant de la pension annuelle. Sans être aussi
radicales, nombre de réformes reposent sur l’idée que l’augmentation de l’espérance de vie doit se
traduire par une augmentation de la durée de la vie au travail pour le maintien du niveau des
prestations et certaines introduisent un correctif automatique lié à la hausse de l’espérance de vie
(Finlande à partir de 2009), cependant que les pays dont les femmes ont un âge légal de retraite
inférieur à celui des hommes l’alignent sur ce dernier (Portugal) ou prévoient de le faire (Autriche,
Belgique).
Relèvent aussi de la logique du salaire différé :
- l’allongement de la période de gains prise en compte pour le calcul du salaire de référence,
la pension devant remplacer un salaire s’approchant du salaire moyen de carrière et non pas les
meilleurs salaires : France, Espagne, fonctionnaires autrichiens, vers une prise en compte de toute
la carrière en Finlande (où on ne comptait que les 4 dernières années avant les réformes des années
90) et au Portugal ;
75
State Earnings Pension Scheme.
- 84 -
- la distinction du contributif et du non contributif : seules doivent relever du salaire des
prestations contributives, les autres doivent être financées par l’impôt. C’est le cas de la France
(Fonds de solidarité vieillesse financé par la CSG), de l’Espagne qui avec le pacte de Tolède
distingue les pensions contributives des pensions non contributives ;
- l’indexation sur les prix et non pas sur les salaires, puisque la pension est un droit fondé
sur le travail passé de l’intéressé et non pas sur les gains de productivité actuels : Suède (de fait),
Italie, France, Espagne
La promotion du binôme épargne d’activité /allocation tutélaire
C’est plutôt l’épargne d’activité que le salaire pré financé qui progresse, et cela dans tous les pays
par l’introduction d’un second ou troisième pilier à cotisation définies là où il étaient jusqu’ici
inexistants (ou existaient sous forme de provision au bilan comme en Allemagne), mais le salaire
pré financé progresse en Finlande (suppression du plafond) et il résiste à la pression de l’épargne
d’activité là où il était bien implanté, comme dans le secteur public et la fonction publique en UK et
dans l’ensemble des régimes de branche aux Pays Bas.
Le régime public est gagé sur un Fonds de réserve en France, en Suède (par réforme du dispositif
de 1960, où il représente l’équivalent du quart du PIB), NL (1997), Espagne (1997), Finlande
(1995, plus de 50% du PIB).
En Italie, la cotisation de 7,4% aux indemnités de fin de carrière pourra être affectée à de l’épargne
d’activité. En Suède, la progression des régimes professionnels (qui passent de la prestation à la
cotisation définie) et en Allemagne l’incitation fiscale à une épargne individuelle qui par ailleurs
réduit l’assiette du régime public sont explicitement prévues pour compenser le recul des régimes
publics. En Grèce, le second étage du régime public, jusqu’ici en répartition, devient en
capitalisation. L’Irlande promeut vigoureusement ses régimes professionnels compte tenu de la
faiblesse du régime de base.
Quant à l’allocation tutélaire, à côté de la Suède qui transforme sa pension publique universelle
forfaitaire en prestation différentielle, la plupart des Etats améliorent leur dispositif de pension
minimale garantie ou de minimum vieillesse. L’évolution la plus spectaculaire est au Royaume Uni
où le relatif ciblage de la seconde pension publique (ex SERPS) sur les salaires bas et moyens
s’accompagne de la mise en place d’un crédit de pension sous conditions de ressources qui est
actuellement de 30% supérieur à la pension publique de base et qui devrait à terme concerner la
moitié des ménages de retraités.
Conclusion
Les réformes actuelles sont l’occasion d’un enjeu considérable autour de la signification du travail
salarié : il a commencé de fait à changer l’occasion de la création monétaire et le type de travail
qu’elle valorise, il a fait reculer de fait la forme capitaliste de la contrainte monétaire. Toute la
question est de savoir si cette réalité nouvelle sera assumée explicitement par les salariés pour
émanciper le travail par démocratisation de la création monétaire. Par la réforme des pensions, les
dirigeants européens ont engagé une formidable bataille politique pour tenter d’empêcher toute
évolution dans ce sens et pour restaurer en pratique, et confirmer dans les représentations, les deux
conditions de la forme capitaliste de la contrainte monétaire : l’attribution de valeur au seul travail
voué au capital et le droit de propriété lucrative.
- 85 -
DISCUTANTS DE LA SESSION 2 :
Luigina De Santis
Secrétaire générale de la FERPA, Fédération européenne des retraités et personnes âgées.
Je considère l'analyse de M.Friot vraiment très intéressante parce qu'elle met en évidence les
conventions sociales, les valeurs et les choix des sociétés qui sont à l'origine de nos systèmes de
protection sociale et de retraite. Rien d'obligatoire ni de naturel, donc, mais des choix politiques qui
peuvent être modifiés.
Je suis également d'accord sur le fait qu’aujourd’hui on assiste à une dramatisation du
vieillissement de nos sociétés et sur leurs effets sur la viabilité des systèmes de retraites.
Cette dramatisation:
1. cache la croissance énorme de la productivité réalisée dans les dernières années, y compris
par la diffusion des nouvelles technologies ;
2. justifie (ou essaye de le faire) le choix de mettre sur le même plan le 1°, le 2° et le 3° pilier
des retraites,
3. sollicite l'augmentation de l'âge légal de la retraite, sans compter qu’aujourd’hui déjà dans
plusieurs pays européens, des centaines de milliers de travailleurs et travailleuses sont trop
jeunes pour aller à la retraite et sont trop vieux pour aller travailler. Le Livre Vert sur les
changements démographiques lancé par la Commission européenne le 16 mars dernier, dans
ce sens, présente la comparaison entre l'Union européenne et les Etats-Unis pour le taux
d'activité des personnes qui ont entre 65 et 74 ans. Trop peu est dit sur l'expulsion des
travailleurs dit “vieillissants” par les entreprises.
Je partage aussi l'analyse sur la contributivité qui est devenue un faux « mythe », en présence d'une
transformation profonde et négative du marché du travail caractérisée par la diffusion des
“nouvelles formes de travail” ; je dirais, plus simplement, de la précarisation du travail. Il est
normal donc que les jeunes critiquent la contributivité.
Que faire? M. Friot propose la pension non-contributive, ce qu'il appelle “la promotion du
travailleur au citoyen”, un passage qu'il lie à la qualité de la participation et à l’action des décideurs
politiques.
Je n'ai aucune difficulté à admettre que dans le passé (à l'époque des grandes réformes dans mon
pays, l’Italie) j'étais sincèrement partisane de la contributivité étant donné qu'elle responsabilise
tous les acteurs, y compris les travailleurs, dans les économies caractérisées par une grande
importance du travail au noir (Italie mais aussi Grèce, Portugal, Belgique..).
Il faudrait mieux réfléchir sur cet aspect de la « responsabilisation » des acteurs et sur
l'individualisation des droits, y compris à la retraite, un élément qui reste à découvrir.
Sur la Méthode Ouverte de Coordination : c'est vrai que ECOFIN à pesé dans les choix de créer la
culture nécessaire à mettre sur un pied d'égalité les 3 piliers de la retraite, choix que la CES et ses
organisations ont contesté (et continuent à le faire!).
A mon avis la création d'un instrument de coordination en matière de pension au niveau européen
était utile ; n'oublions pas que certains pays avaient commencé un chemin finalisé à éliminer les
systèmes de pensions publiques et à privilégier la capitalisation “pure”. La MOC prévoyait la
participation active des partenaires sociaux et des syndicats, aussi si la réalité, dans la plus partie
des pays, a été différente.
- 86 -
La MOC a été utilisé pour justifier les tentatives de réduire les acquis parce que, selon les
gouvernements nationaux, « c'est l'EUROPE qui nous demande de le faire »!
J'ai beaucoup apprécié le fait que M. FRIOT souligne en tant qu’erreur importante le fait de
considérer le retraité comme un « inactif ». Le retraité travaille, en faisant dans certains cas des
activités qui, par convention sociale, ne sont pas reconnues importantes. Je voudrais vous rappeler,
par exemple, combien des femmes à la retraite aident leurs enfants à gérer les problèmes de la vie
quotidienne, à élever leurs enfants et en même temps, s'occupent de leurs parents, dans certains cas
dépendants (surtout dans les pays européens qui n'assurent pas les services nécessaires). Les
retraités, acteurs économiques très importants, sont demandeurs de biens et de services ; ceux qui
s'occupent de publicité l'ont très bien compris.
Je partage donc entièrement l'analyse de M. Friot mais j'ai difficile à partager les solutions
proposées, à partir du “le travail libre” des retraités qui, à travers l'attribution de valeur, pourraient
“être subversive de cette subordination éventuelle du travail à la production de capitaux”, comme le
dit M. FRIOT. Il m’est difficile aussi de comprendre comment il serait possible de réaliser le
« salaire socialisé » des salariés.
J'utiliserais par contre l'analyse de M. Friot pour remettre en cause les réformes que certains
décideurs politiques voudraient nous imposer comme s’elles étaient les seules solutions possibles et
les solutions « naturelles » à nos problèmes. Je partage la suggestion de reprendre en mains nos
systèmes de protection sociale, d’attribuer plus de valeurs aux activités qui ont pour but le bien-être
collectif, de bien réfléchir aux dégâts que la valorisation sur un même plan du 1°, du 2° ou du 3°
pilier des retraites pourrait produire sur notre système social afin d’être capables de répondre
positivement au vieillissement de nos sociétés.
- 87 -
Karl Hinrichs
Teacher at the Bremen University, researcher at the Center for Social Policy Research, Bremen;
WRAMSOC project (Welfare Reform and the Management of Societal Change)
In their paper Frericks et al. first enumerate several trends that can be observed from European
countries’ pension reforms, e.g. those legislative changes that intend to promote a longer
employment career or to attain more individual equity by modifying the respective benefit formulae
etc. Two developments are most remarkable: first, the authors find a strengthening of “automatic
government” in the sense that pension legislation (more) often contains a commitment to act if
certain pre-defined thresholds or criteria are reached or come into sight. Why do governments tie
themselves (or their successors) to pull certain triggers (resulting in lower benefit levels) or to
require a re-evaluation (possibly leading to another round of reforms including further
retrenchments) by introducing such stipulations? There is no answer to this question in the paper.
Most likely, the reason is “blame avoidance” (Kent R. Weaver). Incumbent governments may hope
to be spared from electoral retribution if the negative impact of an institutional change does not
result from their deliberate decisions, but rather, is the consequence of past decisions (possibly
brought about by a different parliamentary majority) that simply has to be executed. Moreover, it is
conceivable that governments recur to this instrument of automatic government because pension
policy requires a long time horizon (due to workers limited abilities to adjust to institutional
change, declining to zero after retirement) but a number of uncertainties make it impossible to
determine once and for all the concrete setting of levers or changes necessary for attaining certain
objectives of which financial sustainability is the most prominent one these days.
Second, the extension of private pension schemes has been a most central reform element in a
number of countries. However, in this respect Frericks et al. do not pay duty to their own
observation that ‘(V)ery different types of pension systems do exist in European countries’ (p. 1).
In my view, this holds true in twofold manner. (a) There are a number of countries that have started
from the “Beveridge approach” by focusing on poverty alleviation via basic pensions, and only
very late they have topped up their public schemes with fully funded, (almost) universal mandatory
or contractual occupational pension plans providing earnings replacement. These countries are the
Netherlands, Switzerland, Denmark, the UK (although a somewhat special case) and, outside
Europe, Australia. They are less confronted with the challenge of population aging, some of the
reform trends described simply cannot apply to them, and no fundamental change in the
institutional structure of their pension schemes has happened there. In contrast, a larger group of
countries has either focused on status maintenance right from the beginning (Germany is the prime
example of this “Bismarck approach”) or, starting from the “Beveridge approach”, have topped up
their basic pension scheme with a public earnings-related pillar (or: “tier”) already during the
1960s. Among them are Sweden, Finland, Norway and Canada. In both sub-groups, so far, public
PAYG schemes have been predominant in delivering earnings replacement. They face different
and, due to their sheer largeness, more serious challenges to which governments responded by a
number of reform elements of which the extension of privately managed fully funded pensions –
either in a mandated (Sweden and soon Norway) or a tax-subsidized voluntary variant (Germany,
Italy, Belgium, Austria) – was a most crucial one since they are meant to supplement declining
public pensions emanating from the reform trends mentioned in the Frericks et al paper. If looked
at these trends in a more systematic way the authors could have possibly detected that, within given
institutional legacies, there was only a limited menu of levers accessible for reforming public
pensions in this group of countries, that utilizing private pensions to ensure status maintenance
implies changed goals for the public scheme and that a new institutional design of pension systems
emerging leads to a different (although in comparative perspective, varying) public/private mix of
retirement income. One may leave it open whether this development amounts to a “path departure”
in some countries (which is, indeed, a most interesting question), but in any case the larger role of
private pensions means a “new politics” of pension policy with changed actor constellations (e.g.
- 88 -
the financial service industry becoming an important player), new themes (e.g. issues of regulation)
and new conflicts to be settled in new arenas (e.g. questions of tax expenditure for private
pensions). These are questions that are partly addressed in the Frericks et al. paper.
(b) In the paper questions of ‘general tendencies’ and the ‘meaning of ongoing reforms’ are raised.
Nevertheless, in my view, the reasons for the exercise, i.e. to look into the pension reform trends in
European countries, could have been spelled out more clearly and pushed forward as a question on
convergence or revised divergence. When starting from the distinction of countries outlined above
(basic pensions plus universal private occupational pensions versus public PAYG earnings-related
pensions) one line of investigation could have been to inquire whether the various reform trends
have indeed led to more similarity among countries of the established “Bismarck group” and
whether there were one (or more) major forces pushing public pension schemes in a certain
(common) direction. A second line of investigation could have been to look into growing
similarities between this group of countries and the one that stuck to basic pensions topped up with
private occupational pensions. The latter group has, by and large realized the “multi-pillar” concept
propagated by the World Bank. Since this concept has become the point of reference for pension
reforms almost everywhere it is a most interesting question to inquire in more detail than the
authors do the role of “internal” actors (e.g. interest organizations, the respective Ministers of
Finance, the media, or economic advisers) and international viz. supranational organizations (the
EU, OECD, World Bank) in changing established pension paradigms.
Two final notes: when looking into the pension reforms that have occurred in European countries
(sometimes as a series of reform steps) it is interesting to note that there was no clear “Social
Democratic” of reform pattern. The widespread reform trends (including the extension of private
pension pillars) that are recognizable in all countries hitherto pursuing the “Bismarck approach”
have been carried out by governments of all “colors” (and, very often, against the trade unions
defending the status quo, sometimes with their consent after proposals had been “softened”). Was
this (again) the result of a limited menu of reform levers so that political parties make no
difference, or was it so because the positions of Social Democrats and other political parties
converged on a “new paradigm” in pension policy? Finally, I understand that the authors, at least
implicitly, adhere to a ‘critical perspective on pensions’ and make a plea for an equitable
distribution of productivity gains. But what is “equitable”? One can assume that the corresponding
points of view held by current pensioners and workers presently below, say, 30 years of age differ
much. The definition of equity is first of all a matter of power and how it enters the political
discourse when a policy problem is constructed and solutions are presented. Those solutions are
also defended by equity arguments, even if – or exactly: because – they imply impairments for
certain occupational groups, age cohorts and the like.
As to Bernard Friot’s paper I must admit that I have not fully understood the main thrust of his
arguments. He starts with saying that ‘(P)ensioners ... work and produce wealth (useful goods and
services). ... Pensioners are not financed by active employees’ (p. 1). This statement contradicts any
macroeconomic wisdom. It is correct, however, that pensioners are sometimes gainfully employed
and add to the GDP. Pensioners also perform unpaid work in the their households (home
production) and on behalf of other households (e.g. taking care of their grandchildren or of frail
relatives). The value of this “informal work” carried out by pensioner households and those of
employable age is measured in satellite systems to national accounts, and it has been shown to be
quite substantial compared to the production in the formal sphere. Claudine Attias-Donfut, Martin
Kohli and others have done extensive research particularly on the transfers between generations
that flow “upwards” (from persons below retirement to parents or grandparents) and “downwards”
and which not only include in-kind benefits but also cash transfers where the direction is
predominantly “downwards”. These scholars argue that the surprisingly widespread informal
exchange relationships may muffle potential macrosocial conflicts between generations. However,
most important is that pensioners receive their money income either via capital markets (when
- 89 -
converting their savings or the funds that had been built up by their employers) or via the labor
market (claims derived from prior contribution payments) and guaranteed by the state’s power to
tax, i.e. to impose contributions and taxes on the economically active part of the population (also to
pay for pensions paid on the basis of citizenship). Regardless of whether the claim to an income is
based on citizenship, work merit or property rights and whether retirees engage in informal work,
pensions are paid because others, namely, those active in the formal economy who voluntarily or
compulsorily forego current consumption opportunities.
Moreover, I have not understood the aim of the exercise to distinguish three forms of pensions in
relation to their respective ‘capitalist subordination’. It makes sense, however, to look at types of
pensions with regard to ‘de-commodification’ as Gøsta Esping-Andersen has done in his seminal
book (1990) on welfare regimes. One may debate about the construction of his index that includes
five variables, but it is hardly deniable that a minimum pension regardless of previous work effort
is most “de-commodifying” if the level is high and access simply contingent upon citizenship and
not on a means test. Friot calls those means-tested pensions “tutelary allowance”, and a main
objection to Esping-Andersen’s score for Australia made by Frank Castles was exactly that the
means-tested age pension there is not for the previous working poor enjoying only ‘precarious
national solidarity’ (Friot, p. 2). The level of the age pension in Australia is quite high, and there is
a “targeting against the rich” so that about 80 per cent of the elderly population receive it without
any stigma. The standard replacement rate of the public pension and how many years of
contributions necessary to qualify for a “standard pension” are further variables to determine the
degree of de-commodification. In Bernard Friot’s language: the lower the level and the more years
required to acquire an adequate pension the more/longer the worker is exposed to capitalist
subordination. The fourth variable is the individual’s share in financing (the fifth is not of particular
relevance here). It is questionable whether this variable is very meaningful because it does not
change the work effort necessary to obtain a standard pension. Regardless how the contribution is
shared between employer and employee, that part falling upon the employer is adding to his “labor
costs” and could as well be shifted to the employee as an increased gross wage. In any case, it
constitutes a deferred wage that, combined with any mandatory employee contribution, generates
an entitlement to a public pension – or, without any principled difference, to an occupational
pension. (And again, the accruing pension is always paid out of the current year’s production.) My
difficulty with Friot’s exercise in the paper (and the classification at the end) is that it is not tied to
any relevant research in pension economics or pension policy and does not make clear what new
insights it potentially provides (apart from some normative predispositions).
However, when Bernard Friot speaks of “old-age savings” he points to an often overlooked fact:
people who expect to receive a pension from a fully funded defined-contribution plan (either
personal or occupational) have an interest in the performance of the pension fund they participate
in. The more the portfolio consists of stocks the more the profitability of firms becomes decisive
since rising stock prices increase the value of assets available at the end of working life. Pension
fund managers who are the largest institutional investors nowadays are well aware of their clients
interests and correspondingly press firms to improve profitability. Such “gray capitalism” may lead
to an interest collision of employees as pension savers with their role as workers because, very
often, productivity increases that lead to higher profitability (and higher stock prices) come about
by shedding labor or intensifying work. Their long-term interests as future pensioners is then
harming their immediate interests in stable employment at acceptable pay and work conditions.
- 90 -
SESSION 3 : DIVERSITE DES ACTEURS ET CONVERGENCE DES DISCOURS
ACTEURS, DISCOURS ET DYNAMIQUE DES REFORMES AU SEIN DE L’UNION
EUROPENNE.
Corinne Gobin & Joan Miquel Verd Pericas
Corinne Gobin, Chercheure qualifiée au FNRS, directrice du GRAID, Université libre de Bruxelles
À la recherche d’une méta-pensée européenne qui sous-tend la réforme des droits à
rémunération
Joan Miquel Verd Pericas, Membre du QUIT, maître de conférence à l’Université Autonome de
Barcelone.
Quel transfert de discours du niveau européen au national dans le cas du syndicalisme
espagnol ?
De ce vaste axe de recherche, « Acteurs, discours et dynamiques des réformes au sein de l’UE » qui
fut une des préoccupations centrales traversant l’ensemble des travaux au sein de RESORE, nous
avons choisi ici de ne retenir que deux problématiques, qui par ailleurs sont présentées sous l’angle
de leur articulation : une se situant tout à fait en amont du processus de réforme des politiques
d’emploi et de retraite ; l’autre, se situant au contraire tout à fait en aval.
La première problématique découle du travail d’étude réalisé à partir d’une part, des données
d’information collectées au sein du réseau sur les politiques de réformes menées aux échelons
nationaux et d’autre part, sur les justifications de réforme portées par les décideurs européens (à
l’échelon de l’UE : Commission et Conseil ; et par les gouvernements à l’échelon national) tels
qu’on peut les lire dans les textes officiels76. Sur cette base, l’on a pu constater que s’est formée en
Europe une conviction commune, parmi la grande majorité de la classe politique européenne : la
nécessité de transformer les politiques nationales d’emploi et de retraites, par une réforme du type
de financement à octroyer aux droits à ressource (prestations de sécurité sociale et
composition/formation du salaire)77. Ceci a conduit effectivement à des réformes au sein de l’UE,
plus ou moins profondes, plus ou moins partielles ou radicales, suivant le modèle historique de
l’Etat social et le type de relations socio-politiques nationales (rapports entre partis politiques,
gouvernement et interlocuteurs sociaux) mais réalisées autour d’un socle de pratiques communes
(ciblages de populations, activation des chômeurs, diffusion du paradigme des « piliers » dans la
façon d’appréhender le nouveau système réformé des retraites,…). Cette diffusion de pratiques
communes en matière de réforme malgré la diversité, au départ, des systèmes sociaux nationaux,
76
77
Pour ce qui est du niveau de l’UE : communications de la Commission européenne, livres verts, rapports de la
Commission et rapports conjoints avec le Conseil, conclusions de la présidence lors des sommets européens,
Grandes orientations de politique économique, revue Agenda social, lignes directrices dans le domaine de la
stratégie européenne pour l’emploi et dans le cadre de la MOC-pension ; pour le niveau national, discours politiques
et pactes nationaux, rapports gouvernementaux et exposés des motifs des projets de loi de réforme,…Rappelons que
le réseau s’est limité à l’examen de huit cadres nationaux : Allemagne, Autriche, Espagne, France, GrandeBretagne, Italie, Pays-Bas, Portugal.
Les travaux de Bernard Friot au sein de RESORE tentent d’établir une nomenclature des systèmes de ressources
actuels pour le financement de ces droits, pays par pays, après les processus de réforme, pour étudier l’impact de
celles-ci sur le contenu de ces droits. Voir notamment, B. Friot, N. Moncel, Mutation des ressources de l’emploi et
de la protection sociale en Europe, Nancy, GREE, septembre 2003, rapport remis à la MIRE (Ministère français des
Affaires sociales). Voir par ailleurs l’analyse fournie antérieurement par le réseau (Clasquin B., Bey F. dir.) et
publiée dans, Rémunération et protection sociale : qui paie?/Social protection and employees' resources : who
pays ?, Actes de la conférence du réseau européen de recherche " La construction sociale de l'emploi ", 17-18
janvier 2001, Edité par la Commission européenne, Bruxelles, 2001.
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illustre le rôle de convergence rempli par l’Union européenne78 par le biais de la fixation de
grandes orientations communes (marché du travail, fiscalité, retraite, inclusion sociale, santé,…).
L’hypothèse que nous allons développer dans la première partie de la communication repose sur
l’idée, que si cette dynamique de convergence se réalise effectivement aujourd’hui entre les Etatsmembres de l’Union européenne au sein du régime d’Union économique et monétaire, c’est qu’il
existe un imaginaire commun partagé par une grande partie de la classe politique en Europe formé
par une sorte de méta-pensée, c’est-à-dire d’une conviction commune tellement intégrée qu’elle a
tendance à en devenir implicite ou/et automatique, ressentie comme allant de soi, de l’ordre de
l’évidence et de l’ordre des choses79. Ceci a comme implication qu’elle se trouve, pour l’essentiel,
soustraite à la délibération socio-collective, au débat démocratique, (relations socioprofessionnelles, débats parlementaires,…) : sorte de norme de la pensée quasi-technique qui n’est
plus perçue par les acteurs « tant émetteurs que récepteurs » comme relevant de la sphère du choix
et de l’action politiques. Les propositions de cette méta-pensée fonctionnent comme des mythes,
c’est-à-dire qu’ils propagent des idées fausses ou des raisonnements en partie tronqués mais avec
une telle conviction que c’est de la réalité que l’on en vient à douter. Ils s’expriment sous la forme
d’assertions dépolitisées, techniques, qui relèveraient de la simple rationalité et du bon sens, faisant
oublier qu’ils sont des éléments de programme politique. Cette méta-pensée tend à fonctionner sous
la dynamique d’une sorte de « nœud discursif », c’est-à-dire en produisant des énoncés, qui de par
leur énonciation et leur diffusion, entraînent un blocage du débat démocratique et un rétrécissement
des possibles de l’action politique. La première partie du travail tente dès lors de formuler « les
nœuds discursifs » qui nous semblent être les plus «bloquants » afin qu’ils puissent réapparaître
comme objets de débats tant sur le plan scientifique que politique. Formulés explicitement et remis
en débat, ils redeviennent alors des éléments centraux pour une analyse compréhensive des
objectifs politiques et du sens général des réformes en cours : les réformes peuvent être analysées à
nouveau, non plus comme des nécessités et des réactions « adaptatives » mais comme des éléments
de programme politique (voir l’intervention de Bernard Friot pour cette même conférence).
L’Union européenne est une des institutions-source de ces « nœuds discursifs ».
La deuxième partie du travail teste le degré d’intégration de cette « méta-pensée» dans le discours
syndical en Espagne. Ce test repose sur l’examen de deux longs entretiens réalisés auprès de
responsables syndicaux concernés par la question des retraites au sein des deux grands syndicats
espagnols (l’Union générale des Travailleurs et les Commissions ouvrières) 80. Il s’agit de percevoir
ce qui relève déjà du consensus et ce qui reste encore de l’ordre du conflit. Notre réseau se focalise,
en tant que choix des acteurs à étudier, sur l’acteur syndical en particulier, étant donné que le
mouvement syndical fut en Europe un des grands vecteurs de la démocratisation des sociétés par le
biais des revendications pour la naissance, l’approfondissement et l’extension des droits sociaux en
général et des droits salariaux en particulier. Dans chaque contexte social-historique national,
l’intervention du mouvement syndical fut déterminante dans la façon dont les droits sociaux à
rémunération furent établis suivant les quatre modalités qui nous intéressent dans la structuration
des régimes de ressources (origine du financement, nature du droit et statut de l’ayant droit,
78
Il est évident que d’autres centres politiques, situés dans la sphère internationale, servent de think tanks et de
diffuseurs d’orientations de réforme pour le financement des droits à rémunérations, telles que l’OCDE mais ce
propos se limite au cadre politique de l’Union européenne.
79
P. Bourdieu avait bien relevé le cadre auto-réalisant de l’idéologie néo-libérale (une idéologie qui a le pouvoir de
s’imposer comme réalité, cf. P. Bourdieu, Contre-feux, Ed. Raisons d’agir, Paris, 1998 ; tandis que Keith Dixon a
montré comment la nouvelle doxa économique s’était progressivement diffusée au sein des élites à partir de la 2ème
guerre mondiale, in K. Dixon, Les évangélistes du marché, Ed. Raisons d’agir, Paris, 1998 . Je pense que ces
processus sont aujourd’hui tellement accomplis que la méta-pensée qui sous-tend les politiques publiques au sein de
l’UE n’est plus perçue par les élites comme de nature idéologique.
80
Ce test est petit et léger sur le plan de ces résultats réels, et donc quasi-anecdotique, mais il s’agissait de mobiliser une
partie des résultats d’entretiens réalisés au sein de RESORE ; des entretiens se sont déroulés de façon identique
auprès de responsables syndicaux (emploi/retraite) dans les huit pays du réseau. Nous espérons la poursuite de ce
« test » sur la base des entretiens syndicaux des autres pays dans la suite des travaux du réseau. Il faut voir cette
partie comme un premier ballon d’essai d’un travail à venir.
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conditions d’accès et gestion du système de droits). La réforme profonde entreprise en Europe sur
l’ensemble des droits à rémunération se fait dès lors en fonction du degré d’acceptation de ces
réformes par le mouvement syndical.
Cette partie découle aussi d’une réflexion plus générale, menée au sein du RESORE, qui cherche à
comprendre comment se fait la diffusion d’une culture politique guidée par la recherche du
consensus au sein d’un système politique unique, résultat de la mise en place de l’UEM. Ainsi, une
homogénéisation de la pensée politique, à l’intérieur du cadre particulier de l’UE, face au récepteur
d’idées que peut être le mouvement syndical espagnol par exemple, se fait à la fois par la diffusion
de cette culture commune via la classe politique et administrative au pouvoir et en contact
permanent avec des organes politiques européens81 et d’autre part, via le mouvement syndical
unifié au sein de la Confédération européenne des syndicats82.
Union européenne et « méta-pensée » de la réforme des droits à rémunération.
Préliminaires
En préalable, il faut rappeler que ce que j’entends par Union européenne dans mes divers travaux
est la formation d’un système politique unique composée à la fois des institutions européennes et
des institutions des États membres. A travers la dynamique de l’UEM et l’aboutissement à une
monnaie commune, les systèmes nationaux, avec les institutions européennes, se sont à ce point
imbriqués qu’ils doivent être vus comme éléments, inséparables, d’un même système ; la tentative
actuelle de faire chapeauter ce dispositif unique par une Constitution correspond au vécu
institutionnel, pour la grande majorité de la classe politique européenne, d’un système unique,
aujourd’hui stabilisé, achevé après 20 ans de réformes.
Les particularités de ce système sont de dissoudre les anciennes frontières entre niveau européen et
niveau national tant sur le plan institutionnel que de la culture politique, de définir néanmoins des
rapports politiques hiérarchisés entre « le centre européen » et les « périphéries nationales » au
profit du premier tout en laissant un certain degré de liberté aux périphéries du moment que cette
liberté n’aboutisse pas à des mesures contradictoires ou problématiques par rapport aux objectifs
prioritaires de l’Union83.
81
. Avec le développement de l’UEM et sous l’impulsion de la généralisation des méthodes ouvertures de coordination
(MOC) dans le domaine social, des comités d’experts administratifs nationaux se sont mis en place à l’échelon
européen pour servir de lieu d’articulation entre niveau national et niveau de l’UE (comité de politique économique,
comité de protection sociale,…) ; de plus en plus de fonctionnaires nationaux travaillent à insérer dans leur ordre
interne des mécanismes politico-admnistratifs liés à l’UE,…Dans le cadre de RESORE, nous avons dénommés ces
fonctionnaires des « passeurs » dans le sens où ils sont des éléments-clés pour faire circuler le vocabulaire et les
représentations politiques issues de la dynamique de l’UE.
82
. Mes divers travaux sur l’euro-syndicalisme ont montré la mise en place d’une culture syndicale européenne
commune par le travail de la CES mais aussi une perte d’autonomie de cette culture par rapport aux thèmes portés
par le pouvoir de l’UE. Dans ce cas, ce fut la dynamique de dialogue social mise en place dès 1985 qui eut un rôle
de passeur et de diffuseur du pouvoir européen vers le monde syndical. Cf. C. Gobin, "La Confédération
européenne des syndicats : un vocabulaire syndical européen?", in MOTS/ Les langages du politique, Paris, Presses
de la Fondation nationale des Sciences politiques, n°36, 1993 et C. Gobin, « La démocratie, le syndicalisme et la
gouvernance de l’Union européenne : la mémoire du conflit démocratique en péril ? », in L’Europe et la mémoire.
Une liaison dangereuse ? , M. Aligisakis (ed), Ed. Institut européen de l'Université de Genève, collection Euryopa,
2005.
83
W. Wessel fut un des premiers à souligner ce mouvement de fusion entre les institutions nationales et celle de
l’Union, in « An Ever Closer Fusion ? A Dynamic Macropolitical View on Integration Processes », W. Wessels in
Journal of Common Market Studies, vol 35, n°2, june 1997. Pour un développement de ces thèses résumées dans
ces préliminaires, cf. la première partie de « Chapter 6. The European Union. Reorganising Resources :
Employment, Pensions and the Wage », C. Gobin, G. Coron, A. Dufresne in Wage and Welfare, B. Clasquin et al.
(eds), Ed. Pie-Peter Lang, Bruxelles, 2004.
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Ainsi l’UEM existe bel et bien, avec son pôle prédominant qui est monétariste (inflation très basse,
modération des salaires, austérité des politiques budgétaires). Cette nouvelle réalité politique a
modifié en profondeur la capacité d’intervention de chaque Etat sur son économie nationale et, par
répercussion, a modifié aussi la façon dont se pensent et peuvent dès lors intervenir les anciens
acteurs du tripartisme à l’échelon national, telles les organisations syndicales. Initiée avec le projet
de marché intérieur de 1985, détaillée avec le Traité de Maastricht de 1991, consolidée avec le
Pacte de stabilité de 1997, cette Union se nourrit de 20 ans de réformes profondes aussi bien sur la
façon de penser le fonctionnement de l’économie en Europe que d’organiser les rapports politiques
entre les lieux de décision et les acteurs socio-politiques et économiques, suscitant l’émergence de
nouveaux acteurs organisés de façon supranationale ou transnationale.
Dès lors, le travail de prise de la mesure des dynamiques de réformes dans le domaine de l’emploi
et de la retraite s’inscrit nécessairement dans l’étude des modifications plus générales provoquées
par ces 20 ans de réformes de l’économie et de la politique en Europe organisées à un échelon
européen84. En bref, la mise en place du marché intérieur de 1985 suivie de l’établissement de
l’UEM ont représenté un changement de régime qui modifie en profondeur le contenu de ce qu’est
l’État national et de ce qu’est le pouvoir politique.
Discussion des principaux « nœuds discursifs » qui sont au cœur de la dynamique européenne
de réforme des droits à rémunérations
•Mythe n°1 : Les États restent souverains dans la maîtrise de leur système de Sécurité sociale
Cette assertion est construite sur le fait qu’une partie de la matière « Sécurité sociale » est soumise
à un vote à l’unanimité au sein du Conseil ; ce qui garantirait à chaque État sa pleine souveraineté
dans ce domaine 85.
Discussion :
La thèse présentée dans les préliminaires rejette la lecture d’une Union européenne « du sommet »,
institutionnellement et politiquement, séparée des États et qui leur imposerait des orientations
contre leur gré : les décisions et les orientations européennes sont bien élaborées conjointement au
sein du Conseil des ministres et du Conseil européen. Le principe de subsidiarité et la philosophie
de la convergence progressive (non plus de l’harmonisation des années soixante/septante)
permettent des marges de manœuvre appréciable pour les États (d’autant plus grandes que les États
sont puissants) mais si et seulement si le noyau dur commun d’orientations et de décisions
politiques est intégré dans les politiques nationales86. Ce « noyau dur » fonctionne dès lors comme
un cadre européen de contraintes, élaborées collégialement, que les États membres doivent
intégrer dans toutes leurs politiques nationales.
Ces contraintes modifient directement et radicalement les deux dynamiques sur lesquelles ont
reposé la redistribution des richesses au niveau national dans l’ancien cadre de référence
84
C’est-à-dire que la Stratégie européenne pour l’emploi tout comme les réformes entreprises dans le domaine des
retraites ne démarrent pas pour l’une en 1997 (Traité d’Amsterdam) et pour l’autre en 2001 (lancement de la MOC
au Conseil européen de Göteborg) ; l’ensemble des transformations opérées depuis 1985 a une incidence profonde
sur la façon de définir ces nouvelles politiques européennes.
85
Cf. le Traité de Nice, article 137. Remarquons d’emblée l’ambiguïté de la décision dans le domaine de la Sécurité
sociale : la modernisation de la protection sociale fait partie des procédures de « MOC » et par ce biais des réformes
profondes sont impulsées par l’UE mais la sécurité/protection sociales des travailleurs est comptabilisée dans les
matières légiférables, et de plus, soumise au vote à l’unanimité au sein du Conseil.
86
Notons que le projet de traité constitutionnel actuel réduit le principe de subsidiarité en imposant dans le cadre des
compétences partagées la prééminence de l’Union dans le choix de ce qui se fera ou non à l’échelon de l’UE (art. I12). Par ailleurs, il introduit une sorte de devoir de loyauté qui accentue l’obligation pour les Etats-membres de faire
ou de ne pas faire suivant ce qui a été décidé collégialement (art. I-6).
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keynésien : l’usage re-distributif « égalitariste » du budget de l’État à travers le financement des
services publics et des droits à rémunération des systèmes de sécurité et de protection sociales ; la
mise en place d’une négociation salariale libre interprofessionnelle et sectorielle où le lien entre
évolution du salaire et évolution des gains de productivité était fort ainsi que l’idée du salaire
comme un attribut universalisant à négocier collectivement et non lié aux situations individuelles
particulières (échelon de l’individu, de l’entreprise, du bassin d’emploi). Ces contraintes ont dès
lors comme objectif politique de changer de paradigme philosophique dans la façon de concevoir
d’une part les droits à rémunération liés au salaire, d’autre part le rôle des anciens acteurs-clés dans
le fonctionnement de la redistribution des richesses (État et organisations socio-professionnelles :
patronat/syndicats).
Le changement institutionnel du système politique européen (transformation de la notion de
« pouvoir exécutif national » et de souveraineté nationale par la « fusion » entre pouvoir national et
pouvoir européen) représente donc plus globalement un changement de régime sur la façon de
penser et organiser une « démocratie » : on s’éloigne des outils et des conceptions politiques
antérieurs qui permettaient de se rapprocher de l’idéal d’une société d’égaux, c’est-à-dire que par
rapport à cet idéal démocratique, nous sommes dans une situation de contre-réformes87.Ce système
de contraintes de contre-réformes repose sur un contrôle mutuel important :
— de la dynamique budgétaire de chaque État membre avec la consigne de l’équilibre, voire si
possible de l’excédent budgétaire, tout en optant pour une diminution générale de l’impôt direct
re-distributif88 ; ce qui entraîne une situation d’austérité budgétaire permanente;
— de la monnaie par l’impossibilité de la dévaluation, l’imposition d’une inflation basse comme un
des outils de l’austérité salariale permanente ;— de l’intervention de l’État dans l’économie si cette
intervention développe la soustraction d’une part importante de la richesse nationale du contrôle
direct de la propriété lucrative (circuits financiers) ou favorise une politique économique non
« conforme aux règles du marché » (privatisation des services publics et des instruments publics de
crédits, restriction voire suppression des aides publiques directes aux entreprises,…) ;
— sur la nécessité pour les économies nationales d’intégrer les directives de libéralisation du
commerce des produits et des services, notamment dans le cadre de la construction d’un marché
unique de capitaux ;
— de la façon de financer les systèmes de sécurité sociale avec la consigne générale de baisse
globale des « prélèvements sociaux » sur le travail au nom des mesures en faveur de la création
d’emplois.
L’ensemble de ces contraintes pousse presque « naturellement » les États vers un schéma qui
favorise l’extension des assurances privées de couverture des « risques sociaux » sur une base
professionnelle (couverture prise par/dans l’entreprise ; ce qui est défini par l’UE comme du « 2e
pilier ») pour les salariés non précarisés et qui réduit l’État à ne plus garantir un financement public
des risques sociaux que pour les « victimes » (les précarisés, les exclus,…), « aides » par ailleurs
qui ont tendance à s’identifier de moins en moins à une rémunération permettant une vie autonome
et digne et qui, en outre, mélangent des ressources diverses (le cas des emplois aidés : allocations
de chômage, aide fiscale, partie réduite du salaire distribué par l’employeur)89.
87
Cf. C. Gobin, "Mondialisation et État : de nouvelles formes d'Etat contre l'Etat démocratique?", in L'Etat-Nation à
l'ère de la mondialisation, sous la coordination de M. Van Cromphaut, Ed. L'Harmattan, Paris, 2003.
88
Cf. le Pacte de stabilité adopté lors du Conseil européen d’Amsterdam en juin 1997.
89
Cf. le travail sur l’emploi subsidié au sein du RESORE coordonné par Luca QUEIROLO PALMAS ; première partie
de la conférence de RESORE du 11 mai 2005.
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En bref, la proclamation d’une dite souveraineté nationale dans ce domaine fait fi de ce large
système de contraintes fixées de façon collégiale qui restreint les marges de manoeuvre de chaque
État et les pousse à s’orienter vers des choix de financement semblables au moment des réformes :
extension du poids des systèmes par capitalisation liées à l’extension, par rapport au nombre de
salariés concernés, du recours aux systèmes de retraite professionnels.
Mythe n°2 : Le monde industriel et les États européens se trouvent dans une situation de
pénurie de ressources
Discussion
En même temps que la mise en place de ce système de contraintes s’est développé en Europe un
discours général de justification de ces contraintes, qui est aujourd’hui partagé par la quasi totalité
de la classe politique européenne, et qui bloque le débat démocratique et donc la possibilité d’une
large offensive syndicale pour le renforcement des droits à rémunération.
Le point de départ de ce nouvel imaginaire de gestion des sociétés européennes est de présenter nos
sociétés comme étant en situation grave de pénurie de ressources collectives : la croissance
économique serait insuffisante pour garantir l’ancien modèle des droits sociaux collectifs à
rémunération financés par la cotisation ou une fiscalité directe re-distributive. Cette pénurie de
croissance que l’on traînerait depuis 1975 aurait abouti à une grave pénurie des ressources (l’image
d’un gâteau devenu beaucoup plus petit que durant les trente glorieuses à cause des effets de la dite
« crise économique »), ce qui a entraîné la mise en place des politiques d’austérité salariale et
budgétaire, renforcées à l’échelon européen depuis les critères de convergence de 1991 et
transformées en politique d’austérité permanente avec le Pacte de stabilité de 1997. Pourquoi cette
double austérité ? Parce qu’il faut réorienter les ressources rares pour les mettre autant que faire se
peut au service de la croissance économique qui ne « s’envolerait à nouveau » que si un ensemble
de conditions sont requises pour améliorer la compétitivité des entreprises : la réorientation des
ressources doit aussi permettre une diminution sévère des dépenses de la fonction publique, une
diminution de la charge fiscale et des prélèvements de cotisation sociale dans les entreprises, une
diminution des dépenses publiques pour les services publics sociaux et culturels,…Or la situation
de pénuries s’aggraverait encore à cause du vieillissement de la population en entraînant une
diminution du nombre des actifs, ce qui mettrait en péril directement l’avenir des systèmes publics
de Sécurité sociale. Il faut donc compléter la réorganisation des ressources qui s’opère à travers la
transformation de la dynamique budgétaire (diminution de l’imposition directe sur les revenus
surtout supérieurs (plafonnement rapide de la progressivité redistributive), dont la fiscalité sur les
revenus des entreprises, diminution des dépenses de la fonction publique, des dépenses sociales et
culturelles, formation de boni budgétaires) par d’autres « stratégies ».
Principalement :
— le développement de financements dits alternatif ou complémentaire pour alimenter les droits de
la sécurité sociale (fiscalité directe ou indirecte à la place des cotisations sociales perçues comme
pénalisant l’emploi, développement des 2ème et 3 ème piliers de pension). La garantie de préserver un
socle public solide de droits de Sécurité sociale proviendrait principalement de l’extension de la
population au travail, de la diminution de la dette publique pour les pays fortement endettés, de la
création de fonds de réserve alimentés par les boni budgétaires ou la vente de biens et entreprises
publics ;
— l’augmentation du taux d’emploi global et celui des femmes et des travailleurs de 55-65 ans en
particulier ;
— par ailleurs, la philosophie de la « liberté de travailler » inscrite dans la Charte européenne des
droits fondamentaux s’inscrit dans les tendances de réformes discutées au sein des MOC
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« Enseignement » et « Retraite » et débouche sur un travail d’affaiblissement des frontières
antérieures entre travail et non-travail en aval et en amont de l’emploi : « vieillissement actif »,
jeunes en situation de « formation » professionnalisante de plus en plus tôt90. En outre, cette
surmobilisation du « facteur travail » s’accompagne d’une intensification du travail des salariés en
poste (allongement de la durée hebdomadaire et des heures supplémentaires, cf. proposition
actuelle de la Commission européenne pour modifier les normes de durée de la directive de 1993).
La pénurie des ressources correspond bien à un mythe dans le sens où le PIB européen est en
augmentation constante depuis 1945, doublant, en francs constants, tous les 30/40 ans suivant le
cadre national. Les sociétés européennes n’arrêtent pas de produire de plus en plus de richesse (et
celle-ci est de mieux en mieux prise en compte dans le calcul du PIB). De plus, la croissance est
présentée comme un phénomène linéaire –chaque année on attend la formation d’un chiffre d’au
moins 3%, alors qu’il est cumulatif (il s’agit de pourcents d’une masse de plus en plus grosse !).
Mythe n°3 : Il faut rétablir un équilibre dans la redistribution des richesses entre capital et
travail.
Sous-proposition : Il faut trouver un équilibre entre la politique sociale et la politique
économique à l’échelon de l’UE (« l’esprit de Lisbonne »).
Cette méta-pensée découle « automatiquement » de la précédente. Si pénurie il y a, il faut mobiliser
toutes les ressources possibles pour favoriser les entreprises qui pourront, dans une meilleure
conjoncture c’est-à-dire avec des bénéfices accrus, œuvrer à l’augmentation de la production et
donc de la croissance. Les politiques d’austérité (budgétaires et salariales) sont les instruments au
service d’une amélioration de la compétitivité des entreprises.
Discussion
Les mythes numéros deux et trois, ensemble, empêchent que soit publiquement débattue la
croissante « redistribution à l’envers », du travail vers le capital, qui est à l’œuvre depuis deux
décennies (dégradation de la part du salaire dans le PIB européen depuis le début des années
quatre-vingt au profit des revenus de la propriété lucrative). La fable de la soi-disant paupérisation
des sociétés occidentales européennes a permis d’organiser ce transfert collectif massif vers le
secteur privé par la rémunération accrue du capital avec l’idée qu’il fallait restaurer un point
d’équilibre qui aurait été rompu. Or la relation capital/travail fait que la recherche « d’un tel point
d’équilibre» est une impossibilité intrinsèque, à cause de l’essence même du conflit social, mais le
fait d’avoir persuadé les forces politiques et en partie syndicales qu’il fallait en restaurer un
(lequel ?) en faveur du capital (pour améliorer dans un futur proche la croissance et l’embauche),
tout en bloquant les possibilités de débat par le mythe de la pénurie, aboutit à une pression
importante et continue pour diminuer la part de richesse récupérée par les travailleurs. Il n’existe
aucun équilibre naturel qui découlerait d’un fonctionnement adéquat du marché : le partage des
richesses sur une base démocratique relève du débat politique et il nécessite un contrôle et une
intervention du pouvoir public sur le fonctionnement de l’économie.
Ce fantasme d’un équilibre à restaurer va être également transposé dans le débat sur la place à
accorder à une Europe sociale à côté de l’Europe économique et monétaire. À première vue, il
paraît être l’expression d’une sorte de contre-proposition. On aurait octroyé trop d’avantages au
monde patronal par les politiques de Marché intérieur, maintenant, il s’agirait de compenser le
déséquilibre découlant de la recherche de l’équilibre. Ainsi, le fait que depuis 1997 l’UE se soit
lancée dans une Stratégie européenne pour l’emploi et ensuite dès 2000 ait annoncé une extension
90
C’est au nom du droit à la liberté de travailler pour les personnes âgées que l’ancien président des USA, B.Clinton, a
favorisé le travail jusqu’à 70 ans par une loi en 2000 qui défiscalise partiellement le salaire des travailleurs âgés.
- 97 -
des MOC à davantage d’éléments de politiques sociales est présenté comme la preuve d’un
rééquilibrage entre les intérêts économiques des employeurs et les intérêts sociaux des travailleurs
opérés par l’UE.
Cependant, comme il est impossible de mettre en harmonie (en équilibre) deux logiques
antagonistes, le libéralisme économique porté par l’UEM se nourrissant de la mise en concurrence
des salaires (suppression des autres variables « d’ajustement » comme la monnaie), la notion de
social a dû subir, dans cet espace européen centré sur la « restauration » de la compétitivité des
entreprises, une profonde transformation car pour devenir « complémentaire » des politiques
économiques elle a dû s’assimiler à un facteur de production au service de l’économie91. Ce qui est
présenté dès lors comme « équilibre » (esprit de Lisbonne) entérine en fait une hiérarchie des
valeurs sociétales, le dit « principe du libre marché et de la concurrence » prévalant sur toute autre
valeur, ce qui permet d’instrumenter la politique sociale qui devient paradoxalement un instrument
de déstabilisation des droits à rémunération.
Le droit social, tel qu’il s’est formé historiquement depuis le 19 e siècle en Europe repose sur une
logique antagoniste à celle du droit civil et commercial. La démocratie, à l’échelon national avait
pu se construire, sur la base de la reconnaissance de deux ordres distincts en confrontation.92
Mythe n°4 : Le vieillissement de la population, s’ajoutant à une croissance trop faible,
accentue l’état de pénurie de ressources et donc renforce la nécessité de l’austérité salariale et
budgétaire permanente
Le thème du « vieillissement démographique » est présenté dans le discours européen comme un
défi qui s’impose de façon incontournable et qui va organiser nécessairement une pression
profonde et à long terme sur le financement public de la Sécurité sociale. Ce qui nécessiterait des
réformes structurelles de la sécurité sociale.
Discussion
La façon dont ce thème est mobilisé sur le plan discursif renforce l’idée du mythe n°2 : l’existence
de ressources publiques insuffisantes, il renforce ainsi l’attrait des dits « 2e et 3 e piliers » pour les
salariés du haut de l’échelle salariale. Il transforme en catastrophe ce qui est une des victoires les
plus éclatantes de la redistribution salariale des années 60/70 : l’allongement de l’espérance de vie
et la possibilité de vivre longtemps pour faire du « travail libre » rémunéré via les droits publics de
pension et d’accès à la santé publique (donc via la solidarité salariale). Cette liberté du travail —
libéré de sa subordination à la mise en valeur du capital — semble effrayer les classes dirigeantes et
possédantes à cause du nombre de personnes en bonne santé qui se retrouveraient dans une
situation d’autonomie sociale, après le temps du travail subordonné.
Le raisonnement déployé autour du vieillissement fait l’impasse sur l’augmentation constante des
gains de productivité et de la richesse globale (qui rend complètement inopérante une telle crainte),
étant donné le verrouillage du débat démocratique obtenu par le mythe de la pénurie de ressources :
il nous entraîne ainsi vers un comptage simpliste (le nombre d’actifs diminue, le nombre d’inactifs
monte) qui débouche sur une tension intergénérationnelle au sein du salariat ; ce qui empêche de
percevoir le retraité comme un actif libre dont le statut politique renforce celui du salarié et
inversement. Ainsi dans la configuration du système de la solidarité salariale (financement des
91
92
Cf. Chapter Six, in Wage and Welfare, op.cit.
Cf. F. Ewald, « Le droit social, son nom l’indique, a de tout autres prétentions que de n’être qu’un droit spécialisé,
comme le droit des transports, des assurances ou le droit de l’information. En tout cas ses pères fondateurs –
Saleilles, Duguit, Hauriou– il y a un siècle, l’avaient programmé avec de toutes autres prétentions : être une
alternative générale au droit civil dans ses sources, dans ses techniques, dans sa philosophie, comme dans son mode
d’expression », pp.435-436, L’Etat providence, Ed. Grasset, Paris, 1986.
- 98 -
droits de sécurité sociale par le salaire socialisé)93, le travailleur en activité a autant besoin du
travailleur retraité que l’autre de l’un : l’actif finance par son salaire le temps libéré, notamment
celui du retraité, celui-ci montre la voie de l’expérience d’un temps social émancipé où il continue
à produire, autrement et de façon libre, du sens social.
Par ailleurs, le mythe présente le vieillissement comme un phénomène définitif qui oblige à des
réformes structurelles de la Sécurité sociale alors que le « papy-boum » provoqué par le surcroît des
naissances de l’après–guerre relève d’un événement conjoncturel. Si la population européenne
continue à pouvoir bénéficier (quelle chance) d’une longue vie et que le taux de natalité reste
autour du taux de renouvellement des populations, nous devrions avoir une transformation des
pyramides d’âge autour d’une forme proche de la colonne, avec une relative égalité numérique
entre classes d’âge, les personnes âgées n’étant jamais que les bébés d’avant-hier. Il n’y aura pas de
« débordement » continuel de « vieillards ».
Mythe n°5 : Le système des trois piliers représente l’avenir d’une Sécurité sociale réformée
car il introduit une dynamique de complémentarité entre les trois éléments
Cette complémentarité serait double : entre les États membres et l’UE d’une part (les États
membres restant maîtres (voir mythe n°1) de la maîtrise du système public tandis que l’Europe via
la mise en place d’un marché unique de capitaux se chargerait de l’encadrement juridique à fournir
pour le développement des deuxième et troisième piliers) ; entre le socle public constitué par le dit
« premier pilier » et les socles privés des deuxième et troisième piliers.
Discussion
Pour ce qui concerne la première complémentarité, voir discussion du mythe n°1.
Concernant la deuxième, nous pensons au contraire que la mise en place du dispositif de contraintes
limitant l’accès et le pouvoir des autorités publiques nationales sur leur capacité fiscale, leur
fonctionnement budgétaire et privilégiant une baisse continuelle des recettes de cotisations sociales,
crée un déséquilibre, une hémorragie dans le système du financement public de la Sécurité sociale
qui concourt à réduire le système de prestations sociales d’une part et d’autre part, à rendre
indispensable une « garantie » autre pour les salariés qui peuvent se le permettre (que deviennent
les autres ?).
Cependant, l’actuelle politique d’austérité budgétaire (via notamment l’idée d’excédents du solde
annuel et la restriction de la fiscalité directe) et celle d’augmentation du taux d’emploi se présentent
aussi comme des démarches préventives afin d’assurer des marges de financement de manœuvre
futurs pour préserver un solide socle public de Sécurité sociale. Un quiproquo s’installe : certains
pensent dès lors que les droits de Sécurité sociale continueront d’être des droits réels à
rémunération (qui permettent l’existence d’une vie digne et autonome) ; or la philosophie des
« piliers »94 et le discours européen sur la préservation d’un « niveau de pension adéquate »
comme objectif général renvoient plutôt à l’idée que le « pouvoir d’achat » ne pourra être maintenu
que par une combinaison de rémunération provenant des différents piliers ; ce qui laisse supposer
93
Un des concepts-clés utilisés par B. Friot, le salaire socialisé couvre à la fois le « salaire direct » et les droits à
rémunération issus de la Sécurité sociale financés par les cotisations sociales issues du salaire; son utilité théorique
est d’insister sur la nature du financement de ces droits (solidarité salariale), il est proposé comme un des régimes
de ressource qui permet l’avancée vers une société d’égaux où l’ensemble des travailleurs salariés dispose d’un
statut socio-politique élevé. Cf. notamment, B. Friot, “Resource Regime Reforms and Worker Status”, in Wage and
Welfare, B. Clasquin et al. (eds), Ed. Pie-Peter Lang, Bruxelles, 2004.
94
Il est intéressant de voir que la philosophie des piliers utilisée par l’UE, dans un premier temps comme modèle de la
réforme des pensions, (cf. G. Coron et al., Chapter Six, in Wage and Welfare, op.cit) s’étend maintenant à d’autres
domaines du social en voie de réforme : santé publique, enseignement,…Elle promeut ainsi un axe public réduit au
minimum, un axe professionnel ancré à l’entreprise qui deviendrait le système de base de couverture des droits de
ce nouvel ordre politique et un axe d’initiative individuel.
- 99 -
un niveau de pension publique beaucoup plus bas. Le discours sur la complémentarité des piliers
rassure les travailleurs et le monde syndical et désamorce les conflits95 mais dans un schéma global
de réorganisation des ressources collectives vers son contrôle par la propriété lucrative, le deuxième
pilier devient la référence de base pour financer les droits de sécurité sociale tandis que la Sécurité
sociale publique devrait se réduire au financement d’un minimum (de pension, de paniers de soins,
d’enseignements publics,…) qui ne couvre plus les besoins réels de rémunération (accroissement
de la paupérisation de la partie la plus fragile du salariat). Ce développement induirait une
paupérisation croissante de la part publique de la Sécurité sociale et donc une modification
profonde de sa nature (d’un système universel de garantie de droits de rémunération à un filet
d’assistance pour les salariés les plus pauvres, voire sa disparition (comment maintenir le principe
de prélèvements obligatoires si le niveau de redistribution globale via cette institution devient très
bas?).
Mythe n°6 : La Sécurité sociale sera sauvée aussi grâce à l’augmentation du taux d’emploi
général, celui des femmes et celui des 55-65 ans en particulier
Dans le contexte particulier, tel qu’il est décrit par les pouvoirs publics au sein de l’UE, à la fois du
vieillissement démographique et d’une faible progression de la croissance économique,
l’augmentation du taux d’emploi est présentée comme une solution-clé, qui doit s’articuler avec les
réformes vues précédemment, pour assurer la poursuite du financement public de la sécurité
sociale, grâce au surcroît d’actifs qui vont cotiser.
Discussion
Cependant, la politique du taux d’emploi, sans politiques publiques massives de développement
sociétal et donc de création d’emploi lié à l’initiative publique (réinvestissements publics dans la
santé, l’enseignement, l’urbanisme, l’environnement,…), met directement en concurrence les
travailleurs confrontés à une situation de pénurie d’emplois, qui ne s’améliore pas avec le
mouvement actuel général d’allongement des temps de travail (pression à la baisse des salaires,
« compensée » par un surtravail via la promotion des heures supplémentaires et le développement
du travail en noir au sein d’un statut salarié normal96 ainsi que l’allongement de la durée
hebdomadaire 97). Cette concurrence pousse à la poursuite de la déréglementation de l’ensemble
des anciennes barrières légales contrôlant les conditions de travail et elle conduit à l’extension des
formes d’emplois à droits salariaux réduits (temps partiels, emplois amputés d’une partie de leur
cotisation sociale, …). La politique sociale devient dès lors anti-sociale car elle concourt au travail
d’hémorragie du financement de la sécurité sociale par la baisse des cotisations sociales qu’induit le
développement des emplois à droits salariaux réduits ainsi qu’à la déstabilisation de l’ensemble du
droit du travail, par le biais de l’accroissement d’une concurrence entre travailleurs à la fois sur le
terrain national, européen et mondial (entre nationalités, entre filiales d’une même entreprise via la
menace de la délocalisation d’activités ou de l’entreprise).
Quelques réflexions conclusives
Ces blocages discursifs qui accompagnent le système de contrainte sur les politiques publiques
générales dans la gestion des grands flux de ressources liés au contrôle public des richesses
produites ont débouché sur une transformation profonde de la notion de ce qu’est le social et les
droits à rémunération.
95
L’extension du 2e pilier se fait par exemple en insistant sur l’idée d’une gestion paritaire des fonds de pension dans
l’entreprise.
96
Cf. J.-C. Deroubaix et R. Sobel, Précarité, exclusion et économie informelle, une enquête dans cinq pays de l'Union
européenne (Allemagne, Belgique, France, Grande-Bretagne, Pays-Bas), ORSEU, Bruxelles, 1995.
97
Cf. le mouvement du retour aux 40 heures hebdomadaires parti d’Allemagne autour du cas Siemens en juin 2004
mais aussi le projet actuel de révision de la directive UE 1993, Aménagement du temps de travail.
- 100 -
Dans cette combinaison entre « nouvelle politique publique européenne » et une méta-pensée qui à
la fois s’en inspire et les inspire, des éléments majeurs qui poussent à une désarticulation du
fondement des droits sociaux à rémunération (les droits du salaire) du Travail interviennent alors:
— l’État social redistributeur national (1945-1975)98 avait participé à la diffusion d’un imaginaire
démocratique universalisant (un humain = une voix ; travail égal = salaire égal ; origine et nature
collective des droits à rémunération reposant sur la solidarité salariale globale, conventions
collectives assimilés aux lois et supérieures à des logiques de droit civil,…), ce que ne peut plus
faire l’État tutélaire99 (protecteur de la solidarité nationale vers les « groupes-cibles» définis comme
problématiques et/ou pauvres) qui, au contraire, a tendance à développer un discours de garantie de
droits dits fondamentaux. Un jeu de mots semble s’opérer : la qualification en terme de droits
fondamentaux c’est-à-dire à ce point généraux débouche sur l’idée qu’ils doivent être
conjointement assumés par l’impôt (pour les plus pauvres) et par la personne et/ou l’entreprise
(systèmes des trois piliers décrits précédemment), car trop fondamentaux pour être financés par la
seule captation de la valeur faite par le collectif salarial auprès des employeurs;
— le discours politique européen de la baisse des charges pour permettre un taux d’emploi
maximal conduit à une hémorragie de financement de la Sécurité sociale qui conduit à développer
(ou renforcer) un « financement alternatif »100, généralement basé sur les impôts directs et indirects
et renforce l’idée que les droits sociaux à rémunération ne doivent plus être assumés par la seule
solidarité salariale.
— les emplois dits aidés participent aussi à cette déconnection de la rémunération de sa source
« employeur » (car composé de l’allocation chômage, d’aides fiscales à l’employeur et d’une
portion réduite de la valeur produite par le travailleur auprès de cet employeur).
Cette tendance à pousser, pour ce qui concerne leur financement, vers une désarticulation des droits
sociaux à rémunération du Travail, de la solidarité salariale, est un objectif majeur des contreréformes en cours. En effet, dès que l’on reconnaît le lien politique de la rémunération comme
contrepartie de la production de la valeur et du sens sociétal, les droits à rémunération deviennent
un objet légitime de lutte pour les consolider comme droits politiques universels et intangibles dès
l’âge adulte101. Si ce lien est cassé, il faut trouver une autre justification pour fonder la légitimité de
ces droits. Or comme le discours politique au sein de l’UE développe le mythe d’une pénurie de
ressources, allouer des ressources dites rares exerce une pression qui dénature la nature même du
droit. Pour avoir un droit à rémunération, il faudrait prouver qu’on le mérite, d’une manière ou
d’une autre102. Ce qui est inimaginable si les droits salariaux sont élevés au statut de droit politique
universaliste.
98
Cf. C. Gobin, "De l'Union européenne à ...l'européanisation des mouvements sociaux", in Revue Internationale de
Politique Comparée, vol. 9, n°1, Ed. De Boeck Université, Bruxelles, 2002.
99
Cf. Friot in Wage and Welfare, op. cit, soit la nouvelle forme d’Etat qui se forme autour des discours et des
politiques d’aides nationales à des « populations-cibles ».
100
Dans les pays où la Sécurité sociale est largement financée par les cotisations sociales, s’est mis en place un
consensus généralisé sur l’abaissement régulier de celles-ci afin de favoriser la création d’emploi. La lutte syndicale
se centre dès lors sur la recherche d’un financement dit alternatif, de nature fiscale. De préférence par un impôt sur
la fortune ou l’augmentation de l’impôt direct sur l’ensemble des revenus. Ce glissement vers une fiscalité
diversifiée favorise aussi cette déconnection des droits de Sécurité sociale du salaire et pourrait à terme délégitimer
l’intervention syndicale dans la gestion politique de ce domaine, les syndicats étant refoulés vers le seul rôle d’une
négociation du salaire direct face à une contrainte politique forte de modération salariale.
101
Cf. J.-J. Goblot, Le droit au travail. Passé, présent, avenir, Ed. Syllepse, Paris, 2003. La tension autour d’une
revendication de porter le droit au salaire à une valeur de droit politique s’exprime dès la révolution française. On
peut lire le classement fourni par la doxa juridique classique des droits en droits « de différentes générations »
comme participant à un travail de déclassement des droits sociaux à rémunération.
102
Ainsi, reposant sur le mythe de la pénurie de ressources, des travaux académiques vont se pencher sur comment
allouer des ressources devenues rares (cf. les débats entre Van Parijs, Schokhaert, Myles, Oksanen et Fornero in
Journal of European Social Policy, 2003, 13 (3)). Dans le cas de la prestation de retraite par exemple, la
fonctionnalité économique de la rémunération de retraite va alors être recherchée: une récompense pour avoir élevé
- 101 -
Impact de cette méta-pensée européenne dans le cadre d’entretiens avec des syndicalistes
espagnols: l’UGT et les CCOO espagnols.
In this section we present briefly the correspondences and differences we have observed in the
Spanish trade unions with the above presented ‘myths’. The conclusions that are presented here
come from the analysis of the interviews carried on between the 21 st and 25th of October of 2004 to
the Social Protection experts/responsibles of the two most important Spanish trade unions: CCOO
(Trade Union Confederation of Workers’ Commissions, Comisiones Obreras) and UGT (General
Workers’ Confederation, Unión General de Trabajadores). More precisely these are the interviews
to the CCOO’s Institutional Policy Officer and to the technical responsible on pensions in UGT’s
Employment and Social Welfare Office. To a much lesser extend we have also analysed some
pertinent parts of the interviews to the CCOO’s Employment Officer, and the technical responsible
on employment in UGT’s Employment and Social Welfare Office. A full analysis of these four
interviews -together with an analysis of the interviews to national representatives in the European
committees on Social Protection, Employment and Economic Policy that are not used here- can be
find in the document we have called, Towards individualisation: how the UE level discourse is
trespassed to national social actors and “passeurs”.103
Mythe n°1 : Les États restent souverains dans le domaine de la réforme de la Sécurité
sociale :
To this respect the Spanish case has a very particular and specific background. The process of
pensions reform in Spain has been (and still is) very linked to the pact and consensus between
actors (government, political parties and trade unions). The Toledo Agreement in 1996 supposed
that the ‘necessary reforms’ were agreed through dialogue between political parties, that was
endorsed by trade unions. The objective was the sustainability of the public system of pensions by
increasing the period of contribution to have right to the full amount of the pension and also
increasing the number of years that are taken to calculate the amount of the pension. These changes
were accepted by the trade unions as technical and not political changes, thus leaving out of
political debate their consequences.
The fact that these changes (together with the increase of employment rates) converted the financial
deficit of the public system of pensions in surplus has spread the idea that at Spanish level the work
of reform is “already done” and without confrontation. All this process and its effects has
reinforced the idea of national actors sovereignty in the reform of pensions: trade unions transmit
the idea that in Spain the system is assured thanks to the reforms that were done previously and
therefore the present recommendations by the EU do not apply to the Spanish case. This idea
neglects that the EU has been one of the sources of pressure (together with financial institutions at
national level and other international actors such as the IMF) in the past and that is still monitoring
the implementation of reforms by periodic forecasts on the sustainability of the system.
Mythe n°2 : Le monde industriel et les États européens se trouvent dans une situation de
pénurie de ressources
des enfants, une rente de survie aux femmes (car génétiquement plus endurantes) qui ont assuré le « care » de
maris/travailleurs affaiblis,… Mais dès lors les droits devraient être différenciés par « catégories » pour répondre à
ces multiples situations…Ce type de réflexion conduit le philosophe Ph. Van Parijs à un déni des principes
démocratiques : instauration d’un vote plural en faveur des parents d’enfants en bas âge pour contrer le « danger »
d’une société régie par de « vieux électeurs » en « surnombre » (cf. Exposé de Ph. Van Parijs in Rapport de la
chambre des représentants, Le vieillissement de la société, DOC 51 1325/001, 2 septembre 2004, p.157).
103
Martí López Andreu and Joan Miquel Verd. Towards individualisation: how the UE level discourse is trespassed to
national social actors and “passeurs”; produced in the frame of the RESORE European project “Employee’s
resources and social rights in Europe” (HPSE-CT-2002-00104). March 2004.
- 102 -
In the Spanish case, the level of acceptance of this statement is very linked to the historical
background. The levels of social protection were insignificant until the beginning of the 80’s and
since then they have been traditionally low. However, data on social expenditure show small
increases in the last ten years (though with a percentage still far from the European average) and
this possibly has a strong influence on the perception of trade unions. To put it shortly, the idea of
the need of a reduction of social expenditure due to a lack of resources is not shared by the trade
unions. They have declared that the present situation in terms of social protection is better than in
the past (partly supported by the already mentioned data on social expenditure).
However, the idea of financial sustainability of the whole system of social protection is very strong
among both trade unions. To this respect, the CCOO responsible assumes as an error the General
Strike they promote (not followed by UGT) in 1985 against the increase of the base to calculate the
amount of old age pension. They assume now that this increase (that was again raised in the Toledo
Agreement) was necessary to maintain the public pension system. The current situation of
economic growth in Spain (higher than the European average) has also an influence in this issue.
Trade unions assume that if economic growth continues the augmentation of social protection will
be possible, thus their commitment is to support the employment creation, the increase of
investment by companies and so on (following the ‘standard’ economic policies) by moderating
their demands on wages and social protection.
Mythe n°3 : Il faut trouver un équilibre entre la politique sociale et la politique économique à
l’échelon de l’UE (« l’esprit de Lisbonne »). (Il faut rétablir un équilibre dans la
redistribution des richesses entre capital et travail)
Spanish trade unions assume that Social protection depends on the resources that are generated by
economic activity, without challenging the established distribution of resources between workers
and capital. To this respect, trade unions have developed a point of view that links the financing of
social rights to the financial equilibrium of the whole State budget. By this the level of protection is
dependent on macroeconomic factors (like economic growth and high levels of employment).
Hence the rationale is that the general policy objectives common to orthodox economic recipes
(such as wage moderation or absence of public deficit) will produce a better economic
performance, and only by this the State will be able to finance social protection. Thus, trade unions
assume that a situation of insufficient economic growth would imply a shrinking expenditure on
social protection.
Mythe n°4 : Le vieillissement de la population, s’ajoutant à une croissance trop faible,
accentue l’état de pénurie de ressources et donc renforce la nécessité de l’austérité salariale et
budgétaire permanente
In the Spanish case trade unions link the necessity of moderating wage levels and social protection
expenditure to the necessity of maintaining the present economic growth levels (above 2,5 %). This
means trade unions accept the formulation of the predominant economic paradigm, which
implications are the de-politization of the ‘salariale’ relation and the subordination of social
expenditure to financial balance in the State budget. By this, the level of resources that go to
workers are decided by just ‘technical’ arguments, and trade unions meet with difficulties to
contradict with political arguments these ‘objective’ judgements.
The argument that the ageing of the population will jeopardise the financial balance in the State
budget is much less assumed by Spanish trade unions (though it is frequently used by the EU and
other actors at Spanish level that insist in the unsustainability of the public pension system). Trade
unions think that the system is sustainable if employment rates are high enough, the outcome being
a sufficient amount of social contributions as to finance public pensions. Things could change in
the future (as it is clear that the employed population at present will have to retire in the future) but
- 103 -
trade unions think that with the existence of the Reserve Fund (Fondo de Reserva), that was created
in 2001, and maybe some reforms in the same line than those approved in the Toledo Agreement
the public pensions system is guaranteed. Moreover it worth underlining that for the UGT the
problem of ageing population could be solved with more natalist policies (which do not exist in
Spain) and with the increase of immigration.
Mythe n°5 : Le système des piliers sauve la Sécurité sociale car il introduit une dynamique de
complémentarité entre les trois éléments
In Spain, this has been a statement much more supported by the government (and indeed by the last
right wing government) than by trade unions. Trade unions insist that in Spain the public system of
pensions is not in danger (thanks to all the reforms carried on in the last years which were
determined in Toledo Agreement) and therefore there is no need to boost the second and third
pillars. Here CCOO is open to consider an increase in the base for calculation of the amount of the
public pension, while UGT does not want a further enlargement of this base. However both trade
unions refuse the existence of a private capitalisation system as the basis for retirement pensions. In
fact, in relation to the third pillar (private pensions schemes) they criticise them as being only a way
to obtain tax exemptions for those social groups with high income. They accept their existence, but
do not consider them as the way to save the system of old age pensions nor a kind of savings that
should have the support of tax exemptions (these plans are just a private matter). In relation to the
second pillar (occupational pensions), trade unions think they are a good complement provided they
do not substitute the public system of contributive pensions.
Mythe n°6 : La sécurité sociale sera sauvée grâce à l’augmentation du taux d’emploi général,
celui des femmes et celui des 55-65 ans en particulier
The idea that the public system of pensions will resist if there are high levels of employment and
economic growth is fully shared by the two main trade unions in Spain. This would imply more
workers contributing to the public system of pensions and therefore assuring its financial
sustainability. However, there are some minor points of divergence in what should be the concrete
measures to assure these higher employment rates.
To this respect CC.OO., after insisting on the need to maintain high levels of economic growth,
proposes that one of the ways to do so would be increasing employment levels among women (and,
in this sense the development of policies to help women to enter the labour market) and fighting
against the early expulsion from the labour market. In terms of policy measures this would mean
increasing benefits in case of family responsibilities and backing more long working carriers.
UGT puts the accent on different measures (again insisting in the first place on the necessity of
guaranteeing a sufficient number of contributors). One of these measures would be a greater control
of black economy, putting on the light the wages that do not pay social contributions. Another
demand would imply a greater involvement by the State in the financing of non contributory
benefits, according to this trade union (and CC.OO agrees also to this) these benefits should be paid
out of the General State Budget, as established by the Toledo Agreement.
Some elements of conclusion at four hands and two languages
The analysis of the interviews carried to trade unionists show that the assumption of the discourses
coming from the EU is not automatic and simple, though there is an important appropriation of the
same ideas and recipes. To this respect it is interesting to remark that those arguments leaving to
the proposal of a private capitalisation system are completely refused by trade unions: myths
number two and four are accepted as data, but not as valid arguments to shift towards a
capitalisation system. In the same sense myth number 5 is completely refused. The
recommendations leading to a capitalisation system are considered a product of the pressure of
- 104 -
banks and employers on the EU level, but not necessary on the extent that the sustainability of a
public system of pensions is achieved (by the agreed measures in which trade unions participated).
Les syndicats espagnols ont globalement intégré l'idée qu'il y a eu (et qu’il y aura peut-être dans le
futur) une nécessité de réforme, qu'elle est/était technique et non politique (bien que les CCOO
aient changé leur perception à ce sujet en 10 ans, ils rejettent aujourd'hui leur ancienne perception
politique de 1985). Ils intègrent dès lors la soutenabilité comme une question technique et non
comme une tension et un conflit politiques sur la façon de redistribuer la richesse et donc de revoir
autrement l'actuel partage entre travail et capital.
Cependant, actuellement, ils considèrent que le système est équilibré et qu'il ne faut plus faire de
réformes portant sur la structure du financement, mais des réformes qui règlent des situations
obsolètes et qui augmentent et créent de nouveaux droits (bénéfices pour les personnes dépendantes
par exemple). Cependant, comme ils ne veulent pas changer le rapport de partage capital/travail,
cette demande passe par l'augmentation du taux d'emploi et de la croissance. Dès lors, ils analysent
à nouveau le taux d'emploi comme une réforme technique et non politique alors que via l'UE, elle
induit la généralisation de la flexibilité, des emplois aidés, des temps partiels, de l'allongement de la
durée du travail (journalière, hebdomadaire, sur toute la carrière), du ciblage et donc de formes
d'emplois rabaissés/allégés sur le plan des cotisations sociales; ce qui pose à terme à nouveau la
question de la soutenabilité et donc de la nécessité de futures réformes! Ils perçoivent enfin que
l'Espagne a la maîtrise de la situation via le Pacte de Tolède sans penser que ce type de Pacte est
induit par l'idée même d'une nécessité d'un contrôle sur les finances publiques qui vient de l'UE.
Ainsi, ils considèrent que ce pacte a dépolitisé la question de la réforme des pensions sans se poser
la question politique: le pacte de Tolède en lui-même n'est-il pas une entreprise politique qui a
permis de faire accepter à tous la nécessité de réformes au nom de la soutenabilité?
- 105 -
DISCUTANTS DE LA SESSION 3 :
Felipe Van Keirsbilck
Responsable du service d’étude et de formation de la Centrale Nationale des Employés (CNE) au
sein de la Confédération des Syndicats Chrétiens (CSC) de Belgique.
Les syndicats belges et leur intégration des « mythes » créateurs de la nécessité de la réforme
de la Sécurité sociale
Je m’exprime sur la base d’une connaissance incomplète des syndicats belges : plus les
francophones que les flamands ; plus du côté CSC que FGTB ; plus les secteurs employés
qu’ouvriers ou services publics. D’où ces hypothèses sont à prendre avec prudence. En parcourant
les six mythes, l’impression générale (sous réserve de la revue du détail qui suit) est que les
syndicats belges sont presque comme les animaux de la fable de la Fontaine : la plupart sont
touchés, peu en mourront (je l’espère…), presque tous résistent peu ou prou. En tous cas, une
vision monolithique des syndicats belges ne peut pas conduire à une conclusion utile : le débat sur
ces mythes se fait largement en leur sein, et il n’est pas fini.
a) mythe n° 1 : « Etats souverains en matière de Sécurité Sociale104 ».
En Belgique, l’Etat (faible) a accompagné la constitution de la Sécu et sa gestion, essentiellement
paritaire (patrons/syndicats). Il y a une certaine conscience dans les syndicats que l’implication
croissante de l’Etat (depuis les années 80) correspond à un affaiblissement de la Sécu, au nom de
l’austérité « de Maastricht » entre autres. Les quelques tentatives de « grande modernisation » de la
Sécu n’ont pas abouti à de nouveaux pactes sociaux. Ce qui n’a pas toujours empêché l’Etat de
faire passer petit à petit ces mêmes mesures d’affaiblissement de la Sécu… Mais les syndicats
n’assument pas ces politiques comme les leurs. Par rapport au mythe n° 1, je vois donc les
syndicats belges en position intermédiaire :
-il y a assez peu de mise en lumière explicite des contraintes que l’Union Européenne fait peser sur
notre système social (monétarisme, pacte de stabilité, etc…)
-mais il n’y a pas non plus une plus grande d’allégeance des syndicats (du moins, pas de toutes
les composantes) au discours de « modernisation » nationale de la Sécu
b) mythe n° 2 : « Nous sommes en pénurie de ressources »
C’est sans doute la croyance la mieux partagée. Il faut dire que les ressources publiques sont
effectivement « rares » ; que leur rareté ait été largement organisée n’apparaît pas toujours évident.
Pour autant, ce mythe n’a pas gagné complètement tous les esprits. Il reste une tradition (parfois
décriée comme « gauchiste » dans les appareils) de continuer à comparer la soi-disant pénurie des
ressources aux bénéfices des entreprises ; ce recours se heurte à l’opacité croissante des groupes
multinationaux (comptabilité des transferts, etc…), tandis que beaucoup de PME sont
effectivement dans une situation économique difficile du fait de la puissance de marché de
multinationales et de la captation de valeur qui s’ensuit. A côté de cette réfutation « micro » du
mythe de la pénurie, se développe aussi dans certaines composantes des syndicats belges un
discours « macro » : le PIB réel ayant doublé depuis 1970 (pour une population stable), il n’est
simplement pas possible que nous soyons en pénurie. Reste alors à expliquer « ce qui s’est
passé »…
104
NDC: ‘Sécu’ dans la suite du texte.
- 106 -
c) mythe n° 3 : « Il faut un équilibre salaire/profit »
Cette idée bénéficie dans les syndicats belges d’une assez large crédibilité, me semble-t-il. La
prédominance de la CSC dont l’histoire ancienne n’est pas exempte d’idéologie interclassiste, n’y
est sans doute pas pour rien (même si aujourd’hui il ne me semble plus que la FGTB et la CSC
aient des positions très opposées sur ce point.)
Deux idées proches renforcent ce mythe :
- Le travail belge est trop cher . Les réfutations existent ; pas mal de syndicalistes y recourent ; mais
cette idée reste prégnante. Elle est martelée sans cesse depuis si longtemps, et bénéficie
paradoxalement de la conscience (renforcée par les discours syndicaux) que les Belges ont un
niveau élevé de protection sociale.
- « Les profits d’aujourd’hui sont les investissements de demain et les emplois d’après-demain ».
Cette imposture a la vie dure. Ici aussi, l’évidence que c’est la faiblesse de la demande et la
financiarisation, et pas le manque de cash, qui freinent l’investissement, ne suffit pas (jusqu’ici) à
écarter cette croyance.
Toutefois, ce troisième mythe n’est pas non plus, totalement cru. A preuve, l’important
« manifeste » adopté récemment par la LBC et la CNE (syndicats CSC flamand et francophone
pour les employés) fondé notamment sur l’idée que ce n’est pas la prospérité qui permet les
politiques sociales, mais ces dernières qui créent la prospérité !!
d) mythe n° 4 : « Vieillissement »
C’est un discours qui perd assez rapidement de son crédit. Le livre « 50 mensonges sur le
vieillissement » du chef du service d’étude de la CSC s’est énormément vendu…On peut dire
aujourd’hui que l’opinion publique est encore profondément marquée par les sombres prophéties
sur le vieillissement, mais que les responsables syndicaux ont appris à contre argumenter. La
conséquence de cette clarification devrait être un engagement clair contre les régimes de
capitalisation. La réalité est nuancée :
-on proclame fortement que les pensions légales peuvent et doivent être financées
-mais l’on accepte que des pensions complémentaires « sociales » (négociées collectivement) soient
un moindre mal ;
-en outre, le tour de passe-passe du « fonds du vieillissement » jette une extrême confusion :
beaucoup de gens croient à cette magie comptable…
Une ligne efficace de clivage (dans la mesure où une bonne partie des travailleurs belges ont déjà
une pension complémentaire) est désormais d’exiger que les cotisations assurance-pension fassent
l’objet de prélèvement sociaux et fiscaux au moins aussi élevés que le salaire ( au lieu de bénéficier
de largesses publiques comme aujourd’hui). Plusieurs grandes organisations ont pris cette position.
e) mythe n° 5 : « Complémentarité des 3 piliers » (voir ci-dessus)
f) mythe n°6 : « nécessité de relever le taux d’emploi »
Ce mythe bénéficie de 2 éléments « favorables » :
-sa mise en cause suppose de mettre en cause le concept même du « taux d’emploi », qui n’est pas
un simple substitut technique à l’antique notion de « taux de chômage ». Peu de militants syndicaux
ont conscience que le recours à ce concept (importé dans les années 90 par L’Union Européenne)
comporte en lui-même le renoncement au plein emploi.
- 107 -
-Factuellement, la Belgique a le taux d’emploi des plus de cinquante ans le plus bas d’Europe. On
pourrait s’en glorifier (« Visitez la Belgique, un pays qui est très riche et où il n’est pas
indispensable de travailler jusqu’à sa mort… » : le PIB par habitant très élevé est obtenu bien que
deux tiers des seniors ne travaillent plus ! Magnifique. Mais l’idéologie de la « valeur travail »
conduit à accepter cette donnée comme le signe d’une malédiction…
Il y a pourtant une résistance « pragmatique » à l’injonction « travaillez plus longtemps », basée sur
l’évidence que si emploi il y a, c’est d’abord les jeunes demandeurs d’emploi qui doivent en
bénéficier Une mise en cause plus radicale de ce mythe demanderait :
-de briser l’idole « travail »…tout en conservant la priorité à l’emploi. A cet égard, il faut dire et
redire aux salariés que l’emploi n’est pas le travail, et que l’emploi est largement ce qui protège et
émancipe du travail ;
-d’assumer comme une question politique le droit à une vie active, et à un bon « niveau de vie »,
après l’emploi. Donc aussi pour des seniors (de plus de 60, voire de plus de 50 ans) qui sont en
bonne santé, capables de travailler etc. Assumer que ne pas travailler après 60 ans même si l’on est
en pleine forme est un scandale économique aussi grand (ni plus, ni moins) que de ne pas travailler
le dimanche, ou en juillet (alors que l’on est aussi en pleine forme…)
Conclusions
La puissance de la « méta-pensée » néolibérale, sponsorisée par la Commission Européenne plutôt
que créée par elle à mon avis, est considérable. Les syndicats belges y résistent dans une certaine
mesure. Il y a des raisons d’être inquiet, mais aussi d’autres raisons de penser que la situation
pourrait se clarifier ; le débat du moins continue sur tous ces mythes. Il devrait, pour sortir de
positions un peu confuses ou schizoïdes, déboucher sur plusieurs réflexions. J’en identifie trois
intimement liées :
1. Retrouver la centralité du conflit salarial. Il est frappant de voir que presque aucun des
« mythes » ne parle directement du niveau des salaires ; mais que presque toutes les mesures qui
s’en inspirent conduisent de facto à une baisse des salaires réels. Relever l’âge de la pension ;
calculer la pension belge en quarante-cinquième plutôt qu’en quarantième ; augmenter le temps de
travail ; développer la polyvalence et la flexibilité : tout cela conduit à baisser les salaires directs ou
indirects.
2. Sortir de « l’échange pervers » emploi/salaire Les syndicats ont accepté, depuis longtemps, de
faire de l’emploi leur priorité. Ce qui peut se justifier…mais dans ce même mouvement, ils ont
largement accepté que leur priorité (emploi) soit servie par le moyen des patrons (polyvalence,
austérité et flexibilité salariale).
3. Rétablir le conflit collectif comme légitime en démocratie …pour sortir d’une société où le droit
prévaut sur la politique. En Belgique, nous avons même maintenant, une Loi qui interdit de
négocier des baisses salariales supérieures au chiffre arrêté par le Gouvernement !
Nous sommes ainsi en voie de passer d’une société où le conflit intègre (être protagoniste du conflit
social étant la principale modalité de participation à la société pour les dominés) à une société où
le consensus exclut (vos aspirations, vos révoltes, vos souffrances n’ont pas de légitimité, dès lors
que la loi établit une fois pour toutes ce qui doit être.)
- 108 -
Simone Baglioni
Département de sociologie, Université de Genève, projet UNEMPOL (the Contentious Politics of
Unemployment in Europe : Political Claim-making, Policy Deliberation, and Exclusion from the
Labour Market), Université de Florence.
Cette invitation m’a donné l’occasion de prendre connaissance des papiers très intéressants et
stimulants. Si l’un des buts de cette réunion était d’ouvrir un débat, de faire circuler des idées, cela
fonctionne. Ce papier est si riche qu’il soulève de nombreuses questions qu’il m’est impossible de
les traiter toutes; j’en aborderai seulement deux ou trois qui renvoient à mon engagement dans un
projet européen similaire, qui s’appelle UNEMPOL; nous y avons étudié le rôle, dans les policy
making relatifs aux politiques contre le chômage, des groupes les plus concernés, à savoir les
chômeurs.
Tout d’abord prenons votre fil rouge, une critique très forte que je partage du ‘système Europe’, de
l’Union Européenne, acteur formidable dans sa capacité à dépolitiser des questions
fondamentalement politiques. La question sociale, le monde du travail : comment peut-on penser à
les réduire, comme vous l’expliquez très bien, à une question technique ? Et pourtant cela a lieu,
vous posez par exemple la question : qu’est-ce que la pensée quasi-technique, comment exclut-elle
plusieurs groupes, des acteurs sociaux ? Je vais revenir sur ces acteurs, car plusieurs interventions
les concernaient, et je pense que c’est un point crucial dans votre débat. Votre analyse de ce
système européen de dépolitisation est très efficace et en même temps elle dévoile un paradoxe. Le
fait qu’il faille aujourd’hui ouvrir une critique du système Europe, pour un manque de délibération,
par exemple, à propos de certaines politiques fondamentales et que, voila le paradoxe, cette critique
est formulée dans une période où l’on met tellement en évidence la démocratie délibérative, où la
société civile participe activement dans plusieurs processus de prise de décision et malgré tout, il
faut encore dénoncer ce manque de participation des acteurs sociaux aux décisions qui les
concernent. J’ai cependant une suggestion: il existe des expériences, pour utiliser vos termes,
d’acteurs sociétaux qui sont ou ont organisé des contre-pensées, des contre méta-pensées. Ainsi,
dans le domaine de l’exclusion sociale et de l’exclusion du monde du travail, il y a les marches
européennes contre le chômage et l’exclusion, qui sont importantes bien q’ayant un faible impact
sur les débats publics. Il existe une série d’initiatives qui viennent de la société pour contrecarrer
ces phénomènes. Il serait intéressant d’amplifier votre étude, si cela est possible, pour les prendre
en compte et obtenir ainsi une image complète.
Cela m’amène au second point de ma discussion, la place des acteurs et en particulier des acteurs
exclus. Vous en parlez, et vous les mettez entre parenthèses, mais pour moi la question cruciale
concerne le système de garanties ou d’assurances privatisées, qui renvoie à ce que l’on a entendu ce
matin. Ces assurances donnent une couverture à ceux qui peuvent, mais, et vous le mettez entre
parenthèse : que deviennent les autres ? Voilà la question centrale de mon point de vue : où vont les
exclus ?
Et encore à propos d’exclus et de leur rôle en tant qu’acteurs : ce matin nous avons entendu une
intervention de la représentante de la Fédération Européenne Syndicale des Retraités, qui disait:
tout le monde est reçu par la Commission Européenne, mais nous, nous ne sommes pas reçus. Elle
constatait du même coup: dès que l’on n’est plus dans le système de production, c’est l’exclusion ;
on ne compte plus. On retrouve cela dans d’autres domaines ; ainsi, dans notre projet, nous avons
analysé, soit par des entretiens auprès d’acteurs-clefs à différents niveaux, nationaux et européens,
soit en analysant sur une dizaine d’années les débats sur le chômage tels que retranscrits dans la
presse de six pays. Les seuls acteurs qui n’étaient pas pris en considération, ni par la presse, ni par
les experts ou les acteurs politiques étaient les chômeurs, qui sont d’ailleurs les plus concernés. La
remarque faite à cet égard par la représentante de la FERPA qui a parlé ce matin était donc juste ;
cependant, je m’interroge sur la solution qu’elle a proposée. Ce manque d’acteurs, le fait que les
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exclus ne soient jamais acteurs, et la question de la légitimité à exister comme acteur selon que l’on
continue ou non à produire de la richesse. C’est là une question fondamentale, on n’est pas acteurs
parce que l’on accepte les discours produits par le système Europe, c’est-à-dire le discours selon
lequel on est acteurs collectifs légitimes dans le domaine de l’emploi, comme dans d’autres
domaines, seulement si l’on a une place dans le système de production, si l’on participe à la
production de la richesse. Et il faudrait alors aussi s’interroger sur ce que veut dire produire de la
richesse, ce que c’est que la richesse, mais, ce n’est pas le cas ici. Je ne me risquerais même pas à
affirmer que c’est la citoyenneté qui nous donne le droit à la parole, parce que, dans nos sociétés, la
citoyenneté n’est plus suffisante. Mais surement ce n’est pas le rôle dans la production qui doit
nous amener à dire que l’on peut, ou que l’on doit, avoir une voix ; une telle position entraînerait
l’exclusion d’une multitude de sujets, d’individus importants pour la vie d’un pays et qui doivent
participer aux débats, comme les sans emploi ou les immigrés, etc…. Je vous invite donc à discuter
comment envisager un rôle, une place, pour les ‘exclus’.
De ce point de vue, je suis heureux qu’il y ait ici des représentants syndicaux, car c’est aussi un
point que je voulais soulever: quel est le rôle des syndicats par exemple dans la promotion ou la
représentation des groupes ‘d’exclus’ dans ce système ? Ou encore, quelles sont les relations entre
eux et des organisations particulières qui s’occupent de l’intérêt des retraités ou des chômeurs ? Un
autre point que vous soulevez et qui me semble vraiment important et à faire mieux connaître, c’est
que vous montrez très bien que les effets du changement dramatique du système de bien-être se
font sentir en termes de cohésion sociale. Alors à quelle cohésion sociale, peut-on s’attendre ? Car,
il est évident que la cohésion sociale était très liée à un certain type d’état du bien-être, avec
responsabilité de la collectivité, état social universaliste, contribution de chacun, répartition au sein
d’une communauté nationale entre les individus dans le besoin et ceux qui ne l’étaient pas. Avec le
système que l’Union est en train de promouvoir, cette cohésion sociale, on ne la voit plus très bien ;
il s’agit plutôt de promouvoir des segmentations, des sous-groupes, des petites assurances, des
divisions. C’est vraiment un attentat à la cohésion sociale.
Ma dernière question s’adresse aux syndicats. Je reprends à la question de ce matin : pourquoi les
syndicats acceptent-ils la promotion de cette méta-pensée ? J’ai quelques idées mais je ne veux pas
me substituer aux syndicats pour répondre à pourquoi ils acceptent, s’ils acceptent et dans quelle
mesure ils font partie de la promotion de cette méta-pensée.
- 110 -
TABLE RONDE
SALARIES EUROPEENS : QUELLES RESSOURCES POUR QUEL STATUT ?
Introduction table ronde conférence finale RESORE, présidée par :
Nathalie Moncel
Chercheure au Céreq, Centre d’Etudes et de Recherches sur les Qualifications.
Les débats des sessions précédentes ont éclairé les questions centrales aux processus de
transformations à l’œuvre dans les sphères de l’emploi et de la protection sociale en Europe et qui
ont constitué l’objet de recherche du projet RESORE.
Ont été soulignés dans la première session les enjeux de l’analyse des politiques actives du marché
du travail qui résident tant dans les difficultés liées à la comparaison entre pays de nouvelles
catégories de l’action publique, que dans la caractérisation de nouvelles identités sociales et
citoyennes et de nouvelles formes d’emploi qui bouleversent les règles de la négociation collective.
La deuxième session a mis en évidence les défis réels et les diagnostics contestés des réformes des
systèmes de retraite en Europe qui à la fois participent au développement de nouveaux rapports
salariaux et expriment un conflit politique autour de la valeur et des droits à ressources. C’est bien
le champ des débats autour des réformes qui a fait l’objet de discussion lors de la troisième session
portant sur l’imaginaire politique développé au niveau européen et plus ou moins partagés par les
acteurs nationaux.
Ces thématiques interpellaient directement les participants de la table ronde invités à réagir en leur
qualité de chercheurs ou d’acteurs sociaux. La table ronde finale de la conférence avait en effet
pour objectif d’ouvrir les débats à partir de réflexions d’intervenants extérieurs au réseau RESORE.
Elle a réunit six participants qui ont pris la parole à tour de rôle : Mme Marie France Boutroue
responsable de l’espace Europe et international au sein du syndicat français CGT, Mr Thierry
Botson secrétaire régional et membre du bureau fédéral du syndicat belge FGTB ; Mr François
Zigler, représentant de la DG Emploi et Affaires Sociales de la Commission Européenne et
responsable au sein de la direction D du dialogue social sectoriel ; Mme Amparo Serrano Pascual
chercheur à l´Université Complutense de Madrid; auparavant chercheur à l´Institut Syndical
Européen; auteur de nombreux articles et coordinatrice de plusieurs livres sur la stratégie
européenne pour l´emploi ; Mr Andrea Fumagalli, de l’université de Pavie et membre du
mouvement des précaires en Europe ; Mr Steve Jefferys de la London Metropolitan University.
Nous présentons ici les retranscriptions des interventions et des débats qui ont suivi, et un texte de
Mme Amparo Serrano Pascual qui a servi de support à sa présentation.
Marie-France Boutroue
Représentante de la Confédération Générale du Travail, France.
Pour commencer, je voudrais souligner l’intérêt de rassembler chercheurs et syndicalistes. Ces deux
mondes sont un peu différents et c’est très utile de pouvoir se rencontrer un moment donné et
échanger. Parce que la recherche est nécessaire mais on a aussi besoin de ce qui se passe sur le
terrain, pour avancer un peu plus loin en mêlant la recherche et le concret, même si il n’est pas
toujours aisé de se comprendre.
- 111 -
J’ai entendu parler depuis ce matin de la stratégie européenne pour l’emploi et de la méthode
ouverte de coordination qui va se mettre en place sur la protection sociale. Je m’occupe de ces
questions européennes pour l’Emploi et la Méthode Ouverte de Coordination sans mélanger l’outil
et ce qui a été décidé à Lisbonne, avec l’utilisation qui en est faite par les gouvernements et
particulièrement dans les sommets des chefs d’Etat qui décident des orientations des politiques
économiques et de l’emploi. Cette séparation est essentielle parce que cet outil-là au service d’une
autre vision de l’Europe, peut donner complètement autre chose. Par rapport à ces sujets, il y a un
élément qui n’a pas du tout été évoqué et qui, sans être essentiel, est important : il s’agit du
réchauffement climatique. On pourra en effet toujours parler du syndicalisme et de la politique, si
on n’a pas pris en compte cet élément et qu’en 2030 et 2050, les échelons de températures
gravissent deux et quatre degrés ... Selon moi c’est aussi une question à prendre en considération
dans le cadre de la question de l’emploi, parce qu’en mettant en œuvre un certain nombre de
moyens pour réduire les effets climatiques, on peut aussi créer de l’emploi.
Le point central sur lequel je voulais intervenir par rapport à ce que j’ai entendu depuis ce matin,
concerne la question des salaires. Elle est essentielle parce que d’abord, le salaire permet de vivre,
alors qu’au niveau européen il semble que le salaire et particulièrement l’emploi, soient d’abord
considérés actuellement comme un coût. Le salaire est très important, parce qu’il concerne aussi la
protection sociale, les conditions de retraite, les questions de consommation, qui permettent aussi
de donner de l’emploi à d’autres, et même, aux retraités, parce qu’être retraité un jour ça veut dire
avoir eu des éléments de rémunération précédemment. Jusqu’à présent, pour les retraités actuels et
ceux qui vont arriver dans quelques années, la situation semble tenable. Mais, dans cinq ans, dans
dix ans, ceux qui vont arriver à l’âge de la retraite n’auront pas les mêmes éléments de
rémunération qu’ils ont eu jusqu’à présent. On va donc non seulement avoir des difficultés parce
que l’on aura un grand nombre de salariés à la retraite, mais il sera de plus en plus difficile pour les
salariés à la retraite de vivre convenablement.
Le deuxième élément concernant les retraités va dans le sens de ce qui a été dit ce matin dans
l’intervention de Bernard Friot, très vivifiante, parce qu’il considère que les retraités ne sont pas
des individus complètement fichus. Par rapport à la question de la création d’emplois : soit on
considère que lorsqu’on est à la retraite c’est terminé, soit on considère que l’on va vivre encore
pendant un certain nombre d’années, et qu’alors on contribue à la richesse créée effectivement, et
on peut développer d’autres activités. Il y aura besoin de créer des emplois, car, s’il y a de plus en
plus de retraités, et si l’Etat n’assume pas sa mission de service public, il faut bien que ce soit géré
par quelqu’un d’autre. Ce sont des entreprises privées, comme cela commence à se faire, qui vont
prendre en charge les questions de retraite, les maisons de retraite médicalisées ou autre, et qui
créeront ces emplois. Ou bien le mouvement associatif, le non lucratif en aura la charge mais avec
quelle pérennité des emplois mais aussi du financement ? S’il n’y a pas en même temps, au niveau
du budget de l’Etat, les moyens financiers, ce sont les retraités seuls qui pourront investir dans la
prise en charge de leur dépendance, et du salarié à domicile par exemple. En même temps, est-ce
que les retraités doivent complètement perdre leur vie, quand ils sont à la retraite ? Ne plus aller au
théâtre, au cinéma, ne plus se cultiver, ne plus sortir ? La situation se complique quand on devient
plus vieux, avec des difficultés à se mouvoir. Est-ce que ça voudrait dire que lorsqu’on a plus de
soixante ans, on est voué à rester chez soi, ou dans des maisons de retraite où l’on se retrouve entre
‘vieux’ sans qu’on ait une ouverture sur la société? Il y a là des possibilités de créer des emplois et
il convient de réfléchir sur les moyens à mettre en oeuvre.
Enfin, pour revenir sur la question du salaire, il me semble qu’il faut approfondir cette question
notamment dans un débat sur un minimum européen. Bien évidemment, il ne s’agit pas de décider
d’un niveau minimum pour tout le monde, mais travailler sur un minimum vital de salaire européen
peut permettre d’empêcher le dumping social et de créer une certaine dynamique. Cette analyse ne
- 112 -
serait pas complète si je n’ajoutais pas à cela qu’il convient aussi de repenser la répartition des
richesses qui sont créées. On voit que d’un côté, les salariés peinent à gagner leur vie, ont des
conditions de travail difficiles, la précarité se développe, les femmes subissent le travail à temps
partiel, et certaines préfèrent abandonner leur travail quand elles ont un enfant, parce que cela leur
coûte plus cher de travailler que de rester chez elles. Et on voit de l’autre côté les profits réalisés
par les entreprises, le CAC 40, ou alors les scandales financiers qui existent, ou les rémunérations
des directeurs de grandes entreprises… Je suis sûre qu’il convient d’assainir la gestion actuelle de
répartition des richesses pour qu’effectivement la société tout entière bénéficie des progrès qui sont
réalisés.
Thierry Bodson
Secrétaire régional de la Fédération Générale du travail en Belgique pour la province de LiègeHuy-Waremme.
A l’instar de Madame Boutroue, je commencerais par dire que cette invitation m’a également
permis de lire un certain nombre de documents mais, en tant qu’homme de terrain, avec parfois
quelques difficultés à bien comprendre l’ensemble des textes. Dans mon intervention, Je
souhaiterais présenter quelques traits de l’évolution actuelle en Belgique en ce qui concerne la
nature des ressources à la Sécurité Sociale mais également citer un ou deux exemples sur les
déviances et les déviations que l’on connaît quant à l’utilisation de ces ressources.
En Belgique comme ailleurs, nous sommes dans une politique de réduction des cotisations sociales
qui a été impulsée depuis maintenant un peu plus de dix ans. L’ensemble de ces diminutions de
cotisations sociales représente maintenant un manque à gagner de l’ordre de cinq milliards d’euros
sur le budget de la Sécurité Sociale, c’est-à-dire à peu près dix pour cent de ce budget pour le pays.
La Sécurité Sociale était, avant ces réformes, approvisionnée de façon très majoritaire par les
cotisations sociales, 30 % du salaire à titre de quote-part employeurs et 13% du salaire à titre de
quote-part travailleurs. Depuis maintenant une dizaine d’années, au fur et à mesure qu’il y a eu
transfert de ressources et diminution des rentrées liées aux cotisations sur les salaires, s’est mis en
place ce que l’on appelle le financement alternatif pour compenser en partie l’ensemble de ces cinq
milliards de non recettes. Dans la situation actuelle, environ 27% du budget de la Sécurité Sociale
est approvisionné par l’impôt puisque le financement alternatif est constitué à hauteur de 10%
d’une subvention de l’Etat qui, elle, existait depuis déjà longtemps, mais aussi d’une partie des
rentrées de la TVA, qui constitue 17% des recettes. Dernière chose, deux organisations syndicales
réclament actuellement la mise en place d’une cotisation sociale généralisée, pas tout à fait sur
l’exemple français, pour compenser de futures diminutions encore annoncées des rentrées par les
cotisations, mais aussi pour faire face aux deux ou trois postes de dépenses supplémentaires liés au
vieillissement de la population. Si une cotisation sociale généralisée devait être mise sur pied assez
rapidement en Belgique, ne fut-ce que de 2%, la Sécurité Sociale serait globalement financée à
concurrence de 30% par l’impôt en Belgique.
Par rapport à cette situation, j’ai été très intéressé par les réflexions présentées concernant le
subventionnement d’une série d’emplois et je souhaitais vous dire à quel point je partage les
analyses que j’ai lues et encore entendues ce matin. Il y a en Belgique à peu près trois millions
quatre cent mille travailleurs si l’on additionne le secteur privé et le secteur public. Sur ces trois
millions quatre cent mille travailleurs, j’ai pris la peine d’additionner l’ensemble des travailleurs
pour lesquels le salaire n’est pas constitué de façon « classique ». Pour ce faire, j’ai additionné tous
les salaires qui bénéficient d’une subvention, par exemple dans le non-marchand, et tous les salaires
qui sont en partie –et je vais en venir à un exemple très concret- rémunérés partiellement ou
totalement directement par la Sécurité Sociale, avec l’ensemble des salaires qui bénéficient des
réductions de cotisations. Il existe en effet des réductions de cotisations que l’on appelle
- 113 -
structurelles et qui concernent de nombreux salaires en Belgique. Sur les trois millions quatre cent
mille salaires versés, plus de la moitié sont dans l’une de ces catégories, sachant que certains
salaires sont parfois dans deux catégories, avec d’une part une diminution des cotisations, et d’autre
part, éventuellement, une autre aide à l’emploi. En Belgique, le salaire de la moitié des travailleurs
est, en partie, « subsidié » par une aide de l’Etat.
Pour amener ma petite pierre à l’édifice, je voudrais vous citer un exemple type des déviances
auxquelles on peut arriver à force de cumuler les aides sans avoir une politique relativement
construite et cohérente. Il existe en Belgique un système qui s’appelle Activa : lorsqu’un chômeur
retrouve du travail sous certaines conditions, une partie de son salaire est pris en charge durant un à
trois ans par la caisse chômage, c’est-à-dire par la Sécurité Sociale. Cette partie représente cinq
cent euros, ce qui veut dire que l’employeur est dispensé de verser les cinq cent premiers euros de
salaire net au travailleur. Il se trouve que les agences intérimaires peuvent utiliser des personnes qui
travaillent dans le système Activa. Les agences intérimaires facturent le salaire à l’entreprise qui a
demandé le travailleur intérimaire, avec ce qu’on appelle un taux de chargement, qui intègre les
cotisations sociales, s’il y en a, et une série de risques, qui peuvent être le salaire garanti en cas de
maladie, accident de travail et ainsi de suite. En règle générale, de façon vraiment importante, la
plupart des agences intérimaires facturent la prestation au taux habituel ; ainsi, pour chaque
travailleur qui a droit au dispositif Activa, l’agence intérimaire augmente son bénéfice par mois et
par travailleur de cinq cent euros, de façon tout à fait légale. Mais là où il me semble que la réalité
dépasse la fiction, c’est qu’il existe un deuxième système qui peut être mis en parallèle, ce que l’on
appelle en Belgique les titres-services. Il s’agit d’un système qui favorise le recours à un travailleur
pour des travaux ménagers à domicile. Pour l’utilisateur, le titre-service coûte plus ou moins sept
euros, et il peut avoir recours à une agence intérimaire pour recruter une personne pour faire le
ménage. Dans ce genre d’activité, l’agence intérimaire va rémunérer la personne qui a été envoyée
au domicile privé en additionnant le prix du titre-service avec un subside de l’Etat de treize euros,
soit vingt et un euros de produit horaire. Et il se trouve que les agences intérimaires peuvent
également bénéficier du système Activa dans le cadre de ces prestations. Donc, l’agence intérimaire
va bénéficier de cinq cent euros supplémentaires de subside. Cerise sur le gâteau, l’utilisateur du
titre-service peut en déduire le coût de ses revenus fiscalement imposés. Si on fait le compte, cela
veut dire que pour envoyer un travailleur chez des gens qui ont en principe de quoi se payer ce type
de service - mais je ne suis pas là pour en juger - l’Etat va dépenser d’une part le subside de treize
euros à l’heure qui est prévu dans le système, va ensuite dépenser, si la personne est Activa, cinq
cent euros par mois, et ensuite va perdre cinq euros à l’heure en rentrée fiscale. Au total, c’est un
emploi qui coûte plus cher à l’Etat que le salaire brut auquel la personne peut prétendre, le système
de subvention à l’emploi perd tout son sens.
Je souhaiterais pour finir revenir également à ce qui a été dit en début d’après midi concernant la
dramatisation de la situation en ce qui concerne le paiement des pensions. Je partage tout à fait la
proposition de Corinne Gobin : on essaye de faire passer l’idée qu’il y a pénurie de ressources
concernant le paiement de toute une série de prestations sociales. De nouveau, pour vous citer deux
ou trois chiffres pour fixer un peu les choses, la Sécurité Sociale en Belgique a été bénéficiaire
vingt-cinq fois au cours des trente-cinq dernières années, et à sept reprises au cours des onze
dernières années, soit en règle générale, les deux tiers du temps. Les bénéfices étant toujours plus
importants que les déficits, un compte consolidé sur les trente-cinq dernières années ne fait pas
apparaître de pertes.. D’autre part, contrairement à ce que l’on entend souvent dire, la charge des
pensions est passée de l’ordre de 10 à 9 % du PIB en Belgique, et la charge de la Sécurité Sociale
est passée de 19 à 18% du PIB. Globalement, on peut estimer qu’il y a eu une diminution du coût
de la protection sociale de 1,5% en terme de PIB. Enfin, particularité de la Belgique, la diminution
du paiement de la dette fait gagner entre 5 à 7% du PIB chaque année par rapport à ce que l’on
connaissait il y a quinze ans. Au total : 5 ou 6% d’économie en paiement de la dette plus les 1 ou
- 114 -
2% d’économie qui ont été déjà faites sur les allocataires sociaux, cela fait 7 à 8% du PIB
d’économie que l’Etat a réalisé au cours de ces quinze dernières années. Tous les calculs
démontrent que le vieillissement devrait coûter entre 3 et 4% ; des marges existent donc ; mais
alors, il y a des décisions politiques à prendre pour les utiliser.
François Ziegler
Unité de Dialogue Social, DG Emploi et Affaires Sociales, Commission Européenne.
Je vous remercie de m’avoir invité ; je parle en dernier concernant le volet praticien en quelque
sorte, même si l’opposition entre académiciens et praticiens est une opposition qui me semble
effectivement tout à fait théorique et superficielle. Je ne suis pas là pour prendre position sur les
résultats des recherches, ni sur les initiatives que les syndicats peuvent proposer, je suis ici pour
vous exposer ou vous rappeler, parce que je pense que tout le monde doit connaître ces éléments,
un outil qui est très efficace, qui peut être très efficace, mais qui est insuffisamment utilisé au
niveau européen, et qui n’a cessé de se développer depuis vingt ans puisque nous fêtons cette année
les vingt ans de la relance du dialogue social au niveau européen, par Mr Jacques Delors en 1985.
Cet outil du dialogue européen est malheureusement mal connu et sous-utilisé.
Les partenaires sociaux européens ont, depuis Maastricht, acquis des droits institutionnels, qui vont
devenir des droits constitutionnels si le traité est ratifié, c’est-à-dire des droits qui ont une
importance considérable. Je tiens à souligner que le dialogue social, les partenaires sociaux, sont
certainement des éléments et des acteurs qui sont reconnus au plan constitutionnel comme étant très
importants, puisqu’ils vont figurer dans la première partie du traité constitutionnel. Le dialogue
social va gagner un article supplémentaire, alors même que peu de politiques vont bénéficier de ce
statut privilégié, dans la première partie du traité consacrée aux valeurs de l’Union et aux valeurs
de la vie démocratique. Ceci mérite d’être souligné : les mécanismes du dialogue social européen
sont décrits dans les articles 138 et 139 qui confèrent aux partenaires sociaux la possibilité d’être
consultés sur toute initiative communautaire en amont. Il est donc impossible que la Commission
puisse poursuivre une initiative communautaire sans avoir consulté à deux reprises les partenaires
sociaux européens : une première fois sur le principe même de l’initiative, une seconde fois sur son
contenu. A chaque étape de cette consultation, les syndicats européens ont la possibilité de courtcircuiter le processus législatif de la Commission en décidant, comme ce fut le cas sur le stress au
travail, de négocier un accord. L’accord intervient ou n’intervient pas, mais pendant toute cette
suspension sollicitée par les partenaires sociaux, il est impossible à la Commission Européenne de
poursuivre son processus législatif. Sur le thème du stress au travail, pour lequel un accord est
intervenu au mois d’octobre 2004, la Commission n’a pas pu poursuivre sa proposition de directive,
parce que la main a été prise et donnée aux partenaires sociaux. Le pouvoir que l’Union
Européenne reconnaît aux syndicats est un pouvoir exorbitant de droit commun, pour parler comme
les juristes ;les partenaires sociaux ont des pouvoirs de législateurs, dans leur domaine de
compétences, au même titre que les parlementaires. L’accord sur le stress aurait pu, de surcroît,
faire l’objet d’une directive : lorsque les partenaires sociaux se sont mis d’accord sur un texte, ils
peuvent demander à la Commission de soumettre ce texte au Conseil, ce qui transforme le texte en
une directive. La directive devient indiscutablement contraignante pour les quatre cent cinquante
millions de citoyens européens. C’est un mécanisme tout à fait original, unique au monde, qui
confère des pouvoirs aux partenaires sociaux qui ne sont pas des gens élus.
En 2002 il y a eu l’accord cadre sur le télétravail ; aujourd’hui se mettent en place, à la suite
également d’une consultation de la Commission Européenne, des négociations en matière de
violence au travail. Ces exemples portent sur des thèmes qui ne sont pas directement liés aux
thèmes qui vous intéressent aujourd’hui, à savoir les défis démographiques et les problèmes de
retraite, mais ils montrent que les partenaires sociaux ont une réelle liberté d’action. Le traité
- 115 -
constitutionnel ne contient pas une liste exhaustive des thèmes que peuvent traiter les partenaires
sociaux. Rien ne les empêche donc de se mettre d’accord pour envisager un salaire minimum au
niveau européen. Au niveau constitutionnel, il y a un champ énorme d’application contractuelle au
niveau interprofessionnel mais aussi sectoriel. Je suis moi-même en charge du dialogue social
sectoriel pour les activités de l’agriculture, des chantiers navals, de la construction, des services
publics locaux, et précédemment des mines et industries extractives.
Pour finir, je souhaiterais donner d’autres exemples pour vous démontrer que le dialogue social
européen n’est pas un mythe ou un idéal hors d’atteinte. Ainsi, des négociations vont commencer la
semaine prochaine rassemblant plusieurs secteurs (mines, verre et céramique, fonderie industrielle)
pour mettre en place un accord intersectoriel. C’est une première au niveau européen car les
accords relatifs au stress ou au télétravail ont été négociés au niveau interprofessionnel. Ces
secteurs, qui sont notamment objet ou victimes de nombreux accidents du travail, vont négocier un
accord sur les bonnes pratiques en matière de silices cristallines, des poussières industrielles qui
causent des maladies professionnelles extrêmement dangereuses. Il y a eu à l’origine une
consultation de la Commission sur les substances cancérigènes et le niveau sectoriel du dialogue
social a pris la main et arrêté le processus législatif. La Commission attend : soit l’accord intervient
d’ici la fin de l’année, soit il n’y a pas d’accord et la Commission reprend l’initiative par voie de
directive. Enfin, dernier exemple, des négociations sont en cours dans le secteur de l’agriculture,
également à la suite d’une consultation de la Commission sur les troubles musculo-squelettiques,
qui sont aujourd’hui l’une des causes premières des maladies professionnelles et des accidents du
travail fréquents dans l’agriculture et la construction. Les négociations ont commencé au mois de
mars et doivent aboutir au mois d’octobre de cette année. Dans ce cas là également, les partenaires
sociaux ont arrêté le processus législatif.
Ces quelques exemples ne sauraient que trop encourager les acteurs qui sont présents autour de
cette table, avec l’appui des travaux des chercheurs.
Supranational regulation of employment: multi-level governance or lack of government?
Amparo Serrano Pascual
Professor – Researcher at the Complutense University (Facultad de Ciencias Politicas y
Sociologia), Spain.
Introduction
This brief contribution will provide a succinct analysis of the process of deconstruction and
reconstruction of “employment” characteristic of this new phase of the productive process that our
societies have entered and to which the European institutions are making a very considerable
contribution. To this end we will begin (section 1) by briefly describing the specific features of the
process of social construction of employment that followed on from the process of
institutionalisation of industrial societies. From the mere economic and mercantile exchange
constituted by pay in return for the performance of labour, the labour in question was turned into
employment, that is, a politically regulated exchange of rights and duties, between the employer
and the employee in the first instance, but in more abstract fashion between the citizen and the
polity, the latter represented by the welfare state (socialisation of responsibility). In this process of
redefining and redistributing responsibilities in the face of social risks, the employment/nation
binome becomes the referential axis for industrial societies.
A range of situations – described and analysed at some length in the various reports of the
RESORE project – have brought about a transformation, indeed a deconstruction, of this
- 116 -
employment/nation binome which served as a construction of solidarity in industrial society. As
much from the political left as on the right, a new model of articulating social cohesion is tending
to be promoted, principally along the axis of a transformation of employment and entailing, at the
same time, the strengthening of supranational levels of social regulation. The example of the
European employment strategy (EES) proposed by the European institutions and its mode of
regulation, the so-called open method of coordination (OMC), provides a good illustration of this
process of social deconstruction (section 2). The supranational regulation of the European bodies
appears increasingly as an appropriate level for the settlement of appropriate answers in a new
economic status quo where neither employment as a norm or the nation as a regulatory entity are,
according to the new hegemonic discourse, appropriate to the new rules of the game.
In an effort to deal with this situation, the European institutions are conducting what might be
called a kind of silent revolution according to which, rather than proposing a legislative regulation
or harmonisation of social standards, they put in place a form of regulation by persuasion,
characterised by their “occupation” of a referential space and the dissemination of a set of
proposals that articulate the debate on social exclusion (section 3).
Accordingly, if these supranational institutions are playing such an important role, it is essential to
ask what political philosophy provides the inspiration for their proposals and to what extent they
will contribute to the strengthening or weakening of employment as a political (and hence
collective) issue (section 4). The nature of a large number of these proposals is characterised by
plural and polysemous features that are attributable to the complex political status of the European
institutions. It is a situation that might well encourage a project of multi-level governance in which
a range of difference voices would take part in the devising of social responses. However, given the
asymmetrical power relations that characterise the multiple actors involved in these proposals, this
type of regulation is coming to resemble a project of governance without government articulated
within a twofold process involving, on the one hand, a depoliticisation of employment and, on the
other hand, a process of repoliticisation of the worker.
1. Employment/nation binome as central axis of solidarity in industrial societies
Various historical studies conducted by French-speaking (for example, Castel 1995; Salais et al.
1986; Topalov 1994) and English-speaking (Dean 1992; Handler 2004; forthcoming; O’Malley et
al. 1997; Walters 1994) authors show the central role played by changes in social representations of
the meaning of the absence of work and social exclusion during the process of institutionalisation
of solidarity that characterised the regulation and legitimation of industrial societies. Accordingly,
these new conceptions of the problem served as a strategic recourse in the hands of civil society, in
particular the trade union movement in its struggle to establish the conditions of the socialisation of
risk. In accordance with the liberal dogma of free will and personal responsibility that prevailed in
the mid-19th century, socially excluded persons were perceived as free and equal and, accordingly,
responsible for their condition, insofar as their behaviour was governed by the principle of free
will. The failure to be gainfully employed implied, therefore, a moral diagnosis.
Confidence in the possibility of political regulation of the market (Giddens 1990) and the
representation of the situation of exclusion from work in terms of a social, rather than an individual
problem, fostered political intervention to tackle the problem. These conditions were to facilitate
social “treatment” of the problem. The angle from which the problem is analysed moved from that
of the “subject” – the socially excluded person – to that of the “object” – social exclusion, thereby
promoting an analytical and political perspective that studies the laws of the phenomenon of
unemployment (laws of the labour market) in order to prevent and seek to rid society of this
phenomenon.
- 117 -
The subjects excluded from the labour market thus ceased being regarded as at fault and
responsible for their poverty, while “occupational accidents” came to be understood in terms of
“risk” rather than personal fault or negligence. This came to entail a change in the diagnosis of the
problem, shifting the question of personal attitudes (personal negligence, lack of foresight
concerning the ups-and-downs of life, etc.) into the background and tending to focus instead on
establishing the political conditions of social exchange (for example, entitlement to unemployment
benefits). This led to a shift away from the individualistic and subjective notion of “failing” to the
objective notion of “risk”, by means of the introduction of a specific and new category different
from the former (poverty), labelled un-employment. The birth of this category of unemployment
generated a political reformulation of the problem of poverty. Solidarity with the unemployed, and
the need to secure decommodified spaces in society, came to be a matter not of charity or
generosity but of justice. The emergence of a concept entailed a reformulation of the problem and
of the legitimate strategies for tackling it.
The fact of ceasing to work and remaining a beneficiary of solidarity was seen as legitimate
(inactivity on account of old age, occupational accident, sickness, etc.) and came to be regarded as
a right. The welfare state turned this socialisation of solidarity into a reality, providing minimum
subsistence for workers in situations of temporary risk and guaranteeing minimum rights for
citizens (health, education, control over labour contracts, etc.) and insurance against possible risks
(Alonso 1999). This political regulation of employment fostered the development of legislation to
protect workers (legislation dealing with occupational accident, strike, etc.).
This situation contributed to the institutionalised formalisation of rights and duties in the form of
contract and, as part of the same process, to the political regulation of social responsibilities by the
employer. A new social representation of the market gained currency and, with it, the political
awareness that the market was liable to exhibit shortcomings that could be regulated. There was
recognition of the fact that inequality is an intrinsic feature of all employment relationships, so that
the function of the welfare state was to guarantee the provision of political spaces of “social
decommodification”, that is to say, social spaces in which the iron laws of the market did not hold
sway (Esping Andersen 1996). It was a situation that encouraged political intervention to tackle a
problem defined as social. The institutionalisation of solidarity – with the redistributive functions of
the welfare state, the establishment of collective defence systems in factories, etc. – enabled the
social management of the insecurity that accompanied the development of industrial capitalism.
Economic and social stability (“social peace”) was a key requirement for this model of production
and this was fostered by the institutionalisation of the welfare state.
This set of conditions, as they were articulated using the employment/nation binome, has now been
redefined. Given the brevity of this contribution, we will not examine the nature of all the changes
but will look at one of them in particular, namely the spread of a new type of supranational
regulation that is contributing partly to the deconstruction of employment as social regulator.
2. Nature of the supranational regulation of EU institutions
The regulation carried out by the European institutions consists not so much in seeking
harmonisation of legislative provisions or implementation of specific intervention programmes as
in a form of socialisation by persuasion which means, in practice, the dissemination of a set of key
concepts to be used when discussing issues of social justice and policy. A feature of this OMC as it
is used for supranational regulation is the absence of formal (economic or legal) sanctions. An
“open regulation” supposes the formulation of proposals in the language of concepts rather than
specific intervention procedures, in other words, the dissemination of cognitive frameworks that
will enable the construction of common intervention paradigms/formulas (activation, flexi-curity,
- 118 -
etc.). These concepts, disseminated by the European institutions, are shaping the debate on the
position of European societies (debate on the Knowledge-based society), the challenges they face
(inactivity, unemployability, adaptability) and the alternatives (activation)105. The instruments
brought into use for this purpose are the policy of benchmarking (reduce the complexity of EU
labour market to a small number of indicators), the exchange of good practices, and the
dissemination of a “language” to frame the debate. Taking account of the fact that language is not
neutral, the integration of concepts into the debate will entail the dissemination of normative
references and social interpretations on what is to be regarded as problematic or not and,
accordingly, what can be considered subject to revision. The main regulatory power derives,
accordingly, from the institutions’ capacity to normalise the discourse on employment.
Metanalysis of the proposals
Given the important role of these proposals in shaping the terms of the debate and normative
references in relation to social justice and policy, it is necessary to identify the political philosophy
and, accordingly, the normative principles that inspired it. Our argument, therefore, is that the
understanding of these complex normative principles inevitably brings us back to an analytical
framework centred on an understanding of the peculiar political status of the European institutions.
Multi-level governance or governability without government?
The European institutions can rely on no taken-for-granted legitimacy and this exposes them to a
strong need for accountability. In this context, some of the ploys to which the European institutions
have recourse in the search for political legitimacy consist in calling upon a large number of
scientific and political experts (“expertocracy”) according to a model of government that has been
described as multi-level governance. The European arena is thus turned into a space for negotiation
and search for new compromises between different social groups (geographical levels, political
actors, between different DGs within the EU institutions, social movements). It thus appears as a
new forum in which these social actors are able to reaffirm their hegemonic positions. Accordingly,
the European institutions ought to be understood as plural structures with multiple centres of power
(Goetschy 2005).
Given this situation, the concepts proposed are characterised by their ambiguous, polysemous and
paradoxical nature (Serrano Pascual 2000; 2004), which enables them to mean several things at the
same time. The complex nature of these proposals reveals different levels of compromise between
different actors. Accordingly, they are concepts that can be adapted and remain compatible with a
wide range of political philosophies and interests such as those to be found within the EU. The
ambiguous nature of these concepts reflects the highly complex setting in which they are
conceived. The European realm might thus be observed as a place for waging a battle of ideas. The
concepts around which the European institutions’ proposals are articulated have been conceived as
political resources in the hands of social and political actors in order to secure a hegemonic vision
of the most important priorities.
This situation explains the terminological creativity and fertility of the institutions and the
expertocracy surrounding them. The most salient feature of these concepts is the mixture of
political registers simultaneously present in the various meanings: terms deriving from diverse
political philosophies come to be regarded as equivalents (knowledge economy). This also explains
the hegemony awarded to composite terms (flexi-security, social responsibility of enterprises,
employability). These processes of intertextuality in which concepts are constituted explain the
hybrid and paradoxical character of the European discourse. This is the case also in relation to the
105
For an analysis of the normative principles incorporated into these concepts, see, Serrano Pascual and Crespo Suárez (2002;
forthcoming); Serrano Pascual (2000; 2004); Crespo Suárez and Serrano Pascual (forthcoming)
- 119 -
paradigm of activation. As pointed out by Crespo Suárez and Serrano Pascual (forthcoming), this
paradigm is articulated around paradoxical discourses characterised, on the one hand, by recourse
to registers which appeal to the empowerment and development of the subject, while at the same
time, advocating intervention models that offer no greater scope for decision-making than respect
for the rules of the market).
This situation explains why it is so difficult to identify the precise political inspiration of these
concepts. However, given the asymmetrical power relationship and balance of power between the
different actors, and the role played by influential lobbies, these concepts often represent, rather
than a dialogue, a monologue between these actors in which they reproduce the conventional
economic wisdom. A characteristic feature of these proposals is the primacy accorded to economic
analysis, as well as the use of rhetorical devises of naturalisation and psychologisation.
Political risks of these concepts
Depoliticise the regulation/government of work
The European discourse on the policy proposals to tackle social exclusion and the crisis on the
labour markets is characterised by the way it converts the new economic challenges into laws to
which our European societies are compelled to adapt (Serrano Pascual and Crespo Suárez 2002;
forthcoming). This naturalisation of the new economic demands makes adaptation into an
inexorable necessity. The hegemony of economics-driven discourse encourages dilution of any
political analysis of the interventions proposed. Furthermore, the social demands of markets are
naturalised (i.e. regarded as a matter of indisputable fact). A Darwinist discourse is spreading
according to which national governments appear as powerless to modify the rules of the game of
international competitiveness. In this framework, politics are transformed into polities: managing
adaptation to a situation regarded as inevitable and fixed (not open to question). The process of
expertocracy is contributing to this development.
Repoliticisation of individuals: politics of production of identities
The demands of this new order extend beyond the mere regulation of the labour market. The new
demands of this economic status quo extend to the regulation of people’s motivations, requiring
them to place themselves at the disposal of the new economic realities and to mould their attitudes
to these realities. The paradigm of activation, proposed by the European institutions in their EES is
emblematic of these new ethical requirements. This paradigm, beyond proposing an appropriate
model of intervention to tackle the problems of labour market exclusion, is contributing to a policy
of identity formation. The new normative demands entailed by this paradigm are articulated around
the moral duty incumbent upon every citizen, namely to take responsibility for oneself. The
European institutions are thus contributing to a profound revision of the normative bases upon
which the paradigm of social cohesion was constituted in the second half of the 20th century.
The interventions proposed by EU institutions are characterised by a redistribution of
responsibilities in the face of social exclusion. They address spaces which have been traditionally
considered private and, therefore, beyond the scope of governmental intervention. Rather than to
guarantee social rights, the main aim of the welfare state becomes to intervene in the behaviour of
individuals. Rather than reinforcing the political and institutional conditions for the regulation of
work and market, the route now taken is the assertion of personal responsibility: the introduction of
incentives, strengthening of willpower, and determination to work. This situation implies a reading
of the social question in individual and moral terms, by contrast with the political interpretation of
the problem applicable to the concepts that articulated the social question in other stages of
capitalism. This individualisation of the social question implies that political problems are turned
into matters of personal motivation and good will, while the political nature of social exclusion is
- 120 -
not even touched upon. In parallel, there is a process of remarketisation of society whereby the
market is restored to the status of dominant regulatory imperative.
References:
Alonso, L.E. (1999) Trabajo y ciudadanía. Madrid: Trotta
Castel, R. (1995) Les métamorphoses de la question sociale, Paris : Fayard, 1995
Crespo Suárez, E. and Serrano Pascual, A. (forthcoming) “The paradoxes of the active subject in the
discourse of the EU institutions”, in R. van Berkel and B. Valkenburg, Making it personal.
Individualising activation services in the EU, Bristol: Policy Press.
Dean, M. (1992) “A genealogy of the government of poverty” Economy and Society, vol. 21, nº 3, pp. 215251.
Esping Andersen, G. (1996) Welfare States in Transitions, London: Sage.
Giddens, A. (1990) Las consecuencias de la modernidad. Alianza editorial, pp. 15-59
Goetschy, J. (forthcoming) ”Taking stock of social Europe: is there such a thing as a Community social
model?”, in M. Jepsen and A. Serrano Pascual (eds) Unwrapping the European Social Model.
Bristol:Policy Press
Handler, J. (2004) Social Citizenship in Workfare in the United States and Western Europe - The Paradox of
Inclusion. Cambridge: Cambridge Univ. Press.
Handler, J. (forthcoming) “Activation policies and the European Social model” in Jepsen, M and Serrano
Pascual, A. (eds) Unwrapping the European social model. Bristol: Policy Press.
O´Malley, P., Weir, L., Shearing, C. (1997) “Governmentality, criticism, politics”, Economy and Society,
vol. 26, nº 4, pp: 501-517.
Salais, R., Baverez and Reynaud (1986) L’invention du chômage. Historie et transformation d´une catégorie
en France des années 1890 aux années 1980. Paris : Presses Universitaires de France.
Serrano Pascual, A. (2000) “The concept of employability: a critical assesment of the fight against youth
unemployment” , E. Gabaglio y R. Hoffmann (dir.) European Trade Union Yearbook: pp.253-271.
Serrano Pascual, A. (2004) (ed) Are activation policies converging in Europe? The EES for young people.
Brussels: ETUI.
Serrano Pascual, A. and Crespo Suárez, E. (2002) ‘El discurso de las instituciones europeas sobre la
sociedad del conocimiento’ Revista Española de Investigaciones Sociológicas, 97: 189-211.
Serrano Pascual, A. and Crespo Suárez, E. (forthcoming) ‘L'exercice de "gouverner sans gouvernement": la
réglementation supranationale de la question sociale dans un nouveau régime de croissance’, in J.
Allouche and J. Freiche (eds.) Regards croisés sur les restructurations d’entreprises, Paris 1
Sorbonne.
Topalov, C. (1994) La naissance du chômeur 1880-1910, Paris: Albin Michel.
Walters, W. (1994) “The discovery of unemployment” Economy and Society 23, pp. 265-91.
- 121 -
Andrea Fumagalli
Mouvements précaires, université de Pavie, Italie.
First I would like to thank the organisation and this network for the discussion and the items that
are very interesting and up to date to the European situation. The point of view I would like to
develop is slightly different from the themes and subject we are discussing now, I would like to
stress the concept of precarity which I have been work on in some researches about labour market
flexibility. I also take part in the movement of precarious workers, which organize what is called
the “Euro mayday”, that is a labour demonstration that was organized in more than fifteen cities in
Europe and started in Italy, more precisely in Milan where I live, about four years ago.
My first point is that in our researches, we consider precarity as a generalized condition that does
not imply marginality, social exclusion or poverty, and that is not conjectural but structural.
Precarity is at the core of the new stage of accumulation process, called post-fordism or flexible
accumulation paradigm. It is important to stress that precarity is a general condition to understand
that precarity has very different aspects and it is not an homogenous reality. The changes in labour
markets from the typical form of big companies organisations, from tayloristic technology to
flexible technology, to ICT information, linguistic technology, the spread of different enterprises
and organisations, networks districts and other new forms that develop everywhere in that vast
capitalistic countries, imply fragmentation of labour market with different subjectivities, with
different needs, with different perceptions of working conditions. These transformations entail
difficulties with the traditional forms of trade union activities, because when labour conditions were
homogenous in a certain way, it was easier to represent the labour exigencies and needs. When
there are different subjectivities, it is quiet difficult to put together every situation. So for the first
point, we have generalized conditions of precarity, with different forms. I do not give you data
about these phenomenons in order to spare time. Just to precise, for instance, in Italy, precarious
workers represent more or less one third of the whole labour force.
The second point is a qualitative point. When we talk about precarity, we do not talk only about
labour precarity, but about life precarity. This change in the perspective is very important both for
theoretical analysis and political interventions. The internationalisation processes of production, the
end of national policies, the spread of communication technologies, the new role played by space
and territory as a new input for production, all these changes refer to the new factory that is spread
on territory, with different forms and networks. All these changing are also changing the
specialisation pattern in the core of Europe, French, German, north of Italy, Barcelona, for instance
where lots of workers work in independent services sectors. They have to do this material
production only in a very indirect way, not direct like manufacturing sector, like in the second
world period. That also means that there has been a change in the quality of labour activities.
Nowadays, each employee have to use not only the body, the arm, but the cognitive aspect of the
human being, learn processes, about the relationships, brain, the ability to organize more than to
product, in a direct way. That sort of transformation can be identified to a transition from the
industrial capitalism to cognitive capitalism. The term cognitive implies more than the role played
by knowledge which is only a particular aspect; it also means that all the whole human being is
involved in labour activity, his experiences, his story, his life. In a context in which material labour
conditions become precarious, with an increasing in the degree of instability, of uncertainty, the
evolution involves not only traditional labour time, but the whole life time. And this is the reason
why we talk about life precarity. Moreover, the distinction between stable workers and unstable
workers, permanent workers and temporary workers, is very weak, because stable workers with
trade union presence, in a big company; normally called insiders, know that in a very short time,
they can become precarious, they are living a sort of psychological precarity, even if material
- 122 -
conditions are not precarious, because of delocalisation, changing in the firm organisation, and so
on. There a many examples of these types of situation. The generalisation of life precarity is
directly related to the new model of accumulation, and requests innovative and powerful theoretical
analysis because some traditional concepts, that we are used to use, like the concept of
unemployment, the concept of wage, social security, need to be revised in the context in which the
new model of accumulation develops. For instance, it could be said in a very provocative way that
employed people are people who have a remunerated job. But can we say that unemployed people
work but are not remunerated? That means that in a context of precarity and instability, there is a
very light border between the time you work and the time you are looking for another job, or being
trained, and all the periods you are involved in a more or less direct labour activity and that creates
a problem around remuneration and wage. If we consider that our life is something productive and
the fact that we exist is something that create value, I think that the perspective in a mid term future
has to do with how to organize, to finance, to provide a remuneration of the existence.
There are lots of proposals around this topic. It is what is called flex –security, a term which is
quiet confusing. As a political program, the main points would be:
-to guarantee a continuity of income for precarious workers, direct in the right, indirect through
basic income, access to services, to knowledge, etc…
-the second point is how to reduce the number of atypical labour contracts. In Italy for instance
there are more than forty atypical contracts and a growing individualisation of labour contract.
The first point is to establish a minimum wage at the European level in order to prevent dumping
policies.
Steve Jefferys
Director of the Working Lives Research Institute, London Metropolitan University.
My intervention will be very short and focus on the role of the state, and how it operates in a
number of different registers. I just want to make one suggestion for future directions.
It occurred to me for example, that in the UK now, when you go and take out a house mortgage
you are always asked: do you want to insure against your being unemployed? Housing is one of the
areas that was traditionally part of the Welfare State. In the nineteenth century employers built
large stocks of housing, the twentieth century it became social housing. Now that the social housing
is being wound down, and people are being told: insure yourself when you take a bank loan against
unemployment. It seems that in fact the way in which the Welfare State is being developed,
certainly in the UK, is very much towards making responsible the individual, for each of these
areas.. People are also now being asked by their employers to take out health insurance, to ignore
the public state provided system, and to take a private insurance. In the area of education, we have
just been introduced a system of loans, which means that students will have to take huge loans in
order to go through the education system whereas previously this was a state funded process. In all
these areas, individual insurance has becoming critical. And the reason is the way in which the
market and in particular the possibility of rent, of profit from the bank and insurance system have
become to override the social aspect, the solidaristic aspects of the formal system. This is clearly
important, and one of the questions that I have for the team is in the light of the work of Esping
Andersen for example, why is it that the term subordinated pensions or non subordinated pensions
is used rather than commodified pensions and non commodified pensions? Because the idea seems
to me to be the same. And sometimes, it does not necessarily help to invent a new vocabulary to
describe a similar sort of process.
- 123 -
In this way, I do think that the contribution of the RESORE research has actually been extremely
useful in the discussion of the myths and the discussion of subordination and the changing nature of
subordination through the pension system and the pensions reforms. This perspective does enable
you to stand back and to see a system with an ideology operating, and for once, we have not heard
very much in terms of what can we do about it. It is clear that the first stage in the process of
getting people to do something about it is actually to get people to understand the processes. In an
era with a unique thought, with a dominant American managerialism, with a dominant ideology at
the world level, it seems to me to be very important that there are researches of this calibre,
producing critical account that help explaining the processes.
I will have just one last point in terms of the depth of the ideological understanding. It does seem to
me that it is quite useful to remember that the sources of freedom we have come from two
revolutions. One is the American Revolution and the other is the French Revolution, the modernism
emerges from the eighteen century. And those two revolutions were totally different: the American
Revolution was the revolution of John Locke, the argument that we, property owners must not have
a property interfered with. Our slaves were not free by the American Revolution, because they were
our property. In contrast, the French Revolution proposes a notion of freedom, not being about the
right to dispose of your property, but freedom as being the right to associate with others to develop
a system to operate for the social good, the Social Contract. That is a completely different vision of
freedom. These two definitions of understanding the freedom have been in competition for two
hundred years. It seems to me that what we partly said, and what the RESORE network has been
saying, is that there is one concept of freedom that is wining out. And in some ways, it is important
for those who have been thinking about these issues, to raise the level of political thought, of
philosophical concept about what is taking place, in order to understand and of course, to mobilize.
- 124 -
DEBAT
Corinne Gobin
Je voudrais en fait croiser trois interventions différentes, des éléments énoncés par Luigina de
Santis, par Marie-France Boutroue et par Mr. Zigler.
Il me semble extrêmement important de revenir à ce que Luigina de Santis disait à propos de tout le
travail fait par les organisations syndicales pour essayer de se faire reconnaître comme
interlocuteurs politiques privilégiés par rapport à tout pouvoir politique, c’est-à-dire comme un
acteur central dans le processus de démocratie, et non comme un simple lobby. Je dirais que dans
des sociétés capitalistes, la seule façon pour des organisations sociales d’être reconnues comme
acteur central de la démocratie par les pouvoirs politiques, c’est une lutte pour s’imposer comme
acteur du conflit redistributif. Car lorsque cette question du conflit re-distributif est mise entre
parenthèses, les syndicats perdent justement cette capacité, cette légitimation centrale par le
pouvoir politique.
Pour reprendre la très jolie métaphore de Luca Queirolo Palmas ce matin à propos de notre rôle de
scientifique qui est de ne pas se laisser aveugler par les phares, je trouve intéressant de ne pas du
tout nous laisser aveugler par la grande lumière du dialogue social. Quand Mr. Zigler nous dit que
le dialogue social donne un pouvoir extraordinaire aux interlocuteurs sociaux, il s’agit de ne pas se
laisser aveugler par cette grande lumière, et je pense qu’au contraire le processus du dialogue social
européen en arrive à marginaliser l’acteur syndical comme acteur du conflit re-distributif, comme
acteur qui a une légitimité extrêmement forte dans le contrôle de la re-distribution des richesses. Et
je donne vite un petit exemple à partir des politiques de retraite au niveau européen. On voit que le
système politique européen fonctionne sur la base d’une hiérarchie des valeurs. L’Union
Européenne prolonge la sacralisation qui avait été faite au départ en 1958 du marché commun, en
établissant comme valeurs centrales les fameuses quatre libertés, circulation des capitaux, des
marchandises, des services, des personnes. Il est intéressant de voir que dans ce système de
contrainte de hiérarchisation des valeurs le social doit, pour pouvoir exister, se transformer et
devenir un facteur de production. Et l’on voit que par ce travail de contrainte sur le social, la
politique des retraites va se retrouver fragmentée pour pouvoir rendre compte de cette hiérarchie
des valeurs, en six politiques différentes. Cela va devenir un élément dans la politique de
circulation des capitaux, un élément dans la libre circulation des services, un élément dans la libre
circulation des personnes, un élément de politique d’emploi, un élément dans la politique d’égalité
homme-femme, un élément dans la protection des exclus. Et c’est justement par ce travail de
fragmentation que l’acteur syndical ne peut plus se penser comme un acteur qui est là
principalement pour s’organiser et se battre afin que les droits de retraite restent des droits
démocratiques à re-distribution des richesses. Le dialogue social, en se cantonnant à un social de
plus en plus réduit, ne permet plus à l’acteur syndical de pouvoir faire face à ce jeu de
fragmentation, tel qu’il est mis en œuvre.
Et pour reprendre un des éléments mis en avant par Madame Boutroue, je trouve qu’il y a
effectivement un enjeu central extraordinairement important pour le mouvement syndical en
Europe aujourd’hui qui est d’avancer dans les luttes qui portent les droits au salaire, et notamment
de reprendre cette idée de verrou de rémunération à l’échelon européen. A ce sujet, je salue aussi
tout le travail de lutte qui est déjà engagé depuis plusieurs années, notamment par l’ancien
président de la FERPA, Georges Debune, pour essayer de réfléchir sur l’idée de verrou de
rémunération commun à tout l’espace européen. Mais il faut bien que le mouvement syndical se
rende compte que dans le cadre politique actuel de l’Union Européenne, de telles luttes ne sont pas
admises. Il faudra se battre pour les faire admettre, étant donné que la Constitution Européenne
constitutionnalise la non capacité législative de l’Union Européenne dans le domaine des
rémunérations.
- 125 -
Luca Queirolo Palmas
C’est une question toute simple et qui vise à lancer une autre piste de débat. Quant Andréa
Fumagalli parle de la rémunération à vie, il fait allusion au revenu d’existence ou revenu de
citoyenneté. Dans les travaux du RESORE ou bien dans les réflexions de Bernard Friot sur le
salaire socialisé, il y a une autre perspective qui prend en compte le fait que les retraités travaillent,
que les étudiants travaillent, que tout ceux qui ne travaillent pas en réalité travaillent. Au sein des
mouvements sociaux, il y a aussi un conflit par rapport à ces différentes perspectives entre salaire
socialisé et revenu d’existence.
Luigina De Santis
Seulement une réflexion : je ne vois pas vraiment de grande contradiction dans l’utilisation de
plusieurs instruments. Prenons le dialogue social : la CES l’utilise, mais cela ne l’empêche pas de
mener une grande lutte pour faire passer Reach, qui a eu une très forte opposition. Peut- être que le
travail syndical nous oblige à tout utiliser pour atteindre nos objectifs. Le problème pour la FERPA
est qu’il n’y a aucun dialogue social sur certains thèmes qui sont très importants. Le dialogue social
s’arrête au travail, aux conditions de travail tandis qu’ici nous abordons la question des retraités, je
pense notamment à la dépendance. Si la Commission Européenne entame une initiative sur la
dépendance, la FERPA n’est pas contactée ; sa représentativité sociale est donc niée alors qu’elle a
plus de dix millions d’affiliés. Nous sommes présents dans vingt-cinq pays, mais cela n’a jamais
légitimé la FERPA comme instance à consulter par la Commission.
Je souhaiterais revenir sur la question du dialogue social pour parler de la précarité et des initiatives
des chômeurs ou d’autres organisations d’un point de vue qui est pour moi très important : celui de
la représentativité. Depuis que j’habite à Bruxelles, j’ai rencontré des ONG qui sont, en réalité, des
« boîtes vides » ; j’en ai connu même avec des adresses en Italie, aux quels ne correspondaient pas
des véritables activités. Un réseau de six ordinateurs ne fait ni un processus démocratique ni un
interlocuteur social, même si la Commission Européenne donne, par exemple, une enveloppe de
cinquante mille Euros…
Il y a un véritable discours de démocratie à renforcer en Europe mais il faudrait enrichir les
instruments. Revenant à l’exposé de Mr. Friot, je souligne un aspect : nous attribuons une valeur à
certaines activités par convention sociale, et nous n’attribuons pas de valeur à certaines autres qui
ont une importance majeure pour la création du bien être individuel et collectif. Il est donc utile
d’en tenir en compte pour avoir la capacité de tout remettre en discussion. Il faut renouveler les
conventions sociales. Je disais à Mr. Friot que je n’arrive pas à comprendre pourquoi, je toucherais
une retraite trois fois supérieure à mon salaire actuel si je me mariais avec un général et que celui-ci
décèderait. Sur quelle base de solidarité un droit dérivé serait trois fois plus important que
l’activité autonome d’une femme sur le marché du travail ? Et je me demande s’il ne s’agit pas
d’une convention à re-discuter, à re-voir, pour ne pas rester attachés à ce modèle des années
cinquante qui a perdu aujourd’hui toute sa valeur.
Mais comment refonder, comment reconstruire, sans la participation sociale,sans les organisations
représentatives (et là j’insiste, pour éviter les boîtes « vides »), qui travaillent sur le terrain, qui
connaissent les problèmes, et qui représentent les citoyens, leurs attentes et leurs droits ?. Il ne me
semble pas qu’il y ait dans ce cas de contradiction, mais plutôt la nécessité d’un enrichissement
démocratique qui suppose des instruments nouveaux.
Anne Dufresne 106
Pour prolonger la discussion autour du dialogue social, je vais revenir un peu sur ce que j’appelle
avec Thorsten Schulten et d’autres l’euro-corporatisme symbolique, c’est-à-dire justement la mise
en place du dialogue social dans les années nonante et l’adoption du protocole social. En effet, la
106
chercheure à l’Observatoire Social Européen, OSE, membre du GRAID.
- 126 -
procédure de dialogue social a été mise en place depuis 20 ans, et les interlocuteurs sociaux ont pu
conclure des accords entre eux, comme Monsieur Ziegler l’a expliqué. Certains ont alors cru à ce
moment là à un commencement de la négociation collective européenne. C’était en effet la
première négociation centralisée entre employeurs et syndicats.Mais, il ne faut pas oublier que
c’était bien dans l’ombre de la loi, c’est-à-dire que la négociation n’a lieu que lorsque les
employeurs estiment qu’elle va leur être favorable, relativement à la proposition de la Commission.
On pourrait donc considérer cette procédure comme une législation négociée, mais c’est un point
de débat selon moi pour deux raisons :
- parce que les domaines couverts excluent explicitement le domaine clé de la négociation que sont
les salaires,
- et parce qu’il y a absence d’un droit de grève trans-national qui fait qu’aucune pression ne peut
être exercée sur les employeurs, mise à part la menace d’une législation plus contraignante.
Finalement, le problème n’est pas la procédure du dialogue social mais ce qui peut en être fait.
Avec la procédure du dialogue social, la CES et les fédérations sectorielles sont peut-être devenues
des co-législateurs mais ils n’ont toutefois pas les moyens de menacer et donc d’influencer les
conflits industriels ou politiques à un niveau communautaire. Ce que je trouve intéressant, c’est
aussi de voir qu’en parallèle à ce dialogue social, se passent des procédures de coordination des
négociations collectives, dont Marie-France Boutroue parlait rapidement tout à l’heure, des
réunions au niveau interprofessionnel et sectoriel, où là, l’acteur syndical travaille en interne et
tente de monter ses revendications en dehors de ce dialogue social.
Marie-France Boutroue
C’est très bien de décrire les procédures du dialogue social, et c’est vrai, elles existent, mais pour
négocier, il faut être plusieurs… Si on avait en face de nous un patronat qui voulait négocier, peut
être qu’on n’en serait pas là non plus. Parce qu’ils négocient sur ce qui les intéresse mais pas
forcément sur ce qui nous intéresse. C’est l’activité qui veut ça malheureusement. Il y a un autre
élément en ce qui concerne le dialogue social : tout ce qui est fait actuellement est méconnu. Hier
par exemple, à la CES il y avait le Comité de la négociation collective, où l’on a parlé du salaire
minimum, où l’on essaye de regarder ensemble ce qui se passe chez les uns et chez les autres, parce
qu’on a besoin de le savoir. Il y a aussi le groupe de Dorn qui s’est réuni, qui travaille directement
sur la question des salaires ; dans les comités d’entreprise européens, il y a des réunions qui se
mènent, les fédérations syndicales européennes préparent des congrès ; elles amènent aussi un
certain nombre de problèmes et de revendications. C’est vrai qu’il est compliqué de coordonner
tous ces niveaux. Imaginez une confédération qui a 77 fédérations, plusieurs millions de syndiqués
qui doivent aussi se coordonner. Je prends l’exemple de ce qui se passe dans mon syndicat: je suis
en relation directe avec la CES et la CGT, mais quand je reçois un document important de la
Commission Européenne, pas toujours en français, qu’il faut que j’attende la traduction française,
et que je dois étudier moi-même, deux cents, voire trois cents pages que je dois le résumer à mes
fédérations, cela prend du temps. N’oubliez pas ce que je vous ai dit ce matin, la CGT n’est
adhérente à la CES que depuis 1999, et il y a une méconnaissance des enjeux européens. Il faut
beaucoup de temps que cela redescende sur le terrain, pour que les bases syndicales le prennent en
compte et réagissent…
Ensuite, toujours sur le dialogue social : dans le cadre d’un accord comme celui sur le stress, nous
transmettons le rapport de la CES à nos fédérations françaises, leurs employeurs sont à la
négociation au niveau de l’UNICE, mais on se rend compte que les employeurs en France ne sont
pas enthousiastes. Il faut donc prendre en compte ce qui se passe et voir quels sont les véritables
responsables.
Toujours sur le dialogue social, on a depuis le premier mai dix nouveaux pays qui sont entrés en
Europe. Ils participent depuis un certain temps déjà à la CES mais, et cela est scandaleux, nous
n’avons pas les traductions nécessaires pour qu’au moins l’on puisse se comprendre, et qu’ils
- 127 -
puissent intervenir, alors qu’à la Commission et au Parlement il y a tous les moyens de traduction.
Les syndicalistes de ces 10 nouveaux pays n’ont pas les mêmes moyens, certains parlent anglais,
mais tous font des kilomètres pour venir assister aux réunions sans rien comprendre. Est-ce que
cela fait une politique syndicale européenne ? Est-ce que ceux qui parlent anglais comprennent et
re-distribuent ce que l’on a entendu ? J’en doute un peu. Je trouve que là, en terme de dialogue
social, il y a des moyens d’intervention qui devraient être davantage développés.
Sur l’emploi : je comprends ce qui se dit autour de la précarité mais la question de l’emploi me
semble primordiale, celle de son utilisation, de son utilité dans la société. Je connais des jeunes sans
emploi, des personnes qui ont perdu le leur et qui n’ont plus d’espoir, ils se demandent comment
vivre. La question de l’emploi est vraiment une question de société, parce que de là découle la vie
que l’on a dans la société, mais aussi la question du devenir, du salaire, qui peut permettre la
création d’emploi et la satisfaction de la société. La formation tout au long de sa vie est un sujet
important, car auparavant les salariés l’étaient pendant très longtemps, maintenant ils sont moins
souvent au travail et ils ne sont pas toujours dans la même entreprise, il faut donc réfléchir à des
systèmes qui permettent que lorsqu’ils ne sont pas en entreprise il y ait des formations pour les
maintenir à niveau et ne pas les remettre au chômage pendant des années et des années. Cela nous
oblige à réfléchir mais nous n’avons pas encore forcément trouvé les bonnes réponses.
François Ziegler
Je vous remercie de la vivacité de vos réactions, et le mot est faible, et je vais essayer d’y répondre
de manière assez thématique. J’apprends que vous avez été ‘aveuglés’ par la Commission ou le
dialogue social. Qui dit aveuglement dit excès de lumière. Pour ne pas me cacher derrière cette
pirouette, je voudrais simplement dire que l’on est quand même au niveau européen, et de plus en
plus, dans un état de droit. C’est une expression qui a sa signification parce que nous n’avons pas
basculé dans un régime anglo-saxon, la loi est très importante et elle le deviendra de plus en plus et
je cite à titre d’exemple que les directives européennes vont maintenant s’appeler les lois
européennes. La loi deviendra de plus en plus l’endroit de la focalisation du pouvoir. Donc qui
détient le pouvoir de faire la loi, détient le pouvoir, purement et simplement, au niveau européen. Et
je ne pense pas que l’on puisse reprocher à la Commission Européenne de marginaliser les
partenaires sociaux et le dialogue social alors que je vous ai démontré qu’aujourd’hui et dans le
futur, les partenaires sociaux disposent d’un outil constitutionnel absolument remarquable
puisqu’ils peuvent faire la loi. J’entendais tout à l’heure le terme de co-législation et c’est
exactement le cas : les partenaires sociaux peuvent faire la loi à la place de la Commission dans
leur domaine de compétence.
Ma deuxième remarque c’est que l’on assimile le dialogue social au niveau européen à une espèce
de club privé, avec quelques organisations européennes triées sur le volet qui ont la possibilité de
donner leur avis, d’entrer en négociation et de faire la loi européenne pour ce qui les intéresse. A ce
niveau là, la Commission Européenne est prise entre le marteau et l’enclume. Lorsque l’on a la
possibilité de faire la loi, traditionnellement, ce sont les partenaires européens qui sont légitimés par
le vote du peuple. Les partenaires sociaux n’ont pas cette légitimité. Comment alors reconnaître un
pouvoir de législation à des acteurs qui ne sont pas des politiques et qui ne sont pas élus par la
souveraineté populaire ? La solution, et je parle ici notamment en présence des chercheurs de
l’Université Catholique de Louvain, c’est de savoir qui sont ces acteurs, et ce n’est pas la
Commission qui prend parti. Ces acteurs ne vont pouvoir tirer leur légitimité que de leur
représentativité. Je pense que c’est un point très important. On ne va pas dire aux acteurs qui
viennent nous voir en nous disant leur représentativité qu’ils sont partenaires sociaux du jour au
lendemain, nous examinons d’abord qui ils sont. Nous faisons donc confiance aux chercheurs, à
leurs études, et à partir de ces études, la Commission peut accepter ou non, et c’est un choix qui est
important. Il y a déjà eu des cas dans le passé où des accords ont été attaqués parce qu’ils avaient
été signés par des organisations jugées par d’autres insuffisamment représentatives. La Commission
- 128 -
prend beaucoup de précautions. Vous me dites que des organisations très représentatives ne sont
pas présentes au niveau européen. Pourquoi ? Parce que, troisième volet, le dialogue social n’est
pas organisé par la Commission Européenne. La Commission Européenne facilite le dialogue
social, article 138. On ne crée pas de comité de dialogue social à proprement parler, on constate une
volonté commune, une démarche commune, qui provient des travailleurs et des employeurs, et il y
a donc une reconnaissance mutuelle mais il faut au moins qu’il y ait un interlocuteur en face. Et
c’est là toute la difficulté dans certains domaines : c’est qu’il peut y avoir des organisations
extrêmement représentatives dans un domaine, mais en face il n’y a personne. Dans ce cas là
malheureusement, comme le dialogue social est autonome et bipartite, nous ne pouvons pas
constater l’existence d’un tel comité.
Dernière remarque pour éviter de prolonger les débats : vous trouvez que l’on arrive à des résultats
modestes. Mais les syndicalistes ont l’habitude du conflit, c’est un mot qui a été répété au cours de
la journée, le combat est à mener dans la négociation, et l’on négocie au quotidien, chacun, au
niveau privé ou au niveau professionnel. Il y a donc cette lutte qui me semble faire partie de la vie
et qui doit être menée pour justement parvenir à de tels résultats.
Encore un élément : sur l’accord stress, et là je prends un exemple très précis. Vous me dites que ce
sont les employeurs qui ont voulu négocier sur le stress et les salariés ont suivis. Derrière on a peut
être la critique de dire que les employeurs ont voulu une négociation pour éviter une directive de la
Commission Européenne. C’est fort possible. Mais si vous relisez la dernière communication de la
Commission du mois d’août 2004 sur le dialogue social, nous laissons effectivement la possibilité
aux partenaires sociaux de négocier entre eux des accords. Mais nous recommandons aux
partenaires sociaux qui ont la paternité de ces textes de suivre leur mise en œuvre. Et si cette mise
en œuvre après quelques années est considérée comme insuffisante, la Commission Européenne a
la possibilité et le devoir de passer derrière. C’est-à-dire que si dans trois ou quatre ans, on se rend
compte que le rapport de mise en œuvre de l’accord sur le stress est insuffisant par rapport aux
objectifs de l’Union, la Commission Européenne reprendra elle-même la main et prendra une
directive sur le stress. Vous voyez par là qu’il n’y a pas de démission de la Commission
Européenne, c’est un subtil équilibre entre les pouvoirs des uns et des autres, mais en sachant très
bien que l’objectif final permet en toute hypothèse de faire intervenir éventuellement les directives
européennes si les résultats n’ont pas été atteints.
Je pense que j’ai répondu dans la mesure de mes capacités à vos questions. Merci.
Bernadette Clasquin
Je pense que cette journée a apporté des choses différentes aux uns et aux autres, en espérant qu’il
s’agisse d’ouvertures, des possibilités d’aller plus loin, et cela est clairement le cas pour les
chercheurs. Il semble en tous cas que ce qui nous réunit avec les acteurs sociaux du monde
syndical, c’est, en particulier, la nécessité pour eux pour défendre les intérêts des gens qu’ils
représentent et pour nous de rentrer dans un processus d’objectivation ; il faut donc au moins que
nous parvenions les uns et les autres à déconstruire les différents discours. Nous aurions pu aborder
bien d’autres choses dans le cadre du projet RESORE et nous aurons peut être d’autres occasions
de le faire. Merci à tous pour votre participation, et aux interprètes pour leur travail.
- 129 -
LIST OF PARTICIPANTS
Name
Mail
ASIER, Tapa Gutierrez
[email protected]
BAGLIONI, Simone
[email protected]
BARBIER, Jean-Claude
[email protected]
BERNARDO, Ana Paula
[email protected]
BODSON, Thierry
[email protected]
BONSIGNORI, Sara
[email protected]
BOUTROUE, Marie-France
[email protected]
CILLI, Oronzo
[email protected]
CLAES, Michel
[email protected]
DEL BIGO, Regina
[email protected]
DEMOTTE, Rudy
[email protected]
DEROUBAIX, Jean-claude
[email protected]
DE SANTIS, Luigina
[email protected]
DOUMONT, Frédéric
[email protected]
DURMEIER, Silvia
[email protected]
ENCLOS, Philippe
[email protected]
FAUSTO, Miguelez
[email protected]
FRANCESKIDES, Rebecca
?
VAN KEIRSBILCK, Felipe
[email protected]
FLOHIMONT, Olivier
[email protected]
FREIR, Grainne
[email protected]
FUMAGALLI, Andrea
[email protected]
GOETSCHY, Janine
[email protected]
HAAG, Antoine
[email protected]
- 130 -
Institution
not mentioned
Heverlee, BELGIUM
Swiss Forum for Migration and Population Studies
- University of Neuchâtel
Neuchâtel, SWITZERLAND
Centre d'Etudes de l'Emploi, TLM Network
Noisy Le Grand, FRANCE
Uniao Geral de Trabalhadores (UGT)
Lisbonne, PORTUGAL
Fédération Générale du travail en Belgique (FGTB)
Liège, BELGIUM
not mentioned
Bordeaux, FRANCE
Confédération Générale du Travail (CGT)
Montreuil, FRANCE
Pacte Territorial pour l'Emploi Nord
Barese/Ofantino
Brussels, BELGIUM
ACV Transcom
(Transport et Communication)
Brussels, BELGIUM
Form'action André Renard (FAR)
Brussels, BELGIUM
Ministère des Affaires Sociales et de la Santé
Publique
Brussels, BELGIUM
Université Libre de BRUSSELS - GRAID –
RESORE
Brussels, BELGIUM
Fédération européenne des retraités et Personnes
agées
Brussels, BELGIUM
Ham-sur-Heure, BELGIUM
EUROPEAN COMMISSION
Brussels, BELGIUM
Université Lille 2 - Groupe de Recherche de
l'Institut des Sciences du Travail
Lille, FRANCE
Universitat Autonoma of Bercelona
Faculty of Political Science and Sociology
Bellaterra, SPAIN
Brussels, Belgium
Confédération des Syndicats Chrétiens de Belgique
Brussels, BELGIUM
Form'action André Renard
Liège, BELGIUM
EUROPEAN COMMISSION
Brussels, BELGIUM
University of Pavia, Department of Economics
Pavia, ITALY
CNRS
Brussels, BELGIUM
Service Central de la Statistique et des Etudes
Economiques (STATEC)
Luxembourg, LUXEMBOURG
HERRERA, Alberto
[email protected]
HINRICHS, Karl
[email protected]
JEFFERYS, Steve
[email protected]
LAYEUX, Jean-Jacques
[email protected]
LEAL, Christine
[email protected]
LENNON, Theodius
[email protected]
LONGUE EPEE, Maximilien
[email protected]
MELLI, Danièle
[email protected]
MOREEWS, Alain
[email protected]
ROBERT, Anne-Marie
[email protected]
ROCHET, Delphine
[email protected]
SERRANO PASCUAL, Amparo [email protected]
SKA, Marie-Hélène
[email protected]
THION, Frédéric
[email protected]
TRICOIT, Jean-Philippe
[email protected]
VAN DAELE, Daniel
[email protected]
VANDENBUSSCHE, Isabelle
[email protected]
VERLY, Jean
[email protected]
WAGNER, Björn
[email protected]
WILGA, Justyna
justyna.wilga@skynet;be
XHAUFLAIR, Virginie
[email protected]
- 131 -
not mentioned
Leuven, BELGIUM
University of Bremen
Bremen, GERMANY
Metropolitan London University
London, UK
SETCa-Dexia
(Syndicat d'Employés, de Techniciens et de Cadres)
Brussels, BELGIUM
Coopération Sociale Européenne _ Développement
(CSED)
Paris, FRANCE
EUROPEAN COMMISSION
Brussels, BELGIUM
Groupe de Recherche de l'Institut des Sciences du
Travail(GRIST)
Lille, FRANCE
FERPA
Brussels, BELGIUM
not mentioned
Ledringhem, FRANCE
Centre d'Education Populaire André Genot
Jambes, BELGIUM
Institut des Sciences du Travail
Louvain-La-Neuve, BELGIUM
Compultense University
Madrid, SPAIN
Confédération des Syndicats Chrétiens (CSC)
Brussels, BELGIUM
Form'action André Renard
Liège, BELGIUM
GRIST
Lille, FRANCE
FGTB
Brussels, BELGIUM
Institut des Sciences du Travail
Louvain-La-Neuve, BELGIUM
Facultés universitaires catholiques
Mons, BELGIUM
not mentioned
Osnabrück, GERMANY
EAPN (Réseau Européen des Associations de lutte
contre la pauvreté et l'exclusion sociale)
Brussels, BELGIUM
Laboratoire d'Etudes des Nouvelles Technologies
de l'Information, de la Communication et des
Industries Culturelles (LENTIC), Université de
Liège
Liège, BELGIUM
RESORE MEMBERS
Name
ATZMULLER, Roland
Mail
Institution
SCHIRMANN, Mathias
FORBA
Vienna, AUSTRIA
[email protected]
Institute of Social and Economic Research in the
Hans Böckler Foundation – WSI
Düsseldorf, GERMANY
[email protected]
Université Paris X
Nanterre, FRANCE
[email protected]
UNIGE
Genoa, ITALY
[email protected] Université Nancy 2 - GREE
Nancy, FRANCE
[email protected]
Laboratoire Lorrain des Sciences sociales,
Metz, FRANCE
[email protected]
University of Utrecht
Utrecht, THE NETHERLANDS
[email protected]
Université Libre de BRUSSELS - GRAID
Brussels, BELGIUM
[email protected]
UNIGE
Genoa, ITALY
[email protected]
University of Utrecht
Utrecht, THE NETHERLANDS
[email protected]
Université Paris 10
Nanterre, FRANCE
[email protected]
Université Libre de BRUSSELS - GRAID
Brussels, BELGIUM
[email protected]
CRIC
Manchester, UK
[email protected]
GREE
Nancy, FRANCE
[email protected]
GREE- University of Nancy 2
Nancy, FRANCE
[email protected]
University of Applied Sciences Niederrhein Möncheng Ladbach, GERMANY
[email protected]
Institute of Economic and social Policy
Düsseldorf, GERMANY
[email protected]
QUIT
Barcelona, FRANCE
[email protected]
Utrecht University
Utrecht, THE NETHERLANDS
[email protected]
CEREQ
Marseille, FRANCE
[email protected]
UNIGE
Genoa, ITALY
[email protected]
CETE
Coimbra, PORTUGAL
[email protected]
CETE
Porto, PORTUGAL
[email protected]
WSI in der Hans-Bökler-Strasse
Düsseldorf, GERMANY
[email protected]
Bordeaux, FRANCE
URWIN, Peter
[email protected]
VATHELET, Virginie
[email protected]
VERD PERICAS, Joan Miquel
[email protected]
BRANDT, Torsten
CASTEL, Nicolas
CANARELLA, Massimo
CLASQUIN, Bernadette
CORON, Gaël
De GRAAF, Willibrord
DUFRESNE, Anne
FRAVEGA, Enrico
FRERICKS, Patricia
FRIOT, Bernard
GOBIN, Corinne
HARVEY, Mark
HIGELE, Jean-Pascal
KHRISTOVA, Andreana
KLAMMER, Ute
LEIBER, Simone
LOPEZ, Marti
MAIER, Robert
MONCEL, Nathalie
QUEIROLO PALMAS, Luca
QUELHAS, Ana Paula
RUIVO, Margarida
SCHAFER, Claus
[email protected]
- 132 -
CRIC
Manchester, UK
GREE - Université NANCY 2
Nancy, FRANCE
Universitat Autonoma de Barcelona - QUIT
Barcelona, SPAIN
European Commission
EUR 22364 - EU RESEARCH ON SOCIAL SCIENCES AND HUMANITIES -
Ressources des Travailleurs et Droits Sociaux, Actes de la Conférence internationale, Mercredi 11 mai 2005
Employees’Resources and Social Rights, Proceedings of the International Conference, Wednesday,
May 11th 2005
Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities
2006 — 132 pp. — 21.0 x 29.7 cm0
ISBN 92-79-02219-9
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