strategie de modernisation de la fonction publique

République Islamique de Mauritanie
Ministère de la Fonction Publique, du Travail et de la Modernisation de l’Administration
CADRE STRATEGIQUE DE MODERNISATION DE LA
FONCTION PUBLIQUE EN MAURITANIE
Mai 2012
2
Sommaire
Introduction ...................................................................................................................... 3
I
Contexte ................................................................................................................... 6
II
Etat des lieux ............................................................................................................. 7
II.1
Attributions du Ministère de la Fonction Publique, du Travail et de la Modernisation de
l’Administration....................................................................................................... 7
II.2
Cadre juridique et dispositif statutaire ......................................................................... 8
II.2.1
La réforme de la Fonction Publique de 1993 : contexte et objectifs ................................ 8
II.2.2
Présentation générale du Statut général des fonctionnaires .......................................... 8
II.2.3
Observations ................................................................................................ 11
II.3
II.3.1
Au niveau de la gestion administrative du personnel.................................................. 14
II.3.2
Au niveau de la gestion courante ........................................................................ 22
II.3.3
Au niveau des procédures de gestion du personnel .................................................... 23
II.4
Maîtrise des effectifs et de la masse salariale ................................................................ 23
II.4.1
Maîtrise des effectifs....................................................................................... 23
II.4.2
Maîtrise de la masse salariale............................................................................. 27
II.4.3
Maîtrise des outils de gestion ............................................................................. 31
II.5
Valorisation des ressources humaines .......................................................................... 32
II.5.1
Formation/perfectionnement des ressources humaines .............................................. 33
II.5.2
Professionnalisme, intégrité et dignité des agents publics ........................................... 33
II.6
III
Administration et gestion des ressources humaines .......................................................... 13
Capacités des ministères en matière de GRH ................................................................. 36
Propositions d’axes stratégiques pour la modernisation de la fonction publique .............................. 37
III.1
Mesures relatives à l’amélioration du dispositif juridique et statutaire .................................. 38
III.2
Mesures relatives à la rationalisation de la gestion des personnels de l’Etat ............................ 39
III.3
Mesures concernant la modernisation et la fiabilisation de la gestion des effectifs et de la solde ... 41
III.4
Mesures pour une valorisation des ressources humaines .................................................... 42
III.5 Mesures préalables concernant le renforcement des capacités du MFPTMA et des ministères
utilisateurs ........................................................................................................... 43
III.6
IV
Mesures d’ordre institutionnel .................................................................................. 44
Conditions de succès et risques........................................................................................ 45
V Plan d’actions ............................................................................................................... 45
ANNEXE 1 : Termes de référence de la mission ............................................................................ 56
ANNEXE 2 : Composition de la mission ...................................................................................... 59
ANNEXE 3 : Calendrier des rencontres de la mission ...................................................................... 61
Annexe 4 : Liste des personnes rencontrées ............................................................................... 63
ANNEXE 5 : Recommandations de l’Atelier national de validation ...................................................... 66
ANNEXE 6 : Liste des références documentaires ........................................................................... 68
3
Introduction
Le présent document a été élaboré dans le cadre d’un appui du bureau du Programme des
Nations Unies pour le Développement (PNUD) de Nouakchott au Gouvernement de la
République Islamique de Mauritanie, pour la formulation d’une stratégie de modernisation
de la fonction publique.
Ce travail de formulation, qui s’est déroulé en trois phases, était placé sous
l’orientation, l’impulsion et le suivi d’un Comité technique ad hoc de pilotage, constitué
de représentants du Ministère de la Fonction Publique et de la Modernisation
Administrative, du Ministère des Finances et du Secrétariat Général du Gouvernement.
Un premier rapport-diagnostic a été élaboré à l’issue de la première phase, qui a eu lieu
du 6 au 18 mars 2012 et a fait l’objet d’un partage, en début de seconde phase, avec les
membres du Comité de suivi, pour recueillir leurs observations et commentaires et forger
un consensus autour du diagnostic réalisé, avant de dégager des pistes de réforme à
envisager.
La seconde phase de la mission, entreprise du 27 mars au 5 avril 2012, a consisté, après
l’incorporation des contributions issues des discussions autour du diagnostic, à passer, en
concertation avec les administrations et acteurs concernés, à l’élaboration de propositions
concrètes sur les réformes à entreprendre dans les domaines visés.
Quant à la troisième et dernière phase, elle s’est déroulée du 24 avril au 8 mai 2012 et a
été consacrée à l’examen et la validation du projet de document final, incluant le
diagnostic, les axes de réforme proposés et un plan d’actions détaillé, au cours d’un large
atelier national tenu le 7 mai 2012. Cet atelier a enregistré la participation, outre
quelques personnes-ressources choisies en raison de leur parfaite connaissance de
l’administration et de leur longue expérience, les responsables et cadres de la Primature,
du Ministère de la Fonction Publique, du Travail et de la Modernisation Administrative et
du Ministère des Finances, les directeurs des ressources humaines et gestionnaires du
personnel des ministères et des représentants de syndicats et d’organisations de la société
civile.
Les termes de référence et la composition de la mission sont en annexes 1 et 2, le
calendrier des rencontres de la mission et la liste des personnes rencontrées, en annexes 3
et 4 et les recommandations du séminaire-atelier de validation, en annexe 5.
Organisation de la mission
La mission a été subdivisée selon les trois domaines d’intervention suivants :
-
les problèmes statutaires ;
les procédures et outils de gestion des ressources humaines, y comprises les
questions de formation/perfectionnement des agents de l’Etat ;
la maîtrise des effectifs et de la masse salariale.
Clarification des objectifs
Au regard des termes de référence de la mission, l’objectif général de cette formulation
d’une stratégie de modernisation de la fonction publique est de proposer une réforme de
l’administration publique mauritanienne, en révisant le système de fonction publique
actuellement en vigueur.
4
Aux yeux des autorités, il s’agit de mettre fin aux insuffisances du cadre juridique et
réglementaire de la fonction publique, aux mauvaises pratiques en cours dans la gestion
des ressources humaines, aux faibles capacités d’organisation et, en conséquence, aux
dysfonctionnements de l’administration publique, pour mettre en place une véritable
administration de développement.
La réflexion stratégique à mener a donc pour objectif de parachever la réforme de la
fonction publique entamée depuis 1993, dans le cadre du choix d’une fonction publique de
carrière, en apportant les correctifs nécessaires identifiés dans la mise en œuvre de cette
réforme et en utilisant au besoin les outils d’une fonction publique d’emploi.
Cadrage de la mission
Le cadrage de la mission a conduit à traduire les attentes du gouvernement mauritanien en
matière de modernisation de la fonction publique. Il se dégage, aussi bien des échanges
préliminaires eus avec les autorités nationales et les responsables de services publics que
de la revue documentaire effectuée, que la Mauritanie aspire à l’émergence d’une
nouvelle fonction publique vouée notamment à :
-
maîtriser ses effectifs ;
assurer une saine gestion de ses ressources humaines ;
promouvoir l’efficacité, la transparence, l’éthique et la responsabilité dans les
départements ministériels ;
assurer les conditions de meilleures prestations de service public aux usagers.
Pour sérier les objectifs en matière de réforme de la fonction publique, la mission a estimé
devoir identifier dès le départ, à partir des orientations des autorités nationales, les
actions prioritaires indispensables.
Il s’avère en effet que des retards considérables ont été accusés dans la mise en place du
nouveau cadre juridique de la fonction publique, qui se met trop lentement en place
depuis une vingtaine d’années déjà et, notamment, dans : la mise en place d’un système
intégré de gestion du personnel de l’Etat mettant en interface les informations
administratives et financières ; la rationalisation des procédures et outils de gestion des
ressources humaines ; et l’assainissement des effectifs.
Aussi, a-t-il été retenu qu’il s’agira à cet égard :
-
-
d’une part, de procéder à un diagnostic du système de fonction publique
mauritanienne, en identifiant les dysfonctionnements en matière de gestion des
ressources humaines de l’Etat et en mettant en exergue les difficultés inhérentes à
la maîtrise des effectifs, leurs incidences sur le plan statutaire et la faisabilité
financière de la régularisation éventuelle de la situation des personnels non
permanents (PNP) ;
et, d’autre part, de formuler, en distinguant les mesures à court, moyen et long
termes, des propositions de réformes susceptibles d’améliorer la situation du
secteur, à savoir : les mesures transversales, liées à l’organisation des structures ;
les mesures d’ordre institutionnel et juridique, relatives aux questions statutaires ;
les mesures spécifiques, afférentes aux procédures et outils de gestion.
Méthodologie de travail
La méthodologie de travail de la mission a consisté à suivre les différentes étapes
suivantes :
5
-
entretiens avec les principaux responsables nationaux concernés, ainsi qu’avec des
personnes-ressources au niveau de la société civile ;
collecte et exploitation documentaires ;
traitement et analyse des données et informations recueillies ;
élaboration des différentes parties du projet de rapport ;
consolidation et synthèse des différentes parties ;
finalisation du projet de rapport.
En raison des interrelations entre les différents domaines couverts par les trois membres
de la mission, la stratégie d’intervention de l’équipe s’est fondée sur une synergie des
actions entreprises aux trois niveaux, grâce à la mutualisation des approches et à la tenue
de séances régulières de partage d’informations et d’échanges.
Références documentaires
La mission a identifié et retenu quatre types de ressources documentaires :
-
le recueil des textes législatifs et réglementaires de la Fonction Publique ;
des documents faisant le point sur le diagnostic des problèmes de l’administration
publique mauritanienne ;
des rapports et documents émanant de partenaires techniques et financiers ;
et des études et notes d’information sur les réformes entreprises depuis un certain
nombre d’années.
Dans ce cadre, les principaux documents ci-après ont été exploités :












Etude du Programme National de Bonne Gouvernance (PNBG) ;
Etude sur l’emploi dans la fonction publique en Mauritanie ;
Etude relative aux missions et structures de l'administration ;
Rapport sur le recensement du personnel non permanent de l’Etat (PNP) ;
Rapport, du 26 février 2010, des services du FMI pour les consultations de 2009 au titre
de l’article IV et la demande d’accord triennal au titre de la facilité élargie de crédit ;
Rapport du FMI n°11/32 de décembre 2011, portant « troisième revue de l’accord
triennal au titre de la facilité élargie de crédit ;
Etude sur la stratégie de modernisation de la Fonction Publique ;
Loi n ° 93-09 du 18 janvier 1993 portant Statut général des fonctionnaires et agents
contractuels de l’Etat ;
Loi n° 74-071 du 2 avril 1974 fixant les conditions de recrutement et d'emploi des
agents auxiliaires de l'Etat, des collectivités locales et de certains établissements
publics ;
Loi 2007-054 du 18 septembre 2007 relative à la transparence financière de la vie
publique ;
Ordonnance n° 2007-025 /P/CMJD du 9 avril 2007 portant Code de déontologie des
agents publics ;
Loi n°68-066 du 4 mars 1968 réprimant les détournements et soustractions commis par
les agents de l’Etat et assimilés dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs
fonctions.
La liste complète des références bibliographiques figure en annexe 6.
6
I
Contexte de la mission
Depuis 1961, date de promulgation du premier Statut général de la fonction publique après
l’indépendance, la Mauritanie a entrepris plusieurs réformes de sa fonction publique, en
1967, 1974 et 1993. Cette dernière réforme a visé de prime abord à remédier aux
dysfonctionnements relevés lors d’un diagnostic réalisé en 1986, au cours des « Étatsgénéraux de la fonction publique », à un moment où le pays était sous programme
d’ajustement structurel et à mettre en place de manière progressive, un dispositif
normatif et institutionnel pour assurer une bonne adaptation et une harmonisation des
règles de gestion applicables en matière de fonction publique, compatibles avec
l’environnement national et international.
Cette réforme avait pour objectifs :
-
la modernisation et rationalisation du régime juridique, en mettant notamment
l’accent sur les droits et devoirs du fonctionnaire, ainsi que sur de nouvelles
méthodes de gestion ;
la redéfinition des statuts particuliers des fonctionnaires, ainsi que la
redynamisation des structures de gestion ;
et la réhabilitation du procédé du concours comme unique voie d’accès aux corps
de la fonction publique et comme mode de régulation de cet accès.
La réforme introduite par la loi de 1993 portant statut général de la fonction publique,
ainsi que par ses textes d’application, a comporté de nombreux acquis, dont :
-
l’élaboration et l’adoption, dès 1994, de certains textes d’application du nouveau
statut général, neuf textes d’application restant cependant encore à prendre ;
l’élaboration et l’adoption formelle, en 2006, de la plupart
des
statuts
particuliers, leur adoption définitive étant conditionnée à l’harmonisation des
différentes grilles indiciaires ;
la mise en place, de manière progressive, d’un dispositif normatif pour assurer une
bonne adaptation et une harmonisation des règles de gestion applicables en
matière de fonction publique ;
la refonte du statut des personnels, à travers la suppression du régime des
auxiliaires et la création d’emplois de contractuels pour la catégorie D, réservés
aux emplois « subalternes » ;
le réaménagement du régime de rémunération des fonctionnaires.
Toutefois, les politiques de gestion de la fonction publique ont été caractérisées par de
nombreuses lenteurs et erreurs d’application, qui ont gravement porté préjudice au
système. Les retards et déviations enregistrés ont fait perdre à cette réforme son attrait et
son intérêt, pourtant chaleureusement salués lors des assises de la Table ronde organisée
en décembre 1999 sur le thème de la rénovation de la fonction publique et, d’un autre
côté, le cadre juridique encore en vigueur a besoin de s’adapter aux changements
intervenus entretemps dans l’environnement.
A cet égard, il a été relevé :
-
au niveau de l’accès à la fonction publique, des mesures inadéquates de
résorption du chômage, qui ont eu pour conséquences de rendre difficile la
maîtrise des effectifs et de privilégier le nombre au détriment du profil et de la
qualité des agents publics, avec, comme corollaire, des niveaux de
rémunération relativement bas et peu attractifs ;
7
-
un retard dans la mise en place du nouveau cadre juridique de la fonction
publique, qui se met progressivement mais trop lentement en place, sur une
longue période d’une vingtaine d’années ;
la multiplicité des intervenants, procédures et approches au niveau de la
gestion du personnel de l’Etat (Fonction Publique, Ministère des Finances,
ministères gestionnaires/utilisateurs, …) ;
des défaillances dans les applications informatiques de la gestion des personnels
de l’Etat ;
un retard dans la mise en place du système intégré de gestion du personnel de
l’Etat ;
la faiblesse du système d’informations statistiques, caractérisé par l’absence de
données fiables et complètes.
C’est pourquoi il est apparu nécessaire de parachever cette réforme, en revisitant le
système de fonction publique actuellement en vigueur, en mettant à plat les insuffisances,
dysfonctionnements et mauvaises pratiques de toutes natures et en leur apportant les
correctifs nécessaires. Cette entreprise s’inscrit dans le deuxième plan d’actions du CSLP
fixait les principaux objectifs suivants : (i) renforcer le cadre institutionnel et
organisationnel ; (ii) assurer une gestion optimale des ressources humaines de l’Etat ; et
(iii) améliorer la qualité du service public.
II Etat des lieux
Cette première phase de la mission a été consacrée à un diagnostic approfondi des
faiblesses et des besoins d’amélioration de la gestion des ressources humaines de l’Etat
mauritanien.
L’état des lieux dressé découle d’une analyse des divers dysfonctionnements, au regard
des objectifs de modernisation de la fonction publique. Cet état des lieux procède d’une
exploitation, d’une mise à jour et d’un rapprochement des diagnostics disponibles les plus
récents. Il se fonde à la fois sur ces documents de référence et sur les entretiens eus avec
des responsables nationaux au niveau de l’administration centrale et des personnalités
indépendantes choisies en qualité de personnes-ressources.
A cet effet, la mission s’est livrée à une analyse critique objective du contexte de gestion
des ressources humaines du pays, en mettant l’accent sur les problèmes-clés et les défis
majeurs pour un meilleur fonctionnement de l’administration.
Après un rappel des attributions du Ministère de la Fonction Publique, du Travail et de la
Modernisation de l’Administration, le diagnostic a tourné autour des quatre points
suivants : les insuffisances du cadre juridique et dispositif statutaire de la fonction
publique ; les faiblesses de l’administration et de la gestion des ressources humaines ;
l’insuffisante maîtrise des effectifs et de la masse salariale ; et les problèmes liés à la
valorisation des ressources humaines.
II.1
Attributions du Ministère de la Fonction Publique, du Travail et de la
Modernisation de l’Administration
L’une des principales missions du Ministère de la Fonction Publique, du Travail et de la
Modernisation de l’Administration concerne la gestion des personnels de l’Etat,
8
conformément aux dispositions du décret n° 133-2010 du 13 mai 2010 fixant les
attributions du ministère.
Il a notamment pour attributions : la conception, l’élaboration, la mise en œuvre, le suivi
et l’évaluation de la politique de gestion des ressources humaines de l’Etat.
A ce titre, il est chargé : (i) de mettre en œuvre les textes législatifs et réglementaires en
matière de fonction publique et de veiller au respect de leur application ; (ii) d’assurer le
suivi et le contrôle des effectifs ; (iii) d’assurer la gestion des personnels civils de l'Etat;
d’assurer la formation et le perfectionnement en cours d’emploi du personnel ; et(iv) de
concevoir et de mettre en place un système de contrôle et d'évaluation des personnels.
II.2 Cadre juridique et dispositif statutaire
II.2.1 La réforme de la Fonction Publique de 1993 : contexte et objectifs
La loi n° 93-09 du 18 janvier 1993 portant Statut général des fonctionnaires et agents
contractuels de l’Etat, encore dénommé par contraction « statut général de la fonction
publique », intervient dans le cadre d’une réforme d’envergure, juridique et
institutionnelle, engagée par les pouvoirs publics dès 1989. Elle s’inscrit dans un contexte
d’ajustement structurel et de démocratisation des institutions politiques mauritaniennes
et aura été l’un des premiers textes votés par le nouveau Parlement institué en 1992.
La réforme de la fonction publique s’était donnée pour objectif de moderniser et
rationaliser le cadre juridique régissant les personnels de l’Etat, à travers les axes
suivants :
-
amélioration du régime juridique, en mettant notamment l’accent sur les droits et
devoirs du fonctionnaire ;
-
redéfinition des statuts particuliers des fonctionnaires et redynamisation des
structures de gestion ;
-
réhabilitation du procédé du concours comme unique voie d’accès aux corps de la
fonction publique et comme mode de régulation de cet accès ;
-
refonte du statut des personnels, à travers la suppression du régime des auxiliaires
et la création d’emplois de contractuels pour la catégorie D (emplois
« subalternes »).
Elle prévoyait, parallèlement, un réaménagement du régime de rémunération des
fonctionnaires.
II.2.2 Présentation générale du Statut général des fonctionnaires
L’interprétation erronée et, parfois, la non application de dispositions statutaires par bon
nombre de gestionnaires du personnel dans les départements ministériels commandent de
rappeler quelques données de base relatives : (i) à l’architecture statutaire de la fonction
publique mauritanienne ; (ii) aux structures des carrières et au système de gestion ; (iii)
9
aux positions statutaires du fonctionnaire ; et (iv)
d’intérêts dans la fonction publique.
aux incompatibilités et conflits
II.2.2.1 Architecture statutaire
La loi n ° 93-09 du 18 janvier 1993 portant statut général des fonctionnaires et agents
contractuels de l’Etat, qui est la base statutaire de référence, se présente comme un
texte de 134 articles. Certains textes d’application de cette loi ont été adoptés à partir de
1994, mais plusieurs textes d’application restent à prendre. Il s’agit notamment des
projets de textes suivants :
-
projet de décret relatif aux stagiaires ;
-
projet de décret portant application des dispositions de l’article 9 du Statut
général, relatives à la définition des conditions dans lesquelles les fonctionnaires
sont autorisés à exercer à titre exceptionnel certaines activités lucratives ;
-
projet de décret relatif au régime des congés des fonctionnaires ;
-
projet de décret fixant les conditions de délégation de pouvoirs en matière de
sanctions du premier groupe applicables aux fonctionnaires ;
-
projet de décret fixant les conditions de délégation de pouvoirs en matière
d’affectation des fonctionnaires ;
-
projet de décret fixant les conditions d’accès du fonctionnaire à son dossier
individuel ;
-
projet de décret relatif au service à temps partiel dans la fonction publique ;
-
projet de décret fixant les conditions de délégation de pouvoirs en matière de
sanctions applicables aux agents publics contractuels ;
-
projet de décret relatif au régime des congés et permissions des agents publics
contractuels.
II.2.2.2 Structure des carrières et système de gestion
Le Chapitre IV de la loi du 18 janvier 1993 est consacré à la structure des carrières. Aux
termes de l’article 29, « les fonctionnaires appartiennent à des corps qui comprennent un
ou plusieurs grades et sont classés, selon le niveau de recrutement aux concours externes
d’accès à ces corps, en trois catégories désignées dans l’ordre hiérarchique décroissant
par les lettres A, B et C ».
On notera à cet égard que la loi a introduit un rehaussement du niveau minimum des
diplômes requis pour l’accès aux corps de fonctionnaires. En effet, compte tenu de
l’évolution des cursus d’enseignement au niveau national, ces diplômes ont désormais été
définis comme suit :
-
catégorie A : diplôme obtenu à l’issue du premier cycle de l’enseignement
supérieur, ou un titre reconnu équivalent ;
-
catégorie B : baccalauréat de l’enseignement secondaire, ou un titre reconnu
équivalent ;
10
-
catégorie C : diplôme du premier cycle de l’enseignement secondaire, ou un titre
reconnu équivalent.
L’article 31 prévoit que dans le respect des dispositions du statut général, les statuts
particuliers, pris par décret après avis du Conseil Supérieur de la Fonction Publique et de
la Réforme Administrative, fixent les dispositions applicables à chaque corps, notamment
le classement de chaque corps dans l’une des catégories, le nombre de grades et la nature
des fonctions afférentes à ces grades, le nombre d’échelon dans chaque grade, ainsi que
les conditions et modalités de recrutement et d’avancement dans chaque corps.
Toutefois, les statuts particuliers peuvent, « dans la mesure dictée par les nécessités du
service, en ce qui concerne les corps de l’enseignement supérieur et de la recherche, ainsi
que les corps de la médecine spécialisée, déroger à certaines des dispositions du statut
général qui ne correspondraient pas aux besoins propres de ces corps ou aux missions que
leurs membres sont destinés à assurer ».
II.2.2.3 Positions statutaires
Les positions statutaires du fonctionnaire font l’objet du Chapitre V qui prévoit que cellesci sont au nombre de cinq :
-
activité ;
détachement ;
hors cadre ;
disponibilités ;
sous les drapeaux.
Les règles applicables à ces différentes positions ont été définies respectivement par le
décret n°94-098 du 29 octobre 1994 relatif aux positions des fonctionnaires.
II.2.2.4 Incompatibilités et conflits d’intérêts
L’article 9 alinéa 1er de la loi du 18 juin 1993 prévoit la règle générale selon laquelle « les
fonctionnaires consacrent l’intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur
sont confiées. Ils ne peuvent exercer à titre professionnel une activité privée lucrative de
quelque nature que ce soit ».
Mais l’alinéa 2 du même article prévoit des exceptions à cette règle : « les fonctionnaires
sont autorisés à :
1-produire des œuvres scientifiques, littéraires ou artistiques ;
2-donner des enseignements relevant de leur spécialité ;
3-donner, à titre occasionnel des expertises ou consultations, à condition qu’elles
ne soient pas données contre l’Etat ou les collectivités concernées ;
4-exercer une profession libérale découlant de la nature de leur spécialité, dans
les conditions fixées par le statut particulier de leur corps, conformément aux
dispositions de l’aliéna 2 de l’article 31 ci-après ;… ».
11
Dans tous les cas, l’autorité compétente prend s’il y a lieu les mesures propres à
sauvegarder les intérêts du service et à prévenir, notamment, les conflits d’intérêts
pouvant naître de ces activités exercées.
Par ailleurs, les fonctionnaires ne peuvent prendre par eux-mêmes ou par personne
interposée, dans une entreprise soumise au contrôle de l’administration à laquelle ils
appartiennent ou en relation avec cette dernière, des intérêts de nature à compromettre
leur indépendance.
Ces dispositions se sont trouvées renforcées par les articles 27 à 30 du Code de déontologie
des agents publics qui régissent les situations de conflits d’intérêts, c’est-à-dire celles où il
y a un conflit entre l’intérêt personnel du fonctionnaire et les devoirs découlant de ses
fonctions.
II.2.3 Observations
Ces dispositions appellent plusieurs observations.
La première observation a trait à la nature du choix stratégique opéré par la loi de 1993 en
matière de système de gestion. En effet, le Chapitre IV, en ce qu’il se réfère à des « corps
de fonctionnaires comme regroupant les « fonctionnaires soumis au même statut
particulier, ayant vocation aux mêmes grades et relevant du même ministre…», s’inscrit
délibérément dans la perspective d’une fonction publique de carrière, de préférence à un
système de fonction publique d’emploi.
A cet égard, il convient de noter que le débat sur la problématique fonction publique de
carrière /fonction publique d’emploi se présente comme un débat présent pour ne pas dire
récurrent qui semble d’ailleurs alimenté par les difficultés que connaît la fonction
publique mauritanienne. Mais en dernière analyse, le choix du législateur mauritanien sur
ce point ne semble pas faire l’objet d’une remise en cause.
Tout au plus peut-on rappeler que l’alinéa 5 de l’article 29 réserve le cas de « certains
emplois fonctionnels d’encadrement, dont la liste et les modalités de recrutement et de
service sont fixées par décret, [qui] ne sont pas constitués en corps [et qui sont] pourvus
uniquement par voie de détachement de fonctionnaires et peuvent être retirés à tout
moment ».
D’autre part, on retrouve, en pratique, quelques hypothèses qui renvoient plus ou
exclusivement à une logique d’emploi, comme le cas des recrutements opérés pour les
besoins du ministère de la Santé pour certains emplois déterminés. On peut ranger dans
cette même catégorie les agents contractuels prévus au Titre II du Statut Général de la
Fonction Publique.
La deuxième observation a trait au processus d’élaboration et d’adoption des différents
statuts particuliers qui a été particulièrement lent. En effet et à de rares exceptions près,
les statuts particuliers n’ont commencé à être adoptés qu’en 2006, par la prise des textes
ci-après :
-
décret n° 2007-018 /PM du 15 janvier 2007 portant Statut particulier des corps
techniques de la fonction publique ;
décret n° 2007-019 /PM du 7 février 2007 portant Statut particulier des corps de
l’administration générale ;
12
-
décret n° 2007-020 /PM du 09 octobre 2007 fixant le Statut particulier des agents
contractuels de l’Etat ;
décret n° 2007-021 /PM du 15 janvier 2007 portant Statut particulier de
l’administration du travail ;
décret n° 2007-022 /PM du 15 janvier 2007 fixant Statut particulier applicable aux
agents des corps diplomatiques et consulaires ;
décret n° 2007-023 /PM du 15 janvier 2007 Portant Statut particulier des corps
interministériels de l’Etat ;
décret n°2006-126 /PM du 04 décembre 2006 portant Statut des enseignants
chercheurs universitaires et hospitalo-universitaires ;
décret n° 2006-136 /PM du 11 décembre 2006 portant Statut particulier du corps
des enseignants technologues ;
décret n° 2007-016 /PM du 15 janvier 2007 portant statut particulier applicable
aux corps de la communication ;
décret n° 2007-065 /PM du 12 mars 2007 portant Statut particulier applicable aux
corps de l’Enseignement technique et Formation professionnelle ;
décret n °2007-080 du 28 mars 2007 portant Statut particulier des administrateurs
du ministère de l’Intérieur ;
décret n°2008-104/PM du 16 mai 2008 abrogeant et remplaçant le décret n°2007017/PM du 15 janvier 2007 Portant Statut Particulier des Corps de La Santé et de
l’Action sociale.
Cependant, même si les personnels concernés n’ont été pas tous été reversés dans ces
différents corps, la mise en application de ces statuts reste tributaire du travail pendant
de redéfinition et d’harmonisation des grilles indiciaires.
La même situation est observable en ce qui concerne les auxiliaires, dont la catégorie a
été supprimée et qui doivent être intégrés dans les statuts particuliers ou dans la catégorie
des contractuels, selon qu’ils appartenaient, dans le premier cas, aux catégories A, B et C
et dans le second, à la catégorie D. A cette fin, une « Commission chargée des opérations
de constitution initiale des corps, de régularisation, de contractualisation et de
reversement des fonctionnaires et agents auxiliaires de l’Etat » a été instituée. Cette
Commission composée sur une base multisectorielle (Ministère de la fonction publique ;
Ministère des finances ; Ministère de l’Education nationale ; Ministère de la Santé et
Secrétariat général du Gouvernement) est placée sous la présidence du Secrétaire Général
du Ministère de la Fonction publique.
Pour organiser son travail, cette Commission s’est scindée en trois sous-commissions :
-
Sous-commission chargée du système de rémunération ;
Sous-commission chargée des contractuels ;
Sous-commission chargée des corps de la Fonction Publique.
Selon les responsables du Ministère de la Fonction publique, la Commission aurait
théoriquement achevé le reversement de l’ensemble des agents concernés et il ne
resterait qu’un nombre limité d’agents dont le reversement
est subordonné à
l’ « éclatement » de certains corps.
Ce grand retard s’explique par des raisons tenant en particulier aux difficultés de
l’opération et à ses implications financières, ainsi qu’au manque de coordination et de
capacités des administrations concernées. En tout état de cause, on ne peut que
constater, en 2012, l’état d’inachèvement d’un grand chantier de réforme entamé depuis
1986 !
13
C’est peut être cette situation qui explique aussi l’ineffectivité du travail des « organes
consultatifs de la Fonction publique», en particulier des Commissions administratives
paritaires et des Conseils de discipline.
La troisième observation concerne la catégorie des agents publics contractuels régis par le
Titre II de la loi. Cette catégorie recouvre les agents qui « peuvent être engagés par
contrat dans les conditions prévues par le présent titre, ou exercer pour le compte de
l’Etat ou de ses établissements publics à caractère administratif des
activités permanentes ou temporaires de service d’un niveau de recrutement inférieur à
celui de la catégorie C des fonctionnaires dessus. Ces agents ont la qualité d’agent public
et sont désignés (…) par l’expression agents contractuels ».
La qualité d’agent contractuel ne confère aucun droit à être intégré dans un corps de
fonctionnaires en dehors des règles prévues pour l’accès à ces corps.
Les règles statutaires applicables à ces personnels sont précisées par le décret n° 2007020 /PM du 09 octobre 1994 fixant le Statut particulier des agents contractuels de l’Etat.
La quatrième observation est relative aux difficultés signalées par les gestionnaires du
personnel en matière de détachement, de mise en disponibilité, de stage et formation
continue et d’incompatibilités et conflits d’intérêts.
En matière de détachement, ces difficultés portent, en cas de détachement auprès d’une
organisation internationale, sur l’absence d’un accord et d’un texte régissant les retenues
pour pension.
Dans le même sens, la limitation de la période de mise en disponibilité à deux années
renouvelables une fois, semble rendre difficile le regroupement familial lorsque l’un des
conjoints sollicite à cet effet une mise en disponibilité pour convenances personnelles.
En matière de stage et de formation continue, le décret n°97-035 du 14 avril 1997
définissant les conditions de formation continue des fonctionnaires et agents contractuels
de l’Etat, prévoit des périodes de formation qui ont été jugées peu réalistes.
Enfin, s’agissant de la cinquième observation, relative aux incompatibilités et conflits
d’intérêts, il convient de déplorer que les décrets d’application prévus à la fois par le
Statut général et le Code de déontologie n’aient pas encore été adoptés, ce qui laisse la
porte ouverte à beaucoup de comportements contraires à la déontologie.
II.3 Administration et gestion des ressources humaines
Les dispositions de la loi n°93-09 du 18 janvier 1993 portant Statut général des
fonctionnaires et agents contractuels de l’Etat et des décrets d’application pris à ce jour
sont assez clairement définies. Cependant, la gestion des ressources humaines de l’Etat
reste confrontée à une série de contraintes qui, en sus du non respect, de la non
application ou de la mauvaise application des dispositions des textes statutaires, sont
relatives à la léthargie des organes d’orientation, de consultation et d’arbitrage de la
Fonction Publique, à des faiblesses dans la gestion administrative et la gestion courante
des personnels, ainsi qu’à l’absence d’une véritable gestion prévisionnelle des effectifs.
14
II.3.1 Au niveau de la gestion administrative du personnel
Auparavant, les actes d’administration, « actes de gestion de carrière », des fonctionnaires
régis par des statuts particuliers relevaient du Ministère de la Fonction Publique, tandis
que les actes de gestion courante de ces personnels relevaient des ministères utilisateurs.
Cependant, depuis 1994 (cf. le décret n°86-94 du 8 octobre 1994 relatif aux attributions
des ministres en matière de gestion des fonctionnaires et agents contractuels de l’Etat),
une bonne partie de ces actes d’administration a été « décentralisée » (il faudrait plutôt
dire « déconcentrée ») au niveau des ministères gestionnaires et/ou utilisateurs,
particulièrement en ce qui concerne les recrutements des personnels des catégories B et
C, les titularisations et les avancements, le MFPTMA se focalisant sur le recrutement des
personnels relevant de la catégorie A et sur les « sorties » de la fonction publique, c’est-àdire essentiellement les retraites.
En ce qui concerne les personnels disposant de statuts « dérogatoires », les ministères
« régaliens » dont ils relèvent et auprès desquels ils ont vocation à servir détiennent à leur
égard, à juste titre, à la fois les pouvoirs de nomination, d’administration et de gestion. En
effet, les ministères, tels que ceux de la Justice, de la Défense ou de l’Intérieur, qui
gèrent des personnels relevant de cadres statutaires obéissant à des règles de
fonctionnement exceptionnelles ou spécifiques, sont les seuls impliqués dans les actes
d’administration concernant leurs agents.
Il convient de souligner que ces statuts « dérogatoires », qui dérogent donc en tout ou
partie au Statut général, concernent les magistrats (loi organique n° 94 – 012 du 17
février 1994, modifiée, portant statut de la magistrature), les personnels de police (loi
n°2010-007 du 20 janvier 2010 portant statut des personnels de la sûreté nationale), les
personnels de la protection civile (loi n° 2009-024 du 7 avril 2009 fixant les règles de
gestion des personnels de la protection civile) et les membres de la Cour des Comptes (loi
n° 93-20 du 20 janvier 1993 portant statut des membres de la Cour des Comptes), tandis
que les personnels de la douane (loi n 99- 041 du 05 août 1999 fixant les règles de gestion
du personnel des douanes) et de l’enseignement supérieur (ordonnance n°2006-007 du 21
juin 2006 portant organisation de l’enseignement supérieur) sont régis par des statuts
« spéciaux ».
C’est le lieu de relever que les interfaces nécessaires dans le cadre de la gestion
administrative partagée entre le MFPTMA et les autres ministères gérant des personnels
sous statuts particuliers ne sont pas assurées ; les actes d’administration de la plupart des
personnels de la fonction publique échappant ainsi au contrôle du MFPTMA.
Cette gestion administrative partagée souffre également de certaines insuffisances,
notamment au niveau des outils informatiques et de l’absence de supports de gestion
standardisés, surtout dans le contexte de la « décentralisation ». A ce sujet, il est en effet
loisible de constater des dysfonctionnements, aussi bien dans les procédures de
recrutement, que dans celles relatives à la gestion de la carrière et, subséquemment, de
la solde des agents.
Force est donc de s’interroger sur l’opportunité, voire la pertinence, de la répartition des
actes de gestion de carrière entre le MFPTMA et les ministères gestionnaires et/ou
utilisateurs, compte tenu des errements et approximations constatés dans la gestion
administrative. Cette répartition des attributions en matière de gestion administrative,
15
communément mais improprement appelée « décentralisation », aurait dû être précédée
d’actions de grande envergure relatives à l’organisation des services de gestion du
personnel des ministères, au renforcement des capacités de leurs agents et à l’élaboration
et la mise en application d’outils standardisés de gestion.
Procédures de recrutement
Aux termes de l’article 51 du Statut Général des Fonctionnaires et Agents Contractuels, le
concours est la règle pour le recrutement des fonctionnaires et les recrutements sans
concours sont l’exception et seulement dans trois cas limitativement énumérés : (i) lors de
la constitution initiale d’un corps ; (ii) lors de la suppression d’un corps ; (iii) après
inscription sur une liste d’aptitude à la suite, le cas échéant, d’un examen professionnel et
dans une proportion maximum de 5% des postes mis au concours.
Nonobstant ces dispositions claires et sans équivoque, l’on constate une tendance aux
recrutements parallèles et anarchiques et donc à l’augmentation des effectifs de
fonctionnaires, notamment des cadres de la hiérarchie supérieure. Ce diagnostic, déjà
posé lors de la Table Ronde de 1999, s’est non seulement confirmé depuis, mais s’est
surtout amplifié, au moins jusqu’à une date récente, posant à ce jour le problème de la
nécessité, d’une part, d’assainir les pratiques en matière de recrutement en ce domaine
et, d’autre part, de renforcer, voire de multiplier, les écoles professionnelles de
formation des personnels des catégories intermédiaires, afin d’inverser la pyramide des
hiérarchies.
Certes, de grands pas ont été franchis, à travers la restructuration en 2008 de la
Commission Nationale des Concours, créée en 1996, afin de séparer les fonctions
d’organisation et de régulation des concours et d’assurer une plus grande transparence et
une véritable équité dans les modalités d’accès à la Fonction Publique. Pour autant, les
questions relatives aux capacités du Ministère de la Fonction Publique et des ministères
utilisateurs pour l’organisation administrative et matérielle des concours, notamment en
ce qui concerne la définition des besoins et des profils de postes, restent à résoudre. De
même, la stabilité, la permanence, ainsi que les capacités de la Commission en matière
d’appréciation des demandes et d’évaluation des procédures, au-delà du contrôle de
régularité exercé, requièrent des solutions appropriées.
Sur un autre plan, l’âge maximum du recrutement en qualité de fonctionnaire a été
récemment porté de 30 ans à 40 ans (45 ans dans l’enseignement supérieur), pour tenir
compte, semble-t-il, des contingents de Mauritaniens de retour au pays après de longues
études à l’étranger et qui se sont retrouvés longtemps sans emploi, du fait des restrictions
de recrutement appliquées dans le cadre des politiques d’ajustement structurel.
Cependant, pour fondée que soit cette décision d’allongement de l’âge du recrutement,
elle ne devrait pas, de l’avis de la mission, être permanente, en raison, d’une part, des
risques de pressions sur les effectifs et, d’autre part, des contraintes que cela pose, au
regard de l’âge de la retraite, sur les durées d’activité et par voie de conséquence sur le
financement du système de retraite.
Il faut noter qu’en réalité l’administration mauritanienne comporte en fait trois
« catégories » d’agents : les fonctionnaires, les auxiliaires et les personnels non
permanents (PNP).
16
Le recrutement et la gestion des agents publics relevant de la deuxième catégorie sont
régis par des dispositions spécifiques du statut général, mais en réalité ce personnel
relève plus d’un statut d’emplois, dans la mesure où ils ne sont plus classés en catégories
mais en fonction des emplois occupés.
Il convient de rappeler à cet égard que cette situation découle de la décision, traduite
dans le statut général, de mettre en voie d’extinction la catégorie D de fonctionnaires, de
« contractualiser » les emplois d’exécution, dits subalternes et de prendre en charge les
agents d’exécution qui faisaient partie des « auxiliaires de la fonction publique », dans le
cadre d’une opération de reversement dans les corps de fonctionnaires des auxiliaires
diplômés. Il convient de souligner au passage que la Commission « chargée de la
constitution initiale des corps, de régularisation, de contractualisation et de reversement
des fonctionnaires et agents contractuels de l’Etat », placée au niveau du MFPTMA et
communément appelée « Commission de reversement », qui a fait un travail appréciable,
éprouve cependant de réelles difficultés pour intégrer en totalité tous ces auxiliaires
diplômés, en raison des contraintes liées à la finalisation des statuts particuliers et à la
mise en place effective de tous les corps de fonctionnaires.
Mais la tendance à l’accroissement des effectifs est surtout accentuée par la troisième
catégorie, les « personnels non permanents », communément appelés les « PNP », d’autant
que ceux-ci ne sont pas recrutés par le ministère en charge de la Fonction Publique, mais
directement par chaque ministre utilisateur, sans justification réelle de la nécessité d’un
tel recrutement et souvent sans considération des qualifications des personnes recrutées
par rapport à des postes supposés être vacants. Les demandes de prise en charge des
rémunérations de ces PNP sont directement adressées au Ministère des Finances par les
ministères utilisateurs, sur la base de demandes d’imputation sur des crédits délégués,
puis d’attestations de service fait et enfin, plus récemment, sur une base exceptionnelle,
à la demande des autorités de l’Etat et, semble-t-il, pour des raisons sociales.
Ces « PNP », qui relèvent certes du personnel de l’Etat, mais que l’on retrouve aussi
auprès des collectivités locales et des entreprises publiques majeures comme la SOMELEC
ne sont en fait, ni fonctionnaires, ni contractuels, ni auxiliaires. Cette catégorie regroupe
des agents recrutés dans des conditions et selon des formes différentes mais qui ne
peuvent, en l’état actuel des textes, être intégrés dans aucun des cadres statutaires
disponibles. Cette catégorie a pris une importance quantitative importante à la suite de
l’interdiction de recruter dans la fonction publique imposée dans le cadre des programmes
d’ajustement structurel, mais aussi du fait de politiques pas toujours opportunes,
consistant à faire contribuer, par des voies détournées, le secteur de la fonction publique
à la promotion de l’emploi.
Quelles qu’en soient les raisons historiques ou sociales, cette situation présente le double
inconvénient de grever le budget de l’Etat et de rendre impossibles toute maîtrise des
effectifs et toute gestion prévisionnelle.
Ce phénomène a conduit à mettre en place au niveau du Ministère des Finances une
« Commission d’assainissement des PNP » pour se pencher sur ce problème. Cette
Commission, créée dès 2006, a fait en plusieurs étapes un travail remarquable de
recensement, d’exploitation, de vérification, d’apurement par l’élimination des doublons
ou « faux» dossiers, de gel des effectifs concernés et de rationalisation du système de
17
rémunération de ces personnels, en référence aux salaires servis par l’Etat et sur une base
d’équité.
A l’issue de ce travail, le nombre définitivement arrêté de PNP est de 9287 personnes,
représentant une masse salariale mensuelle de 395 millions d’ouguiyas environ, dorénavant
imputée sur une ligne budgétaire consolidée : « Rémunération des personnels PNP ».
Ce travail préalable a ouvert la voie aux travaux d’une autre commission, dite
« Commission de reversement des PNP », créée il y a un an au niveau de la Primature et
chargée, en concertation avec les administrations concernées et cinq membres désignés
par le bureau de la « Coordination des PNP », de dégager une solution définitive à la
situation de ce personnel.
Cette « commission », qui est en fait un groupe de travail présidé par un Conseiller
technique du Premier Ministre, a procédé à la « catégorisation » des PNP, avant de
proposer les solutions suivantes :
-
le gel de cette population de PNP ;
-
la mise en œuvre d’un programme de départs volontaires à l’intention des PNP sans
qualification (60% environ des personnes concernées), programme qui serait basé
sur la mise en place d’un Fonds spécial à négocier éventuellement avec les
partenaires techniques et financiers ;
-
l’intégration comme contractuels des PNP de faible niveau de qualification ;
-
une modification des textes, après uniformisation des statuts particuliers, pour
pouvoir intégrer les PNP disposant de diplômes et/ou d’une qualification, dans la
mesure où une intégration « automatique », sans concours, n’est pas possible au
regard de la législation statutaire, comme récemment rappelé, du reste, par les
autorités ;
-
ou l’absorption des PNB à la faveur des concours.
L’on peut noter d’ailleurs dans ce cadre, l’ouverture prochainement prévue d’un concours
de 120 places réservé aux PNP.
Quoi qu’il en soit, étant entendu que l’intégration des PNP par voie de concours risque de
prendre beaucoup de temps et que la résolution de ce problème est, de l’avis de tous,
d’une urgence signalée, les termes de l’alternative pouvant s’offrir aujourd’hui sont les
suivants :
-
soit, les PNP diplômés sont intégrés par des dispositions transitoires à la faveur de
l’élaboration d’un nouveau statut général, si de simples modifications de la loi de
1993 ne peuvent y suffire ;
-
soit, le principe de ne prévoir des agents contractuels que dans des emplois
d’exécution est revisité et ces PNP diplômés sont alors intégrés comme contractuels
à la suite d’une simple modification des textes statutaires, ce qui créerait un
système mixte de fonction publique, de carrière et d’emploi.
18
Cette seconde option semblerait être privilégiée par les autorités, comme en témoignent
le décret n°185-2007 du 31/12/2007 et un décret récemment adopté en Conseil des
ministres, qui consacrent la possibilité de nommer des PNP aux emplois fonctionnels
d’encadrement, d’une part et aux emplois supérieurs, d’autre part. On peut observer
qu’avec cette ouverture, les PNP se rapprochent d’une certaine façon de l’intégration.
Au demeurant, en ce qui concerne les emplois supérieurs, force est de relever qu’ils n’ont
pas encore été définis à ce jour par un décret pris à cet effet, en dépit de quelques
travaux entamés par le passé, qui n’ont cependant pas pu être menés à terme. Cette
situation risque d’encourager le recours excessif à des non fonctionnaires.
Malgré tous ces efforts, au moment même où les différentes commissions semblent arriver
à bout de l’assainissement de la situation des PNP, une situation analogue est en train de
se développer, par le recours à des « stagiaires » de la part des ministères. Dans ces
conditions, il est à craindre que ce phénomène des recrutements anarchiques ne perdure
tant qu’il n’y sera pas mis fin par les plus hautes autorités du pays et que les départements
ne s’adresseront pas à la Fonction publique pour le recrutement, à titre exceptionnel, de
contractuels.
Il reste à signaler qu’une commission ad hoc interministérielle, placée sous l’égide du
Ministère de la Fonction Publique, a recensé, dans le cadre des travaux de l’Agence
Nationale d’Accueil et d’Insertion des Rapatriés (ANAIR), les agents ayant fait l’objet de
mesures de radiation à la suite des événements de 1989. Après ce recensement, qui a
identifié un total de 1 159 agents (dont 619 non encore réintégrés), cette commission est
actuellement à pied d’œuvre pour proposer les solutions qui conviennent à la situation de
ces personnels, en termes de régularisation et/ou d’indemnisation.
Un autre problème en matière de recrutement est celui de l’affectation directe d’agents à
l’issue de concours, sans passer par la formation professionnelle prévue. Par exemple, des
candidats admis à des concours de recrutement d’administrateurs sont directement
affectés dans des ministères, avec une durée de stage probatoire d’un an, tandis que les
autres candidats admis sont orientés vers l’Ecole Nationale d’Administration, de
Journalisme et de Magistrature (ENAJM) où ils devront passer trois années de formation
avant d’être affectés à leur tour.
Le fait que ces nouveaux fonctionnaires affectés puissent intégrer les mêmes corps que les
stagiaires de l’ENAJM, en ayant le même niveau de diplôme universitaire, pose un
problème de cohérence statutaire et d’équité. Il faudrait donc, sans doute, envisager de
prévoir dans ces cas-là, soit un niveau de diplôme plus élevé, soit une durée plus longue du
stage probatoire, avec une durée minimale de stage de formation à l’ENAJM pour se
familiariser avec les règles générales du droit de la Fonction publique.
Approches genre et diversité
En ce qui concerne la problématique « genre », la mission a constaté qu’en peu de temps,
deux mesures importantes ont été prises dans le cadre de la « discrimination positive » en
faveur de l’accès des femmes à la fonction publique :
-
un recrutement réservé aux femmes pour 50 postes de catégorie A dans le service
de l’état-civil ;
19
-
un recrutement réservé
l’enseignement supérieur.
aux
femmes
pour
8
postes
de
professeurs
de
Cet effort louable doit être poursuivi, non seulement en termes de recrutement, mais aussi
de promotion, d’une part à tous les niveaux et dans toutes les catégories de la fonction
publique et, d’autre part, à la faveur des réformes politiques récentes visant à promouvoir
l’accès des femmes aux fonctions électives et aux mandats électoraux.
D’une manière générale, les efforts devraient être poursuivis en vue de renforcer le
principe de l’égal accès de tous à la fonction publique, à la lumière, notamment, des
principes de promotion de la diversité et d’intégration des groupes vulnérables et des
couches défavorisées, aujourd’hui clairement inscrits dans la Constitution et effectivement
appliqués par les autorités, à travers leurs actions de réduction des tensions identitaires,
de promotion d’une gouvernance apaisée et de consolidation de l’Etat de droit.
Promotion et gestion de la carrière des agents publics
Tout comme pour le recrutement, c’est le Statut Général qui pose les principes de base de
l’organisation et de la gestion de la carrière des fonctionnaires, depuis la fin du stage
probatoire jusqu’à la sortie des effectifs actifs, en passant par les différentes positions
statutaires ; la promotion de l’agent public devant se faire sur la base des avancements
consécutifs.
Deux types d’avancements coexistent : l’avancement d’échelon et l’avancement de
grade. La notation annuelle qui permet l’avancement de grade, est normalement basée
sur l’appréciation du supérieur hiérarchique immédiat. Reflétée dans un bulletin annuel de
notation, l’appréciation du supérieur hiérarchique et la note finale doivent être portées à
la connaissance de l’agent.
Alors que l’avancement d’échelon, plus connu sous le nom d’avancement « à
l’ancienneté », est automatique, l’avancement de grade, quant à lui, est en principe
conditionné à l’obtention d’une note suffisamment élevée au regard de l’ensemble des
notes des agents de mêmes grade et échelon, appartenant au même corps et ayant
vocation à passer au grade supérieur. C’est en effet le système de la péréquation qui fixe
le pourcentage, sur la base des meilleures notes, des effectifs d’un corps ayant droit à
l’avancement de grade.
Aux termes de l’article 62 du statut, cet avancement de grade est assujetti à l’inscription
de l’agent sur un tableau d’avancement ou à une sélection par voie de concours.
L’article 62 dispose, notamment :
« L’avancement de grade a lieu de façon continue d’un grade au grade immédiatement
supérieur. Il peut être dérogé à cette règle dans le cas ou l’avancement est subordonné à
une sélection professionnelle.
L’avancement de grade peut être subordonné à la justification d’une durée minimale de
formation professionnelle au cours de la carrière.
20
Sauf pour les emplois laissés à la discrétion du président de la république, l’avancement
de grade a lieu, selon les proportions définies dans les statuts particuliers, suivant l’une
ou plusieurs des modalités ci-après :
1°- au choix, par voie d’inscription sur un tableau annuel d’avancement, établi après
avis de la commission administrative paritaire compétente, en fonction de la
valeur professionnelle des agents ;
2°- par voie d’inscription sur un tableau annuel d’avancement, établi après avis de la
commission administrative paritaire compétente, après une sélection par voie
d’examen professionnel ;
3°- par sélection opérée exclusivement par voie de concours professionnel ……. ».
Cependant, force est de constater que cette formulation n’est pas très heureuse, dans la
mesure où l’article crée indirectement, au 3ème paragraphe, un certain amalgame entre
grades et emplois et qu’il intègre aux 2° et 3° du même paragraphe, des paramètres d’une
fonction publique d’emploi en introduisant l’examen ou concours professionnel comme
modalité de l’avancement de grade, lequel constitue l’un des fondamentaux d’une
fonction publique de carrière. A cet égard, force est donc de se demander si l’article 62 ne
participe pas des raisons, explicites ou implicites, ayant inspiré les tenants du passage à
une fonction publique d’emploi.
Quoi qu’il en soit, en dehors de cette légère imperfection, les principes clairement
énoncés en matière d’avancement de grade sont cependant peu suivis dans la pratique. La
notation est devenue un simple rituel ne donnant lieu à aucune évaluation objective des
prestations du supervisé par le superviseur, faite souvent d’ailleurs à la demande des
agents. Même lorsqu’ils sont remplis, les bulletins de notes arrivent épisodiquement, voire
rarement dans les délais au niveau des Commissions Administratives Paritaires, puis de la
Direction de la Gestion des Personnels de l’Etat du Ministère de la Fonction Publique. La
grande majorité des agents obtient ainsi les notes suffisant à les faire avancer, dès lors
qu’elles sont au-dessus de la moyenne et ce, d’autant plus qu’il est impossible de mettre
en œuvre le système de péréquation du fait à la fois de la mise en place inachevée des
corps et de la méconnaissance des effectifs théoriques des corps existants. Les dispositions
des textes en matière d’avancement ne sont donc pas respectées et les avancements de
grade se font, en réalité, plus par ancienneté acquise que par mérite.
Du reste, c’est le lieu de s’interroger sur la pertinence même du système actuel de
notation et sur l’opportunité éventuelle de mettre en place un système d’évaluation
effectivement basé sur les performances, dans le cadre d’une gestion axée sur les résultats
(GAR).
Sur un autre plan, les services de gestion du personnel des départements ministériels
éprouvent certaines difficultés de gestion liées à certaines positions statutaires, telles que
les stages, les détachements et les mises en disponibilité, difficultés qui seraient dues à
l’imperfection des textes et à l’absence de coordination entre les services administratifs
concernés. Mais, à l’examen, ces difficultés révèlent de problèmes d’interprétation des
dispositions statutaires de la part des gestionnaires, voire d’une justification de
l’inapplication effective de ces dispositions.
Politique et modalités de nomination et d’affectation des agents
21
Le processus et les modalités de nomination et d’affectation des agents publics sont régis
par l’article 57 du Statut Général. Aux termes de cet article, les fonctionnaires nommés et
mis à la disposition des départements utilisateurs sont affectés à un poste de travail par
décision du Ministre utilisateur. En principe, cette décision doit s’accompagner de la
description du poste auquel l’agent est affecté.
Bien qu’il existe dans chaque département ministériel un service du personnel chargé du
suivi des agents et, à ce titre, interlocuteur du Ministère de la Fonction Publique, le
rattachement administratif, la situation exacte et le positionnement géographique des
agents publics échappent presqu’entièrement au Ministère de la Fonction Publique. Il en
découle que les mandatements des agents sont le plus souvent en déshérence dans des
endroits où ils ne se trouvent plus et qu’ils se font payer leurs salaires à d’autres endroits,
ce qui ajoute aux carences constatées en matière de maîtrise des effectifs. A cet égard, le
recensement des effectifs entrepris en 2008 et dont l’exploitation est inachevée, aurait
fait apparaître de curieux cas d’agents fictifs, de double, voire de triple mandatement,
avec parfois des usurpations d’identité et de positionnements multiples dans différentes
structures de l’administration.
Dispositif du système de récompenses et de sanctions dans la Fonction Publique
Le Statut général prévoit plusieurs types et niveaux de sanctions positives et négatives. Au
titre des sanctions positives et récompenses, il n’est prévu à l’article 86 que le principe
d’une récompense exceptionnelle pouvant être accordée aux fonctionnaires modèles, un
décret d’application devant fixer la nature et les modalités d’attribution de cette
récompense.
Mais en fait, ce décret d’application, le décret n° 97-093 du 21 octobre 1997 relatif à
l’honorariat et à la récompense, distingue trois sortes de récompenses, en sus de
l’encouragement et du témoignage de satisfaction :
-
l’honorariat ;
la récompense exceptionnelle ;
et la mention d’excellence.
Quant aux sanctions, elles sont divisées en deux rangs par l’article 75.
Le 1er rang concerne :
- l’avertissement ;
- le blâme ;
- l’exclusion temporaire de fonction pour une durée de trente jours.
Et les sanctions du deuxième groupe :
-
le retard d’un an à l’avancement d’échelon ;
la radiation du tableau de promotion de grade ;
l’abaissement d’un ou de plusieurs échelons ;
le déplacement d’office avec changement de résidence ;
l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée de trois mois à un an ;
l’abaissement de grade ;
la mise à la retraite d’office ;
22
- la révocation sans suspension des droits à pension ;
- la révocation avec suspension des droits à pension.
Cependant, il n’existe ni tableau de bord, ni informations statistiques, permettant
d’attester de l’effectivité, de la fréquence ou de l’impact de récompenses sur le moral des
agents et le renforcement de leur motivation intrinsèque et, par voie de conséquence, sur
l’amélioration de la qualité des prestations de l’administration. Bien au contraire, tout
semble indiquer qu’aucun mécanisme formalisé de mise en œuvre d’un système de
récompenses n’a été mis en place dans la fonction publique et qu’en fait de sanctions,
bien qu’il en existe parfois, ce sont plutôt le laxisme et la complaisance qui prévalent.
En définitive, en matière de gestion administrative, il convient de constater ce qui suit :








une certaine léthargie des organes consultatifs et paritaires de la Fonction Publique
(Conseil Supérieur de la Fonction Publique, Commissions Administratives et
Paritaires, Conseils de Discipline, …) ;
l’imperfection des procédures de recrutement des fonctionnaires (identification des
besoins et définition des vacances de postes, sélection des candidatures,
organisation des concours, …);
l’absence d’une gestion soutenue et régulière de la carrière des agents et la
promotion automatique, « mécanique », des agents, par une systématisation des
avancements d’échelon au détriment des avancements de grade ;
l’inadaptation du système de notation/évaluation ;
une longueur « anormale » des délais de parution des actes, entraînant des
conséquences souvent importantes dans le rétablissement des droits des agents
(salaires, positions administratives, ….) ;
le non respect du processus et des modalités d’affectation des agents, avec comme
corollaires une méconnaissance de la situation exacte et des difficultés de
localisation des agents, ainsi que de suivi de leur mobilité par le MFPTMA ;
l’absence de contrôle budgétaire dans les mouvements de personnel, notamment
lors des retours d’affectation ou de détachement ;
l’absence quasi-totale de mise en œuvre du dispositif de sanctions et de
récompenses dans la Fonction Publique.
II.3.2 Au niveau de la gestion courante
Les insuffisances qui peuvent être relevées dans la gestion courante des effectifs au niveau
des ministères sont les suivantes :
Un faible suivi des agents et une efficacité limitée du système de contrôle
Ce faible suivi se caractérise par un manque d’efficacité dans le contrôle des agents à
leurs postes de travail et une mauvaise tenue des dossiers du personnel de l’Etat au niveau
des services et directions. Ceci est réel en ce qui concerne la surveillance, aussi bien de la
ponctualité et de la présence des agents au service, que de leur localisation et de leur
mobilité.
En effet, le contrôle, qui est une attribution des corps de contrôle, en l’occurrence des
Inspections internes des ministères, n’est pas assuré, faute de personnels qualifiés et de
moyens de fonctionnement, alors que ce contrôle devait permettre de justifier les salaires
payés.
23
En outre, il n’existe pas d’outils de travail adaptés et bien maîtrisés pouvant permettre
aux structures en charge de la gestion des ressources humaines dans les ministères, ainsi
qu’au Ministère de la Fonction Publique et au Ministère des Finances, de prendre en
compte, en temps réel, tous les événements du cycle d’activités des agents au sein des
différentes administrations et d’appliquer avec le maximum de rigueur la réglementation
en vigueur.
Les lacunes relevées en matière de suivi des agents sont donc les suivantes :





un suivi insuffisant de l’évolution de la carrière des agents (absence de contrôle et
mauvaise tenue des dossiers) ;
une productivité des agents et une amélioration de l’efficacité du fonctionnement
des services, tributaires du système de motivation des personnels, de l’organisation
des services et des conditions de travail ;
une distribution des effectifs ne correspondant pas aux emplois au sein des services
concernés et des déséquilibres importants au niveau de la répartition des effectifs
entre le niveau central et les entités déconcentrées ;
l’absentéisme et le laxisme qui ont gagné une bonne partie de l’administration ;
l’absence d’une Inspection Générale de l’Administration Publique.
Une faiblesse du système d’informations statistiques
Les faiblesses dans le système d’informations statistiques se caractérisent par l’absence de
données prévisionnelles et un manque de fiabilité des informations disponibles, qui
rendent difficile l’élaboration de tableaux de bord sur les effectifs.
II.3.3 Au niveau des procédures de gestion du personnel
Les dysfonctionnements relevés, qui caractérisent les procédures de gestion appliquées
dans la fonction publique, sont les suivants :




l’insuffisante standardisation des procédures et des actes de gestion ;
l’absence ou la vétusté du matériel et des logiciels dédiés à l’informatisation de la
gestion du personnel, avec comme corollaires des limites dans l’automatisation des
actes d’administration et de gestion du personnel, pour la gestion des carrières et
le suivi de la mobilité des effectifs, notamment ;
l’absence de coordination et de concertation entre les services de gestion du
personnel des ministères et le MFPTMA ;
les difficultés, voire l’impossibilité de produire de manière régulière et en temps
réel des extraits statistiques et autres tableaux de bord, en tant qu’aide à la prise
de décision.
II.4 Maîtrise des effectifs et de la masse salariale
II.4.1 Maîtrise des effectifs
Le personnel de la fonction publique compte aujourd’hui en son sein plusieurs catégories
qui peuvent être classifiées comme suit, selon le référentiel pris en compte :
-
des personnels qui, par référence au Statut Général de la Fonction Publique
(théorie) sont :
24


-
des personnels, dont la situation de fait découle de l’inexistence et/ou de la non
application effective des textes statutaires et qui sont :


-
des fonctionnaires des catégories A, B et C et D (en voie d’extinction) ;
des contractuels constitués par reconversion des agents qui étaient
antérieurement à la loi de 1993 des agents auxiliaires subalternes (de la
catégorie D) ;
des agents auxiliaires d’un niveau supérieur et moyen qui, aux termes de la loi,
doivent être reversés dans le corps des fonctionnaires ;
des agents auxiliaires d’exécution, « subalternes », à reverser dans la catégorie
des agents contractuels de l’Etat, comme le prévoit la loi de 1993 ;
des personnels non permanents, les PNP, pris en charge financièrement par le
Ministère des Finances.
Effectifs des agents régis par le Statut Général de la Fonction Publique :
D’après les sources du MFPTMA, les effectifs actuels de la fonction publique se répartissent
ainsi qu’il suit :
A
B
C
D
Non renseigné
Total
Fonctionnaires
9 903
13 467
6 267
89
28
29 754
Auxiliaires
428
328
404
702
1
1 863
Total
10 331
13795
6 671
791
29
31 617
L’effectif total des agents de la Fonction Publique, arrêté au début du mois de mars 2012,
s’élève à 31 617, dont 29 754 fonctionnaires (94 % du total) et 1 863 agents auxiliaires (6 %
du total).
Une analyse rapide des chiffres du tableau fait apparaître des distorsions qui, en toute
vraisemblance, dénotent d’une véritable anomalie structurelle qu’il conviendrait de
questionner pour en apprécier les véritables causes et mettre en œuvre les solutions les
plus appropriées.
En effet, sur un plan global, par rapport à la structuration, les effectifs se composent de :
-
10 331 agents de la Catégorie A (33% de l’effectif global) et 13 795 agents la
catégorie B (44 % de l’effectif global), avec un très faible rapport de 1 agent de la
catégorie A pour 1,3 de la catégorie B ;
-
Avec seulement 6 671 agents la catégorie C (21 % de l’effectif global), le rapport
est de 2,1 agents de la catégorie B pour 1 seul agent de la catégorie C. Ce
dysfonctionnement injustifié pourrait à terme avoir des conséquences désastreuses
sur le travail de l’administration, en raison du déficit criant de personnel
d’exécution ;
-
Les catégories A et B, dédiées aux tâches d’encadrement, représentent un effectif
cumulé de 24 126 agents (soit 76 % de l’effectif global), contre seulement 6 671
25
agents de la catégorie C (21 % de l’effectif global) pour la réalisation des tâches
d’exécution.
Les femmes, au nombre de 9 598, représentent 31 % de l’effectif total. Ce chiffre, qui à
première vue peut paraître important, cache cependant des disparités, non seulement, au
plan de la répartition sectorielle, mais aussi en termes d’occupation des emplois
supérieurs et d’encadrement. En effet, le Ministère de la Santé (avec environ 2 300
femmes, soit 54% de ses effectifs et 24% de l’effectif total des femmes dans la fonction
publique) et celui de l’Education concentrent à eux seuls plus de la moitié des femmes,
avec la quasi-totalité des agents occupant des emplois de niveau moyen et supérieur. In
fine, au-delà de ces statistiques, du reste partielles, la vraie question est de savoir si les
femmes participent réellement à la prise des décisions, nonobstant l’importance affichée
du ratio femmes/hommes dans la Fonction Publique mauritanienne.
Au plan de la répartition sectorielle, l’Education Nationale occupe le premier rang des
ministères utilisateurs, avec 22 487 agents (71 % de l’effectif total), suivie,
respectivement, de l’Intérieur et de la Décentralisation, de la Santé, des Finances et de la
Justice. Les effectifs cumulés de ces ministères avec ceux de l’Education Nationale
dépasseraient les 90% de l’effectif total, les autres départements ministériels se
partageant le reste, avec des effectifs oscillant entre 50 et 600 agents. A cet égard, le
constat est que certains ministères semblent être en sureffectifs, tandis que d’autres
souffrent d’un manque cruel de personnel. Il paraît donc utile de conduire un travail en
profondeur de rationalisation, dirigé à la fois vers les structures et les effectifs, afin de
corriger les distorsions observées, en introduisant certaines normes au plan de l’ingénierie
organisationnelle.
En ce qui concerne la répartition géographique, la plupart des départements ministériels
concentrent le plus gros de leurs effectifs à Nouakchott. Seuls les départements de
l’Education Nationale, ainsi que de l’Intérieur et de la Décentralisation, semblent
échapper à cette situation. A titre d’exemple, malgré la similitude de l’organisation
spatiale de ses structures avec celle de ces deux départements, 70% des effectifs de la
Santé, constitué du plus gros contingent du personnel médical et/ou d’encadrement, se
situent au niveau central comme, par exemple, environ 59% des sages- femmes (200/340).
Même s’il est vrai que Nouakchott abriterait environ 35% de la population, cela ne justifie
pas tout, car une centralisation excessive du personnel pour un pays aussi vaste que la
Mauritanie fait apparaître l’autre moitié de la population pour des « laissés pour compte ».
Par rapport à la pyramide des âges, la Fonction Publique mauritanienne demeure encore
relativement jeune : sur l’effectif de 31 617 agents, la tranche d’âge 18-40 ans représente
50% (15 682 agents), tandis que les 40-50 ans représentent 34% (10 827 agents) et les 50
ans et plus, 16% (5 108 agents).
En résumé, il serait intéressant de compléter l’état des lieux par une analyse plus fouillée
de la répartition sectorielle, géographique et suivant le genre, ainsi que de la pyramide
des âges, pour apprécier véritablement les tendances lourdes, afin d’apporter les
correctifs nécessaires aux éventuels dysfonctionnements ayant un impact négatif sur le
bon fonctionnement de l’administration. Malheureusement, l’administration mauritanienne
ne dispose pas aujourd’hui d’un cadre d’appréciation pertinent et d’outils appropriés pour
définir les besoins réels en personnels des services et pour détecter et endiguer les
véritables causes de dysfonctionnements, afin d’améliorer la gouvernance du système de
fonction publique.
En tout état de cause, cette situation, si elle perdure, ne peut avoir que des effets pervers
sur la bonne marche du travail administratif (iniquités, conflits d’attributions, rivalités et
frustrations, …).
26
Effectifs des Personnels non permanents (PNP) :
Selon les données issues des travaux du Groupe de travail mis en place à la Primature, les
effectifs des PNP s’établissent ainsi qu’il suit, par niveau de diplôme ou spécialité :
Doctorat
Master
Maîtrise
Licence
DEUG
BAC
Ingénieur
Informaticien
D. Informe
Officier. MECA
Assistant
B.T.
TS+BT
CFPF
BEPC
Infirmier Vétérinaire
Vétérinaire 4 ans
Attestation
Sans Diplôme
Total actif
29
14
860
82
46
191
24
22
31
2
17
53
53
7
297
2
1
235
6770
8 683
A la lecture du tableau, les PNP se répartissent donc selon les trois catégories suivantes :
-
PNP sans diplôme :
PNP disposant d’une attestation de formation :
PNP disposant d’un diplôme :
6 770, soit 78 % du total ;
235, soit 2,7 % du total ;
1 678, soit 19%.
Le Ministère de l’Education à lui seul concentre 3 968 PNP (46 % du total).
Ces chiffres s’écartent un peu de ceux de la Commission chargée de l’assainissement du
fichier des PNP créée depuis 2006 au sein du Ministère des Finances. En effet, cette
commission, au terme d’un travail long et fastidieux, est parvenue à l’établissement d’une
base des données comprenant 9 287 personnes, l’écart constaté entre les deux sources
d’information étant donc de 604 personnes.
S’agissant du recensement des agents de l’Etat, il convient de rappeler que, depuis
l’indépendance du pays, les agents publics n’ont fait l’objet que de deux recensements, le
1er ayant été effectué en 1992 et le 2nd en 2008. Le processus de cette dernière opération
de recensement se poursuit encore aujourd’hui. Le recensement physique en lui-même a
été achevé et le fichier établi serait disponible. La réalisation de la 2ème étape, entamée
en 2010, consistait à faire les validations par des commissions sectorielles. Il en a résulté
une suspension de 5 000 à 6 000 agents, pour des raisons quelque fois erronées, d’ailleurs.
Il aurait été, semble-t-il, statué sur les cas litigieux et procédé à la validation définitive et
le rapport aurait été déjà remis à la Primature.
27
La méthodologie utilisée, le processus suivi, ainsi que les résultats intermédiaires obtenus
dans cette opération ne semblent donc pas avoir suffisamment été à la hauteur des
attentes.
Il y a lieu de s’assurer, en outre, au-delà des résultats ponctuels de toilettage du fichier de
la fonction publique et d’une connaissance réelle des effectifs, que les résultats visés
permettront un redéploiement des agents et une reconstitution véritable des bases de
données effectifs/solde, avec une reconstitution des positions administratives, ainsi
qu’une normalisation des dossiers des agents et du système d’archivage.
Ainsi donc, d’après les données du MFPTMA, la Fonction Publique mauritanienne
compterait 31 617 agents. Ce chiffre paraît a priori élevé pour un pays dont la population
ne dépasse guère les 3 millions d’habitants, d’autant que ce nombre ne tient pas compte
des 9 287 PNP.
Durant la même période (1999–2012), les sorties définitives de carrière ont concerné 5 713
agents, dont 4 235 retraités. Ainsi, le rythme annuel moyen des sorties définitives de
carrière ne dépasse guère 440 agents, contre un rythme annuel moyen de recrutement de
820 agents, soit environ le double. Cette inadéquation pose problème au système de
fonction Publique, par un « effet entonnoir » aux conséquences multiples, dont,
notamment, un engorgement structurel par des effectifs pléthoriques, une perte de
l’efficacité interne du système et, consécutivement, une croissance exponentielle et des
difficultés de maîtrise de la masse salariale. Il y a donc lieu de trouver les moyens de
rétablir les adéquations nécessaires, par la résorption du « gap» observé entre les entrées
et les sorties, en fonction de l’évolution des besoins des services publics et de
l’environnement socio-économique du pays.
En ce qui concerne les PNP, leur nombre n’était que de 2 500 en 1999. Rapportée à
l’effectif de 9 287, l’augmentation aura été de 6 787 agents sur la même période d’une
douzaine d’années, avec un rythme annuel moyen de recrutement de 566 agents par an.
Ce panorama des effectifs (fonctionnaires, auxiliaires et PNP) illustre, si besoin en était,
l’ampleur des dysfonctionnements qui caractérisent la Fonction Publique mauritanienne
(non maîtrise des effectifs, pléthore, ….). Sans rentrer dans les détails d’une analyse
fouillée, il apparaît clairement que cette situation comporte, si rien n’était fait, les
germes et risques d’une déstructuration de cette Fonction Publique. Il y a donc lieu de
s’atteler à la mise en œuvre à très court terme de solutions combinant actions vigoureuses
de redressement et mesures d’accompagnement à moyen et long termes.
II.4.2 Maîtrise de la masse salariale
Compte tenu des contradictions et difficultés de recoupement entre les données
disponibles à différents niveaux (Fonction Publique, Solde, Commission de reversement des
finances et groupe de travail de la Primature) et partant de l’idée que seules deux sources
sont en mesure de fournir des renseignements sur la masse salariale payée par l’Etat, à
savoir la Direction de la Solde (pour les fonctionnaires, agents auxiliaires de l’Etat,
catégorie dite « autorités publiques », autres agents payés sur certificat de service fait ou
bénéficiant d’heures supplémentaires) et la Commission des Finances sur les PNP, la
mission n’a pas eu d’autre choix que de bâtir sa démarche à partir de ces deux sources
pour conduire la réflexion dans ce domaine.
28
Statistiques des personnels de l’Etat
(Source : Direction de la Solde et des Pensions)
Effectif global :
38731
Effectif par sexe :
Masculin
Féminin
Total
27239
11492
38731
Effectif par catégorie :
A
B
C
D
9601
13550
10624
866
TOTAL
34641
Observations :


le total indiqué dans ce dernier tableau (34 641 agents) ne concerne que les
fonctionnaires titulaires et les agents auxiliaires de l’Etat ;
le « gap » par rapport à l’effectif global indiqué plus haut (4090 personnes)
comporte :



les Ministres, Ministres assimilés, Conseillers ou Chargés de mission à la
Présidence ou à la Primature, qui sont classés dans la Catégorie « Autorités
Publiques » ;
ceux qui sont payés par certificat de service et nommés, mais non affiliés à la
Fonction Publique ;
ceux qui ne reçoivent que des heures supplémentaires.
Ce total de 34 641 agents, qui ne prend donc en compte que les fonctionnaires et
auxiliaires répertoriés en tant que tels, est cependant éloigné du total avancé par la
Fonction Publique (31 617 agents), avec un écart considérable de 3 024 agents. Aussi,
conviendrait-il, quelles que soient les raisons avancées sur cet écart, de dénicher les
poches inappropriées ou erronées et de conduire un travail manuel important de
recoupement entre les fichiers Solde/Fonction Publique, voire du Recensement National,
avant d’envisager la finalisation et la mise en œuvre du système intégré de gestion des
ressources humaines de l’Etat.
29
Effectifs par département
Ministères et Institutions
Présidence
Primature
Cour des Comptes
SGG
Affaires Etrangères et Coopération
Communication et Rel. Avec le
Parlement
Justice
Finances
Affaires Economiques et du
Développement
Commerce’, Artisanat et Tourisme
Pêche et Economie maritime
Equipement et Transports
Développement Rural
Cour Suprême
Culture, jeunesse et Sports
Affaires Islamiques
Santé
Intérieur et Décentralisation
Habitat et Urbanisme
Hydraulique et Assainissement
Affaires Sociales, Enfance et Famille
Environnement
Industrie et Mines
Pétrole
Enseignement
Fonction Publique
TOTAL
Effectif
316
95
60
143
411
153
1198
2894
301
156
181
105
513
99
338
600
4317
5280
99
100
366
177
57
92
20468
212
38731
Effectifs par emploi de conseil et d’encadrement
Conseillers Techniques
Conseillers et Chargés de Mission
Directeurs Généraux, Directeurs
Directeurs Adjoints
Chefs de Service Administration
Centrale
Chefs de Division
Inspecteurs Généraux
Inspecteurs
117
73
371
94
839
807
23
57
Observation :
Ce tableau confirme le phénomène atypique du mode de structuration des effectifs (un
nombre impressionnant de directeurs généraux, de directeurs et de directeurs adjoints,
par rapport aux chefs de service et autant de chefs de service que de chefs de division,
etc.)
30
Effectifs par Wilaya et par Catégorie
WILAYA
NOUAKCHOTT
HODH EL CHARGUI
HODH EL GHARBI
ASSABA
GORGOL
BRAKNA
TRARZA
ADRAR
DAKHLE NOUADHIBOU
TAGANT
GUIDIMAKA
TIRIS ZEMOUR
INCHIRI
EFFECTIF
23163
1809
1853
1596
1375
1864
2437
757
840
896
1280
177
203
38250
A
6298
268
272
307
311
354
561
198
294
193
199
126
57
9438
B
5574
821
861
823
720
1061
1389
404
360
507
688
31
110
13349
C
6768
674
696
428
294
379
430
117
161
177
384
15
29
10552
D
628
19
14
23
35
42
30
13
15
7
16
3
4
849
Observations :
Nouakchott concentre 23 163 employés (61% de l’effectif global), avec :
-
6 298 agents de la catégorie A (67% du total de cette catégorie) ;
5 574 agents de la catégorie B (42% du total de cette catégorie) ;
6 768 agents de la catégorie C (64% du total de cette catégorie) ;
et 628 agents de la catégorie D (74% du total de cette catégorie).
Ces données de la Solde confirment donc les dysfonctionnements identifiés au niveau des
données de la Fonction Publique, même si d’importantes distorsions demeurent entre ces
deux sources.
S’agissant de la masse salariale, à la date du 29 février 2012, le calcul des salaires au
niveau des services de la Solde a concerné 36 185 agents de la Fonction Publique. Le
volume des salaires mensuels payés, arrêté à la fin du mois de février, se chiffrait à 4
milliards 657 millions d’Ouguiyas environ.
Selon le Rapport des services du FMI pour les consultations de 2009 au titre de l’article IV
et la demande d’accord triennal au titre de la facilité élargie de crédit et le Rapport du
FMI n°11/32 de décembre 2011, portant troisième revue de l’accord triennal au titre de la
facilité élargie de crédit, la rubrique « Rémunération des employés » était de 64,6
milliards d’Ouguiyas en 2007 ; ce qui représentait environ 8% du PIB nominal (855 milliards
d’Ouguiyas) et environ 60% des recettes fiscales (106,9 milliards d’Ouguiyas).
Quant aux projections de cette même rubrique pour 2012, elles sont estimées à 84.5
milliards d’Ouguiyas ; ce qui va représenter environ 8% du PIB nominal (1040 milliards
d’Ouguiyas) et environ 54% des recettes fiscales (156,5 milliards d’Ouguiyas).
Ces ratios paraissent d’autant plus inquiétants que les Etats-membres de l’UEMOA, dont les
Fonctions Publiques sont très voisines de celle de la Mauritanie, sont astreints à une norme
communautaire fixant la part des recettes fiscales affectées à la masse salariale à 35% au
maximum.
31
Il conviendrait de rajouter à la masse salariale concernant les agents de la Fonction
Publique, celle relative aux PNP qui étaient payés de façon non uniforme et selon le mode
de recrutement, soit sur crédits délégués, soit sur certificats de service fait. Mais,
désormais, les salaires des PNP sont imputés sur une ligne budgétaire spécifique intitulée
« rémunération des PNP ».
Ainsi, la masse salariale mensuelle des PNP payée suivant ce dernier dispositif, arrêtée au
21 février 2012, s’établit comme suit :
Composantes
Salaire brut
ITS
CNSS
Net
Part Patronale
Masse salariale mensuelle
Montants
350 216 664
8 354 912
3 396 659
338 465 093
44 156 490
394 373 154
En conclusion, la masse salariale du système de Fonction Publique mauritanienne paraît
anormalement élevée. Sans une étude fine des paramètres qui influencent négativement
cette masse salariale, il sera difficile de la maîtriser, de l’infléchir et de la mettre en
adéquation avec les moyens de l’Etat. Ces paramètres sont liés :







à la hausse des recrutements ;
à la baisse du nombre des sorties de carrière annuelles ;
à la maîtrise de la position administrative des agents (sortie définitive et/ou
temporaire) ;
à la promotion des agents ;
à la revalorisation des salaires indiciaires, des primes et des indemnités ;
aux incidences des glissements catégoriels dus aux reclassements d’agents ;
aux variables supplémentaires induites par les statuts particuliers (indemnités de
sujétion, de transport, de logement, d’habillement, ….).
II.4.3 Maîtrise des outils de gestion
La gestion administrative actuelle des agents de l’Etat régis par le Statut Général des
fonctionnaires et agents contractuels de l’Etat est prise en charge par une application
informatique qui a été mise en place depuis les années 1991, dans le cadre du Projet DIAR
de la Banque Mondiale.
Le serveur utilisé pour faire fonctionner cette application est hébergé depuis 2007 à la
Direction Générale de l’Informatisation de l’Administration, devenue depuis Direction
Générale des Technologies de l’Information et de la Communication (DGTIC) au Ministère
de l’Emploi, pour des raisons de sécurité. Cette application sécurisée est accessible aux
administrateurs mandatés de la Direction du Traitement de l’Information des Personnels de
l’Etat et des Procédures (DTIPEP/MFPTMA), depuis leurs terminaux, via le réseau en fibre
optique de l’administration. Conçue sur Oracle pour fournir uniquement des informations
administratives sur le personnel visé, l’application a fonctionné tant bien que mal avant de
connaître quelques difficultés d’ordre technique (perte de l’option bilingue
Français/Arabe, entre autres, lors du passage Informatique à l’an 2000, vétusté du
matériel, …..) et d’ordre administratif et juridique.
32
Toutefois, le système informatique de la Fonction Publique ne semble pas avoir eu un
impact significatif sur la maîtrise de la gestion des effectifs.
La DTIPEP/MFPTMA dispose également sur son site, d’un autre serveur utilisé pour les
procédures, ainsi que pour la gestion d’une Base des Données programmée sur SQL Serveur
des actes numérisés.
La Direction de la Solde (DGB/Ministère des Finances) quant à elle, utilise depuis 1975 une
application informatique spécifique, initialement conçue sur Cobol, avant sa mise à niveau
sur Oracle après le passage à l’an 2000.
De 2007 à 2009, plusieurs tentatives
non abouties ont été entreprises,
pour
l’établissement d’un protocole de communication entre le fichier de la Solde et celui de la
Fonction Publique. Cet échec a été attribué à plusieurs facteurs, dont les réticences
récurrentes du Ministère des Finances. Parmi les raisons invoquées, certaines sont
objectives (incohérence des données, problèmes liés à la non maîtrise dans la répartition
des responsabilités en matière d’administration et de gestion du système) et d’autres,
subjectives (manque d’engagement, accroissement de la charge de travail, fin de l’opacité
et des manipulations illicites, niveaux de compétence, etc.).
A ce jour, il n’y a pas eu d’évolution notable par rapport aux deux applications.
Un système de gestion intégrée est en cours de réalisation dans le cadre du PRECASP
(Banque Mondiale), pour remplacer et unifier les applications de la Fonction Publique et de
la Solde. La nouvelle approche retenue semble avoir recueilli l’adhésion de toutes les
parties prenantes (DGTIC, Fonction Publique, Solde, ….), qui sont impliquées dans le long
processus de mise en œuvre encadré par un Comité de Pilotage, appuyé par un Comité
Technique. Ce processus, enclenché depuis 2008, a franchi plusieurs étapes et se trouve,
après la récente signature du contrat avec l’adjudicataire, en début d’exécution.
Il y a lieu d’attirer l’attention sur le fait que parallèlement au processus en cours, un autre
travail non moins important devrait être entrepris pour remplir les formalités nécessaires
et assurer les conditions requises, afin d’atteindre effectivement les résultats escomptés.
En effet, la mise en place d’un fichier unique de référence est une œuvre de longue
haleine. Elle doit être assujettie à certains préalables : une communication et une
sensibilisation en vue de parvenir à une vision partagée et à l’adhésion des autorités
politiques et des parties prenantes ; une mise à niveau des capacités opérationnelles et
des outils de planification, d’administration et de gestion ; l’assainissement des fichiers
Solde/Fonction Publique par recoupement avec les données validées du recensement de
2008 et mise en correspondance des données respectives ; l’acquisition d’un logiciel ou
d’une application adaptée et consensuelle ; la mise à niveau du cadre juridique et
institutionnel d’administration et de gestion concertée du système. Il semblerait que, de
ce point de vue, beaucoup reste à faire.
II.5 Valorisation des ressources humaines
Les aspects liés à la valorisation des ressources humaines concernent, d’une part, la
formation et le perfectionnement des ressources humaines et, d’autre part, le
professionnalisme, l’intégrité et la dignité des agents publics.
33
II.5.1 Formation/perfectionnement des ressources humaines
Au niveau des capacités des ressources humaines et de leur formation, l’administration
mauritanienne dispose de certains atouts, à savoir :
-
-
la qualité des ressources humaines disponible ;
l’existence d’un bon établissement de formation des cadres de l’administration
publique (l’ENAJM, résultant d’une réforme récente de l’ENA), dans les domaines
suivants : Diplomatie, Administration générale, Administration des régies
financières, Travail, Magistrature, Journalisme ;
la disponibilité d’une réserve de cadres aux compétences avérées dans tous les
cycles de l’Enseignement ;
l’existence de structures de formation technique et professionnelle pour un grand
nombre de corps de métiers.
Cependant, un examen attentif de la situation dans
formation/perfectionnement laisse apparaître quelques écueils.
le
domaine
de
la
Dans le contexte actuel d’un monde en perpétuelle évolution, où les innovations
technologiques et le renouvellement des savoirs se font à un rythme rapide, il n’est pas
possible de rester productif, efficace et efficient sans un recours permanent à la formation
continue. Les agents publics, dont les postes de travail requièrent de fréquents
ajustements, doivent par conséquent bénéficier, de façon régulière et systématique, de
programmes de remise à niveau ou de perfectionnement, dans des cadres prévus à cet
effet et conformément au Statut de la fonction Publique qui leur reconnaît un droit à la
formation professionnelle.
Pourtant, l’administration publique ne dispose pas à l’heure actuelle d’un centre de
perfectionnement administratif digne de ce nom, ayant les ressources humaines, le
matériel didactique et les locaux indispensables à son fonctionnement, pour assurer la
formation initiale et continue des cadres administratifs intermédiaires. La configuration et
le nombre des établissements de formation technique et professionnelle devraient aussi
être rationalisés. Enfin, en l’absence d’une politique de formation permanente et de plans
de formation/perfectionnement intra-ministériels et interministériels, les mises en
position de stage des agents ne répondent pas souvent aux nécessités de service et encore
moins aux exigences d’amélioration du profil de ceux qui en bénéficient.
Aussi, le diagnostic dans le domaine de la requalification des compétences devrait-il
amener le MFPTMA, en collaboration avec les services du personnel des ministères, à
orienter la réflexion autour de la nécessité d’élaborer :
-
une politique et un schéma directeur de la formation permanente des agents
de l’Etat, traduite dans une loi d’orientation de la formation
professionnelle;
des plans sectoriels de formation au niveau des ministères.
II.5.2 Professionnalisme, intégrité et dignité des agents publics
Les thématiques abordées ici sont relatives à l’éthique, la déontologie et l’intégrité des
agents, à la politique de rémunération et au régime des pensions.
34
Ethique, déontologie et intégrité des agents publics
Le contexte général du pays et la désorganisation des services publics ont conduit
progressivement à l’émergence d’une culture d’impunité. La recherche de la facilité, voire
la corruption, sont devenus des réflexes largement partagés, élevant le seuil de tolérance
à l’égard d’actes graves et répréhensibles perpétrés au préjudice de l’Etat. Dans ces
conditions, l’intégrité, ainsi que le respect de l’éthique et de la déontologie, ne sont pas
des préoccupations suffisantes dans l’environnement administratif.
Cette insuffisante prise en compte des principes d’éthique et de déontologie par les agents
explique aussi, en partie, l’inefficacité, l’inefficience et la baisse de la qualité des
prestations de service public.
A cet égard, une stratégie nationale de lutte contre la corruption a déjà été adoptée par le
Gouvernement et une législation dans ce domaine est en cours d’élaboration.
Cette stratégie répond à une exigence pressante émanant tant des citoyens dans leur
diversité que des obligations internationales du pays au regard des conventions de lutte
contre la corruption, signées et ratifiées notamment la Convention des Nations Unies et
celle de l'Union Africaine. Elle s’articule autour d’une large campagne de communication
et de sensibilisation, de mesures de prévention, de sanctions et de coopération
internationale.
Il est souhaitable que cette réflexion prenne en compte l’ensemble des aspects de ce
fléau, qui grève les finances publiques, ainsi que la gestion rationnelle de la fonction
publique, en particulier en ce qui concerne le système de rémunération.
Par ailleurs, la fonction publique mauritanienne est caractérisée par une forte politisation
et un non respect de l’obligation de réserve de la part des agents, ce qui constitue un frein
à la continuité du service public, notamment lors des changements politiques, du fait des
frustrations et attitudes de défiance.
Politique de rémunération
La politique de rémunération est fixée par l’article 74 du statut général. Aux termes de
cet article, tout fonctionnaire a droit, après service fait, à une rémunération comprenant
le traitement et, le cas échéant, les accessoires de solde et avantages en nature.
Le traitement de base est déterminé par l’indice affecté au grade et à l’échelon qui sont
détenus par le fonctionnaire, multiplié par la valeur du point d’indice.
Il était prévu que les règles applicables pour le calcul de ces traitements et, notamment,
la valeur du point d’indice, les indices afférents aux différents grades, échelons et
emplois, ainsi que pour le calcul des allocations, indemnités et primes s’ajoutant au
traitement, soient fixées par décret.
C’est ainsi que différents décrets ont été pris dans ce sens à plusieurs reprises, sur la base
du décret n° 99-01 du 11 janvier 1999 portant harmonisation et simplification du régime de
rémunération des agents de l’Etat.
35
En principe, les primes sont des suppléments de traitement pouvant être accordés aux
fonctionnaires appelés à assumer des responsabilités particulières ou à accomplir des
prestations exceptionnelles, tandis que les indemnités devraient avoir pour objet de
dédommager des agents soumis à des sujétions ou assumant des risques inhérents à
l’emploi occupé, de rembourser des frais excédant les conditions normales de l’emploi, ou
de compenser des charges inhérentes aux fonctions exercées.
L’analyse de la politique de rémunération appliquée en Mauritanie permet de relever
plusieurs écueils. En effet, « toutes choses égales par ailleurs », le niveau des
rémunérations est relativement bas, comparé aux salaires pratiqués dans des pays voisins,
leur non indexation au coût de la vie ne permettant pas de compenser les écarts par
rapport au renchérissement des prix à la consommation et ayant pour conséquence de
placer les agents de l’Etat dans une position relativement difficile. Il existerait aussi des
distorsions importantes de rémunération en fonction des ministères de rattachement. Par
ailleurs, les primes, indemnités et autres avantages attribués, qui sont parfois dérisoires,
sont inégalement répartis entre les différents corps de l’administration.
Cette situation amène certains agents de l’Etat à s’adonner à des activités parallèles,
sources de revenus complémentaires et ne favorise donc, ni la productivité, ni la
transparence, ni la conscience professionnelle.
Régime des pensions de retraite
Malgré les efforts consentis à cet effet, la revalorisation des pensions civiles et militaires,
toutes catégories confondues, continue de constituer une préoccupation du
Gouvernement.
Les dispositions relatives aux pensions de retraite sont fixées par un ensemble de textes
portant régime général des pensions et fixant les grilles indiciaires.
A cet égard, il faudrait rappeler que l’Etat a pris la décision de rehausser la valeur du
point d’indice de tous les retraités d’avant 2005 (de 187 à 326). En 2011, cette disposition
a été généralisée pour 12 000 retraités, en révisant encore à la hausse le point d’indice qui
est passé à 477, l’incidence annuelle de cette mesure ayant été de 75 millions d’Ouguiyas.
Néanmoins, au-delà des ajustements ponctuels, c’est à une véritable refonte du régime
des pensions de retraite qu’il faudrait s’atteler pour assurer une revalorisation durable des
revenus de citoyens ayant servi l’Etat toute leur vie active durant. Une étude aurait
d’ailleurs déjà été réalisée à cet égard, dont le processus de validation serait en cours.
En résumé, les faiblesses en matière de valorisation des ressources humaines portent sur :
-
l’insuffisante sensibilité des agents à la déontologie, aux valeurs d’éthique et aux
principes d’intégrité ;
une politique de rémunération caractérisée par un niveau des traitements
relativement faible au regard du coût de la vie, ainsi que par des distorsions
criardes ;
l’obsolescence du régime et des modalités de liquidation des pensions de retraite,
ainsi que les difficultés d’équilibrer durablement les ressources et les coûts des
prestations du système de répartition en vigueur, qui font certes partie des raisons
à l’origine de la décision de relever l’âge de la retraite, mais qui n’ont pas levé les
36
contraintes persistantes pesant sur le financement des prestations sociales, au
niveau de la CNAM, tout comme de la CSS.
II.6 Capacités des ministères en matière de GRH
Enfin, il faut faire observer les faibles capacités, aussi bien du MFPTMA que des ministères
utilisateurs, à prendre en charge les attributions qui leur sont dévolues en matière de
gestion des ressources humaines : capacités organisationnelles, humaines, matérielles et
financières.

Au niveau du MFPTMA
En matière d’organisation (cf. le décret n° 076/201à du 23 mai 2010), le MFPTMA souffre
de nombreux dysfonctionnements. Les fonctions d’appui de technostructure et les
fonctions d’études et de réglementation ne sont, ni suffisamment clarifiées, ni totalement
prises en charge.
L’organisation actuelle du ministère découle plus d’ajustements liés aux changements
intervenus dans l’environnement institutionnel et dans la configuration gouvernementale,
que d’une étude rationnelle fondée sur une mise à plat de ses différentes fonctions.
Il convient ainsi de s’interroger sur le niveau de rattachement de la nouvelle Direction de
l’Informatique, qui est « en staff » au niveau de la technostructure du département. Du
point de vue de la mission, la question de son ancrage au sein de la Direction Générale de
la Fonction Publique se pose.
De même, en ce qui concerne la fonction « études », la similitude des appellations
respectives de la Direction des Etudes, de la Programmation et de la Coopération, d’une
part et de la Direction des Etudes et de la Réglementation, d’autre part, peut prêter à
équivoque, les deux structures s’occupant d’activités différentes. En effet, la première
s’occupe d’études stratégiques et la seconde, d’études opérationnelles, liées à la gestion.
A cet égard, il convient du reste de souligner la duplication des attributions et activités
respectives de cette dernière direction et de la Direction de la Gestion des Personnels de
l’Etat.
S’agissant toujours des attributions, l’on observe également, comme cité plus haut,
l’absence de collaboration effective du MFPTMA et des ministères utilisateurs, notamment
du Ministère de l’Education et du Ministère de la Santé, ainsi que du Ministère des
Finances, notamment en matière de gestion prévisionnelle des effectifs, de recrutement
de contractuels, etc.

Au niveau des ministères utilisateurs
Les structures de gestion du personnel dans les départements ministériels n’ont pas non
plus les moyens de prendre en charge les tâches confiées par le décret n° 95-056 du 12
décembre 1995.
L’article 2 de ce décret définit ces tâches ainsi qu’il suit :
-
veiller à l’application des lois et règlements régissant les fonctionnaires et agents
contractuels de l’Etat ;
37
organiser et assurer les opérations de gestion courante et prévisionnelle des
personnels des Ministres, en conformité avec la réglementation en vigueur ;
organiser les opérations de formation et de perfectionnement conformément aux
textes en vigueur ;
préparer et suivre les concours de recrutement ou examens d’évaluation des
fonctionnaires, les opérations disciplinaires, et exploiter leurs résultats ;
coordonner étroitement avec la Direction de la Fonction Publique afin de maîtriser
ces opérations et assurer la bonne tenue des dossiers des personnels.
-
Mais ces services ne sont pas outillés pour assumer ces attributions et ont souvent des
interprétations singulières des dispositions législatives et réglementaires en matière de
gestion des ressources humaines.
De surcroît, les liens indispensables avec la Fonction Publique ne sont pas noués, pour
disposer d’une compréhension commune des textes, d’une approche similaire dans les
procédures utilisées et d’outils et actes standardisés. Même les dispositions de l’article
3 du décret, soumettant la nomination du Chef du service de gestion du personnel dans
chaque département ministériel à une proposition conjointe du Ministre chargé de la
Fonction Publique et du Ministre chargé du secteur concerné, ne sont que très rarement
respectées.
Aussi, la nécessité se fait-elle sentir de définir des plans de réorganisation et de
développement des services des ministères utilisateurs, pour renforcer leur
fonctionnement et accroître leur efficacité.
III Propositions d’axes stratégiques pour la modernisation de la
fonction publique
Les recommandations ci-dessous ont pour objectif de consolider la réforme de la fonction
publique, en mettant en œuvre une politique pertinente de gestion et de valorisation des
ressources humaines s’appuyant sur des agents suffisamment motivés et solidaires, pour
produire, de manière efficace et efficiente, des prestations de qualité.
L’atteinte de cet objectif se fera à travers six axes stratégiques portant sur :
-
l’amélioration du dispositif juridique et statutaire de la fonction publique ;
la rationalisation de la gestion des personnels ;
la modernisation et la fiabilisation de la gestion des effectifs et de la masse
salariale ;
la valorisation des ressources humaines ;
le renforcement des capacités du Ministère de la Fonction Publique et des
ministères utilisateurs ;
et le renforcement de l’environnement institutionnel.
Les mesures proposées dans ces six axes stratégiques ont été déclinées en distinguant les
mesures à court terme (dans un délai d’un an) et à moyen terme (dans un délai de deux à
trois ans).
Ces diverses mesures doivent être engagées, en liaison avec les orientations du Plan
d’actions du CSLP pour la période 2011-2015. Ce programme prévoit notamment, en ce
qui concerne la valorisation des ressources humaines, les mesures suivantes : (i) la mise en
œuvre des dispositions légales portant harmonisation et simplification du système de
38
rémunération des agents de l’Etat par l’adoption des statuts particuliers et la
régularisation de la situation du personnel non permanent ; (ii) la mise en œuvre du Code
de bonne conduite ; (iii) l’élaboration d’un manuel de procédures de gestion des
ressources humaines et d’un guide d’information sur la réglementation et l’éthique à
l’intention des agents de l’Etat ; (iv) la mise en place d’un système de gestion
prévisionnelle des emplois et des effectifs ; (v) l’élaboration et la mise en œuvre de plans
de formation continue des agents de l’Etat ; et (vi) la définition et la mise en place d'un
système d'évaluation des performances des agents et des services de l'administration
publique, et son usage pour l’attribution des distinctions, des promotions et des
augmentations de rémunérations.
III.1 Mesures relatives à l’amélioration du dispositif juridique et statutaire
Du fait des modifications substantielles de l’architecture statutaire et des distorsions
importantes résultant de l’introduction progressive dans la fonction publique
mauritanienne de nouveaux statuts, largement différents des précédents, une relecture du
cadre juridique de la fonction publique s’avère nécessaire. A cela s’ajoute la nécessité
d’apporter des retouches à certaines dispositions qui se sont avérées, à la pratique, plus
ou moins inappropriées. Enfin, certaines actions de rationalisation de la gestion des
ressources humaines, ainsi que de maîtrise des effectifs et de la masse salariale, appellent
l’élaboration de quelques dispositions statutaires complémentaires.
Dans ces conditions, la mise à jour du statut général des fonctionnaires et de certains
textes d’application se fera sur la base des modifications proposées ci-dessous.
A court terme :
-
-
-
la réalisation d’un audit des statuts déjà adoptés ;
l’harmonisation, la normalisation et la finalisation de l’élaboration des statuts
particuliers ;
l’exigence, dans les cas de recrutements de fonctionnaires sans formation préalable
dans une ENA : soit d’un niveau de diplôme plus élevé que celui normalement exigé
pour le concours ; soit d’une durée plus longue du stage probatoire, avec une durée
minimale de stage de formation à l’ENAJM pour se familiariser avec les règles
générales du droit de la Fonction publique ;
la modification, voire la suppression, des dispositions de l’article 62 du statut
instituant le concours ou l’examen professionnel dans les
modalités de
l’avancement de grade ;
l’allégement de la limitation actuelle de la période de mise en disponibilité à deux
années renouvelable une fois, dans les cas de regroupement familial, lorsque l’un
des conjoints sollicite à cet effet une mise en disponibilité pour convenances
personnelles ;
la révision des périodes de stage statutairement prévues et l’exclusion des
formations générales dans ces stages, en se limitant strictement à la « formation
professionnelle »;
l’incorporation dans le droit positif mauritanien des dispositions de la Charte de la
Fonction Publique en Afrique;
la prise des décrets d’application prévus, à la fois par le Statut général et le Code
de déontologie, en matière d’incompatibilités et de conflits d’intérêts ;
la modification de la loi de 1993, après uniformisation des statuts particuliers, pour
pouvoir intégrer les PNP disposant de certains diplômes ou qualifications ;
la retouche des dispositions des textes statutaires ne prévoyant des agents
contractuels que dans des emplois d’exécution, afin de favoriser la nomination à
39
-
des emplois supérieurs ou d’encadrement de PNP disposant de certains diplômes ou
qualifications ;
la définition des emplois supérieurs et le renvoi à l’élaboration d’un décret
définissant les profils nécessaires pour occuper ces emplois supérieurs ;
la prise d’un décret redéfinissant la répartition des attributions et responsabilités
en matière d’actes d’administration et d’actes de gestion du personnel, entre le
Ministère de la Fonction Publique et les autres ministères ;
la rationalisation, l’harmonisation et la normalisation du régime des primes et
indemnités, à travers un texte réglementaire spécifique.
A moyen terme :
-
-
le réexamen des dispositions relatives à l’allongement de l’âge de recrutement des
fonctionnaires, dans la perspective d’en faire une mesure provisoire ;
la mise en œuvre effective et le renforcement de la politique de
contractualisation, afin de disposer de suffisamment de personnels d’exécution et
d’atteindre ainsi des ratios d’encadrement optimaux, tout en favorisant
l’émergence d’éléments d’une fonction publique d’emploi ;
l’élaboration d’un texte régissant les retenues pour pension à appliquer aux agents
en détachement auprès des organisations internationales, après la signature à cet
effet d’accords diplomatiques en matière fiscale et sociale avec ces organisations.
III.2 Mesures relatives à la rationalisation de la gestion des personnels de
l’Etat
Les agents publics constituent la première ressource qui fonde la valeur d’une
administration publique. Dans le domaine de la gestion des ressources humaines de l’Etat
mauritanien, les difficultés rencontrées sont pour l’essentiel liées à l’inapplication des
textes et des procédures préconisées. Aussi, l’objectif poursuivi sera-t-il de renforcer la
gestion du personnel, qu’elle soit administrative ou courante, à travers les actions
suivantes de normalisation des actes d’administration des personnels et de rationalisation
des procédures, mais aussi de modernisation des outils :
A court terme :
-
-
l’assainissement et la régularisation de la situation administrative de l’ensemble
des personnels de l’Etat, à travers la finalisation du processus de reversement dans
les nouveaux corps des fonctionnaires et auxiliaires ;
la mise en œuvre effective des recommandations du Groupe de travail sur les PNP
constitué à la Primature, à savoir : mise en œuvre d’un programme de départs
volontaires à l’intention des PNP sans qualification ; intégration comme
contractuels des PNP de faible niveau de qualification ; absorption des PNB
diplômés à la faveur des concours ; intégration des PNP disposant de certains
diplômes ou qualifications ; nomination de PNP à des emplois supérieurs ou
d’encadrement ;
la rationalisation des attributions en matière d’actes d’administration et de gestion
et le renforcement des procédures de gestion administrative (recrutements,
affectations, titularisations, promotions, sanctions/récompenses, …) ;
le renforcement de la Commission Nationale des Concours ;
le renforcement des capacités du MFPTMA et des ministères dans l’organisation
administrative et matérielle des concours, notamment en ce qui concerne la
définition des besoins et des profils de postes ;
40
-
-
-
la prise de mesures susceptibles de renforcer la stabilité, la permanence, ainsi que
les capacités d’appréciation des demandes et d’évaluation des procédures de la
Commission Nationale des Concours ;
la promotion des femmes, des groupes vulnérables et de la diversité dans la FP, par
l’application de mesures de « discrimination positive » lors des recrutements et
promotions ;
la préservation et la sécurisation du fichier central des agents de l’Etat ;
la réalisation d’actions de formation en GRH des gestionnaires du personnel ;
l’étude de modalités permettant de rendre contraignantes la saisie et la
transmission des bulletins de notes par les autorités investies du pouvoir de
notation ;
la prise de mesures coercitives pour assurer le respect effectif des dispositions des
textes en matière d’avancement ;
le suivi de l’application, par les Commissions Administratives Paritaires, du système
de péréquation prévu par la réglementation en vigueur, pour assurer effectivement
les avancements de grade des agents ;
l’amélioration de la gestion courante (de suivi et de contrôle des agents), au niveau
du MFPTMA et des ministères utilisateurs, notamment par la formalisation de
procédures de suivi concerté ;
la conception et l’application d’outils de travail adaptés et bien maîtrisés devant
permettre aux structures en charge de la gestion des ressources humaines dans les
ministères, ainsi qu’au Ministère de la Fonction Publique et au Ministère des
Finances, de prendre en compte, en temps réel, tous les événements du cycle
d’activités des agents au sein des différentes administrations et d’appliquer avec le
maximum de rigueur la réglementation en vigueur ;
la réactivation des organes consultatifs (Conseil Supérieur de la Fonction publique,
Commissions Administratives paritaires, Conseils de Discipline) et des syndicats de
fonctionnaires.
A moyen terme :
-
le contrôle de la mise en application effective des procédures législatives et
réglementaires en vigueur en matière de recrutement ;
la rationalisation et l’annualisation des quotas de recrutements, au niveau des
ministères ;
l’étude de l’opportunité de mettre en place un système d’évaluation basé sur les
performances, dans le cadre d’une gestion axée sur les résultats (GAR) ;
la poursuite des efforts entrepris en faveur des femmes, en termes de recrutement
et de promotion à tous les niveaux et dans toutes les catégories de la fonction
publique ;
l’étude des modalités de redynamisation des Conseils de discipline, pour la prise
effective de sanctions définitives à l’encontre des agents indélicats et
absentéistes ;
l’affectation de personnels suffisants dans les services déconcentrés, afin d’assurer
un rééquilibrage entre Nouakchott et l’intérieur du pays et de fournir les services
indispensables aux populations locales ;
l’amélioration du système de récompenses dans la fonction publique, à travers la
mise en place d’un tableau de bord et d’un système d’informations statistiques
permettant d’attester de l’effectivité, de la fréquence et de l’impact de
récompenses sur le renforcement de la motivation intrinsèque des agents et, par
voie de conséquence, sur l’amélioration de la qualité des prestations de
l’administration.
41
III.3 Mesures concernant la modernisation et la fiabilisation de la gestion
des effectifs et de la solde
Une des conditions de la bonne gestion des effectifs est la mise en place de systèmes,
procédures et outils de gestion efficaces, transparents et fiables, permettant de connaître
et de suivre, en temps réel, la situation et l’évolution quantitative et qualitative des
effectifs, ainsi que leurs positions respectives. En d’autres termes, la gestion des effectifs
et de la carrière des agents doit pouvoir se faire sur une plateforme ou base de données
informatisée, régulièrement mise à jour pour refléter la situation des effectifs sur le
terrain.
Une telle base de données doit être implantée en un lieu unique pour s’assurer qu’aucune
manipulation non habilitée ne viendra la corrompre. Le système et les principes de son
exploitation, ainsi que les règles de sa gestion, doivent être clairement énoncés et
hiérarchisés en fonction des niveaux de responsabilités de chacun des intervenants dans la
chaîne de son animation.
A côté de la base matérielle que constituent les dossiers physiques des agents, un fichier
informatisé, présentant tous les gages de sécurité et reflétant scrupuleusement les
données et caractéristiques relatives à chaque agent (n° matricule, état-civil, date
d’entrée dans la fonction publique, grade, échelon et corps d’appartenance, etc.) doit
être constitué et régulièrement mis à jour.
Le Ministère de la Fonction Publique a ainsi entrepris, en collaboration avec la Direction de
la Solde du Ministère de l’Economie et des Finances, de s’attaquer à la problématique de
la maîtrise des effectifs et de la masse salariale.
Pour assurer une programmation plus formalisée et une certaine pérennisation des actions
entamées ou envisagées, il conviendrait de les élargir et de les recentrer autour d’une
démarche cohérente, en articulation avec les travaux liés, non seulement à
l’assainissement de la gestion administrative, mais aussi à la rationalisation de
l’organisation administrative.
Ces actions sont les suivantes :
A court terme :
-
-
la finalisation du recensement des effectifs et la validation définitive des cas
litigieux, avec la reconstitution des dossiers des agents ;
la reconstitution des bases de données effectifs/solde, avec une reconstitution
des positions administratives, ainsi qu’une normalisation des dossiers des agents
et du système d’archivage ;
la reconstitution du fichier central et la mise en place d’une cotation et d’un
système rationnel de conservation des archives et des dossiers des agents ;
l’analyse des écarts entre les données respectives de la Fonction Publique et de
la Solde sur les effectifs, afin de dénicher les poches inappropriées ou erronées
et de situer les responsabilités, mais aussi de conduire un travail manuel
important de recoupement entre les fichiers Solde/Fonction Publique, voire du
Recensement National ;
la mise en place d’un Fichier Unique de Référence Fonction Publique/Solde,
dans le cadre du « Système intégré de Gestion des Effectifs » ;
42
-
la mise en place d’une plateforme de gestion automatisée des effectifs entre la
Fonction Publique, la Solde et les ministères utilisateurs ;
l’assainissement des fichiers Solde/Fonction Publique par recoupement avec les
données validées du recensement de 2008 et mise en correspondance des
données respectives ;
l’acquisition d’un logiciel ou d’une application adaptée et consensuelle ; la
mise à niveau du cadre juridique et institutionnel d’administration et de gestion
concertée du système ;
la mise à niveau des capacités opérationnelles et des outils de planification,
d’administration et de gestion du Ministère de la Fonction Publique;
l’audit de la paie des agents publics et la revue des composantes de la masse
salariale.
A moyen terme :
-
la réalisation d’études en vue de rétablir les adéquations nécessaires entre les
emplois et les effectifs des départements ministériels (définition des besoins en
RH et remise en état de la configuration des effectifs, …) ;
la définition et la formalisation des conditions d’accès aux emplois ;
le redéploiement des agents en place dans les services ;
l’élaboration d’outils appropriés et la mise en place d’une véritable gestion
prévisionnelle des effectifs au niveau des ministères (description des postes ;
définition des emplois permanents) ;
la mise en place de tableaux de bord de suivi des effectifs ;
la réalisation d’une étude fine des paramètres influençant négativement la
masse salariale, pour la maîtriser, l’infléchir et la mettre en adéquation avec
les moyens de l’Etat, paramètres relatifs à : la hausse des recrutements ; la
baisse du nombre des sorties de carrière annuelles ; la promotion des agents ; la
revalorisation des salaires indiciaires, des primes et des indemnités ; les
reclassements d’agents.
III.4 Mesures pour une valorisation des ressources humaines
Une fonction publique de qualité est tributaire avant tout de la qualité de ses ressources
humaines, non seulement en termes de compétences, mais aussi de professionnalisme,
d’intégrité et de bonne conduite. Cependant, à côté de leurs obligations, les agents de
l’Etat sont aussi fondés à bénéficier de certains droits liés à leur motivation, à savoir : un
développement de leurs connaissances et qualifications, un bon cadre de travail, une
rémunération décente et une protection sociale valorisante. C’est pourquoi les actions à
mener dans ce cadre seront les suivantes :
A court terme :
-
la définition d’une politique et d’un schéma directeur de la formation
permanente des agents de l’Etat
la vulgarisation des droits et obligations du fonctionnaire et du Code de
déontologie ;
la prise de mesures pratiques de renforcement et de contrôle de l’intégrité et
du professionnalisme des agents ;
la mise en place d’une nouvelle politique de rémunération, par la réalisation et
la mise en œuvre des conclusions d’une étude sur une nouvelle grille de
rémunération dans la Fonction Publique ;
la valorisation des pensions de retraite et l’amélioration du dispositif de
paiement, grâce à la mise en place d’un nouveau régime de pensions de
43
retraite et l’élaboration d’un nouveau Code des pensions, incluant la
détermination d’un mode de cotisation des fonctionnaires.
A moyen terme :
-
-
l’élaboration et l’exécution de plans de formation/perfectionnement des
agents, basés sur une gestion prévisionnelle des effectifs ;
la rationalisation et la restructuration des établissements de formation
professionnelle ;
la création d’un Centre de Formation et de Perfectionnement Administratifs,
pour abriter et exécuter, notamment, les actions de formation de courte durée,
en sus de la formation initiale à dispenser à l’intention des personnels
intermédiaires ;
le suivi d’une bonne application de la future législation sur la lutte contre la
corruption, notamment par la mise en place d’un dispositif national de veille,
avec l’implication de la société civile.
III.5 Mesures préalables concernant le renforcement des capacités du
MFPTMA et des ministères utilisateurs
Les mesures proposées ci-dessous, de renforcement des capacités des principaux acteurs
de la réforme, sont à mettre en œuvre à très court terme, pour assurer à la réforme
poursuivie toutes les chances de succès.
Au niveau du MFPTMA
Des insuffisances ont été relevées au niveau de l’organisation du MFPTMA, des
qualifications de son personnel, des moyens mis à la disposition de ce personnel et des
procédures de gestion.
Ces faibles capacités du ministère à prendre en charge les attributions qui lui sont
dévolues en matière de gestion des ressources humaines et de pilotage de la réforme de la
fonction publique, capacités organisationnelles, humaines, matérielles et financières, lui
imposent de définir un plan de développement interne pour, d’une part, accroître
l’efficacité de son fonctionnement et, d’autre part, se donner les moyens d’assumer la
plénitude de ses missions.
A cet égard, les actions suivantes devraient être programmées et mises en œuvre avant
toute autre :
-
l’audit organisationnel et la restructuration du ministère ;
l’acquisition éventuelle des compétences nécessaires au ministère ;
l’élaboration et l’exécution d’un plan de formation du personnel du ministère ;
l’équipement du ministère en bureautique et en systèmes informatiques
appropriés ;
la mise en place d’un projet d’appui au ministère, grâce à une assistance de la part
de partenaires techniques et financiers, afin de soutenir les exigences liées au bon
déroulement des activités du programme de réforme et d’assurer l’atteinte des
résultats escomptés.
44
En ce qui concerne cet appui, une expertise internationale sera mise à disposition,
composée d’un expert permanent de haut niveau et de consultants internationaux et
nationaux périodiques, dans le cadre d’un appui institutionnel global.
L’expert international serait chargé d’appuyer la réalisation des objectifs du cadre
stratégique, ainsi que le respect de l’agenda pour mener à bien la réforme, en aidant à
l’amélioration de la gestion de la fonction publique et au renforcement des capacités des
ressources humaines. Il devrait, à cet égard : préparer les cahiers de charge relatifs aux
objectifs et stratégies tracés dans le programme ; décliner les actions en activités et
assurer leur mise en cohérence, y compris la définition des chronogrammes ; élaborer les
termes de référence des études à mener ; et appuyer les missions d’études et d’appui
mobilisées.
Au niveau des ministères utilisateurs
Les structures de gestion du personnel dans les départements ministériels n’ayant pas les
moyens de prendre en charge effectivement leurs attributions et ayant souvent une
interprétation singulière des dispositions statutaires, des actions de renforcement de leurs
capacités s’imposent pour leur permettre de disposer, par-delà les compétences
appropriées, d’une compréhension commune des textes, d’une approche similaire dans les
procédures utilisées et d’outils et actes standardisés.
Les actions à entreprendre à cet effet sont essentiellement relatives à :
la rationalisation de l’organisation des structures chargées de la GRH dans les
ministères ;
la formation et le perfectionnement des responsables et agents de ces structures.
-
III.6 Mesures d’ordre institutionnel
Enfin, il s’agit de promouvoir le cadre institutionnel et programmatique de la réforme de
la fonction publique, en mettant en place un dispositif institutionnel de pilotage, de suivi
et de mise en œuvre de la réforme.
Les actions à réaliser à très court terme seront à cet égard les suivantes :
la mise en place d’un dispositif institutionnel à deux niveaux, comprenant :
(i)
(ii)
-
au niveau politique, un Comité interministériel de pilotage de la réforme,
présidé par le Premier Ministre et composé des Ministres chargés de la
Fonction Publique, des Finances, de l’Education et de la Santé ; ce comité,
dont le secrétariat permanent serait assuré par le Ministre chargé de la
Fonction Publique, pourrait être élargi en tant que de besoin aux partenaires
techniques et financiers impliqués dans l’appui à la mise en œuvre de la
réforme ;
au niveau administratif, un Comité technique chargé de suivre et coordonner
la mise en œuvre des actions programmées ;
la fusion de l’ensemble des commissions administratives actuelles s’occupant de
différents aspects d’un même problème (statuts particuliers, PNP, auxiliaires,
rapatriés, …) en une seule entité de mise en œuvre, subdivisée en deux souscomités, un sous-comité de rédaction et un sous-comité d’habilitation ;
45
-
l’organisation, en plusieurs sessions, d’un séminaire gouvernemental de plaidoyer
et de sensibilisation au droit de la fonction publique et à la gestion des ressources
humaines.
IV Conditions de succès et risques
Le succès de la modernisation de la fonction publique mauritanienne est tributaire des
conditions critiques suivantes :
-
l’adhésion de tous les acteurs nationaux et de toutes les parties prenantes à la
stratégie définie ;
une volonté et un engagement politiques forts à tous les niveaux de l’Etat ;
une solidarité et une responsabilité gouvernementales effectives ;
un pilotage effectif et un suivi permanent de la réforme au niveau du dispositif
institutionnel à mettre en place ;
un changement positif d’attitudes et de comportements de la part de tous les
cadres et agents de l’administration ;
une mobilisation effective des différentes parties prenantes et un renforcement de
la cohésion sociale ;
et l’allocation optimale des ressources nécessaires à la réalisation des réformes
envisagées.
L’insatisfaction d’une seule de ces conditions critiques risque d’obérer l’atteinte des
objectifs poursuivis.
V Plan d’actions
Le tableau figurant aux pages suivantes constitue le plan d’actions pour la mise en œuvre
effective de la stratégie de modernisation de la Fonction Publique mauritanienne.
Ce plan d’actions indique dans le détail, par axe stratégique, les objectifs poursuivis, les
résultats attendus et les actions correspondantes, relatives, d’une part, aux conditions
préalables et mesures d’accompagnement indispensables et, d’autre part, aux produits à
réaliser pour atteindre les résultats escomptés. Il comprend, en sus, des rubriques
afférentes aux structures responsables et/ou impliquées, aux appuis nécessaires et aux
périodes de réalisation des actions.
En tout état de cause, après une préparation des cahiers de charge relatifs aux objectifs et
résultats attendus dans les différents axes stratégiques, les actions à entreprendre devront
au préalable, d’une part, avoir été chiffrées et déclinées en activités plus détaillées et,
d’autre part, fait l’objet d’un chronogramme, afin de s’assurer d’une démarche
cohérente.
Plan d’actions de la stratégie de modernisation de la Fonction Publique
Axes
stratégiques
Objectifs
Résultats attendus
Un organe technique de
pilotage et de suivi de la
réforme est mis en place
Renforcement
de
l'environnement
institutionnel
Promouvoir un
cadre
institutionnel et
programmatique
approprié de
réforme
Le dispositif de mise en
œuvre de la réforme est
opérationnel
Actions
Structures responsables /
impliquées
Appuis
nécessaires
Périodes de
réalisation
Mise en place d’un comité interministériel de pilotage
de la réforme et d’un comité technique de suivi de la
mise en œuvre, impliquant la Primature, le MFPTMA,
le MF, le MEN et le MS
MFPTMA/Primature, MF,
MEN et MS
_
juin-juil 2012
Primature/MFPTMA
Consultation
nationale (1 H/M)
juil-sept 2012
Fusion des commissions administratives actuelles sur
les statuts particuliers, PNP, auxiliaires et rapatriés,
en une seule entité, subdivisée en deux sous-comités :
un sous-comité de rédaction et un sous-comité
d’habilitation
Primature/MFPTMA et MF
_
juin-juil 2012
Définition et mise en place de procédures formalisées
de collaboration entre MFPTMA, MF et ministères
utilisateurs
MFPTMA/MF, MEN et MS
Consultation
nationale (2 H/M)
juil-oct 2012
Négociation et mise en place avec l'appui des PTF d'un
projet doté des ressources humaines et financières
nécessaires : un expert international ; des
équipements ; et un budget de contrepartie nationale
MFPTMA/PNUD
_
juin-sept 2012
Organisation en plusieurs sessions d’un séminaire
gouvernemental de plaidoyer et de sensibilisation au
droit de la fonction publique et à la gestion des
ressources humaines
47
Axes
stratégiques
Objectifs
Compléter
Amélioration du
l'architecture
cadre juridique
statutaire de la
et statutaire
Fonction Publique
Résultats attendus
Les textes d'application
prévus dans le statut
général sont adoptés
Actions
Structures responsables /
impliquées
Modification de la loi de 1993, après uniformisation
des statuts particuliers et intégration de différentes
catégories d'agents (PNP, auxiliaires, ...)
MFPTMA/Primature et MF
Révision des dispositions des textes statutaires ne
prévoyant des agents contractuels que dans des
emplois d’exécution, afin de favoriser la nomination à
des emplois supérieurs ou d’encadrement de PNP
disposant de diplômes d’études supérieures
MFPTMA/Primature et MF
Mise en œuvre effective et renforcement de la
politique de contractualisation, afin d'accroitre les
effectifs du personnel d’exécution et de favoriser en
même temps l’émergence d’éléments d’une fonction
publique d’emploi
MFPTMA/Primature et tous
ministères
Réalisation d’un audit des statuts déjà adoptés
Les statuts particuliers sont
élaborés et mis en œuvre
Normalisation, harmonisation et finalisation de
l’élaboration des statuts particuliers
Appuis
nécessaires
Périodes de
réalisation
Consultation
nationale (1,5
H/M)
sept-déc 2012
Consultation
nationale (3 H/M)
sept 2012mars 2013
MFPTMA
MFPTMA
48
Axes
stratégiques
Amélioration du
cadre juridique
et statutaire
(suite)
Objectifs
Procéder à la
relecture de
certaines
dispositions
générales du
Statut
Résultats attendus
Les dispositions du statut
général faisant l'objet de
difficultés d'interprétation
ou d'application sont
révisées
Actions
Structures responsables /
impliquées
Elaboration de dispositions prévoyant, soit un niveau
de diplôme plus élevé que celui normalement exigé
pour un concours, soit une durée plus longue du stage
probatoire avec une durée minimale de stage de
formation à l’ENAJM, pour les fonctionnaires recrutés
par concours et directement affectés sans formation
préalable à l'ENAJM
MFPTMA
Modification, voire suppression, des dispositions de
l’article 62 du statut général prévoyant le concours ou
l’examen professionnel dans les modalités de
l’avancement de grade
MFPTMA/CNC
Allégement de la limitation actuelle de la période de
mise en disponibilité, en cas de regroupement familial
MFPTMA
Révision des périodes de stages statutairement
prévues et exclusion des formations générales, en se
limitant strictement à la formation professionnelle
MFPTMA
Incorporation dans le statut général des dispositions
de la Charte de la Fonction Publique en Afrique,
relatives aux droits et obligations ainsi qu'à la
conduite des agents
MFPTMA
Prise des décrets d’application prévus, à la fois par le
Statut général et le Code de déontologie, en matière
d’incompatibilités et de conflits d’intérêts
MFPTMA/Primature et MF
Définition des emplois supérieurs dans le statut
général et renvoi à l'élaboration d'un décret précisant
les profils nécessaires pour occuper ces emplois
MFPTMA/Primature
Rationalisation et harmonisation du régime des primes
et indemnités, à travers un texte réglementaire
unique
MFPTMA/MF
Appuis
nécessaires
Périodes de
réalisation
Consultation
nationale (1 H/M)
sept-déc 2012
49
Axes
stratégiques
Objectifs
Résultats attendus
Actions
Structures responsables /
impliquées
Appuis
nécessaires
Périodes de
réalisation
MFPTMA
_
juil 2012 - juin
2013
MFPTM/ACAP
_
"
MFPTMA/ministères
utilisateurs
_
"
MFPTMA
_
"
MFPTMA/MF et CNC
_
"
Ministères
utilisateurs/MFPTMA et CNC
_
"
MFPTMA/CNC et CAP
_
"
Assainissement et régularisation de la situation
administrative de l’ensemble des personnels de l’Etat
Renforcement de la Commission Nationale des
Concours
Préservation et sécurisation du fichier central des
agents de l’Etat
Etude des modalités permettant de rendre
contraignantes la saisie et la transmission des
bulletins de notes par les autorités investies du
pouvoir de notation
Prise de mesures coercitives pour assurer le respect
effectif des dispositions des textes en matière
d’avancement
Rationalisation
de la gestion
des personnels
de l’Etat
Renforcer la
gestion du
personnel de
l'Etat
La gestion administrative
et courante des personnels
est améliorée et normée
Suivi de l’application, par les Commissions
Administratives Paritaires, du système de péréquation
prévu par la réglementation en vigueur, en matière
d'avancement de grade
Amélioration de la gestion courante (de suivi et de
contrôle des agents)
Réactivation des organes consultatifs (Conseil
Supérieur de la Fonction Publique, Commissions
Administratives Paritaires, Conseils de Discipline) et
des syndicats de fonctionnaires
Contrôle de la mise en application effective des
procédures législatives et réglementaires en vigueur
en matière de recrutement
Rationalisation et annualisation des quotas de
recrutements, au niveau des ministères
Poursuite des efforts entrepris en faveur des femmes,
en termes de recrutement et de promotion à tous les
niveaux et dans toutes les catégories de la fonction
publique
50
Axes
stratégiques
Objectifs
Renforcer la
gestion du
personnel de
l'Etat (suite)
Résultats attendus
La gestion administrative
et courante des personnels
est améliorée et normée
(suite)
Rationalisation
de la gestion
des personnels
de l’Etat (suite)
Structures responsables /
impliquées
Appuis
nécessaires
Périodes de
réalisation
Etude des modalités de redynamisation des Conseils
de discipline, pour la prise effective de sanctions
définitives
MFPTMA/CND
_
juil 2012 - juin
2013
Amélioration et mise en œuvre effective du système
de récompenses dans la fonction publique
MFPTMA/Ministères
utilisateurs
_
"
Renforcement des procédures de gestion
administrative (recrutements, affectations,
titularisations, promotions, sanctions/récompenses,
…)
MFPTMA/Autres ministères
_
"
MFPTMA
Consultations
internationale et
nationale (6 H/M)
janv-déc 2014
MFPTMA/Ministères
utilisateurs
Consultations
internationale et
nationale (4 H/M)
juil-déc 2013
Actions
Etude d’opportunité pour la mise en place d'un
système d’évaluation basé sur les performances, dans
le cadre d’une gestion axée sur les résultats (GAR) et
mise en œuvre des conclusions de l'étude
Conception et application d’outils de travail adaptés
et bien maîtrisés relatifs au cycle d’activités des
agents
Moderniser les
procédures et
outils de gestion
du personnel
Les procédures et outils de
gestion du personnel sont
rationnalisés et modernisés
Formalisation de procédures de suivi concerté des
mouvements du personnel
Mise en place d’un système d’informations statistiques
permettant de disposer en temps réel de données
fiables sur les RH
51
Axes
stratégiques
Objectifs
Résultats attendus
Les données relatives aux
agents de l'Etat sont
fiabilisées
Modernisation
et fiabilisation
de la gestion
des effectifs et
de la solde
Maîtriser les
effectifs de la
Fonction Publique
Un "Système de Gestion
Intégrée des Effectifs
Fonction
Publique/Solde" est mis en
place et est opérationnel
Structures responsables /
impliquées
Appuis
nécessaires
Périodes de
réalisation
Finalisation du recensement des effectifs, validation
définitive des cas litigieux et confection de la liste
nominative des agents de la FP
MFPTMA/DGTIC et MF
_
juil-déc 12
Mise à jour des dossiers des agents et reconstitution
du fichier central de la FP
MFPTMA
_
"
Mise en place d'un système normalisé de conservation
et d'archivage des dossiers
MFPTMA
_
janv-juin 2013
DGTIC/MFPTMA et MF
_
mai 2012-mars
2013
MFPTMA/tous autres
ministères
Consultations
Internationale et
nationale (6 H/M)
juin 2013 - juin
2015
Actions
Recoupement des données respectives des fichiers
Solde/Fonction Publique, en référence aux données
validées du Recensement des effectifs de 2008
Assainissement et mise en correspondance des fichiers
Solde/Fonction Publique
Reconstituer les bases des données des effectifs
FP/Solde
Elaboration et formalisation juridique de cadres
organiques d'emplois
Définition de nomenclatures d'emplois et de fiches
descriptives de postes
Une véritable gestion
prévisionnelle des effectifs
est mise en place au niveau Définition des conditions d’accès aux emplois et prise
des ministères
de textes réglementaires y afférents
Mise en adéquation des effectifs avec les emplois sur
la base des référentiels établis
Conception et mise en œuvre de tableaux de bord de
suivi des effectifs
52
Axes
stratégiques
Objectifs
Résultats attendus
Structures responsables /
impliquées
Appuis
nécessaires
MF/MFPTMA
Consultations
internationale et
nationale (3 H/M)
Réalisation d'une étude sur les composantes de la
masse salariale, en vue de leur rationalisation
MF/MFPTMA
Consultations
internationale et
nationale (2 H/M)
Prise de textes définissant des normes pour infléchir
les incidences sur certaines variables de la masse
salariale des dysfonctionnements en matière de
gestion du personnel (recrutements ; sorties de
carrière annuelles ; promotion des agents ;
revalorisation des salaires indiciaires, des primes et
des indemnités ; reclassements d’agents)
MF/MFPTMA
_
Actions
Réalisation d’un audit de la paie, à l'effet d'identifier
les insuffisances et inadéquations alourdissant
indûment les dépenses de personnels de l'Etat
Périodes de
réalisation
Av-juil 13
Modernisation
et fiabilisation
de la gestion
des effectifs et
de la solde
(suite)
Maîtriser la masse La gestion de la paie est
salariale de l'Etat fiabilisée
juin 2013 - déc
2014
53
Axes
stratégiques
Objectifs
Résultats attendus
Structures responsables /
impliquées
Appuis
nécessaires
Périodes de
réalisation
MFPTMA
_
janv-juin 2013
MFPTMA
Consultations
nationale et
internationale (6
H/M)
juin 2014-juin
2015
Rationalisation et restructuration des établissements
de formation professionnelle
MFPTMA/MF, ministères
concernés
Consultations
nationale et
internationale (2
H/M)
juil-déc 2013
Création d’un Centre de Formation et de
Perfectionnement Administratifs, pour abriter et
exécuter, notamment, les actions de formation de
courte durée, en sus de la formation initiale à
dispenser à l’intention des personnels intermédiaires
MFPTMA/MF et ENAJM
Consultations
nationale et
internationale (2
H/M)
janv-juin 2014
Vulgarisation des droits et obligations du
fonctionnaire et du Code de déontologie
MFPTMA/tous ministères
Budget
multimédias
janv-juin 2013
Prise de mesures préventives et coercitives de
renforcement de l’intégrité et du professionnalisme
des agents
MFPTMA/tous ministères
_
juil-déc 2013
Mise en place d’un dispositif national de veille, avec
l’implication de la société civile, pour le suivi de
l'application de la future législation sur la lutte contre
la corruption
MFPTMA, MF, MJ et OSCs
_
janv 2014-déc
2015
Actions
Définition d’une politique et d’un schéma directeur
de la formation permanente des agents de l’Etat
Elaboration et exécution de plans de
formation/perfectionnement des agents, basés sur
une gestion prévisionnelle des effectifs
Renforcer la
formation
permanente des
agents de l'Etat
Les agents de l'Etat sont
recyclés sur une base
régulière
Valorisation des
RH
Promouvoir
l'intégrité, le
professionnalisme
et la bonne
conduite des
agents de l'Etat
Les agents de l'Etat sont
sensibilisés et font preuve
d'intégrité et de
professionnalisme dans la
réalisation de leurs
activités
54
Axes
stratégiques
Objectifs
Assurer une
rémunération
décente et
Valorisation des
équitable des
RH (suite)
agents publics et
de leurs ayant
droit
Résultats attendus
Les agents publics
disposent de rémunération
décente et d'une
protection sociale
valorisante
Structures responsables /
impliquées
Appuis
nécessaires
Périodes de
réalisation
Mise en place d’une nouvelle politique de
rémunération, conformément aux conclusions de
l'étude en cours de réalisation sur une nouvelle grille
de rémunération dans la Fonction Publique
MF/MFPTMA
_
janv-déc 2013
Valorisation des pensions de retraite et amélioration
du dispositif de paiement, grâce à, notamment : la
mise en place d’un nouveau régime de pensions de
retraite ; l’élaboration d’un nouveau Code des
pensions, incluant la détermination d’un mode de
cotisation des fonctionnaires, y compris ceux en
détachement dans les organisations internationales ;
et la déconcentration des modalités de paiement pour
les ayant-droits résidant à l'intérieur du pays
MF/MFPTMA
_
janv-juin 2014
Actions
55
Axes
stratégiques
Renforcement
des capacités
du MFPTMA et
des ministères
utilisateurs
Objectifs
Renforcer les
capacités du
MFPTMA pour lui
permettre de
prendre en
charge
effectivement ses
attributions en
matière de
gestion des
ressources
humaines et de
pilotage de la
réforme de la
fonction publique
Renforcer les
capacités des
structures de
gestion du
personnel des
départements
ministériels
Résultats attendus
Le MFPTMA assume avec
efficacité et efficience ses
attributions
Les structures de gestion
du personnel maîtrisent les
dispositions statutaires et
prennent en charge
convenablement leurs
attributions
Structures responsables /
impliquées
Appuis
nécessaires
Périodes de
réalisation
Mise en place d'un projet d'appui au MFPTMA et
affectation du personnel approprié
MFPTMA
PTF
juin-déc 2012
Réalisation d’un audit organisationnel et
restructuration du ministère
MFPTMA
Consultations
internationale et
nationale (2 H/M)
juin-déc 2012
Acquisition éventuelle des compétences nécessaires
au ministère
MFPTMA/MF
_
Elaboration et exécution d’un plan de formation du
personnel du ministère
MFPTMA
Consultations
internationale et
nationale (2 H/M)
janv-juin 2013
Equipement du ministère en bureautique et en
systèmes informatiques appropriés
MFPTMA
Projet d'appui
janv-juin 2013
Rationalisation de l’organisation des
structures chargées de la GRH dans les ministères
MFPTMA/tous ministères
Consultation
nationale (2 H/M)
janv-juin 2013
Formation et perfectionnement des responsables et
agents de ces structures.
MFPTMA/tous ministères
Consultations
internationale et
nationale (2 H/M)
juil-déc2013
Actions
oct 2012-mars
2013
ANNEXE 1 : Termes de référence de la mission
République Islamique de Mauritanie
Honneur-Fraternité-Justice
Ministère de la Fonction Publique, du Travail et de la Modernisation de
l’Administration
Direction des Etudes, de la Programmation et de la Coopération
PROJET DE TERMES DE REFERENCE
DEMANDE D’ASSISTANCE EXTERNE POUR L’ORGANISATION D’UNE REFLEXION SUR LA
MODERNISATION DE LA FONCTION PUBLIQUE EN MAURITANIE
I.
CONTEXTE
Depuis 1961, date de promulgation du 1er statut général de la fonction publique après
l’indépendance, la Mauritanie a entrepris plusieurs réformes de sa fonction publique. Durant les
dernières décennies, le pays s’est engagé dans un vaste programme de reformes de son système de
fonction publique. Ces réformes ont visé de prime à bord à remédier aux dysfonctionnements relevés
lors du diagnostic de 1986 où le pays était sous programmes d’ajustement structurel et la mise en
place de manière progressive, d’un dispositif normatif et institutionnel pour assurer une bonne
adaptation et une harmonisation des règles de gestion applicables en matière de fonction publique
avec son environnement national et international.. Toutefois, les politiques de gestion de la fonction
publique ont été caractérisées par sept facteurs qui ont gravement porté préjudice à ce système, à
savoir :
-
au niveau de l’accès à la fonction publique, la politique de résorption du chômage a eu pour
conséquence de privilégier la quantité au détriment de la qualité et de la performance des
agents publics ;
- au niveau du régime de rémunération: des salaires relativement bas et peu attractifs, ont fait
que la fonction publique a du mal à acquérir et à conserver les ressources humaines de haute
qualité sur un marché de travail de plus en plus compétitif ;
- le retard accusé jusqu’à nos jours dans la mise en place du nouveau cadre juridique de la
fonction publique, qui se met progressivement mais lentement en place sur une longue
période d’environ 20 ans. Aussi, ce retard n’a fait que perdre à cette reforme son attrait, son
timbre d’innovation et de modernité chaleureusement salué lors des assises de la table
ronde organisée en décembre 1999 sur le thème de la rénovation de la fonction publique. Et
pour pouvoir résister, ce cadre a encore besoin de s’adapter aux changements intervenus
entre temps dans son environnement ;
- les défaillances de l’application informatique de la gestion des personnels de l’Etat ont
frappé les programmes de plein fouets lors du passage à l’an 2000 ;
- la multiplicité des intervenants, des procédures et des approches au niveau de la gestion du
personnel de l’Etat (Fonction Publique, Ministères Gestionnaires, Ministères Utilisateurs,
Ministère des Finances) ;
- un retard dans la mise en place du système intégré de gestion du personnel de l’Etat pour
synchroniser les informations administratives et financières ;
57
-
la faiblesse du système d’informations statistiques, caractérisée par l’absence de données
fiabilité et complètes rendant difficile la mise en place d’un véritable système de gestion
prévisionnelle des effectifs.
C’est dans ce contexte que le Ministère de la Fonction Publique, du Travail et de la Modernisation de
l’Administration a sollicité le concours du PNUD pour entreprendre, à travers une mission de trois
consultants, une large réflexion stratégique devant impliquer les principaux acteurs concernés et
quelques personnes ressources.
II.
OBJECTIF DE L’ETUDE
Les pouvoirs publics ont décidé de réviser le système de fonction publique actuellement en vigueur.
Le but déclaré est, non seulement de revoir et mettre sur la table, l’arsenal juridique existant, mais
aussi les pratiques officielles et officieuses, les dits et les non dits du système pour proposer un
système de fonction publique qui soit le mieux adapté pour notre pays. Est-ce le même système de la
carrière sans changement ou avec une possibilité de contractualisation avec une évolution vers une
fonction publique d’emploi ?
La réflexion stratégique à mener a donc pour objectif de parachever la réforme de la fonction
publique entamée depuis 1993, dans le cadre du choix d’une fonction publique de carrière, en
apportant les correctifs nécessaires identifiés dans la mise en œuvre de cette réforme et en utilisant
au besoin les outils d’une fonction publique d’emploi, notamment pour ce qui concerne certaines
catégories d’agents exerçant certaines activités et/ou disposant de certaines spécialités particulières.
III. DEMARCHE
La réalisation d’un grand chantier de réforme de la politique et du système de gestion des ressources
humaines de l’Etat se veut précurseur d’une fonction publique fondée sur une vision de
développement.
En effet, la fonction publique mauritanienne est à la fois unique et diverse : unique car il y a un statut
général dont le champ d’application englobe tout, mais diverse du fait de l’existence de spécificités.
Aussi, dans notre pays, il a été souvent relevé un grand décalage entre les principes et règles édictés
par les textes et la pratique, c'est-à-dire la mise en œuvre effective des dispositions de ces textes.
Pour aborder cette problématique, il est donc préconisé la réalisation d’une étude sur la stratégie de
modernisation de la fonction publique mauritanienne. Il s’agira à cet effet de :
-
-
-
procéder à un diagnostic du système de fonction publique mauritanienne :
 en identifiant les dysfonctionnements en matière de gestion des ressources humaines de
l’Etat ;
 en mettant en exergue les difficultés inhérentes à la maîtrise des effectifs, leurs
incidences sur le plan statutaire et la faisabilité financière de la régularisation éventuelle
de la situation des PNP ;
formuler des propositions de réformes susceptibles d’améliorer la situation du secteur ;
traduire les axes de réforme retenus en un plan d’actions portant sur les mesures concrètes à
mettre en œuvre et distinguant :
 les mesures transversales liées à l’organisation des structures et les mesures spécifiques
relatives aux questions statutaires, ainsi qu’aux procédures et outils de gestion ;
 les mesures d’ordre institutionnel et juridique ;
 les mesures à court, moyen et long termes ;
participer à l’animation d’un atelier national pour la validation du rapport produit, incluant
l’étude, le plan d’actions.
58
Le suivi de cette opération sera assuré par un comité ad hoc intra-ministériel devant accompagner
les travaux des consultants et organiser l’atelier national de partage.
III.
RESULTATS ATTENDUS
Les résultats attendus à l’issue de ce travail de réflexion sont les suivants :
- un diagnostic complet du système de fonction publique ;
- des propositions d’axes de réforme ;
- un plan d’actions à court, moyen et long termes ;
- une feuille de route pour la conduite de la réforme.
IV.
-
V.
PROCESSUS DE VALIDATION
Le draft du document élaboré sera soumis au Comité de suivi qui organisera un atelier de
partage pour recueillir les commentaires et observations des principaux acteurs nationaux,
ainsi que des partenaires au développement ;
Le document validé intégrant l’ensemble des commentaires sera soumis au Gouvernement.
PROFIL DES CONSULTANTS
L’équipe des 3 consultants sera composée ainsi qu’il suit :
- deux consultants nationaux Sénior spécialistes dans la réforme et la Modernisation de
Fonction Publique et disposant des diplômes universitaires de haut niveau (au moins bac + 4)
en Droit Public, Administration Publique, Management, Sciences Politiques, Gestion,… avec
une expérience professionnelle pertinente d’au moins 15 ans. Chaque consultant doit
justifier d’une bonne capacité d'analyse et de synthèse en plus d'une connaissance des
questions du droit du travail en Mauritanie et dans la sous région Maghrébine et Africaine ;
- un expert international disposant d’un diplôme universitaire de haut niveau (au moins bac +
5) en Droit Public, Administration Publique, Management, Sciences Politiques, Gestion,…
avec une expérience professionnelle pertinente d’au moins 20 ans.
VI.
DUREE DE L'ETUDE
La mission est prévue pour une durée de 45 jours décomposés en 3 phases de deux semaines
chacune.
VII.
DOCUMENTATION ET CONTACTS
Les consultants bénéficieront d’un appui soutenu de la part de la Direction Générale de la Fonction
Publique et de la Direction des Etudes, de la Programmation et de la Coopération du Ministère de la
Fonction Publique, du Travail et de la Modernisation de l’Administration, pour la documentation et
les rencontres avec les départements et autres acteurs concernés.
59
ANNEXE 2 : Composition de la mission
60
Composition de la mission de formulation de la stratégie de modernisation de la
Fonction Publique :
-
Mohamed SALL SAO, Consultant international, spécialiste pour les questions de
gestion du personnel, Chef de mission ;
-
Professeur Ahmed Salem OULD BOUBOUT, Consultant national, spécialiste pour les
questions statutaires ;
-
Aliou Demba BA, Consultant national, spécialiste pour les questions de maîtrise des
effectifs et de la masse salariale ;
61
ANNEXE 3 : Calendrier des rencontres de la mission
62
Calendrier des rencontres de la mission
07/03/2012
07/03/2012
Date
Heure
08 h 15
11 h
08/03/2012
13 h
08/03/2012
11/03/2012
15 h
14 h
12/03/2012
12/03/2012
11 h
13 h
13/03/2012
13/03/2012
13/03/2012
11 h
12 h
13 h
14/03/2012
10 h
14/03/2012
15/03/2012
15 h
11 h
01/04/2012
10 h
02/04/2012
12 h
03/04/2012
11 h
03/04/2012
03/04/2012
04/04/2012
05/04/2012
05/04/2012
18 h
14 h
16 h
14 h
16 h
Structure
Réunion briefing PNUD
MFPTMA/Comité ad hoc de
suivi de l’étude
ME-NTIC/ Direction
Générale de l’Informatique
de l’Etat
DGFP
Ministère de l’Education
Nationale
ENAJM
Ministère des
Finances/Commission
chargée de l’assainissement
du fichier des PNP
BOM/Primature
DGL/Primature
Conseiller PM chargé de la
FP/ Primature
Direction de la Gestion du
Personnel de l’Etat/MFPTMA
Direction de la Solde/MF
DRH/Ministère de la Santé
Comité ad hoc élargi de
suivi de la mission
Président de la Commission
Nationale des Concours
Comité ad hoc élargi de
suivi de la mission
DGFP/DEPC
GIZ
Banque Mondiale
Syndicats
Débriefing PNUD
63
Annexe 4 : Liste des personnes rencontrées
Administrations
Premier ministère :
M. DIALLO Mamadou Bathia,
Conseiller du Premier ministre
M. Driss OULD HORMA OULD BABANA,
Conseiller du Premier ministre,
Directeur Général de la Législation, de la
Traduction, de l’Edition du Journal Officiel
M. Djibi SOW,
Conseiller du Premier ministre
M. Mohameden OULD BAH OULD HAMED,
Président de la Commission nationale des Concours,
M. Ismael Ould Khalef,
Directeur des Etudes et de la Programmation,
Ministère de la Fonction Publique, du Travail et de la Modernisation de l’Administration :
M. Khaled OULD CHEIKHNA,
Conseiller Juridique,
Président du Comité de Pilotage de l’Etude stratégique sur la Fonction publique,
M. Mohamed OULD ISMAEL
Conseiller Technique chargé de la Fonction Publique
Vice- Président du Comité de Pilotage de l’Etude stratégique sur la Fonction publique
M. Brahim OULD MESSOUD
Directeur Général de la Fonction Publique
Membre du Comité de Pilotage de l’Etude stratégique sur la Fonction publique
M. Abderrahmane OULD SIDI ABDALLAH,
Directeur des Etudes, de la Programmation et de la Coopération,
Point Focal du Comité de Pilotage de l’Etude stratégique sur la Fonction publique,
M. Limam Mohamed OULD AHMED
Directeur de la Modernisation de l’Administration,
Membre du Comité de Pilotage de l’Etude stratégique sur la Fonction publique,
Ministère des Finances :
M. Brahim OULD RAVE,
Chargé de mission,
Président de la Commission “PNP”,
M. Ahmed OULD DEDDAHI OULD MOCTAR,
Conseiller Technique,
M. NDIM Hamet,
Directeur Général de la Solde et des Pensions
M. Salem OULD OUMAR,
Conseiller Technique au Trésor
64
Ministère de l’Enseignement Secondaire :
M. Cheikh Konaté,
Directeur des Ressources Humaines,
M. Mohamed OULD AHMED NAGEM,
Directeur Adjoint des Ressources Humaines,
M. Youssef OULD BOUSSALEF,
Inspecteur, Direction des Ressources Humaines,
M. Jemal OULD ABASS,
Chef service Direction des Ressources Humaines,
Mme M. MINT ABDELHAYE,
Chef Division, Direction des Ressources Humaines,
Ministère de la Santé :
M. Mokhtar Ould Alaoui
Direction des Ressources Humaine,
Ecole Nationale d’Administration, de Journalisme et de Magistrature :
M. Lemrabott Sidi Mahmoud OULD CHEIKH AHMED
Directeur Général,
Organisations syndicales
M. Mohamed Abdellahi OULD M’BOIRICK,
Membre du Conseil national de l’Union des Travailleurs de Mauritanie (UTM)
M. KANE Moctar,
Secrétaire Général de l’Union des Syndicats Libres de Mauritanie (USLM),
M. Ali OULD ZEMZAM,
Secrétaire Général Confédération Mauritanienne Libre des Travailleurs (CMLT)
Nouakchott, Mauritanie
Programme des Nations Unies pour Développement
Dr Coumba Mar GADIO,
Coordinatrice Résidente du SNU, Représentante Résidente
Mme Ilaria Carnevali,
Représentante Résidente Adjointe - Programme
M. Souleman BOUKAR,
Economiste principal
M. Moussa Sidi BA,
Chargé de communuication
M. Fah OULD BRAHIM OULD JIDDOU,
Leader Thématique gouvernance
Mme Aichetou Wagué,
Leader Thématique Unité Pauvreté
65
Mme Francesca MOLEDDA,
Chargée du Programme Art Gold
M. El Hassen OULD TEGUEDI,
Chargé de Programme
Autres Partenaires Techniques et Financiers
Banque Mondiale :
M. Moctar THIAM,
Représentant Résident de la Banque Mondiale
G.I.Z. :
Mme Ulrike EBELING,
Directrice Résidente
M. Ahmed OULD LEFGHIH,
Conseiller Senior Finances Publiques
66
ANNEXE 5 : Recommandations de l’Atelier national de validation
67
Recommandations des participants au séminaire-atelier du 7 mai 2012
consacré à la validation de l’étude sur le cadre stratégique de
modernisation de la fonction publique en Mauritanie
----------------------------------------------Après les présentations faites par les Consultants sur une vue d’ensemble de la réforme de
la fonction publique de 1993, ainsi que sur l’état des lieux et les propositions d’axes
stratégiques pour la modernisation de la fonction publique, les participants ont formulé à
l’issue des débats les recommandations suivantes :
-
-
-
-
-
-
Evaluer et réviser, s’il y a lieu, le système de fonction publique actuellement en
vigueur, en dégageant le cadre juridique existant et en apportant les correctifs qui
s’imposent sur ce plan ;
Définir de façon claire la vision stratégique de la Fonction Publique (administration
de développement, centralisée et décentralisée)
Parachever la réforme de la fonction publique à travers la finalisation des statuts
particuliers des personnels, le reversement des fonctionnaires et l’assainissement
de la situation des personnels non permanents (PNP) ;
Poursuivre et intensifier la politique de discrimination positive en faveur des
femmes ;
Améliorer le système de rémunération des fonctionnaires en liant les grilles
indiciaires aux nouveaux statuts particuliers et en l’indexant au coût de la vie ;
Définir les emplois supérieurs en précisant les profils correspondants ;
Réviser le régime des stages, du détachement et de la mise en disponibilité, à la
lumière des difficultés pratiques constatées ;
Assurer la garantie du professionnalisme et de la neutralité de l’administration et
garantir la liaison logique entre la stratégie de modernisation de la fonction
publique et le CSLP ;
Assurer un arbitrage pour les problèmes concernant le recrutement ;
Elaborer un texte clarifiant ou redéfinissant la répartition des attributions en
matière de gestion entre le MFP et les ministères utilisateurs ;
Alléger le circuit des procédures des actes de gestion ;
Assurer et garantir une bonne coordination entre le MFPTMA et le MF en matière de
gestion et de maîtrise des effectifs et de la masse salariale ;
Mettre en œuvre le système intégré de gestion de gestion des personnels de l’Etat ;
Mettre en œuvre des mesures propres à assurer la maîtrise des outils de gestion ;
Renforcer les capacités du MFPTMA, des ministères gestionnaires/utilisateurs, de
l’ENAJM, de la CNC et des organes consultatifs de la FP (Conseil Supérieur de la
Fonction Publique, Conseils de discipline et Commissions paritaires) ;
Mettre en place un dispositif institutionnel de pilotage, de suivi et de coordination
(comité interministériel assisté d’un comité technique) de l’ensemble de ces
actions ; l’organe chargé de mener cette réforme devant se situer à un niveau de
positionnement lui permettant de mener à bien la réforme ;
Mettre en place un dispositif de suivi des conclusions de l’Atelier et de mise en
œuvre des recommandations du rapport.
68
ANNEXE 6 : Liste des références documentaires
69
1. TEXTES LEGISLATIFS ET REGLEMENTAIRES



CONSTITUTION DU 20 JUILLET 1991 RETABLIE ET MODIFIEE AUX TERMES DE LA LOI N° 2006-014 DU 12 JUILLET 2006
ORDONNANCE N°83-162 DU 9 JUILLET 1983 PORTANT INSTITUTION D’UN CODE PENAL
ORDONNANCE N°90-09 DU 4 AVRIL 1990, PORTANT STATUT DES ETABLISSEMENTS PUBLICS ET DES
SOCIETES A CAPITAUX PUBLICS ET REGISSANT LES RELATIONS DE SES ENTITES AVEC L’ETAT


ORDONNANCE 2006-007 DU 21 JUIN 2006, PORTANT ORGANISATION DE L’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
DECRET N° 157.2007 /PR DU 06 SEPTEMBRE 2007 RELATIF AU CONSEIL DES MINISTRES ET AUX
ATTRIBUTIONS DU PREMIER MINISTRE ET DES MINISTRES





DECRET N°86-94 DU 8 OCTOBRE 1994 RELATIF AUX ATTRIBUTIONS DES MINISTRES EN MATIERE DE GESTION DES
FONCTIONNAIRES ET AGENTS CONTRACTUELS DE L'ETAT
DECRET N° 075·93 DU 6 JUIN 1993 FIXANT LES CONDITIONS D'ORGANISATION DES ADMINISTRATIONS CENTRALES ET
DEFINISSANT LES MODALITES DE GESTION ET DE SUIVI DES STRUCTURES ADMINISTRATIVES
DECRET N° 152-2007 RELATIF AUX EMPLOIS FONCTIONNELS D’ENCADREMENT DE L’ADMINISTRATION
DECRET N°95.056 DU 12 DECEMBRE 1995 RELATIF AUX TACHES CONFIEES A LA STRUCTURE DE GESTION DES PERSONNELS
DANS LES DEPARTEMENTS MINISTERIELS ET AUX LIENS DES RESPONSABLES DE CETTE STRUCTURE AVEC LA FONCTION
PUBLIQUE
DECRET N° 099/2007/ PM DU 21 JUIN 2007 FIXANT LES ATTRIBUTIONS DU MINISTRE DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA
MODERNISATION DE L’ADMINISTRATION ET L’ORGANISATION DE L’ADMINISTRATION CENTRALE DE SON DEPARTEMENT
STATUT GENERAL ET SES TEXTES D’APPLICATION





LOI N ° 93-09 DU 18 JANVIER 1993 PORTANT STATUT GENERAL DES FONCTIONNAIRES ET AGENTS CONTRACTUELS DE
L’ETAT
DÉCRET N°2007-015 /PM DU 15 JANVIER 2007
PORTANT STATUT PARTICULIER APPLICABLE AUX CORPS DE
L'ENSEIGNEMENT FONDAMENTAL ET SECONDAIRE
DECRET N° 2007-016 /PM DU 15 JANVIER 2007 PORTANT STATUT PARTICULIER APPLICABLE AUX CORPS DE LA
COMMUNICATION
DECRET N° 2008-104/PM DU 16 MAI 2008 ABROGEANT ET REMPLAÇANT LE DECRET 2007-017/PM DU 15 JANVIER 2007
PORTANT STATUT PARTICULIER DES CORPS DE LA SANTE ET DE L’ACTION SOCIALE
DECRET N° 2007-018 /PM DU 15 JANVIER 2007 PORTANT STATUT PARTICULIER
DES CORPS TECHNIQUES DE LA FONCTION PUBLIQUE






DECRET N° 2007-019 /PM DU 7 FEVRIER 1995 PORTANT STATUT PARTICULIER DES CORPS DE L'ADMINISTRATION GENERALE
DECRET N° 2007-020 /PM DU 09 OCTOBRE 1994 FIXANT LE STATUT PARTICULIER DES AGENTS CONTRACTUELS DE L’ETAT
DECRET N° 2007-021 /PM DU 15 JANVIER 2007 PORTANT STATUT PARTICULIER DE L’ADMINISTRATION DU TRAVAIL
DECRET N° 2007-022 /PM DU 15 JANVIER 2007 FIXANT LE STATUT PARTICULIER APPLICABLE AUX AGENTS DES CORPS
DIPLOMATIQUES ET CONSULAIRES
DECRET N° 2007-023 /PM DU 15 JANVIER 2007 PORTANT STATUT PARTICULIER DES CORPS INTERMINISTERIELS DE L’ETAT
DECRET N° 2006-126 /PM DU 04 DECEMBRE 2006 PORTANT STATUT DES ENSEIGNANTS CHERCHEURS
UNIVERSITAIRES ET HOSPITALO-UNIVERSITAIRES



DECRET N° 2006-136 /PM DU 11 DECEMBRE 2006 PORTANT STATUT PARTICULIER DU CORPS DES ENSEIGNANTS
TECHNOLOGUES
DÉCRET N° 2007-065 /PM DU 12 MARS 2007 PORTANT STATUT PARTICULIER APPLICABLE AUX CORPS DE L'ENSEIGNEMENT
TECHNIQUE ET FORMATION PROFESSIONNELLE
DECRET N° 2007-080 DU 28 MARS 2007 PORTANT STATUTPARTICULIER DES
ADMINISTRATEURS DU MINISTERE DE L’INTERIEUR
REGLEMENTS
ORGANES CONSULTATIFS






DECRET N°93-061 DU 24 AVRIL 1993 RELATIF A LA COMPOSITION A L'ORGANISATION ET AU FONCTIONNEMENT DU CONSEIL
SUPERIEUR DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME ADMINISTRATIVE
DECRET N°2000 - 165/PM DU 31 DECEMBRE 2000 PORTANT REORGANISATION DU CONSEIL SUPERIEUR DE LA FONCTION
PUBLIQUE ET DE LA REFORME ADMINISTRATIVE
DECRET N° 94-080 DU 17 AOUT 1994 FIXANT L'ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT DES CONSEILS DE DISCIPLINE DES
FONCTIONNAIRES DE L'ETAT
DECRET N°94-087 DU 14 SEPTEMBRE 1994 FIXANT L'ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT DES COMMISSIONS
ADMINISTRATIVES PARITAIRES DES FONCTIONNAIRES DE L'ETAT
ARRETE R.N°260 DU 13 OCTOBRE 1994 PORTANT APPROBATION DU REGLEMENT INTERIEUR TYPE DES COMMISSIONS
ADMINISTRATIVES PARITAIRES DES FONCTIONNAIRES DE L'ETAT
ARRETE N° 249 DU 09 OCTOBRE 1994 PORTANT APPROBATION DU REGLEMENT INTERIEUR TYPE DES CONSEILS DE
DISCIPLINES DES FONCTIONNAIRES DE L'ETAT
70
CONCOURS ADMINISTRATIFS



DECRET N°2008-076/PM DU 19 MARS 1996
ABROGEANT ET REMPLAÇANT LE DECRET N° 96 021 DU 19 MARS 1996
FIXANT LA COMPOSITION ET LES MODALITES D’ORGANISATION ET DE FONCTIONNEMENT DE LA COMMISSION NATIONALE
DES CONCOURS
DECRET N°98.022 DU 16 AVRIL 1998 RELATIF AU REGIME COMMUN DES CONCOURS ADMINISTRATIFS ET EXAMENS
PROFESSIONNELS
DECRET N°97.035 DU 14 AVRIL 1997 DEFINISSANT LES CONDITIONS DE FORMATION CONTINUE DES FONCTIONNAIRES ET
AGENTS CONTRACTUELS DE L’ETAT
HONORARIAT ET RECOMPENSE



DECRET N°97.093 DU 21 OCTOBRE 1997 RELATIF A L’HONORARIAT ET A LA RECOMPENSE
REINTEGRATION DANS UN EMPLOI DE LA FONCTION PUBLIQUE
DECRET N° 95-006 DU 7 FEVRIER 1995 RELATIF A LA REINTEGRATION ET LA NOMINATION DE CERTAINS FONCTIONNAIRES
DANS UN EMPLOI DE LA FONCTION PUBLIQUE
POSITIONS STATUTAIRES

DECRET N°94-098 DU 29 OCTOBRE 1994 RELATIF AUX POSITIONS DES FONCTIONNAIRES DE L'ETAT
NOTATION ET AVANCEMENT

DECRET N°95.001 DU 18 JANVIER 1995 RELATIF AUX CONDITIONS DE NOTATION ET D’AVANCEMENT DE GRADE DES
FONCTIONNAIRES DE L’ETAT
EVALUATION DES DIPLOMES

DECRET N° 2006-002 DU 17 JANVIER 2006 PM RELATIF A LA COMMISSION D’EVALUATION DES DIPLOMES, DEFINISSANT SA
COMPOSITION, LES MODALITES DE SON ORGANISATION ET DE SON FONCTIONNEMENT
STATUTS SPECIAUX ET TEXTES D’APPLICATION
STATUTS SPECIAUX







LOI 95-026 DU 30 DECEMBRE 1995 PORTANT STATUT DES PERSONNELS DE LA SURETE NATIONALE
LOI N 99- 041 DU 05 AOUT 1999 FIXANT LES REGLES DE GESTION DU PERSONNEL DES DOUANES
LOI 82 -107 DU 27 AOUT 1982 FIXANTLES REGLES DE GESTION DES PERSONNELS DE LA PROTECTION CIVILE
DECRET N° 69-4O3/PR DU 10 DECEMBRE 1969 FIXANT LE STATUT PARTICULIER DES PERSONNELS DU CADRE DE LA SURETE
NATIONALE
DECRET N°2007-091/PM 4 AVRIL 2007PORTANT STATUT PARTICULIER DES PERSONNELS DES DOUANES
DECRET N° 83.115/BIS LE 2 MAI 1983 FIXANT LE STATUT PARTICULIER DES PERSONNELS
DE LA PROTECTION CIVILE
STATUTS DEROGATOIRES ET TEXTES D’APPLICATION
STATUTS DEROGATOIRES









LOI N° 93-20 DU 20 JANVIER 1993 PORTANT STATUT DES MEMBRES DE LA COUR DES COMPTES
LOI ORGANIQUE N° 94 – O12 DU 17 FEVRIER 1994 PORTANT STATUT DE LA MAGISTRATURE
DÉCRET N° 94.044 DU 24 AVRIL 1994 FIXANT LES MODALITÉS D’APPLICATION DE CERTAINES DISPOSITIONS DE LA LOI
PORTANT STATUT DES MEMBRES DE LA COUR DES COMPTES
DECRET N° 86–165 DU 5 NOVEMBRE 1986, FIXANT LES INDICES DE TRAITEMENT DES MAGISTRATS
DECRET N°94.051 ORGANISANT LES MODALITES D’ELECTION DES MAGISTRATS MEMBRES DU CONSEIL SUPERIEUR DE LA
MAGISTRATURE
DECRET N° 94 – 069 DU 2 AOUT 1994 FIXANT LES MODALITES D’APPLICATION DES ARTICLES 22ET 23 DE LA LOI N° 94– 012
DU 17 FEVRIER 1994 PORTANT STATUT DE LA MAGISTRATURE
DECRET N°94 -093 DU 8 OCTOBRE 1994 FIXANT LES MODALITES DE MISE EN POSITION DU DETACHEMENT OU DE
DISPONIBILITE DES MAGISTRATS INTERIMAIRES EN APPLICATION DE L’ARTICLE 57 ALINEA 2 DU STATUT DE LA
MAGISTRATURE
DECRET N° 94-109 DU 31 DECEMBRE 1994 FIXANT LES MODALITES D’ETABLISSEMENT DES NOTICES JUDICIAIRES
MENSUELLES
DECRET N° 96.040 DU 30 MAI 1996 RELATIF AUX INDEMNITES ET AVANTAGES EN NATURE ALLOUES AUX MAGISTRATS DE
L’ORDRE JUDICIAIRE, MODIFIE PAR LE DECRET N° 076 – 97 DU 20 AOUT 1997.
STATUTS AUXILIAIRES ET TEXTES D’APPLICATION
STATUTS


LOI N° 74-071 DU 2 AVRIL 1974 FIXANT LES CONDITIONS DE RECRUTEMENT ET D'EMPLOI DES AGENTS AUXILIAIRES DE
L'ETAT, DES COLLECTIVITES LOCALES ET DE CERTAINS ETABLISSEMENTS PUBLICS
DECRET N° 75-055 DU 21 FEVRIER 1975 RELATIF AUX AGENTS AUXILIAIRES DE L'ETAT, DES COLLECTIVITES LOCALES ET DE
CERTAINS ETABLISSEMENTS PUBLICS
71




DECRET N° 75-056 DU 21 FEVRIER 1975 RELATIF A LA REMUNERATION ET AUX CONDITIONS D'AVANCEMENT DES AGENTS
AUXILIAIRES DE L'ETAT, DES COLLECTIVITES LOCALES ET DE CERTAINS ETABLISSEMENTS PUBLICS
DECRET N° 99-01/PM DU 11 JANVIER 1999 PORTANT HARMONISATION ET SIMPLIFICATION DU REGIME DE REMUNERATION
DES AGENTS DE L’ETAT
DECRET N° 2006-003/PM DU 20 JANVIER 2006 PORTANT MODIFICATION DE LA VALEUR DU POINT D’INDICE,
AUGMENTATION FORFAITAIRE AU PROFIT DES CATEGORIES C ET D, ABROGATION ET MODIFICATION DE CERTAINES
DISPOSITIONS DU DECRET N°99-01 DU 11 JANVIER 1999.
DECRET N° 2007-024 DU 15 JANVIER 2007 /PM PORTANT MODIFICATION DU DECRET N° 99-01/PM DU 11 JANVIER 1999
PORTANT HARMONISATION ET SIMPLIFICATION DU REGIME DE REMUNERATION DES AGENTS DE L’ETAT DE LA VALEUR DU
POINT D’INDICE, AUGMENTATION DES PENSIONS ET MODIFICATION DE CERTAINES DISPOSITIONS DU DECRET N°2006-003
DU 20 JANVIER 2006
ETHIQUE DE LA FONCTION PUBLIQUE





LOI 2007-054 DU 18 SEPTEMBRE 2007 RELATIVE ALA TRANSPARENCE FINANCIERE DE LA VIE PUBLIQUE
ORDONNANCE N° 2007-025 /P/CMJD DU 9 AVRIL 2007 PORTANT CODE DE DEONTOLOGIE DES AGENTS PUBLICS
LOI N°68-066 DU 4 MARS 1968 REPRIMANT LES DETOURNEMENTS ET SOUSTRACTIONS COMMIS PAR LES AGENTS DE L’ETAT
ET ASSIMILES DANS L’EXERCICE OU A L’OCCASION DE L’EXERCICE DE LEURS FONCTIONS
LOI N°69-410 DU 15 NOVEMBRE 1969 MODIFIANT L’ARTICLE 3 DE LA LOI N°68.066 DU 4 MARS 1968, REPRIMANT LES
DETOURNEMENTS ET SOUSTRACTIONS COMMIS PAR LES AGENTS DE L’ETAT ET ASSIMILES, DANS L’EXERCICE OU A
L’OCCASION DE L’EXERCICE DE LEURS FONCTIONS
LOI N°70-029 DU 23 JANVIER 1970 SUR LES REQUISITIONS DES PERSONNELS
DROIT SYNDICAL


EXTRAIT DE LA LOI N° 2004-017 PORTANT CODE DU TRAVAIL
LOI N°71-207 DU 5 AOUT 1971 RELATIVE A L’EXERCICE DU DROIT DE GREVE DES FONCTIONNAIRES
2. RAPPORTS ET ETUDES












STRATEGIE NATIONALE DE LUTTE CONTRE LA CORRUPTION ;
CADRE STRATEGIQUE DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETE, III, 2010-2015
ETUDE PNBG ;
ETUDE SUR L’EMPLOI DANS LA FONCTION PUBLIQUE EN MAURITANIE
ETUDE RELATIVE AUX MISSIONS ET STRUCTURES DE L'ADMINISTRATION
ETUDE RELATIVE A L’ « ACCUEIL ET DOCUMENTATION DANS L’ADMINISTRATION PUBLIQUE
RAPPORT SUR LE RECENSEMENT DU PERSONNEL NON PERMANENT DE L’ETAT (PNP)
TABLEAU RELATIF A LA COMPOSITION DU GOUVERNEMENT
DECRET N° 181-2008 PORTANT ORGANISATION DES SEVICES DU PREMIER MINISTRE
RECUEIL DES TEXTES DE LA FONCTION PUBLIQUE
MAURITANIE : « RAPPORT, DU 26 FEVRIER 2010, DES SERVICES DU FMI POUR LES CONSULTATIONS DE 2009 AU TITRE DE
L’ARTICLE IV ET LA DEMANDE D’ACCORD TRIENNAL AU TITRE DE LA FACILITE ELARGIE DE CREDIT » ;
MAURITANIE : « RAPPORT DU FMI N°11/32 DE DECEMBRE 2011, PORTANT « TROISIEME REVUE DE L’ACCORD TRIENNAL AU
TITRE DE LA FACILITE ELARGIE DE CREDIT »