RI 2 - Concertation, Décision, Environnement

Décider en situation de crise :
gestion des déchets, conflits et concertations
(France, Italie, Mexique)
Second rapport intermédiaire du projet DeSCRI
Décembre 2010
CONVENTION DE FINANCEMENT : 0810C0071
NOTIFICATION DU : 27/11/2008
ADEME
MINISTERE DE L’ECOLOGIE, DE L’ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER
1
Coordinateur, responsable scientifique:
Patrice Melé, géographe, UMR CITERES / CoST, CNRS, Université de Tours
France :
Autres membres de l’UMR CITERES / CoST
- Claudia Cirelli, anthropologue-géographe,
- Corinne Larrue, aménagement de l’espace et urbanisme,
- Fabrizio Maccaglia, géographe,
- Alain Thalineau, sociologue,
Autre membre de l’équipe française :
- Laurence Rocher, aménagement de l’espace et urbanisme, Université de Lyon 2, IUL,
associé UMR CITERES / CoST.
Italie :
- Luigi Bobbio, sciences politiques, Faculté de Sciences Politiques de l’Université de Turin
- Egidio Dansero, géographe, Faculté de Sciences Politiques de l’Université de Turin
- Matteo Girolamo Puttilli, Aménagement du territoire, Département interuniversitaire du
territoire de l’Université et du Polytechnique de Turin
- Gianfranco Pomatto, Faculté de Sciences Politiques de l’Université de Turin
- Nadia Tecco, Analyse et gouvernance du développement durable, Post-doctorat,
Département interuniversitaire du territoire de l’Université et du Polytechnique de Turin
Mexique :
- Antonio Azuela, sociologue, Institut des Recherches Sociales, Université National
Autonome du Mexique.
- Analorena Gurza, doctorante, Université National Autonome du Mexique.
- Jade Latargere, sciences politiques, assistante de recherche, Centre d’Etudes
démographiques, urbaines et de l’environnement, El Colegio de Mexico.
- Vicente Ugalde, juriste et urbaniste, Centre d’Etudes démographiques, urbaines et de
l’environnement, El Colegio de Mexico.
Avant propos
Ce second rapport intermédiaire d’une recherche contractualisée le 27 nov. 2008
comprend :
- un rappel des activités réalisées en 2010 et des actions programmées en 2011 ;
- une introduction comportant des premiers éléments de lecture transversale des
études de cas et de confrontation de nos résultats à ceux de travaux antérieurs sur la
question des relations entre décision, conflits et concertation ;
- pour les contextes italiens et mexicains un premier texte état de l’art sur la
thématique de notre projet. L’état de l’art pour la situation française en cours de
réalisation n’est pas présenté dans ce rapport ;
- pour chacune de nos études de cas, un texte présentant une première analyse
par rapport aux objectifs de notre projet. Certains textes ont été rédigés en espagnol
ou en italien, ils sont alors précédés d’une synthèse en français. Notre projet
présente la spécificité de regrouper une équipe internationale en mesure de lire les
trois langues et de débattre en français. Ce qui nous permet de limiter les effets de
traduction. C’est aussi pour éviter au maximum les effets de traduction et pour être
au plus près du langage des acteurs que chaque équipe nationale a continué à
travailler dans sa langue. Les textes du rapport final seront traduits et proposés dans
leur intégralité dans une version française, toutefois dans la mesure où les textes de
ce rapport constituent des versions intermédiaires et pour éviter des délais et des
coûts de traduction trop importants, nous avons choisi d’accepter pour l’instant des
études de cas en espagnol ou italien. Les textes des études de cas proposés ici sont
dans des états inégaux d’avancement, pour certains les enquêtes devront se
poursuivre au début de l’année 2011, pour d’autres, l’analyse des enquêtes réalisées
est en cours.
Il s’agit d’un document de travail, qui présente un moment de notre démarche et
de notre réflexion, les considérations proposées ici sont donc provisoires et n’ont pas
vocation à être diffusées, ni citées.
3
Table des matières
- Activités
5
- Introduction, Patrice Melé
7
- Conflit et décision dans le département de l’Isère, Claudia Cirelli
19
- Planification territoriale et projets d’équipement de gestion des
déchets en Indre-et-Loire, entre conflits et (in)décisions, Laurence Rocher
65
- Etat de l’art Mexique : les recherches sur l’implantation
des infrastructures de gestion des déchets, Vicente Ugalde
77
- La gestion de la crise associée à l’implantation d’une décharge
pour les déchets dangereux à Zimapan, Hidalgo,
synthèse en français Vicente Ugalde
86
- La gestión de la crisis asociada a la operación de instalaciones
para residuos peligrosos en Zimapán Vicente Ugalde
90
- La crise de gestion des déchets à Cuernavaca, une succession
d’accords non respectés, synthèse en français, Ana Lorena Gurza
112
- Los conflitos en el manejo de basura en Cuernavaca :
une historia de acuerdos incumplidos, Ana Lorena Gurza
118
- Le cas du centre intégral de recyclage et d’énergie de Tlahuac,
México (D.F.) Jade Latargère
136
- Etat de l’art Italie : Le débat sur la gestion des déchets, éléments
pour une interprétation, DeSCRI équipe Italie
158
- Un deuxième incinérateur pour la province de Turin, synthèse en français,
Egidio Dansero, Matteo Puttilli, Nadia Tecco
163
- Un deuxième incinérateur pour la province de Turin,
Egidio Dansero, Matteo Puttilli, Nadia Tecco
171
- L’incinérateur de l’agglomération de Gênes, synthèse en français
Luigi Bobbio, Gianfranco Pomatto
218
- L’inceneritore per i rifuti dell’area di Genova, Luigi Bobbio, Gianfranco Pomatto 224
- La construction de l’unité de valorisation thermique de Bellocampo,
Palerme Fabrizio Maccaglia
4
235
Activités 2010
Durant l’année 2010, l’essentiel du travail a été consacré à la réalisation et aux analyses
des enquêtes. Des réunions de travail ont été organisées entre les membres de chacune des
équipes nationales. L’accueil d’Antonio Azuela au mois de juin à Tours a permis de réaliser
une réunion de travail sur la place du droit dans notre recherche.
- 21 janvier 2010, réunion de suivi ADEME.
- 4--5 février 2010 participations aux journées de CDE, Grenoble.
- Juin 2010, accueil d’Antonio Azuela, membre de l’équipe Mexique à Tours,
organisation d’une réunion de travail le 14 juin sur la place du droit dans les situations
de conflit.
De plus, les membres du projet ont réalisé un certain nombre d’activités de
communications, publications, divulgation et montage de projet sur des thématiques proches
de celles de ce projet (gestion des déchets, analyse des conflits ou de processus de
participation).
Publications
- Cirelli Claudia, Laurence Rocher « Savoirs citoyens en situation de conflit et de
participation : le cas de la gestion des déchets », in A. Déboulet et E. Nez (eds.)
Savoirs citoyens dans la question urbaine. Paris, Editions Adels / Les éditions de la
Villette. (à paraitre 2011)
Participation à colloques et séminaires :
- Claudia Cirelli, participations aux séminaires SeRVeD - Services en réseaux dans
les villes en voie de développement, urbains et justice environnementale, organisés
par le Laboratoire Techniques, Territoires et Sociétés (LATTS) et l’Agence Française
de Développement ,Paris.
- Claudia Cirelli, « Evacuation et utilisation des déchets liquides urbains : l’évolution
de la figure du paysan-usager au Mexique », communication présentée au Colloque
international et interdisciplinaire, Le métier d’éboueurs, un clair-obscur contemporain.
Le travail du déchet dans l’espace public, 4-5 février 2010, MSH, Paris.
- Patrice Melé, « Conflictos de implantación, derecho y medio ambiente », Colloque
internationale LASA2010 / Crisis, Response, and Recovery, XXIX International
Congress of the Latin American Studies Association, 6-9 octobre, 2010, Toronto,
Canada
- Laurence Rocher, « Le refus collectif du déchet. Conflits et mobilisation contre les
équipements de traitement en France », « Le métier d’éboueur, un clair-obscur
contemporain. Le travail du déchet dans l’espace public ». Colloque international et
interdisciplinaire, 4 et 5 février 2010, MSH, salle Maurice et Denis Lombard, 96 bld
Raspail, 75006 Paris
Autres activités :
- L’UMR CITERES a été co-organisateur et Cirelli Claudia membre du comité
scientifique du Colloque International « Le métier d’éboueur, un clair-obscur
contemporain. Le travail du déchet dans l’espace public ». Colloque international et
interdisciplinaire - 4 et 5 février 2010, Paris. Journées co-organisées par le Centre de
recherches sociologiques et politiques de Paris (Centre national de recherche
scientifique/Université Paris 8/Université Paris 10), le Centre de recherche sur le
travail et le développement/Psychologie du travail et de l’action (Conservatoire
5
national des arts et métiers) et le Centre interdisciplinaire cités, territoires,
environnement et sociétés (CNRS/Université Tours).
- Cirelli Claudia, Réponse à l’appel à projet du 7ème Programme Cadre du programme
européen PEOPLE Marie Curie 2010 Intra-European Fellowship (IEF) en coopération
avec le Departement DITER de l’Université de Turin avec le projet : Waste
Management Conflicts and local debates on risk : towards a European Agenda. Ce
projet a été classé à l’issu de la première phase de l’évaluation.
Activités 2011
L’année 2011 sera consacrée aux échanges entre les membres du projet permettant la
construction de synthèses thématiques à partir des études de cas. Les textes présents dans
ce rapport vont d’abord circuler par Internet, ils seront ensuite discutés dans le cadre d’une
réunion de travail au Mexique en février puis lors d’un séminaire réunissant l’ensemble des
membres du projet en avril à Turin. Ce séminaire doit aussi être l’occasion de discuter des
lectures transversales des cas qui seront prises en charge par différents membres de
l’équipe en fonction de leurs compétences. Les états de l’art seront développés pour aboutir
à des textes présentant l’état du débat et les spécificités de chacun des contextes nationaux.
Les textes des études de cas seront ensuite repris, homogénéisés, dans l’optique du rapport
final puis de l’ouvrage collectif que nous souhaitons publier.
Actions programmées en 2011 :
-
25 janvier : Réunion de suivi du projet ADEME
-
3 et 4 février : participation aux journées du programme CDE
-
17-18 février : Participation comme conférenciers invités de Claudia Cirelli et de
Patrice Melé au colloque international « La régulacion ambiental en examen »
organisé par le réseau thématique de recherche de CONACYT « Medio Ambiente y
Sustetabilidad (ReMAS) et le Centro de Estudios Demográficos, Urbanos y
Ambientales de El Colegio de México, Mexico. Colloque organisé par Vicente Ugalde
membre du projet.
-
15-16 février : Le séjour au Mexique de deux membres de l’équipe française
permettra d’organiser une journée de travail sur les cas mexicains et une journée de
visite sur le terrain.
-
17-18-19 avril : Séminaire réunissant l’ensemble des membres du projet à Turin,
Faculté des sciences politiques de Université de Turin/ Laboratoire DITER/ Université
de Turin et l’Ecole Polytechnique de Turin.
6
Introduction
Patrice Melé
Le point de départ des réflexions qui ont conduit à formuler le projet de recherche
DeSCRI proposait d’interroger l’apparent paradoxe entre la multiplication et la sophistication
des procédures d’information, de concertation1 et de négociation et le maintien ou la
généralisation de situations qualifiées de conflits, de crises ou de blocage de la décision
publique. Il est en effet possible de considérer que dans les trois contextes nationaux étudiés
des procédures de prise en compte des avis des populations ont été mises en place dans
l’objectif de (re)construire l’assentiment, et que, dans le même temps, les situations dans
lesquelles des résidents s’opposent à la localisation d’équipements, semblent non seulement
persister, mais se multiplier.
Notre projet propose d’analyser des situations dans lesquelles le conflit, d’une part, ainsi
que, d’autre part, les processus d’information, participation et/ou concertation
institutionnalisés constituent ensemble des modalités de mise en débats localisés de la
question de l’implantation des infrastructures de gestion des déchets. C’est dans l’objectif de
(re)contextualiser les moments de conflit et ceux de concertation que nous proposons de
considérer ces situations comme des situations d’action publique au sens large de la notion2
L’ambition de ce texte est de proposer une introduction à ce rapport à partir d’une
première lecture transversale de nos études de cas sur les relations entre décision,
concertation et conflit. Pour la situation française, nous mobiliserons aussi certains résultats
d’études réalisées antérieurement3. Il ne s’agit donc pas ici de reprendre et discuter les trois
entrées sur lesquelles se concentre notre recherche : les dimensions temporelles,
territoriales et juridiques des situations étudiées. Ce sera l’objectif des travaux réalisés cette
année et en particulier du séminaire de Turin, ces éléments seront présents dans le rapport
final.
Des processus de décision peu ouverts
La plupart des cas analysés dans notre recherche sont marqués par un rapport entre
décision et concertation assez classique, souvent décrit à partir des quatre phases : décider,
annoncer, défendre, ajuster. Néanmoins, la décision n’est pas seulement placée sous le
sceau du choix ou de la planification rationnels, il est possible d’identifier comme l’ont mis en
évidence de nombreux travaux l’existence de différentes phases de négociations, à certains
moments conflictuelles à certains moment coopératives (Laurans and Dubien 2003). Après
une décision d’implantation qui peut donner lieu à des négociations au sein du cercle fermé
des élus, techniciens, des entreprises et opérateurs pressentis et éventuellement de
1 Nous adoptons une définition ample de la notion de concertation, conforme à la position proposée par le
programme CDE.
2
Pour caractériser non pas l’action des pouvoirs publics mais toutes les actions qui mettent en jeu un public,
qui répondent à l’impératif de publicisation, qui ont pour objectif la définition de « biens communs » et des
modalités de l’intervention publique
3
Dont plusieurs ont été financées par l’ADEME ou par la première phase du programme CDE.
7
certaines associations de protection de l’environnement, des dispositifs d’information, de
consultation du public sont mis en place suite à l’annonce du projet. Ceux-ci peuvent être
complétés par la suite par une nouvelle phase de négociation liée à l’émergence
d’oppositions. Ces dispositifs sont pensés comme devant permettre d’ajuster et de réduire
les impacts négatifs des décisions techniques et des choix de localisation et d’assurer
l’acceptabilité sociale. Ces éléments présents dans nos études de cas sont assez proches
des conclusions de Yann Laurens, Isabelle Dubien et Laurent Mermet qui ont montré que s’il
était possible d’identifier des négociations à chacun de ces moments, les négociations après
l’annonce de la décision d’implantation sont pensées comme devant permettre l’acceptation
de la localisation choisie et éventuellement définir les compensations à accorder pour
l’obtenir (Laurens et al. 2001 : 33).
Or, la multiplication des situations de blocage liées à des conflits interdit de les considérer
seulement comme des disfonctionnements causés par des maladresses de communication
ou le résultat de contextes offrant des opportunités politiques aux opposants. Dans le
domaine de l’implantation des infrastructures de gestion des déchets, les processus de
décision semblent rester déconnectés des populations et des riverains. Lorsque des
dispositifs inclusifs ou innovants ont été mis en place, ils ont eu peu de prise sur les
processus de décision (cf. l’expérimentation liée au premier incinérateur de Turin). Par
ailleurs, il est possible d’identifier dans les situations étudiées différents niveaux de
« forçage » de la décision à partir de stratégies ou de dispositifs visant à renforcer la
capacité des acteurs publics à utiliser les asymétries de pouvoir1.
Ce constat d’une déconnexion entre décision et prise en compte des avis du public n’est
pas seulement lié au choix de nos études de cas et à la volonté de notre projet de travailler
sur des situations de blocage et de conflit. Nicolas Buclet et Danielle Salomon à partir de
trois cas choisis pour l’étude de « l’influence de la démocratie participative » sur la
représentation des risques liés à la gestion des déchets aboutissaient à la conclusion que les
formes classiques de décision n’étaient pas sensiblement remises en cause (Buclet,
Salomon 2008).
France : place et portée de la planification concertée de la gestion des
déchets
En France, malgré les échecs successifs, la procédure devant aboutir à l’implantation
d’une infrastructure de gestion des déchets reste marquée par le poids des négociations
entre élus, administrations et opérateurs. Si des espaces de négociation et de construction
de référentiels locaux sont instaurés dans le cadre des processus départementaux de
planification puis du rôle des organismes intercommunaux, il s’agit essentiellement
d’échanges et de négociations entre collectivités locales, auxquelles sont associés des
associations environnementalistes généralistes. Malgré certaines expérimentations de
procédures d’information ou de concertation locales, c’est l’enquête publique et les
possibilités de recours administratifs et juridiques qui constituent l’essentiel du dispositif de
prise en compte des avis du public. Malgré le transfert de la responsabilité des plans
départementaux aux conseils généraux en 2005, et la généralisation des Commissions
locales d’information et de surveillance (CLIS) tout se passe comme si la portée de ces
dispositifs en terme de légitimation des décisions d’implantation et de production de la
confiance (Rocher 2006) restait limitée.
Le cadre d’action mis en place fait reposer sur un processus de planification la
construction d’une gouvernance territoriale des déchets. Or, la gestion des déchets est un
1
L’importance de l’analyse de l’utilisation des asymétries de pouvoir dans les processus de décision
liés à des projets d’aménagement a été mise en évidence par Laurent Mermet (2005).
8
domaine dans lequel la législation comme les positions des autorités environnementales
évoluent rapidement au point de rendre une partie des processus de planification obsolète
par évolution des normes et des politiques nationales et européennes (Reverdy 2003 :116).
Plus qu’un cadre fixant l’action de long terme, ces documents constituent des tentatives de
stabilisation de l’état d’un débat qui se poursuit dans le cadre des démarches de révision,
suivi et évaluation, mais aussi à l’extérieur de ces instances sous l’effet des controverses
locales et des débats nationaux1.
On peut faire l’hypothèse, que même si le positionnement de l’Etat a changé, les
processus de planification territoriale ont joué un rôle important dans les relations entre
acteurs et dans la « localisation » des évolutions des politiques nationales. Ces démarches
de planification qui affichent l’ambition d’une élaboration conjointe, ont été initiées dans les
années 1990, les procédures de révision, de suivi et d’évaluation actuellement en cours
donneront lieu à une « troisième génération » de plans2. Comme dans de nombreux
dispositifs de planification, les échanges et processus de cadrage du problème réalisés dans
les différentes commissions sont souvent plus importants que le document en lui-même. Ces
processus de planification départementale ont permis de mobiliser les acteurs locaux sur la
nécessité d’une gestion des déchets dans la proximité3, de construire un débat local entre
les acteurs locaux et les services de l’état. Ils peuvent aussi être analysés, comme l’a montré
la recherche de Thomas Reverdy, à la fois comme des moments de diffusion des évolutions
des politiques publiques nationales auprès des acteurs locaux et comme des épreuves de
test de l’acceptabilité politique de certaines solutions (Reverdy 2003). Néanmoins, dans de
nombreux contextes, une certaine déconnexion persiste entre ce processus réalisés à
l’échelle départementale et la programmation des infrastructures de la responsabilité des
établissements publics de coopération intercommunale dont l’échelle est fortement marquée
par les accords politiques.
Ces dispositifs sont focalisés sur la construction d’un référentiel local entre les
représentants de l’Etat, les élus locaux et les intervenants techniques, leur portée sur les
situations de conflits impliquant des riverains peuvent se développer par la suite est en fait
très limitée.
Néanmoins, si de nombreuses situations se présentent comme l’émergence de
contestations à partir de collectifs de résidents, alliés à des associations
environnementalistes, la dimension d’opposition entre acteurs institutionnels ne doit pas être
négligée. Non seulement les conflits peuvent venir remettre en cause ce qui était apparu un
temps comme une position unanime, mais certaines controverses montrent que des projets
de localisation ont pu et peuvent être lancés sans accord durable entre les représentants
politiques locaux4.
1
Cf. Le rôle des débats au sein du Grenelle de l’environnement ou à l’opposé les tentatives de
(re)construire un référentiel national favorable à l’incinération par le récent rapport du Sénat (Soulage
2010)
2
Les PEDMA ont été rendus obligatoires par une loi de 1992, depuis lors, réalisation, révision, suivi et
évaluation se sont succédé.
3
Principe large, comme l’a montré pour le cas des décharge le texte rédigé par Jacques Mery, Myriam
Rym et André Torre (2009) à l’occasion de la sixième journée de la proximité, dont
l’opérationnalisation et les contours doivent être construits localement en particulier dans le cadre des
plans départementaux.
4
Par exemple, depuis 2002, les élus locaux sont en premier ligne de l’opposition à l’incinérateur que
la communauté urbaine Marseille-Provence-Métropole (MPM) a construit en dehors de son périmètre,
à Fos-sur-Mer pour trouver un exutoire aux déchets de l’agglomération de Marseille suite à la
saturation de la décharge d’Entressen.
9
Les maires et élus locaux peuvent se mobiliser contre des solutions soutenues ou
autorisées par les services de l’Etat. L’étude du projet le plus ancien présent dans notre
recherche celui d’Izeaux - le refus de la création d’un centre d’enfouissement technique sur
une ancienne carrière qui devait recevoir des déchets industriels banals - montre
l’importance de l’opposition des acteurs politiques locaux, et, dans ce cas, la progressive
déconnexion entre les élus et les débats locaux sur la nécessité de trouver les moyens de
traiter localement certains déchets industriels. L’ensemble des 80 communes de la plaine de
la Bièvre et de la Valloire, mais également le Conseil Général de l’Isère, rejoindront le front
des opposants contre ce projet approuvé par les services déconcentrés de l’Etat, soutenu
par les entrepreneurs locaux et sanctionné juridiquement par plusieurs jugements en faveur
de l’entreprise. Le cadre juridique fonctionne ici en protection d’une entreprise disposant
d’une autorisation préfectorale ancienne et argumentant sa capacité à respecter la
législation. Seule une sortie politique impliquant la mobilisation des ministres de
l’environnement puis de l’intérieur permettra le gel du projet et une pacification de la
situation.
Ce cas montre aussi que les entreprises jouent un rôle fondamental dans la question du
choix des localisations. Si dans le domaine des déchets ménagers et assimilés cette place
est souvent masquée par des projets d’incinération et ou de stockage portés par des EPCI,
l’étude de Jean-Yves Nevers et Pierre Couronne, dans le cadre du premier programme CDE,
sur la planification régionale de la gestion des déchets industriels et le choix des sites de
stockage dans les régions Aquitaine, Auvergne et Midi-Pyrénées, a montré que dans ce
domaine la législation accorde aux entreprises de traitement un rôle déterminant ( Nevers,
Couronne 2004 : 9). Des processus spécifiques et des instances intermédiaires mises en
place sous la forme de la création d’associations ont pour objectif de replacer l’action
publique au centre du dispositif1
Le cas de Tours est assez représentatif de la difficulté de prise des processus de
planification sur la question de la localisation d’infrastructures de traitement. La révision du
plan d’élimination des déchets était présentée en 2003, lors de sa publication par un acteur
central de la gestion des déchets comme un « cadre de référence consensuel pour tous les
acteurs de la gestion des déchets » en Indre-et-Loire qui avait permis « le choix concerté
d’un procédé et d’un site de valorisation énergétique ». Le Livre Blanc qui présentait à la
même date la stratégie du syndicat Touraine Propre2 proposait d’initier « une concertation
pour préciser les caractéristiques du projet pour la future unité de valorisation énergétique,
notamment concernant les mode de traitement, le site d’implantation et les modalités du
contrôle des impacts pour garantir la santé et le bien être des personnes vivant à
proximité ». Comme le souligne l’analyse de ce cas, la solution choisie bénéficiait d’une
légitimation croisée entre le processus de planification et le portage du projet par un syndicat
intercommunal. Néanmoins, les cadres de la procédure de décision concernant les déchets
ont été débordés par un conflit qui se conclura en mars 2004 par une négociation entre les
Verts et le Parti Socialiste, à la veille des élections cantonales, par la signature d’un
moratoire sur l’incinération. Tout se passe comme si les accords entre acteurs techniques et
institutionnels n’étaient plus en mesure de rendre effectif une solution qui avait pendant un
temps reçu l’aval des maires concernés.
En Isère, dans un contexte tendu, en particulier par la lutte autour de la décharge
d’Izeaux, non seulement le plan publié en 2005 n’a pas réussi à stabiliser un consensus
entre l’ensemble des acteurs mais il a été le support de recours de la part d’associations qui
1
ORDIMIP en Midi-Pyrénées et avec des moyens et des effets moins importants Médiane en
Auvergne cf. (Nevers, Couronne 2003)
2
Touraine Propre, syndicat pour la valorisation des déchets ménagers, Livre blanc, Déchets valorisés,
environnement protégé, 2003, 45 p.
10
cherchaient à porter la controverse sur la stratégie de traitement des déchets. Ces recours
qui concernent autant la procédure que le fond aboutiront à l’annulation en 2008 par le
tribunal administratif du plan de 2005. Or, celui-ci était en cours de révision depuis sa
publication, dans le cadre d’une procédure dans laquelle les commissions et groupes de
travail ont été ouverts aux associations et qui a fait l’objet de restitutions publiques avant la
réalisation de l’enquête publique. Notons toutefois, dans ce contexte comme dans d’autres,
l’enquête publique liée à PEDMA a fait l’objet d’une faible participation, qui contraste ici avec
la mobilisation des associations sur les débats liés au plan.
Dans le cas de l’extension de la décharge de Saint Alban à Vienne, les modalités de
décision sont bien sûr différentes. Mais, la mobilisation du SYVROM (Syndicat
intercommunal de Vienne et sa Région pour les Ordures Ménagères), de la mairie de Vienne
et de la communauté d’agglomération (CAPV) pour accroître la capacité et la durée de vie
de la décharge doit être analysée dans le contexte de la recherche d’une « autosuffisance
territoriale » et de la difficulté de localisation de nouvelles infrastructures, l’hypothèse de la
construction d’un incinérateur dans l’agglomération ayant été rapidement abandonnée. Le
long conflit analysé ici a abouti à une déconnexion totale entre cette tentative d’extension et
le processus de planification départementale. Le dernier plan départemental ne peut que
noter qu’une solution alternative devra vraisemblablement être trouvée à cause des
difficultés du projet d’extension.
L’histoire de cette décharge créée en 1967 par la municipalité à distance de la ville, à une
époque où la principale difficulté pour la création d’une installation était la maîtrise foncière, a
été celle d’une progressive mise aux normes et adaptation aux évolutions des pratiques de
stockage. Pour les pouvoirs publics, la décision d’une extension rendue possible grâce à
l’affouillement d’une carrière constituait seulement une façon de poursuivre l’exploitation et
de garantir une capacité d’enfouissement à un coût réduit pendant deux décennies alors que
pour les riverains cette décision remettait en cause l’espoir d’une fermeture proche.
L’extension de la décharge a été en 2001 au coeur de la campagne électorale municipale, le
candidat victorieux, opposant au maire sortant socialiste, ayant un temps pris le parti du
refus de l’extension avant de revenir sur ses engagements et de promouvoir une politique de
continuité des projets du SYVROM. La lutte a par la suite été portée sur le champ juridique
par les associations de riverains et environnementales mobilisées. Cette situation est
caractérisée par un blocage des relations entre le SYVROM et les riverains, la CLIS créée
en 2001 n’avait été réunie qu’une fois avant 2003 et la réalisation des enquêtes publiques
liées à l’extension et à l’affouillement. Le projet fut maintenu malgré le rapport défavorable du
commissaire enquêteur chargé des deux enquêtes publiques. S’estimant trompés par le
nouveau maire, non reconnus comme interlocuteurs, les riverains vont utiliser toutes les
voies de recours possibles et obtenir plusieurs résolutions juridiques favorables. Celles-ci
réussiront à retarder le projet jusqu’à ce que la décharge soit rattrapée par l’évolution des
réglementations et, en dehors de tout recours des opposants, fermée sur arrêté préfectoral à
cause du non respect des normes d’étanchéité obligatoire à partir de juillet 2009.
Pour renouer le dialogue, les élus locaux avaient proposés en 2007 la création d’un
« groupe de réflexion ». Ces tentatives furent interprétées comme une opération électorale
par les associations de riverains qui refusèrent de participer à la première réunion quatre
mois avant les élections municipales de mars 2008. Ce groupe ne se réunira que trois fois
dans un climat de méfiance et sans grand résultat. Les riverains refusèrent aussi de
participer à un dispositif de suivi des nuisances (opération « 20 nez) et empêchèrent la
réalisation d’une enquête sur le niveau de bruit. A certains moments, la situation fut tellement
tendue entre les autorités locales et les opposants que celles-ci déposèrent plusieurs
plaintes contre X en 2005, pour diffusion de fausses nouvelles et à la suite d’un incendie
dans la décharge qui conduiront certains membres des associations à être entendus par la
police.
11
Italie : entre imposition, négociations et expérimentation
Les cas italiens analysés dans notre recherche présentent des situations très
différenciées, allant du découplage radical entre la décision, la mise en œuvre des projets,
d’une part, et, d’autre part, non seulement la consultation du public, mais aussi le cadre
politico-administratif traditionnel à Palerme, jusqu’à une tentative innovante dans le cas du
premier incinérateur de Turin, en passant par une mobilisation de différentes instances de
pouvoir local dans le cas de Gênes et la tentative d’assumer une décision par construction
d’accords politiques dans le cas du second incinérateur de Turin.
Le contexte sicilien illustre la mise en crise des modalités de gestion traditionnelle des
déchets - basées sur un réseau de décharges municipales -, par la nouvelle réglementation
italienne de 1997 qui intègre les évolutions juridiques européennes. Dans l’incapacité de
réformer ce système de gestion et de l’inscrire dans le nouveau cadre d’action, le président
de la région demanda l’instauration de l’état d’urgence et le placement de la Sicile sous
tutelle de l’Etat central pour la gestion des déchets. Ce dispositif, assez souvent utilisé en
Italie, permet de suspendre les effets et les obligations liées à la nouvelle législation et de
doter un commissaire délégué nommé par le gouvernement - dans ce cas ce sera le
président de la région - de pouvoirs étendus. La solution italienne d’une sortie du cadre
normal de l’action publique pour traiter l’urgence liée aux déchets a pour effet de placer les
municipalités sous tutelle du président de la région, de neutraliser le rôle des assemblées
d’élus et de déroger aux lois en vigueur, y compris en ce qui concerne la consultation des
acteurs publics ou du public et la publication des appels d’offre.
Un appel d’offre pour la construction et l’exploitation d’unités de valorisation thermique a
été publié en 2002 quelques mois avant l’adoption du plan régional de gestion des déchets.
Le dispositif d’urgence est ici utilisé par le président de la région pour faciliter l’instruction du
projet et forcer la décision au nom d’une crise à venir. Un des niveaux de la controverse
portera d’ailleurs sur le processus de décision lui-même et sur les pouvoirs du commissaire
délégué. Ce qui a été perçu comme un passage en force administratif a mobilisé les
opposants à l’incinération soutenus par de nombreux représentants politiques locaux qui
déclarent vouloir obliger le commissaire délégué à respecter les règles liées à ses capacités
d’action, certes élargies mais néanmoins encadrées. L’assemblée régionale et sa
commission environnement vont tenter de s’instaurer en scènes de débat sur la politique de
déchets alors qu’elles avaient été tenues à l’écart de la préparation du plan régional de
gestion des déchets par le commissaire délégué.
Suite à un recours, la cour de justice européenne condamna l’Italie pour non respect des
règles de concurrence liées aux conditions de l’appel d’offre. En outre, cette situation se
montre très sensible aux changements politiques au niveau national - le gouvernement Prodi
suspendra le projet - ou au niveau de la région, une alternance politique marquant la
suspension pour un temps du projet.
A Palerme, si aucune procédure de concertation du public ou des acteurs politiques n’a
été mise en place, des collectifs d’opposants tentèrent d’ouvrir un débat local en organisant
des réunions et conférences sur la politique des déchets. Le président de la région a
néanmoins tenté de rassurer la population en nommant un comité scientifique chargé de se
prononcer sur l’existence éventuelle de dangers liés à l’incinération, celui-ci conclura sur
l’absence de liens prouvés entre incinération et affectations à la santé.
Dans ce cas, le conflit a obligé à la mise en lumière d’un dossier que la procédure
d’urgence autorisait à traiter dans des cercles fermés. Les assemblées élues cherchent à
jouer un rôle de scènes de débat et à exercer un contrôle sur les actions mises en place.
Tout se passe comme si, ce qui devait faire l’objet de négociations occultes - organisées ici à
partir ou en amont de l’appel d’offre - était aujourd’hui portée au grand jour par les
12
commissions d’enquêtes, sous la pression d’un conflit qui a démontré que la solution de
l’état d’urgence n’était pas une solution robuste pour sortir de la crise.
A Gênes, depuis 15 ans, sous différentes configurations d’action les autorités locales ont
entrepris de localiser un incinérateur. Le débat et l’examen des différentes options possibles
de localisation mais aussi de dimensionnement se sont déroulés sous la pression des
opposants. Lorsqu’un choix semble arrêté des opposants locaux réussissent à délocaliser le
projet. Malgré le nouveau cadre d’action créé par l’instauration d’une ATO (Ambito
Territoriale Ottimale1) composée de 67 communes et l’adoption d’un plan provincial en 2004,
les phases de décision restent déconnectées des moments de négociation avec les
résidents mobilisés suite à l’annonce de chaque projet successif. A partir des élections
municipales de 2007, la nouvelle municipalité a mis en place une concertation directe avec
les associations environnementales et proposé un plan conduisant à une amélioration du
recyclage, à l’expérimentation d’un nouveau système de collecte en accord avec les
associations avant de conduire une étude de faisabilité sur un procédé d’incinération
compatible avec des taux de recyclage élevés. D’une certaine façon, ce qui a été recherché,
ici c’est un accord sur une politique globale de gestion des déchets pour donner plus de
temps au débat sur la nécessité et le dimensionnement de l’incinérateur, comme s’il
s’agissait de réintégrer l’infrastructure envisagée dans une réflexion sur l’ensemble de la
filière. Par ailleurs, en améliorant la desserte de la décharge existante par la création d’une
nouvelle route éloignant les nuisances des riverains, la nouvelle municipalité manifesta un
souci de prise en compte des effets sur les populations des modalités de traitement des
déchets. La nouvelle municipalité a réussi à changer les relations avec les groupes
écologistes et les associations de protection de l’environnement ce qui a rendu possible un
débat, pour l’instant pacifié. L’analyse du cas montre toutefois qu’il faut intégrer dans les
interprétations de ce changement d’orientation les effets du changement de politiques
nationales moins favorables à l’incinération et les modalités de restructuration de l’entreprise
locale de gestion des déchets.
Seul le cas du premier incinérateur de Turin et l’expérimentation en 2001 « Non rifiutarti di
scegliere2 » - NdrS - constitue une tentative de confier si ce n’est la décision, mais du moins
le choix de la localisation à un processus ouvert, dont l’originalité repose sur l’identification et
l’intégration des opposants dans une assemblée de débat sur la question de la localisation
(Bobbio 2002). Après un an et demi de travail, deux sites furent choisis avec le plein accord
de tous les participants. Mais cette proposition ne put être mise en œuvre. Dans les deux
communes qui avaient été choisies, des oppositions sont apparues après le processus, et au
final, les élus de la commune de Turin n’acceptèrent pas que l’équipement soit localisé hors
de leur territoire communal. L’incinérateur fut finalement construit sur un site de la commune
de Turin. Pour la localisation du second incinérateur, l'approche choisie par l'administration
provinciale s’est placée explicitement en rupture par rapport aux résultats obtenus par
l'expérience précédente, en choisissant de limiter la concertation aux acteurs politiques
avant l’ouverture publique d’un débat et d’affronter les oppositions. Comme le montre
l’analyse du cas, la non traduction en réalisation des résultats obtenus par cette expérience
a amené les autorités locales à internaliser la décision, qui avait été externalisée dans le cas
du premier incinérateur. L’interprétation proposée identifie plusieurs terrains de
confrontation, arènes de débats au sein desquelles s’expriment la controverse : une arène
fonctionnelle, sur laquelle les acteurs au niveau de la province et des grandes associations
environnementales débattent des politiques de gestion des déchets, solutions techniques et
de leurs effets ; une arène géopolitique, dans laquelle les municipalités et les sociétés de
gestion entre en confrontation autour de la responsabilité de la gestion du nouvel
1
Aire territoriale optimale
2
Ne refuse pas de choisir
13
incinérateur, des avantages en termes économiques de son emplacement dans les différents
territoires, et une arène politique où s’exprime les relations entre différents groupes
politiques, différents partis ou courants de partis, mais aussi dans laquelle la gestion des
déchets peut apparaître comme une ressource de pouvoir, de contrôle sur des emplois et
des finances publics, l’expression d’une capacité d’action. C’est aussi sur le terrain politique
que s’expriment des réajustements et influences réciproques entre les échelles locale,
provinciale, régionale et nationale. Le cas de Turin, nous rappelle aussi que les
infrastructures de gestion des déchets ne sont pas seulement des équipements indésirables
mais qu’elles peuvent aussi être perçues comme des ressources : financières, mais aussi
politiques permettent de prêter un service peu cher.
La situation italienne a été marquée par une volonté de définir la gestion de proximité à
l’échelle de ATO, aires territoriales optimales, suite à la réforme de 1997, la mise en place de
ces organismes a constitué un moment de redéfinition des capacités d’action et a établi une
définition concrète de la proximité. Or, celles-ci ont été supprimées au début de l’année 2010
dans un objectif de simplification des niveaux d’organisation administrative, les régions sont
devenues responsables de la politique de gestion des déchets sur leur territoire. Cette
modification du périmètre de définition de la gestion de proximité en ouvrant d’autres
possibilités d’organisation à l’échelle régionale pourrait se traduire par une modification
radicale du processus de décision dans le cas de Turin.
Mexique : Coopérations multi-niveaux, négociations et gestion de
l’urgence
Au Mexique, deux des trois processus étudiés sont caractérisés par des tentatives
infructueuses de construire un nouveau cadre d’action sur la base, dans le cas de Zimapán,
de négociations entre niveaux de pouvoir, dans le cas de Mexico, d’une consultation à
l’échelle de l’ensemble de la ville. A Cuernavaca, l’ouverture d’une nouvelle décharge a été
marquée par une difficile gestion de l’urgence par les autorités locales.
Le cas de Zimapán fait apparaître des autorités environnementales soucieuses de rendre
possible la création d’un centre de traitement et d’enfouissement des déchets dangereux et
de tirer des leçons des expériences malheureuses dans ce domaine. En effet, malgré le
besoin urgent de la création d’infrastructures de stockage et d’enfouissement des déchets
dangereux1, depuis les années 1990 plusieurs projets ont été annulés suite à des
mobilisations d’opposants. Le cas le plus emblématique reste celui de Guadalcazar dans
l’état de San Luis Potosi, dans lequel les autorités municipales puis à certains moments du
gouvernement de l’état avaient tenté de s’opposer au projet d’implantation d’une société des
Etats-Unis, Metalclad, qui proposait de reprendre, de réhabiliter et de développer une
décharge non autorisée initiée par des entrepreneurs locaux. Suite au recours de l’entreprise
devant un tribunal arbitrale mis en place en application de l’Article 11 de l’ALENA2 , qui
protège la libre circulation des investissements étrangers, l’opposition de la municipalité,
mais aussi la tentative d’un gouverneur de bloquer le projet en décrétant la constitution d’une
aire naturelle protégée dans la zone ont été considérées comme limitant la libre implantation
d’une entreprise disposant d’autorisations fédérales. Le gouvernement mexicain a été
reconnu fautif, sur la base du non-respect des dispositions de l’ALENA l’obligeant à assurer
1
Seulement deux sites pour l’ensemble du Mexique reçoivent des déchets dangereux.
2
La procédure de recours introduite par l’ALENA est celle d’un « arbitrage commercial », dans lequel chaque
partie nomme un arbitre, un troisième étant désigné par une instance neutre. Les parties se mettent ensuite
d’accord sur une méthode d’arbitrage. Cette procédure, qui dans d’autres contextes permet de résoudre, sans
publicité et sans rupture du lien commercial, des litiges entre partenaires privés liés par un contrat, est ici
fortement critiquée car totalement opaque - débats et procédures restent secrets - sauf si les deux parties
décident de les rendre publics.
14
les investisseurs d’un niveau minimum de transparence et de sécurité, mais aussi parce qu’il
est tenu d’accorder aux entreprises étrangères un traitement similaire à celui des
investisseurs mexicains. Après un recours devant un juge canadien, qui ne reconnut pas la
capacité du tribunal arbitral à remettre en cause le cadre d’action mexicain, le rôle du
municipe et l’accusation de complexité pesant sur la régulation environnementale, mais
considéra le décret d’aire protégé comme une manœuvre pour empêcher l’implantation de
l’entreprise, le Mexique fut condamné à payer 16 millions de dollars à l’entreprise. Suite à un
autre conflit, lié à un projet similaire à proximité d’Hermosillo (état de Sonora) initié par
l’entreprise espagnole Tecmed, le Mexique fut condamné à payer 7,5 millions de dollars à
l’entreprise par un tribunal arbitral réunit sur le base du décret de libre échange entre le
Mexique et l’Union Européenne. D’autres projets (en particuliers ceux de Chapontongo,
Hidalgo et La Choya, Sonora) furent aussi annulés dans le cadre de conflits, le centre de
traitement ouvert dans le municipe de Ramos Arizpe (Coahuila) a du être fermé par les
autorités environnementales à la suite d’un incendie.
Les travaux réalisés sur ces conflits font apparaître que les opposants s’appuient ou
trouvent des relais dans les difficultés des relations entre les trois niveaux de pouvoirs qui
doivent donner des autorisations nécessaires à l’ouverture d’un centre d’enfouissement des
déchets1 dangereux. Dans le cas étudiés ici (Zimapán), les autorités fédérales ont pris la
précaution de construire un accord avec les trois niveaux de pouvoirs avant d’autoriser le
projet. La qualité des relations sur ce dossier entre le gouvernement fédéral du PAN (parti
d’action national), le gouvernement de l’état du PRI (parti révolutionnaire institutionnel) et la
municipalité aux mains du PAN devait rendre viable le projet. Un accord présentant des
engagements réciproques avait même été signé entre l’entreprise et la municipalité.
Néanmoins, notre recherche montre que ce contexte particulièrement difficile, ne s’est pas
traduit seulement par la volonté de ne pas donner prise à des recours de l’entreprise, de
renforcer la consistance juridique des actes du gouvernement, mais aussi par une tension
particulière, une méfiance, une certaine propension à retenir le plus longtemps possible les
informations liés au projet.
La décision d’implantation fut donc ici prise sur la base de négociations entre l’entreprise
et les trois niveaux de pouvoirs. Un accord entre la municipalité, le gouvernement de l’état et
l’entreprise a été semble-t-il considéré par le gouvernement fédéral comme nécessaire avant
la réalisation et l’approbation de l’étude d’impact. La réalisation d’une enquête publique n’est
pas obligatoire pour ce type de projet. Seule une demande d’avis est envoyée au
gouvernement de l’état et à la municipalité et à une série d’instances administratives
intéressées. Les autorités environnementales fédérales ont choisi de limiter les procédures
d’information et de consultation du public à la procédure minimale obligatoire au moment de
l’approbation de l’étude d’impact : une mention sur le site Internet du ministère fédéral, qui
autorise pendant 10 jours, le public à demander l’ouverture d’une enquête publique. Une
demande émanant d’une association environnementale étant arrivé hors délais aucune autre
procédure de concertation n’a été mise en place. Aucun moment de recueil des opinions sur
le projet n’a été organisé avant que le conflit ne se manifeste. Celui-ci se conclura en 2010
par l’annulation du projet suite à la révocation de l’autorisation municipale, le Mexique devant
affronter un nouveau litige commercial international suite au recours de l’entreprise.
Dans le District Fédéral, les autorités locales avait tenté d’ancrer un projet dans une
consultation environnementale à l’échelle métropolitaine (Consulta verde) et de renvoyer aux
1
Chaque projet nécessite au moins trois types d’autorisation : - celles attribuées par les autorités fédérales
environnementales pour les projets importants, les activités potentiellement polluantes ou dangereuses ou qui
affectent la couverture végétale « naturelle » ; celles liées à la planification des usages du sol (généralement
gérée par le gouvernement des Etats, même si la législation fédérale octroie cette compétence aux
municipalités) ; celles liées au droit de construire (municipalités).
15
processus de consultation liés à la planification urbaine la construction de la faisabilité et de
l’acceptabilité d’un projet, présenté comme innovant techniquement et bénéfique pour la
communauté locale. En effet, tout se passe comme si la Consulta verte, enquête réalisée
auprès des ménages en 2007, sur des thématiques environnementales permettait de
remplacer la consultation de la population locale. Dans cette enquête à l’échelle de
l’ensemble du District fédéral, qui fut remplie par 300 000 personnes, il avait été demandé à
la population de se prononcer sur la création d’un Centre Intégral pour la gestion des
déchets, non localisé. Il s’agissait du premier projet de Centre Intégral de recyclage et
d’énergie (CIRE) qui devait permettre de fermer la décharge qui accueille actuellement les
déchets de la ville. Les autorités du district fédéral se trouvaient en effet dans l’obligation
d’envisager une solution alternative car le ministère de l’environnement fédéral avait décrété
la nécessité de la fermeture de cette décharge.
Le projet de CIRE de Tlahuac reposait sur un procédé de gazéification, innovation
contribuant à garantir pour les autorités du D.F. l’acceptabilité du projet. Néanmoins les
arguments techniques en termes d’élimination des risques d’émanation de dioxine utilisés
par les promoteurs du projet ont été inaudibles dans la situation locale. Les opposants
assimilaient incinération et gazéification et demandèrent l’élimination de tous les procédés
de traitement thermique successibles de générer des fumées toxiques. La confiance dans
les assurances des autorités environnementales locales est tellement faible, que certains
craignaient que ce centre qui implique un stockage provisoire des déchets avant traitement
ne se transforme en décharge. Alors que les associations environnementalistes se sont
relativement peu mobilisées sur le sujet, l’opposition au projet a été portée par des
représentants des habitants des anciens villages indigènes aujourd’hui en partie rattrapés
par l’urbanisation (Frente del pueblo del Anahuac), alliés avec des universitaires et des
représentants locaux de fractions du PRD (parti de la révolution démocratique) en opposition
au gouvernement du district fédéral géré par le même parti. Dans un contexte préélectoral, la
dimension de l’opposition entre groupes du PRD se révéla ici déterminante.
Par ailleurs, la contestation de ce projet doit être analysée dans le cadre d’une tradition de
luttes contre des projets susceptibles d’introduire une perte de contrôle des groupes locaux
sur les modalités d’occupation des pentes des montagnes proches et le refus de projets
localisant dans cette zone des services pour l’agglomération (université, décharge, prison).
Les opposants demandent la reconnaissance de la valeur environnementale de la Sierra de
Santa Catarina où le projet devait être réalisé.
Au moment de la définition du projet, les échanges sont restés dans le cadre d’une
discussion entre experts, fonctionnaires, ONG et représentants de fondations ou d’agences
internationales. Des réunions avec des spécialistes avec certains centres de recherche de
l’Université de Mexico, groupes environnementalistes ou avec des riverains ont eu lieu après
l’annonce du projet. Il s’agit essentiellement d’une démarche d’information, sur le caractère
innovant du projet, sur la nouvelle politique de gestion des déchets. La seule procédure
formalisée a été mise en place dans le cadre de la modification du programme de
développement urbain de Tlahuac, les opposants dénoncèrent une consultation biaisée par
la mobilisation de partisans au projet dans les réunions. Un des recours déposé par les
opposants devant les autorités locales de protection de l’environnement concerna d’ailleurs
le manque d’information et de consultation lié au changement de zonage nécessaire à la
réalisation du projet et qui pouvait être considéré comme contradictoire avec le programme
général d’aménagement écologique du District Fédéral. Par la suite, après la mobilisation de
groupes locaux contre le projet, un responsable politique fut chargé d’ouvrir des
négociations, il participa à de nombreuses réunions et assemblées à Tlahuac, jusqu’à ce que
la communication fut rompue suite à une réunion particulièrement tendue qui nécessita
l’intervention de la police. Dans ce contexte d’opposition, mais aussi de crise financière et de
difficulté du gouvernement à financer l’achat de terrains : le projet fut annulé en 2009.
16
A Cuernavaca, la situation est caractérisée par la tentative de construire des accords
négociés entre les pouvoirs publics et différents groupes pour rendre possible un projet de
nouvelle décharge, accords et compensations qui ont été à chaque fois remis en cause.
Cette situation trouve ses racines dans la mobilisation de résidents proches de la décharge
de Tetlama qui demandèrent sa fermeture. Suite à ce mouvement les autorités locales
avaient pris l’engagement de construire une nouvelle décharge. L’urgence apparaît ici dans
les rues de la ville sous la forme de déchets non ramassés lorsque ces mêmes habitants
bloquèrent l’accès à la décharge pour exiger le respect de cette promesse. La municipalité
dut alors négocier pendant un temps l’accès à des décharges d’un état voisin et chercher en
urgence un lieu pour recevoir une nouvelle décharge.
Cette crise se traduisit par un moment d’ouverture d’un débat local sur les déchets,
différentes institutions, associations, partis organisèrent des manifestations, des séminaires
d’analyse et de réflexion sur la question des déchets. Dans le cadre de l’étude de la
manifestation d’impacts environnementaux de la nouvelle décharge, qui sera concédée à
une entreprise privée, une consultation publique a été organisée. De plus, un centre de
recherche universitaire organisa une contre-expertise qui recommanda de ne pas approuver
la manifestation d’impacts environnementaux à cause des conditions hydrologiques et
géologiques de la zone, certaines de recommandations de cette contre-expertise ont été par
la suite intégrées à l’autorisation de fonctionnement sous la forme de prérequis à
l’exploitation.
Néanmoins, lors de la tentative de construction des installations nécessaires au
fonctionnement de la décharge, une forte opposition de riverains, mais aussi des
propriétaires de terrains et du maire de la commune traversée pour accéder à la décharge se
fit entendre. Les autorités locales durent négocier une autre voie d’accès pour que les
camions ne quittent pas le territoire de la commune de Cuernavaca, des compensations
furent attribuées aux propriétaires des terrains. Néanmoins après une mise en
fonctionnement de cette décharge, les habitants des quartiers proches se mobilisèrent
contre le passage de camions à des heures tardives. L’opposition à la décharge continua sur
plusieurs fronts, un large collectif d’opposants multiplia les actions, certains activistes
demandèrent la protection de la commission locale des droits de l’homme.
Pour montrer sa volonté de traiter globalement la question et faire face à des accusations
d’incapacité politique, le maire de Cuernavaca va mettre en place en liaison avec une
association environnementaliste un ambitieux programme de collecte, tri et recyclage pour
diminuer les besoins de stockage, programme qui s’avérera rapidement un échec, un seul
des 300 centres de tri prévus sera construit. La controverse se poursuivra jusqu’aux
élections municipales de 2009, le nouveau maire du PRI arriva au pouvoir municipal en
ayant promis l’arrêt du fonctionnement de la décharge. Il parviendra à remettre en cause la
concession et à reprendre le contrôle du ramassage et de la décharge au prix d’une nouvelle
crise liée au non ramassage des déchets.
*
*…..*
Cette présentation des modalités de relation entre décision, concertation et conflit dans
les cas étudiés constitue une introduction aux débats que nous allons mettre en œuvre cette
année lors de différentes rencontres entre les chercheurs du projet. Il nous faudra construire
des lectures transversales et des hypothèses d’interprétation sur le rôle et les dynamiques
du conflit dans les différentes situations, sur les différentes formes de la production
d’espaces publics intermédiaires, sur les dimensions territoriales et juridiques (cf. le texte du
projet et le premier rapport intermédiaire).
17
Bibliographie
Bobbio Luigi (2002), "Smaltimento dei rifiuti e democrazia deliberativa", Working Papers (1),
Turin: Dipartimento di studi polici, 77 p.
Buclet Nicolas (2008), Influence de la démocratie participative sur la représentation sociale
des risques liés à la gestion des déchets, Ademe, RI et UIT, 237 p.
Laurans Yann, Dubien, Isabelle (2003), "Analyse de négociations autour de l’implantation
conflictuelles d’incinérateurs d’ordures ménagères : rôle des arguments sanitaires",
dans R. Billé et L. Mermet (eds.), Concertation, décision et environnement, Regards
croisés , vol. I, Paris, La documentation française, p. 75-84.
Laurens, Yann, Dubien, Isabelle, and Mermet, Laurent (2001), "L'implantation des
incinérateurs d'ordures ménagères : dimension négociées d'un processus de
décision complexe", Annales des mines, p. 24-38.
Mermet, Laurent (2005), "Les porteurs de projets face à leurs contradicteurs : six critères
pour évaluer la concertation'", dans, Raphaël Billé et al. (eds.), Concertation, décision
et environnement, regards croisés, vol. III; Paris: La document française, p. 37-45.
Mery Jacques, Mtibaa Rym, Torre André (2009), "Dynamiques de proximité et gestion des
déchets: apllication à la mise en décharge", 6 éme Journées de la proximité, Le
temps des débats, Poitiers: CRIEF et le Groupe dynamiques de la proximité, p. 8
Nevers, Jean-Yves and Couronne, Pierre (2003), L'ORDIMIP, Observatoire régional des
déchets industriels de Midi-Pyrénées, Evaluation d'une expérience de concertation,
Etudes financées par la DRIRE, Toulouse, CERTOP, 110 p.
Nevers, Jean-Yves and Couronne, Pierre (2004), Concertation, contestation et décision, la
planification régionale de la gestion des déchets industriels et le choix des sites de
stockage, Toulouse, CERTOP, 97 p.
Reverdy, Thomas (2003), Concertation, décisions, obligations, Analyse des trajectoires de
dispositifs de concertation et de planification, Paris, Programme de recherche
Concertation, décision, environnement, CRISTO-UPMF, 140 p.
Rocher, Laurence (2006), Gouverner les déchets. Gestion territoriale des déchets ménagers
et participation publique, Doctorat d'aménagement, Université François Rabelais.
Soulage, Daniel (2010), Traitement des ordures ménagères : quels choix après le Grenelle
?', Rapport d'information de M. Daniel SOULAGE, fait au nom de la Mission
commune d'information sur les déchets n° 571 (2009-2010) - 22 juin 2010 (Paris:
Sénat).
18
Conflit et décision dans le département de l’Isère
Claudia Cirelli
Introduction
Dans le cadre du dispositif de recherche DESCRI-France nous avons choisi deux études
de cas dans le département de l’Isère. Dans les deux cas, il s’agit d’installations de stockage
de déchets non dangereux, de classe II : ménagers et inertes à Vienne, inertes à Izeaux, où
il existe une situation de blocage de l’action publique due à la mobilisation locale : à Vienne,
il s’agit de l’opposition à un projet d’extension de la décharge existante et à Izeaux de
l’opposition à la création d’un centre d’enfouissement technique sur une ancienne carrière
qui devait recevoir des déchets industriels banals. Le premier cas porte sur un conflit qui
dure depuis dix ans et dont le dernier chapitre juridique, qui a eu lieu lors que nous rédigions
ce rapport, semble clore le dossier en faveur des opposants. Le deuxième cas porte sur le
conflit qui a vu s’affronter pendant presque vingt ans l’état (la préfecture) à un collectif très
large d’acteurs locaux, en alternant des phases de forte confrontation relayées par des
périodes de accalmie et de vigilance des opposants. Cette situation de conflit a été scandée
par les différentes résolutions de justice et s’est achevée en 2005 (du moins pour la
localisation de l’installation au cœur de la controverse) grâce à une sortie politique.
Les outils à la décision : les plans d’élimination des déchets ménagers et
assimilés
Dans le département de l’Isère, la gestion des déchets a fait l’objet d’une réflexion
« concertée » plutôt précoce par rapport à l’évolution législative en matière de déchets. En
effet, si ce n’est qu’avec la loi de 1992 que l’élaboration de plans départementaux
d’élimination des déchets devient une obligation, ce département s’est engagé dans une
planification et une réflexion élargie aux différents acteurs impliqués dans la gestion des
déchets depuis 1990. Certaines études avancent l’hypothèse que l’affichage d’une démarche
de concertation aussi précoce puisse être recherché justement dans le conflit qui a
accompagné la mise en exploitation du centre d’enfouissement d’Izeaux. Celui-ci débute en
1989 et, dès ses premières actions, montre un niveau de conflictualité très haut
(séquestration du conseil municipal, blocage de la circulation routière et ferroviaire, affiliation
à la cause de nombreux élus). Cette lecture du contexte politique et institutionnel isérois à
l’heure de l’élaboration du premier plan va dans le sens de l’importance de la prise en
compte de la dimension temporelle dans l’analyse des processus de construction de la
décision en matière de gestion des déchets tel que l’un des questionnements de départ du
projet DESCRI le formulait. En effet, la temporalité acquière une relevance centrale non
seulement car l’histoire des processus de planification est essentielle pour comprendre le
processus de décision postérieures, mais également car au cœur des conflits étudiés se
trouve un dilemme qui semblent inhérent aux processus de gestion des déchets : à savoir
comment gérer dans un cadre technique et juridique en constante évolution, des
équipements potentiellement à risque pour les populations riveraines, et plus en général
comment arriver à mettre en place des politiques de gestion des déchets dans un contexte
sociétal marqué et fragilisé par l’incertitude.
19
Le premier plan d’élimination des déchets est approuvé en Isère en 1996 et a été élaboré
sous le pilotage du Préfet1. Toutefois, une étude menée au début des années 20002 montrait
que ce processus, s’affichant comme « concerté », n’avait pas abouti à des résultats
tangibles, malgré une tentative très en amont d’associer à la planification le plus grand
nombre d’acteurs. Les points d’achoppement et de blocage restaient nombreux pour
l’élaboration d’un document de planification aux objectifs amplement concertés : notamment
la notion de déchets ultime, la création de nouveaux sites d’enfouissement de II et III classe,
de nouvelles unités d’incinération. La révision de ce plan qui fut engagée en 1999 aboutira
en 2005 après un très long processus. Le plan avait fait l’objet d’un recours gracieux d’abord
et juridique par la suite de la part de l’association Objectif Zéro Déchets (OZD)3qui en
demandait son annulation en raison d’irrégularités au regard des dispositions
réglementaires, notamment des procédures pour l’élaboration du plan et du contenu4. Les
associations critiquaient non seulement une élaboration non conforme à la réglementation en
matière de déchets mais également l’imprécision sur plusieurs points importants de la
gestion des déchets ainsi qu’un recours trop poussé à l’incinération et à la mise en
décharge. Tendances ces dernières qui allaient à l’encontre des objectifs de réduction des
déchets à la source et à l’incitation à la valorisation et au recyclage.
Si un certain nombre de propositions des associations avait été prises en compte,
notamment sur les actions de prévention et réduction, le tri et le recyclage, elles restaient
critiques sur plusieurs points : d’abord, l’ambition réduite des objectifs affichés en matière de
réduction des déchets et de recyclage, ensuite sur le fait que l’Isère est un département qui
importe des déchets d’autres départements voisins, notamment des DIB, et donc que le
principe de traitement dans la proximité n’est pas totalement mis en place ; de plus les
besoins en enfouissement et en traitement thermique étaient seulement stabilisés alors que
le département aurait dû se donner les moyens d’aller vers une diminution. Ces aspects
avaient des conséquences sur la santé et l’environnement dont la protection était un des
principes du plan. Finalement, la fiscalité aurait dû être plus orientée vers la redevance
incitative.
En mai 2008, l’arrêté préfectoral autorisant le deuxième plan, celui publié en 2005, avait
été annulé par le tribunal administratif de Grenoble, un mois avant la publication du plan
révisé. Ce Plan d’Elimination des Déchets Ménagers et Assimilé (PEDMA), aujourd’hui en
fonction, est donc la troisième génération des documents de planification de la gestion des
déchets en Isère. Selon les associations de protection de l’environnement, celles-ci ont joué
un rôle déterminant dans le processus de débats dans le département ainsi que dés 2005
dans l’engagement du conseil général. Elles obtiennent également de faire partie de la
La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales confère la
compétence d'élaboration et de révision du Plan départemental d'élimination des déchets ménagers et
assimilés au Président du Conseil général. Ce transfert est effectif depuis le 1er janvier 2005.
2 Dans le cadre du premier appel CDE Thomas Reverdy, Concertations, décisions, obligations,
Analyse des trajectoires de dispositifs de concertation et de planification, Cristo-UPMF, 2003.
3 A qui se joignent d’autres associations présentes sur le territoire isérois, comme la FRAPNA-Isère, et
entre lesquelles se trouvait aussi le comité de défense d’Izeaux, qui entre-temps avait adhéré à la
fédération LIANE.
4 Parmi les points critiqués par l’association OZD on trouve l’ordre de soumission du document aux
différentes instances pour recueillir les avis ; l’absence de mesures pour prévenir l’augmentation de la
production de déchets ménagers et assimilés ; l’absence d’inventaires prospectifs des déchets à
éliminer sur 5-10 ans, ainsi que la fixation des proportions de déchets qui doivent être traitées selon
les différents procédés ; absence également de solutions retenues pour l’élimination des déchets
d’emballage, de données économiques et de données sur les coûts du service public des déchets, et
finalement absence d’une évaluation approximative des installations à créer et une imprécision quant
à leur localisation.
1
20
commission du plan et des groupes de travail sur le plan. Cette participation est considérée
par les associations comme une victoire importante et elles ont fait également pression sur le
Conseil général pour qu’il mette en œuvre tous les moyens financiers afin de rendre cette
participation effective.
Le dernier document de planification avait été donc conçu pour se dérouler dans « la
concertation et la transparence » et impliquer les habitants du département. Le processus de
révision a eu une durée de plus de trois ans et a été réalisé « en concertation » avec une
commission consultative constituée d’élus, de représentants du Conseil général, de l’Etat et
des organismes publics, des professionnels concernés et des associations de protection de
l’environnement1. Des groupes de travail associés aux collectivités territoriales et les
organismes de collecte et traitement ont été mis en place. Les résultats ont été restitués
dans cinq réunions publiques, espaces de « concertation » encouragés par les pouvoirs
publics et qui dans l’esprit de la démarche devaient marquer une vraie innovation en matière
de processus décisionnels et implications des citoyens2. Le projet de plan a été enfin soumis
à enquête publique à la fin de 2007. Les enquêtes publiques se sont déroulées sur plusieurs
lieux (en plus des préfectures et sous-préfectures) afin d’arriver à plus grand nombres de
personnes, selon le souhait des associations. A la fin de ce processus un avis favorable a
été rendu par la commission enquêtrice assortie de trois réserves et de quatorze
recommandations pour sa mise en application. Toutefois, les conclusions des commissaires
enquêteurs signalaient que la participation à l’enquête n’avait pas été importante.
Parmi les aspects intéressants pour nos études de cas, le plan signale que le
département de l’Isère dispose d’une capacité d’enfouissement qui répond aux besoins à
très court terme, à l’horizon 2009-2010. En effet, à partir de 2009-2010, les seuls sites
disposant de garanties de capacités de stockage seront Penol, Satolas et Bonce, puisque
sur les quatre autres site des ambigüités persistent quant à la durée prévisionnelle
d'exploitation ou la date de fin d’exploitation3. Quant à l’incinération le plan de 2008,
préconise un recours limité à cette modalité de traitement. La capacité de traitement actuelle
est jugée suffisante. Dans ce plan, une organisation de suivi concertée avec les riverains et
les associations est encouragée sur chacune des installations de traitement (publiques et
privées) de l’Isère.
Dans ce contexte, on comprend donc l’importance pour les pouvoirs publics et les
gestionnaires de pouvoir réaliser les deux équipements en conflit. Dans ce nouveau plan, les
capacités de stockage de Vienne et celle d’Izeaux apparaissent comptabilisées, même si
dans le cas de cette dernière qui considéré comme autorisée, il est indiqué que « le contexte
ne permet pas son exploitation ». C’est pourquoi, la recherche d’un site alternatif est en
cours, pour répondre aux besoins de l’agglomération grenobloise et du Sud Isère.
Dans ce plan, l’expérience du conflit autour de la décharge d’Izeaux reste en tout cas une
référence, tant en termes de caractéristiques géologiques et hydrogéologiques des sites à
retenir (profondeur de la nappe) ainsi que pour l’opposition que la mise en exploitation du
site a soulevé.
Les études de cas
Dans les pages qui suivent on procédera à la présentation de deux cas d’étude. Dans le
cas de Vienne, le texte présente les résultats d’un travail de terrain qui est terminé. Dans le
FRAPNA Isère, Liane ou UFC-Que Choisir, et les coordinations OZD ou Coordination citoyenne du
Voironnais
2
Font état de cette volonté les différentes manières utilisée pour définir ces espaces de mise en débat
de l’action publique : « débats citoyens », « réunions citoyennes ».
3
Les sites sont Vienne, Izeaux solution alternative, Satolas, Penol, et Diezmos de
1
21
cas d’Izeaux le texte fait état d’une recherche bibliographique, d’un travail sur la presse et les
documents disponibles et d’un travail de terrain en cours, et qui nous prévoyons de terminer
au printemps 2011. Comme nous l’avons indiqué précédemment, l’inclusion du cas d’Izeaux
dans le projet, est survenue dans un deuxième moment, pour répondre à une « exigence »
qui s’est imposée à la recherche. En effet, à plusieurs reprises « l’affaire Izeaux » a été
évoquée au cours des entretiens sur le cas de la décharge de Vienne : et par les opposants
et par les autorités publiques. L’abandon du projet sur le site d’Izeaux est devenu un
symbole autant comme processus réussi de mobilisation contre un projet non souhaité que
comme « un cas d’école »1 de la crise de la décision en matière de gestion des déchets. A
Izeaux, le centre d’enfouissement pour déchets industriel n’est pratiquement jamais vraiment
entré en fonction, bien que la société exploitante ait obtenu l’autorisation d’exploitation celleci a été annulée par le ministre de l’environnement de l’époque avant que le centre puisse
être exploité.
Cas 1 : l’opposition a l’extension du centre d’enfouissement de déchets
ménagers à Vienne, Isere.
L’étude de cas de Vienne porte sur le blocage et par la suite la remise en cause d’un
projet d’extension du centre d’enfouissement municipal qui devait augmenter les capacités
de stockage de l’installation existante par la création d’un casier supplémentaire. Cette
augmentation n’étant possible que par l’affouillement d’une carrière sur le même site puisque
l’équipement existant est localisé sur le fond d’un vallon. Ce projet porté par le syndicat
exploitant de l’installation, le SYVROM (Syndicat intercommunal de Vienne et sa Région
pour les Ordures Ménagères), la mairie de Vienne et la communauté d’agglomération
(CAPV) a rencontré une forte opposition locale qui s’est concrétisée par la mobilisation
d’associations à fort ancrage territorial de différent niveau (riverains, associations de
protection de l’environnement, partis politiques) et par une judiciarisation importante du
dossier.
L’extension du site a été d’autant plus contestée que cet équipement est localisé à
quelques centaines de mètres d’un secteur urbain densément peuplé. Les opposants au
projet dénonçaient un dégradation des conditions de vie à proximité si le projet avait vu le
jour : aux nuisances de la décharge se seraient ajoutés les tirs de mine associés aux
activités d’affouillement, les bruits, les poussières et une augmentation de la circulation dans
le secteur. On assiste, depuis la fin des années quatre-vingt-dix, à une protestation des
riverains contre l’augmentation soudaine des nuisances de la décharge, qui s’est
transformée au fil de ces dernières dix années en un intense conflit. Celui-ci a conduit non
seulement au blocage du projet d’extension, mais également à la mise en cause de la
présence de la décharge en invoquant, d’une part, les risques pour la santé humaine et pour
l’environnement associés à la proximité de l’équipement et, d’autre part, la non-conformité
avec la réglementation. En effet, dans un premier moment, la création de l’association de
riverains avait affiché pour objectif (comme le nom même de l’association le rappelle association des riverains de la décharge de Saint-Alban contre les nuisances) de lutter
contre les nuisances de la décharge (odeurs, émissions, envols de papiers, circulation de
camions bennes). Toutefois, au fil de la mobilisation, le discours et les positions des riverains
se sont radicalisés, jusqu’à demander la fermeture du site.
1
GD, ingénieur de la DRIRE Isère.
22
L’évolution de la décharge de Saint-Alban-les Vignes : un maillon
essentiel dans le cycle de la gestion des déchets
Depuis le 1er juillet 2002, échéance majeure fixée par la loi-cadre du 13 juillet 1992, la
mise en décharge est limitée aux seuls déchets ultimes1. Le principe de valorisation optimale
« aux conditions techniques et économiques du moment » est devenu la pierre angulaire de
la politique de gestion des déchets. La valorisation englobe valorisation-matière par
recyclage (matériaux ou matière organique) et énergétique (toutes récupérations d’énergie)
ou leur combinaison : la part valorisable du déchet doit en être extraite avant enfouissement.
Les politiques menées depuis 1992 sont fondées sur ce principe. La conséquence en a été,
entre autres, non pas la fin des décharges mais l’arrêt, progressif, de la mise en décharge
directe des déchets bruts. Des plans de résorption des décharges devenues illégales ont été
mis en place, les décharges destinées aux déchets non dangereux (classe 2, comme celle
de Saint Alban), renommées centres d’enfouissement technique (CET) ou installations de
stockage des déchets non dangereux (ISDND) et très dernièrement centres de stockage de
déchets ultimes (CSDU) remplissent donc de nouvelles fonctions, elles ne seront plus qu’un
exutoire placé en fin de la chaîne d’élimination. Des conditions d’exploitation très strictes
pour limiter les risques sanitaires et environnementaux associés à leur présence ont été
également établies (arrêté ministérielle de 1997)2.
De la même manière que les installations créées dans un contexte réglementaire moins
contraignant la décharge de Saint Alban-les-Vignes a accueilli jusqu’il y a dix ans tout type
de déchets et a été progressivement adaptée aux nouvelles exigences environnementales et
sanitaires3.
Le site d’enfouissement de Saint-Alban est une installation de stockage de classe II
(déchets ménagers et assimilées) localisée au sud de Vienne sur une surface de 6,5
hectares, très proche d’une zone d’habitations (le très peuplé et commercial quartier de l’Ile
et le petit quartier résidentiel de Saint Alban) à seulement trois kilomètres du centre ville et
adossée à un espace boisé préservé, le vallon de Malacombe, utilisé par les habitants du
secteur et de la ville comme lieu de d’excursion et de randonnée. Comme souvent, en ce qui
concerne ce type d’installations qui sont placées en marge de centres urbains, dans des
endroits à l’écart -les dépressions terrestres se prêtant bien à se genre d’usage-, le site
d’enfouissement de Vienne a été aménagé il y a plus de quarante ans (1967) sur le fond du
vallon de Malacombe, à cheval sur les territoires de communes de Vienne et de ReventinVaugris4. L’endroit à l’écart de la ville, dans les bois, qui a dû apparaître aux gestionnaires de
Selon l'article L 541-1 du Code de l’Environnement, « le déchet ultime est défini comme un déchet,
résultant ou non du traitement d’un déchet, qui n’est plus susceptible d’être traité dans les conditions
techniques et économiques du moment, notamment par extraction de la part valorisable ou par
réduction de son caractère polluant ou dangereux ».
2 Arrêté du 9 septembre 1997 relatif aux installations de stockage de déchets non dangereux, JO
2/10/1997, modifié en 2006.
3 Pour notre analyse, nous utiliserons de manière indifférenciée les termes décharge, centre
d’enfouissement, site ou centre de stockage. Les riverains utilisant le plus souvent le mot
« décharge » et les administrateurs les termes plus techniques de CET ou CSDU. Cette instabilité
sémantique, ne se résume pas seulement à un problème de forme, celle-ci cache également un
problème de fond sur la nature des déchets enfouis et leur évolution juridique et technique.
4
Le ruisseau de Malacombe, qui coule au fond de cette combe, forme une limite naturelle entre les
deux communes. Le vallon de Malacombe, perpendiculaire à la vallée du Rhône, s’inscrit dans les
vallons rhodaniens (affluents du Rhône), il constitue l’un des rares vallons granitiques situé en rive
gauche de la rivière, en Isère, propre aux Balmes Viennoises. Tiré de « Vallon de Malacombe.
Synthèse des enjeux environnementaux à l’automne 2006 ». Gère Vivante, Gentiana, Flavia, 2006.
1
23
l’époque « le bout du monde »1, est fréquenté par les chasseurs2 -, mais également par les
quelques riverains du quartier de Saint Alban et par les paysans qui habitent le haut plateau
surplombant le vallon et qui franchissent le bois pour se rendre à Vienne. Le vallon est
particulièrement apprécié pour ses propriétés naturelles (la cascade, le ruisseau où les
enfants du coin jouent, les écrevisses et les truites attrapées à la main, les oiseaux), dans la
mémoire des riverains il demeure un lieu enchanté : « …. le vallon de Malacombe aux pieds
des collines était inhabité. Ses parois abruptes étaient couvertes d’une dense végétation
naturelle. Cet endroit présentait un caractère sauvage mais pittoresque » (Mémoire
d’opposition présenté par le Comité de La Balme au projet d’extension du SYVROM).
La mairie acheta alors à deux des habitants du secteur -le lieu est peu habité à cette
période il est surtout occupé par des vergers - des parcelles pour créer la décharge.
L’installation est déclarée d’intérêt général et les autres riverains durent vendre leur terrain
pour éviter l’expropriation. Régularisée et autorisée en 1978 au titre d’établissement classé
pour la protection de l’environnement (par arrêté préfectoral 78-10090), la « décharge
contrôlée d’ordures ménagères de St.-Alban-les-Vignes » fit l’objet d’une extension en 1986
(arrêté préfectoral 86-5065) et, afin de pouvoir continuer d’être exploitée, d’une mise en
conformité en 2000 (arrêté préfectoral 2000-1998). Sur la base du rythme de stockage et de
traitement de l’époque, l’exploitation du site était prévue jusqu’à 20203. La superficie totale
de l’exploitation fut fixée alors à environ 10 hectares repartie sur trois casiers, dont un, le
numéro 3, n’existant pas à l’époque, mais prévu par l’arrêté de mise en conformité, résultera
être au centre de la controverse actuelle4. La création d’une alvéole spécifique pour recevoir
les déchets d’amiante était également annoncée.
Jusqu’au début des années 2000, la gestion de l’installation a coïncidé avec une politique
de « tout à l’enfouissement» en confinant sur le site des déchets « non dangereux » de tout
type sans aucun traitement : en plus des ordures ménagères (domestiques et municipales),
la décharge recevait donc des déblais, des gravats, des encombrants, des cendres et
mâchefers refroidis, des déchets industriels banals et commerciaux solides ainsi que des
déchets verts et, à partir de la mise en fonction de la station d’épuration à la fin des années
quatre-vingt-dix, également des boues d’épuration.
1
Entretien avec FB, riveraine de la décharge.
Selon les souvenirs d’une riveraine le maire même de Vienne s’y rendait pour chasser.
3
3 88 000 m /a.
2
4 Selon cet arrêté, le casier 1 occupait une surface de 51 400 m , le casier 2 dont la mise en
2
2
exploitation démarre en 2 000, 14 450 m et le 3 était projeté pour 41 150 m . La hauteur maximale
étant fixée à la côte 230 pour le casier 1 ; et 240 pour les casiers 2 et 3. Or, dans cet arrêté de 2000, il
est indiqué que la mise en exploitation du casier 3, devait être subordonnée à la publication d’un
arrêté complémentaire. Cette spécification, comme nous le verrons plus loin, alimentera un aspect du
contentieux actuel.
2
24
Fig. 1
En effet, en 2000, le casier originel, le numéro 1, arrivé à fin de vie, avait été fermé. Un
nouveau casier, le numéro 2, avait été créé et la réalisation du troisième envisagée1. Si dans
le casier 1, dépourvu d’étanchéité (selon la technique d’enfouissement de l’époque) avaient
été enfouis pendant plus de trente ans des déchets de tout type, le casier 2 fut construit,
selon les informations fournies par le gestionnaire, suivant les nouvelles normes et équipé
d’une barrière active d’étanchéité, de systèmes de drainage de lixiviats et de récupération du
biogaz2. Le site, était disposé pour recevoir un volume maximal annuel de 55 000 tonnes de
déchets. Or, pour la réalisation du troisième casier, étant donnée la localisation de la
décharge dans un vallon, le projet d’agrandissement prévoyait l’affouillement d’une carrière,
par le creusement d’une des deux collines limitant la décharge (voir figure 1). L’affouillement
étant prévu sur une surface d’approximativement cinq hectares et pour une production
maximale de 350 mil tonnes annuelles, une extraction de 1,51 Mm3 de matériaux (granit,
notamment) et pour une période de 15 ans3. L’entreprise Morillon-Corvol, aujourd’hui
intégrée à la multinationale CEMEX, était présentie pour exploiter la carrière.
Selon les documents du SYVROM, le volume global de déchets mis en décharge dans le casier 1
jusqu’à sa fermeture en 2000, a été d’approximativement d’un million de m3. Pour le casier 2, en
exploitation actuellement, le volume prévu au moment de la mise en conformité, toujours en 2 000 (et
avant de la mise en place du recyclage) était encore de 417 000 tonnes. Finalement, le nouveau
casier 3, qui devait être créé grâce à l’extension, devait en revanche garantir le stockage de 900 000
m3 supplémentaires, en assurant une durée de vie de l’installation d’encore au moins 15 ans, en
calculant le stockage d’un volume maximal annuel de 58 000 tonnes. Dans cet usage, une tonne
mesure le poids, le mètre cube et la masse des déchets (rapport kg/m3). On sait qu'une tonne de
déchet produite va occuper un espace de 1,25 m3.
2
Ce dernier a été réutilisé pendant une période pour alimenter la station d’épuration, mais depuis que
les déchets fermentescibles ne sont plus stockés sur le site la qualité du méthane a changé n’étant
plus adaptée pour la production d’énergie, selon l’explication fournie par le gestionnaire. Par ailleurs,
une question de rentabilité semble également associée à cet abandon. Pourtant le projet au moment
de son lancement avait fait l’objet d’une campagne de promotion poussée le présentant comme un
ambitieux projet pilote ayant reçu différents financements de la région et de l’Union européenne.
3 Un seul tir par semaine mais qui devrait faire sauter 5000 tonnes de roche, qui seront évacuées au
nombre de 130 voyages par jour.
1
25
Cela ne fait pas donc pas très longtemps que le site d’enfouissement a été contrôlé et
aménagé. Dans les années quatre-vingts, la clôture autour du site n’était pas réalisée et,
dans les années quatre-vingt-dix, lorsque le casier 1 fonctionnait encore et avant que la
revégétalisation ne soit réalisée, l’amas de déchet était partiellement visible. Le
recouvrement des ordures n’était pas fait systématiquement, notamment pendant les fins de
semaines d’été, qui restent dans la mémoire des riverains particulièrement pénibles. Les
envols de plastiques n’étaient pas inhabituels non plus. Les occupants des maisons les plus
proches de l’installation gardent le souvenir d’opérations de chiffonnage réalisées autour de
la décharge, qui laissaient l’espace à proximité du site dans un état affligeant, et même de
rixes entre chiffonniers pour s’assurer les découvertes de matières réutilisables. C’est
seulement en 2001 qu’un dispositif pour le contrôle de la radioactivité est mis en place.
Pour le gestionnaire du site, le Syndicat intercommunal de Vienne et sa Région pour les
Ordures Ménagères (SYVROM), pour la mairie de Vienne, ainsi qu’à partir de 2002 pour la
communauté d’agglomération (CAPV), le projet d’extension de la décharge visait à garantir
au territoire desservi par le syndicat ses capacités d’enfouissement à un coût maîtrisé pour
encore deux décennies1. Par ailleurs, dans un contexte généralisé de pénurie de capacité
de traitement et de grandes difficultés pour l’implantation de nouvelles installations, le site
d’enfouissement de Saint Alban représentait pour les administrateurs locaux un capital
précieux et un maillon essentiel dans le cycle de la gestion des déchets au niveau du
territoire de l’agglomération, mais aussi du département, s’inscrivant dans le plan
départemental d’élimination des déchets récemment révisé.
Ce choix est par ailleurs justifié dans ce document de planification car l’« autosuffisance
territoriale » quant au traitement figure parmi les principaux objectifs, d’autant plus que la
décharge existe déjà.
Aux arguments des opposants, les collectivités territoriales répondent en justifiant le projet
avec deux arguments principaux tout en soulignant les efforts faits dans le sens d’une
valorisation des déchets, d’une intensification du tri (multiplication des points d’apport
volontaire) et de recherche d’alternative à l’enfouissement (incinération):
- L’extension de la décharge est nécessaire car le casier 2 a une durée de vie réduite,
de seulement deux ans.
- ll y aura toujours besoin d’un centre d’enfouissement pour les résidus non traitables.
Le SYVROM est crée en 1985 pour gérer la collecte et le traitement des déchets de Vienne et les
communes environnantes. Un arrêté préfectoral de 1986 (12/11/1986) autorise et transfère les
conditions d’exploitation de la commune de Vienne sur des parcelles de la commune de ReventinVaugris pour étendre la décharge. Pour cette époque il n’existe pas encore un périmètre d’exploitation
et d’enfouissement divisé par casiers. A ses débuts le syndicat était composé par 11 communes, par la
suite il a élargi son périmètre jusqu’à arriver à un total de 29 qui comprend les 18 communes qui
intègrent la CAPV, mais aussi de la communauté des communes de la région de Condrieu et la
commune de Sainte Colombe. A partir de 2002, date d’entrée en fonction de la Communauté
d’agglomération du pays viennois, celle-ci a pris la compétence « collecte et traitement des déchets »
par délibération du 20 juin 2002. Le traitement des déchets (transfert, incinération et enfouissement
des ordures ménagères) est délégué au SYVROM (Syndicat Intercommunal de Vienne et sa Région
pour les Ordures Ménagères). La communauté d’Agglomération du Pays Viennois compte 67 000
habitants. Le service assure en régie la collecte : - des ordures ménagères sur Vienne, - des déchets
recyclables sur Vienne, - du verre en porte à porte sur Vienne, St Romain en Gal, Chasse sur Rhône
et Pont Evêque, - des cartons des commerçants à Vienne et Saint Romain en Gal, - des déchets sur
le marché de Vienne, - des lampes et néons, - des piles et cartouches d’imprimantes. Les autres
collectes sont confiées à des prestataires privés. Le service se charge de la gestion des déchetteries
de Vienne et Pont Evêque. Celles de Chasse sur Rhône et Villette de Vienne sont confiées à un
prestataire. Le personnel gère également le Centre d’Enfouissement Technique pour le compte du
SYVROM.
1
26
- Par ailleurs, le SYVROM face aux craintes et aux reproches des riverains assure
que le projet d’extension a été fait en respectant la réglementation et que dans un
contexte de manque de site de stockage et de plus en plus difficile pour la création de
nouvelles installations pour le traitement des déchets, la maîtrise et la gestion d’un
site d’enfouissement se révèle être un capital précieux et un maillon essentiel dans le
cycle de la gestion des déchets au niveau du territoire de l’agglomération. La
décharge de Saint-Alban existe déjà, elle se voit peu grâce à la révégétalisation, donc
la pollution visuelle est très limitée.
- Sur la base des mesures de l’air ambiant, réalisées une fois par an, les potentiels de
risque pour la santé (toxicité de seuil ou risque cancérigène) sont très faibles. Selon
les données présentées aucune concentration observée n’atteint ou n’est supérieure
aux seuils de toxicité. Il n’existe pas de relation directe dose-effet susceptible de
menacer la santé des riverains.
- La demande d’extension ne concerne pas une nouvelle zone d’exploitation mais
reste circonscrite au périmètre autorisé en 1986, confirmé en 2000 ; il ne s’agit donc
d’une extension en surface mais d’une augmentation du volume des déchets.
- Si dans le passé l’évaluation de la gestion a pu faire apparaitre des lacunes, un
strict contrôle des déchets est aujourd’hui mis en place
- Pour répondre au problème de fin de vie de la décharge, apparemment le SYVROM
avait pris en considération plusieurs solutions : incinération dans l’agglomération
viennoise (projet abandonné), incinération dans une installation existante en dehors
de la commune, extension du site. La solution retenue par le SYVROM, a été cette
dernière. Le choix est justifié par des motifs économiques : le coût de l’incinération
étant trop cher en comparaison du prix de la mise en décharge (120 € contre 30€),
par ailleurs l’adhésion au syndicat SITOM Nord-Isère (qui aurait permis l’incinération
des déchets de Vienne dans une installation située à 30 kilomètres de Vienne, à
Bourgoin Jallieu) aurait représenté un choix non sans effets sur la politique de gestion
des déchets du syndicat et de la communauté d’agglomération. En effet, l’adhésion
en plus d’être économiquement non viable aurait signifié la perte de la maitrise du
site de Saint Alban pour le syndicat viennois. Egalement l’éventualité de la
construction d’un incinérateur pour les seuls déchets de Vienne ne s’avère pas un
choix économiquement viable pour la ville. De ce fait, le SYVROM tout en mettant en
place une série d’actions notamment en vue d’une augmentation de la collecte
séparative, du traitement de fermentescibles, du recyclage, de la valorisation,
continua jusqu’à janvier 2008 (date à partir de laquelle tout ce qui incinérable doit être
incinéré) à placer des déchets ménagers bruts en décharge ;
Or, pour le gestionnaire au regard des progrès faits dans les dernières années en matière
de gestion des déchets grâce à la mise en place de collectes séparatives et valorisation des
déchets1, ainsi que de mise aux normes du centre d’enfouissement, la mobilisation des
riverains reste un phénomène inconcevable, rapidement étiqueté de « nymbiste ». Comme
l’affirme un responsable des services techniques du SYVROM, de la même manière que le
gestionnaire, les élus ont du mal à comprendre les protestations :
« Pourquoi dans un moment où il y a eu un changement radical dans la politique de
gestion de déchets, où on ne enfoui plus tout systématiquement, on fait du tri, de
l’incinération, on est attaqué si durement par les riverains » (AL, Directeur général
des services techniques du SYVROM).
Papier, carton, verre, déchets d'équipements électriques et électroniques, déchets des activités de
soins, plâtre, textiles.
1
27
Cette affirmation résume bien toute la complexité du dossier, qui ne peut pas être limité à
la question technique. En effet, pour les riverains, si les progrès faits par le gestionnaire et
les élus en matière d’amélioration des conditions techniques d’exploitation (portique
radioactif, couverture végétale) ainsi que des différentes initiatives dans le domaine du
recyclage sont avérés, ceux-ci ne sont pas suffisants pour tempérer leur défiance à l’égard
des élus. Les riverains contestent d’une part, la gestion politique du dossier et les modalités
de prise de décision en matière de gestion des déchets des élus locaux qui restent
hermétiques au regard des revendications et des propositions des opposants ; et d’autre
part, la gestion technique Ils demandent être associés à ces processus par une participation
par exemple dans les instances décisionnelles du conseil du syndicat des ordures
ménagères, où s’ils ne peuvent pas exercer un droit de vote ils demandent du moins un droit
de regard sur les instances locales de décision. Ce qui a commencé comme une
protestation associée aux modalités d’exploitation de la décharge pour que « on n’y jette
pas n’importe quoi » est devenue un combat revendiquant plus de voix dans la politique de
gestion de la ville. Comme d’autres travaux l’ont souligné (Laurans Dubien 2000), la
mobilisation de Vienne semble rappeler que la gestion des déchets ne peut plus être
simplement inscrite dans un domaine technique, mais qu’elle doit être réinscrite dans le
domaine du politique.
Chronologie du conflit
Dans la reconstruction que les opposants au projet d’extension font du conflit, tout
commence dans l’hiver de 1999, lorsque les habitants du petit quartier de Saint Alban,
encastré entre les collines surplombant le Rhône et la voie ferrée, au sud de la ville de
Vienne, sont alarmés par l’intensité des odeurs qui envahissent le secteur et rendent l’air
irrespirable. Ces exhalaisons nauséabondes, « à vomir », qui pénètrent dans les maisons
même avec les fenêtres fermées, se dégagent de la décharge d’ordures ménagères qui est
installée en surplomb du quartier. Les nuisances perdurent plusieurs jours, les riverains
s’interrogent, s’inquiètent. C’est inhabituel, et pour cause : « ce n’est pas en hiver que la
décharge sent le plus ». Ils se tournent vers le gestionnaire de l’installation, vers les pouvoirs
publics, ils envoient des courriers, protestent, une réunion publique est alors organisée. Ils
apprennent ainsi que la crise est à imputer à un manquement du gestionnaire aux normes en
vigueur : l’emploi, apparemment délibéré, d’un matériel de recouvrement des déchets
inadapté (selon les informations des riverains des coupeaux de bois que le gestionnaire
obtient gratuitement). Ils découvrent, de surcroît, qu’une extension de l’installation -rendue
possible par l’affouillement d’une carrière- est programmée. Quelque mois plus tard, en juin
2000, un habitant du quartier, un médecin immobilisé à cause d’une chute, analyse le
dossier et il se persuade qu’il faudra « se battre par la réglementation » et que cela sera plus
facile en utilisant une figure juridique associative, il contacte ses voisins, ils s’organisent :
l’Association des riverains de la décharge de Vienne contre les nuisances est alors créée.
Débute alors ce que les riverains décrivent un long combat « de David contre Goliath ».
Après plus de trente ans de fonctionnement, cet équipement, aménagé au fond d’un vallon
en marge de la ville et rattrapé par l’urbanisation, est devenu l’enjeu d’une situation de conflit
qui a duré dix ans.
Comme nous l’avons indiqué dans le paragraphe précédent, un agrandissement de la
décharge, par la création d’un troisième casier, était déjà pressenti par l’arrêté préfectoral
d’extension de 1986. Toutefois, sa construction et mise en exploitation devaient être
subordonnées selon une annotation faite dans l’arrêté même- à la publication d’un arrêté
complémentaire. Or, pour la réalisation du troisième casier, étant donnée la localisation de la
décharge dans un vallon, le projet d’agrandissement prévu par le gestionnaire envisageait
l’affouillement d’une carrière, par le creusement d’une de deux collines délimitant la
décharge (Fig. 1).
28
En 2001 le projet d’agrandissement de la décharge devient un enjeu important de la
campagne électorale municipale. La municipalité socialiste en place portant le projet
d’agrandissement, le candidat à la mairie de l’opposition, Jacques Remiller candidat de la
droite (actuel UMP), à la veille des élections, envoie une lettre au président de l’association
des riverains s’engageant à ne pas agrandir la décharge. Cet engagement ne sera toutefois
tenu par la suite, car, en effet, par une délibération de 2001, le SYVROM autorise la société
Morillon Corvol, entreprise de renommée nationale dans l’extraction de granulats, à
entreprendre les démarches nécessaires pour l’affouillement d’une carrière.
L’association des riverains dépose une plainte contre cette délibération, mais ils seront
débutés car n’étant pas le projet d’affouillement encore réalisé le contenu de la délibération
restait de l’ordre des intentions. Comme ils apprendront par la suite, ils auraient du attaqué le
contrat avec la société Morillon et non pas la délibération. L’association va alors en appel,
mais demandant une aide juridictionnelle. L’association perd une deuxième fois et est
obligée de payer des frais. Par la suite le choix d’un avocat spécialiste de questions
environnementales s’impose pour les riverains. Comme nous le verrons plus loin, cette
expérience fait partie du processus d’apprentissage inhérent à la mobilisation.
En 2003, le SYVROM dépose une demande d’autorisation pour procéder à une extension
de la décharge à laquelle est couplée une demande d’autorisation d’affouillement de la
société Morillon Corvol, autorisations demandées pour une durée de 18 ans. Cette extension
correspondait à une augmentation d’environ 6 hectares de l’emprise et la hauteur finale du
dépôt devait permettre de stocker 950 000 tonnes de déchets supplémentaires.
Deux enquêtes publiques sont donc ouvertes à la fin de 2003. La participation aux deux
enquêtes de la population, selon l’avis du commissaire enquêteur a été importante.
Nombreux avis et remarques ont été laissés sur les registres (83 remarques et 99
signatures), les associations des riverains ont rendu deux mémoires apportant leurs
argumentations contre les deux projets et deux pétitions d’opposition pour un total de 825
signatures. Une extension de la période des enquêtes publiques fut demandée par les
habitants et les associations de protection de l’environnement ainsi qu’une réunion publique
d’information. Réunion qui se tient avant la clôture de l’enquête et à laquelle participent plus
de 250 personnes. La gestion de la réunion est confiée à un médiateur qui donnera à tours
de rôle la parole à tous les acteurs impliqués dans la controverse autour de la décharge.
Plusieurs courriers sont également joints au dossier, tout particulièrement des maires des
communes voisines qui sont favorables aux deux projets, faite exception pour le maire de
Reventin-Vaugris, une de deux communes sur lesquelles la décharge est construite, qui se
dit favorable au projet d’extension de la décharge mais défavorable au projet d’affouillement.
Le commissaire enquêteur rendit un avis défavorable dans les deux cas. Si pour la
décharge il reconnaissait que celle-ci était un maillon indispensable du processus
d’élimination des déchets et qu’elle constituait un capital qu’il faut économiser, s’il constatait
également que le gestionnaire avait mis en place des améliorations en matière de gestion du
site et de gestion des déchets (démarche de collecte sélective sur plusieurs filières) toutefois
plusieurs éléments d’ordre juridique et politique étaient invoqués pour fonder son avis
défavorable. D’une part, un certain nombre des « dysfonctionnements » : en matière des
déchets enfouis (boues d’épuration encore enfouies) par exemple, ou des limites de la
bande d’isolement réglementaire de 200 mètres, qui questionnait la légalité même du
fonctionnement de la décharge ; d’autre part, des éléments de l’ordre plutôt de la gestion des
déchets : par exemple les limites du choix de prolonger l’enfouissement au lieu de privilégier
d’autres modes de gestion, choix qui retarderait la mise en place d’alternatives plus
« modernes et valorisantes» de traitement des déchets en allant dans le sens opposés de la
tendance qui voudrais plus de valorisation, une réduction substantielle à la source et la
disparition des centre d’enfouissement. Par ailleurs, le commissaire enquêteur reconnaissait
l’importance des inquiétudes sanitaires associées à la décharge et portées par les riverains
29
lorsqu’il évoque parmi les raisons de son avis défavorable que « le principe de précaution
voudrait que l’on évacue le secteur!! [sic]». L’avis défavorable du commissaire enquêteur
touche aussi une question de fond dans la gestion des déchets, qui est celle de l’écart entre
l’évolution de la législature en matière de sécurité et son application à des équipements
anciens ; de la même manière le flou laissé par la législation au regard de la définition
juridique de déchets ultimes pour prolonger la mise en décharge de déchets ménagers1; et
finalement l’influence/le poids que la jurisprudence européenne en matière des déchets, de
plus en plus contraignante pour les législations des états membres, a sur la gestion locale2.
En 2004 les riverains déposèrent un recours contre l’arrêté de mise en conformité de
2000, peu de temps avant l’extinction du délai. Les arguments présentés concernaient la
hauteur des casiers et l’emprise de la décharge (bande des 200 mètres).
En 2004, avant la fin de l’instruction du dossier pour l’autorisation, les services régionaux
de la DRIRE (Direction Régionale de l’Industrie, de la Recherche et de l’Environnement)
héritent du dossier décharge de la DDASS (Direction Départementale des Affaires Sanitaires
et Sociales). Ils signalent à l’exploitant (SYVROM) que le dossier n’est pas conforme aux
prescriptions de l’arrêté de 2000, notamment sur l’emprise (le projet prévoit 6 hectares
supplémentaires de surface) et l’hauteur de la côte (250 m au lieu de 240) et que donc le
projet ne pourrait pas obtenir d’autorisation préfectorale.
Le SYVROM retire donc le dossier de demande d’autorisation pour une « extension de la
décharge » et présente quelques mois après un nouveau dossier pour une « poursuite
d’exploitation ». Celui-ci conforme aux prescriptions contenues dans l’arrêt de 2000. Cela fut
possible grâce à plusieurs éléments, tout d’abord le préfet ne s’était pas encore prononcé
sur le dossier extension et affouillement objet de l’enquête publique. Deuxièmement, le
SYVROM présenta un nouveau dossier qui ne prévoyant pas de modifications aux
prescriptions techniques initiales (selon les déclarations du gestionnaire) n’aurait dû donc
faire l’objet d’un nouvel arrêté préfectoral; et troisièmement, dès 2004, le SYVROM s’engage
sur une réorientation des modes de traitement et de mise en décharge. En effet, le
gestionnaire mit place le traitement des déchets par incinération en planifiant un échéancier
qui devait l’amener à incinérer tous les déchets ménagers en 2008 ; par ailleurs il met en
place une réduction des tonnages des fermentescibles enfouis (dès 2004 les boues
d’épuration ne seront plus acceptées en décharge ainsi que les déchets verts). D’autre part,
le SYVROM commence à mettre en place à la même date plusieurs filières de tri (verre,
papier, carton, équipements électriques, textiles, déchets des activités de soin) et de
compostage.
Ce sont donc les dossiers de « poursuite d’exploitation » et celui d’affouillement (ce
dernier permettrait de creuser une cavité pour augmenter la capacité d’enfouissement au lieu
d’agrandir la surface) qui recevront en 2005, malgré les avis défavorables du commissaire
En effet, la définition légale du déchet ultime figure dans le lexique, qui indique bien : « Elle est
adaptable dans l’espace, et s’interprète différemment selon le contexte et la spécificité territoriale. ». Il
appartient à chaque département de définir les déchets ultimes. Il s’agit d’un concept qui évolue dans
le temps. Pour le PDEMA de l’Isère le déchet ultime est « : » un déchet non dangereux, notamment du
point de vue de sa toxicité et de son potentiel de lixiviation, que l’on ne sait pas aujourd’hui valoriser
en garantissant la santé des populations et en respectant l’environnement dans les conditions
techniques et économiques du moment » (PEDMA Isère 2008, p. 51).
2 Par exemple le non respect de la directive de 2009 concernant la réduction progressive des déchets
fermentescibles mis en décharge. La réduction devrait correspondre à 75 % en 2004, 50 % en 2007 et
à 35 % en 2014.
1
30
enquêteur sur les dossiers antérieurs, une autorisation pour le SYVROM d’exploiter le casier
3 jusque 2020 et pour l’entreprise Morillon Corvol de réaliser l’affouillement1.
De plus, on peut identifier aussi un niveau sémantique de la controverse, lié ici à la façon
dont on doit qualifier le processus en cours. Si pour les riverains il s’agit à l’évidence d’une
extension, car la capacité est augmentée, cette appellation est contredite par les
interlocuteurs techniques (gestionnaire et DRIRE). En effet, le représentant de la DRIRE
considère qu’il ne s’agit pas d’une extension, car la superficie ne serait pas accrue et d’autre
part, qu’il ne s’agit pas d’une « carrière » mais d’un « affouillement ». La différence, selon
l’explication fournie par la DRIRE, résiderait dans le but de l’opération de creusement : un
affouillement a comme objectif de produire une cavité afin de la remplir par la suite, en
l’occurrence de déchets. Une carrière, en revanche, est une exploitation de matériaux. Or,
tous les acteurs sont d’accord pour souligner la qualité du matériel extrait dans les collines
de Vienne, du granit, qui explique d’ailleurs l’intérêt d’un professionnel du secteur des
carrières comme Morillon Corvol.
Ces positions qui suscitent l’incompréhension des opposants constituent aussi des
qualifications conditionnant le statut juridique du projet et justifiant la voie procédurale
choisie. Après la publication des deux arrêtés préfectoraux (poursuite de la décharge et
l’affouillement de la carrière), l’association des riverains porte l’affaire en justice. Un recours
avec référé suspensif est dépose au Tribunal administratif de Grenoble pour les deux
arrêtés.
La première manifestation dans la rue est organisée.
Peu de temps auparavant, en 2004, les membres de l’association avaient présenté un
autre recours au tribunal administratif de Grenoble contre une délibération du SYVROM
déclarant le projet d’exploitation du casier 3 d’intérêt général. Cette délibération avait fait
également l’objet d’un recours de la part d’une des associations locales de protection de la
nature, l’ARDEN2, avant que celle-ci ne le retire car le recours était devenu sans objet à
cause du retrait du premier dossier décharge et de la nouvelle demande de poursuite
d’exploitation présentée par le SYVROM.
Nous reviendrons sur les résultats de justice dans le paragraphe consacré au droit ; ce
qui importe dire ici est que les deux autorisations préfectorales polariseront les positions
autour de la décharge. Les riverains interprétèrent les deux autorisations préfectorales non
seulement comme une non prise en compte des résultats de l’enquête publique, mais
comme une manifestation de déconsidération à l’égard de leurs doléances, d’autant plus que
peu de temps après le préfet autorisera sur le même site de Saint Alban, où étaient déjà
localisées la décharge et une déchetterie,-la construction d’un quai de transfert. Cet
équipement devant assurer le rassemblement des ordures de la communauté de communes
sur le site de saint Alban afin de limiter les déplacements de camions vers l’usine
d’incinération de Salaise sur Sanne, dans la communauté des communes voisine des pays
roussillonnais. Après la publication de l’arrêté autorisant la construction du quai de transfert,
en 2006, les riverains organisèrent une autre manifestation dans les rues de Vienne et ils
déposent un recours également contre cet équipement en argumentant une concentration
d’installations classées sur le même site.
Les possibilités d’entente entre les élus et les riverains de la décharge sur le dossier
extension s’amenuisent au fil des recours présentés en justice et des arrêtés préfectoraux
pris ; les difficultés de nouer un dialogue apparaissent clairement, la situation est
Arrêté 2005-0772 et 2005-08624). Cette dernière sera révisée et substitué avec un nouvel arrêté en
2006 (n°2006-02336).
2 Association pour le Respect et le Droit à l’Environnement.
1
31
représentée dans la presse locale comme « un bras de fer » entre deux positions, aux
attaques en justice se joignent un travail de communication : diffusion d’information auprès
du public par distribution de tracts, affichage de pancartes contre le projet aux abords des
quartiers affectés, organisation de deux réunions publiques, signature de pétitions contre la
décharge mais surtout une intensification de communication par le site internet crée en 2003
dont le choix d’appellation «viennefrancepoubelle », montre bien le message que
l’association des riverains entend transmettre en associant au nom de la ville le mot
poubelle. Site internet que, d’ailleurs, les élus voudraient voir fermé car, selon eux, son
contenu porterait un préjudice à l’image de la ville, qui en revanche est candidate pour être
inscrite sur la liste du patrimoine mondiale de l’humanité. Nous verrons plus loin le rôle que
cet espace informatique va jouer dans la création d’un espace de débat.
Au milieu de ce bras de fer entre les élus et les riverains se trouvent les associations de
protection de l’environnement. Il s’agit d’associations généralistes de protection de
l’environnement très présentes sur le département et la commune et qui sont en relation
avec les représentants des pouvoirs publics et inscrites dans les réseaux institutionnels
depuis longtemps. Si celles-ci se déclarent concernées par l’espace proche de la décharge
c’est dans le cadre de préoccupations plus larges concernant l’environnement à l’échelle de
la commune et du département. Celles-ci effectuent en permanence un travail de mise en
relation de leur position sur ce dossier avec d’autres situations sur lesquelles interviennent
ou sont intervenues1.
Vis-à-vis de la tension entre les pouvoirs publics et les riverains mobilisés, ces
associations, notamment les plus engagées localement, se trouvent dans une contradiction :
d’une part, elles raisonnent en terme de partenariat avec les pouvoirs publics, travaillent en
coopération et collaboration avec ceux-ci sur des thématiques environnementales
(campagnes de sensibilisation sur les déchets ou d’éducation à l’environnement pour les
écoles par exemple), participent à des réunions de travail organisées par la mairie; et d’autre
part, elles doivent remplir leur rôle de veille sur le territoire sur les questions
environnementales et donc tenter de répondre aux attentes des riverains. C’est avec
beaucoup de difficultés et hésitations qu’elles ont pris la décision d’aller en justice, et le coût
politique de ce choix a été très important. Cela leur a valu une perte de crédibilité et de
confiance auprès des pouvoirs publics qui les considèrent des « ingrates » en leur
reprochant de mener des actions à leur encontre alors qu’elles reçoivent des financements
des mairies. D’ailleurs, ce même argument des recevoir des financements des autorités
locales les discrédite vis-à-vis des riverains qui les jugent trop proches aux pouvoirs publics
et leur reprochent de ne pas jouer leur rôle de contrôle, d’alerte sur la question des déchets.
Ces associations s’opposent à l’extension de la décharge car son acceptation cautionnerait
des comportements qui vont à l’encontre d’une politique de réduction des déchets à la
source, d’une incitation au tri et au recyclage. « Si on accroît nos possibilités de stockage, il
y a un risque d’appel des déchets » (YG, président de l’ARDEN). Par ailleurs celles-ci
considèrent que le site est situé en milieu urbain, que la présence d’une carrière dans la ville
n’est pas raisonnable, cela augmenterait les nuisances endurées par les riverains, que
l’impact de cette extension est sous-estimé et que les effets sur la santé ne sont pas pris en
compte. Les impacts (odeurs, envols, dévalorisation du patrimoine, suivi sanitaire) devraient
justifier des mesures importantes de la part du SYVROM. L’ARDEN, par exemple, considère
qu’il faudrait une consultation préalable des populations pour des projets de cette envergure.
Les associations de protection de l’environnement
-ARDEN
1
ARDEN, Gère Vivante et FRAPNA.
32
L’Association pour le Droit et le Respect de l’Environnement a été créée à la fin des
années quatre-vingts dans l’objectif de travailler sur la sensibilisation des populations locales
aux thèmes associés à la protection de l’environnement sur le territoire de la communauté
d’agglomération. Celle-ci se présente comme un acteur incontournable pour le secteur. Ses
représentants décrivent son action comme reposant sur « la recherche de solutions dans un
esprit constructif ». Elle a joué, en effet, un rôle de relais entre les viennois et les pouvoirs
publics sur différents dossiers associés à l’environnement (déchets, station d’épuration,
transport). Dans le domaine des déchets, elle a engagé plusieurs opérations et actions afin
de sensibiliser le public à la réduction et à la valorisation, notamment en collaboration avec
les collectivités territoriales. Ce fut la première association environnementaliste à se
mobiliser sur le dossier de la décharge.
-Gère Vivante
Constituée au début des années quatre-vingt-dix pour promouvoir une réhabilitation de la
rivière Gère, très polluée pour des anciennes activités industrielles, cette association a élargi
son intervention sur les domaines de la mise en valeur du patrimoine naturel, de la protection
des espèces et la sauvegarde des milieux naturels, ainsi que sur la sensibilisation et le
développement d’actions éducatives à l’environnement. L’association fait partie du réseau de
la FRAPNA dans l’Isère rhodanienne. Elle a mené un travail en collaboration avec les
collectivités territoriales, notamment du nord du département. Sur le dossier décharge, elle a
collaboré avec la FRAPNA et d’autres associations de protection de la nature (Gentiana,
société botanique ; Flavia société entomologique) pour produire une synthèse des enjeux
environnementaux sur la zone d’extension du centre enfouissement de Saint Alban.
Notamment, celle-ci a fourni aux opposants un argument environnemental fort grâce à
l’identification d’espèces protégées floristiques et faunistiques ainsi que d’habitats prioritaires
d’intérêt communautaire (dont la conservation nécessite la désignation de zones spéciales
de conservation d’après la Directive européenne « Habitats-Faune-Flore ») présents dans le
vallon.
-FRAPNA, Isère
Fédération Rhône-Alpes de protection de la nature, section Isère. Avec une action
importante et reconnue sur toute la région Rhône-Alpes sur plusieurs dossiers
environnementaux. Selon les autres associations environnementales, elle s’est engagée très
tardivement sur le dossier décharge. Dotée d’un service juridique, elle a été sollicitée par les
autres associations de protection de la nature et a présenté en 2007 en collaboration avec
l’ARDEN et Gère Vivante un recours à l’encontre des arrêtés préfectoraux visant l’extension
du site.
Fin 2005, les élus locaux (communauté d’agglomération et mairie de Vienne) font recours
à la justice en déposant une plainte contre X auprès du procureur de la République pour
« diffusion de fausses nouvelles » suite à la distribution sur la voie publique de tracts où les
opposants faisaient valoir leurs arguments. Six membres de l’association des riverains sont
convoqués au commissariat. Dans l’association cette convocation est vécue comme une
intimidation, par la suite cette plainte sera classée sans suite.
Afin de désavouer la campagne d’information lancée par les riverains, les élus ont
également mise en place une campagne de communication. D’une part, par le truchement
de la lettre d’information de la Ville de Vienne, dont un numéro est entièrement consacré au
centre d’enfouissement de Saint Alban et aux raisons de son maintien 1 ; et d’autre part, par
le biais d’un courrier signé par le maire de Vienne et envoyé aux viennois dans lequel on
prétend leur donner une information « transparente » au sujet du projet d’extension de la
VIF (Vienne info fréquence), n°5, « Les raisons du maintien du centre d'enfouissement technique des
déchets » octobre 2005, Ville de Vienne, service communication, 2p.
1
33
décharge. Bien que le processus de mise en incinération ait été mis en place depuis
seulement un an et que, donc, le volume de déchets enfouis est encore important, la
décharge est présentée comme un centre de stockage de déchets ultimes, dénomination
donnée aux centre d’enfouissement ne recevant que des déchets ne pouvant être ni traités,
ni valorisés à l’état actuel. L’application même de termes comme déchet ultime, inerte, est
imprécise s’étendant à des déchets qui ne sont pas encore stabilisés dans le système de
gestion viennois. D’ailleurs, même la dénomination de Centre de stockage de déchets
ultimes (CSDU) ne saurait être appliquée à la décharge de Saint Alban, car malgré la mise
en conformité de 2000, les casiers existants ne satisfont pas la réglementation en vigueur et
des refus de tri (déchets verts, plastiques) sont encore enfouis.
A la fin de 2006 les premiers résultats de justice tombèrent et le tribunal administratif de
Grenoble avait confirmé l’annulation des deux arrêtés autorisant l’affouillement, bloqués
précédemment par un recours en référé. Ne pouvant pas commencer les travaux
d’affouillement préliminaires à la création du casier 3, le projet de « poursuite d’exploitation »
était bloqué. Même si en 2004, une mise en incinération avait démarré, ce blocage oblige en
quelques sortes le gestionnaire de la décharge et les élus locaux à développer d’avantage
de solutions alternatives, plus de filières de recyclage, plus de valorisation.
Entre-temps une enquête publique pour la construction d’une station de transit de déchets
sur le site d’enfouissement de saint Alban est ouverte. Les riverains inscrivent leur
désaccord dans le registre de l’enquête. Le projet de quai de transit reçoit un avis favorable
de la part du commissaire enquêteur, qui est toutefois assorti de recommandations, parmi
lesquelles de plus amples démarches d’information et concertation et il exhorte notamment
la réunion de la CLIS, qui depuis sa création en 2001 ne s’est réunie que deux fois. En effet,
application du droit à l’information (Loi de 1992 sur les déchets), une commission locale
d’information et surveillance (CLIS) a été mise en place en 20011.
A la suite de cet avis favorable une deuxième manifestation de rue est organisée.
En 2007 une autre enquête publique est lancée sur le PLU (Plan Local d’urbanisme) pour
le modifier afin de rendre compatible le zonage avec le projet d’extension de la décharge. Un
avis favorable est rendu. Les riverains laissent leurs avis contraires à sa réalisation sur le
registre. Le climat autour de la gestion de la décharge est de plus en plus envenimé et
tendu. Les élus se plaignent du manque de coopération des riverains vis-à-vis d’initiatives
mises en place pour améliorer la gestion du site (sur les odeurs, sur les bruits). Les riverains
se plaignent en revanche d’élus agissant dans l’arrogance politique et dans l’infraction de la
loi.
Les élus locaux tentèrent de renouer le dialogue autour de l’agrandissement de la
décharge en 2007 en créant un « groupe de réflexion » réunissant les acteurs concernés par
la décharge – habitants, élus, associations de protection de la nature, carriériste -. Les
opposants dénoncent une opération électorale, sa mise en place est en effet réalisée quatre
mois avant les élections municipales de mars 2008. Ce diagnostic est d’ailleurs partagé par
les associations de protection de la nature. L’initiative s’achève après seulement trois
réunions auxquelles les riverains n’ont participé que irrégulièrement et avec beaucoup de
méfiance, n’accordant à cette initiative que des intentions électorales.
Prévue par la loi sur les déchets de 1975, modifiée par celle de 1992, la CLIS (Commission Locale
d’Information et de Surveillance) est une instance de concertation ayant pour but d’informer le public
sur les effets des activités d’installation de traitement des déchets sur la santé et l’environnement. Elle
est créée par le préfet et elle comprend les représentants des services extérieurs de l’état, de
l’exploitant et responsable technique du site, des collectivités territoriales, des associations de
protection de l’environnement et d’autres associations de la société civile. Durée du mandat trois ans.
Elle doit se réunir du moins une fois par an.
1
34
En occasion des élections, en mars 2008, une autre manifestation est organisée. Nous
verrons plus loin, comment les riverains vont peser dans la compétition électorale.
En mai 2009 les riverains apprennent par la presse, ainsi que le reste de la population
viennoise, que l’activité de la décharge va être interrompue. La préfecture a rappelé au
gestionnaire, le SYVROM, qu’à partir du 1er juillet faute de mise aux normes de l’étanchéité
du casier actuellement en exploitation, (arrête ministériel de 1997 mis à jour 2006), l’activité
de la décharge devait être suspendue. En effet, en 2006 un arrêt du ministère de l’écologie
et du développement introduit un changement de norme de perméabilité pour la couche
d’étanchéité des casiers qui est renforcée en fond de casier1. Suivant cette nouvelle norme
le casier 2, en exploitation, n’était donc plus conforme. Les riverains restent toutefois
prudents, la suspension de l’exploitation du casier 2 pourrait accélérer et justifier la
construction du 3 en projet (par l’affouillement de la carrière) mais bloqué par les recours en
justice. Le gestionnaire se montra confiant, il déclare dans la presse que la fermeture ne
sera que temporaire et demande au ministère en charge que la suspension soit provisoire.
Toutefois, la préfecture n’envisage pas une dérogation pour l’étanchéité du fond du casier ;
si jusqu’à cette date des dérogations avaient été possibles pour que le centre
d’enfouissement puisse continuer d’opérer dans l’attente de la réalisation du casier 3,
construit selon la réglementation en vigueur, la date du 1er juillet 2009 semble marquer un
coup d’arrêt à ce « régime de transition juridique »2.
Les déchets jusque là enfouis dans la décharge de Saint Alban vont donc être dirigés vers
un centre de stockage géré par une société privée dans la commune de Saint Romain en
Gal, dans le département du Rhône, mais qui intègre la communauté d’agglomération des
pays viennois3.
En mai 2010, le jugement du Tribunal Administratif sur les arrêtés d’affouillement d’une
carrière qui avait donné raison aux requérants et porté en appel par la société Morillon
Corvol est confirmé par la cour administrative d’appel, les deux arrêtés affouillement sont
donc annulés. Le dossier carrière se clôt donc avec une victoire en justice des riverains. La
révocation des conditions juridiques qui auraient rendu possible l’agrandissement de la
décharge par la construction d’un troisième casier ébranla le dossier de poursuite
d’exploitation. En septembre 2010, le dossier décharge semble donc avoir été résolu en
faveur des riverains, après une défaite en première instance, ils gagnèrent en appel, les
deux arrêtés permettant la poursuite d’exploitation sont donc annulés. Au moment où nous
terminons ce rapport, les riverains attendent la décision du SYVROM en réponse à l’arrêté
La barrière passive, telle qu’elle est définie par l’Arrêté Ministériel du 9 septembre 1997 modifié,
relatif aux installations de stockage de déchets non dangereux, doit présenter, de haut en bas, une
perméabilité inférieure à 1.10-9 m/s sur au moins 1 mètre et inférieure à 1.10-6 m/s sur au moins 5
mètres. Les flancs doivent être constitués d'une couche minérale d'une perméabilité inférieure à 1.109 m/s sur au moins 1 mètre. Si un arrêté successif de 2007 prévoit des dérogations à ces paramètres
pour les flancs de casiers dans des cas où l’absence de danger est prouvée, pour le fond des casiers
aucune dérogations n’est possible.
2 Toujours selon les informations reportées par la presse, la décision de fermer la décharge de SaintAlban est la conséquence d’une visite réalisée par l’inspecteur des installations classées quelques
mois auparavant. Le Dauphiné libéré 16 octobre 2009, p. 38B.
3 Il s’agit de la société Niccolin. En 2008 une enquête publique s’est tenue pour autoriser la poursuite
d’exploitation et l’institution des servitudes d'utilité publique pour les terrains se situant dans une
bande de 200 mètres autour de la zone d'exploitation. Cette décharge devait être fermée en 2006
après une autorisation d’extension donnée en 2003. Par la suite le préfet du Rhône avait arrêté une
autorisation provisoire pour la poursuite d’exploitation après cette date. En 2008 une nouvelle
enquête publique visait à pérenniser cette autorisation provisoire de poursuite d’exploitation. L’avis
avait été favorable.
1
35
de la cour administrative d’appel. Se pourvoira-t-il en cassation ? La décision de justice en
faveur des riverains se fonde sur la non-conformité de l’étanchéité du casier actuellement en
exploitation selon les normes en vigueur depuis juillet 2009, un argument juridique de poids,
que pourrait être difficilement désavoué.
Dimensions spatiales du conflit
Dans le quartier de Saint Alban, les habitants se mobilisèrent contre un projet qui viendrait
faire perdurer et alourdir des nuisances - perçu comme inégalités territoriales - que la
présence de la décharge a inscrites dans leur lieu de vie. Le rapport à l’espace semble être
au centre de la mobilisation : c’est bien la proximité avec une installation présentant des
nuisances et des risques potentiels qui engendre le refus des habitants, mais également le
bouleversement d’un contexte résidentiel et d’un mode d’habiter troublés par un usage de
l’espace et des représentations qui en font un territoire stigmatisé. L’opposition des habitants
s’est concrétisée dans la création d’un collectif s’identifiant avec le territoire investi par le
projet d’extension. Le processus d’identification se fait par la production de représentations
positives de l’espace et par une action de vigilance qui se manifeste à différents niveaux et
sur différents domaines de l’action publique.
Processus de territorialisation
La création de l’association des riverains de la décharge de Vienne contre les
nuisances
Si ce sont des odeurs pestilentielles exceptionnelles pendant plusieurs jours de l’hiver
1999 qui alarment et produisent une première réaction des habitants du quartier de Saint
Alban, un moment clé de la structuration de l’action collective des riverains reste l’expérience
du premier contact avec les politiques lors de la réunion publique d’information organisée par
la mairie dans les premiers mois de l’année 2000 à la suite des plaintes et des protestations.
A cette occasion, non seulement les riverains apprennent que les nuisances subies sont en
partie le produit de choix de gestion de l’exploitant (substituer les matériaux de recouvrement
des déchets pour d’autres plus économes et de ce fait moins efficaces) et qu’une extension
du site est imminente, mais ils font aussi l’expérience du politique par une confrontation
personnelle avec les pouvoirs publics. De cette réunion, ils gardent le souvenir d’un affront à
ce qu’ils présentent comme « leur droit d’habitants à questionner les élus sur des
événements qui touchent leur quotidien », mais surtout ils conservent un sentiment de
vexation et d’indignation :
« il nous a parlé comme à des chiens, comme à des gens, je ne sais pas si vous
voyez une foule, moi c’était la première fois que j’étais confrontée à ça de ma vie,
comme s‘il y avait des gens complètement pas instruits, bêtes, au courant de rien,
enfin ... je ne sais pas comment dire, la plèbe, vous voyez on était là des gens qui on
était là : -mais enfin, vous ne comprenez rien à rien !!!-, il s’est mis à nous
invectiver… » (VD, riveraine de la décharge)
Cette épreuve semble marquer le registre des échanges entre les riverains et les
décideurs politiques depuis le début de la mobilisation. Ce sentiment, que l’on pourrait
appeler de « lèse citoyenneté », semble être encore plus important car l’équipe municipale
change en 2001 et le candidat de l’opposition à la mairie (actuel UMP), qui deviendra le
maire actuel, ne tiendra pas son engagement. La lettre du maire campe dès lors dans la
première page du site internet de l’association pour conforter la posture de défiance des
riverains par rapport aux élus.
La décision des riverains de se structurer en association est encore plus justifiée, à leurs
yeux, car les pouvoirs publics semblent minimiser les plaintes et les protestations liées aux
nuisances de la décharge. D’ailleurs, cette même interprétation selon laquelle les raisons de
36
l’opposition au projet sont à rechercher dans des plaintes négligées est avancée par
l’inspecteur de services de la DRIRE en charge du site.
Un autre élément a incité les riverains à créer leur propre organisation : une des
associations de protection de l’environnement locales, l’ARDEN, vers laquelle les riverains
s’étaient tournés en ce moment refusa de porter la mobilisation jugeant la démarche des
riverains « nimbyste », trop dirigée à défendre des intérêts particuliers.
Comme nous l’avons évoqué dans le prologue, l’association a été créée à l’initiative d’un
riverain, médecin de la sécurité sociale, un homme présenté comme réservé, prudent,
presque méfiant, qui depuis la création de l’association a été quatre fois élu président. Si son
labeur minutieux, persévérant, approfondi, son engagement et le temps consacré au
fonctionnement de l’association en font un leader apprécié par ses voisins, certaines
réserves sur les méthodes de gestion employées, parfois ressenties comme trop
personnalisées, ont été extériorisées par certains membres de l’association. Dans un
premier moment, la création de l’association des riverains avait pour objectif de lutter contre
les nuisances de la décharge (odeurs, émissions, envols de papiers, circulation de camions
bennes, lixiviats) comme l’appellation choisie l’indique. Mais au fil de la mobilisation, le
discours et les positions se sont radicalisés jusqu’au refus total de cet équipement et la
demande de sa clôture dans le cadre d’une réflexion plus large concernant la gestion des
déchets à l’échelle de la ville.
Les adhérents de l’association ont été recrutés principalement parmi les habitants du
quartier de Saint Alban ou par un travail de « porte à porte » dans le celui voisin de l’Ile, ou
en utilisant le cadre du travail pour sensibiliser à la cause de l’association (cabinet médical
par exemple). Si avec les voisins les plus proches « on se connaissait », la constitution de
l’association semble donner vie à des rapports plus étroits entre habitants du quartier, à une
sociabilité de proximité, enracinée dans le quartier. L’association compte une quarantaine de
familles, soit au total entre 80 et 100 membres et fonctionne grâce aux cotisations de ses
membres et au travail d’un bureau de quatre membres. Les adhérents à l’association
appartiennent à la classe moyenne : fonctionnaires d’institutions publiques, employés des
secteurs publics et privé, retraités ou consacrés à des professions libérales. Les riverains de
la décharge ont eu du mal à enrôler dans l’opposition les habitants du quartier limitrophe ou
du centre ville. Pour eux le refus d’autres habitants (quartier de l’Ile notamment) de rejoindre
l’opposition au projet d’extension par la construction d’une carrière peut s’expliquer en partie
pour un mécanisme de « dénie de réalité » qui leur permet de ne pas se poser des questions
au sujet des risques potentiels pour la santé associés à la présence de l’équipement ni
d’ailleurs sur la localisation de leur logement. Il s’agirait d’habitants qui font « encore
confiance » aux élus ou qui ne veulent pas « se fâcher » avec la municipalité car ils
travaillent avec celle-ci. Plus en général, il existe de la part des riverains mobilisés une
lecture sociologique de ce refus de mobilisation, qui s’applique notamment aux habitants des
HLM situés à proximité, et qui s’expliquerait par des horaires de travail lourds, des « priorités
de vie » différentes, se traduisant en une sorte de « carence de citoyenneté ». Cette même
analyse est d’ailleurs appliquée à eux même avant l’engagement dans le processus de
mobilisation actuel : comme reconnaît une riveraine de la décharge lorsqu’elle révèle ne pas
avoir participé à une enquête publique dans les années quatre-vingts sur la décharge. Dans
cet argument, la participation à l’espace de débat ouvert est présentée comme un devoir,
une condition de la qualité du « bon citoyen » :
- « à cette époque le citoyen n’a pas fait son travail » (VD, riveraine de la
décharge).
- « le combat à mener relève de la responsabilité citoyenne de chacun » (MPF,
riveraine de la Balme).
En ce sens, la mobilisation est décrite comme l’accès des habitants à un certain niveau
de perception de la réalité et d’engagement politique dans la cité.
37
Le réveil du « territoire » : le Comité de quartier de la Balme
Si l’opposition au projet d’extension a donc comme effet de créer une sociabilité locale
dans le quartier le plus proche de la décharge, celle-ci a également eu pour effet de
« réveiller » et de remobiliser une association déjà existante dans le secteur et constituée à
l’occasion d’une autre lutte. Le Comité de quartier de la Balme avait été créé par les
habitants du hameau de La Balme, sur la commune de Reventin Vaugris, au milieu des
années soixante-dix pour s’opposer à l’installation d’une porcherie dans le secteur. Après
avoir remporté une victoire dans cette bataille, celle-ci était entrée dans une phase de
sommeil et a été réactivée en 2003 lors des deux enquêtes publiques sur l’extension de la
décharge et l’affouillement de la carrière. La mobilisation de ce groupe s’appuie sur
l’expérience antérieure se servant des rapports construits dans l’action précédente et en les
actualisant, son objectif général étant de préserver ce secteur de l’agglomération. Le Comité
se présente comme « une association consciente et responsable. Elle est aussi soucieuse
de l’intérêt des habitants de La Balme que des nombreux visiteurs quotidiens qui viennent
parcourir ces lieux paisibles, miraculeusement préservés. Elle se sent chargée d’une mission
de préservation pour ce secteur, afin que les générations futures puissent en bénéficier
longtemps encore ». L’ancrage territorial préexistant est mis en avant par les adhérents qui
l’expriment par un travail de reconstruction historique du secteur qui est exposé dans les
mémoires d’opposition que l’association a préparé pour les deux premières enquêtes
publiques. Comme l’association des riverains, le Comité de la Balme déclare mobiliser une
centaine membres, même si les adhérents réellement actifs sont une petite vingtaine. Les
membres appartiennent à une classe moyenne plus aisée (ingénieurs, anciens cadres
d’entreprise, chercheurs universitaires, médecins) que les habitants du quartier de Saint
Alban.
Les contacts entre les deux associations se sont faits rapidement à l’occasion des
enquêtes publiques de 2003 ; la communication et coordination a d’ailleurs été facilitée car
certains opposants sont membres de ces deux regroupements. Les rapports entre les deux
associations répondent à deux types de logiques, d’une part, une logique de
complémentarité qui les a conduit à mener une lutte conjointe contre le projet d’extension et,
d’autre part, une logique de rivalité qui exprime la volonté de conserver les spécificités et
l’indépendance de chaque association. La logique de complémentarité basée sur la
collaboration s’est imposée permettant la création d’un collectif soudé autour de l’objectif de
fermeture de la décharge, affichant un même argumentaire et menant des actions
communes ; la seconde logique, s’exprime essentiellement par des actions ponctuelles, des
déclarations dans la presse ou la prise de parole dans des réunions publiques.
Si pour l’association des riverains la recherche d’alliances fait partie d’une stratégie de
structuration de leur action collective et d’inscription dans le paysage associatif local, pour le
Comité de quartier de la Balme la mobilisation contre le projet d’extension est l’occasion de
se réaffirmer comme groupe, préexistant au projet d’extension. Mais surtout comme
interlocuteur de l’action publique sur la scène locale en montrant sa capacité et sa légitimité
à se mobiliser face aux projets incompatibles avec sa conception de ce territoire.
Pour les riverains du comité de quartier de la Balme, la défense des qualités du paysage
sera un des arguments principaux contre le projet d’extension. Toutefois, plus on se
rapproche de l’installation plus les riverains (y compris ceux de la Balme), semblent
hiérarchiser de façon différente les arguments avancés et les questions associées aux
nuisances et à la santé se font de plus en plus prégnantes dans leur discours.
La dynamique observée au sein des associations de riverains pour mener les actions
structurant la mobilisation s’apparente à ce qui dans la littérature sur le sujet a été définie
comme une division du travail (Barbier 2005). Les membres se « spécialisent » et apportent
au collectif différents types et répertoires de savoirs et compétences : savoir professionnel
dans un domaine technique spécifique (médecine, transport, installations classées,
38
informatique,…) : cela a été le cas pour la création d’un site internet de l’association (fait par
un enseignant d’informatique), pour le montage du dossier santé fait par un membre de La
Balme chercheur en biomédecine à l’université de Lyon ou du dossier technique montée par
un ancien ingénieur qui avait travaillé dans le secteur des installations classées qui ont été
produits lors des deux enquêtes publiques de 2003. Mais également un savoir politique de
terrain : sur les acteurs publics et les réseaux politiques locaux. L’engagement dans le conflit
impose donc aux riverains un élargissement de leur savoir, ils acquièrent des connaissances
et compétences dans différents domaines juridique, technique, politique.
Manifestation en 2005
Si l’opposition au projet d’extension a eu comme effet la création d’un collectif, l’enquête
auprès des acteurs a montré également les difficultés de ces démarches collectives au
niveau des individus. Les rapports entre les membres des différentes associations ne sont
pas toujours dégagés de tensions et parfois de conflit personnels : les visions, les
méthodes, les stratégies d’action ne coïncident pas toujours, les personnalités heurtent,
toutefois la portée dont ils investissent leur combat et la sociabilité de l’action collective
demeurent une forte motivation pour la participation :
Lorsque les désaccords représentent un blocage pour l’action collective des
recompositions se mettent en place, sans pour autant menacer la configuration générale du
front d’opposition. Si les démarches de ces groupes ou individus choisissant d’adopter une
stratégie différente sont gagnantes, c’est l’ensemble du groupe que en bénéficie. C’est le
cas ici pour un groupe de riverains qui n’arrivant pas à faire accepter à l’ensemble des
opposants leur choix d’un cabinet d’avocat pour mener les actions en justice, jugé trop cher,
ont décidé de faire groupe à part. Le groupe, dénommé le groupe des 13, est conformé par
des membres de deux associations. Celui-ci n’existe que pour ces actions judiciaires, en
choisissant comme défenseur le cabinet Lepage, avocate environnementaliste et ancienne
ministre de l’environnement, a remporté favorablement deux des recours présentés. En effet,
chaque association avait fait appel à un cabinet d’avocat différent, localisé à Grenoble pour
la Balme, à Lyon pour l’association des riverains et à Paris pour les 13. Le choix du cabinet
Lepage - reconnu pour ses batailles juridiques dans le domaine de l’environnement, suivait
39
l’engagement dans le mouvement écologiste CAP 21 d’une des riverains mobilisés1. Celle-ci
est à l’origine du groupe de 13. MPF représente un bon exemple d’intermédiaire, de
traducteur des positions d’un groupe de riverains. Il s’agit d’une femme qui tout en
fonctionnant comme porte parole lors des réunions publiques ou dans les échanges avec les
décideurs ou le gestionnaire, n’a jamais voulu s’affilier à aucune de deux associations ne se
reconnaissant pas complètement dans aucune des formes de lutte engagées, dont elle juge
les démarches « trop dans un combat focalisé sur la décharge» pour l’association des
riverains ou « trop dans le titillement des autorités » pour le comité de quartier de la Balme.
Mais également parce que « c’est pas facile être une femme pour se battre, ce sont tous des
hommes qui se battent comme des coqs ». Toutefois, cela ne lui a pas empêché d’être un
élément précieux pour le collectif en lui ouvrant une fenêtre sur le paysage associatif national
mobilisé sur les mêmes thématiques2. Elle revendique ainsi la figure du « lanceur d’alerte »,
- «on est de lanceurs d’alerte, moi c’est comme ça que je me présente » (MPF,
riveraines et membres de CAP 21) au sens, de capacité à porter l’alerte dans
l’espace public et non d’identification d’un problème masqué (Chateauraynaud et
Torny, 2005).
Nous avons vu comment les riverains cherchent à se construire comme acteur légitime de
ce sous-ensemble spatial. Leur action collective se construit aussi en relation et en
opposition avec d’autres acteurs présents. En effet, d’autres associations ont investi d’une
façon différente cette portion de territoire. On l’a dit il s’agit d’associations généralistes de
protection de l’environnement très présentes sur le département et la commune et qui en
relation avec les représentants des pouvoirs publics et inscrites dans les réseaux
institutionnels depuis longtemps. Si celles-ci se déclarent concernées par l’espace proche de
la décharge c’est dans le cadre de préoccupations plus larges concernant l’environnement à
l’échelle de la commune et du département. Elles effectuent en permanence un travail de
mise en relation de leur position sur ce dossier avec d’autres situations sur lesquelles
interviennent ou sont intervenues.
CAP 21 (Citoyenneté Action Participation pour le 21ème siècle est un mouvement écologiste fondé
en 2000 par Corinne Lepage, ancienne ministre de l’environnement du gouvernement d’Alain Juppé
sous le présidence de Jacques Chirac qui se reconnait « dans le réformisme écologique en défendant
une conception républicaine de l’écologie » (site Internet CAP21). Celui-ci nait comme un club de
réflexion politique en 1996. Le mouvement est proche de l’ancien UDF et membre fondateur du
Mouvement Démocrate (MoDem).
2 D’une part comme membre de CAP 21 et d’autre part pour son activité en tant que militante. Par
exemple, elle a participé à une réunion nationale du CNIID (centre national indépendant d’information
sur les déchets) qui rassemblait des représentants de mobilisations nationales autours de centre
d’enfouissement.
1
40
Panneau installé par les riverains à
Vivre à coté de la décharge : la dimension de la proximité
Interrogés sur la proximité de la décharge à leurs habitations, les riverains ont affirmé
que cela n’a pas représenté un inconvénient au moment de leur choix résidentiel.
- « Nous, on est arrivé en ‘85. Moi, la décharge, ne m’a jamais bien gêné, elle ne
posait pas de problème, elle ne sentait pas » (PD, président de l’association des
riverains) ;
- « … elle était petite, on la voyait pas » (RG, habitant de La Balme) ;
Cette position étant par ailleurs confortée par la certitude que la durée de vie de la
décharge était limitée. Cette perspective d’une temporalité maitrisée rendait
vraisemblablement à leurs yeux la présence de la décharge acceptable.
- « Quand j’ai construit, en 73, on a entendu dire que la décharge en avait
encore pour trente ans, donc je me suis dit : « à la retraite – tranquille- il n’y aura
plus de décharge à côté» (MM, riveraine de la décharge) ;
- « Elle existait [la décharge n.d.r.] quand je suis arrivé. Oui, je savais qu’elle était
là mais j’étais persuadé qu’elle était finie. Que la réglementation allait changer et
que c’était un faux problème … j’étais persuadé aussi que le bon sens allait
l’importer puisqu’on est en zone strictement urbaine. En gros on met un tas
d’ordure polluante dans une zone d’habitation » (GC, riverain de La Balme)
- « quand nous sommes arrivés, elle était déjà là, on savait, mais nous ne
sommes pas allés la voir, elle ne se voyait pas » (GC, riverain de la Balme)
Toutefois, si ces appréciations (elle était petite, elle ne sentait pas, elle ne se voyait pas)
font état d’une évolution des conditions d’exploitation de l’installation, il nous semble que
celles-ci font état également d’un rapport spécifique au déchet et plus en général d’un
changement de la perception des problèmes de l’environnement par le public. Certes, la
décharge s’est agrandie, petit à petit le trou a été comblé. Un deuxième casier a commencé
à être exploité pratiquement au dessus du premier. Pendant les années quatre-vingt-dix, le
SYVROM a étendu son périmètre de ramassage1, les déchets d’autres communes ont
commencé à être déversées sur le site de Saint Alban, on a également commencé à enfouir
des boues d’épuration. Les nuisances ont augmenté, elles sont devenues plus gênantes.
1
Lors de sa création, en 1984, le SYVROM comptait 11 communes, aujourd’hui il en compte 29.
41
Dès cette époque ont peut identifier quelques plaintes ou protestations déposées par les
riverains auprès de la mairie ou au SYVROM.
Tout se passe comme si jusqu’au projet d’extension la présence de l’installation dans le
quotidien des riverains avait été gérée par des processus d’évitement physique, ainsi que
psychique : minimisée « elle était petite », sa proximité en quelque sorte effacée, « elle ne se
voyait pas », ses nuisances mitigées « elle ne sentait pas ». Dans ce processus de mise à
distance, on arrive même à retourner la réalité : « à l’époque -affirme FB, une riveraine- elle
était contrôlée, elle était surveillée ». Ces réponses, données par les riverains mobilisés
interviewés sur le sentiment et la perception de vivre à côté d’une décharge, représentent la
mise à distance de la menace que le déchet représente en tant qu’objet porteur de
contamination, réelle ou imaginaire, et plus généralement d’un désordre symbolique qui peut
porter atteinte à l’ordre établi (Douglas 1964), en l’occurrence un choix résidentiel.
En déniant ou en minimisant les aspects représentant un danger, une nuisance, les
riverains supportaient et mettaient à distance les éventuelles inquiétudes à l’égard de la
proximité avec la décharge. Ce processus de dénégation, semble se traduire en une
inhibition de la pensée, des images et des représentations (Lhuilier et Cochin 1999) que les
réponses des riverains révèlent bien. Vivre à côté d’une décharge signifie s’habituer à ses
nuisances : à ses odeurs, aux envols de plastiques, à la circulation des camions qui viennent
déposer les ordures, aux bruits des activités sur le site, à la présence d’oiseaux attirés par
les ordures enfouies, à la banalisation des désagréments.
- « Franchement moi, j’arrive plus à vraiment sentir car on est habitué à ces
odeurs ; j’ai ma fille qui habite à 16 kilomètres d’ici et quand elle vient me dit, -ah
la la, ça pue aujourd’hui-, mais moi je sens plus. … c’est vrai que quand je rentre
du Midi, je me rends compte des odeurs, que l’air n’est pas le même. Mais une
fois qu’on est dedans, au bout de deux jours, on a l’habitude » (MM, riveraine de
la décharge).
Cela signifie également introjecter, incorporer les craintes associées à sa présence,
notamment sur la perception des odeurs. Différents auteurs ont montré que l’odeur est une
représentation subjective d’un événement objectif : le rencontre entre des molécules volatiles
odorantes et un corps physiologiquement capable de le percevoir. Il s’agit d’un état de
conscience qui relève du registre de l’expérience phénoménale (Candau 2006).
L’appréciation des odeurs, leur désignation, classement, mémorisation, leur insertion dans
des dispositifs de cognition spatiale (Rodaway 1994) ou encore les seuils de tolérance
olfactifs sont socialement, culturellement et historiquement déterminées (Corbin 1982).
- « Oui on s’habitue, oui car elle est cachée… C’est un monstre caché » (PLP,
riveraine de la décharge).
Valoriser les qualités du territoire : les arguments pour contrer le projet
d’extension
Cette complexité de l’agir collectif se reflète dans la tension et articulation des différents
niveaux d’argumentation mobilisés par les riverains pour contrer le projet d’extension de la
décharge.
Les riverains refusent la qualification de phénomène NIMBY de leur opposition, souvent
avancée par les pouvoirs publics et par les associations de protection de la nature, qui les
accusent implicitement de vouloir préserver leurs intérêts particuliers au détriment de l’intérêt
général. Si une préoccupation associée à un bouleversement de leur cadre de vie existe à
cause de l’extension de la décharge et de la création d’une carrière, la menace des risques
sanitaires et environnementaux qui viendraient s’inscrire, se territorialiser dans leur espace
de vie, représente une forte justification pour rendre compte de leur engagement dans la
mobilisation.
42
La dénonciation des nuisances olfactives (odeurs nauséabondes) altérant profondément
le cadre de vie et les risques pour la santé (émissions gazeuses, mélange des différents
composants relâchés par la décharge) mises en avant dans la toute première phase et qui
accompagnent la création de l’association, est intégrée par l’argument des impacts
environnementaux et patrimoniaux de la présence de la décharge (pollution des sols, de
l’eau et de l’air, perte d’espèces animales et végétales, dégradation du paysage local et
d’espaces verts en marge de la ville, ainsi que de l’image de Vienne, ville historique).
L’argument juridique (respects des normes en vigueur pour la gestion du site, notamment
pour réduire les risques sanitaires, et respect de la législation nationale et européenne) est
également avancé avec force depuis le début, argument juridique sur lequel les riverains
s’appuient pour formuler par la suite une critique de l’action publique locale dans le domaine
des déchets. En effet, ils mettent en avant toutes les contradictions du projet d’extension qui
ne serait pas en phase avec les tendances actuelles nationales et internationales en matière
de gestion de déchets (valorisation de la matière, réduction des déchets à la source) en
pérennisant un mode de traitement « d’autres temps ». Cette critique de l’action publique
concernant les déchets s’étend à une évaluation plus générale de la politique urbaine qui
« condamne la ville » en pérennisant la décharge.
- « cette décharge c’est une perte de chances pour la ville » (PD, président de
l’association des riverains)
Avec moins de force est également présent un argument associé à la disqualification des
produits agricoles, porté par les quelques producteurs du plateau de la Balme intégrant les
associations.
La multiplicité des argumentations nécessite une tâche d’assemblage qui revient à ceux
qui sont pourvus de plus de connaissances, de compétences où de ressources, à ces
riverains identifiés comme les « entrepreneurs » (Barbier 2005). Souvent ceux-ci sont les
plus engagés dans le suivi de la mobilisation : présence dans les différentes
instances (réunions publiques, commission locales d’information et surveillance/CLIS,
assistance aux conseils municipaux) et parfois comme nous l’avons vu avec le groupe des
13, certains assument une prise en charge financière plus importante, notamment pour les
actions en justice.
Il s’agit donc pour les riverains de faire valoir les qualités intrinsèques du quartier et son
espace environnant face à la stigmatisation par la présence d’une énorme décharge. Si la
question de la proximité avec la décharge avait été jusqu’à ce moment gérée par chacun en
fonction de son histoire résidentielle, l’enrôlement dans le conflit, fait exploser les
arrangements individuels avec le contexte. L’installation devient dès lors insupportable. En
opposition, le travail de valorisation consiste à mettre en évidence des attributs du territoire
qui semblent être ignorés par les décideurs et gestionnaires. Les caractéristiques
paysagères, patrimoniales, historiques du site sont mises en avant. La proximité d’un « un
espace boisé, aux abords de la ville, utilisé par les citadins et les randonneurs comme lieu
de promenade », ainsi qu’une « ville patrimoniale, riche d’histoire» entrent dans le processus
de qualification de l’espace que l’extension de la décharge viendrait affecter en termes
d’image et de pollution, potentielle et symbolique.
« Le site de Vienne est remarquable par son encadrement de collines et la grandeur
de son fleuve. Par conséquent, on n’y installe pas une carrière, qui est la machine à
défigurer l’espace, par excellence! » (Comité de la Balme, association de riverains de
la décharge de Vienne).
On observe paradoxalement néanmoins que l’association des riverains fait peu référence
au quartier, tout se passe comme si les riverains évitaient de territorialiser les nuisances à
l’échelle du quartier pour échapper à la logique qui ferait de leur quartier « le quartier de la
décharge ». Cette prudence qui vise à sortir d’une stigmatisation leur permet aussi de
prendre les distances avec l’accusation de NIMBY. La stratégie des habitants en rappelant
43
qu’il s’agit de la décharge de la ville de Vienne et non d’un équipement de quartier effectue
ainsi symboliquement une stigmatisation de l’ensemble de la ville. Ils cherchent ainsi à
montrer l’incompatibilité entre le fonctionnement d’une décharge en milieu urbain et la
stratégie d’image qui cherche à promouvoir la municipalité. Vienne cherche en effet à
renforcer sa renommée internationale grâce au Festival de Jazz qui se tient en juillet et à la
promotion de son patrimoine historique. En s’appuyant sur plusieurs monuments classés de
l’époque gallo-romaine, l’agglomération se verrait bien inscrite sur la liste du patrimoine
mondial de l’Unesco1.
Les atteintes portées au quartier deviennent dans l’argumentaire des riverains des
atteintes portées à la ville de Vienne, au territoire de l’agglomération, et par extension à
l’humanité dans la mesure où des valeurs historiques et de mémoire sont affectées. Les
habitants font donc porter la disqualification et la stigmatisation liées à la décharge par
l’ensemble de la ville et non seulement par leur quartier. Ils cherchent en quelque sorte à
délocaliser les effets de l’installation, ou plus exactement ils proposent une autre définition
de la proximité qui rend impossible pour les habitants du reste de la ville de se penser
comme à distance des nuisances de la décharge.
Le site internet créé par l’association en 2003, « VienneFrancePoubelle », caractérisé par
un langage pugnace, provocateur et une représentation graphique criarde, veut présenter
Vienne comme la poubelle de France, opposant cette image à l’aspiration de la ville d’être
inscrite sur la liste du patrimoine mondial de l’UNESCO. La mairie a dénoncé cet instrument
portant atteinte à l’image de la ville. Le site Internet est donc un moyen de donner visibilité à
cette décharge « qui semble être invisible aux yeux des viennois ».
La valorisation de l’espace proche passe donc par la préservation de ses qualités qui sont
aussi environnementales. Aux atteintes à l’environnement pour la présence de la décharge :
-effets de serre pour l’émission de CO2, pollution de l’air, des sols, de l’eau, viennent
s’ajouter, grâce à l’intervention des associations de protection de la nature2 la présence
d’espèces de faune et flore protégées et d’habitats prioritaires d’intérêt communautaire.
Celles-ci élaborent un document synthèse des enjeux environnementaux du site qui apporte
une nouvelle lumière sur les enjeux en matière de faune et flore et d’habitat. La présence du
hibou grand duc, la genette - un petit mammifère - (tous les deux protégés à niveau national)
et le papillon azuré des orpins (espèce vulnérable); ainsi qu’à niveau floristique des espèces
classées en liste rouge, fournissent aux opposants un argument environnemental fort. Il
s’agit d’un site d’intérêt départemental, voir régional pour la flore et la faune dont la
destruction aurait, selon les associations naturalistes, « des conséquences irrémédiables sur
la diversité biologique du département », avec la disparition du vallon de Malacombe « les
populations du pays viennois comme celles du département de l’Isère, perdront un élément
remarquable du patrimoine naturel »3.
Dans la construction argumentative des riverains, l’autorité de l’argument de l’intérêt
général comme justifiant l’action publique est mise en cause. La notion même d’intérêt
général perd sa justesse, sa précision « lorsqu’elle est confrontée à d’autres biens
communs » tels la santé, l’environnement ou le patrimoine, comme bien le souligne Rémy
Barbier (2005). L’opposition entre les notions d’intérêt général et d’intérêts particuliers est
donc brouillée.
1
Pour l’heure, les porteurs de ce projet ont adressé une requête au ministère de la Culture afin que
celui-ci inscrive ce territoire parmi les sites classables, première étape indispensable.
2 (Gère Vivante et FRAPNA qui elles mêmes ont sollicité l’appui d’autres associations spécialisées :
Gentiana, société botanique ; Flavia société entomologique)
«
3 Vallon de Malacombe. Synthèse des enjeux environnementaux à l’automne 2006 ». Gère Vivante,
Gentiana, Flavia, 2006, p. 11.
44
« Mon souci à moi c’est de sauver le vallon, d’arrêter la pollution » (MPF,
riveraine)
Le changement d’échelle d’appréhension des problèmes et l’élargissement à des sujets
d’intérêt collectif, ce qui a été définie un processus de « montée en généralité » (Trom 1999),
permet aux opposants de mettre également en évidence des situations qu’ils désignent
comme des contradictions de l’action politique locale par un exercice de comparaison avec
d’autres contexte nationaux et internationaux. Pour eux agrandir la décharge par une
carrière signifie créer un « énorme trou à poubelle » alors que les tendances nationales et
internationales vont vers une diminution de la production des déchets.
« de notre maison, de notre quartier, de ces odeurs qui étaient insupportables
on avance et puis fatalement on y travaille, on affine son jugement et donc on
voit plus loin, c’est le rayonnement de plus en plus important…» (VD, riveraine de
la décharge et membre de l’association)
Par ailleurs, on a pu identifier un commentaire déposé sur un registre d’enquête publique
particulièrement intéressant pour notre propos car il se réfère directement aux processus de
qualification et protection des espaces par les politiques environnementales :
« Dommage que notre quartier ne soit pas dans un parc naturel ou régional,
quoique..les anciens qui ont connu ce site avant que la vallée de Malacombe ne
soit obstruée par nos déchets disaient que c’était un coin charmant, un petit
paradis avec un ruisseau à écrevisses, une ouverture vers le plateau donc un
désenclavement des hauts de vienne vers la vallée du Rhône. La ville de Vienne
s’est privée volontairement des cet accès. Dommage que notre quartier ne soit
pas plus proche d’un site archéologique quoique… des ruines romaines et même
antérieures y ont été repérées car Vienne a toujours été un lien d’accueil pour
l’homme depuis la Préhistoire. Dommage que nous ne soyons pas, nous
humains, des espèces à protéger comme certains animaux ou fleurs rares
menacés d’extinction. Quoique…. Mais, nous ne sommes que des hommes et
des femmes qui ne réclament que le droit à la santé ; que le respect de notre
personne et de notre environnement comme l’envisage d’ores et déjà la charte
de l’environnement chère au président Chirac. Je sais que les problèmes des
déchets ne peut être occulté, que c’est l’affaire de chacun (double souligné dans
le texte, n.d.r.), décideurs et citoyens. Mais je dis NON à la demande du
SYVROM pour l’extension du site actuel…. (Commentaire laissé sur le registre
pour l’enquête publique sur l’extension de la décharge par une riveraine)
Cette argumentation, qui oppose leur situation de riverains et d’humains non protégés à
celle d’espaces où d’espèces protégés par les politiques environnementales et patrimoniales
peut être interprétée à plusieurs niveaux. D’une part, celle-ci montre que les résidents font
l’expérience que l’identification de la seule qualité d’un espace ne suffit pas et qu’il est
nécessaire que cette qualité soit reconnue socialement par des qualifications institutionnelles
d’espaces ou espèces protégés. D’autre part, celles-ci sont décrites comme des ressources
potentielles qui auraient pu permettre de renforcer la stratégie de valorisation de l’espace en
jeu. Par ailleurs, est présente ici aussi une critique de l’action environnementale considérée
comme privilégiant la nature à la santé humaine.
Le travail de surveillance sur le territoire
La connaissance et la valorisation de l’espace proche d’une part, la question des risques
sanitaires d’autre part, apparaissent comme des éléments centraux qui sont produits et
mobilisés dans un travail de surveillance et de vigilance sur le territoire environnant.
Les riverains, en tant qu’habitants à proximité de l’installation, ont une pratique et une
connaissance du lieu qui leur permet d’assembler des connaissances que l’on peut définir
45
« de terrain ». Ces connaissances de proximité accumulées par les riverains, se constituent
dans un temps long (l’importance ici de la dimension temporelle) et à partir d’une observation
et vécu quotidiens de leur espace de vie qui touche les événements relatifs à la nature
environnante mais également les activités et événements qui concernent la décharge. Cette
expertise de proximité est mobilisée dans une activité de surveillance : surveillance des
impacts de l’installation sur la santé et sur le milieu et surveillance de l’activité du site. La
présence ou disparition de certaines espèces piscicoles ou d’oiseaux, le changement des
caractéristiques de l’eau du ruisseau de Malacombe ou de phénomènes pluviaux particuliers
sur le site1 ainsi que l’intensité des odeurs selon le vent, l’activité des torchères à gaz, ou
tout autre phénomène dérivé de l’activité de la décharge qui pourrait manifester des
dysfonctionnements et des anomalies de l’installation font l’objet d’attention et d’observation
(fuites de lixiviats, flaques au sommet du casier, hauteur des casiers, enfouissement
d’amiante) ainsi que de dénonciations, notamment dans l’espace d’information ouvert par la
Commission locale d’information et surveillance qui réunit l’ensemble des parties concernées
par le fonctionnement de la décharge (voir plus loin).
- « On a l’observation ; c’est très simple, on a gardé quand même, bien que nous
soyons un peu citadin dans l’âme, on a quand même acquis une certaine
connaissance de la nature. Quand vous voyez des mouettes au dessus de la
décharge c’est pas qu’on y a mis des déchets ultimes, c’est qu’on y a mis des
déchets verts. Des déchets consommables, autrement les mouettes, elles
viennent pas perdre leur temps regarder les camions. On a ces types
d’observations ». (GC, membre du comité de quartier de la Balme)
- « Un jour, les gens se sont réveillés et ne voyaient plus le soleil, la décharge
avait monté, on s’est rendus compte que l’hauteur du casier 1 était dépassé »
(PD, riverain de la décharge)
- « Normalement, les déchets ménagers, ils ne devraient plus en mettre mais ils
le font encore, de temps en temps, le samedi surtout, ils ont beau dire qu’ils ne
mettent pas mais … et puis on sait pas ce qu’ils mettent. A côte de la décharge
Monsieur B et Monsieur D, ils contrôlent plus, eux, ils prennent des photos, les
numéros des plaques des camions » (YS, riverain de la décharge de Vienne)
Une surveillance se met en place pour enregistrer des activités inhabituelles sur le site
comme contrôler les plaques d’immatriculation des camions, la nature des déchets déposés
La condition de proximité est un élément fondamental dans la construction du riverain
comme acteur (Fourniau 2007), toutefois, celle-ci est porteuse de paradoxe : si le riverain est
reconnu et même sollicité en tant que dépositaires d’informations olfactives utiles, pour le
gestionnaire, mais aussi pour les associations de protection de la nature, les riverains
mobilisés, sont jugés incompétents pour débattre de l’intérêt général. Leur proximité
délégitime aux yeux des autres acteurs leur opposition au projet d’extension, car c’est
justement leur « riveraineté » qui les rend soupçonnables d’être porteurs d’intérêts
particuliers et égoïstes. Leur mobilisation est repoussée dans le niveau de la défense de
« leur pré carré ». En revanche, pour les riverains c’est à juste titre cette condition de
proximité les soumettant aux nuisances et aux risques associés à la présence de la
décharge, leur position en « première ligne », qui rend légitime leur opposition.
Un exemple, à ce titre, plutôt éloquent. Dans le but d’améliorer la connaissance des
nuisances que le centre d’enfouissement produisait et afin de les corriger, le gestionnaire a
sollicité, en 2003, la collaboration des riverains pour participer à une opération de suivi des
odeurs, l’opération « 20 nez bénévoles ». Vingt personnes choisies parmi la population
résidant dans un périmètre de deux kilomètres, devaient prêter leurs nez pour détecter les
Certains riverains ont observé que quand il pleut dans le quartier dans la surface qui correspond à la
décharge la pluie est moins intense. Ils croient que c’est à cause des émissions produites par le site.
1
46
mauvaises odeurs et prévenir le gestionnaire en utilisant un numéro vert au moment où
celles-ci se manifestaient. Les riverains mobilisés ont refusé de participer, en alléguant que
cette opération de suivi et d’alerte ne pouvait pas produire de résultats probants étant donné
que la plupart des riverains n’étaient pas chez eux pendant la journée. De la même manière,
ils ont également refusé de participer à une enquête sur le bruit pour prendre la mesure des
nuisances associées aux tirs de mine en vu de la réalisation de l’affouillement . Si, d’une
part, l’on peut examiner ces refus comme la volonté de ne pas cautionner une gestion de la
décharge à laquelle ils s’opposent, d’autre part, nous pouvons également y voir un refus à
circonscrire leur rôle de riverains uniquement à celui de détenteurs d’une expertise associée
à leur condition de proximité avec la décharge : de ce qu’a été défini comme un « savoir
d’usage » (Sintomer 2008). Les riverains refusaient de voir leur rôle limité au domaine de la
perception des nuisances. Ce refus a été critiqué par les acteurs publics et les associations
de protection de la nature qui y ont vu la confirmation de leur opinion qui considère les
riverains comme peu collaboratifs.
Le corps comme autre lieu de la surveillance
Le corps demeure l’un des lieux les plus sensibles sur lequel se déploie l’activité de
surveillance, les riverains constatent et listent des symptômes divers : au plan individuel
(fréquence de telle pathologie ou désagrément : maux de tête, saignement du nez, affections
respiratoires, dépressions) et collectif (évaluation du nombre de cancers dans le quartier).
De la même manière qu’ils parlent d’espace défiguré, les riverains se présentent comme des
victimes et associent les effets sur la santé au registre du dédain et de l’injustice :
- « Les 7000 habitants, les pauvres et laissés pour compte de Vienne Sud semblent
sacrifiés sur l'autel du profit…aux pauvres et laissés pour compte de Vienne Sud les
odeurs, les maladies, dépressions…aux politiciens viennois les beaux discours, les
maisons dans les beaux quartiers loin de la décharge, les leçons de morale, les
promesses écrites non tenues, les décisions abusives, et la responsabilité des dégâts
sur la population ». (Site Internet des riverains « Viennefrancepoubelle »).
- « En 2003, je me rends compte que j’ai le nez qui saigne, je suis pas le seul. Ma
femme pareille, ma mère qui habite là avec mon père aussi. Ma mère a sans arrêt
des problèmes de santé, sans arrêt des problèmes respiratoires, ça n’allait pas fort.
Et toujours cette odeur lancinante qui est très piquante le soir et très piquante le
matin et au gré des vents qui disparaît. Mais on était habitué, vous voyez ce que je
veux dire. On s’habituait. Seulement ca devenait de plus en plus fort, de plus en plus
fort, de plus en plus fort. Et là, on se rend compte en rencontrant les gens de
l’association qu’il y en a plein d’autres à avoir les mêmes symptômes que nous. C’est
à dire mal à la tête, le nez qui saigne et compagnie » (YS, riverain de la décharge).
- « on a fait une enquête dans le quartier, il y a plein de gens autour qui ont des
problèmes de thyroïde, moi j’ai des problèmes de thyroïde, ma mère a des problèmes
de thyroïde, la voisine plus loin aussi, les voisins aussi. Les maisons les plus près, on
est tous touchés. Mais, il parait qu’il n’y a pas de rapport.. ; il y en aura qui vont vous
dire que ça a provoqué des cancers de la thyroïde, d’autres vous dirons que ça n’a
rien à voir... que la pollution n’a pas passé la frontière… 1 (PLP, riveraine de la
décharge).
- « …bah bien sûr, ils disaient que rien est prouvé que c’était pas à cause de la
décharge, mais parce qu’il y a eu Tchernobyl, mais ma fille, elle, elle a perdu ses
L’interviewée se réfère ici à la position assumée par les politiques français lors de la catastrophe de
Tchernobyl selon laquelle la France n’aurait pas été touchée par la pollution atmosphérique provenant
d’Allemagne qui ce serait arrêtée à la frontière, n.d.r. Cet événement a durablement fait naître une
suspicion sur la fiabilité des informations délivrées par les pouvoirs publics.
1
47
deux seins quand même ; et de thyroïde [de cancers n.d.r.] il y en a eu dans chaque
maison par ici » (FB, riveraine de la décharge de Vienne).
- « Ma fille a été très atteinte à la thyroïde, mon mari a fait une déprime… les
décharges peuvent provoquer ça, rien que le fait de savoir qui ça pu, qu’elle est là, il
ne s’y habitue pas » (MM, riveraine de la décharge de Vienne)
Ces arguments dramatiques qui évoquent la possibilité d’une urgence sanitaire présents
dans nos entretiens, sont difficilement utilisables dans la confrontation avec les pouvoirs
publics car ils se heurtent à leur remise en cause face à l’inexistence d’études
épidémiologiques et aux incertitudes pesant sur les effets des faibles expositions. Cette
impossibilité d’ancrer cet argument sanitaire dans un système de preuves scientifiques est
d’ailleurs intégrée par les responsables des associations qui effectuent ainsi un travail de
mise en rationalité des expériences individuelles en rappelant aux membres des
associations l’impératif d’ancrer leur expérience dans des argumentations recevables.
Nous avons toutefois remarqué une différence dans l’utilisation de l’argument sanitaire
entre les riverains qui vivent à proximité de la décharge et ceux qui en sont plus loin. Pour
les premiers la santé est affichée comme une valeur non négociable, alors que pour les
seconds il s’agit d’un argument du même niveau que les autres avancés dans la
mobilisation :
« la pollution pour la santé…… c’est horrible ce que je vais dire, mais à la limite on
s’en fout. C’est un argument. La pollution de la circulation de l’autoroute est sans
doute 10 fois supérieure au risque que fait courir la décharge ici. Mais il faut que je
trouve des éléments pour lutter contre les autres nuisances qui sont banalisées ».
(GC, riverains de la Balme)
Dimension temporelle
Le cas viennois montre bien que le choix de la variable temps dans l’analyse de situations
de conflit associés à la localisation d’équipement des déchets semble pertinent à plusieurs
niveaux. D’une part, la situation de conflit connait différentes phases autant dans le
processus de mobilisation des différentes acteurs présents sur la scène locale (riverains,
associations de protection de la nature, partis politiques) que dans le processus de mise en
œuvre de la politique de gestion des déchets à niveau de l’agglomération : notamment dans
le choix du type de traitement (mise en décharge, mise en décharge contrôlée, incinération) ;
dans logique de la prise de décision (fermeture et ouverture envers le public) ; dans
l’évolution de la législation nationale et internationale en matière de traitement des déchets
et ses effets sur l’action publique locale. Par ailleurs, l’étude a mis en évidence le choc entre
temporalités des opposants et des pouvoirs publics autour de l’objet technique : l’un des
éléments qui entretient l’opposition des riverains est la pérennisation de l’équipement dans
leur territoire de vie.
Vivre à côté de la décharge : la dimension temporelle
Comment, donc, le rapport de proximité qu’un groupe d’habitant a construit avec une
installation présentant des nuisances évolue-t-il dans le temps ? Et quels sont les facteurs
qui expliquent cette évolution ? Ce qui semble suggérer les enquêtes réalisées est que la
perspective du projet d’extension et d’affouillement rend possible pour les habitants du
quartier la remise en cause du statu quo. Si la construction d’une acceptabilité sociale de la
décharge avait été le résultat d’un processus d’arrangement individuel par lequel chaque
riverain avait négocié son rapport à l’installation et avait rationalisé sa situation ou son choix
résidentiel, cette acceptation semble être également spécifique d’un moment particulier de la
relation sociétale au déchet. En effet, jusqu’aux années quatre-vingt-dix, les décharges
étaient d’une certaine façon institutionnellement « invisibles ». La construction de la gestion
48
des déchets comme problème public et l’évolution du rapport au risque ont contribué autant
que l’évolution de l’activité de la décharge à changer la perception des riverains.
En se positionnant comme dépositaires de la préservation de leur espace de vie et de sa
transmission, les riverains se situent sur le long terme, en opposition aux élus pour qui la
temporalité est celle de la durée de vie de l’installation. En tentant de le sortir de l’échelle
locale et du temps court, ils décloisonnent le débat sur la décharge. Dans cette
argumentation, le territoire devient un héritage des générations passées qu’ils doivent
transmettre aux générations futures.
« Les anciens romains ils nous ont laissé un théâtre magnifique, et qu’est-ce qu’on
va laisser nous aux générations futures? Un énorme tas d’ordures, une énorme
décharge. » (GC, riverain de la Balme)
En même temps, nous pouvons également analyser le discours des riverains comme de
l’ordre de la justification qui contribue à la construction de mobilisation. La présence de la
décharge a conditionné les représentations que les riverains se sont faits de ce territoire -par
des formes de valorisation ou d’amnésie de certains aspects et séquences de l’histoire
territoriale du quartier.
Cela est particulièrement évident lorsqu’au cours des entretiens on sort du registre du
présent -de la justification de l’action- pour entrer dans celui de la mémoire : « c’était quand
même un tas d’ordure devant ma fenêtre », où « les fins de semaine étaient terribles quand
les gens venaient trier, il y en avait partout (d’ordures n.d.r.) », « au départ, ça faisait
impressionnant, pendant 10 ans on a vécu dans la décharge», où encore « maintenant on
peut dire notre beau quartier car on l’a tellement vu dans un état lamentable à cause de
cette décharge que maintenant il est beau ».
Si l’emplacement de la décharge, limitait les possibilités d’agrandissement -l’installation,
on l’a vu est encaissée dans un vallon-, la certitude que la décharge allait être fermée
repose également sur des attentes sur le rôle joué par les nouvelles dispositions juridiques
nationales et européennes en matière de déchets. La loi de 1992 préconisait à partir de 2002
la seule acceptation de déchets ultimes dans ceux qui seraient devenus des centres de
stockage et la disparition des décharges telles qu’on les a connues par le passé et l’arrêté de
1997 établissait des conditions d’exploitation très strictes.
D’ailleurs, cette interprétation des effets de l’application de la nouvelle loi des déchets est
un point de controverse avec les élus et le gestionnaire et les associations
environnementalistes, pour lesquels la limitation de la mise en décharge aux seuls déchets
ultimes en 2002 ne signifie pas la disparition des centres d’enfouissement, maillon essentiel
du cycle de gestion des déchets, mais leur aménagement selon des règles plus strictes de
contrôle des risques et des impacts sanitaires et environnementaux.
L’assurance de la fermeture de la décharge est renforcée par la confiance accordée à
l’acuité de la question environnementale. Dans cette optique, le renforcement des
préoccupations sociétales pour la protection de la santé et de l’environnement ne pouvait
que jouer en leur faveur. Les extraits d’entretien suivant récapitulent bien tous ses
arguments :
« on avait l’idée que l’Europe allait faire cesser les centres d’enfouissement ; du
moins qu’elle serait gérée et contrôlée différemment ; …depuis qu’elle a été créée il y
avait d’énormes problèmes ; … elle était sauvage au départ et après Vienne s’en est
occupée, et tout le temps qu’elle était sauvage c’était les pompiers qui étaient là tout
le temps, les incendies dans le quartier c’est mémorable. Je suis d’ici, il avait tout un
tas de truc qui brulaient et des gens pour trier, c’était la vie, et après la ville de Vienne
a dit -ça va être la décharge-, à cette époque là on disait pas centre d’enfouissement
et nous quant on a acheté là on savait, mais c’était pas …comment dirais-
49
je….d’abord l’environnement on s’en souciait pas comme maintenant » (VD,
riveraines, association des riverains).
« Quand j’ai construit, j’étais jeune, et on ne savait pas tout ce qu’on sait maintenant
sur les décharges et les problèmes pour la santé ; si je dis quelque chose ils me
répondent « vous avez construit à côté, vous connaissiez le problème »-. Mais à
l’époque on ne savait pas. Malgré la décharge on a eu le permis de construire de la
mairie, et pendant qu’on construisait il y a des gens qui sont venus de Grenoble
(fonctionnaires de la préfecture n.d.r.) et ils nous ont dit que jamais il y aurait dû avoir
un permis de construire » (MM, riveraine de la décharge).
Le projet d’extension et d’affouillement d’une carrière, vient donc se heurter à ces
certitudes et vient en revanche introduire une incertitude dans l’espace et le temps de vie
des habitants, en pérennisant l’installation dans l’horizon de leurs existences. Il ne s’agit pas
pour eux uniquement d’une extension spatiale, mais d’une extension temporelle, qui ne leur
permet plus d’imaginer ou espérer un avenir affranchi de la présence de la décharge.
L’irréversibilité des effets de sa présence dans le temps long, leur immanence marquera
toujours leur espace de vie, telle qu’ « une cicatrice indélébile », ainsi que leurs corps ; la
prolongation de son exploitation marquera également leur temps de vie.
La dimension temporelle est aussi importante à prendre en compte en association avec la
dimension juridique. En effet, la législation, en matière des déchets et notamment celle
concernant les déchets ultimes évolue pour s’adapter aux nouvelles possibilités de
valorisation et traitement. Cette dimension évolutive du déchet et sa définition imprime à sa
gestion une instabilité spécifique qui vient caractériser les conflits autour de leur gestion.
Dimension juridique
Dans la reconstruction du conflit nous avons montré le rôle central joué par le recours au
contentieux. Les inquiétudes et interrogations des habitants trouvent une autre forme de
revendication collective par le biais des actions en justice. Si le recours au droit est utilisé
par les riverains pour ses effets suspensifs, pour bloquer le projet d’extension, d’autre part, il
est également utilisé comme un espace alternatif aux dispositifs institutionnels et à l’arène
publique pour rendre audibles les arguments de leur opposition.
Face aux dysfonctionnements des dispositifs de « concertation » institutionnels et à la
fermeture des réseaux politiques, le droit reste un champ accessible permettant de
s’exprimer et de faire l’expérience d’être reconnu comme ayant un « droit à agir » (mener
des actions en justice, se constituer comme un sujet de droit) et lorsqu’ils gagnent d’avoir
d’acquérir plus de visibilité dans l’espace public.
Après une première phase de contacts informels afin de dénoncer les nuisances, de
solliciter de l’information, d’obtenir des réponses -caractérisé par des appels téléphoniques,
par l’envoi de courriers de protestation au SYVROM pour se plaindre des odeurs, à la mairie,
et ensuite au préfet, les riverains semblent devenir de plus en plus « procéduriers ». Peu à
peu des références au droit apparaissent (administratif, législation nationale et européenne)
pour ensuite entrer dans une phase d’actions en justice qui semble réduire les espaces de
négociation avec les pouvoirs publics.
Pour les acteurs les plus « chevronnés » en matière de mobilisation, notamment les
représentants du Comité de Quartier de la Balme, le recours au droit est « obligé » pour
engager un processus d’opposition à un projet qui repose sur une décision administrative et
judiciaire. En effet, le droit a un effet déjà de cadrage sur le contexte de la mobilisation :
« À partir du moment où vous partez sur un affichage d’arrêté préfectoral, je vois pas
comment on va simplement défiler avec des pancartes. Il faut attaquer au niveau du
droit au tribunal administratif les arrêtés, en cherchant » (BC, Comité de la Balme).
50
Pour d’autres si le recours au droit est utilisé pour ses effets suspensifs, pour bloquer le
projet d’extension, il s’ouvre aussi comme une modalité d’action alternative et
complémentaire aux autres modes d’opposition. Avec succès, car à travers les actions en
justice les riverains ont réussi à repousser le début des travaux prévu initialement pour 2003,
jusqu’à que l’application de nouveau cadre juridique sept ans après invalide totalement le
projet.
Les opposants ont affiché une confiance dans un droit toujours plus contraignant en
matière de gestion des sites d’enfouissement :
« Nous, à la limite, plus ça dure mieux c’est [le blocage par les recours en justice
n.d.r.] En appel, on risque de perdre. Mais plus ça dure, plus on a l’espoir que la
réglementation change. Et qu’on s’aperçoive de l’énormité d’une telle installation en
pleine ville. Je reprends les arguments, c’est les arguments qu’on a développé au
niveau de la campagne des élections municipales. Dire : - mais vous êtes fous, on est
en zone strictement de résidence et vous faites une installation hyper polluante en
pleine zone de résidence-. C’est peut être un peu naïf d’espérer ça, mais je pense
pas que la réglementation aille vers une simplification pour ce type d’installation ».
(GC, membre de la Balme)
On a vu aussi que le positionnement par rapport au combat juridique avait conduit à la
constitution d’un groupe ad hoc, le groupe des 13. Les modalités de recours au droit (ici le
choix du cabinet d’avocat) comme élément constitutif d’un sous-collectif d’acteurs à l’intérieur
du collectif original, contribue à créer des expectatives pour ce groupe d’acteurs (de victoire
en justice) ainsi qu’à le différencier par rapport au collectif.
Or, comme une des hypothèses du projet le soulignait, le droit constitue pour les acteurs
mobilisés non seulement une ressource mais aussi un cadre cognitif. Les références au
droit, deviennent des points forts et des justifications de la légitimité de la mobilisation. Par
ailleurs, la mobilisation produit aussi une actualisation locale du droit (Melé 2006). On a vu
en effet, dans la partie sur la vigilance, que les actions de surveillance des habitants avaient
pour effet une meilleure application des normes et des procédures de fonctionnement de la
décharge. Dans ce contexte de pression des résidents, mais aussi de renforcement du cadre
juridique, le fonctionnement de la décharge est aujourd’hui cadré plus strictement
- « On ne peut pas contester qu’elle ait été mise là [la décharge n.d.r.] quand il n’y
avait pas de lois, mais maintenant il y a des lois, donc qu’ils les respectent » (GBF,
riverain de La Balme)
- « le tri par exemple, il est imposé par la loi, ce que je reproche à nos politiciens c’est
qu’ils ont voulu toujours être à la limite de hors la loi, tant qu’il n’y a pas de sanction,
tant qu’on se fait pas taper sur les doits, après tout on joue les prolongations » (PD,
président de l’association des riverains).
Alors que les riverains manifestent une méfiance envers les élus, leurs actions et les
mécanismes politiques d’accord et de négociation, ils affichent une confiance dans le droit à
plusieurs niveaux : confiance dans le fait qu’on peut avoir recours à la justice pour faire valoir
son droit; confiance dans l’évolution de la législation dans le sens d’un renforcement du droit
environnemental; confiance dans la pression d’un niveau juridique supranational, en
l’occurrence européen qui est plus contraignant.
- « J’étais persuadé qu’elle allait finir, que la réglementation allait changer et que la
décharge c’était un faux problème » (GC, riverain de la Balme)
- « …. on avait l’idée que l’Europe allait faire cesser les centres d’enfouissement ; du
moins qu’ils seraient gérés et contrôlés différemment » (VD, riveraine de la décharge)
Dans leur cadrage de la situation par le droit, les riverains font l’expérience des
spécificités de la mise en œuvre des dispositions liées au droit de l’environnement :
51
- « la justice de l’environnement c’est une justice un peu, disons un peu particulière
en ce sens que à l’envers des autres justices où il y a une loi ,… des lois très
précises, ce qu’il y a ce dans les problèmes environnementaux, c’est que le juge,
comment dire, on ne peut pas forcement créer une situation de crise… et c’est un
petit peu la difficulté du sujet… Le choix c’est entre le moins mauvais et le moins
pire » (PD, président de l’association des riverains).
On l’a dit, le recours à la sphère juridique implique pour les riverains un processus
d’apprentissage du fonctionnement et des mécanismes du droit et de la technicité des
procédures
- « Dans le tout premier recours par exemple, contre le plan d’occupation des sols, on
avait pas d’argent, on n’avait pas accès à des conseils de qualité, quant on fait un
recours qui tient à l’urbanisme en même temps qu’on adresse le recours au tribunal il
faut une autre copie à la partie adverse, c’est un truc d’urbanisme français, et le fait
de ne pas l’avoir fait en somme a rendu notre recours irrecevable ». (PD, président
de l’association des riverains)
Cela leur permet notamment de faire l’expérience de la pluralité de l’ordre juridique (aux
niveaux national et européen).
Dans cet espace juridique, le savoir des riverains est en mesure de s’exprimer au même
niveau que les savoirs portés par les décideurs, notamment lorsqu’il s’agit de constituer des
mémoires en vue des procès. Les riverains assemblent, produisent des pièces
fondamentales à l’occasion des litiges qui sont des moments de forte production de
connaissances et de développement de leurs compétences (recherche de bibliographie,
étude d’ouvrages spécialisés, étude de la réglementation en matière d’environnement et
d’urbanisme, étude de documents, et dossiers de travail, enquêtes auprès des voisins,
familiarisation avec les rouages de la justice).
Toutefois le domaine du droit n’est jamais maitrisé totalement, le rôle de ceux qui ont été
définis comme «les intermédiaires du droit » (Contamin et al. 2008), résulte être parfois
central dans le dénouement des affaires portées en justice. En effet, comme les riverains le
reconnaissent, le recours à la justice administrative n’est pas aussi accessible que l’on
pourrait croire. La compréhension des différentes procédures, des temps juridiques, rendent
souvent nécessaire l’intervention d’acteurs spécialisés.
Le dossier juridique est dense et compliqué, les opposants ont présenté plusieurs
recours, plus d’une dizaine -contre les arrêtés préfectoraux pour l’extension et pour
l’affouillement1, contre deux délibérations du SYVROM : pour l’extension de la décharge et
la déclaration de projet d’intérêt général pour l’extension de la décharge, contre le PLU qui a
changé l’usage du sol d’un certain nombre de parcelles dans le secteur de la décharge,
contre la station de transit des déchets autorisée et construite en 2007, contre le deuxième
Plan départemental d’élimination des déchets ménagères).
Les riverains ont gagné leur recours contre l’affouillement de la carrière (référé suspensif,
annulation arrêté) au tribunal administratif et également en cour d’appel. En mai 2010 les
deux arrêtés d’affouillement ont été annulés (2005-08624 et 2006-02336). En revanche les
riverains ont obtenu un jugement défavorable au tribunal administratif sur les recours relatifs
à l’extension de la décharge. Toutefois en appel, en octobre 2010 ils ont obtenu un jugement
favorable pour l’annulation des deux arrêtés concernant la décharge (2000-1998 et 20050772). Cette dernière décision de justice est celle qui a mis fin à l’exploitation du deuxième
casier de la décharge et donc, puisque le troisième n’a pas été construit, pour l’instant à
l’exploitation du site d’enfouissement.
Le premier retiré par la suite par l’exploitant car il n’avait pas la maîtrise sur les 200 mètres d’emprise
au sol et pour l’hauteur des casiers,
1
52
Ils ont également perdu en première instance contre les délibérations du SYVROM,
contre le Plan départemental d’élimination des déchets, mais ils n’ont pas fait appel. Comme
le président de l’association des riverains le résume bien, il s’agissait de ne pas lâcher prise,
d’accabler les élus.
Les décisions de justice sont un facteur important dans la reconnaissance et la
légitimation de la mobilisation et des actions des requérants. Précisément, lorsque les
jugements leur sont favorables, les riverains gagnent en visibilité dans l’espace public. Si l’on
peut préjuger que la confiance affichée à l’égard du droit puisse être influencée par les
résultats positifs - les deux victoires en justice (référé et suspension de l’arrêté préfectoral
d’affouillement de la carrière) les entretiens réalisés après l’annonce d’une défaite judiciaire
(rendu sur l’extension de la décharge) montrent aussi que celle-ci ne semble pas avoir trop
affaibli la confiance dans cette ressource.
Or, la situation locale présente la spécificité d’un recours au droit de la part des deux
parties. Les acteurs publics tentent de mobiliser le droit contre les résidents mobilisés. Les
collectivités territoriales -mairie de Vienne, SYVROM et CAPV- ont déposé deux plaintes
contre X auprès du procureur de justice de la République. L’une déposée en 2005, à
l’approche de la première manifestation, pour « diffusion de fausses nouvelles », suite à la
distribution de tracts sur la voie publique où les opposants, faisait valoir leurs arguments. Les
élus reprochaient aux riverains de divulguer des allégations mensongères pour faire peur
aux viennois en évoquant des dangers que la décharge ferait courir sur la santé de la
population. Six opposants, parmi eux des responsables associatifs -le président, la trésorière
de l’association des riverains-, ont été auditionnés au commissariat. Le dossier a été classé
sans suite. La deuxième a été déposée en 2007 après un incendie que s’est développé dans
la décharge. Un riverain était soupçonné d’avoir allumée cet incendie, après avoir été
convoqué au commissariat cette plainte a aussi été classée sans suite. Par ailleurs, les élus
ont également manifesté leur volonté d’engager une procédure pour fermer le site web de
l’association car préjudiciable à l’image de la ville.
L’ampleur du contentieux a vraisemblablement contribué à que la collectivité locale révise
ses choix en matière de modes de traitements et d’élimination des déchets au niveau de la
communauté d’agglomération. En effet, après avoir défendu le projet d’agrandissement de la
décharge contre une solution d’incinération pendant tous les années quatre-vingt-dix (en
opposition à ce qui était alors la politique départementale qui en revanche encourageait
l’incinération), choix justifié par des raisons économiques, la communauté d’agglomération a
décidé à partir de 2004 de passer à ce type de traitement. Cependant, le projet d’extension
du centre d’enfouissement, notamment par l’affouillement d’une carrière, n’a pas été
abandonné ouvrant de nouvelles interrogations des riverains sur le sort du site et de leur
espace proche.
Décision, « concertation » et conflit
Des protestations pour les nuisances au « concernement » de la chose publique
Dans les récits de leur mobilisation les riverains décrivent les trajectoires d’apprentissage,
sur le plan technique mais aussi politique :
« au départ ce qui nous a fait réagir c’est une nuisance mais très vite on a compris
que c’était un mauvais coup pour la ville » (PD, président de l’association des
riverains)
Comme les riverains l’expriment clairement l’argumentaire construit pour contrecarrer le
projet d’extension de la décharge et mis en avant dans le processus de mobilisation reflète
cette évolution des postures et des modalités de l’action collective.
53
La participation à la mobilisation est vécue par les habitants mobilisés comme une
posture politique, une forme d’engagement dans les débats qui concernent leur quotidien et
leur cadre de vie. Dans ce processus d’engagement, les habitants mobilisés développent et
assemblent des connaissances et des compétences dans différents domaines. Ces
connaissances, donnent aux riverains les moyens pour débattre et pour juger des sujets qui
les concernent. Ils développent alors ce que l’on peut qualifier de compétences propres à la
qualité de citoyen dans la mesure où elles ont trait au positionnement dans la gestion de la
chose publique. Ces compétences se nourrissent du contact avec les représentants de
l’action publique, de l’expérience du droit, de la mobilisation et l’engagement politique
(Bourdin et al. 2006). Les riverains font une expertise juridique, ils se mettent dans la
position de dire quelle est la procédure correcte pour l’exploitation d’une décharge.
Les riverains développent aussi des positions sur les modalités de l’ingénierie
institutionnelle en plaidant pour une meilleure gouvernance des déchets. Ils analysent le
fonctionnement du gestionnaire, le SYVROM, en appelant à une démocratisation du système
de représentation en souhaitant une pondération en fonction du nombre d’habitants. Alors
que la représentation se fait selon un mode institutionnel d’un nombre de représentants par
commune ; ils demandent à être nommés représentants de la ville de Vienne sur la base de
la reconnaissance de leur compétence de riverains - en tant que groupe affecté et mobilisé et de la qualité de leur vigilance.
Si la montée en généralité est interprétée dans la littérature comme un recours
argumentatif, cela semble avoir également l’effet de mobiliser des valeurs auxquels on peut
adhérer. L’engagement des riverains dans le conflit portant sur ce qui est perçu comme un
enjeu de proximité semble constituer une tentative d’instaurer une capacité d’intervention
politique à niveau local. En s’opposant au projet, en questionnant sa justification et même les
processus décisionnels qui accompagnent sa mise en place et en défendant la légitimité de
la démarche d’opposition, c’est l’intérêt général qui est en controverse. La capacité des
riverains à porter leur contestation dans une arène politique, notamment celle électorale,
vient remettre en cause un mode de définition de l’intérêt public.
La qualification de situation NIMBY de l’opposition riveraine de la part des élus et des
associations de la nature vise à reléguer les acteurs mobilisés dans une position illégitime de
défense d’intérêts privés. Dans le « cadrage » que les autorités publiques font de la situation
de conflit, le jugement politique de l’action des riverains mobilisés repose sur un jugement
moral. L’identité et les qualités du collectif sont remises en cause et ses adhérents
discrédités. Les riverains sont qualifiés d’« agressifs, de personnages particuliers » en
renvoyant certaines caractéristiques du processus d’opposition à des traits caractériels des
personnes engagées. Nous serons dans la configuration pour laquelle « les catégories
politiques seraient indexée sur des expériences sensibles et des jugements moraux » (Cefaï
et Lafaye 2001).
En réponse à la critique portée à leur égard de ne pas avoir une vision de long terme du
problème des déchets et de ne pas faire de propositions, les riverains tentent de replacer la
controverse sur la décharge dans un débat de société plus vaste concernant la gestion des
déchets. Ils affichent leur position en faveur d’une politique de réduction des déchets à la
source et une augmentation du recyclage et du tri sélectif. Ils se prononcent en général pour
la mise en incinération des déchets ménagers, en soulignant les progrès réalisés dans le
contrôle des émissions de ces installations. Cette prise de parole dans le domaine technique
est poussée jusqu’à se substituer à l’action des décideurs : ils prennent contact et se
renseignent auprès d’une unité d’incinération dans le département limitrophe pour demander
54
si l’usine en question peut bruler les déchets de Vienne1. Un autre membre du comite du
quartier de la Balme, un ingénieur chimiste à la retraite visite l’incinérateur de Gerland à
Lyon.
- « Il n’est pas dans l’intention des habitants de La Balme, de vouloir déplacer le
problème vers d’autres communes, d’autres lieux, qui provoquerait de nouveaux
levers [sic dans le texte] de boucliers, de nouveaux tracts, de nouvelles pétitions,
sans rien résoudre ».
- « En ce début de 21ème siècle, nous possédons les technologies, les matériels, les
moyens financiers, que les avancées scientifiques du 19ème et surtout du 20ème siècle,
ont mis à notre disposition » (Déclaration du comité de quartier de la Balme).
Si les riverains reconnaissent les progrès faits par le SYVROM dans le domaine de la
sécurité du site (portique pour les déchets radioactifs, recouvrement du casier, système de
collecte de lixiviats) ou pour réduire les nuisances (déchets verts, boues d’épurations dirigés
vers d’autres sites de traitement), ils considèrent que ces améliorations sont le produit des
leur mobilisation et vigilance sur l’action des pouvoirs publics. Par ailleurs, les riverains
continuent de signaler les contradictions du projet : agrandir une décharge et affouiller une
carrière dans une zone urbaine - et les dysfonctionnements de la gestion :
- d’abord, le périmètre de l’emprise au sol de la décharge et le respect d’une zone de
sécurité entre l’activité et les riverains et certaines des normes de sécurité sur le site
(matériaux de recouvrement, présence de pneus que le gestionnaire utilisent comme
protection pour la couche étanche contre les dispositions législative qui interdisent la
présence de pneu dans les décharges à partir de 2002);
- ensuite la présence sur un même site de quatre installations classées : la décharge,
la déchetterie, depuis 2007 le quai de transfert (dont l’enquête publique a suivi celles
de la décharge et de la carrière) et l’activité de traitement de matériaux (affouillement,
concassage, broyage) si la carrière est creusée; enfin le respect de la loi en vigueur
sur les déchets (seulement déchets ultimes en décharge).
Les riverains insistent sur leur propre capacité d’apprentissage qui les amène à se situer
à égalité avec les décideurs politiques, et même à dépasser la capacité d’expertise et de
décision des élus. Par opposition à ces derniers, les riverains mobilisés se présentent
comme des précurseurs, clairvoyants et indépendants. Ils ont une posture réflexive sur leur
parcours d’apprentissage, qui les légitime comme porteurs d’un projet politique à part
entière. Les habitants et associations mobilisés travaillent conjointement à refuser
l’implantation d’un nouvel équipement et à forcer une mise à l’agenda local de la question de
la gestion des déchets jusqu’à imposer la question des déchets dans l’espace politique.
- « Nos idées devraient être plus des ambitions des élus, c’est à eux anticiper, nous
nous anticipons en disant que ça sera mauvais pour Vienne, ça serait aux élus
d’anticiper et comprendre ce qui est bon ou mauvais.. » (Président de l’association
des riverains de la décharge de Vienne)
Un des effets de l’apprentissage des habitants mobilisés et de la participation à la
situation de conflit est leur engagement politique, qui se traduit par leur participation dans la
compétition électorale. L’expérience de mobilisation des riverains s’achève parfois
naturellement avec un engagement politique de type « classique » en s’enrôlant dans des
listes de candidats ou des partis politiques. Dans certains cas, les riverains rejoignent des
formations politiques préexistantes, c’est le cas pour les riverains qui ont intégré deux
formations politiques (CAP 21 et le MODEM) ; dans d’autres cas ils envisagent le montage
1
Il s’agit de la société TREDI qui gère l’incinérateur à Salaise sur Sanne et avec qui le SYVROM a
passé par la suite un marché pour l’incinération. TREDI utilise les déchets delà décharge de Vienne
comme combustible pour permettre l’incinération de déchets industriels.
55
de listes électorales. Dans le cas de l’association des riverains, celle-ci avait envisagé cette
possibilité, mais a été abandonnée lorsque deux des partis d’oppositions (PS et MODEM) se
sont prononcés respectivement en faveur d’une fermeture de la décharge immédiate et
échelonnée dans le temps.
Dans le cas du comité de quartier de la Balme, des membres ont constitué une nouvelle
liste au moment des échéances électorales sur la commune de Reventin Vaugris et ont
remporté le 35% des voix de la commune. Comme d’autres études l’ont mis en exergue, ce
type de processus peut représenter une menace pour le système politique local existant
(Barbier 2005, Rocher 2006, Cirelli 2006).
Pour autant, cette trajectoire n’est pas sans poser de dilemmes aux protagonistes qui
tendent à considérer l’engagement en politique, notamment sur des listes électorales, avec
hésitation et appréhension, en effet l’engagement implique « avaler des choses qu’on
n’aime pas », cela à cause des compromis que la gestion politique parfois comporte. La
position de « citoyen », est perçue comme une modalité d’engagement politique plus
« pure », dégagée des arrangements que la gestion politique peut parfois imposer :
- « Parfois on peut imaginer le fait qu’on soit citoyen et élus en même temps, moi je
vois que peut être on aurait un autre point de vue qui serait le point de vue financier,
économique d’une région, d’une localité … je ne veux pas être élue, justement je n’ai
pas voulu, mon mari, il voulait que je me présente sur une liste mais je n’ai pas
voulu, parce que je veux garder ma façon de penser ». (VD, riveraine de la
décharge).
La participation aux dispositifs institutionnels : la Commission locale d’information
et de surveillance de la décharge de Saint Alban
En application du droit à l’information (Loi de 1992 sur les déchets), une CLIS
(commissions locales d’information et surveillance) a été mise en place en 2001 pour la
décharge de Saint Alban1. Les CLIS ont vocation à informer le public sur les effets des
activités de traitement de déchets sur la santé et l’environnement et à permettre l’exercice
d’une surveillance. Dans l’esprit des législateurs cette procédure doit corriger les
insuffisances des modes d’action politique dits traditionnels. Dans leur fonctionnement, les
CLIS représentent des scènes où les habitants peuvent s’exprimer et confronter leurs
savoirs avec ceux des techniciens et des élus. Il s’agit de situations où la dimension
technique est prédominante et où, de fait, domine une inégalité entre les différentes formes
de savoir qui s’y expriment (Rocher, 2006). A Vienne, les opposants à la décharge
participent à cette procédure, et ils siègent à côté des représentants des associations de
protection de la nature (ARDEN, Gère Vivante).
- « C’est toujours pareil….on est pas des professionnels, pour qu’une CLIS passe
bien, il faudrait être très pointus, il faudrait étudier tous les dossiers pour dire est-ce
que ça a fonctionné comme il aurait du, est-ce que les analyses .. voilà qu’est ce
qu’on a trouvé, est-ce que ça serait faite, il faudrait être … presque être des
ingénieurs ». (PD, président de l’association des riverains).
Les riverains refusent l’expertise des autorités en charge du contrôle (gestionnaire et
DRIRE), réaffirment à chaque réunion leur manque de confiance dans le « système expert »
Prévue par la loi sur les déchets de 1975, modifiée par celle de 1992, la CLIS (Commission Locale
d’Information et de Surveillance) est une instance de concertation ayant pour but d’informer le public
sur les effets des activités d’installation de traitement des déchets sur la santé et l’environnement. Elle
est créée par le préfet et elle comprend les représentants des services extérieurs de l’état, de
l’exploitant et responsable technique du site, des collectivités territoriales, des associations de
protection de l’environnement et d’autres associations de la société civile. Durée du mandat trois ans.
Elle doit se réunir du moins une fois par an.
1
56
en affirmant leur volonté de se saisir du débat technique. Dans deux de trois réunions de la
CLIS, le rapport de visite de l’inspecteur des installations classées est contesté au motif que
les mesures de sécurité et de réduction des impacts sont insuffisants et la réglementation
pas appliquée (déchets non conformes, limites foncières du site non respectées, lixiviats non
traités). Les habitants qui participent à ses instances estiment que le débat sur les questions
qui les intéressent vraiment n’a pas lieu : d’une part car ils considèrent que la temporalité
des CLIS (une réunion annuelle au minimum) n’est pas adaptée au suivi en continu auquel
ils aspirent, d’autre part parce que l’information diffusée est jugée insuffisante. Ils dénoncent
les dysfonctionnements du dispositif : en huit ans d’existence la CLIS de Saint Alban s’est
réunie seulement trois fois (2001, 2005 et 2007) malgré les requêtes réitérées des riverains,
des associations de protection de la nature et des recommandations des deux commissaires
enquêteurs.
- « La CLIS c’est de la foutaise, elle se réunie quant elle y pense, vous avez droit à un
quart d’heure de parole, sur un an cela ne sert à rien » (GC, membre du comité de la
Balme)
Si un jeu de rôle quant à la surveillance semble caractériser le fonctionnement des CLIS
qui se déroulent dans des situations relativement pacifiées (Rocher, 2006), dans le cas de
conflit, comme celui de Vienne, la situation semble suggérer que c’est une posture de
méfiance qui domine face aux experts et aux élus et que cet espace se constitue comme
une arène de confrontation et de revendication. Cette situation semble pousser les autorités
compétentes à ne pas réunir la commission. En effet, si les décideurs affichent un discours
officiel apaisant :« la CLIS a joué son rôle », le recours des riverains au contentieux rend
néanmoins à leurs yeux ce dispositif inefficace dans son principal objectif.
- « Les services de l’état utilisent, bien entendu, en priorité les structures qui sont
prévues par la loi et puis quand elles ne jouent pas leur rôle, -je ne veux pas dire que
la CLIS ne joue pas son rôle, a mon avis ça était un terrain d’échange, il y a eu quand
même des échanges qui ont été intéressants mais-, bon, il faut savoir que les gens
exercent leur droit de recours comme ça leur est autorisé par la loi également et là on
arrive aux limites de ces procédures de concertation, bien sur » (Représentant de la
sous-préfecture de Vienne)
Pour les pouvoirs publics, le contentieux semble incompatible avec la participation aux
dispositifs de concertation institutionnels. Le recours juridique est perçu comme un acte de
défiance qui entre en contradiction avec l’effort d’écoute, voire de bienveillance, attendu des
protagonistes impliqués dans les procédures de débat.
En revanche, pour les associations de protection de la nature insérées dans le système
institutionnel, qui se pensent comme des auxiliaires des acteurs administratifs du contrôle, la
CLIS doit continuer à jouer son rôle d’espace d’information et de surveillance. Ils affichent
une volonté d’affirmer le rôle positif de ces instances malgré les dysfonctionnements locaux,
la posture revendicative des riverains étant vécue comme un boycottage.
Autres modalités de « participation », autres instances de « concertation »
De la même manière qu’il existe un apprentissage aux dispositifs juridiques, les riverains
apprennent à se familiariser avec d’autres procédures de consultation plus classiques telles
que les enquêtes publiques. Depuis la création de l’association, ils ont participé activement à
toutes les enquêtes publiques qui se sont tenues sur le territoire de la commune et qui
pouvaient concerner le site d’enfouissement (2003 Extension de la décharge et
affouillement d’une carrière; 2006 Station de transit des déchets ; 2007 Révision Plan Local
d’Urbanisme et 2007 Plan Départemental d’Elimination de Déchets Ménagers et Assimilé).
Un membre de l’ARDEN rappelle que les riverains au début de leur mobilisation ne
connaissaient pas l’importance de l’utilisation du registre de l’enquête publique
57
- « On a dû même leur dire qu’il fallait écrire des commentaires sur le registre de
l’enquête, ils étaient vraiment nuls » (LG, membre de l’ARDEN)
La consultation de quelques uns de registres des enquêtes publiques montre que les
riverains ont recours à ces moyens pour présenter leurs arguments sur la décharge et la
gestion des déchets mais aussi, à un niveau plus procédural, pour émettre des
commentaires sur le fonctionnement même de l’enquête publique. Ils demandent qu’une
meilleure information précède l’ouverture de l’enquête, une plus grande accessibilité des
documents soumis au public ainsi que l’extension des plages horaires et de la durée de
l’enquête.
Malgré la défiance et les critiques envers les dispositifs institutionnels, les associations
des riverains participent aux espaces de débats qui s’ouvrent sur la question de la gestion de
déchets, « groupes de réflexion », réunions publiques ou autres dispositifs non
institutionnalisés. Un exemple de cela est la mise en place à la fin 2007 justement d’un
« groupe de réflexion », que dans le langage institutionnel de la communauté
d’agglomération avait le but de s’ouvrir comme un «espace de dialogue » pour essayer de
renouer les liens entre les acteurs concernés par la décharge : élus, habitants, gestionnaires,
industriels, associations de protection de l’environnement. Malgré les critiques qui ont été
portées par les opposants, qui dénoncent une opération électorale (sa création est réalisée
quatre mois avant les élections municipales de mars 2008), diagnostique d’ailleurs partagé
par les associations de protection de l’environnement, les riverains après avoir déserté la
première réunion ont participé avec beaucoup de réserves à la seconde et à la troisième.
Cet espace, qui s’est refermé après seulement trois réunions, représente un exemple d’un
espace de débat et éventuellement d’entente où les acteurs pourraient exprimer face à face
leurs différents points de vue sur la question des déchets. Cependant le soupçon qui pèse
sur son vrai objectif, le prive de légitimité aux yeux de certains des acteurs participants, en
invalidant ses potentialités.
L’opération « 20 nez » dont on a parlé dans la partie consacrée à la vigilance a été
présentée par les pouvoirs publics, notamment la sous-préfecture, comme « une structure de
concertation mise en place pour essayer de comprendre et traiter les odeurs » (sous-préfet
de Vienne lors de la dernière réunion de la CLIS), ainsi que la demande de participation aux
essais sur les bruits, comme nous l’avons évoqué les riverains n’ont pas souhaité participer
car ils ne veulent pas cautionner le projet d’extension.
Ces trois exemples mettent en lumière que si les riverains et les associations cherchent à
occuper toutes les scènes du débat en diversifiant les modalités, les répertoires et les
moyens de participation, pour qu’un processus de « concertation » se mette en place,
l’ouverture d’un espace de débat n’est pas suffisant. La confiance entre les acteurs est un
élément capital pour que ceux-ci s’engagent dans un rapport d’entente.
Pour conclure
A l’heure où nous écrivons ce rapport, la mobilisation des riverains de la décharge de
Vienne, semble avoir réussi dans son objectif d’arrêter l’exploitation du centre
d’enfouissement de Saint Alban. Si l’exploitant de la carrière CEMEX (multinationale qui a
incorporé depuis 2007 l’entreprise Morillon Corvol)1 , ne porte pas en cassation l’arrêté de la
cour d’appel, et ce avant la fin de décembre 2010, ce conflit se sera conclu avec la victoire
des opposants. Comme l’a dit le président de l’association des riverains contre les
CEMEX est une entreprise multinationale présente dans plus de 50 pays dans le monde qui avec un
chiffre d’affaire de 15,3 milliards de dollars US est des acteurs majeurs dans la production mondiale
de ciment, de bétons prêts à l’emploi et de granulats. Depuis 2007 les entreprises Morillon Corvol et
Beton de France ont conflué dans ce groupe d’origine mexicaine fondé en 1906.
1
58
nuisances, « c’est quand même incroyable qu’une association aussi petite, vu le petit
nombre des personnes et les moyens minuscules dont nous disposions, puisse gagner
contre le monde politique avec beaucoup d’argent ». Les riverains expliquent cette victoire
juridique car ils étaient « du côté de la réglementation » et grâce à leur « persévérance ».
Ce qui semblent suggérer les enquêtes réalisées, contrairement à ce que a été signalé
dans d’autres cas (Arnold et Terra 2000), est que la perspective du projet d’extension et
d’affouillement rend possible pour les habitants du quartier la remise en cause du statu quo.
Si la construction d’une acceptabilité sociale de la décharge avait été le résultat d’un
processus d’arrangement individuel par lequel chaque riverain avait négocié son rapport à
l’installation et avait rationalisé sa situation ou son choix résidentiel, cette acceptation semble
être également spécifique d’un moment particulier de la relation sociétale au déchet. En
effet, jusqu’aux années quatre-vingt-dix, les décharges étaient d’une certaine façon
institutionnellement « invisibles ». La construction de la gestion des déchets comme
problème public et l’évolution du rapport au risque ont contribué autant que l’évolution de
l’activité de la décharge à changer la perception des riverains et leur rapport avec cet objet
technique. Le conflit semble faire partie de ce processus de construction des conditions
locales pour la localisation d’un équipement où toutefois, l’acceptation de ces équipements
doit s’accompagner, dans le contexte actuel d’incertitude qui marque la gestion des déchets,
de la construction d’une confiance accrue entre les acteurs.
Cas 2 : « L’affaire d’Izeaux » un cas d’école en matière de blocage dans
la gestion des déchets
Cette seconde étude de cas dans le département de l’Isère porte sur le conflit autour de la
création d’un centre d’enfouissement technique de classe 2 dans la commune d’Izeaux,
destiné à recevoir des déchets industriels banals (DIB) et qui depuis son début a fait l’objet
d’une forte opposition locale. A la différence du cas de Vienne où la mobilisation contre le
projet d’extension est porté principalement par des associations de riverains, à Izeaux la
mobilisation est portée par un collectif conformé par les résidents qui avaient créés un
Comité local pour la qualité de vie, des associations de protection de l’environnement à forte
ancrage local et très rapidement par des élus locaux. Selon plusieurs acteurs, ce conflit, dont
la durée s’étend sur une vingtaine d’années, a produit un contexte de référence, qui justifie
dans le département les efforts précose en matière de planification concertée, depuis la
publication du premier plan (Reverdy 2003). Une particularité de ce conflit est que
l’opposition au projet est très vaste, le front inclut non seulement les associations de
riverains et environnementalistes, une vingtaine d’élus des communes de la plaine de la
Bièvre et de la Valloire, mais également le Conseil Général de l’Isère, qui vote à l’unanimité
contre le projet en 1990. Un fonctionnaire de la DRIRE définira ce conflit comme un « cas
d’école » : il éclatera sans que l’installation ait même vu le jour, le gestionnaire gagnera tous
les recours en justice mais il n’arrivera pas à mettre en fonction le site, la mobilisation autour
du site étant très puissante et effective.
Brève chronologie du conflit
Phase 1 : L’opposition s’organise
En 1986 un dossier est déposé par la société « Fernand Lély et fils » (plus tard devenue
Lély Environnement) pour l’ouverture d’un centre d’enfouissement technique de classe II,
dans la commune d’Izeaux, destiné à recevoir 3 millions de m3 des déchets industriels
59
banals sur une surface de 21 hectares1. Une enquête publique a lieu. Une opposition au
projet se manifeste de la part des riverains. Le préfet rend un arrêté autorisant l’exploitation
du site d’enfouissement pendant 22 ans.
Une réunion d’information est organisée à la fin de 1989 entre habitants et élus où sont
invités des habitants de Montchanin. Dans la mémoire de tous l’affaire de Montchanin est
très présente. Cette petite commune de la Meuse avait été lourdement polluée au début des
années quatre-vingts par des déchets toxiques (des futs de l’accident de Seveso) enfouis
sans précautions particulières dans la décharge de déchets dangereux présente sur son
territoire. Quelques jours après le conseil municipal de la commune d’Izeaux est séquestré.
Une première manifestation est organisée en janvier 1990 ayant un fort impact politique et
médiatique. En février 1990, Le comité d’opposant fait circuler une pétition qui sera signée
par 20 000 personnes. Les élus de 80 des communes de la plaine adhèrent à l’opposition au
projet. La mairie d’Izeaux réétudie sa position et s’oppose dès lors au projet. Le conseil
général de l’Isère vote contre le projet. Puis en mars 1990, une deuxième grande
manifestation est organisée, ainsi que le blocage de deux TGV, notons la présence de
plusieurs élus lors de ces actions. Le même mois, les opposants (comité d’Izeaux pour la
défense de la qualité de vie) rencontrent le ministre de l’environnement, Brice Lalonde, celuici annonce en avril l’abandon du projet. Le même mois, le conseil général de l’Isère vote
contre le projet. En septembre, 1990 un arrêté préfectoral annule l’autorisation de
l’exploitation du site. Un arrêté est donc rendu. La société exploitante fait appel au TA de
Grenoble qui lui donne raison quatre ans après.
Phase 2 : La continuité du conflit s’appuie sur des réseaux départementaux et
nationaux
En juillet 1995, création d’un collectif de onze associations de protection de
l’environnement mobilisées contre le projet : liaison et information des associations pour la
nature et l’environnement (LIANE ).
Les opposants ont différents modes d’action : du trouble de l’ordre public (manifestations,
blocage de la circulation, de trains, campements et blocage du site d’enfouissement,
séquestre du conseil municipal pendant huit heures) aux actions en justice, en passant par
l’exercice des compétences administratives pour prendre des arrêtés communaux.
L’argumentaire, de la même manière qu’à Vienne, évolue dans le temps. Au début, celui-ci
semble s’organiser autour des nuisances associées à la décharge sur la qualité de vie des
riverains (circulation de camions, odeurs), comme le nom même de l’association l’indique.
Par la suite, c’est la présence de la nappe phréatique localisée sous la décharge et les
risques de sa pollution qui sont retenus et mis en avant.
Il s’agit de la nappe de Bièvre-Valloire, très étendue, 600 km2 qui alimente en eau potable
approximativement 60 000 habitants repartis sur un territoire comprenant plus de 100
communes sur la plaine de la Bièvre-Valloire. La nappe est située à une profondeur de cinq
mètres, d’où les craintes de pollution des opposants. L’exploitation du site d’Izeaux en amont
représenterait un risque environnemental important. Au moment du lancement du projet, la
nappe semble ne pas être reconnue par les experts. C’est seulement dans les années
quatre-vingt-dix que la nappe de la Bièvre est répertoriée et cartographiée (Reverdy 2003).
Pendant ces années plusieurs recours en justice sont présentés par les opposants.
L’opposition mobilise plusieurs ressources à la fois : les manifestations de rue, les recours
Les déchets industriels banals sont tous les déchets qui ne sont pas générés par des ménages, et
qui ne sont ni dangereux ni inertes. S’ils ne sont pas dangereux, les DIB peuvent se décomposer,
brûler, fermenter ou encore rouiller.
111
60
en justice, implication dans le jeu électoral et le recours aux pouvoir central pour contrecarrer
les décisions de justice qui lui sont défavorables et les décisions du préfet.
- En 1997, un nouvel arrêté est pris confirmant celui contesté de 1989, les opposants
organise alors une manifestation dans les rues de Grenoble.
- Le TA donne raison aux opposants qui arrivent à faire suspendre l’autorisation pour
l’exploitation pour une période de trois mois en 1997.
- Le dossier revient sur la table de la ministre de l’environnement, Dominique Voynet,
qui confie une étude à la MISE (mission d’inspection spéciale de l’environnement) de
risques de pollution de la nappe. Le rapport indique qu’à l’état actuel des techniques
toutes les précautions pour protéger la nappe ont été prises. Le Tribunal administratif
confirmera cet avis.
- Une lettre collective est envoyée en 1997 par l’ensemble des élus est envoyée au
Ministre de l’Environnement qui demandera en retour que des sites alternatifs à
Izeaux soient recherchés. Les opposants interpellent les élus lors des élections
régionales de 1998.
La situation continue d’être tendu pendant plusieurs années encore qui voient s’alterner
des jugements favorables aux opposants (suspension de l’arrêté ; condamnation de la
société Lély pour exploitation illégale de la décharge puisque aucun nouvel arrêté a été pris)
mais aussi favorables à l’exploitant (l’arrêté autorisant l’exploitation n’a pas été retiré, un
autre est pris à la fin de 2002 qui est attaqué par la commune).
Phase III (2005-2009) La sortie du conflit
Devant le blocage administratif, judiciaire et politique, en 2005, le ministre de l’Ecologie
Nelly Ollin et le ministre de l’intérieur Nicolas Sarkozy, décident conjointement d’abandonner
le projet et de rechercher d’autres sites pour localiser le centre d’enfouissement. Un comité
de pilotage constitué par des élus, les services de l’état, conseil général, chambre de
commerce, entreprise Lely, associations de protection de l’environnement, l’ADEME, UFC
que choisir, est censé formuler de nouvelles propositions de sites.
Le dernier PEDMA révisé en juin 2008, souligne la nécessité de trouver un site alternatif
pour un stockage de déchets non dangereux dans le département car le contexte politique
ne permet pas l’utilisation d’une décharge pourtant juridiquement autorisée.
Dimension temporelle
La présence de ce conflit dans la mémoire de tous les acteurs illustre bien l’importance de
la prise en compte de la dimension temporelle comme une variable pour comprendre et pour
expliquer le débat sur la localisation des infrastructures de traitement des déchets. Le conflit
autour du CET d’Izeaux, ou « l’affaire Izeaux », reste aujourd’hui dans le département une
référence de mobilisation qui réussit à bloquer un projet de site d’enfouissement. Par
ailleurs, il représente aussi pour les pouvoirs publics le symbole de la difficulté introduite par
l’évolution du cadre normatif. En effet, comme on l’a évoqué pour le cas de Vienne, le CET
d’Izeaux avait été autorisait conformément à une législation alors moins contraignante fut
« rattrapé » non seulement par la mobilisation des opposants mais aussi par l’évolution de la
réglementation.
La dimension temporelle, nous l’avons vu dans le cas de Vienne, joue un rôle importante
dans le rapport à la loi des acteurs, en termes d’évolution de la loi et en termes de
connaissances techniques quant au traitement des déchets et à leurs effets. Comme le
synthétise le préfet de l’Isère pour justifier l’autorisation donnée pour l’exploitation du site
« ont été moins sensibles à ces problèmes là à l’époque ».
61
Dimension juridique
Le dossier juridique est de la même manière qu’à Vienne très dense et complexe. Le
recours au droit est utilisé par les opposants comme un moyen pour arriver à l’annulation et
au blocage des arrêtés préfectoraux qui autorisent l’exploitation du centre mais aussi par
l’exploitant, Lely pour faire valoir l’autorisation qui lui avait donnée par le préfet. Cette
entreprise qui gère d’autre centres de traitement dans le département, affiche une gestion
des sites selon de critères environnementaux. La suite du travail de terrains devra permettre
d’élucider la place que les références au droit ont dans la construction de la mobilisation et
son évolution. Une première analyse semble suggérer que face à une impasse juridique les
opposants ont recours à la sphère du politique.
Puisque cette infrastructure n’a presque pas fonctionné, les références au droit en matière
de respect de la réglementation sont moindres que dans le cas de Vienne. La surveillance
semble s’opérer à un degré en amont, plus que sur le fonctionnement de l’activité dans un
espace défini et le respect des normes, celle-ci s’exerce sur le contrôle de l’accès à l’espace
destiné à accueillir les déchets, donc à travers de un processus de prise de possession. Par
contre, les opposants semblent mobiliser les documents de planification (SDAU de
Grenoble, le SDAGE) ou les documents administratifs (rapport de la MISE, cartographie de
la vulnérabilité) qui peuvent apporter des arguments techniques renforçant leur position de
refus du projet.
Dimension spatiale
Dans le conflit d’Izeaux, la controverse comme le processus de décision semble fluctuer
entre un niveau local et le niveau national. Il s’agit non seulement d’un emboitement
d’échelles et d’un système multi acteurs que l’on retrouve dans de nombreuses situations
mais aussi d’un déplacement des centres de décision. L’ampleur du conflit ayant conduit à
sa prise en main par les autorités centrales. Par ailleurs, le processus de mobilisation
semble produire un collectif d’acteurs avec un fort ancrage territorial local, avec des
références claires à un territoire précis : la plaine de la Bièvre-Valloire, nonobstant
l’articulation de la mobilisation à différents niveaux territoriaux (la plaine, le département, la
région et le territoire national). Si la mobilisation s’articule sur des réseaux extra locaux,
celle-ci semble garder néanmoins un fort ancrage local. En effet la création en 1989 d’un
comité pour la défense de la qualité de vie voit dans un premier moment réuni les habitants
de la commune d’Izeaux et seulement plus tard s’intégrera à un collectif plus ample, LIANE,
incorporant plusieurs associations de défense de la nature.
Première mise en perspective des deux cas
Dans cette partie finale nous tenterons de mettre en perspective les deux études de cas.
Toutefois, cet exercice reste, pour ce rapport, inachevé puisque le travail d’enquête et de
traitement des entretiens réalisés pour le second terrain n’est pas finalisé. Nous avancerons,
néanmoins, ici des premières hypothèses d’interprétations.
Ce qui semble ressortir d’une première mise en regard de deux cas est que la gestion
politique des dossiers technique est marquée par une façon traditionnelle de concevoir
l’action publique dans laquelle les élus et les techniciens se réservent la prise de décision.
Les processus décisionnels qui ont accompagné le choix de l’extension dans un cas et de
l’ouverture dans l’autre, ont été mis en place sans tenir en compte les avis défavorables des
instances concernées (commissaires enquêteurs à Vienne, DDASS et DDAF à Izeaux) ni
l’opposition de populations. A Vienne la protestation contre une augmentation des nuisances
de l’installation et la mobilisation pour une décharge plus contrôlée se transforme au fil du
temps et des événements politiques en une opposition non seulement au projet d’extension
mais également à la présence même de l’installation originaire, jusqu’à arriver au récent
arrêt de son exploitation par une décision de la préfecture pour non conformités à la
62
législation en vigueur, confirmée en justice. A Izeaux, l’opposition à la création d’un centre
d’enfouissement de déchets industriels banals est immédiate, dès la réalisation de l’enquête
publique, d’abord de la part des riverains, auxquels se sont rapidement associés les élus des
mairies et de deux départements concernés.
Les arguments mobilisés dans les deux cas pour contrer les projets portent d’abord sur
les impacts environnementaux et sanitaires, dans le cas de Vienne ces derniers acquièrent
une portée plus concrète pour la présence de l’installation, à Izeaux elles sont évoquées en
référence à une crise sanitaire ancienne, celle de Montchanin. Si dans le cas d’Izeaux c’est
la présence d’une nappe phréatique très étendue et très superficielle et les risques de sa
contamination qui sont au cœur du refus, à Vienne c’est l’agravation des conditions de vie à
proximité de la décharge et les conditions d’exploitation de l’installation, jugées par les
riverains non conformes à la réglementation en vigueur, qui sont affichées.
Les références au territoire et à ses qualités singulières viennent renforcer l’argumentaire
des opposants. Dans le cas de Vienne, il s’agit comme d’un espace boisé aux marges de la
ville particulièrement apprécié par les citadins qui sera défiguré par la présence d’une
énorme installation. Dans le cas d’Izeaux, il s’agit de la mise en danger d’une ressource
indispensable et de très bonne qualité. L’objectif est ici de mettre en avant les valeurs d’un
sous-ensemble spatial exploité ou envisagé pour accueillir un équipement, de l’affranchir de
la stigmatisation associée au déchet, pour éviter qu’il ne devienne « une gigantesque
poubelle ». Par ailleurs, la valorisation de la qualité du site passe par un rappel de l’existence
de qualifications instituées.
Si ce qui est perçu comme une atteinte à un territoire de vie est le point de départ des
protestations, les opposants changent rapidement d’échelle de concernement. En termes
spatiaux, ce n’est pas le quartier de Saint Alban mais la ville de Vienne dans son ensemble
qui sera affectée par les nuisances associés à cet équipement ; de la même manière c’est
toute la région de la Bièvre et de la Valloire et son économie vouée au tourisme qui seront
condamnés, par la décharge d’Izeaux. A Vienne, la perspective de l’extension touche
également la dimension temporelle, c’est non seulement le destin des riverains qui est en jeu
mais aussi celui également des générations futures. La portée de la mobilisation prend de
l’ampleur. A Vienne, il ne s’agit pas/plus de s’opposer simplement au projet d’extension,
mais de participer au débat sur la gestion locale des déchets dans un cadre de la
mobilisation de référence national et européen (respect de normes, pourcentage de collecte
séparative, de valorisation,) mais aussi de participer à la gestion de la chose publique en
général. A Izeaux, les opposants réunis en un comité de défense forment une fédération
avec d’autres associations du département qui va jouer un rôle important dans la révision du
plan départemental d’élimination des déchets de 1996 et de 2008.
Dans les deux cas le recours au contentieux joue un rôle central dans le déroulement du
conflit. Dans les deux cas le dossier juridique est consistant. Toutefois, dans le cas de
Vienne, le recours au contentieux, très utilisé, devient pour les opposants non seulement un
moyen pour bloquer le projet et réclamer ce que les riverains présentent comme leurs droits
à la santé, mais il pratique également une sorte « d’harcèlement » juridique, pour «marquer
le coup à chaque fois », pour montrer leur détermination et ne pas leur laisser de répit. Dans
le cas de Vienne le recours à la justice permet le blocage et le report du projet jusqu’à sa
récente annulation nonobstant les jugements n’aient pas été toujours favorables aux
opposants. A Izeaux, les jugements rendus par le tribunal tendent plutôt à être favorables à
l’exploitant et seront à chaque fois à l’origine de fortes protestations et mobilisations des
habitants et des élus de la région en obligeant les instances nationales, notamment le
titulaire du ministère de l’environnement, à intervenir pour renverser les décisions de justice.
Le recours au droit, jouera donc un rôle central dans la temporalité des processus de
décision et se constituera comme une arène décisive pour la résolution de la controverse
dans le cas de Vienne. Dans le cas d’Izeaux, les données analysées jusqu’à maintenant
63
permettent de mettre au jour une tension entre le champ politique et juridique qui viendrait à
alimenter le conflit. Tout ce passe comme si, le cadre juridique fonctionnait ici en protection
d’une entreprise disposant d’une autorisation préfectorale ancienne et argumentant sa
capacité à respecter la législation.
Dans ce même ordre de réflexions, au croisement entre la dimension temporelle et le
recours au droit, ce que les deux cas montrent également, c’est une tension entre les
temporalités juridiques différents associés aux équipements de traitement des déchets du
fait des évolutions technique et législative associées à ces installations. Cette évolution
permanente et rapide du cadre juridique représente un point faible de la gestion et rend les
équipements fragiles face aux revendications de conformité aux normes en vigueur.
La nécessité d’installations et les difficultés rencontrées pour la création de nouveaux
équipements conduit parfois à maintenir en fonction des équipements anciens (la décharge
de Vienne) conçu dans des régimes techniques moins performants et cadres législatifs
moins contraignants. Ces types d’équipements font souvent l’objet de plaintes et sont
menacés par l’obsolescence par incapacité à suivre les évolutions des législations.
En termes d’actions, dans les deux cas la mobilisation se décline selon différentes
modalités d’action : troubles à l’ordre public (manifestations dans la rue, blocage de TGV,
blocage des installations) production d’information pour le public (tracts, création de sites
Internet). L’accès aux médias locaux est déterminant pour les opposants aux projets dans la
mesure où la presse joue un rôle clé dans la construction d’un espace local et régional de
débat. Ces diverses actions sont engagées à des moments particuliers (tenue d’une enquête
publique, rendus de jugement, arrêtés préfectoraux, échéances électorales), et mettent en
lumière la maitrise des opposants des temps de l’action collective ainsi que de sortir leur
opposition du périmètre du NIMBY et investir les dossiers techniques.
Cependant, à l’analyse les deux cas montrent également de profondes différences. Tout
d’abord pour l’ampleur de la mobilisation : à Vienne c’est une association locale de moins de
100 personnes et les actions légales d’individus insérés dans des réseaux nationaux qui
arrivent à faire annuler le projet d’extension de la décharge porté par les élus locaux. A
Izeaux, en revanche c’est un collectif d’associations d’habitants, d’associations de protection
de l’environnement, d’élus qui s’opposent à un projet porté par la préfecture. Le rapport avec
les associations d’habitants et les associations de protection de l’environnement présentent
des différences notables. Alors qu’à Vienne, il est pris dans une tension entre rivalité et en
moindre mesure collaboration ; dans le cas d’Izeaux elles s’associent pour former une seule
organisation.
64
Planification territoriale et projets d’équipement de gestion des
déchets en Indre-et-Loire, entre conflits et (in)décisions
Laurence Rocher
1990-2004 : la lente construction d’un cadre départemental aboutit à
l’échec du projet d’incinérateur
La difficile organisation intercommunale, frein de la planification
En matière de gestion des déchets ménagers, la situation de la Touraine a longtemps été
marquée par une gestion autonome et différenciée entre la ville de Tours, qui a dans les
années 1980 opté pour l’achat d’un site dans une petite commune rurale distante d’une
vingtaine de kilomètres, et les communes périphériques. Bien qu’animé par le souci d’une
concertation avec les représentants de cette commune et les associations, et la volonté
d’une connotation innovante sur le plan environnemental (production de gaz pour alimenter
les bus de Tours), le choix des décideurs de l’époque a porté sur un site éloigné disposant
de réserves foncières. Le fonctionnement de cette décharge se faisait dans le cadre
d’accords négociés entre la Ville de Tours et la commune de Sonzay, formalisés par une
« Commission de contrôle et d’études », à laquelle participait une association locale, tandis
que l’entreprise gérant du site et l’administration semblent s’être tenues au second plan de
cette organisation. Une convention passée entre la société gérante, la commune de Sonzay
et la Ville de Tours prévoyait notamment un système de compensation (comprenant le
traitement gratuit des ordures de la commune, une redevance forfaitaire ainsi qu’une
redevance en fonction des tonnages reçus).
Parallèlement au choix de la ville de Tours, les communes périphériques s’organisaient
progressivement avec la mise en place de syndicats intercommunaux en charge de la
collecte et du traitement de leurs déchets. L’engagement tardif de la ville de Tours dans une
structure intercommunale est à l’origine du retard de la planification au niveau
départemental. Le premier Plan départemental d’élimination des déchets ménagers est
adopté en 1996, il témoigne d’une grande difficulté de l’administration à parvenir à la
définition de secteurs cohérents. C’est avec la création de la Communauté d’agglomération
« Tours Plus », le 1er janvier 2000, que naît l’espoir d’une stabilisation de l’organisation
intercommunale, bien que celle-ci amène de profonds bouleversements dans un premier
temps. « Tours Plus » est dotée de la compétence traitement des déchets dès sa création
puis en 2002 elle prend la compétence collecte, gérée en régie. La nouvelle configuration
issue de la création de la Communauté d’Agglomération est vécue de manière brutale par
les syndicats existants de la couronne périurbaine qui avaient mis en place une organisation
et réalisé des équipements en fonction de leurs besoins. En effet, le cadre législatif modifié
par la loi de 1999 vise une forte intégration intercommunale et oblige donc les communes
membres d’une Communauté d’Agglomération à quitter leur syndicat d’origine. Certains
syndicats comprenant des communes péri-urbaines de taille importante se sont trouvés très
affectés par ces modifications, notamment pour ce qui concerne la gestion des équipements.
L’utilisation des équipements s’est organisée dans le cadre de conventions définissant les
65
modalités de substitution de la Communauté d’Agglomération aux communes dans les
contrats en cours, ce qui ne s’est pas fait sans conflits entre responsables politiques1.
Pour autant l’idée d’un équipement desservant un vaste territoire représentant les 2/3
nord-est du département fait son chemin au sein d’un syndicat intercommunal pour l’étude et
la programmation de l’incinération des ordures ménagères –le SIPEPIOM- créé au début des
années 1990. Ce syndicat a en charge l’étude de la création d’un incinérateur d’une capacité
de 120 000 à 140 000 tonnes par an, dont la localisation est prévue sur le site de « La
Billette » à Joué-Les-Tours2, qui comprend une unité de compostage et un centre
d’enfouissement. En 2002 le syndicat élargit ses compétences non seulement à l’étude mais
à la réalisation d’un équipement de « valorisation énergétique » et est renommé « Touraine
Propre ». Il fédère alors un ensemble de structures intercommunales -dont « Tours Plus »,
représentant environ 430 000 habitants, soit 77 % de la population du département et 80 %
des déchets collectés. Le rassemblement au sein de ce grand syndicat va de pair avec la
recherche d’un exutoire unique. Dans la continuité des travaux du SIPEPIOM, l’équipement
projeté est un incinérateur d’une capacité de 200 000 tonnes par an (dont 50 000 tonnes de
DIB déchets industriels banals).
La création de l’agglomération, suivie de l’ouverture de la révision du plan, entraîne ainsi
une nouvelle dynamique. La situation se stabilise en 2002-2003 avec la fédération des
collectivités au sein d’un syndicat porteur d’un projet d’incinérateur destiné à recevoir 80 %
des déchets de l’Indre-et-Loire. Ce projet bénéficie d’un double soutien : porté par un
syndicat intercommunal, son inscription (notamment la localisation) dans le plan
départemental révisé lui confère une légitimité départementale. Entre l’élaboration de la
première version du Plan et sa révision on est passé d’une démarche impulsée et portée
presque exclusivement par l’Etat dans une logique de rationalisation territoriale à un
processus de négociation entre intérêts multiples et l’affirmation de nouveaux enjeux : la
structuration territoriale est devenue un enjeu politique, tandis que les acteurs économiques
s’assurent de capacités de traitement pour les déchets qu’ils produisent.
Ce projet d’incinérateur va pourtant dès son annonce se heurter à une vive opposition,
qui, tout en refusant la solution avancée, va forcer la réouverture du débat relatif au
« problème » de la gestion des déchets. C’est avec l’annonce officielle du projet
d’incinérateur et des sites potentiels prévus pour sa localisation que naît la mobilisation
contre l’incinérateur.
DATE
EVENEMENT
avril
Annonce des trois sites potentiels à la Commission du PDEDMA
5
2003
Juin
Le matin : Colloque organisé par Touraine Propre
L’après-midi : vote du plan par la Commission du PDEDMA
Mise en public et
colonisation de l’arène
politique
29
2003
Le soir : débat à France Bleue Touraine entre D. Boutin (représentant de la
SEPANT) et JL. Galliot (Président de Touraine Propre)
Octobre
2003
Réunions publiques
- à Saint-Pierre-des-Corps le 10 septembre, organisée par la sénatrice-maire,
1
« Un conflit très sérieux a perduré des mois entre le SIPEPIOM qui couvrait pratiquement toute la
zone Sud-agglomération et qui avait en projet la création d’une unité d’incinération sur le site de La
er
Billette à Joué Les Tours et la communauté d’agglomération, créée au 1 janvier 2000 » (Plan
départemental d’élimination des déchets ménagers et assimilés d’Indre et Loire, p 4).
2
Joué-Les-Tours, deuxième commune du département, fait partie du noyau urbain de l’agglomération
de Tours
66
24
novembre
2003
700 personnes présentes
à Ballan-Miré le 6 octobre, 800 personnes (la salle ne pouvait en contenir que
100)
Réunion de la Commission du PDEDMA : discussion des amendements du
Conseil Général
4
décembre
2003
Soirée-débat au cinéma Les Studios organisée par le collectif
Janvier
2004
Associations reçues à la préfecture
5 Février
2004
14 février
2004
Réunion de la Commission du PDEDMA : discussion des amendements du
Collectif Arc en ciel
Manifestation à Tours. 1000 personnes
19 février
2004
Manifestation devant les locaux de Tours Plus, le maire de Tours reçoit une
délégation
23
2004
Manifestations à Ballan-Miré (600 personnes), lors du Conseil Communautaire de
La Confluence
mars
Mars 2004
Elections régionales et cantonales
Signature du moratoire entre le PS et Les Verts
Enquête publique
27
2004
Conseil municipal de Ballan-Miré : demande le retrait des sites
mai
20
septembre
2004
18 octobre
2004
6
décembre
2004
Compétences de Touraine Propres élargies à la réduction à la source avec création
d’une commission « réduction à la source » dont sont membres plusieurs associations
du collectif
Approbation du plan par le préfet (arrêté préfectoral)
Commission du Plan réunie avec présence de plusieurs membres du collectif. A
l’ordre du jour : étude du syndicat d’Amboise sur la collecte des FFOM, amélioration
du compost de La Billette, commentaires de l’administration/recommandations du CE.
8
décembre
2004
Conseil municipal de Neuillé-Pont-Pierre : la commune se retire
Décembre
2004
Tract de la mairie de St Pierre affirmant que « la commune n’est pas candidate et
ne l’a jamais été »
Janvier
2OO5
Recours déposé au tribunal administratif pour l’annulation du plan
10
2005
Prise de compétence du PDEDMA par le Conseil Général
mars
Juin 2005
7décembre
2005
Campagne de Touraine Propre contre les sacs de caisse
Réunion de la Commission du PDEDMA sous la présidence du Conseil Général
67
Effritement du consensus politique et signes d’une redéfinition du
problème
2 avril-14
mai 2004
Le projet d’incinérateur, contesté puis abandonné
Une étude visant à définir la localisation de l’incinérateur a abouti à la désignation de trois
sites potentiels, situés dans des espaces de natures différentes : un site en milieu urbain
dense, à Saint-Pierre-des-Corps, un situé sur une commune péri-urbaine –Ballan Miré- et un
troisième sur une commune rurale (Neuillé-Pont-Pierre). Pour autant, la localisation dans
l’agglomération semble privilégiée considérant les coûts de transport. L’annonce de ce projet
d’incinérateur déclenche en 2003 une mobilisation particulièrement vive qui s’organise très
vite dans le cadre d’un collectif d’associations1 opposé à l’incinération et autour du slogan
« Non à l’incinérateur, ni ici ni ailleurs ». La mobilisation prend des formes multiples :
organisation de réunions et d’un colloque, manifestations, signatures de pétitions,
participation à l’enquête publique relative au Plan départemental qui a lieu au printemps
2004, pression maintenue auprès des conseils municipaux des communes concernées … Le
rejet de l’incinération est fondé sur de multiples arguments, parmi lesquels les risques
sanitaires, mais qui portent également sur les implications financières et environnementales
de ce mode de traitement. Sont notamment dénoncés le surdimensionnement de
l’incinérateur, présenté comme contraire à une politique de réduction des déchets, les coûts
et les impacts environnementaux liés au transport des déchets vers un seul lieu, ainsi que
l’injustice de faire subir à un territoire les nuisances induites par la gestion des déchets de
presque tout un département. Aussi, les contre-propositions portent sur des techniques
alternatives à l’incinération –le « stockage réversible » est notamment mis en avant- ainsi que
sur une organisation davantage territorialisée reposant sur une gestion « multi-sites » et
« multifilières », ce qui revient à diversifier les modes de traitement et à multiplier les
équipements.
Ce sont les échéances politiques du printemps 2004 qui conduiront à un gel du projet.
Alors que le souhait des porteurs du projet d’incinérateur était de ne pas « polluer la
campagne électorale » précédant les élections du printemps 2004, c’est justement dans le
cadre de cet évènement que va être donné un coup d’arrêt au projet à travers un accord
conclu entre les Verts de Touraine et la section locale du Parti Socialiste à la veille du
second tour des élections cantonales. Les Verts ont négocié le report de leurs voix au PS
moyennant l’instauration d’un moratoire de trois ans pendant lesquels aucune décision ne
serait prise au sujet de l’incinérateur2. La droite gagne finalement le Conseil Général, mais
avec une très courte majorité. Le risque politique que représente la décision de la mise en
place d’un incinérateur est tel que le moratoire semble mis en place de fait, chacun ayant
intérêt à attendre les prochaines échéances électorales. Le président du Syndicat Touraine
Propre, membre du Parti Socialiste, est alors mis en porte-à-faux. Il dénonce tant le contenu
que les conditions de cet accord auquel il n’a pas participé, rend sa carte du Parti Socialiste
et démissionne de la vice-présidence de Tours Plus. « Un coup de poignard qui ressemble
certes à un coup d’épée dans l’eau puisque Touraine Propre ne se sent pas tenu par les
engagements de deux partis » écrit La Nouvelle République le 13/05/2004.
1
Le collectif est composé d’associations des trois communes concernées par l’implantation de
l’incinérateur, d’associations de protection de l’environnement d’envergure départementales –dont
certaines ont participé à l’élaboration du Plan départemental d’élimination des déchets ménagers,
d’associations et de syndicats d’agriculteurs.
2
Le contenu de l’accord était ainsi formulé : « Pour le traitement des ordures ménagères et
assimilées, - lancer un plan ambitieux de réduction à la source, de tri et de valorisation matière des
déchets ;- ouvrir un moratoire d’au moins trois ans avant toute décision sur l’incinération, permettant
de suivre l’évolution des technologies alternatives ;- lancer un grand débat citoyen associant
population, experts et associations, en vue d’une consultation de tous les citoyens. »
68
L’enquête publique relative au PDEDMA est ouverte au début du mois d’avril 2004, soit
très peu de temps après les élections. L’effritement du consensus politique1 autour de
l’incinérateur devient visible au cours de cette année 2004. Les réticences à l’égard de
l’incinération vont progressivement gagner les élus, notamment ceux des communes
concernées. Dans la seconde moitié de l’année 2004, chacune des trois communes
pressenties pour l’implantation de l’incinérateur finira par se déclarer une à une « noncandidate » pour l’accueil du projet. L’effritement du consensus apparent qui avait prévalu
jusqu’alors, est un effet direct de la contestation orchestrée depuis le lancement du projet.
Ainsi, la stratégie de « colonisation » de l’arène politique mise en œuvre par les opposants a
porté ses fruits dans la mesure où les élus ont répondu à l’injonction de positionnement, et
ce le plus souvent dans un sens défavorable à la poursuite du projet engagé. Les arguments
avancés par les élus rejoignent ceux développés par les acteurs de la contestation populaire
(risques sanitaires, déni de la démocratie, coûts liés au transport), et s’inscrivent dans un
mécanisme de « montée en généralité » visant à se démarquer d’intérêts égoïstes.
Au début de l’année 2005 trois associations, soutenues par les autres membres du
collectif, ont déposé un recours devant le tribunal administratif contre le Plan départemental
demandant l’annulation du plan, en faisant valoir entre autres l’application des principes
contenus dans la convention d’Aarhus. Ils n’obtiendront pas gain de cause.
Une des questions posée en 2006 à l’issue du conflit (Rocher, 2006) était de saisir dans
quelle mesure la crise avait conduit à une redéfinition profonde de l’appréhension locale du
« problème déchets ». Le conflit, né d’une solution caractérisée par sa technicité et négociée
dans le cadre d’un accord entre acteurs institutionnels, a suscité un saisissement du
problème par de nouveaux acteurs, créant les conditions d’une ouverture du processus de
définition du « problème déchets » au niveau local. C’est un double travail de « mise en
public » et de « colonisation » de l’espace politique par des acteurs tiers qui a conduit à un
bouleversement du cadre et des termes du débat. La mise entre parenthèses de la solution
s’est accompagnée d’un déplacement du débat vers le problème, visible à travers une
focalisation des acteurs locaux sur la question de la production de déchets. Quant à la
gestion effective des déchets, le conflit lié à l’incinérateur semble avoir engendré deux
conséquences. La plus immédiate est le report du problème vers les sites existants, dont les
gestionnaires ont présenté des demandes d’extension. D’autre part, nous avons pu observer
des signes d’une tendance à la « reterritorialisation » de la prise en compte des déchets, à
travers l’engagement de collectivités intermédiaires, membres de Touraine Propre, dans des
démarches de traitement (compostage individuel et/ou collectif, création ou pérennisation
d’unités de traitement de petite taille,…).
Gestion et décisions d’« après la crise » (2004 et 2010)
Si l’on considère que la période de conflit relatif au projet d’incinérateur, sous sa forme la
plus intense et visible c'est-à-dire de en 2003-2004, correspond à un épisode de crise,
l’analyse de la période postérieure revêt un intérêt particulier dans la mesure où il s’agit de
comprendre les rouages de l’action et de la décision « post-crise ». Or, cette phase est
marquée à la fois par des décisions importantes, par des démarches de concertation, par
des situations de conflits qui perdurent sous d’autres formes, et se manifeste entre autres
par une activité juridique. Ce sont autant d’éléments qui sont ici mis en perspective dans
l’optique de reconstruire l’histoire longue de la décision en matière de gestion des déchets
dans le département de l’Indre-et-Loire.
1
Le terme de consensus est probablement abusif. Mais le silence d’une grande partie des élus au
profit de ceux engagés dans la formulation et le portage du projet donne l’illusion d’un consensus
politique.
69
La discrète extension des deux sites d’enfouissement du département
Dans le courant de l’année 2005, les prestataires des deux principaux sites
d’enfouissement du département ont demandé et obtenu une autorisation d’extension,
prolongeant ainsi de manière importante les capacités d’accueil des déchets du
département. La décharge « historique » de Tours, le CET de Sonzay, a été autorisé à
étendre son emprise spatiale de 35 ha (passant ainsi de 50 à 85 ha), moyennant le
défrichement d’une zone de 18 ha de bois dont une partie est classée ZNIEFF. La société
gestionnaire du site d’enfouissement de Chanceau-Près-Loches a présenté un projet de
demande d’extension1 lui permettant également de prolonger sa durée de vie et les tonnages
enfouis (passant de 50 000 à 150 000 tonnes). Malgré leur contradiction avec le plan
départemental qui avait été adopté en 2003, le préfet d’Indre-et-Loire a autorisé ces
demandes d’extension. Lors des enquêtes publiques tenues à l’été 2006, l’association
environnementale départementale –la SEPANT- a émis un avis défavorable au projet
d’extension du site de Sonzay, au motif de la dégradation du milieu causée par le
déboisement, et d’autre part un avis favorable au projet de Chanceau-Près-Loches,
considérant que la gestion envisagée par le gestionnaire du site pouvait s’apparenter à en
enfouissement réversible, procédé jugé acceptable par les associations.
Ces deux projets, résultant d’initiatives des gestionnaires privés menées en dehors du
cadre de la planification départementale, permettent une augmentation substantielle des
capacités d’enfouissement du département et reportent d’autant l’urgence de la recherche
d’un nouvel exutoire. Ces extensions parallèles, viennent d’autre part modifier les conditions
de concurrence de l’offre, ce qui a comme conséquence une baisse des coûts d’élimination à
court terme.
La reconstruction de La Billette étudiée
Le site de La Billette, situé dans l’agglomération, est composé d’une usine de compostage
devenue obsolète et fermée récemment, et d’un centre d’enfouissement des résidus du
compostage. Ce dernier a fait l’objet d’une autorisation d’extension à l’été 2005, de manière
à prolonger sa durée de vie jusqu’à la fermeture de l’usine. Envisagé à la fin des années
1990 pour implanter un incinérateur, ce site localisé dans l’agglomération tourangelle, qui n’a
jamais posé de problème d’acceptabilité de la part des riverains ou des associations
environnementales, est considéré avec beaucoup d’intérêt par les acteurs locaux. Le
syndicat Touraine Propre a fait réaliser en 2010 une étude sur les possibilités de
reconstruction ou de réutilisation de l’équipement.
Le projet de rénovation de l’incinérateur de Chinon
Depuis 2006, l’attention –et la contestation- s’est tournée vers le projet de reconstruction
d’un incinérateur de petite taille à Chinon. Le président du SMICTOM du Chinonais, syndicat
ayant en charge le traitement des déchets dans ce secteur qui recouvre le tiers sud-est du
département, maire PS de Chinon, a lancé et porté le projet de reconstruction d’une usine
d’incinération (d’une capacité de 23000 à 40 000 tonnes) en remplacement de l’ancienne
dont la fermeture est prévue en 2013. Après décision du comité syndical de renouveler
l’unité d’incinération avec valorisation énergétique dont il serait propriétaire, une procédure
de marché public est ouverte pour désigner une assistance à maîtrise d’ouvrage, puis un
appel d’offre est lancé pour la réalisation de l’usine auquel ont répondu deux opérateurs. Un
groupement est retenu par la commission d’appel d’offre fin 2009.
1
Il ne s’agit pas d’une extension en surface mais d’un creusage en profondeur des zones non encore
exploitées.
70
La contestation de ce projet s’est organisée autour du Collectif Chinonais Environnement,
soutenu par le Collectif Arc-en-ciel qui avait lutté contre le projet d’incinérateur prévu dans le
plan départemental de 2003. « Afin que les Chinonais puissent décider démocratiquement
de leur cadre de vie, avec des informations fiables concernant l’impact d’un tel incinérateur
sur la santé, l’environnement et les finances locales, nous demandons :- Un moratoire sur la
construction de ce nouvel incinérateur en attendant le nouveau Plan Départemental
d'Elimination des Déchets d'Indre et Loire ; - La création en urgence d’une Commission
Locale d’Information et de Surveillance (CLIS), qui devra faire la lumière sur 27 années de
pollution par l'incinérateur actuel, et préparer l’après incinération ; - L’organisation d’un
véritable débat public, afin qu’une information objective et contradictoire soit apportée aux
élus et aux habitants. »1. La question des risques sanitaires est au cœur de l’argumentation
des opposants contre cette usine qui est située à proximité d’un hôpital, et dans une zone
viticole AOC. De plus, les opposants critiquent l’opacité et l’incohérence de la prise de
décision d’un projet porté unilatéralement par le président du syndicat, sans recherche de
cohérence à l’échelle départementale. Il s’agit pour les membres du collectif d’intégrer dans
un débat intercommunal et surtout départemental ce projet dont le caractère d’urgence est
remis en cause. « Comme l'a indiqué M. Duvergne, Président du Smictom, dans sa dernière
lettre aux délégués au Smictom, l'incinérateur actuel peut fonctionner largement au delà de
2013, il n'y a donc aucune raison de ne pas attendre la fin de la révision concertée du Plan
d'Elimination des Déchets d'Indre et Loire par le Conseil Général pour se lancer tête baissée
dans la construction d'un nouvel incinérateur. Cet exercice salutaire de démocratie locale
participative doit être respecté, et non pas saboté. »
Finalement, c’est au sein du syndicat que ce projet sera abandonné en mai 2010 avec le
vote des membres du comité syndical contre la poursuite des études.
Le pilotage départemental par le Conseil Général : concertation et mise en
révision du PDEDMA
Parallèlement à ces différents projets, les contours de la gouvernance des déchets au
niveau départemental ont nettement changé depuis l’approbation du plan en 2003. Depuis
2005, ce ne sont plus les services préfectoraux mais le Conseil général qui est en charge du
pilotage des processus d’élaboration, de révision et de suivi des plans départementaux.
C’est après une période de latence et suite à l’élection d’un nouvel exécutif (majorité PS) en
2008 que l’instance départementale a pris le dossier en main et qu’elle est devenue active et
visible sur le sujet.
DATE
EVENNEMENT
Mars 2008
Nouvelle majorité (gauche plurielle) élue au Conseil Général
Mai-Juin
2009
Concertation publique « Les déchets, il est temps d’en parler »
26-27 mai : auditions : élus locaux, associations, professionnels
2 juin : comité de pilotage
Réunions publiques :
- 9 juin : Chinon
- 11 juin : Amboise
- 15 juin : Monts
- 16 juin : Loches
- 22 juin : Neuillé-Pont-Pierre
- 23 juin : Tours
1
[http://collectifchinonaisenvironnement.hautetfort.com/], communiqué du 28 01 2008.
71
30 juin : comité de pilotage
3
2009
juillet
16
décembre
2009
Réunion de la Commission de suivi du plan départemental
Vote (provisoire) en faveur de la révision du plan
Réunion de la Commission de suivi du plan départemental
Présentation du Livre blanc
Au printemps 2009 est organisée une démarche de concertation publique, à l’issue de
laquelle la commission décidera de la révision du plan départemental. La concertation,
confiée à un consultant privé, est organisée de la manière suivante : trois « auditions » d’une
durée d’une demi journée rassemblent successivement trois types d’acteurs : les élus, les
associations et les professionnels, puis six réunions publiques sont organisées en différents
lieux du département (concernés par la présence d’un équipement de traitement, ou par
l’ancien projet d’incinérateur). Un site internet est créé en appui à la démarche intitulée « Les
déchets, il est temps d’en parler ». Au cours des différentes réunions (auxquelles
participeront environ 700 personnes), les animateurs et le vice-président du conseil général
en charge du dossier répéteront l’esprit de la démarche : l’écoute exhaustive des acteurs et
des citoyens, sans idée préconçue de la part du conseil général qui ne privilégie pour l’heure
aucune solution. Il s’agit bien d’une posture de réception des avis et positions de manière
très large, et non d’un débat autour d’un projet ou d’un plan. Le seul cadrage imposé par les
organisateurs du débat est d’aborder « tous » les aspects de la gestion des déchets
(collecte, traitement, valorisation, réduction).
En juillet 2009, la commission de suivi du plan départemental vote en faveur de la révision
du plan. Des groupes de travail thématiques sont constitués, et trois bureaux d’étude sont
engagés pour le suivi des volets juridique et de la communication notamment.
Réflexions sur l’évolution récente des processus de décision, de
concertation et de conflit
La décision
La description des évènements qui ont marqué la période 2004-2010 fait apparaître une
déconnection criante entre le cadre de la planification départementale et les décisions
locales, que celles-ci soient initiées par des collectivités locales (cas de Chinon) ou par des
opérateurs privés (cas des sites d’enfouissement de Sonzay), parfois contre la volonté des
décideurs locaux (site d’enfouissement de Chanceau-Près-Loches). Les logiques
économiques et celles de la concertation relative à la planification s’inscrivent dans des
temporalités qui leur sont propres, comme en témoigne la justification des acteurs du
chinonais de mener leur projet indépendamment de la révision du plan1. Si la difficulté du
niveau départemental à s’imposer comme un cadre contraignant des décisions locales n’est
pas une nouveauté en matière de gestion des déchets, la question de la légitimité de ce
1 « Pourquoi ne pas attendre le nouveau PDEDMA ? L'actuel plan en vigueur date de 2004. Le projet
du syndicat est totalement conforme à ce plan. Attendre le prochain plan reviendrait purement et
simplement à annuler le projet et ce pour plusieurs raisons. Le prochain plan ne sera pas finalisé
avant fin 2011, début 2012. Si nous attendons ces dates les offres reçues ne seront plus valides. Or
nous bénéficions d'un contexte très favorable au projet : avec la crise l'offre faite par Inova est très
inférieure au prix de départ, et les taux actuels pour l'emprunt sont au plus bas. De plus, au regard de
la production de déchets en Indre et Loire (320 000 tonnes), peut-être serait-il envisagé une usine de
50 000 tonnes ? L'étude actuelle serait en tout état de cause à refaire entièrement. »
( http://www.smictom.com).
72
travail de planification reste ouverte. A ce titre, notons qu’une des dispositions de la loi
« Grenelle 2 » concernant les plans départementaux tend à leur attribuer un rôle d’inventaire1
des projets locaux plutôt que de prévision de nouveaux équipements2.
La lecture du contexte départemental doit se comprendre au regard du paysage politique
local. Alors que l’histoire de la gestion des déchets en Touraine est liée des oppositions
politiques entre la ville de Tours et les communes périphériques, logiques qui ont longtemps
freiné les regroupements intercommunaux, on se trouve en 2008 dans une situation
jusqu’alors inédite où le Conseil Général, et les syndicats Touraine Propre et du Chinonais
sont dirigés par des majorités socialistes. En dépit des dissensions internes causées par le
moratoire signé entre les Verts et le PS à la veille des élections cantonales de 2004, cette
configuration semble dans la période récente faciliter la mise en cohérence entre ces
instances, comme en témoigne la « résolution » d’avril 2010 entre leurs président-e-s
concernant l’incinérateur de Chinon3. En revanche, le souci de maintenir les débats et des
décisions relatives aux équipements de traitement des déchets en dehors des échéances
électorales, constaté en 2004 (Rocher, 2006), semble toujours à l’œuvre. La temporalité de
la vie politique locale est une donnée importante, dans la mesure où la propension à éviter
les décisions relatives à des projets d’équipements controversés lors des débats préélectoraux est une constante4. La gestion des déchets est perçue par les décideurs locaux
comme un objet non valorisant, politiquement risqué, qui requiert une certaine abnégation
quant à leur carrière politique.
A ces logiques propres aux projets d’équipements et à la planification départementale,
s’ajoute l’évolution des périmètres des syndicats intercommunaux. En Indre-et-Loire, le
syndicat Touraine Propre poursuit son extension en vue de recouvrir à terme l’ensemble du
territoire départemental, ce qui est justifié par les compétences assurées par cette structure
qui, outre le traitement, est en charge de la réduction à la source, compétence qui engage
des mesures qui, pour des questions d’organisation, de coût et de cohérence, ne peuvent
être prises en charge que par une structure de taille conséquente5. L’adhésion à Touraine
1
« recense les délibérations des personnes morales de droit public responsables du traitement des
déchets entérinant les choix d’équipements à modifier ou à créer, la nature des traitements retenus et
leurs localisations. Ces choix sont pris en compte par le plan départemental dans la mesure où ils
contribuent aux objectifs définis à l’article 46 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation
relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement ».
2
Selon le décret 96-1008 du 18 novembre 1996 relatif aux plans d’élimination des déchets ménagers
et assimilés, ces derniers avait pour rôle, entre autres, « Le recensement des installations
d’élimination des déchets d’ores et déjà en service ou dont la demande d’autorisation d’exploiter (…) a
déjà été déposée ; l’énumération, compte tenu des priorités retenues, des installations qu’il sera
nécessaire de créer (…), leur localisation préconisée, notamment en ce qui concerne les centres de
stockage de déchets ultimes issus du traitement des déchets ménagers et assimilés. »
3
Suite à la rencontre le 27 avril 2010entre la présidente du conseil général, le vice président en
charge du développement durable, les présidents des syndicats Touraine Propre et du SMICTOM du
chinonais, au cours de laquelle « Claude Roiron et Alain Kerbriand-Postic ont proposé que les études
en cours initiées par les différents syndicats s’inscrivent dans la démarche de révision du PEDMA et
qu’aucune décision définitive sur la modernisation du site de Saint Benoît la Forêt ne soit prise avant
la fin de la procédure de révision, ce qui a été validé par Messieurs Duvergne et Galliot. », le comité
syndical du SMICTOM du Chinonais votera le gel du projet de rénovation de l’incinérateur. (Résolution
mis en ligne sur le site du SMICTOM du chinonais, http://www.smictom.com).
4
Cf résultats du projet Confurb sur le contournement sud d’Angers.
5
Les principales mesures mises en œuvre par Touraine Propre ont trait à la sensibilisation du public
qui s’accompagne de dispositifs tels que la distribution de cabas de course, de gobelets réutilisables
pour les festivals.
73
Propre a été proposée au syndicat du Chinonais, elle viendrait achever le recouvrement du
territoire départemental par une seule structure compétente en matière de traitement.
La concertation
Si l’on porte le regard sur le long terme, l’enchaînement des logiques temporelles sont
bouleversées entre planification, études et décisions concernant les équipements, et
concertation. A une suite logique où se succèdent des étapes bien identifiées « decideanounce-defend » semble prévaloir un processus décisionnel continu, où opèrent en
parallèle et de manière parfois étanche démarches de révision du plan, projets locaux et
structuration intercommunale. La contestation contre les projets annoncés œuvre comme
autant de moments de mise en débat public, du moins de prise de parole sur la question des
déchets, où l’opposition frontale prédomine sur la négociation. Dans ce contexte comment
situer et comprendre les démarches de concertation ?
A l’occasion de la première révision du plan, adopté en 2003, les acteurs locaux
s’accordent pour constater que la concertation avec le public a été évacuée faute de temps
et de préparation. La volonté du préfet d’annoncer avant son départ d’Indre-et-Loire
l’adoption du plan et les sites envisagés pour l’incinérateur a précipité la fin du processus de
révision et le mûrissement du projet. La consultation du public a de fait été réduite au
minimum obligatoire, c'est-à-dire à l’enquête publique.
La seconde révision du Plan, est orchestrée par le Conseil Général dans une logique
différente. La nouvelle majorité du Conseil Général décide d’organiser une démarche de
concertation publique, à l’issue de laquelle la commission devra décider de la révision du
plan départemental. Ce faisant, la stratégie a consisté à placer la concertation au moment
qui semblait le plus opportun, en l’occurrence le plus en amont de la décision, considérant le
futur plan comme échéance, et de fait le plus apaisé. Il s’agit pour le Conseil Général de se
positionner sur le dossier des déchets, domaine où l’exécutif départemental avait jusqu’à
présent opté pour une posture de réserve, en laissant la préfecture mener à bien le premier
processus de révision. Le cadrage de la concertation, volontairement très large, et sans que
l’initiateur de la démarche n’ait de projet ni « d’idée préconçue », revient à « faire table rase
du passé » et notamment du plan de 20041. La volonté est bien « de repartir à zéro », de
rebattre les cartes, en se donnant le temps de la réflexion puisque la situation d’urgence
n’est plus d’actualité. Le débat public sera d’ailleurs l’occasion de freiner publiquement le
projet de Chinon et de réaffirmer le cadre de la planification départemental comme un
préalable aux choix locaux.
A l’issue de la concertation, la commission de suivi du plan vote, en juillet 2009, la
révision du plan, et le conseil général annonce la rédaction d’un livre blanc. Les
enseignements issus de la concertation et présentés comme une base de l’action à mener
1
« En Touraine le dernier plan a été révisé par les services de la préfecture en 2004. Depuis cette
date, la situation a bien changé. Le plan prévoyait alors la construction d’une Unité de valorisation
énergétique (UVE) dans l’agglomération tourangelle, projet qui depuis, a été abandonné ; le projet de
reconstruction de l’UVE de St Benoît-la-Forêt a également été suspendu. Le centre de stockage de la
Billette à Joué-les-Tours a lui fermé ses portes ; le centre de compostage attenant devenu obsolète a
été transformé en quai de transfert ; les sites de Sonzay et de Chanceaux-pres-Loches ont vu leur
capacité augmenter par arrêté préfectoral… Au-delà des ces constats, il nous faut aujourd’hui tenir
compte des innovations et des techniques récentes de traitement et de valorisation des
déchets. pourquoi ne pas examiner par exemple la voie de la méthanisation comme elle est pratiquée
par l’agglomération de Montpellier ? pourquoi ne pas se pencher sur les atouts du tri mécanobiologique ? (…) Je tiens à souligner, s’il en est besoin, que nous n’avons pas d’idée préconçue en
matière de traitement et d’élimination des ordures et que nous n’excluons aucune solution», propos du
vice premier vice président du Conseil Général, dossier « Déchets : en parler aujourd’hui, agir pour
l’avenir », C’est en Touraine, bimestriel gratuit, n°75 juin 2009, p. 13
74
dans le cadre du plan, sont d’envergure assez large. Du point de vue des solutions à
envisager, il est acté de privilégier une orientation « multifilière » sans exclusion d’aucun
procédé, d’éviter les positions dogmatiques autant que le choix de « ne rien décider ».
Plusieurs éléments d’interprétations peuvent être avancés pour expliquer l’évolution quant
à la concertation et plus largement à la maîtrise de la décision. Le changement du contexte
politique a été évoqué plus haut. On peut voir un effet d’apprentissage en matière de
conduite de l’action publique concernant les déchets, qui consisterait à savoir tirer des
enseignements des erreurs du passé. Enfin, ce qui a changé, c’est que la situation d’urgence
a été radicalement retournée. Alors qu’on parlait de pénurie des capacités de traitement en
2004, les acteurs actuels ne sont plus dans l’urgence à avoir à décider rapidement, ils
souhaitent au contraire « se donner le temps de la réflexion ».
Le conflit
A première vue et comparativement à la période de haute activité conflictuelle autour du
projet d’incinérateur en 2003-2004, la période récente apparaît comme relativement apaisée.
Toutefois, une analyse plus fine laisse entrevoir un déplacement du conflit à plusieurs
niveaux. Le plus visible est l’opposition contre la rénovation de l’incinérateur de Chinon, où
l’effet de contagion et d’apprentissage de la mobilisation semble avoir opéré : à l’échelle
locale au sens où la proximité temporelle et spatiale le collectif départemental est forte, mais
également à une échelle plus large dans la mesure où la mobilisation sur la question des
déchets et de l’incinération s’appuie et prend forme dans des réseaux associatifs au niveau
national et au-delà.
L’extension des deux CET n’ont été particulièrement conflictuelles (voir plus haut la
position des associations lors de l’enquête publique). Sur le plan juridique, il est notable
qu’elles n’aient pas fait l’objet de recours au motif de leur incompatibilité avec le plan
départemental. Cela dit, l’extension du site de Chanceau-Près-Loches est mal reçue par les
élus locaux, soucieux des nuisances subies par les riverains, et mécontents d’y voir accueillir
les déchets en provenance des territoires voisins. Ces derniers ont déposé des recours
devant le tribunal administratif sur des aspects techniques, sans pour autant dénoncer
frontalement l’opportunité du projet.
Ces effets de déplacement spatial du conflit sont directement liés aux équipements,
projetés et existants. L’envergure des conflits est très variable, depuis la dénonciation des
nuisances locales provoquées par des équipements en fonctionnement jusqu’à la
mobilisation pour empêcher la réalisation de nouveaux équipements, qui ont concerné
plusieurs localités du département (trois communes pressenties pour accueillir l’incinérateur
en 2004, Chinon en 2008-2010). On constate un effet d’apprentissage et de mutualisation de
la mobilisation contre l’incinération et pour la recherche de procédés alternatifs, puisque
l’activité de contestation est de plus en plus conséquente et structurée au fil du temps et des
épisodes de luttes locales. La revendication d’une réflexion à l’échelle départementale et les
attentes à l’égard du plan restent forte. Elle se double d’une vigilance associative maintenue,
comme en témoigne le recours déposé par des associations devant la CADA1 pour avoir
accès à l’étude concernant le devenir du site de La Billette.
Les décideurs locaux font une lecture des conflits sur le long terme du point de vue des
procédés en cause : dans les années 1980 les contestations portaient sur l’enfouissement
(au moment de l’ouverture de la décharge de Sonzay), pour se focaliser dans les années
2000 avec virulence sur l’incinération, ce qui les amènent à en souligner le caractère
paradoxal et irrationnel. Là encore, la lecture sur le long terme fait paraître un conflit sur le
plan de l’expertise, chacun dénonçant l’autre comme ancré dans le passé et accroché à des
1
Commission d’accès aux documents administratifs
75
procédés révolus. Incapacité à anticiper des solutions en adéquation avec des modes de vie
moins producteurs de déchets et peur irrationnelle des risques sanitaires malgré les normes
actuelles sont renvoyées dos à dos. Le reproche et fait aux élus de manquer de vision à long
terme, à l’inverse les associations sont jugées irresponsables face aux décisions à prendre
dans le temps présent. Le rôle-même du conflit fait l’objet d’interprétations différentes, entre
des acteurs associatifs qui y voient des moments d’ouverture et d’élargissement du débat, et
des élus qui y voient une perte de temps pour des échanges stériles et violents.
Conclusion
Ces premiers éléments de description et d’analyse de la situation de la gestion des
déchets en Indre-et-Loire laissent entrevoir l’enchevêtrement des logiques à l’œuvre et la
complexité de la fabrique de la décision qui semble se jouer dans un continuum sans début
ni fin, dont les éléments saillants sont l’ineffectivité des démarches de planification et la
logique du coup-parti impliquant gestionnaires privé et représentants de l’Etat. L’analyse
diachronique donne de l’importance à l’évolution des configurations d’acteurs changeantes,
dans un contexte de mutation quasi permanente des rapports entre l’Etat et les collectivités
locales, sans faire perdre de vue le rôle déterminant du et des conflits dans l’évolution de la
situation locale.
Il ressort de cette étude l’évidence d’une certaine facilité à surinvestir des sites déjà
existants, d’ailleurs bien comprise des acteurs locaux qui y voient une ressource rare à
optimiser. Cela dit, l’effort de déconstruction des multiples logiques décisionnelles à l’œuvre
ici amorcé est de nature à nous mettre en garde contre une lecture hâtive qui prendrait
comme optique l’acceptabilité des équipements selon deux dichotomies site existant/site
projeté et incinération/enfouissement.
76
Les recherches sur l’implantation des infrastructures de gestion
des déchets au Mexique
Vicente Ugalde
Les projets réussis ou manqués pour établir une infrastructure pour le traitement et la
disposition finale des déchets au Mexique ont attiré l’attention des chercheurs en sciences
sociales. Ces études apparaissent comme un ensemble fragmenté et, sauf rares exceptions,
sans systématicité notable. Bien que certains chercheurs, comme Gerardo Bernache, Héctor
Castillo ou Cristina Cortinas, aient consacré plus d’une recherche au thème, dans la plupart
des cas, il s’agit d’incursions plutôt éphémères dans l’univers des relations sociales qui se
tissent autour des projets d’infrastructures pour les déchets et leurs localisations.
Un autre trait qui caractérise l’ensemble des études qui ont été repérées sur ce thème
consiste en la diversité des aspects traités tout comme en la pluralité des approches
disciplinaires qui se saisissent de ces questions. Les études sur les décharges municipales
élaborées dans le cadre des formations d’ingénierie se concentrent sur les questions
techniques. Dans la plupart des cas la discipline scientifique spécifique oriente les études sur
les décharges municipales : les relations internationales (dans les programmes universitaires
des relations internationales), les relations intergouvernementales (dans les programmes de
science politique et d’administration publique) ou bien encore l’étude des stratégies et
interactions des acteurs en conflit (quand il s’agit de travaux envisagés par la sociologie).
Dans cette révision, nous nous occupons en premier lieu des travaux qui s’intéressent à
des thèmes autres que les conflits et qui pour autant supposent un regard plutôt technique
ou en tout cas non sociologique (1). Dans la seconde partie, nous ferons référence aux
études dans lesquelles les conflits générés par les installations pour le stockage des
déchets, leurs expressions, causes et les stratégies des acteurs et enfin leur développement,
sont le principal objet d’intérêt (2).
Thèmes généraux des études des centres d’élimination des déchets
dangereux et des décharges municipales
Certaines recherches dans le domaine de l’ingénierie s’intéressent aux aspects
techniques de la propriété des déchets, de leur traitement et des problèmes que cela
entraîne. La compilation réalisée par Cortinas et Mosler (2002) contient 16 travaux qui
abordent divers aspects des déchets dangereux, à savoir les concepts, la classification, la
génération, la gestion, le cadre légal et la politique et ses instruments. Il s’agit d’un travail
qui, même si son objectif central est d’apporter de l’information sur la gestion des installation
pour le stockage des déchets dangereux, aborde les problèmes centraux liés à ces déchets :
le mouvement transfrontalier, le commerce des produits chimiques, la distribution
géographique de la génération ou l’évolution de l’infrastructure pour la gestion des déchets
au Mexique. Il s’agit enfin d’une compilation qui, bien qu’elle aborde peu les aspects
d’ingénierie, porte un regard technique tout en constituant une référence inévitable pour le
thème des déchets dangereux. Avec une thématique et un traitement similaire mais plus
dirigée à argumenter la nécessité d’une modification radicale du cadre juridique de la gestion
des déchets au Mexique, le travail de Cortinas (2001) constitue également une référence
importante pour le thème de l’intervention publique sur les déchets. Ces travaux, d’une
77
certaine manière, mobilisent une approche plutôt neutre du thème de la gestion des déchets,
et s’associent aux travaux pionniers qui ont tenté de documenter le problème de la pollution
liés tant aux déchets dangereux (Ortiz, 1987 ; CESPEDES, 1998) qu’aux déchets urbains
(Restrepo et al., 1991). Un autre panorama général de la politique des déchets privilégie
l’utilisation du droit (Ugalde, 2010). Ce même auteur, toujours dans une approche juridique,
appréhende la manière dont le droit permet de circonscrire de plus en plus précisément la
définition des différents déchets générés au Mexique (Ugalde, 2008).
Enfin, d’autres études se sont intéressées à la génération et la gestion des déchets
urbains, d’abord en partant du principe qu’en connaissant les déchets ménagers il est
possible de connaître la consommation (Restrepo et Phillips, 1985), puis en se penchant sur
des aspects particuliers de la gestion des villes mexicaines (notamment le volumen 39,
numéro 3 du Journal Resources, Conservation and Recycling, 2003).
Quant aux études qui s’occupent de forme directe à la disposition des déchets solides
urbains, il est frappant de noter que les dissensions entre les habitants de ces zones
n’apparaissent pas, malgré le fait que les situations soient potentiellement conflictuelles dès
qu’elles touchent ce type d’installations. Dans leur travail sur le bassin du lac Cuitzeo,
Buenrostro et Grande (2003) rapportent les résultats de l’analyse des déchets solides et des
décharges clandestines de huit municipalités rurales aux abords du lac. Ils suggèrent que
même si les décharges municipales n’obéissent pas aux critères de localisation et de
fonctionnement spécifiés dans les normes officielles mexicaines NOM-083-ECOL-1994 et
NOM-084-ECOL-1994 pour les décharges municipales, il n’existe pas de conflits au motif de
leur localisation et gestion. Les auteurs affirment qu’ « il y a une méconnaissance
généralisée auprès de la population et souvent auprès des autorités elles-mêmes quant à la
localisation des décharges, puisqu’il est commun que cette dernière soit connue seulement
des travailleurs et du chargé du service de ramassage » (Buenrostro et Grande, 2003 : 166).
Ces études, plus techniques ou juridiques, ont l’avantage d’offrir un premier éclairage sur
la situation des déchets au Mexique, univers peu connu jusqu’alors. Elles occultent en
revanche tout l’aspect conflictuel lié aux installations pour traiter les déchets. Ce sont les
recherches en sciences sociales qui commencent à lever le voie sur cet aspect du problème.
Conflits à propos de stockage et des décharges municipales
Les études qui traitent des conflits à propos des installations de stockage des déchets ou
des décharges municipales s’intéressent à des aspects variés. Dans certains cas, il s’agit de
la formation de la protestation sociale, dans d’autres du rôle que joue le cadre juridique dans
le développement de celle-ci, ou encore de l’aspect transfrontalier des mobilisations et de
leurs conséquences.
Le rôle du cadre juridique
Dans certaines études, l’attention des spécialistes est attirée sur le fait que le non respect
de la réglementation environnementale ne constitue pas un élément générateur de situations
conflictuelles entre les citoyens et les autorités : dans ce sens, le laxisme provient aussi bien
de l’autorité que de la société. D’autres études s’intéressent au contraire au fait que le
gouvernement répond favorablement aux manifestations citoyennes même lorsque des
transgressions à la réglementation n’ont pas été formellement identifiées.
Dans ce sens, Duarte (2003) est frappé par la décision du Semarnap de clôturer une
installation de stockage de déchets dangereux opéré par l’entreprise CYTRAR à Hermosillo :
« l’autorité environnementale a nié à CYTRAR la rénovation de son autorisation d’opération
avant que l’installation de stockage n’ait atteint sa capacité maximale, non pas pour avoir
prouvé qu’il existait des dommages ou un manquement de la part de l’entreprise, sinon en
réponse aux préoccupations de la citoyenneté ». L’étude observe que la génération d’une
78
certaines quantité de déchets dangereux est inévitable et que la fermeture du complexe peut
donner lieu à une disposition inadéquate d’une partie des déchets. Elle montre aussi
comment dans ce type de conflits, les aspects techniques et politiques ne sont pas pris en
compte avec la même attention car dans le processus de prise de décision sur le centre de
stockage, seuls les critères techniques d’évaluation du risque furent pris en compte, laissant
de côté la perception que la population pouvait avoir du centre de stockage de déchets.
Perspectives centrées sur les acteurs
Un cas similaire est analysé depuis une perspective plus centrée sur les acteurs et leurs
ressources dans la recherche de Velásquez (2006). Celui-ci observe, dans le cas de
l’opposition à l’installation d’un centre de stockage à Hermosillo, la manière dont les acteurs
mobilisent des ressources différentes à celles traditionnellement utilisées dans ce type de
mouvements. Il s’agit du recours à la législation et au traitement judiciaire du conflit, du
rapprochement aux média de communication et à la mobilisation du savoir expert des
acteurs comme professionnels du droit. Cette mobilisation du savoir expert (tant du droit que
technique) marque pour cet auteur une sorte de transition : il devient évident qu’à ce moment
de la dispute, l’intervention de l’Etat se résume à savoir s’il y a respect ou non de la loi,
laissant de côté les intérêts des personnes.
Dans le même état de Sonora, Pineda et al. (2007) se demandent si les sites proposés
pour la gestion des résidus dans trois municipalités respectaient les caractéristiques
nécessaires pour l’établissement d’une décharge municipale. Dans le cas de Obregón, les
auteurs identifient une situation de conflit qui n’est pas associée à la pollution ou aux
nuisances générées par la décharge mais qui est lié au processus de concession pour la
construction et l’opération de cette dernière. La décharge municipale étant clôturée en 1999,
le conseil municipal cède en 2000 une concession pour la construction et l’opération d’une
décharge à l’entreprise Soluciones Técnicas Medioambientales (Tec Med). Mais c’est une
autre entreprise, Promotora Ambiental, qui montre sa non-conformité avec la concession à
travers un recours administratif qui débouche sur l’annulation du projet le temps que le conflit
se résolve. Les auteurs rapportent que dans sa dernière session, le conseil municipal (19972000) résolut de laisser le cas à l’administration suivante, ce qu’elle ne fit pas ; il faut
attendre la troisième administration pour que le Conseil municipal (11 novembre 2003)
s’occupe de l’affaire en louant un terrain pendant trois ans afin de résoudre provisoirement le
problème sans pour autant fournir une solution définitive au centre de stockage (Pineda et
al., 2007 :180).
Aspects transfrontaliers des conflits
La décharge municipale de Tijuana a pour sa part fait l’objet de plusieurs études.
Certaines fois, le regard se concentre plus sur les aspects techniques, mais l’acceptabilité de
l’installation est aussi un motif d’intérêt. Rentería (2006), par exemple, s’intéresse à
l’évaluation des affectations à la santé des populations générées par la proximité de la ville
industrielle Nueva Tijuana, où se trouvent le centre de stockage de l’entreprise Metales y
Derivados, filiale de New Frontier Trading Corporation et les zones habitées. Selon la
Commission pour la coopération environnementale en Amérique du Nord (2002) cette
industrie, considérée comme hautement dangereuse à cause de son utilisation du
phosphore rouge, s’est aussi dédiée au recyclage des batteries et à l’extraction du plomb
pour le fondre et l’envoyer en retour aux Etats-Unis. L’article raconte qu’en 1994 le
gouvernement mexicain ferma l’entreprise qui laissa un passif environnemental de près de
six mille tonnes de matériel toxique dans un terrain à proximité de la rivière Alamar, affluent
du fleuve Tijuana. Dans ce cas, l’auteur (Rentería, 2006 :21) commente que les habitants
dénoncèrent les pratiques illégales réalisées par l’entreprise ainsi que les problèmes de
santé qui vont d’une simple irritation de la peau à des problèmes gastro-intestinaux jusqu’à
79
des malformations congénitales. Des groupes environnementalistes continuent d’attirer
l’attention des autorités pour la restauration du site utilisé par Metales y Derivados.
D’autres recherches, comme celles de Velásquez (2007), Sánchez (1990) et de Alfie et
Méndez (2000) s’intéressent aux mobilisations sociales de la région frontalière, associées au
problème de disposition des déchets, comme dans le cas du projet de centre de stockage
des déchets radioactifs de Sierra Blanca, Texas à 32 km de la frontière avec le Mexique.
Ces études se concentrent sur l’émergence d’une sorte de coalition des deux côtés de la
frontière ainsi que sur le fait que le projet a été annulé en octobre 1998.
Dans cette thématique, l’étude de Godínez (1994) présente une série de projets de centre
de stockage des déchets dangereux qui furent annulés à cause des manifestations
citoyennes binationales au début des années quatre-vingt-dix. Il s’agit de projets planifiés
pour la zone frontalière du Texas (Dryden, Spoffard, Fort Hancock y Sierra Blanca) et de la
Californie (Ward Valley). L’auteur attire l’attention sur le fait que l’image de l’entreprise qui
allait construire le centre de stockage de Dryden était déjà dégradée puisqu’elle avait
auparavant construit l’incinérateur de Tijuana et que deux autres de ses projets avaient été
annulés en 1993 : un dépôt de déchets domestiques à Xalostitlán, Jalisco et un centre de
stockage à Polotitlán, Etat de México. Sur ces cas, Godínez (2003) entreprend une autre
analyse mais cette fois sous l’angle de la préoccupation internationale pour la responsabilité
dans les cas de pollution transfrontalière.
Les questions de droit international sont traitées par d’autres travaux universitaires. L’un
d’eux appréhende le cadre légal dans lequel s’effectuent les mouvements transfrontaliers de
déchets dangereux (Quiroz, 2007). Le travail universitaire de Jiménez (1997) quant à lui se
focalise sur la question du non respect de l’Accord de la Paz en étudiant le cas de Tierra
Blanca. Ugalde (2008 : chapitre 2) tente de montrer comment les négociations du NAFTA et
les accords environnementaux signés par le Mexique influencent profondément le cadre
juridique des déchets dangereux.
Verduzco (1997 ; 2002) de son côté s’intéresse aux mobilisations sociales à propos des
déchets, en particulier ceux de l’industrie « maquiladora », implantée dans la zone
frontalière.
Aspects transnationaux
Moins axées sur le phénomène transfrontalier mais toujours ancrées dans des thèmes
touchant au transnational, d’autres études évoquent les conflits associés aux installations de
stockage du point de vue des relations internationales. Maldonado (2010), comme l’ont fait
une décennie auparavant Borja (2000) et Costero (2000), analyse la dimension
internationale du conflit entre l’entreprise nord-américaine Metalclad Corporation et le
gouvernement mexicain en lien avec le centre de stockage de déchets dangereux localisé
dans la municipalité de Guadalcázar à San Luis Potosí. Selon cet auteur (2010 :13) il s’agit
« d’un conflit international de caractère commercial en lien avec la question
environnementale ».
Le cas de Metalclad constitue un précédent très important dans l’étude des mécanismes
pour la résolution des conflits impliquant des investissements transnationaux. C’est à ce titre
que ce cas a été l’objet d’études detaillées de la part de Bejarano (2003) et d’Azuela (2010)
mais cette fois dans l’optique d’appréhender les détails du conflit et les stratégies et
comportements des acteurs impliqués.
D’autres travaux se sont occupés, non plus du plan international sinon du plan interne en
insistant sur les convergences et divergences intergouvernementales. Le travail de Zentalla
(2005) s’attache à montre les difficultés implicites dans la tentative de construction d’une
décharge dans la zone métropolitaine de Xalapa dans l’état de Veracruz. En se concentrant
sur la dynamique des relations municipales, l’étude décrit et questionne les conflits qui
80
surgissent et poussent le site à changer quatre fois de localisation. Dans cette même
approche, Ugalde (2002), Vega y Pacheco (2004) réinvestissent le cas de Guadalcázar et
Hernández (2000) celui de la zone métropolitaine de Mexico, et étudient les relations entre
gouvernements. Ce dernier analyse la définition et la mise en place de la politique des
déchets de la municipalité de Tlalnepantla durant la première administration municipale
paniste (1997-1999) dont le principal résultat a été l’entrée en fonction de la décharge
municipale en avril 1998. Cette recherche, effectuée dans le cadre d’un travail de licence en
science politique et administration publique, reconstitue le processus d’approbation et de
construction et met en évidence l’opposition du gouvernement de l’état, de certaines
organisations de petits ramasseurs de poubelle (« pepenadores ») et d’autres organisations
proches du PRI. En ce sens, la recherche privilégie l’élément politique et
intergouvernemental du conflit : un gouvernement municipal paniste dans un état
éminemment priiste. La thèse de ce travail est que l’alternance politique du gouvernement
municipal a favorisé la gestion publique de la disposition des déchets urbains, alors que le
gouvernement de l’état n’a pas connu cette alternance.
Encore centré sur l’aspect local du conflit, Román (2007), dans le cadre de la licence en
sciences politiques et administration publique, étudie le cas de Cuernavaca dans l’état de
Morelos, présente et analyse le système de gestion des déchets solides de cette
municipalité. Il s’intéresse surtout aux problèmes associés au système de gestion des
déchets, à la perception que la population en a et les entraves qu’affronte le gouvernement
municipal. Il rapporte qu’à partir de 1989, la disposition finale des déchets municipaux se
réalisait dans une décharge clandestine à ciel ouvert dans le village de Tetlama (municipalité
de Temixco), mais qu’à cause des nuisances à la santé et à l’environnement que la
population impute à la décharge, une contestation surgit en 2006 et exige la fermeture du
site. Cette contestation a réussi à stopper la collecte des déchets urbains pendant un mois
sans qu’une solution techniquement satisfaisante et socialement acceptable ne soit encore
trouvée au moment de la publication de la thèse.
Enfin, un autre cas de décharge municipale, celle de Mérida, a été étudiée. Mobilisant
l’angle de la gestion urbaine, Cano (1999) s’intéresse aux difficultés rencontrées par le
gouvernement municipal de Mérida et à la forme dont elles ont été surmontées pour mettre
en marche le projet de décharge. Le travail de Chávez (1999) complète l’analyse de ce cas
dans la mesure où, même si sa thèse a été élaborée dans le cadre de la carrière d’ingénierie
et privilégie logiquement les aspects techniques, elle présente une description intéressante
de la décharge clandestine, décharge qui se convertit en objet de contestation publique
quand, après vingt ans de fonctionnement, elle est touchée par l’expansion de la ville.
La révision de ces études montre, comme nous l’avons mentionné au début, que les
projets pour installer une infrastructure pour le traitement et la disposition des déchets
solides urbains et dangereux reflètent des intérêts variés. Il ne s’agit pas de se concentrer
exclusivement sur les mécanismes d’organisation et d’ajustement des intérêts divergents ;
même si les motivations qui poussent à analyser certains cas sont diverses, il est possible
d’observer que pas toutes les initiatives de projets sont conflictuelles ni que tous les conflits
se configurent exclusivement entre les promoteurs des projets d’un côté et les habitants des
zones proches des installations d’un autre côté. Parfois, les dissensions transcendent cette
version simplifiée des conflits et impliquent et confrontent des acteurs provenant de pays
différents, appartenant à des pouvoirs publics d’un même pays mais de niveaux de
gouvernement différents ou encore opposant des gouvernants en fonction à des
gouvernants antérieurs. Le thème des installations de stockage confirmer sa nature à
articuler les convergences ou les divergences entre des acteurs dont l’opposition de
nombreuses fois précède et transcende les projets concrets ; or, au même temps, les
recherches confirment l’intérêt croissant du thème de l’infrastructure pour traiter et disposer
des déchets comme exemple des difficultés de l’action publique dans un domaine qui est au
même moment technique et profane, étranger et intime à tout citoyen. Les études sur les
81
installations de stockage de déchets et les conflits qu’elles génèrent témoignent des traits et
des difficultés de la relation entre Etat et société, entre cette dernière et les règles juridiques
qui régulent ces activités.
Bibliographie
Alfie, Miriam y Luis H. Méndez (2000), “Deterioro ambiental y movimientos sociales en
Ciudad Juárez y Matamoros. Similitudes y diferencias, El Cotidiano, vol. 16, núm. 101, pp.
40-54, México D.F., UAM-Azcapotzalco.
Anglés, Marisol (2004), Instrumentos de política ambiental sobre residuos peligrosos,
México, Breviarios jurídicos Porrúa.
Azuela, Antonio (2006), Visionarios y pragmáticos: una aproximación sociológica al
derecho ambiental, México, Fontamara.
Azuela, Antonio (2010), « Olor a Nafta : El caso de Metalclad y la nueva geografía del
derecho mexicano » en José A. Caballero et al. (coord.), Sociología del derecho. Culturas y
Sistemas Jurídicos Comparados, Vol. 1, México, UNAM, p. 1-66.
Bejarano, Fernando (2003), “El conflicto del basurero tóxico de Metalclad en
Guadalcázar, San Luis Potosí”, Laura Carlsen, L. Wise, T. y Salazar, H., Coordinadoresen
Enfrentando la globalización, México, Porúa, p. 27-54.
Bernache, Gerardo (2006), Cuando la basura nos alcance: el impacto de la degradación
ambiental, México D.F., CIESAS.
Bernache, Gerardo et al. (1998), Basura y metrópoli: gestión social y pública de los
residuos sólidos municipales en la Zona Metropolitana de Guadalajara, Guadalajara, México,
Universidad de Guadalajara.
Borja, J. Arturo (2000), The new federalism, internationalization and political change in
Mexico: A theoretical analysis of the Metalclad case, México D.F., CIDE
Buenrostro, Otoniel e Isabel Israde (2003), “La gestión de los residuos sólidos
municipales en la cuenca del lago de Cuitzeo, México”, Revista Internacional de
Contaminación Ambiental, vol. 19, núm. 4, pp. 161-169, México D.F., UNAM
Cano, Alvaro (1999), « Implmentación de un programa para el manejo de basura por
parte del ayuntamiento de Mérida », en Cabrero, Enrique (coord.), Gerencia pública
municipal, México, CIDE-M.A. Porrúa, p. 141-168.
Castillo, Héctor (1990), La sociedad de la basura: caciquismo en la ciudad de México,
México, Cuaderno de Investigación Social N° 9, Instituto de Investigaciones Sociales UNAM.
Castillo, Héctor (1991) “La basura de la Ciudad de México: la formalización de lo
informal?” en El sector informal en América Latina. México: CIDE : Fundación Friedrich
Naumann, p. 79-91
CESPEDES (1998), Residuos Industriales en México, México, CESPEDES-CCE,
AMCRESPAC-Colegio de Ingenieros Civiles, 143 p.
Chávez, Mariana (1999), Solución integral al manejo y disposición final de residuos
sólidos urbanos de Mérida, Yucatán, Tesis (Licenciatura en Ingeniería Civil), UNAM
Cortinas, Cristina et Mosler, Cynthia (2002), (coord.) Gestión de Residuos Peligrosos,
México, UNAM-PUMA.
Cortinas, Cristina (2001), Hacia un México sin basura. Bases e implicaciones de las
legislaciones sobre residuos, México, Grupo Parlamentario del PVM-Cámara de Diputados
LVIII Legislatura.
82
Costero, Cecilia (2000), “La regionalización de las relaciones internacionales. El caso del
confinamiento de ‘La Pedrera’ en el municipio de Guadalcázar, San Luis Potosí”, El
Cotidiano, vol. 16, núm. 101, pp. 55-64, México D.F., UAM-Azcapotzalco
Duarte, Héctor F. (2003), “CYTRAR: detrás de los residuos peligrosos en Sonora”, Acta
Universitaria, vol. 13, núm. 2, pp. 14-21, Guanajuato, México, Universidad de Guanajuato.
Escobedo, J. Miguel (2010), Modelo de efectividad de los movimientos ambientalistas: el
caso del incinerador TEESA, Tesis (Maestría en Administración Integral del Ambiente), El
Colegio de la Frontera Norte.
Farfán, Eduardo (1999) “El municipio frente a la problemática ambiental. El caso de la
Pedrera en Guadalcázar, San Luis Potosí” en Cabrero, E. y Nava, G., Gerencia Pública
Municipal. Conceptos Básicos y Estudios de Caso, México, CIDE-Porrúa, pp. 389-404.
Guerrero, Sergio (2004), Manejo y gestión de los residuos sólidos municipales en la
ciudad de Ensenada, Tesis (Maestría en Administración Integral del Ambiente), El Colegio
de la Frontera Norte.
Hernández, Norberto (2000), Políticas públicas y la alternancia en el gobierno: El caso del
relleno sanitario de Tlalnepantla de Baz, Tesis (Licenciatura en Ciencias Políticas y
Administración Pública), UNAM.
Hogenboom, Barbara, Miriam Alfie y Edit Antal (2003), Cross-border activism and its
limits: Mexican environmental organizations and the United States, Amsterdam, Países
Bajos, Centre for Latin American Research and Documentation.
Ortiz, Fernando (1987), Manejo de los Desechos Industriales Peligrosos en México,
México, Universo Veintiuno.
Pineda Pablos, Nicolás y Edmundo Loera Burnes (2007), “Bien recolectada pero mal
tratada. El manejo municipal de la basura en Ciudad Obregón, Hermosillo y Nogales,
Sonora”, Estudios sociales, vol. XV, núm. 30, pp. 167-193, Hermosillo, México, Universidad
de Sonora.
Rentería, Sidney (2006), “Condiciones de salud ambiental en la frontera México-Estados
Unidos (1998-2003): Una aproximación desde los residuos industriales peligrosos”, Nóesis.
Revista de ciencias sociales y humanidades, vol. 15, núm. 30, pp. 14-38, Ciudad Juárez,
México, Universidad Autónoma de Ciudad Juárez.
Restrepo, Ivan, Bernache, Gerardo et Rathje William (1991), Los demonios del cosumo.
Basura y Contaminación, México, Centro de Ecodesarrollo.
Restrepo, Ivan et Phillips, David (1985), La basura. Consumo y desperdicio en el Distrito
Federal, México, Centro de Ecodesarrollo.
Rodríguez, F. (2003), “Planta Procesadora de Residuos Sólidos, o la innovación sobre las
formas de gestión microregional en Puebla” en Cabrero, E. (coord.), Gobiernos locales
trabajando. Un recorrido a través de programas municipales que funcionan, México,
CIDE/Premio Gobierno y Gestión Local, pp. 287-305.
Román, Hortensia (2007), El manejo de los residuos sólidos en el municipio de
Cuernavaca, Morelos, 2006, Tesis (Licenciatura en Ciencias Políticas y Administración
Pública), UNAM.
Sánchez, Roberto (1990), El medio ambiente como fuente de conflicto en la relación
binacional México-Estados Unidos, Tijuana, El Colegio de la Frontera Norte.
Scheinfeld, Enrique (1999), Proyectos de inversión y conflictos ambientales, México, INEPNUD-RDS.
83
Terorema Revista (1995), “A dónde irán los Residuos Peligrosos?”, Revista Teorema,
Septiembre, p. 25-3.
Torres, Blanca (1997), Metalclad y Guadalcázar, San Luis Potosí, México, El Colegio de
San Luis.
Ugalde, Vicente (2010), « Waste Management Policy in Mexico » in Karlin, Lev N. et
Shelutko, Vladislav A. Ecology and Hidrometerology of big cities and industrial zones (Russia
– Mexico), Volume III, St. Petesburg, St. Petersburg's State Polytechnic, p. 76-97.
Ugalde, Vicente (2008), Residuos peligrosos: el estudio de la política a través del
derecho, México, El Colegio de México.
Ugalde, Vicente (2002) Las relaciones intergubernamentales en el problema de los
residuos peligrosos, Estudios Demográficos y Urbanos, nº 49, p. 77-105.
Vega Obdulia y Raul Pacheco (2004), Relaciones intergubernamentales, actores
emergentes y mecanismos de influencia, Espiral, nº 30, p. 109-137.
Velásquez García, Mario Alberto (2007), “Perspectivas del movimiento ambiental en la
frontera entre México y Estados Unidos: Acciones y necesidades”, Región y Sociedad, vol.
XIX, número especial, pp. 171-197, El Colegio de Sonora.
Verduzco Chávez, Basilio (2002), Conflictos ambientales: La internacionalización de la
defensa de las comunidades contra instalaciones contaminantes, Guadalajara, México,
Universidad de Guadalajara.
Zentella, J. C. (2005), “Relaciones intermunicipales y gobernabilidad urbana en las zonas
metropolitanas de México: el caso de la Zona Metropolitana de Xalapa”, Estudios
Demográficos y Urbanos, Vol. 20 N° 2, pp. 229-267.
Tesis
Chávez Vásquez, Mariana (1999), Solución integral al manejo y disposición final de
residuos sólidos urbanos de Mérida, Yucatán, Tesis (Licenciatura en Ingeniería Civil),
UNAM.
Escobedo, J. M. (2010), Modelo de efectividad de los movimientos ambientalistas : el
caso del incinerador TEESA, Tesis de Maestría en Administración Integral del Ambiente, El
Colegio de la Frontera Norte.
Godínez, Rodolfo (2003), Análisis jurídico de la contaminación transfronteriza por
residuos peligrosos entre México y Estados Unidos, Tesis de Doctorado en Derecho, UNAM.
Godínez, Rodolfo (1994), Confinamiento de residuos peligrosos en la frontera norte de
México. El caso de Coahuila y Texas, Tesis de Licenciatura en Derecho, UNAM.
Guerrero Sergio (2004), Manejo y gestión de los residuos sólidos municipales en la
ciudad de Ensenada, Tesis de Maestría en Administración Integral del Ambiente, El Colegio
de la Frontera Norte.
Hernández, Norberto (2000), Políticas públicas y la alternancia en el gobierno: El caso del
relleno sanitario de Tlalnepantla de Baz, Tesis (Licenciatura en Ciencias Políticas y
Administración Pública), UNAM.
Jímenez, Claudia (1997), Confinamiento de desechos radiactivos de bajo nivel en Sierra
Blanca, Tesis de Licenciatura en Relaciones Internacionales, UNAM.
Maldonado, Beatriz (2010), El conflicto internacional entre el municipio de Guadalcázar,
San Luís Potosí, y Metalclad Corporation (residuos peligrosos y daño ecológico), Tesis de
Licenciatura en Relaciones Internacionales, UNAM.
84
Moreno, S. Urania (1996), El conflicto ambiental: El caso de la operación de un
incinerador de residuos peligrosos en Tijuana, Baja California, Tesis de Maestría en
Administración Integral del Ambiente, El Colegio de la Frontera Norte.
Quiroz, D. Esmeralda (2007), El impacto del TLCAN en el medio ambiente: El caso de los
residuos peligrosos en la franja fronteriza México-Estados Unidos, Tesis de Licenciatura en
Relaciones Internacionales, UNAM.
Román, Hortensia (2007), El manejo de los residuos sólidos en el municipio de
Cuernavaca, Morelos, 2006, Tesis de Licenciatura en Ciencias Políticas y Administración
Pública, UNAM.
Salgado, J. Amalia (2007), Basura: instrumentación y percepción social : la separación de
residuos sólidos en Tlalpán, Tesis de Maestría en Estudios Urbanos, El Colegio de México.
Ugalde Vicente, 2006, La politique des déchets dangereux au Mexique, Thèse pour le
doctorat de droit public, Université Panthéon-Assas (Paris II).
Ugalde, Vicente (2000), La gestión ambiental en el ámbito municipal : dos estudios de
caso, Tesis de Maestría en Estudios Urbanos, El Colegio de México.
Velásquez, M. A. (2006), Nosotros queremos a la ecología”. Organizaciones ecológicas y
movimientos ambientales, sus recursos y sus formas; El caso del club de golf en Tepoztlán,
Morelos y el Cytrar en Hermosillo, Sonora, Tesis de doctorado en Ciencias Sociales con
Especialidad en Sociología, El Colegio de México.
Verduzco, Basilio (1997), Transnational Activism and Environmental Conflicts in the
United States-Mexico Border Region, Thése de doctorat, New Brunwick, The State
University of New Jersey, 1997.
Documentación guberamental
INE-SEDESOL (1994a), Bases para una política nacional de residuos peligros, México,
INE-SEDESOL, 1994.
INE-SEDESOL (1993a), Los residuos peligrosos en el mundo y en México, Serie
Monografías No. 3, México, INE-SEDESOL.
INE-SEMARNAP (2000a), Evolución de la política nacional de materiales peligrosos,
residuos y actividades altamente riesgosas, México, INE-SEMARNAP.
INE-SEMARNAP (1996a), Programa para la minimización y el manejo integral de
residuos industriales peligrosos en México 1996-2000, México, INE-SEMARNAP
SEDUE (1982), Curso sobre Manejo Tratamiento y Disposición Final de Residuos Sólidos
Industriales, México, SEDUE-Subsecretaria de Ecología.
Semarnat (2009), Programa Nacional para la Prevención y Gestión Integral de los
Residuos 2009-2012, México, Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales –
Gobierno Federal.
Semarnat (2010), Integración y Actualización del Inventario Nacional de Generación de
Residuos Peligrosos (INGRP), México, Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales
– Gobierno Federal.
85
La gestion de la crise associée à l’implantation d’une décharge
pour les déchets dangereux à Zimapán, Hidalgo
Synthèse en français, voir plus loin le texte complet en espagnol
Vicente Ugalde
Le cas de Zimapán constitue un exemple clair de la difficulté – voire de l’échec- à mettre
en place et à faire fonctionner des espaces de discussions et de négociations entre les
promoteurs d’un projet d’installation pour le traitement et la disposition finale de déchets
dangereux et les populations avoisinantes affectées. Le cadre juridique mexicain qui
règlemente la question des déchets dangereux prévoit bien un tel espace dans la figure de la
Consultation publique dans le cadre de la procédure d’Evaluation d’impact ; pourtant, le cas
de Zimapán montre les biais et les enjeux liés à l’organisation de ce type de consultation. La
confrontation des points de vue et des arguments se déplace vers d’autres forums qui ne se
révèlent néanmoins pas totalement efficaces pour contrecarrer la dissension. Celle-ci a,
paradoxalement, son origine dans le fait que le premier espace de discussion, à savoir la
Consultation publique, n’a pas été suffisamment publicisé par l’autorité responsable ; cette
omission constitue le germe d’une dispute qui finit par annuler toute possibilité d’ouverture
de l’installation.
Après avoir remis en contexte le cas de Zimapán, c'est-à-dire après avoir fait une révision
rapide des conflits antérieurs et de la politique fédérale de gestion des déchets dangereux, le
texte que nous allons présenter s’organise autour de deux points. Il aborde en premier lieu
l’aspect procédural. Il s’agit d’une part de comprendre le déroulement de « l’affaire » :
comment l’entreprise obtient les différentes autorisations dont elle besoin pour construire et
opérer son usine ? Quelles sont les étapes de ce processus ? D’autre part, cette analyse
permet de comprendre en quoi le cas de Zimapán est différent, du point de vue des
autorités, d’autres cas de conflit, comme celui par exemple de Guadalcazar. En effet, le
respect des procédures et l’obtention de toutes les autorisations est un moyen d’assurer,
pour les autorités (surtout fédérales) un arrangement favorable à l’installation de traitement
et ainsi d’éviter les problèmes de type intergouvernementaux qui ont surgis à Guadalcazar.
Pourtant, ce respect n’empêche finalement pas l’opposition au projet ou le conflit ouvert.
Dans second temps, ce sont les composants du conflit qui seront abordés : quelle est la
nature de la mobilisation ? Comment s’organise-t-elle ? Quelles sont les arènes qu’elle
utilise ? In fine il s’agit de voir comment tant le gouvernement que les opposants utilisent (ou
non) le droit, en particulier le régime juridique des déchets dangereux, pour assoire des
stratégies en contradiction : d’un côté des autorités gouvernementales qui, depuis le début,
soutiennent l’entreprise ; d’un autre côté une opposition bigarrée qui lutte contre l’installation
d’une plante de confinement des déchets dangereux.
Le déroulement des faits
En juillet 2003, la présidente municipale de Zimapán, le ministère du développement
économique de l’Etat d’Hidalgo et le représentant légal de l’entreprise Befesa México,
signent un accord de collaboration dans le but de développer une stratégie pour faciliter et
permettre l’établissement d’une nouvelle plante industrielle de l’entreprise dans la
municipalité de Zimapán. Le gouvernement de l’Etat se compromettait à appuyer l’entreprise
dans ses démarches pour l’obtention d’autorisations et de certains services. La municipalité
86
de son côté s’engageait à pourvoir un environnement favorable aux activités de l’entreprise
et à l’aider dans sa campagne de communication sociale.
En juillet 2004, la firme Befesa Sistema de Desarrollo Sustentable S.A. de C.V., filiale du
groupe espagnol Abengoa dépose auprès du Ministère de l’Environnement mexicain
(Semarnat) une demande « d’autorisation d’impact » pour construire des installations pour le
traitement et la décharge finale des déchets classifiés par la Norme mexicaine NOM-052SEMARNAT-1993 (relative aux caractéristiques, identification, types et listes des déchets
dangereux).1 Befesa est une firme présente dans vingt pays, spécialisée dans les services
environnementaux, notamment dans le domaine de la gestion de l’eau et du traitement des
déchets industriels, dans le recyclage des déchets d’aluminium, d’acier, dans le traitement
des déchets industriels et dans le traitement des eaux.2 Quatre mois après le dépôt du
projet, le 11 novembre 2004, la firme obtenait les autorisations du gouvernement fédéral
pour construire et opérer des installations pour le stockage des déchets dangereux. Par
ailleurs, l’autorisation du gouvernement de l’État fédéré Hidalgo (utilisation du sol) avait
auparavant été donnée. Les installations se trouvent dans le village nommé Botina, de l’Ejido
de Cuauhtémoc dans la municipalité de Zimapán, à 205 kilomètres de la Ville de Mexico. La
zone concernée est également proche de la zone protégée, réserve de biosphère Sierra
Gorda, siège des communautés indigènes nañhu et otomi, qui est en plus une zone minière
exploitée depuis deux siècles. Après le changement en 2004 du plan municipal d’occupation
des sols, le gouvernement municipal octroya en décembre 2005 l’autorisation pour la
construction d’un centre de recyclage de déchets ménagers dans le terrain loué par
l’entreprise à l’Ejido, terrain d’une surface de 133 hectares ; plus tard, en 2007 l’entreprise
obtenait l’autorisation pour la décharge des déchets dangereux, capable de recevoir 4 mil
tonnes de déchets par jour.
En mars 2007, un groupe d’opposants à l’opération des installations s’était constitué.
Quelques éléments ont favorisé l’émergence de l’opposition. D’une part, comme dans
d’autres cas similaires, les installations ont cristallisé des différends politiques, voire
partisans, déjà existants dans la communauté locale : l’un des plus importants leaders de la
mobilisation est député au Congrès de l’État fédéré de Mexico (Germán Rufino Contreras)
du Parti de la Révolution Démocratique (PRD) tandis que la maire de Zimapán (Rosalía
Gómez), qui a octroyé les permis, est issue du Parti Action Nationale (PAN) et que le
gouverneur de l’État Hidalgo (Miguel Ángel Osorio) est quant à lui affilié au Parti
Révolutionnaire Institutionel (PRI). D’autre part, certains experts commencent à mettre en
question l’autorisation d’impact :
- d’un point de vue de l’expertise lorsque le géologue qui avait élaboré les études du
sous-sol de la construction de la centrale hydroélectrique de Zimapán (Ingénieur
González Trejo) prévient que les mesures prises ne garantissent pas que la migration
des contaminants vers les nappes phréatiques à proximité des installations est évitée.
- d’un point de vue plus procédurier lors de la conduite de l’Étude d’impact qui, n’a
inclus aucune consultation publique. Le règlement de la LGEEPA en matière
1
L’entreprise espagnole, créée en 1941 pour fabriquer des compteurs monophasiques, développe
aujourd’hui ses activités dans plusieurs domaines. Elle propose des services en matière de
transmission et distribution électrique, d’ingénierie hydroélectrique, de la construction d’infrastructure
pour l’exploitation d’hydrocarbures, de la construction des installations industrielles (modalité des
contrats « clé en mains ») ainsi que dans le domaine de la génération d’énergie éolienne, le traitement
des eaux. Au Mexique, ses activités ne se limitent pas non plus au domaine du traitement et de la
disposition finale des déchets.
2
La firme Befesa est constituée par l’association des firmes Berzelius Umwelt Service (BUS), et Duro
Felguera e Indumetal dédiés à différents domaines de l’industrie propre comme le traitement des
eaux. En 2000, lors d’une offre publique d’actions, la firme Abengoa acquit 90 % des actions.
87
d’évaluation d’impact laisse à la discrétion du SEMARNAT l’organisation de la
procédure de consultation publique. Dans ce cas, la dépendance fédérale ne le fit pas
et se limita à respecter l’exigence légale de publier l’annonce du projet, annonce à
partir de laquelle commence une brève période qui laisse peu de temps pour que les
intéressés sollicitent le déroulement d’une consultation publique. Le SEMARNAT
décide de toute façon de répondre positivement ou non aux sollicitants.
En 2010, le nouveau maire de Zimapán annonce l’annulation du permis municipal
d’opération de l’entreprise dont les installations étaient achevées ; pourtant de successives
réunions entre les différentes parties avaient été organisées d’abord dans les bureaux du
Ministère de l’environnement et des ressources naturelles fédéral puis dans ceux du
Ministère du gouvernement. L’obtention de tous les permis nécessaires à l’opération de
l’entreprise n’aura pas été une condition suffisante pour qu’un projet amplement désiré par le
gouvernement, dans ses trois niveaux, et par le secteur industriel, ait une conclusion
favorable ; au contraire, ce cas s’ajoute à la liste des cas d’investissement transnationaux qui
se convertissent en litiges commerciaux internationaux.
Le conflit et les ressorts de « l’affaire Zimapán »
Si lors des premières manifestations de l’opposition à la décharge, l’univers des mobilisés
se circonscrit aux riverains et à quelques personnes venant d’autres zones, cette
composition du groupe change progressivement ; d’abord avec la création de groupes plus
ou moins formalisés comme le mouvement Todos somos Zimapán et ensuite, avec
l’expansion de la mobilisation notamment lorsqu’ Andrés Manuel López Obrador (dit AMLO)
–candidat à la Présidence de la République dont la défaite a été énormément controversée
en 2006- et ses proches s’y impliquent. La transformation de l’opposition ne concerne pas
seulement les agents mobilisés mais aussi la nature de la mobilisation qui atteint par
moment une certaine exacerbation. En effet, les opposants ont recours à des modes
traditionnels de mobilisation tels que les manifestations, dont l’une d’entre elles (décembre
2007) donne lieu à une répression de la police locale, ce qui publicise et radicalise en même
temps le conflit. Ces évènements ont des traductions concrètes dans le champ juridique : les
opposants portent plainte contre la police locale et saisissent la Commission nationale des
droits de l’homme en 2009. La conséquence la plus directe est la victoire aux élections
municipales du leader du groupement Todos somos Zimapán, qui finit en 2010 par revenir
sur l’autorisation qui avait été accordée à l’entreprise par l’un de ses prédécesseurs. La
mobilisation de voisinage de type NYMBY s’est donc convertie en mobilisation politique,
victorieuse puisqu’elle gagne les élections.
L’entreprise Befesa, entre temps, décide de recourir à un mécanisme d’arbitrage
international afin de régler le différend entre elle, en tant qu’investisseur, et le Mexique en
tant qu’État d’accueil. L’argument mobilisé consiste à dire que malgré que l’entreprise a
rempli toutes les exigences de la législation mexicaine, le Mexique n’a pas été capable de
garantir, face aux contestations, le début des opérations de la décharge des déchets
dangereux.
L’analyse du conflit permet finalement de mettre en présence les stratégies différenciés
des acteurs. Très clairement, les autorités fédérales ont soutenu les projets de l’entreprise
en utilisant pour cela deux instruments qu’elles avaient à leur disposition : d’une part la
concertation en amont afin d’obtenir une garantie qu’il n’y aurait pas de conflit entre les
différents niveaux de gouvernement ; d’autre part l’instrument juridique qui consiste
essentiellement dans le respect d’une procédure qui abouti à l’obtention d’autorisations. La
stratégie de l’entreprise est plus difficilement saisissable dans la mesure où elle reste très
peu transparente quant au cas Zimapán. En revanche, on peut déduire qu’elle a appris
d’autres cas similaires dans la mesure où elle a rapidement compris qu’elle devait recourir à
un arbitrage international si elle voulait récupérer un investissement qui semble, dès 2009,
88
en péril (l’installation de confinement est construite mais l’opération reste incertaine). Enfin,
l’opposition, si elle semble désarticulée à un certain moment, aboutit en un mouvement
politique qui gagne les élections. Elle utilise pour cela des recours variés et elle aussi
mobilise les instruments juridiques qui sont à sa disposition : malheureusement (ou
heureusement) aucun ne correspond à un instrument juridique issu de la législation
environnementale. Le seul véritable moment où aurait pu s’exprimer une opposition, avant
qu’elle ne prenne les proportions qu’elle a prises par la suite, correspondait au moment de la
Consultation publique. Or cette dernière n’a pas été sollicitée opportunément.
Quelles leçons tirer du cas Zimapán ? D’abord, le respect des procédures d’autorisation
n’empêche pas le surgissement du conflit. Dans ce cas, elles peuvent même être à l’origine
de l’acrimonie qui existent entre autorités et opposition : la non organisation d’une
Consultation publique radicalise les positions. D’un côté, il s’agit de la démonstration de la
faiblesse des autorités qui, tout en respectant la loi à la lettre (le ministère de
l’environnement fait l’annonce de la Consultation, dans les délais impartis par la loi, à la suite
de l’évaluation d’impact environnemental), ont peur de provoquer le conflit par la
confrontation aux opposants dans des espaces formalisés. Le titulaire de la direction
générale de la gestion intégrale des matériaux et activités dangereux du SEMARNAT
reconnaît qu’il est dommageable que le cadre légal n’oblige pas l’autorité fédérale à
organiser de son propre chef la procédure de Consultation publique dans le cas de projets
de l’envergure de celui de Zimapán. Cela laisse le champ ouvert à l’opposition pour accuser
les autorités d’éviter sciemment la confrontation : comme l’affirme le leader à l’époque du
mouvement d’opposition « Todos somos Zimapán » (président municipal actuel qui annule
l’autorisation municipale), pour rendre possible la connaissance et le dialogue au sujet du
projet dans le cadre d’une consultation publique il aurait été nécessaire que les habitants
dans toutes les localités du pays fussent attentifs à la page internet du SEMARNAT pour
savoir à quel moment quelqu’un décide de construire des installations pour le confinement
des déchets dangereux dans leur quartier.
Enfin, le cas Zimapán met en évidence des effets d’apprentissage. En effet, à presque
vingt ans du cas Guadalcazar, les autorités ont internalisé certains comportements qui
permettent de ne pas reproduire les échecs passés. Le cas de Guadalcazar a montré
l’importance que chaque niveau de gouvernement avait dans la décision d’installer ce genre
de plante de traitement et de confinement. Si l’un des niveaux de gouvernement s’oppose à
délivrer les autorisations qui lui correspondent, toutes les autres autorisations, même celles
qui relèvent du niveau fédéral, deviennent inutiles. Afin d’éviter ce cas de figure, le
gouvernement fédéral et l’entreprise privilégient la concertation avec les deux autres niveaux
de gouvernement afin que chacun se compromette à accorder les autorisations nécessaires.
D’une certaine manière, la coordination intergouvernementale qui faisait cruellement défaut
dans le cas de Guadalcazar, semble être surmonté au début du processus à Zimapán.
Pourtant, là encore, le conflit se déclenche, en partie à cause du fait que l’espace juridique
réservé à l’expression des désaccords mais aussi à l’argumentation techniquement et
scientifiquement soutenue n’a pas été mobilisé comme il le fallait. De ce point de vue, le
gouvernement n’a pas appris des expériences passées ni des expériences menées dans
d’autres pays en vue de nuancer ce type de conflit. Il reste timoré à mettre en présence des
parties dont il sait pertinemment qu’elles sont en opposition. Cette attitude de méfiance
provoque la radicalisation d’une opposition qui se mobilise en utilisant les instruments les
plus traditionnels au Mexique (manifestation, appel à des réseaux d’organisations qui n’ont
parfois aucun rapport avec le cas en conflit mais qui ont un modus operandi qui en font des
incontournables dans toute opposition digne de ce nom), sous-utilisant les instruments
juridiques qu’elle pourrait mettre à profit.
89
La gestión de la crisis asociada a la operación de instalaciones
para residuos peligrosos en Zimapán, Hidalgo
Vicente Ugalde
El caso de las instalaciones para el tratamiento y confinamiento de residuos peligrosos
denominado proyecto “sistemas de desarrollo sustentable” construidas en el territorio del
municipio de Zimapán en el estado de Hidalgo, entre 2004 y 2007, constituye un episodio
más de una serie de fallidas tentativas por proveer al sector industrial de infraestructura para
el tratamiento ambientalmente adecuado de este tipo de residuos. Aunque se trata un
intento similar a otros suscitados años atrás, en el caso de esta tentativa, como se verá más
adelante, los promotores del proyecto habrían obtenido con oportunidad todas las
autorizaciones necesarias que sin embargo, no serían suficientes para allanar un camino
plagado por los obstáculos planteados por un momento de contestación tardío pero
beligerante y a la postre eficaz.
El confinamiento de Zimapán en el contexto de la política de residuos
peligrosos
El actual gobierno reconocía en 2009 que no se tenían datos confiables sobre la cantidad
de residuos peligrosos generada en el país (Semarnat, 2009:26).1 En el Programa Nacional
para la Gestión y Manejo Integral de Residuos (PNGMIR en adelante) se mencionaba que a
partir de los manifiestos e informes que las empresas que se inscribían como generadoras
de este tipo de residuos, se estimaba una generación anual de 9.1 millones de toneladas de
residuos peligrosos. Sin ser del todo resuelta, la cuestión de la cantidad generada de
residuos ha sido progresivamente objeto de un esfuerzo gubernamental importante.
Usando un modelo de estimaciones canadiense y asumiendo que las industrias
mexicanas de sectores similares generarían volúmenes semejantes a los de la industria de
ese país, en 1994 se había calculado que en México se generaban alrededor de 8 millones
de toneladas anuales de residuos peligrosos. Otra estimación, realizada entre 1989 y 1996 a
partir de los manifiestos de generación de 3000 empresas, determinó que en 1996 se
habían generado 2,074,287 toneladas de residuos peligrosos. A partir de 2000 se ha
revisado, depurado y sistematizado la información de los manifiestos, lo que ha permitido a
la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (en adelante Semarnat) agrupar los
residuos de acuerdo a sus características pero también en función del sector y subsector
industrial del generador o bien de su localización. Ello permitió calcular para el año 2000 que
de las más de 27,000 empresas generadoras de este tipo de residuos produjeron en ese
año 3,705, 846 toneladas. 2
1
El Programa fue publicado en el Diario Oficial de la Federación (en adelante DOF) del 2 de octubre
de 2009.
2
Según el Instituto Nacional de Geografía, Estadística e Informática existían en México en 1999 poco
más de 342 mil establecimientos industriales manufactureras de las que el 99% son industrias
medianas, pequeños o micro. Ello hace suponer a la Semarnat que el volumen de residuos no
manifestado no es superior al manifestado por los generadores.
90
Recientemente la Semarnat ha elaborado un Inventario Nacional de Generación de
Residuos Peligrosos (INGRP) que comprende el periodo 2004 - 2009. Para la elaboración
de este inventario se tomaron en cuenta las modificaciones legales con las que tiempo antes
se buscó atenuar algunas de las ambigüedades asociadas a la definición de los residuos
peligrosos y entonces a la tarea de qué reportar en esos manifiestos. Entre esos cambios,
se encuentra la reforma a la Ley, su reglamento, así como la sustitución de la norma oficial
mexicana NOM-052-SEMARNAT-1993 por la NOM-052-SEMARNAT-2005 (Semarnat,
2010).1 Entre otras consecuencias, esas reformas significaron que residuos antes
considerados como peligrosos pasaron a ser residuos de manejo especial –tales como los
lodos de plantas de tratamiento de aguas sanitarias, las escorias y polvillos de aluminio,
cobre, níquel y zinc de las actividades de fundición primaria y secundaria, así como los
recortes y lodos de perforación- y en consecuencia, se redujo el nivel nacional de
generación (Semarnat, 2010:10). En fin, la Semarnat refiera que para dicho inventario se
echó mano de una metodología más cuidadosa y rigurosa que en las estimaciones
anteriores,2 lo que le permitirá estimar con mayor precisión la relación entre la capacidad
instalada para tratar los residuos peligroso que se generan en el país. En todo caso, la
introducción de los criterios de clasificación derivados del ley de residuos de 2003 pero
sobre todo de la norma NOM-052-SEMARNAT-2005 dieron como resultado que, como se
aprecia en el Cuadro 1 a partir de 2006 se calculara una generación de residuos menor a la
de años anteriores.
Junto a la determinación de la cantidad de residuos generada, el tema de la capacidad
para el procesamiento de esos residuos es central en la política nacional de residuos
peligrosos. El Programa señala que en los años recientes el gobierno otorgó autorizaciones
para el manejo de estos residuos de tal suerte que para 2007 se había logrado una
capacidad instalada para tratar 13,8 millones de toneladas, una cantidad superior a las
9,096 millones de toneladas generadas para ese año. Solo en el área de reciclaje, para ese
año se encontraban autorizadas más de 200 empresas. Este superávit en cuanto a la
capacidad de tratamiento con respecto a la cantidad generada de residuos solo es sin
embargo aparente pues en lo concerniente a la disposición final, la capacidad instalada era
y es insuficiente. El Programa señala que en 2009 operaban tres confinamientos para
disposición final de residuos peligrosos, uno de ellos establecido en una instalación privada,
de tal manera que no prestaba el servicio a terceros, y dos más que prestaban servicio,
localizadas una en el estado de Nuevo León y la otra en el estado de Coahuila. Más
adelante el Programa menciona que en el periodo 2003 a 2006 se habían autorizado seis
proyectos para confinamiento de residuos peligrosos y agrega que uno de ellos “está en la
fase final de construcción en el estado de Hidalgo […] es probable que en el futuro próximo
se operen nuevas instalaciones de confinamientos controlados” (Semarnat, 2009:31). El
Programa se refiere al confinamiento de Zimapán que se encontraba prácticamente
concluido pero que, como veremos, no entraría en operaciones, en ese futuro próximo al
que se refería ese documento.
1
Publicada en el Diario Oficial de la Federación (en adelante DOF), el 23 de junio del 2006.
Esta metodología comprende varias etapas: i) De conformación del padrón de generadores a partir
del trámite de registro y del trámite de auto-categorización de residuos; ii) De revisión y depuración a
nivel de los datos manifestados en ambos trámites en el Sistema Nacional de Trámites (SINAT) de la
SEMARNAT; iii) De determinación en diez corrientes genéricas de residuos peligrosos (aceites
usados, breas, biológico infecciosos, escorias, líquidos de proceso, Iodos, sólidos, solventes,
sustancias corrosivas y otros); iv) De identificación de jales mineros reportados como residuos
peligrosos; v) De validación de los datos declarados por los generadores para identificar y corregir
inconsistencias en cuanto a cantidades y unidad de medida usada; vi) De integración de la base de
datos (Semarnat, 2010:15).
2
91
Cuadro 1. Capacidad para tratamiento de Residuos Peligrosos respecto al volumen de
generación, 2001-2007
Concepto /
Año
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
841
873
970
1,025
1,090
1,173
1,228
Capacidad
instalada de
procesamiento
(miles de
toneladas)
5,739
6,711
8,470
10,262
11,440
13,356
13,880
Volumen
generado (miles
de toneladas)*
8,000
8,000
8,000
1,054
20,925
7,980
9,096
Porcentaje de
capacidad de
procesamiento
respecto a lo
generado
72
84
106
974
391
167
153
Infraestructura
instalada
(plantas
autorizadas)
*El cambio en la estimación de generación en 2004 se debe a que se comenzó a calcular con
base en los avisos de generación de las empresas.
Fuente: Semarnat (2009)
El caso de Zimapán no constituye desafortunadamente un ejemplo aislado de tentativas
infructuosas para poner en operación instalaciones para el tratamiento y disposición final de
residuos peligrosos. Otros intentos para construir y poner en marcha este tipo de
instalaciones han encontrado, luego de diversos episodios de acuerdo y desacuerdo e
incluso conflicto, desenlaces parecidos. Los casos de Guadalcázar, Hermosillo, y
Chapontongo son tan solo algunas de esas experiencias que si bien, anteceden al proyecto
de Zimapán, parecen, como se verá, no haber constituido un elemento de aprendizaje en la
conducción y desahogo de este tipo de proyectos socialmente conflictivos. Una breve
referencia a estos casos, así como al de Ramos Arizpe y del municipio del Higo en Veracruz
facilitará la lectura del conflicto de Zimapán.
En el caso de Guadalcázar, en el estado de San Luis Potosí, la empresa estadounidense
Metalclad adquirió en 1994 los permisos y un predio para construir las instalaciones de un
confinamiento de residuos peligrosos.1 Prácticamente concluidas sin la autorización
municipal correspondiente, las instalaciones comenzaron a operar dando lugar a una
considerable contestación por parte de habitantes del municipio. Esta contestación no fue
sin embargo totalmente ajena a la intervención del gobierno del estado ni del gobierno
municipal. Electo en 1993, el gobierno del estado pronto se alineó al bando opositor al
confinamiento favoreciendo una controversia que adquirió dimensiones considerables en los
medios y en la opinión pública. En septiembre de ese año, la contestación alcanzó tal
dimensión que la empresa Metalclad decidió someterse a una auditoría ambiental y a
adoptar las consecuentes medidas para la rehabilitación del sitio en el que se habían
1
Sobre este caso véase Azuela (2006) así como Ugalde (2002).
92
depositado 20,000 toneladas de residuos peligrosos. Un convenio entre la empresa, la
Profepa y la Semarnat para garantizar la ejecución de dichas medidas desencadenó una
confrontación que derivó en la cancelación de las operaciones del confinamiento, de la
rehabilitación del sitio pero al mismo tiempo condujo a la empresa a interponer una
acusación contra el gobierno mexicano en el marco del capítulo 11 del TLCAN,
procedimiento al cabo del cual un panel arbitral condenó al gobierno de México a pagar más
de dieciséis millones de dólares a la empresa.
Prácticamente en el mismo periodo se dio el caso de Hermosillo Sonora. Luego de un
fallido intento para la operación de un confinamiento de residuos peligrosos a cargo de la
empresa Técnicas Medio Ambientales (Tecmed), entre 1996 y noviembre de 1998 se
constituyó un pasivo ambiental. Bastó ese periodo para que fueran confinados varios tipos
de residuos generando un pasivo ambiental además de un costo económico considerables
pues luego de ser clausurado, la empresa demandó en 2003 al gobierno de México
mediante la constitución de un Panel de acuerdo al Tratado Marco entre México y Europa en
materia de inversión y éste condenó al Estado mexicano a pagar una indemnización de 7.5
millones de dólares. El gobierno no únicamente tuve que cubrir el pago asociado a ese fallo
sino que debió ocuparse de la rehabilitación del sitio que inició a penas en 2005.1 Otras
tentativas recientes no por ello exentas de problemas, son los proyectos localizados en
Chapontongo, Hidalgo2 y en La Choya, en Sonora, con capacidad instalada para 45 mil
toneladas al año.3
Finalmente, es interesante señalar no solo la fragilidad que presenta la política de gestión
de residuos peligrosos en cuanto a la contestación a la que se enfrentan los proyectos,
luego que las instalaciones se encuentran en proceso de construcción y en el inicio de sus
operaciones, sino que dicha fragilidad perdura en todo momento de su operación como lo
revela lo ocurrido en el municipio de Ramos Arizpe. En esta ciudad actualmente opera una
instalación para tratamiento y disposición final de residuos peligrosos operado por la
empresa Tecnología Ambiental Especializada. Autorizado para recibir en total 2.7 millones
de metros cúbicos de desechos y tiene una capacidad anual de recepción de 24 mil 100
toneladas, este confinamiento inició operaciones en abril de 2007 para funcionar tan solo
durante siete meses. El lunes 17 de diciembre ocurrió un incendio en el confinamiento
ubicado en la localidad El Sacrificio, en ese municipio ante lo cual, la Procuraduría Federal
de Protección al Ambiente (Profepa) lo clausuró de manera temporal y presentó una
denuncia de hechos. De acuerdo a la Semarnat (2009) el confinamiento opera actualmente,
sin embargo la prensa regional reporta que está por definirse la clausura definitiva del
confinamiento.4
El contexto en el que se desarrolla en proceso de autorización, construcción y
cancelación del proyecto de un centro para el tratamiento y disposición de residuos
peligrosos en Zimapán está como se puede apreciar marcado por una suerte de estrés pues
por un lado se presenta la necesidad objetiva de acrecentar este tipo de infraestructura pero
1
Sobre este caso puede consultarse Velásquez (2006).
Una descripción del conflicto suscitado en el municipio hidalguense de Chapontongo se encuentra
en Vargas (2005).
3
Sobre el caso de la Choya puede consultarse el trabajo de Scheinfeld (1999).
4
Minuta de la sesión del 8 de julio de 2008 del Congreso del Estado de Coahuila en la que se
propuso, votó y aprobó un Punto de Acuerdo solicitando a las Delegaciones de la Profepa y Semarnat
en ese Estado que informen a ese órgano sobre la reapertura del Centro Integral para el Manejo,
Tratamiento, Aprovechamiento y Disposición final de Residuos Industriales y Peligrosos (CIMARI),
ubicado en la ciudad de Ramos Arizpe, Coahuila. Véase igualmente Diario Vanguardia, 15 de
noviembre del 2010.
2
93
al mismo tiempo las experiencias similares sugieren que la aceptación de las instalaciones
de este orden de instalaciones suele ser de gran fragilidad.
El proyecto de confinamiento en Zimapán
La empresa española en México Befesa a través de la sociedad Sistemas de Desarrollo
Sustentable S.A. de C.V. lanzó un proyecto para construir y operar un Confinamiento de
residuos peligrosos. De acuerdo al proyecto el Confinamiento se realizaría en una superficie
de 133 localizadas en el Ejido Cuauhtémoc, a una distancia de 2 kilómetros del Río
Moctezuma, 4 kilómetros de la Presa Hidroeléctrica Fernando Hiriart y a 6 kilómetros de la
cabecera del municipio de Zimapán, a y a 205 kilómetros de la Ciudad de México. El
municipio de Zimapán es colindante con la Reserva de la Biósfera de la Sierra Gorda.1
El proyecto consistía en la construcción y operación de un centro en el que se llevaría a
cabo el tratamiento, estabilización y confinamiento a residuos clasificados de acuerdo a la
Norma Oficial Mexicana NOM-052-SEMARNAT-1993. Estaría a cargo, por la sociedad
Sistemas de Desarrollo Sustentable, S.A. DE C.V., firma que pertenece al grupo Abengoa.
Este grupo cuenta con las más de 50 instalaciones medioambientales que operan en
España, Reino Unido, Portugal, Rusia, Ucrania, Brasil, Argentina y Perú que prestan
servicios medioambientales, especialmente al reciclaje y a la gestión de residuos
industriales, así como a la ingeniería ambiental. De acuerdo a la propia empresa,2 el grupo
Abbengoa cuenta con proyectos similares al de Zimapán en España, Argentina y Perú. En el
caso específico del proyecto de Zimapán la planta realizaría operaciones de estabilizacióninertización de los residuos peligrosos así como un confinamiento controlado para
disposición final de residuos peligrosos. Asimismo, como la empresa lo expresa en la
Manifestación de Impacto, otros tipos de tratamiento y reciclaje de residuos peligrosos
serían agregados al proyecto.
Celda impermeabilizada de instalaciones de Zimapán, Hidalgo (Foto de Vicente
Ugalde)
La población del municipio de Zimapán es de 37435 habitantes, distribuida en 160
localidades y un alto nivel de marginación. A pesar de la existencia del paso del Río Tolimán
1
Un Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 19 de mayo de 1997.
Como se puede apreciar en el documento “Manifestación de Impacto Ambiental del proyecto
Sistemas de Desarrollo Sustentable”.
2
94
y del río Moctezuma se trata de una zona árida en la cual la producción agrícola y ganadera
son marginales, siendo la actividad económica predominante la minería. Operan tres
empresas en el municipio que extraen principalmente plomo, plata y zinc de las minas El
Monte, Carrizal y Tres Arcángeles y generan alrededor de 500 empleos directos.1
Procedimiento de autorización de las instalaciones
Elemento clave para la construcción y puesta en operación de este tipo de instalaciones,
la obtención de las autorizaciones de las diferentes autoridades constituye una condición
indispensable para apegarse a lo previsto por el marco jurídico en vigor. La obtención de
dichas autorizaciones no lleva sin embargo aparejada un mecanismo suficiente para
armonizar en la ciudadanía un sentimiento de aceptación hacia el proyecto.
La evaluación de impacto
El 19 de julio de 2004 la empresa Sistemas de Desarrollo Sustentable S.A. de C.V
presentó en la Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental (en adelante DGIRA) de la
Semarnat una Manifestación de Impacto Ambiental en modalidad Regional así como un
Estudio de Riesgo nivel III, modalidad de análisis detallado de riesgo relativo al proyecto
denominado “Sistemas de Desarrollo Sustentable” programado a desarrollarse en el Ejido
Cuauhtémoc, municipio de Zimapán en el Estado de Hidalgo. El 11 de noviembre la DGIRA
determinó, luego de examinar la solicitud que el proyecto era “ambientalmente viable” y
resolvió otorgar la Autorización de impacto ambiental a la empresa Sistemas de Desarrollo
Sustentable S.A. de C.V. de manera “condicionada” con una vigencia de 50 años (con
posibilidad de ampliación). De la resolución de la Evaluación de Impacto puede
desprenderse que además de las opiniones expertas que solicitó la SDMIRA y de la visita de
campo, se realizó al menos una reunión para evaluar la solicitud el 6 de septiembre de ese
año. Esta consulta de opiniones técnicas se desarrolló, como veremos más adelante,
limitándose a un expertise, por decirlo así, interno, es decir de técnicos que se desempeñan
en la propia Semarnat y sin hacer uso de las posibilidades de consulta y escrutinio implícitas
en el proceso de consulta pública que prevé el marco legal.
1
Plan municipal de desarrollo 2006-2009 del Municipio de Zimapán.
95
Centro de tratamiento y disposición de residuos peligrosos. Zimapán, Hidalgo (Foto
de Vicente Ugalde)
Consulta Pública
De acuerdo con el procedimiento previsto por la ley, el 29 de julio se notificó el inicio del
procedimiento de evaluación de impacto al gobierno del estado de Hidalgo y al ayuntamiento
de Zimapán con el propósito de que éstos manifestaran lo que a sus intereses conviniera y
para ellos se les concedió un plazo de 15 días en el entendido de que si no lo hicieran, se
entendería que no tenían objeciones al proyecto.1
La Ley general del equilibrio ecológico y protección al ambiente (en adelante LGEEPA) y
el reglamento en materia de evaluación de impacto ambiental prevén que la Secretaría
publique las solicitudes de autorización de impacto. En realidad, lo que es publicado es una
lista de las solicitudes de autorización recibidas semanalmente, y en la que se incluye datos
generales como: el promovente, la fecha de presentación de la solicitud, el nombre del
proyecto, su localización y el tipo de solicitud en cuestión.2 Con dicha publicación se abre
igualmente el periodo en el cuál los ciudadanos u organizaciones pueden solicitar la
realización de una Consulta Pública. En este caso fue el 22 de julio que fue publicada en la
1
El procedimiento de evaluación de impacto está previsto por la LGEEPA, por su reglamento en
materia de impacto pero por otro lado, la Ley federal del procedimiento administrativo se aplica de
forma supletoria. Es esta última la que prevé que si en el plazo concedido para expresar objeciones,
esto no se hace, entonces se entiende que no las hay (artículo 53).
2
Las solicitudes pueden ser de evaluación de impacto ambiental en modalidad de regional, que fue
el caso del proyecto de Zimapán, o bien en modalidad de especial. También puede tratarse de una
solicitud de Informe preventivo.
96
Gaceta ambiental y el portal electrónico de la Semarnat información relativa al proyecto.
Este publicación, tiene algunas consecuencias que, como veremos en este caso, son de
relevancia.
Asimismo de acuerdo a lo que prevé la LGEEPA, el 30 de julio se integró el expediente
del proyecto y se puso a disposición del público en las oficinas de la DGIRA (en Avenida
Revolución al sur de la Ciudad de México), dando con ello inicio al periodo para la consulta
pública. De acuerdo al reglamento cualquier persona puede consultar el expediente. Por otro
lado, es posible que el promovente solicite al momento de ingresar su solicitud que alguna
de la información incluida en el expediente sea puesta en reserva, cuando su publicidad
afectara derechos de propiedad industrial y la confidencialidad de datos comerciales, casos
en que deberá identificarlos .
De acuerdo con el reglamento el procedimiento de consulta pública es provocado cuando
alguna persona lo solicita, dicha solicitud tiene un plazo de 10 días a partir de la publicación
de los listados. En el caso del proyecto de Zimapán, el 22 de septiembre Marco Antonio
Moreno, presidente de la Sociedad Ecologista Hidalguense, A.C. presentó un escrito
solicitando una Consulta Pública sobre este proyecto. Dos días más tarde la DGIRA
respondió que el plazo para dicha solicitud había pasado (se entiende que dicho plazo había
corrido a partir del día hábil siguiente al 22 de julio) y que por lo tanto no procedía dicha
solicitud.
El marco legal del proceso de EIA prevé que luego de la solicitud de que se abra el
proceso de Consulta Pública, la Semarnat debe notificar al solicitante su decisión de abrir o
no este proceso. En el caso de que la Consulta Pública se abra debe observar una serie de
disposiciones: notificar al promovente para que publique (en hasta cinco días contados a
partir de que surta efectos la notificación) un extracto de la obra o actividad en un periódico
de circulación en la entidad federativa donde se pretenda llevar a cabo el proyecto pues en
caso de no hacerlo, se concluye el plazo para concluir el procedimiento. Dicho extracto debe
contener el nombre de la persona física o moral responsable del proyecto, una descripción
de la obra o actividad, su ubicación, haciendo referencia a los ecosistemas existentes y su
condición al momento de realizar el estudio, e indicar los principales efectos ambientales
que puede generar la obra o actividad y las medidas de mitigación y reparación previstas.
Otras autorizaciones
Además de la Autorización de impacto ambiental, la empresa requería una Autorización
para la construcción y operación del confinamiento, así como la Autorización para el manejo
y tratamiento de residuos peligrosos que a su vez es condición para que la Autorización de
Impacto sea legalmente válida. Ambas autorizaciones otorgadas por la Semarnat. Asimismo
se requería de ese nivel de gobierno la autorización de Cambio de uso de suelo forestal. De
hecho, en cuanto a la autorización forestal, la resolución de la EIA establecía que si dicha
autorización no se obtenía en un plazo de 10 días, la empresa promovente se haría
acreedora a las sanciones previstas por la LGEEPA.1
Otras autorizaciones correspondía al gobierno estatal así como al gobierno municipal.
Con relación a esto, el reglamento expresa claramente que el hecho de que la autoridad
federal (Semarnat) resuelva favorablemente la evaluación de impacto ambiental, ello no
obliga ni al gobierno estatal y al ayuntamiento para que éstos expidan las autorizaciones que
les correspondan en el ámbito de sus respectivas competencias (art. 25). A ello hace
1
El permiso de cambio de uso de suelo no era para todo el predio cuya superficie es de 1,329,450.54
m2. En el predio unas de las áreas que sería destinada a la construcción de plantas de tratamiento
habían sido utilizadas con anterioridad por un campamento de la Comisión Federal de Electricidad.
En esa parte las características del terreno ya alterado por esa intervención, hacían que la alteración
asociada el proyecto no fuera mayor.
97
referencia el resolutivo número siete de la resolución de Evaluación de Impacto Ambiental
que se notificó a la empresa el 22 de noviembre de 2004. En todo caso, con fecha 16 de
diciembre de 2005, durante la administración de la Presidenta Municipal Rosalía Gómez (del
Partido Acción Nacional, en adelante PAN) (2003-2005), se otorgó la Licencia municipal de
Construcción de la Planta de tratamiento y confinamiento controlado de Residuos
Industriales. Más adelante, durante la Administración de Eusebio Aguilar (del Partido
Revolucionario Institucional, PRI) (2006-2009) que a solicitud de la empresa el Presidente
Municipal y sin haberlo sometido a consulta con el Cabildo, otorgó una Prorroga de dicha
licencia con el argumento según el cual por motivo de caso fortuito y fuerza mayor, la
empresa no había podido realizar las actividades amparadas por dicho permiso por lo que
tenía necesidad de reponer algunos días.1 El mismo Alcalde Aguilar otorgó el 6 de octubre
de 2008 a la empresa Sistemas de Desarrollo Sustentable, S.A. de C.V., a la autorización
para operar una planta para el tratamiento y confinamiento controlado de residuos
peligrosos, así como las instalaciones auxiliares que se requirieran para tal obra.2 Luego de
haber sido concedida esa prorroga y de haber sido concluida la construcción de las
instalaciones, José María Lozano, ya como Presidente Municipal de Zimapán, anunciaría y
llevaría a cabo la anulación de la autorización municipal. Como se verá más adelante, la
posesión de los permisos para la construcción y operación del centro para el tratamiento y
disposición final de residuos peligrosos no impedirían la emergencia de un conflicto social ni
la cancelación de un millonario proyecto de infraestructura.
La movilización del expertise (opiniones técnicas)
El saber técnico especializado interviene en varios momentos en las tomas de decisión.
Se trata de tomas de decisión sucesivas en las que por canales diversos se llama a expertos
para informar dichas decisiones. El procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental (en
adelante EIA) previsto por el reglamento establece que la Secretaría puede solicitar durante
el procedimiento de Evaluación de Impacto opiniones técnicas de otras dependencias del
gobierno federal. Para el caso, se solicitó de las siguientes dependencias su opinión experta
respecto a la MIA presentada para el proyecto de Zimapán: i) A la Dirección General de
Gestión Integral de Materiales y Actividades Riesgosas, ii) a la Dirección de Gestión Forestal
y de Suelos, iii) a la Dirección General de Vida Silvestre, iv) a la Dirección General de
Gestión de la Calidad del Aire y Registro de Emisiones y Transferencia de contaminantes y;
v) a la Comisión Nacional del Agua (todas ellas dependencias de la propia Semarnat). Entre
el 20 de septiembre y el 29 de octubre de ese año cuatro de las cinco dependencias
mencionadas (excepto la de Gestión Forestal y de Suelos) enviaron sus opiniones técnicas.
Asimismo a inicio de septiembre, la DGIRA realizó con personal de la Dirección de Vida
Silvestre una visita de campo a predio del proyecto. El precepto que da fundamento a la
consulta técnica prevé asimismo la posibilidad para que la Semarnat consulte grupos de
expertos en los casos en los que, debido a la complejidad o especialidad de las
circunstancias de ejecución y desarrollo de algún proyecto, estime que esos peritajes
aporten mejores elementos para resolver el procedimiento de evaluación de impacto. En tal
caso, debe hacer del conocimiento a la empresa promovente las opiniones con el fin de que
ésta manifieste lo que a su derecho convenga (art. 24).
La movilización del expertise para la toma de decisiones interviene, como se mencionó,
en varios momentos. No únicamente al inicio del proceso de EIA, en la resolución de la EIA
se menciona que la empresa debía presentar a la DGIRA una propuesta de seguro y que
para determinar los montos por los que versaría dicha garantía, se recurriría a un estudio
1
Oficio PMZ/OPM/128/28/04/2008 del Presidente Municipal Eusebio Aguilar al Ingeniero José María
Lozano representante del Movimiento Todos Somos Zimapán.
2
Proposición de Punto de Acuerdo respecto a la anulación de permiso a la Empresa Sistemas de
Desarrollo Sustentable, en Gaceta del Senado de la República nº 5 del 2 de junio de 2010.
98
técnico económico detallado y sustentado en el que fueran desglosados los conceptos,
costos y la temporalidad de su aplicación para asegurar las medidas de prevención,
compensación y mitigación señaladas tanto en esa propia resolución como en la
correspondiente al Estudio de Riesgo.
Especialistas del Instituto Politécnico Nacional advirtieron en algún momento que el
proyecto del confinamiento era “un peligro” y que no era viable debido a la presencia de
actividad geológica asociada a una falla subterránea y a que se localiza en el mismo eje
volcánico que cruza el estado de Michoacán en el que se han registrado movimientos
telúrico por lo que existe un riesgo de sismo.1
En todo caso, el movimiento de contestación al proyecto refiere diferentes opiniones
técnicas de conocidas instituciones académicas para apoyar sus posiciones. El movimiento
Todos somos Zimapán, ahora convertido en gobierno municipal refiere que en 1992 el
Centro de Salud de Zimapán identificó la presencia de arsénico en la sangre de algunos
menores; asimismo que estudios desarrollados durante más de 15 años por personal del
Instituto de Geofísica de la Universidad Nacional autónoma de México concluyeron sobre la
presencia de ese material en agua subterránea utilizada para el consumo pero que la
contaminación de la misma era natural debido a la mineralización del área, es decir a
causas no imputables a alguna actividad humana. La alta presencia de ese material ha sido
igualmente señalada por estudios realizados tanto por el Instituto Mexicano de Tecnología
del Agua, la Comisión Nacional del Agua así como por el Centro de Investigaciones
Químicas de la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo,2 como por personal de la
Universidad Autónoma Metropolitana de la Unidad Iztapalapa.3 Por otra parte, literatura
especializada había asimismo dado cuenta de esa contaminación,4 refiriéndose
principalmente a las propiedades del suelo en esa región y solo de forma indirecta
asociando esta situación a la actividad minera. De acuerdo al informe de Emisiones y
Transferencias de contaminantes publicado para el año 2005, por la Comisión para la
Cooperación Ambiental de América del Norte, una de las dos instalaciones de minería
metálica que junto con dos centrales eléctricas aportaron más de 92% del total de emisiones
registradas por las plantas en 2005 en México fue la de la Compañía Minera Nuevo Monte
del grupo Peñoles, localizada en Zimapán, que emitió cerca de seis millones de kilogramos
de contaminantes entre los que destaca el arsénico y sus compuestos.5
En todo caso, el concurso de estos elementos con la forma en cómo se dio la
interactuación entre los promotores tanto empresariales como gubernamentales del
proyecto, con los habitantes del lugar, favoreció la aparición y desarrollo de una movilización
que a final de cuentas obtendría la cancelación del proyecto.
1
Se trata de los investigadores Carlos Cruz Melo y Germán Rufino. Diario La Jornada, 9 de agosto de
2007 (nota de Carlos Camacho).
2
Puede señalarse por ejemplo el texto Prieto, F. Lechuga, M. A., Méndez, M. A., Barrado, E., y
Callejas J. (2005), “Daños tóxicos en tejidos vegetales, producidos por aguas contaminadas con
arsénico en Zimapán, Hidalgo, México”, Bioagro, Nº 17, vol. 3, p. 137-141.
3
Esta información es tomada del documento “Situación actual del contenido de Arsénico en el agua
potable de Zimapán” que nos fue entregado en abril de 2010 por José María Lozano, entonces
alcalde de Zimapán. Este documento refiere que según un muestreo realizado en septiembre de 2009
al tanque principal de abastecimiento del agua potable del municipio se encontró que la concentración
de arsénico era 3.5 veces Superior al permitido por la norma respectiva.
4
M.A. Armenta, M.A., Villaseñor, G., Rodríguez, R., Ongley R. K., y Mango, H. (2001) “The role of
arsenic-bearing rocks in groundwater pollution at Zimapán Valley, México” Environmental Geology, Nº
40, vol. 4-5, p. 471-481.
5
La otra Planta fue la Compañía Fresnillo en el Estado de Chihuahua que realiza operaciones de
minería de plomo y zinc. Comisión para la Cooperación Ambiental (2009), Informe de Emisiones y
Transferencias de Contaminantes en América del Norte 2005, Montreal, CCA.
99
El conflicto
El año 2007 es el periodo durante el cuál emerge y se recrudece de forma más grave el
conflicto entre el proyecto y sus opositores. Luego de que la empresa obtuvo las
autorizaciones correspondientes, un grupo de vecinos se constituyeron en grupo opositor al
proyecto en 2007. Si en su inicio se trata de habitantes de la región, con el paso del tiempo
la movilización gana adhesiones de personalidades de la izquierda de reconocimiento
nacional así como de representantes populares en órganos legislativos nacionales.
La aparición de la oposición local
Durante las primeras manifestaciones de oposición al confinamiento, el grupo de
opositores se reduce a algunos vecinos de Zimapán. El crecimiento de la movilización se
desencadena a partir de la Reunión Informativa realizada en septiembre de 2007. En dicha
reunión se pidió a personal de la empresa explicar si se trataba de una recicladora de
residuos, lo que según los opositores encabezados desde entonces por José María Lozano,1
se había dicho a la población; o bien, si se trataba de un confinamiento de residuos
peligrosos.2 Ante la confirmación de lo segundo, los opositores organizaron para noviembre
lo que llamaron una “megamarcha” hacia la ciudad de Pachuca, capital del estado de
Hidalgo para de ahí partir hacia la ciudad de México, a donde la marcha finalmente no llegó.
De acuerdo con reportes de esos hechos, el 2 de diciembre, opositores al proyecto se
dispusieron a repartir volantes entre vecinos de comunidades cercanas en los que se
explicaban los efectos del confinamiento. Los habitantes de esas comunidades, favorables
al proyecto, rechazaron a los activistas, situación en la que José María Lozano líder de
Todos Somos Zimapán tuvo un enfrentamiento incluso físico con el comisiariado ejidal
Agustín Ramírez López, lo que desencadenó un enfrentamiento entre los grupos. Esa
noche, policías del estado de Hidalgo detuvieron a 45 integrantes del movimiento Todos
Somos Zimapán, lo que provocó bloqueos en algunas carreteras e incluso en la avenida
Insurgentes, en la ciudad de México. Al siguiente día taxis de la Unión Popular
Revolucionaria Emiliano Zapata, procedentes de municipios del Estado de México (Tecámac
y Ecatepec), se manifestaron frente a las oficinas de la Procuraduría General de Justicia de
Hidalgo pidiendo la liberación de Congreso del estado de México Germán Rufino Contreras
del (Partido de la Revolución Democrática, en adelante PRD).3
Este episodio trae como consecuencia una gran publicidad a la movilización contra el
confinamiento pero sobre todo la radicalización de la oposición entre la empresa y quienes
desde el gobierno favorecen al proyecto y por otro lado, los opositores. Asimismo propició la
intervención de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) luego que el
movimiento Todos Somos Zimapán presentó una queja ante este organismo,4 tanto por esos
hechos del 2 de diciembre como por la autorización del Confinamiento.
1
Además de José María Lozano y Arturo Williams Trejo quienes han sido dirigentes de esta
organización, el abogado Salvador García Hernández ha igualmente intervenido en varias etapas de
la contestación.
2
Entrevista con José María Lozano.
3
Diversas fuentes periodísticas dieron cuenta de estos hecho, puede consultarse la nota de Carlos
Camacho, Israel Dávila y Matilde Pérez en el Diario La Jornada del 4 de diciembre de 2009.
4
Debe señalarse que la versión de los hechos que consta en el expediente de dicha queja no
coincide en su totalidad con la relatada por el diario la Jornada. En el dicho del líder del movimiento,
José María Lozano, ellos fueron amenazados y agredidos por el Presidente del Comisariado Ejidal y
personas que lo acompañaban, y fue de ellos de quienes los liberó la policía, que detuvo a dos de los
agresores. La represión se suscitó esa noche pues un funcionario del gobierno del Estado trasladó a
los detenidos al hospital a donde acudieron alrededor de 200 pobladores de Zimapán para evitar que
los detenidos huyeran. Ante esa aglomeración, llegaron 800 policías estatales y fue ahí que se desató
100
Las movilizaciones se dieron no únicamente del lado de los opositores. También
diciembre de ese año, un grupo de habitantes de Zimapán, simpatizantes al proyecto, se
manifestó en Pachuca. Los registros de dicha movilización relatan que su propósito era
exigir al gobierno del estado que fuera garantizada la tranquilidad social en Zimapán y que
personas como el diputado Rufino Contreras se desligaran del conflicto por el confinamiento.
Se narra que alrededor de 300 habitantes, encabezados por el alcalde Eusebio Aguilar y el
diputado Carlos Trejo condenaron los enfrentamiento entre opositores y la policía estatal
ocurrido el 2 de diciembre y solicitaron la intervención del gobernador Miguel Ángel Osorio
para solucionar el conflicto.1 De hecho, la versión reportada por el sitio “Radar Político”
menciona que el Alcalde se comprometió a no otorgar prórroga a la licencia de construcción
de la empresa en tanto la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa) no
entregara al movimiento opositor “Todos Unidos por Zimapán”, un dictamen técnico que
acreditara la inocuidad del proyecto.
Entrado 2008 la oposición y la tensión continuaron. A la ocasión de la celebración del 1º
de mayo, se desató una trifulca entre simpatizantes de Todos Somos Zimapán y maestros
del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación. Luego del enfrentamiento en donde
se dañaron instalaciones de un banco y se lesionaron a varias personas, los profesores
denunciaron a los manifestantes ante la Procuraduría de Justicia, lo que motivó la detención
de 26 personas del grupo opositor al Confinamiento.2
Las adhesiones externas
Durante 2008 el visibilidad de la movilización de oposición al confinamiento sobrepasa el
plano regional y suscita el interés de personalidades externas. Las manifestaciones de
apoyo se expresan principalmente con la asistencia de esas personalidades a actos públicos
de oposición al proyecto. Andrés Manuel López Obrador –candidato a la Presidencia de la
República cuya derrota fue muy cerrada y un tanto controvertida en 2006- encabeza una
mitin político en la plaza principal de Zimapán en enero de 2008, en el cual donde expresa
rechazo al confinamiento.3 Otras personalidades de la izquierda nacional visitan Zimapán y
participan igualmente en reuniones con los grupos formalmente organizados de oposición
como “Todos somos Zimapán”. Tal es el caso de los Senadores de la República Jesús
Zambrano y José Guadarrama, del PRD. Asimismo se sumó al grupo el líder del Barzón
Popular, Crescencio Morales, quién participó en las diferentes Mesas de Diálogo que entre
2009 y 2010 se llevaron a cabo en la Ciudad de México para tratar de destrabar el proyecto.
Otras personalidades que sostuvieron la oposición al proyecto fue, como se mencionó
anteriormente, el Diputado del Congreso del Estado de México pero oriundo de Zimapán
Germán Rufino Contreras; y aunque sin acudir, quienes manifestaron en diversas ocasiones
su apoyo a los opositores fueron el Obispo Samuel Ruiz, celebre por su participación como
mediador en el conflicto del EZLN en 1994, y Raúl Vera, Obispo de Saltillo, Coahuila,
conocido por sus posiciones progresistas.4 Incluso, Rosa María O’Leary, una de las
principales activistas en la movilización social contra el confinamiento de la empresa Cytrar
la represión contra los pobladores. Así consta en la Recomendación 68/2009 emitida por la CNDH
sobre el caso.
1
Véase el sitio electrónico “Radar Político” http://joelsan.wordpress.com/
2
Diario La Jornada del 3 de mayo de 2008.
3
Diario la Jornada, 7 de enero de 2008. Edición de internet: http://www.jornada.unam.mx/2008/01/07/
index.php?section Nota de Angélica Enciso.
4
Esta adhesión consta en un comunicado suscrito por ambos en su calidad de representantes del
Secretariado Internacional de Solidaridad con América Latina (SICSAL), y del Centro para los Derechos
Humanos de la Diócesis de Saltillo, Fray Juan de Larios, respectivamente, comunicado del 15 de
junio de 2008.
101
en la ciudad de Hermosillo, en el estado norteño de Sonora, acudió a Zimapán para
participar a algunas manifestaciones.
Otras opiniones más que de simpatía hacia el movimiento se dieron más bien desde una
posición enfocada a censurar la autorización del proyecto en ese sitio. Por ejemplo,
Fernando Bejarano, director del Centro de Análisis y Acción en Tóxicos y Alternativas
(CAATA) señaló que este tipo de proyectos se construyen con procedimientos poco
democráticos, no exentas de situaciones de engaño y suele establecerse en comunidades
pobres que, sin haber generado residuos, se les imponen situaciones de riesgo ambiental.1
El microcosmos político y la efervescencia electoral
En ese ambiente marcado por la tensión en torno al confinamiento, el 7 de septiembre de
2008 el líder de los opositores ganó la elección para ser candidato por el PRD a la
Presidencia Municipal de Zimapán. Un par de meses después, habiendo convertido como
tema central de su campaña, el impedir que la operación del confinamiento,2 el 9 de
noviembre José María Lozano ganó la elección constitucional. Sin embargo argumentando
el escaso margen y entre otras circunstancias, la intervención del párroco de Zimapán a
favor del candidato perredista, la coalición encabezada por el PRI puso en marcha recursos
legales para impugnar la elección. El 8 de enero, la Sala Regional de la Quinta
Circunscripción del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TRIFE), con sede
en Toluca, determinó anular el proceso electoral del 9 de noviembre.3 En tanto se
celebraban elecciones, el 16 de enero un Consejo de Administración Municipal asumió las
funciones de gobierno. Luego, en mayo de 2009, el Tribunal Electoral del Poder Judicial
(TRIFE) anuló el triunfo de José María Lozano. El 5 de julio de ese año se volvieron a llevar a
cabo elecciones extraordinarias en las que nuevamente contendió Lozano obteniendo la
victoria.4 No debe olvidarse que tanto el gobierno federal de Felipe Calderón, de filiación al
PAN y que el gobierno estatal de Hidalgo, encabezado por el gobernador Osorio Chong del
PRI eran proclives al proyecto. Ello no impidió que convertido en Presidente municipal el
antiguo líder del movimiento de oposición convirtiera la anulación del confinamiento en uno
de sus objetivos principales.
1
Diario la Jornada, 7 de enero de 2008. Edición de internet: http://www.jornada.unam.mx/2008/01/07/
index.php?section Nota de Angélica Enciso.
2
Véase entre otras fuentes, Semanario Contralínea del 9 de junio de 2009.
3
En un boletín de Prensa del Instituto Electoral del Estado de Hidalgo de fecha 9 de enero de 2009,
se puede leer que en el expediente ST-JRC-15/2008 se revocaba la sentencia del Tribunal Electoral
del Estado de Hidalgo por parte del TRIFE decretando la nulidad de la elección de los miembros del
Ayuntamiento del Municipio de Zimapán. Véase http://www.ieehidalgo.org.mx
4
De acuerdo con el Instituto Estatal Electoral del Estado de Hidalgo, el PRD obtuvo 7095 mientras
que el candidato de una coalición encabezada por el PRI obtuvo 7068 votos. Véase
http://www.ieehidalgo.org.mx
102
Alcaldes de Zimapán y su posición frente el proyecto del Confinamiento
Alcalde
Partido
Rosalía
Rosas
Gómez
PAN
Eusebio
Francisco
Aguilar
PRI
José María Lozano
PRD
Periodo
Acción ante Proyecto
2003-2005 Firmó convenio con empresa y
con gobierno estatal y otorgó los
permisos de construcción y
operación
2006-2008 Otorgó prórroga del Permiso de
Construcción en abril de 2008 y
Permiso de operación y
funcionamiento ese mismo año
2009-2011 Promueve la cancelación del
proyecto mediante anulación de
permiso municipal de operación
El confinamiento marcó las relaciones entre Eusebio Aguilar y José María Lozano no,
más tarde convertido también en Presidente Municipal. Éste solía acusar a su predecesor de
“estar del lado de la empresa”, y pronto se encontró en la posición de conducirse desde el
gobierno en el lado que no era el de la empresa.1 Así, ya como alcalde luego de una serie
de reuniones, denominadas “mesas de diálogo” iniciadas antes del proceso electoral de
2009, entre representantes del gobierno federal, el estatal, la empresa y los opositores al
proyecto en julio de 2010, anunció la cancelación definitiva del confinamiento.2
1
Diario
La
Jornada,
9
de
agosto
de
2007.
Edición
de
http://www.jornada.unam.mx/2007/08/09/ index.php?section (nota de Carlos Camacho).
2
Diario La Jornada, 23 de julio de 2010, p. 35.
103
internet:
Folleto del movimiento Todos Somos Zimapán respecto al cierre del
confinamiento
Otros actores políticos
El diputado del Partido de la Revolución Democrática en la LVI legislatura del Congreso
del Estado de México Germán Rufino Contreras denunció públicamente actos de
intimidación por parte del gobernador del Estado de Hidalgo (Miguel Ángel Osorio ) y del
Secretario General de Gobierno (Francisco Olvera) en contra de su persona por haberse
sumado al movimiento encabezado por las organización “Todos somos Zimapán” y la
Asociación Civil “Unidos por Zimapán” en oposición a la construcción del proyecto del
confinamiento.1
El conflicto de Zimapán fue igualmente tratado en otro órgano de representación pero
nacional. En abril de 2009 el Senado de la República aprobó un Punto de Acuerdo en el cuál
solicitó a la Semarnat un informe sobre la Evaluación de impacto ambiental al proyecto, así
como información a propósito de si la empresa Sistemas de Desarrollo Sustentable S.A. de
C.V. había realizado todos los trámites necesarios para la segunda etapa de construcción
del confinamiento. Para las fechas en que senadores de los partidos de la Revolución
Democrática, del Trabajo y Convergencia solicitaron el Punto de acuerdo, la primera etapa
de la construcción del confinamiento había alcanzado un 80%.2
1
Nota de Prensa nª 0891 de la Dirección General de Comunicación Social del Poder Legislativo del
Estado de México, de fecha 9 de noviembre de 2007.
2
Dictamen del “Punto de Acuerdo por el que se solicita a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Natrales un informe sobre la evaluación del impacto ambiental del proyecto ‘Sistemas de Desarrollo
Sustentable’ ”, publicado en la Gaceta del Senado del 15 de diciembre de 2009.
104
La empresa
La empresa Sistemas de Desarrollo Sustentable es una sociedad anónima constituida por
la firma Befesa que a su vez es filial del grupo español Abengoa. Esta última fue creada en
1941 y para la fabricación de contadores monofásicos peor se ha desarrollado en varios
ámbitos como son la transmisión y distribución eléctrica, la ingeniería hidroeléctrica, la
construcción de infraestructura para la explotación de hidrocarburos, la construcción de
instalaciones industriales así como la generación de energía eólica, le tratamiento de aguas
y el de residuos. Befesa por su parte, es una firma presenta en veinte países, que se
especializa en servicios ambientales, especialmente en la gestión del agua y en el
tratamiento de residuos industriales, especialmente en el reciclaje de residuos de aluminio,
de acero, y en el tratamiento de aguas residuales. En México, las actividades de la filial de
Befesa tampoco se ocupa además de los residuos peligrosos a ámbitos como el tratamiento
de aguas residuales.
Según la prensa especializada, en septiembre de 2009 luego de la victoria electoral de
José María Lozano, la empresa consideró seriamente someter el caso a un arbitraje
internacional en el marco del Tratado de Libre Comercio entre México y Europa. Esta acción
le permitiría a la empresa, impedir que toda la inversión hasta entonces improductiva no
fuera contabilizada como pérdida en los registros contables; por el otro lado, al plantear al
arbitraje una pretensión de recuperar 800 millones de dólares, ello protegería un poco el
precio de las acciones.1 Lo que más tarde sucedió fue que el 22 de septiembre de 2009, las
empresas españolas Abengoa, S.A. y la Compañía Española de Financiación del Desarrollo
(COFIDES, S.A.) presentaron una solicitud de arbitraje exigiendo al estado mexicano el
pago de 96 millones de dólares más intereses por la imposibilidad de operar la Planta
Sistemas de Desarrollo Sustentable de Befesa en Zimapán, Hidalgo.2 La solicitud fue
planteada por violar el Acuerdo para la Promoción y Protección Recíproca de Inversiones
entre los Estados Unidos Mexicanos y el Reino de España, en especial, debido a la
imposibilidad de operar el proyecto por causa de diversos actos de las autoridades
municipales (como lo fue la anulación del permiso de funcionamiento). Esta acción al
parecer no significo que un representante de la empresa continuara asistiendo a las “mesas
de diálogo” que se llevaban a cabo en la Secretaría de Gobernación (y que continuaban con
las que se habían iniciado en la Semarnat). Sin embargo, esa participación fue, según un
representante de la Semarnat3 y asimismo según José María Lozano,4 totalmente pasiva.
Esa pasividad la pudimos apreciar en nuestra conversación telefónica con el Ingeniero
Barcalá encargado por parte de la empresa del proyecto de Zimapán.5
Concertación y aprehensión jurídica del caso
La colaboración entre la empresa y los representantes formales de los habitantes del
municipio, es decir el Ayuntamiento electo de Zimapán varía en función de quién detenta la
mayoría en dicho órgano de gobierno.
1
Columna de David Páramo en el Diario Excelsior del 17 de septiembre de 2010.
Diario Mileno Online del 27 de julio de 2010. http://impreso.milenio.com/node/8806139
3
Entrevista con Alfonso Flores, Director General de Gestión Integral de Materiales y Actividades
Riesgosas de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales desde 2007, realizada el 24 de
noviembre de 2010 en la Ciudad de México.
4
Entrevista con José María Lozano, Presidente Municipal de Zimapán desde 2009, realizada el 26 de
noviembre de 2010 en Zimapán, Hidalgo.
5
Entrevista telefónia con Juan Ramón Barcalá, Sistemas de Desarrollo Sustentable (Abengoa
México), realizada el 17 de noviembre de 2010.
2
105
En julio de 2003 en la ciudad de Pachuca, la Presidenta municipal de Zimapán, la
Secretaria de Desarrollo Económico del Estado y el apoderado legal de la empresa Befesa
México, S.A. de C.V. firmaron un acuerdo de colaboración para desarrollar una estrategia
común con el propósito de agilizar y permitir el establecimiento de una “nueva empresa filial
o con participación accionaria” de Befesa, así como para acordar la instalación de una
planta industrial en el municipio de Zimapán que tendría como propósito contribuir el
desarrollo económico del municipio. Por dicho convenio el gobierno del Estado de Hidalgo
se comprometía a otorgar becas para la capacitación de trabajadores de nuevo ingreso; a
apoyar a Befesa con asistencia para su incorporación en diversos programas de desarrollo
industrial, en apoyarla para la tramitación y obtención de la licencia de uso del suelo; en la
tramitación pronta y expedita de los servicios de energía eléctrica, agua, drenaje pluvial y
sanitario así como líneas telefónicas; auxiliarle en la legalización y escrituración del predio
en negociación del Ejido de San Antonio; se comprometía en vender a la empresa el predio
que el Estado negociaba en el precio acordado; y en conformar un Comité Técnico para
evaluar la propuesta de comunicación social y relaciones públicas. Entre otras cosas, el
municipio se comprometía a brindar apoyo para propiciar a la empresa un clima de negocios
favorable para su instalación y para el inicio de sus operaciones y brindar facilidades a la
empresa para el desarrollo de una campaña de comunicación social y de relaciones públicas
(que debía ser aprobada por un Comité Técnico). Por su parte la empresa se comprometía
a: i) Registrar fiscalmente su domicilio; ii) cumplir los mandatos, acuerdos y legislación que
en la materia le soliciten las dependencias federales, estatales y municipales para la
instalación de la empresa (es decir se comprometía a cumplir la reglamentación de los tres
niveles de gobierno); iii) presentar al Comité Técnico la propuesta de comunicación social y
relaciones públicas antes del inicio de los procedimientos formales de la instalación del
proyecto; iv) Informar a las instancias correspondientes en caso de realizar modificaciones al
proceso productivo o a las instalaciones (otra exigencia de ley); v) pavimentar el camino
rural de acceso a sus instalaciones; vi) adquirir el predio que en esa fecha se encontraba en
etapa de negociación ubicado en el municipio de San Antonio, al precio de 9.23 pesos por
metro cuadrado; vii) instalar una “planta de tratamiento y confinameinto de residuos
industriales, con una inversión aproximada de 5 millones de dolares, generando en su
primera etapa 40 empleos directos.1
El Ayuntamiento de Zimapán no solo había otorgado a la empresa la licencia de
construcción con fecha 5 de diciembre de 2005, sino que a solicitud de ella le concedió una
reposición de días por aquellos en que no puedo laborar debido a causas de fuerza mayor.2
El alcalde Aguilar explicó que esa respuesta afirmativa hacia la empresa se debía a que
había tenido conocimiento por parte de la Secretaría de Economía de que la empresa ya
había instaurado un procedimiento de arbitraje internacional para reclamar las inversiones
realizadas en el proyecto y por ello el Ayuntamiento no tenía intenciones de proporcionar
ningún notro elemento para dicho litigio.3
La decisión de cerrar el confinamiento se anunció en diversas ocasiones pero al parecer
el anuncio que tuvo un efecto definitorio fue el que se hizo luego de una mesa de diálogo en
julio de 2010. Ya como Alcalde, en diciembre de 2009 José María Lozano propuso al
Cabildo de Zimapán que el municipio contratara los servicios legales de un bufete
especializado para anular la autorización municipal a favor de la empresa. El Cabildo aprobó
1
Texto del Convenio de colaboración firmado el 9 de julio de 2003 en la Ciudad de Pachuca Hidalgo.
Mediante resolución del 15 de abril de 2008 el Presidente Municipal y el Director de Obras Públicas
de Zimapán acordaron autorizar a la empresa una prórroga del 16 de abril al 16 de junio de ese año
para la construcción de la planta de tratamiento de residuos. Cabe señalar que en dicho permiso se
hace referencia a “residuos industriales” y no a residuos peligrosos.
3
Comunicación de fecha 28 de abril de 2008, dirigido a José María Lozano en su calidad de
Representante del Movimiento Todos somos Zimapán.
2
106
la propuesta y se contrató al despacho de abogaos Burgarin y Asociados. Luego en sesión
del 10 de marzo el Cabildo aprobó una resolución en la que se decretaba la nulidad del
permiso de operación de la planta de Befesa. 1
De forma paralela a esos actos de enfrentamiento en torno al confinamiento la Semarnat
organizó, a partir de septiembre 2009, una serie de mesas de diálogo en sus oficinas en la
ciudad de México. La iniciativa de la conformación de estos espacios de concertación venía
del poder legislativo federal, específicamente de la Cámara de diputados en donde en otoño
de 2009 a iniciativa de la fracción parlamentaria del PRD se había planteado y aprobado un
punto de acuerdo para instar a la Secretaría de Gobernación a la Semarnat y a la Profepa
de establecer estas mesas de dialogo.2 Asistieron a esas reuniones el diputado Rufino
Contreras, José María Lozano (ambos opositores), así como representantes de la Comisión
Nacional del Agua, de la Secretaría de la Reforma Agraria, del Instituto Nacional de
Ecología, de la Secretaría de Salud, del Gobierno del Estado de Hidalgo y desde luego de la
empresa. En términos generales, los opositores exigían que se realizaran estudios sobre el
impacto ambiental del proyecto e incluso representantes del gobierno del Estado hablaban
de que se realizara un estudio por parte de un tercero, es decir una agencia ajena a la
empresa y a los opositores. La asistencia de las personas no fue regular, puesto que no a
todas las reuniones, que fueron entre ocho y diez, asistieron todas las partes, y en algunas
de ellas llegaron personas no directamente involucradas como el líder del Barzón Popular,
Crescencio Morales o la líder de la oposición en el caso del confinamiento de Hermosillo,
Sonora, Rosa María O’Leary. La posición de la Semarnat fue que no era posible aceptar la
propuesta de un nuevo estudio pues la propia Semarnat ya había realizado el estudio de
impacto en los términos que establece la ley y que era inaceptable dar marcha atrás a algo
que legalmente se encontraba sancionado.3 Luego de varias reuniones, las mesas de
diálogo se trasladaron a la Secretaría de Gobernación pues el conflicto se había convertido
en un tema que trascendía el ámbito de la gestión ambiental. En esas reuniones los
opositores hicieron intervenir argumentos como el hecho de que el transporte de los
residuos debía pasar por el poblado de Zimapán por lo que en algún momento se mencionó
la posibilidad de que la empresa construyera un camino alterno, pero al parecer ésta nunca
se comprometió, como al decir de los testimonios de Flores y de Lozano, tampoco se
comprometió a realizar acciones de responsabilidad social hacia el poblado. Las mesas de
diálogo fueron progresivamente mostrando la escaza posibilidad de construir un arreglo
entre las partes en pugna y ello desembocó, ya con el triunfo electoral de José María
Lozano, en que la empresa optar por recurrir a un litigio comercial y los opositores, ya
convertidos en gobierno, a la anulación del permiso de operación.
Al parecer la anulación fue el tema tratado en una reunión de esas reuniones sostenida
unos días antes (aparentemente el martes 22 de ese mes) entre funcionarios de la
Secretaría de Gobernación e integrantes de los movimientos Todos somos Zimapán. Según
el diario la Jornada, además de la participación de Arturo Williams Trejo, en la reunión había
participado el dirigente de la organización El Barzón Popular, Crescencio Morales y el
principal tema habría consistido justamente en que serían cancelados los permisos del
gobierno municipal otorgados a la empresa.
Todavía al momento de esta decisión, la forma en cómo los líderes de estos movimientos
se expresaban de la iniciativa del confinamiento denotaba una disposición poco proclive a la
1
Gaceta del Senado de la República nº 5 del 2 de junio de 2010.
Boletín de Prensa de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión Nº 1054 y Boletín Nº 0953
de 2010. Véase igualmente la Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados, número 2857-III, jueves
1 de octubre de 2009.
3
Entrevista con Alfonso Flores, Director General de Gestión Integral de Materiales y Actividades
Riesgosas de la Semarnat, del día 24 de noviembre de 2010.
2
107
concertación. Para Williams Trejo, “luego de casi cinco años de enfrentamiento con policías
estatales y federales, los ciudadanos vencieron” mientras que ambos dirigentes coincidieron
en que la empresa se había instalado mediante “engaños”. 1
La confrontación jurídica
Más allá de las movilizaciones, de las acusaciones mutuas, de una nutrida batalla
mediática y de algunos incidentes violentos, la disputa por el proyecto de Zimapán conoció
pocos episodios en la arena estrictamente jurisdiccional. Se tiene registro del Juicio de
Amparo promovido en contra diversas autoridades por acciones diversas asociadas a la
construcción y entrada en operación del confinamiento controlado de desechos industriales
en el Ejido Cuauhtémoc por la empresa Befesa.2
Asimismo se conoce la Queja interpuesta ante la Comisión Nacional de Derechos
Humanos (CNDH) por parte de José María Lozano. El titular de la Semarnat instruyó al
Procurador federal del medio ambiente para dar respuesta a la Recomendación de la
CNDH3 y éste emitió un informe detallado a la misma.4 Dicho informe consistió en la No
Aceptación de las Recomendaciones.
Otros elementos de la constituyen registro de la aprehensión de este conflicto por parte
del derecho. En cuanto al predio, la posesión de los terrenos en los que se construyó el
finamiento también estaban sujetos a litigio. La empresa había pactado un contrato de
arrendamiento a cien años con las autoridades Agrarias del Ejido de San Antonio, pero
integrantes del ejido de Mezquite II plantearon ante los tribunales agrarios que esas tierras
pertenecían a ellos. Si bien, el tribunal resolvió negar la acción de los integrantes del
Mezquite II, esta disputa jurídica en la vía agraria constituyó otra traducción concreta de la
judicialización del conflicto.
1
Diario La Jornada, 23 de julio de 2010, p. 35.
Juicios de Amparo número 1461/2007, 652/2008, 382/2008 (acumulados) y el juicio 1531/2008
promovido por la empresa el 30 de diciembre de 2008.
3
Oficio 01938 del Ing. Juan Rafael Elvira Quezada Secretario de la Semarnat dirigido al Dr. Raúl
Plascencia Villanueva Presidente de la CNDH, del 20 de noviembre de 2009.
4
Oficio PFPA/1/11C/.14.1 del 10 de noviembre de 2009 por el cual Patricio José Patrón, titular de la
Profepa responde a las Recomendaciones de la CNDH.
2
108
Evolución conflito de conf inai e nt o de Zimap án, Hidal go 2003
2004
2005
Autorización
de Impacto
Ambiental
Permiso
municipal de
Construcción
2006
2007
Construcción de
Instalaciones (2006-2008)
2008
2008
2010
2009
Licencia
municipal de
operación
Solicitud
de
instalación
de panel
Cancelación
de permiso
municipal
Contexto polí co y movilización opositora
Convenio de
entendimiento:
Municipio,
Gobierno de
Hidalgo y Empresa
Mesas de Diáogo en
Semarnat y en Secretaría
de Gobernación
2007 - 2009
Movilización de Todos somos Zimapan
2005
Solicitud de
consulta
pública
Anuncio de
cancelación
de permiso
municipal
2008‐2009
Par cipación de movimiento en
elecciones y victoria en elecciones
líder de Todos Somos Zimapan.
La constante presión a las autoridades federales sobre las violaciones a la
reglamentación ambiental motivó por su parte una supervisión regular por parte de la
Profepa. Durante el proceso de construcción del confinamiento se tiene registrado al menos
cuatro visitas de inspección por parte de esta instancia. La primera el 17 de abril de 2007 y
la segunda el 30 de enero y otra el 23 de julio de 2008 y una más el 26 de enero de 2009.
Esta última dio lugar a una resolución administrativa por la que se determinó que en las
instalaciones no se violaba la NOM-055-SEMARNAT-1993.
Observaciones finales. Enseñanzas y aprendizaje en proyectos de confinamientos
En la revisión de este conflicto es interesante la forma en cómo se despliegan las
estrategias de los diferentes actores. Es evidente que las autoridades de los tres niveles de
gobierno en un primer momento sostienen este tipo de proyectos y en este caso movilizaron
los instrumentos que tenían a su disposición de la forma que creyeron más conveniente. Por
un lado, plasmaron en un convenio el resultado de una concertación (2003) con la que se
buscaba constituir una suerte de ambiente al resguardo de conflictos entre ellos,
especialmente entre el estado y el municipio. Por otro lado, se echó mano del recurso al
marco jurídico que consistió fundamentalmente en el respecto al procedimiento para la
obtención de los permisos del nivel federal, especialmente la autorización de impacto
ambiental. La estrategia de la empresa por su parte, resulta hasta ahora difícil de dilucidar
dada la escaza transparencia de sus propósitos. Sin embargo, es posible deducir que
procedió teniendo en cuenta lo ocurrido en otras iniciativas de este tipo luego que, al ver sus
inversiones en peligro, decidió recurrir al arbitraje internacional. En cuanto a los opositores al
confinamiento, fue claro que su estrategia consistió, a partir de un determinado momento, en
convertirse en gobierno municipal. Ello no significa que dejaran de utilizar algunos otros
109
recursos, incluso jurídicos, como la Queja ante la CNDH pero en todo caso, no se trató de
recursos jurídicos de contestación asociados al marco jurídico en materia de protección
ambiental. El único momento en el que pudieron haber expresado una oposición dentro de
los márgenes previstos por la reglamentación ambiental, que fue durante el procedimiento
de evaluación de impacto en donde podía haber solicitado una Consulta Pública, pero como
se vio, no lo hicieron oportunamente.
Varias observaciones puede formularse respecto a este caso. En primer término, llama la
atención cómo el respeto a los procedimientos de obtención de autorizaciones no puso la
iniciativa a salvo de conflictos. Podría incluso pensarse que ese respecto irrestricto a lo
previsto por el marco legal y sus tiempos (especialmente el término para solicitar la Consulta
Pública en el marco del procedimiento de Evaluación de Impacto) podría estar en el origen
de la contestación y de su radicalización. Se trata de la demostración de la debilidad de las
autoridades quienes, si bien en estricto apego a lo previsto por el Reglamento en materia de
Impacto Ambiental anunciaron el inicio del proyecto, esto se hizo en forma tan discreta que
revela un cierto miedo a que el proyecto sea conocido y que genere rechazo y conflictos en
la comunidad en donde se prevé construir. El titular de la Dirección General de Gestión
Integral de Materiales y Actividades Riesgosas de la Semarnat reconoce en este tema un
punto central en el posterior desarrollo del conflicto y lamenta que no exista una obligación
para la Semarnat de que en caso de proyectos de este tipo se convoque a una Consulta
Pública.
Esta situación significó en este caso un elemento de inconformidad claro para los
opositores. Como lo sostiene el líder del movimiento Todos Somos Zimapán, para poder
solicitar en el tiempo previsto por la ley la celebración de una Consulta Pública, todos los
habitantes de este país tendríamos que estar revisando todos los días la página de internet
de la Semarnat para saber en qué momento alguien decide de construir un confinamiento al
lado de nuestra casa. La posibilidad de conformar un espacio para exponer y escuchar
oportunamente los detalles de un proyecto y las objeciones al mismo es cancelada cuando
se sigue al pie de la letra lo previsto por el actual marco legal de autorización de impacto.
El caso de Zimapán pone en evidencia algunos elementos de aprendizaje social de este
tipo de iniciativas. A casi 20 años del proyecto de Guadalcázar en San Luis Potosí, es
evidente que las autoridades internalizaron ciertos comportamientos para que no se
reprodujera lo ocurrido en esa ocasión. El caso de Guadalcázar mostró la importancia que
tiene cada nivel de gobierno en la autorización de este tipo de confinamientos. Si uno de
ellos se opone a otorgar las autorizaciones que le corresponde, las otras autorizaciones,
incluso las federales, devienen ociosas. Con el propósito de evitar dicha situación, se
procedió a realizar algunos acuerdos previos a la realización del proyecto. Con ello se trató
de evitar la falta de coordinación intergubernamental que pareció ser un elemento central en
el fallido caso de Guadalcázar. A pesar de ello, apareció el conflicto en cierta medida debido
a que no se conformó el espacio jurídico previsto por el procedimiento de evaluación de
impacto para la confrontación de puntos de vista técnicos y sociales opuestos. En este
sentido, el gobierno parece no haber aprovechado un aprendizaje dado por las experiencias
anteriores ni las ocurridas en otros países en el sentido de que los procedimientos de
Consulta Pública provocan y orientan una discusión informada. La desconfianza que parece
haber privado en este caso provocó la radicalización de la oposición que se sintió justificada
para movilizar los instrumentos tradicionales de la protesta en México: la movilización, la
realización de reuniones públicas, el cierre de carreteras, pero también la conformación de
redes de apoyo llamando a organizaciones que poco o nada tienen qué ver con el medio
ambiente pero poseedoras de un modus operandi que las convierte en armas eficaces de la
protesta pública. Pero al mismo tiempo, esa falta de ocasión para el diálogo y la
confrontación informada de argumentos que pudo haber sido la Consulta Pública, parece
haber obligado a los opositores a una subutilización de algunos recursos jurídicos de los que
pudieron echar mano en su propósito de detener el confinamiento.
110
Otra enseñanza asociadas a las experiencias de iniciativas fallidas por establecer
instalaciones de esta naturaleza podrían traducirse en lo que sugiere Gabriel Quadri, antiguo
Presidente del Instituto Nacional de Ecología y uno de los principales impulsores de los
CIMARI’s, en el sentido de que la solución el confinamiento de este tipo de residuos
consistiría en que sea el gobierno federal, quien selecciones los sitios adecuados y lleve las
negociaciones con los gobiernos municipales para que los habitantes se vieran beneficiados
con esas instalaciones.1 Está por verse si de la experiencia de Zimapán en la que, si ocurre
lo previsto, el gobierno federal será seguramente condenado a indemnizar a Befesa, se
extrae una enseñanza en este sentido o bien, se si se reactualiza la máxima que parece
orientar la acción del gobierno en este ámbito y que supone que esta vez si lo haremos bien.
Bibliografía
Azuela, A. (2006), Visionarios y pragmáticos: una aproximación sociológica al derecho
ambiental, México, Fontamara, 537 p.
Scheinfeld, E. (1999), Proyectos de inversión y conflictos ambientales, México, INEPNUD-RDS, 107 p.
Semarnat (2010), Integración y Actualización del Inventario Nacional de Generación de
Residuos Peligrosos (INGRP), México, Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales
– Gobierno Federal.
Semarnat (2009), Programa Nacional para la Prevención y Gestión Integral de los
Residuos 2009-2012, México, Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales –
Gobierno Federal, pdf.
Ugalde, V. (2002), «Las relaciones intergubernamentales en el problema de los residuos
peligrosos: el caso de Guadalcázar » Estudios demográficos y urbanos 49, Vol. 17 nº 1,
enero-abril, p. 77-105.
Vargas, P. (2005), Chapontongo: globalización y lucha ecológica, El Cotidiano, vol. 20, nº
129, p. 68-74.
1
Diario la Jornada, 7 de enero de 2008. Edición de internet: http://www.jornada.unam.mx/2008/01/07/
index.php?section Nota de Angélica Enciso.
111
La crise de la gestion des déchets à Cuernavaca, une sucesión
d’accords inconclus
Synthèse en français, voir plus loin le texte complet en espagnol
Ana Lorena Gurza
Les antécédents de la crise : la fermeture de la décharge de Tetlama
En mars 2005, les habitants du quartier d’Alpuyeca qui s’opposent à l’utilisation de la
décharge de Tetlama, bloquent pour la première fois le passage des camions-poubelle qui
viennent de la municipalité de Cuernavaca. Désireux de mettre fin au conflit, Estrada Cajigal,
alors gouverneur de l’Etat de Morelos, négocie une trêve avec les habitants d’Alpuyeca pour
continuer à utiliser la décharge, et s’engage en échange à construire une nouvelle décharge
d’envergure régionale. Mais le gouverneur ne tient pas son engagement et en septembre
2005, les habitants bloquent à nouveau l’entrée de la décharge, laissant la ville de
Cuernavaca sans un lieu où déposer ses déchets. Face à cette situation, la municipalité de
Cuernavaca décide d’utiliser temporairement un terrain privé qui fonctionnait
clandestinement comme décharge. Cette solution sera cependant fortement critiquée par les
habitants de Yecapixtla et la Chambre des Députés locale, obligeant la municipalité à
recourir de nouveau à la décharge de Tetlama, au grand dam des habitants d’Alpuyeca.
“Cuernavasura” (jeu de mot formé à partir des mots “Cuernavaca” et
“basura”, qui signifie “poubelle” en espagnol)
Le 25 septembre 2006, les habitants et voisins opposés à la décharge de Tetlama
ferment pour la troisième fois les routes d’accès à la décharge. Le blocus dure quasi un
mois. Comme la municipalité de Cuernavaca ne dispose d’aucun autre terrain où déposer
les déchets, les camions-poubelle cessent de ramasser les poubelles de la ville, générant un
grave problème d’insalubrité publique: selon certaines estimations, à 10 jours de la fermeture
de la décharge de Tetlama, entre 3 et 10 mille tonnes de déchets se seraient accumulés
dans les rues de Cuernavaca.
Devant l’impossibilité de négocier la réouverture de Tetlama, les autorités municipales
n’ont pas d’autre option que trouver un autre endroit où déverser leurs poubelles et se
mettent d’accord avec l’Etat de Mexico pour déposer 8 milles tonnes de déchets dans les
différentes décharges de l’Etat voisin. Cet accord permet de normaliser le service de collecte
des poubelles, mais différentes organisations citoyennes font connaître leur mécontentement
quant à la manière dont l’Etat de Morelos gère ses déchets et organisent plusieurs
manifestations et séminaires d’analyse et de réflexion.
Quoiqu’il en soit, la trêve à la crise des poubelles sera de courte durée: en février 2007, la
municipalité de Tlalnepantla annonce qu’elle cessera de recevoir chaque jour 400 tonnes de
déchets en provenance de Cuernavaca. Face à cette situation, les autorités municipales de
Cuernavaca doivent trouver une solution, d’autant qu’acheminer et déposer les déchets dans
un endroit aussi lointain coûtent très cher.
112
La décharge de Loma de Mejía et le processus d’étude d’impact sur
l’environnement
Au début de l’année 2007, la municipalité de Cuernavaca décide de donner en
concession le service de collecte des poubelles et la gestion d’une nouvelle décharge
publique. Dans les 2 cas, c’est l’entreprise PASA (“Promotora Ambiental de La Laguna”) qui
obtient la concession. De son côté, l’Université Autonome de l’Etat de Morelos (UAEM) est
chargée d’analyser la faisabilité environnementale de construire la décharge à un endroit
dénommé Loma de Mejía. Dans le cadre du processus d’étude d’impact, la Commission
Etatique pour l’Eau et l’Environnement (CEAMA) réalise entre le 17 août et 5 septembre
2007 une consultation publique, destinée à recueillir l’opinion des habitants sur le projet, dont
des extraits ont été préalablement publiés dans les médias. Une réunion publique
d’information est également organisée, pour faire connaître aux citoyens les détails du projet,
et écouter les suggestions de la population.
Les différentes opinions sur la construction et mise en opération de la
décharge de Loma de Mejía
Peu avant la fin du processus de consultation publique, les chercheurs du Centre
Régional de Recherche Multidisciplinaire (“Centro Regional de Investigaciones
Multidisciplinarias”: CRIM-UNAM) organise une réunion d’experts pour discuter de la viabilité
scientifique du projet. Plus de 20 chercheurs participent à la réunion et de manière générale,
ils recommandent à la Commission Etatique pour l’Eau et l’Environnement (CEAMA) de ne
pas autoriser la construction de la décharge à l’endroit dénommé Loma de Mejía. En
particulier, les représentants de la Commission Nationale de l’Eau (CONAGUA) indiquent
que les caractéristiques hydrogéologiques de l’endroit ne sont pas adéquates pour installer
une décharge et ne respectent pas les normes techniques en vigueur au Mexique.
Quelques-unes de ces observations seront inclues dans le document final d’autorisation
d’impact environnemental, comme des éléments conditionnant la construction de la
décharge; cependant la plupart des chercheurs qui ont participé à ces réunions considèrent
que les aspects les plus importants de leurs conclusions n’ont pas été pris en compte et que
donc, le processus de consultation publique n’a pas rempli ses objectifs.
Si bien la décharge de Loma de Mejía n’a pas l’appui de la communauté scientifique,
certains groupes soutiennent le projet et mettent en avant les bienfaits techniques des
décharges, réfutant les arguments présentés lors de la réunion du CRIM. Pour exprimer son
soutien au projet du maire, ce groupe va même jusqu’à organiser une manifestation dans les
rues de Cuernavaca. De leur côté, plusieurs adjoints au maire appellent les habitants à
appuyer le projet, en leur rappelant qu’une nouvelle crise des déchets nuirait
irrémédiablement à l’image nationale et internationale de Cuernavaca. Certains hommes
politiques, affiliés majoritairement au Parti Action Nationale (PAN), prennent également la
défense de la municipalité, et déclarent que les chercheurs n’ont pas suffisamment
d’arguments pour mettre à mal le projet de construction de la décharge.
La construction de la décharge de Loma de Mejía et les premières réactions
Le 12 janvier 2008, la première pierre de la décharge de Loma de Mejía est posée,
suscitant manifestations de soutien, mais aussi une forte opposition. Du fait de l’absence de
concertation préalable, plusieurs habitants et organisations locales bloquent les routes qui
permettent d’accéder au terrain Loma de Mejía. Anticipant la mobilisation, la municipalité
organise un important déploiement policier et occupent plusieurs terrains qui appartiennent à
la ville et aux municipalités voisines.
Face à l’important déploiement de la force policière, les habitants opposés à la décharge
sont rejoints par des centaines de personnes et la manifestation prend de l’ampleur. Aucun
113
acte violent n’est constaté, mais la Commission Indépendante des Droits Humains de
Morelos (CIDH) et le Centre Digna Ochoa demande au Front National Contre la Répression,
à Amnistie Internationale et à la Commission des Droits de l’Homme de Morelos, de mettre
en place des mesures d’urgence. De son côté, le maire de Temixco émet une protestation
officielle pour violation à l’autonomie municipale.
Les conflits pour accéder à la décharge
Confronté à l’impossibilité d’accéder à la décharge en passant par des terrains qui
appartiennent à la municipalité de Temixco, les autorités locales doivent trouver une façon
d’accéder à la décharge sans sortir des limites municipales de Cuernavaca. Deux solutions
sont envisageables: traverser par le village de Pueblo Viejo, ou par le village de Santa María
Ahuacatitlán, mais dans les deux cas, “ejidatarios”1 et “comuneros” ne sont pas disposés à
autoriser le passage des camions de PASA et de la municipalité, par crainte que les travaux
de construction endommagent leurs terrains. Néanmoins, après plusieurs rondes de
négociation avec le maire de Cuernavaca, l’assemblée de “comuneros” de Santa María
Ahuacatitlán accepte finalement d’autoriser la circulation des véhicules. Commence alors
une nouvelle étape dans la construction de la décharge, marquée par l’entrée de nouveaux
acteurs et l’apparition de nouveaux débats.
Les droits humains et le problème du transport véhiculaire
En avril 2008, 4 personnes qui accrochaient des pancartes sur le mur de domiciles privés
sont arrêtées par la police municipale. Les pancartes exprimaient le mécontentement des
habitants de 9 quartiers par où traversaient les camions et machines destinées à la
construction de la décharge de Loma de Mejía. L’arrestation de ces opposants est
interprétée par la Commission Indépendante des Droits Humains (CIDH) comme un acte de
répression du gouvernement municipal et une violation à la liberté d’expression. En
réponse, le Président du Parti Action Nationale (PAN) de la ville de Cuernavaca appelle la
population à ne pas se laisser tromper, et dénonce que le Parti Révolutionnaire
Démocratique (PRD) organise une campagne de désinformation pour freiner la construction
de la décharge.
Parallèlement, un groupe d’habitants des quartiers contigus à la décharge dénonce que
les autorités municipales ne tiennent pas parole et permettent la circulation de véhicules à
des heures tardives. Ils accusent que le projet de construction de la décharge de Loma de
Mejía n’a pas inclus d’étude d’impact routier, et annoncent qu’ils maintiendront une
surveillance permanente pour empêcher que les véhicules accèdent à la décharge par cette
route.
Faiblesse des autorité municipales et mécontentement du secteur privé
Le 12 mars 2008, la municipalité de Cuernavaca autorise une troisième prorogation des
travaux de construction de la décharge de Loma de Mejía, argumentant que le
mécontentement social a empêché d’avancer les travaux conformément au calendrier établi.
Le terme de la troisième prorogation est fixé au 31 octobre 2009, mais le 1 novembre 2009,
l’accord pris un an auparavant reste à nouveau sans effet. Face aux difficultés que pose la
construction de la décharge de Loma de Mejía, plusieurs membres du secteur privé
reprochent au maire de Cuernavaca de ne pas avoir suffisamment de charisme pour
résoudre le problème des déchets de la municipalité.
1
Du terme “ejido”. L’ “ejido” est un type de propriété sociale, qui a été crée à l’issue de la Révolution
Mexicaine de 1917. Jusqu’en 1992, les terres de l’ « ejido » ne pouvaient pas être vendues, les
« ejidatarios » héritaient la terre de leur père, selon des règles très précises.
114
L’intervention des chercheurs de l’Université Autonome de Morelos
En septembre 2008, une lettre dirigée au maire de Cuernavaca, au recteur de l’Université
Autonome de l’Etat de Morelos (UAEM) et à la population en général, est rendue publique.
Elle est signée par 4 chercheurs qui ont participé à l’élaboration de l’Etude d’Impact sur
l’Environnement de la décharge de Loma de Mejía, une étude qui en 2007, avait conclu à
l’autorisation de construire la décharge. Mais dans cette lettre, les chercheurs signalent qu’ils
n’ont pas participé à l’analyse intégrale coûts/bénéfices du projet ni à l’élaboration du rapport
final, et qu’ils considèrent en réalité que la construction d’une décharge à l’endroit dénommé
Loma de Mejía met en danger les écosystèmes et pourraient avoir de graves répercussions
sur la santé des personnes qui habitent en contrebas du ravin. Dans une autre lettre datée
de juin 2008, des chercheurs de l’Université Nationale Autonome de Mexico (UNAM) se
prononcent en faveur de l’arrêt immédiat des travaux de construction de la décharge, jusqu’à
ce que soit réalisée une étude scientifique rigoureuse, qui démontre la faisabilité du projet, et
que s’ouvre une discussion publique, qui confère une légitimité sociale au projet.
Le recyclage des déchets
En mars 2008, plusieurs entreprises de recyclage et organisations environnementales
annoncent qu’elles présenteront une plainte contre le maire de Cuernavaca et l’entreprise
PASA pour contrevenir à différentes dispositions réglementaires. Elles reprochent
notamment à la municipalité et à l’entreprise concessionnaire de ne pas promouvoir la
séparation des déchets et le recyclage des matériaux réutilisables, et argumentent que la
législation de l’Etat de Morelos stipule que seuls les déchets non valorisables peuvent être
enterrés dans les décharges. Elles dénoncent par ailleurs qu’en autorisant la gestion
monopolistique des déchets, la municipalité enfreint la Constitution Fédérale. Mais aucun
processus judiciaire ne sera finalement entamé.
Au contraire, en juin 2008, la municipalité de Cuernavaca, le gouvernement de l’Etat de
Morelos et l’association Puntos Verdes signent un accord de collaboration destiné à
promouvoir la construction de 300 centres de collecte de déchets, pour diminuer à terme la
quantité d’ordures qui sont déposés dans les décharges. Mais la municipalité tarde à mettre
en oeuvre cet ambitieux projet: en août 2008, seul un centre de collecte des déchets a été
mis en opération, et il connaît déjà des ennuis financiers. Si bien la crise économique
mondiale explique en partie le revers du projet, cet échec est également lié au manque de
volonté du gouvernement municipal, désireux de protéger les intérêts de l’entreprise
concessionnaire, dont la rentabilité financière dépend étroitement de la quantité des déchets
collectés.
Actes de violence et désobéissance civile
Le 11 juin 2008, Cristóbal Martínez Roble, assistant à la mairie de San Antón et activiste
opposé à la construction de la décharge de Loma de Mejía, est violemment agressé. Pour
éviter d’autres actes de violence, les maires de Temixco et de Cuernavaca, et un des
représentants du secteur scientifique qui s’oppose à la décharge, signent un “Pacte contre la
Violence”. Mais face au manque de suivi du gouvernement municipal, les activistes décident
d’installer un campement à l’intérieur du bâtiment de la mairie pour exiger que les autorités
éclaircissent l’agression dont a été victime Cristóbal Martínez, et informer la population sur
les impacts environnementaux de la décharge. Ils dénoncent en outre l’inviabilité technique
et financière du projet, le manque de soutien de la population, et les mensonges
scientifiques sur lesquels reposent les travaux de la construction de la décharge. Confrontée
à cet acte de désobéissance civile, la municipalité de Cuernavaca décide de réagir, et
propose aux citoyens de participer à un Comité d’Evaluation et de Suivi, responsable de
superviser les travaux de construction de la décharge. Des représentants de différentes
organisations civiles et gouvernementales sont également invités à prendre part au Comité.
115
L’“Unité de Vérification Environnementale” (UVA), une instance de
surveillance neutre?
Désireux de faire taire l’opposition et de montrer que l’installation de la décharge de Loma
de Mejía se réalise dans le plein respect des dispositions règlementaires en vigueur, le
gouvernement municipal de Cuernavaca annonce en octobre 2008 la création d’une Unité de
Vérification Environnementale (“Unidad de Verificación Ambiental”: UVA) qui sera
responsable de superviser les travaux de construction de la décharge, ainsi que son
fonctionnement ultérieur. Les premiers rapports de l’Unité de Vérification Environnementale
datés de février 2009 indiquent qu’aucune anomalie n’a été détectée lors de la supervision
des travaux de construction. Cependant, un incident ultérieur fera douter de l‘objectivité de
l’UVA: en août 2009, différents médias font savoir à l’opinion publique que la rupture d’une
géomembrane à l’intérieur de la décharge est en train de causer la pollution d’un cours d’eau
limitrophe; le maire de Cuernavaca déclare alors que c’est à l’UVA qu’incombe la
responsabilité de vérifier cette situation; cependant en novembre 2009, l’UVA n’avait encore
émis aucun rapport qui permette de valider ou d’infirmer ces faits, au grand dam des
citoyens.
Les élections de juillet 2009: la fin de la décharge de Loma de Mejía?
Les élections destinées à renouveler les intégrants de la Chambre des Députés locale de
l’Etat de Morelos et du gouvernement municipal de Cuernavaca ont lieu le 5 juillet 2009. Lors
de la campagne électorale, Manuel Martínez Garrigos, candidat du Parti Révolutionnaire
Institutionnel (PRI) à la mairie de Cuernavaca, a promis que la fermeture de la décharge de
Loma de Mejía serait l’une des priorités de son gouvernement. Cette promesse de
campagne lui a permis de gagner la sympathie des citoyens opposés à la décharge et il
remporte l’élection, devant le Parti Action Nationale (PAN), parti politique du maire sortant.
Dès sa prise de fonction en novembre 2009, Martínez Garrigos annonce que la décharge
fermera dans un délai de 6 mois, un délai nécessaire pour trouver un autre lieu où déposer
les déchets de la ville et éviter de provoquer une crise des poubelles, comme en 2006.
Martínez Garrigos prend soin de préciser que la fermeture du site a été accordée avec
l’entreprise concessionnaire, et que le gouvernement ne résiliera pas le contrat avec PASA
et se contentera de réaliser certains ajustements au contrat.
Ces déclarations suscitent les critiques du gouvernement de l’Etat de Morelos, des
membres du Parti Action Nationale (PAN), des “ejidatarios” de San Antón et du responsable
de la Commission Etatique pour l’Eau et l’Environnement (CEAMA), Jorge Hijonosa
Martínez. L’ancien maire de Cuernavaca, Jesús Giles Sánchez, déclare que la fermeture de
la décharge risque de provoquer une grave crise économique et sociale. De son côté, le
responsable de la Commission Etatique pour l’Eau et l’Environnement (CEAMA), Jorge
Hijonosa Martínez, signale que tous les éléments qui conditionnaient la construction de la
décharge de Loma de Mejía ont été pris en compte et respectés, et que la fermeture
anticipée de la décharge affecterait les “ejidatarios” du village de San Antón, qui sont
propriétaires de l’endroit et touchent une somme mensuelle pour la location des terrains.
D’après Hijonosa Martínez, le site de Loma de Mejía a reçu des milliers de tonnes de
déchets durant sa première année de fonctionnement et requiert au moins deux ans de
réhabilitation, pour ne pas se convertir en une zone de risque sanitaire et environnemental.
2010 : les fermetures de la décharge
Suite à un incendie le 14 mars 2010 dans les installations de la décharge, celle-ci a été
fermée et une commission de vérification établira que l’entreprise n’a pas respecté ses
engagements. Néanmoins, la décharge a pu continuer à fonctionner et en juillet 2010 le
nouveau maire, Martinez Garrigo pris la décision de ne plus payer l’entreprise, ni
d’indemniser les ejidatarios pour le transit des camions sur leurs terrains. En août,
116
l’entreprise cessa le ramassage des poubelles et la ville connut un nouvel épisode de non
fonctionnement du service pendant une quinzaine de jours. Pendant cette période des
déchets furent stockés sur des terrains vagues, à la suite de quoi la mairie repris en main le
ramassage et les déchets furent transportés jusqu’à une décharge située à Cuautla.
Cette période fut aussi marquée par un conflit entre le ministère de l’environnement de
l’état qui sanctionna l’utilisation sans autorisation de terrains comme centres de transferts
provisoires. En août 2010, la municipalité prit le contrôle de la décharge avec l’aide de forces
de polices.
Suite à la mise en place d’une modalité de ramassage sans l’entreprise PASA celle-ci
décida recourir aux tribunaux, un juge lui octroya un amparo en principe suspensif de l’action
des autorités à l’encontre du emandeur. Or, la municipalité de Cuernavaca décida de
continuer à ramasser seule les déchets, une second juge reconnu le caractère nécessaire du
ramassage des déchets par la municipalité au nom de la protection de la santé publique.
PLAN DE LOCALISATION
Image 1. La décharge de Loma de Mejía (San Antón, Cuernavaca) et la décharge de
Tetlama
Source: Earth Google, 2009
117
Los conflictos en el manejo de basura en Cuernavaca : una historia
de acuerdos incumplidos
Ana Lorena Gurza
El documento presenta la historia de los conflictos. Se resaltan los asuntos de mayor
relevancia en términos de los objetivos de la presente investigación.
Tetlama: el tiradero de la muerte
En septiembre del 2006 el tiradero de Tetlama (imagen 1.) era clausurado por
pepenadores y vecinos organizados a dicho vertedero de desechos. Esta acción, trajo como
consecuencia que, entre otras cosas, se presentara una contingencia en el manejo de los
residuos de Cuernavaca, dejando a la capital del estado de Morelos por casi tres semanas
sin el servicio regular de recolección de basura.
Al igual que a Cuernavaca, dicho depósito había servido por más de treinta años como
sitio de disposición final no sólo para los residuos de los municipios de Temixco, Tuxtepec,
Jiutepec, Emiliano Zapata, Xochitepec, Yautepec y Zacatepec. El basurero a cielo abierto
recibía en promedio mil 200 toneladas diarias y los vecinos organizados de las localidades
vecinas tales como Tetlama, Alpuyeca, Xoxocotla, Contetelco, Tlaltizapán, Ahuehuexingo
estaban preocupados por los efectos negativos de su uso en la salud y en el ambiente.
Para fines de este documento, se ha decidido dividir la historia de la crisis en el manejo
de la basura en Cuernavaca en cinco etapas, de tal manera que sea manejable la
complejidad de los elementos del conflicto. En el siguiente cuadro se observan las etapas
elegidas. Asimismo, la imagen 1 presenta una visión desde el espacio de la zona de estudio.
Etapas del conflicto
I
II
III
2005
2006
2007
Los
La crisis en
La
antecedentes
el manejo de propuesta de
de la crisis
residuos
en solución:
El
Cuernavaca
relleno
sanitario
de
Loma de Mejía
y el proceso de
estudio
de
impacto
ambiental
118
IV
2008-2009
Las
diversas voces
en torno a la
construcción y
a la operación
del
relleno
sanitario
V
2010
La clausura
del relleno
sanitario de
Loma de Mejía
Imagen 1. San Antón, Cuernavaca: Loma de Mejía y Tiradero de Tetlama
Fuente: Earth Google, 2009
Los antecedentes de la crisis (2005)
En marzo del 2005 un grupo de vecinos de Alpuyeca, del municipio de Xochitepec en el
estado de Morelos, protestaban en contra de la utilización del tiradero de Tetlama y por
primera vez obstruirían el paso de camiones de basura provenientes del municipio de
Cuernavaca. Como respuesta, el entonces gobernador Estrada Cajigal negociaba con los
inconformes una tregua para el uso del tiradero a cambio de la construcción de un relleno
sanitario regional. Sin embargo, el acuerdo no fue cumplido y en septiembre de 2005 los
vecinos cerraban, por segunda vez, los accesos al tiradero del Cerro de Milpillas. Este cierre
significaba que la ciudad de Cuernavaca se quedaría sin la posibilidad de depositar sus
residuos. Ante dicha circunstancia el ayuntamiento tomaría la decisión de utilizar de manera
temporal un terreno privado que funcionaba como tiradero a cielo abierto y que operaba de
manera irregular, incluso a sabiendas de las autoridades estatales (CEAMA, 2007). No
obstante, su uso fue criticado fuertemente por la sociedad de Yecapixtla y por el Congreso
del Estado de Morelos. Ante ello, el ayuntamiento de Cuernavaca decidiría seguir utilizando
el tiradero de Tetlama. Esto provocaría el enojo de sus vecinos y nuevamente se organizaría
una movilización para lograr la clausura definitiva de dicho basurero.
La crisis en el manejo de residuos en Cuernavaca: Cuernavasura
La segunda parte de la crisis se presentó en septiembre de 2006 cuando el día 25 los
vecinos y habitantes de Tetlama cerraban por tercera vez, y por casi un mes, los accesos al
tiradero a cielo abierto. La falta de un sitio legal para depositar los residuos provocó que los
camiones recolectores municipales dejaran de recoger la basura generada en la ciudad de
Cuernavaca. Ante la crisis, el 31 de septiembre de 2006, el gobierno del estado declararía
que la zona centro del estado se encontraba en un grave riesgo epidemiológico y que el
sector salud no contaba con el presupuesto ni la capacidad suficiente para atenderlo
119
(foros.fox.presidencia1). Se llegó a estimar que a diez días del cierre de Tetlama se habían
acumulado entre tres mil y diez mil toneladas de basura en distintas partes de Cuernavaca.
Como resultado el sector salud daría inicio a un programa para aplicar medidas preventivas
y valorar el estado de salud de los habitantes.
Por su lado, la Comisión Estatal de Derechos Humanos solicitaría conocer de manera
detallada el paradero en donde los hospitales y los centros de salud habían depositado sus
desechos. La Secretaría de Educación también informaría que algunos planteles educativos
habían tenido que cerrar ante la imposibilidad de continuar con sus actividades normales.
Del mismo modo, la Secretaría de Seguridad Pública pondría en marcha la consigna de
evitar que los contenedores públicos de la ciudad siguieran siendo utilizados.
Ante la imposibilidad de negociar la reapertura de Tetlama, las autoridades municipales,
buscarían una sede alterna para confinar la basura y acordarían con el Estado de México el
depósito de casi ocho mil toneladas de basura en tiraderos mexiquenses. Si bien, a partir de
esa fecha hubo una mayor regularidad en el servicio de limpia, varias organizaciones
ciudadanas expresarían su descontento por la forma en la que se manejaba la basura en
Morelos y se manifestarían de diversas maneras. Se organizarían marchas, bloqueos a
vialidades, foros de análisis y de reflexión, e incluso algunos vecinos pagarían vigilancia
privada para que durante las 24 horas evitaran que la gente dejara basura en las banquetas
aledañas a sus casas.
A fínales de septiembre la crisis pudo ser contenida y la basura reenviada al Estado de
México, sin embargo para febrero de 2007 el municipio de Tlalnepantla anunciaba que
dejaría de recibir 400 toneladas al día de basura proveniente de Cuernavaca. La ciudad
tendría que encontrar una solución, no sólo por las limitaciones que le imponía su vecino,
sino también por los altos costos que representaban la recepción y el traslado de residuos a
tanta distancia.
La propuesta de solución: El relleno sanitario de Loma de Mejía y el proceso
de estudio de impacto ambiental (2007)
A principios de 2007, el cabildo de Cuernavaca adjudicaría dos servicios básicos: el
servicio de limpia y la operación de un relleno sanitario. La empresa PACSA obtendría la
concesión para ambas tareas y solicitaría a investigadores de la UAEM la realización de un
estudio de factibilidad ambiental para que el relleno sanitario fuera construido en el predio
denominado Loma de Mejía. Como parte del proceso de estudio de impacto ambiental, entre
el 17 de agosto y el 5 de septiembre la CEAMA realizaría un proceso de consulta pública. El
objetivo sería recibir las opiniones del público con base a la información proveniente del
extracto del proyecto que habría sido publicado en “algún medio de comunicación (…)”
(CEAMA1, 2007). A la mitad de este proceso, el gobierno del estado, el municipio de
Cuernavaca y PACSA realizarían una junta pública “meramente informativa” (ib dem) en
donde se le otorgaría al público por primera vez detalles del proyecto, así como se
escucharían los planteamientos de los participantes.
Las voces en torno a la construcción y a la operación del relleno sanitario
(2007-2008)
Entre los actores civiles que participarían en las denuncias y acciones para presionar al
gobierno municipal para no llevar a cabo el proyecto en Loma de Mejía se encontraba el
Consejo de Pueblos quien entre otras cosas, habían formulado y propuesto a las
autoridades planes alternos para el manejo de los residuos y de los recursos naturales de la
región.
Por su lado, el 4 de septiembre de 2007, un día antes de finalizar la consulta pública
Investigadores del CRIM-UNAM convocarían a un foro para realizar una discusión científica
120
sobre la viabilidad del proyecto. En la reunión participarían más de 20 investigadores de
diversas instituciones, y en general se le recomendaría a CEAMA no autorizar la
construcción en dicho predio. En la reunión destacaría la intervención de la CONAGUA,
quien consideraba que las condiciones geohidrológicas del sitio no eran favorables para la
ubicación de la instalación sanitaria y establecería que desde el punto de vista jurídico el
sitio no cumplía con la norma técnica. Al final, algunas de las observaciones del foro fueron
incluidas en las condicionantes que autorizarían la construcción del relleno sanitario, sin
embargo los investigadores consideraban que lo esencial no había sido tomado en cuenta y
que el proceso de consulta pública no habría cumplido con sus objetivos.
Durante el mes de octubre de 2007 el congreso local, en voz de las comisiones de Medio
Ambiente y Recursos Naturales y la de Fortalecimiento y Desarrollo Municipal, llamarían a
comparecer al secretario ejecutivo de la CEAMA. Durante su comparecencia reconocería
que el Estado de Morelos no contaba con sitios óptimos para la disposición de los residuos y
que por lo tanto no podía clausurar los tiraderos clandestinos. El funcionario declararía que a
falta de los mismos se correría el riesgo de caer en una crisis similar a la de Cuernavaca en
el 2006. También, aclararía que el proyecto de Loma de Mejía era viable ya que entre otras
cosas no afectaría a ninguna área protegida pues el terreno no se encontraba ubicado en
alguna.
Los simpatizantes del relleno sanitario en Loma de Mejía
Si bien, la oposición a la construcción del relleno sanitario en Loma de Mejía encontraría
eco entre un grupo importante de la comunidad científica, también se presentaría una
pequeña y breve movilización de respaldo al proyecto de construcción del relleno. Los
simpatizantes saldrían en una ocasión a las calles de Cuernavaca para manifestar su apoyo
al alcalde de Cuernavaca. Además, expresarían su temor por los riesgos inaceptables que
implicaba no contar con dicho relleno sanitario. Argumentarían que sin él, la ciudad podría
enfrentarse a una nueva crisis de recolección de basura. A la caminata se unirían alumnos
de ingeniería de la UAEM quienes enarbolarían las bondades técnicas de los rellenos
sanitarios y rebatirían los argumentos presentados en el Foro del CRIM-UNAM.
En tanto, en abril de 2008 ayudantes municipales de Buena Vista del Monte, Chamilpa,
Ocotepec, Santa María Ahuacatitlán, Tetela del Monte y Tlaltenango reiterarían su apoyo al
alcalde de Cuernavaca y llamarían a la ciudadanía a apoyar el proyecto de construcción del
relleno sanitario en Loma de Mejía. Le recordarían a la población que una nueva crisis
pondría a Cuernavaca en un riesgo de salud inaceptable y que esto dañaría la imagen de la
capital de Morelos a nivel nacional e internacional. Dichas representaciones municipales
también recibirían los beneficios de los servicios de recolección ofrecidos por PACSA.
Algunos políticos y sus posturas
Como muestra del clima político que imperaba en torno al asunto, en noviembre de 2007
el regidor panista encargado de organismos descentralizados daría respuesta a los
comentarios realizados por algunos críticos al proyecto de Loma de Mejía. Este personaje
calificaría como enfermos mentales a quienes aseguraban que el Ayuntamiento de
Cuernavaca había comprado conciencias para apoyar la instalación del relleno sanitario en
Loma de Mejía y declararía que “…a pesar de la alianza con los investigadores, los
opositores, no han podido desmerecer el trabajo de esta administración ya que aún con el
apoyo de académicos del CRIM no han demostrado argumentos suficientes para
desmerecer el trabajo presentado por el ayuntamiento capitalino” (Brito, No mas basura,
13.12.07).
121
La instalación del sitio de disposición final y las reacciones
Entre muestras de apoyo y una fuerte oposición, el 12 de enero de 2008 sería colocada,
por el Alcalde de Cuernavaca, la primera piedra del relleno sanitario en Loma de Mejía. Las
sesenta hectáreas sobre las cuales se construiría el relleno sanitario habrían sido
entregadas en comodato a la empresa PACSA por parte de los ejidatarios de San Antón.
Estos se verían beneficiados por el proyecto, ya que cada uno recibiría aproximadamente 40
pesos por cada tonelada de basura que entrara al depósito. (Alanis, El Sol de Cuernavaca,
24.12.07).
Sin embargo, la falta de atención a las opiniones y denuncias ciudadanas y académicas
daría como resultado que ese mismo día ejidatarios, colonos, amas de casa e integrantes de
diversas organizaciones bloquearan los accesos al predio en los límites entre Temixco y
Cuernavaca para impedir el paso al terreno. Al preveer una inminente movilización, el
presidente municipal de Cuernavaca se aseguraría que desde la madrugada de ese día
existiera presencia policíaca no sólo en los terrenos pertenecientes al municipio de
Cuernavaca sino también en los municipios vecinos la cual “se llegó a calcular en más de
mil elementos y con un operativo coordinado desde el aire por el helicóptero de la Secretaría
de Seguridad Pública del Estado de Morelos” (wikimedia.espora.1).
Ante la magnitud del despliegue de fuerza pública, se reporta que cientos de personas se
unirían a la manifestación. Entre los que participarían en el bloqueo, estarían personas
pertenecientes al Consejo de Pueblos, de organizaciones sociales y activistas, del Consejo
Estatal del PRD, de regidores del ayuntamiento de Temixco y del propio presidente
municipal de Temixco, así como diputados estatales y federales. Según testigos esto ayudó
a que se evitaran actos de represión y de desalojo. Ese mismo día el alcalde de Temixco,
informaba a través de un boletín informativo, que había elevado su protesta debido a la
violación de la autonomía municipal. Las autoridades de Temixco expresaban no se les
había sido notificado que el operativo policiaco y que éste había sido una evidente violación
de la soberanía del municipio por parte de las autoridades de Cuernavaca. Por su lado, la
Comisión Independiente de Derechos Humanos de Morelos y el Centro Digna Ochoa,
solicitarían medidas urgentes al Frente Nacional contra la Represión, a Amnistía
Internacional, así como a la Comisión de Derechos Humanos de Morelos y a la Comisión de
Justicia y Derechos Humanos del Congreso Local.
Alternativas para acceder al sitio y detalles agrarios
Ante la imposibilidad de tener acceso vía Temixco, se buscó la manera de entrar a Loma
de Mejía vía Cuernavaca. Dos de las posibles rutas preveían el cruce por terrenos tanto del
ejido de Pueblo Viejo como de la comunidad de Santa María Ahuacatitlán. Por su lado, los
representantes legales del ejido de Pueblo Viejo reclamarían ante las autoridades judiciales
la posesión de partes del predio de Loma de Mejía (Lagunas, Jornada de Morelos, 27-0308). Dichas zonas serían claves para facilitar el acceso al predio y los ejidatarios se negaban
a dar el camino a PACSA por la posibilidad de que la obra afectara sus terrenos. A su vez, el
domingo 13 de enero la asamblea de bienes comunales de Santa María Ahuacatitlán
decidiría impedir el paso de maquinaria de PACSA así como de unidades del ayuntamiento
de Cuernavaca hacia el predio Loma de Mejía (Brito, Jornada de Morelos, 15-01-08). Sin
embargo, después de varias negociaciones llevadas a cabo directamente entre el presidente
municipal y la asamblea general, el 30 de abril de 2008 esta decisión sería revocada. Con
ello se permitiría el paso a los camiones de la empresa PACSA. El gobierno municipal
prometería que, gracias al acuerdo, no sólo la comunidad recibiría beneficios indirectos tales
como seguridad, terrenos con mayor plusvalía y mejores servicios urbanos, sino que
también recibiría beneficios directos otorgados por el ayuntamiento de Cuernavaca a su
cargo. Entre dichos beneficios directos se encontraba la dotación de vehículos, obras
deportivas, educativas y de fomento agropecuario, (ver congresomorelos.gob.mx). Con la
122
autorización otorgada por la comunidad de Santa María Ahuacatitlán, el asunto agrario de
Pueblo Viejo perdería vigencia política.A partir de este momento se marcaría el inicio de una
nueva etapa de lo que se ha denominado la crisis del manejo de residuos en Cuernavaca.
Con la aprobación por parte del Ejido de Santa María Ahuacatitlán para utilizar sus predios
para el camino hacia Loma de Mejía, el espectro del asunto público de ampliaba y se
integraban nuevos actores y debates.
Los derechos humanos y la libertad de expresión
Durante el mes de abril de 2008 serían detenidas por policías del ayuntamiento de
Cuernavaca, cuatro personas que colocaban mantas de rechazo a la construcción del
relleno sanitario en Loma de Mejía. Estas mantas eran instaladas en paredes de domicilios
particulares y expresaban el descontento de residentes de nueve colonias por las que
pasarían las máquinas de construcción y los camiones de basura de manera cotidiana
(Mariano, El Sol de Cuernavaca, 8.04.08). Las detenciones conducirían a la CIDH a actuar.
Esta organización declararía que más que hacer respetar el Bando de Policía y Buen
Gobierno, el gobierno municipal sólo buscaba reprimir a los colonos. También, establecería
que se habría presentado una violación flagrante de la libertad de expresión ya que ninguna
de las mantas tenía mensajes ofensivos o ilegales y que además eran colocadas con previa
autorización en domicilios particulares.
Como respuesta, el miércoles 9 de abril, el presidente del PAN en Cuernavaca, llamaría a
la población a no dejarse engañar y a no confundir a la ciudadanía que estaba a favor del
relleno. También discurría que desde el PRD se había orquestado una campaña de
desinformación en contra de la construcción del relleno sanitario. El representante del PAN
llamaría a la población a dar muestras de apoyo a la construcción del relleno a través de la
instalación de mantas y pancartas en los domicilios. Ese mismo día, vecinos de Lomas
Tetela en subida a Chalma, sostendrían que iniciarían, de ser necesario, una campaña de
vigilancia permanente para no permitir el ingreso a Loma de Mejía por esa vía de
comunicación. Asimismo, anunciarían que llevarían a cabo movilizaciones en protesta tanto
por el paso de los camiones y maquinaria por sus colonias, como por la construcción del
relleno sanitario en Loma de Mejía.
Dos nuevos frentes: la iglesia católica en Morelos y el impacto vial
El 2 de abril del 2008 la prensa nacional anunciaba que sacerdotes de la iglesia católica
de Morelos se sumarían al movimiento social en contra de la construcción del relleno.
Incluso ya desde el mes de febrero se celebraría una misa con la participación de
aproximadamente 300 personas en uno de los accesos cercanos al predio en cuestión. En
dicha celebración se le pediría a Dios que detuviera la construcción del que llamarían el
basurero que representaba la muerte.
En esos mismos días se llevaría a cabo una asamblea entre habitantes de varios
fraccionamientos de la zona de Atzingo. En ella, los vecinos lamentaban el incumplimiento
del compromiso realizado por el secretario de servicios públicos municipales, para evitar que
alguna unidad pasara por la subida a Chalma a horas inadecuadas. Si bien algunos
participantes se pronunciaron abiertamente en contra del paso de los camiones y la
construcción del relleno, también hubo personas que aseguraron que su única
inconformidad era al paso de los camiones. Los vecinos denunciaban que no se había
realizado ningún estudio de impacto vial y que presentarían sus quejas en contra de la
intimidación de la que habían sido objeto ciudadanos que se manifestaban legal y
pacíficamente.
123
Entre dos fuerzas: la flaqueza del cabildo y el descontento del sector
privado
En un clima de inconformidad, durante el mes de febrero de 2008 se generaría gran
incertidumbre entre la población de Cuernavaca debido a las declaraciones hechas por su
presidente municipal con relación a la posibilidad que se retirara el servicio de recolección
de basura. Sin embargo, PACSA respondería y aseguraría que tanto la empresa como el
Ayuntamiento de Cuernavaca seguirían trabajando en conjunto y que Loma de Mejía seguía
siendo la opción para construir el relleno sanitario. De esa manera el 12 de marzo el cabildo
de Cuernavaca autorizaría una tercera prórroga para que se construyera el relleno en San
Antón. El cabildo justificaría su decisión con el argumento de que dadas las condiciones
sociales no se habrían podido hacer grandes avances. Esta prórroga vencería el 31 de
octubre del 2009. Entre otras cosas, se habría establecido que ésta sería la fecha límite
también para la construcción de la planta de separación de residuos (cuya primera fecha
límite habría sido el 17 de septiembre de 2007). Sin embargo, para el 1º de noviembre de
2009, este acuerdo no habría sido cumplido.
Ante las dificultades que estaba presentando la instalación del relleno sanitario,
integrantes de la iniciativa privada reprobarían la actitud del alcalde y le reprocharían el no
tener el liderazgo necesario para resolver a cabalidad el problema de los residuos sólidos en
su municipio.
El papel de los investigadores de la Universidad Autónoma de Morelos
El 14 de enero de 2008, el Rector de la UAEM declararía que la rectoría de la universidad
no tenía competencia en decisiones sobre materia ambiental que no fuera la estrictamente
académica. Esto lo llevaría a cabo en respuesta a las críticas que estaba sufriendo la UAEM
por causa del Estudio de Impacto Ambiental que había sido realizado por parte de algunos
de sus investigadores. El rector declararía que si el MIA y otras medidas de protección
ambiental eran o no aplicadas, era un ámbito de decisiones que correspondía a las
autoridades políticas y que la UAEM no tenía algún interés particular en que el relleno
sanitario se realizara o no en Loma de Mejía. Para el rector, existían los medios y los
tiempos adecuados en la academia para la revisión de los resultados de un trabajo. Por
último, establecería en tono sugestivo que “en la Ciencia actual no hay conclusiones
incuestionables” (ufmnoticias.blogspot,14.01.08).
En este sentido, un hecho muy significativo sería que unos meses mas tarde, durante el
mes de septiembre de 2008, se haría pública una carta dirigida al presidente municipal de
Cuernavaca, al rector de la UAEM y a la ciudadanía. Lo relevante de dicha misiva es que
estaba firmada por cuatro investigadores que habían sido co-firmantes de la MIA favorable a
la construcción del relleno. En dicha carta, los investigadores sostenían que el coordinador
del estudio, el Dr. Oscar Dorado, no les había hecho partícipes del informe final ni del
análisis integral de los impactos y beneficios potenciales del proyecto. Los investigadores,
en resumen señalaban que “la construcción del relleno sanitario en Loma de Mejía puede
poner en alto riesgo el ecosistema de las barrancas y ríos aledaños al sitio del relleno, con
graves consecuencias ecológicas y de salud pública para quienes habitan en las partes
bajas de las barrancas” (Tamayo, La Jornada de Morelos, 23 de septiembre 2008,
http://mx.groups.yahoo.com/group/Ambiental-Mexico/message/4192). Como antecedente a
esta misiva, estaría una carta firmada en junio de 2008 por un amplio grupo de académicos
de la UNAM. Estos investigadores establecerían que (a) en tanto no se realizaran a
cabalidad los estudios que demostraran bajo arbitraje científico riguroso la factibilidad
técnica del proyecto y (b) se realizara una discusión pública que le brindara legitimidad
social al mismo, luego entonces debería detenerse de inmediato la construcción del relleno y
la utilización de la ruta de transporte.
124
Los recicladores
Por su lado, a principios de marzo de 2008 el Instituto Morelense de Recicladores A.C.
(INMORE) realizaría el Cuarto Congreso Regional de la Industria Mexicana del Reciclaje, el
cual tenía como finalidad invitar a los municipios del Estado de Morelos a la instalación de
plantas recicladoras. En el marco de dicho congreso, el senador del PAN y ex Presidente
Municipal de Cuernavaca1, Adrián Rivera Pérez, expresaba que el ayuntamiento capitalino y
PACSA, deberían de enfocar sus esfuerzos a buscar otra alternativa. Rivera expresaba que
el desgaste económico y político había sido demasiado tanto para el ayuntamiento de
Cuernavaca como para la sociedad cuernavacense. En simpatía con la propuesta de
reciclar, el senador por el Estado de Morelos, expresaba que Cuernavaca no podía seguir
gastando entre 8 y 9 millones de pesos anuales en la disposición final de la basura, siendo
que la mejor opción era una planta de reciclaje. El senador argumentaba que en menos de
cuatro meses estarían reduciendo hasta en más de 50 por ciento los costos que en ese
momento estaban gastando en el traslado de la basura a otra entidad federativa (INMORE,
2008).
Desde otro frente durante ese mismo mes, empresarios del reciclaje, aunados a
organizaciones sociales y ecologistas declararían que denunciarían al presidente municipal
de Cuernavaca y a PASA por violaciones flagrantes a diversas leyes entre las que
destacaban la LGPGIR. Declaraban que desde que se había otorgado la concesión se había
dado un manejo discrecional a las más de 300 toneladas diarias de basura que generaba la
capital de Morelos y que se seguía sin promover la separación y la recolección de materiales
revalorizables. Los quejosos decían que acudirían ante los juzgados para buscar que la
autoridad sancionara los delitos en los que incurrían los acusados. También explicaban que
de acuerdo al artículo dos de la LGPGIR, la disposición final de residuos en Cuernavaca
estaba limitada sólo a aquellos cuya valorización o tratamiento no fuera económicamente
viable, tecnológicamente factible y ambientalmente adecuada y que esto no se estaba
cumpliendo. Asimismo, explicarían que la legislación estatal obligaba a la limitación de la
disposición o tratamiento final, sólo a residuos que no fueran reutilizables o reciclables, y
que para aquellos cuyo aprovechamiento no fuera económica o tecnológicamente factible se
depositarían en los rellenos sanitarios. Los empresarios consideraban que
independientemente de las denuncias penales y ambientales que se interpusieran, el
ayuntamiento violaba la Constitución Federal al consentir prácticas monopólicas al no
permitir que otras empresas interesadas participaran dentro del proceso de gestión integral
de los residuos. Si bien los argumentos eran impecables, no se siguió ningún procedimiento
judicial.
Lo más rentable: ¿reducir, reutilizar y reciclar o confinar?
Lo que si sucedió fue que el miércoles 30 de abril, el INMORE convocaría a una reunión
para conformar la Asociación Civil Punto Verde, la cual tendría como objetivos el impulsar la
reducción desde el origen de generación de los Residuos Sólidos e instalar centros de
acopio comunitarios en la ciudad de Cuernavaca. Para el mes de junio se había logrado la
firma de un convenio de colaboración con la asociación Puntos Verdes, el ayuntamiento de
Cuernavaca y el gobierno del estado. El objetivo del acuerdo era impulsar un programa de
separación de basura en los 33 municipios del estado, el cual se coordinaría con los
sistemas DIF municipales. En aquella ocasión, el subsecretario de servicios públicos del
municipio de Cuernavaca anunciaría que el INMORE instalaría 300 puntos verdes a lo largo
de la ciudad. El objetivo del programa también sería disminuir la cantidad de basura que
diariamente se producía en la ciudad y que se sumaría a la ruta ecológica que en ese
momento llevaba a cabo PACSA. Finalmente se anunciaría que la basura orgánica
1
Edil que en su tiempo utilizó de manera irregular el predio de Yecapixtla
125
doméstica podría también ser tratada en el centro de composta que se instalaría en el
relleno sanitario.
Sin embargo para el mes de agosto de 2008 ni el ayuntamiento ni el gobierno del Estado
mostrarían la celeridad necesaria para establecer los procedimientos y permisos de
operación, sino también para poner en marcha una estrategia que le diera viabilidad
financiera en el mediano plazo al ambicioso proyecto. Empero, a dos meses del anuncio, el
8 de agosto sería instalado un primer punto verde comunitario, el cual para octubre ya
reportaba problemas financieros. Esto no se debería a una falta de respuesta de la
comunidad, sino a la falta de apoyos para la continuidad del proyecto en un contexto de
grave crisis económica a nivel internacional. A pesar de ello, el 8 de octubre se anunciaba
con bombo y platillo la apertura del primer punto verde gubernamental en las instalaciones
del ayuntamiento. También se reporta que para diciembre de 2009 la empresa PACSA no
contaba aun con la planta de reciclaje ni de composteo, lo que significaría que los residuos
recolectados tanto por la ruta ecológica de PACSA o en el centro de acopio municipal
habrían ido a dar al relleno sanitario. Esto trajo como consecuencia descontento, desilusión
e incertidumbre entre los interesados. Un informante clave del ayuntamiento de Cuernavaca
revelaría que:
“uno de los aspectos más importantes para consolidar el convenio entre el ayuntamiento
y PACSA había sido que la autoridad facilitaría los procesos de tal forma que la empresa
pudiera maximizar la recolección del mayor volumen de los residuos producidos en la
ciudad. Con eso se garantizaría la viabilidad financiera del relleno sanitario. Una disminución
considerable del volumen de residuos destinados a depositar en el relleno sanitario
cambiaría las condiciones del negocio y afectaría la rentabilidad y por ende el interés de ser
concesionarios” (comunicación personal con fuente, 12 de agosto 2008, Parque
Chapultepec).
Temixco
También en marzo se realizarían dos foros relacionados con el manejo de residuos. El
primero fue llamado ¿Qué hacer con la basura? fue convocado por el Ayuntamiento de
Temixco. En él se advertía que Morelos se encontraba frente a una posible crisis por la alta
generación de desechos y por la falta de sitios adecuados para depositarlos en el Estado. Al
evento acudirían funcionarios públicos, investigadores, representantes de empresas de
reciclaje, activistas ambientales e integrantes de los 13 pueblos. En el foro también
participaría el ex Procurador Ambiental del Estado de México, Raúl Ojeda Mestre, quien
advertiría de la posibilidad de que se presentara una nueva crisis de basura en Cuernavaca.
Ojeda consideraba que el Estado de México ya no estaría dispuesto a recibir los residuos de
Morelos a menos de que se subieran en aproximadamente un 300 por ciento las cuotas por
recibirlos. Por su lado, el titular de la CEAMA, informaba que los ayuntamientos de la zona
conurbana coincidían en que los rellenos regionales eran una alternativa para combatir el
problema.
El otro foro llamado “Foro sobre la Basura en Morelos”, fue organizado en el poblado de
Alpuyeca. En este evento participarían personas provenientes de diferentes pueblos de
Morelos. En él se plantearon diversas alternativas a la crisis de residuos que se vivía en el
Estado. Uno de los principales temas del foro fue el rechazo al relleno sanitario de Loma de
Mejía, al que consideraron afectaría la Zona de Protección Forestal de Cuernavaca, vigente
desde la década de los años veinte del siglo pasado, así como una zona de recarga y de
tránsito de acuíferos. En el foro se mostraron las inconsistencias del estudio de impacto
ambiental realizado y se expresarían tanto la opinión de expertos en el tema, así como de
los posibles afectados. Entre los resultados del foro se recomendaba a PACSA la posibilidad
de llevar a cabo el proyecto del relleno sanitario en otros sitios tales como Yautepec,
Tlalquiltenango y Miacatlán. Asimismo, el Consejo de Pueblos de Morelos anunciaría que
126
existían estudios que identificaban por lo menos 13 espacios viables para llevar a cabo
rellenos sanitarios sin que se afectara al medio ambiente o a la ciudadanía.
Un relleno sanitario: ¿materia de plebiscito?
Ante la discusión social el 29 de marzo de 2009 el síndico de Cuernavaca propondría que
se llevara a cabo un plebiscito para decidir acerca del futuro del relleno sanitario en Loma de
Mejía. El exhorto para someter el relleno sanitario a plebiscito fue apoyado por algunos
regidores, en tanto que otros opinarían que la consulta ciudadana no tenía sentido puesto
que la decisión del relleno ya había sido tomada.
Encuentros y desencuentros con la autoridad
A finales de abril de 2008 una comisión de habitantes de la zona de Atzingo y Subida a
Chalma se reuniría con el presidente municipal y con representantes del ayuntamiento.
Estos últimos les entregarían a los ciudadanos diversos documentos entre los que se
encontraban una copia del Título de Concesión de la recolección y disposición final de
residuos de la capital. También les darían copia de los comentarios del análisis que habían
hecho los investigadores del Foro del CRIM, el acta de la sesión pública de la CEAMA, junto
con las 21 condicionantes al desarrollo del proyecto; el análisis comparativo y la constancia
de afectación. Asimismo harían entrega de las condiciones que había impuesto la Secretaría
de Medio Ambiente Recursos Naturales; las de la Comisión Nacional del Agua; el
documento de evaluación y seguimiento del título de concesión, así como la manifestación
de impacto ambiental. En dicho encuentro, los habitantes ratificarían su rechazo al relleno
sanitario y su postura de no querer afectar a sus vecinos de Temixco o a otros municipios
poniendo en riesgo a su salud y al ambiente. Asimismo informaban que convocarían a la
realización de un Tribunal Científico Ciudadano, con la participación de especialistas
reconocidos de todo el país, a fin de que emitieran un veredicto.
Violencia, pactos y desobediencia civil
Luego del atentado del 11 de junio de 2009 en contra de Cristóbal Martínez Robles,
ayudante municipal de San Antón y activista que rechazaba la construcción del relleno, el 19
de junio la ciudadanía recibiría con gran sorpresa una carta que habría sido publicada en los
medios de comunicación. En dicha misiva se daría a conocer un Pacto contra la violencia
firmado entre los presidentes municipales de Temixco, Cuernavaca y uno de los activistas
más distintivos del conflicto, el investigador el CRIM el Dr. Raul Garcia Barrios actuando
como representante del movimiento científico.
Sin embargo y a tan sólo mes y medio de la firma del pacto contra la violencia, la falta de
un entendimiento entre los denunciantes y el gobierno municipal de Cuernavaca llevaría a
que el día 30 de julio se instalara un campamento ciudadano de oposición ubicado dentro de
las mismas instalaciones del palacio municipal de Cuernavaca. El objetivo de esta acción
era en voz de los manifestantes “la resistencia pacífica y la desobediencia civil de tal manera
que los activistas pudieran dar información acerca del relleno, exigir respuesta a los
cuestionamientos científicos, así como el esclarecimiento del atentado en contra de
Cristóbal Martínez”. Asimismo, denunciarían la falta de viabilidad técnica y financiera del
proyecto, la carencia de la aprobación social y la violación de principios éticos
fundamentales por el riesgo que representaría la posibilidad de afectar a terceros. En
resumen, el movimiento ciudadano y científico estaría denunciando lo que denominarían una
decisión pública basada en “una mentira científica y un crimen administrativo”
(cuernavacatv.com.mx; 30 agosto 2008). Los manifestantes declararían injusto que fueran
los pueblos vecinos los que tuvieran que correr los riesgos por la basura generada en
Cuernavaca. Este campamento estuvo organizado por vecinos y miembros de diferentes
organizaciones sociales, y algunos de ellos realizarían un ayuno. Los manifestantes
127
declararían que habrían sido sujetos de medidas de hostigamiento por parte de las
autoridades, tales como lo narran en el siguiente texto:
“cerraron los accesos del ayuntamiento, así como clausuraron los suministros de
agua y corriente eléctrica y cerraron con llave los baños….cercaron la zona con
patrullas y motocicletas de la policía estatal y municipal, fotografiando y filmando
a los presentes” (mexico.indymedia.org, Radio Combate, 31 julio 2008).
Finalmente, luego de aproximadamente 15 días y con la culminación de una marcha, se
anunciaría el levantamiento del campamento.
En respuesta a las presiones y en especial a la del campamento ambiental, a mediados
agosto, el presidente municipal convocaría a la ciudadanía interesada a participar en órgano
colegiado que denominaría el Comité de evaluación y seguimiento para la construcción del
relleno sanitario en Loma de Mejía. Dicho órgano estaría representado por diversos actores
entre los cuales se encontraría representantes del congreso local, del gobierno del estado,
del comisariado ejidal de San Antón, de la Comisión Nacional de Áreas Naturales
Protegidas; así como del CRIM e integrantes de la sociedad civil y colonos de Subida a
Chalma.
El uso del instrumento técnico de verificación ¿UVA: Unidad Verificadora
neutral?
En respuesta al llamado de los grupos de presión, en octubre de 2008 se anunciaría que
cumpliendo con la normatividad, se establecería una Unidad de Verificación Ambiental. Esta
tendría la responsabilidad de supervisar las actividades de construcción y operación del
relleno sanitario. Después de un proceso de selección, PACSA seleccionaría a la empresa
Estudios de Planeación Ambiental, quien bajo su patrocinio llevaría a cabo dichas
actividades.
La UVA iniciaría sus trabajos en octubre de 2008, con el establecimiento de estrategias
de supervisión de las actividades de construcción y de operación de una obra que ya llevaría
10 meses de construcción. Esta tendría a su cargo la fiscalización del sitio con base a la
normatividad así como llevar a cabo auditorías de cumplimiento ambiental, identificar
desviaciones que pudieran presentarse, a fin de que la empresa PACSA modificara o
realizara acciones de restauración para evitar afectaciones al medio ambiente o la salud de
la población (El sol de Cuernavaca 17 oct 08). La UVA, supuestamente realizaría un
monitoreo permanente, además de verificar los oficios resolutivos de impacto ambiental y las
medidas de prevención y mitigación de los impactos ambientales identificados. Estos
objetivos serían presentados ante el Comité de evaluación y seguimiento.
De ese modo en febrero de 2009, la UVA daría a conocer públicamente que a mes y
medio de haber iniciado los trabajos de supervisión, la construcción no presentaba ningún
problema. Sin embargo, para agosto del 2009 se denunciaría públicamente que la ruptura
de una geomembrana estaba provocando la contaminación de un río que rodeaba al relleno.
Ante dicha queja el presidente municipal en funciones (Roque González) se deslindaría de
la responsabilidad y apuntaría a que la UVA era la responsable de atender y verificar esta
situación. Sin embargo, en diciembre de 2009 no se contaba con algún documento público
que aceptara o rechazara dicha situación. Esta irregularidad no sería la única que se hiciera
pública durante el 2009.
¿Acompañamiento y/o complicidad institucional?
En noviembre de 2008, el secretario de medio ambiente federal, acompañado por el
director de CEAMA, haría un llamado a la población de Morelos para que permitiera la
construcción de rellenos sanitarios en Morelos. El funcionario federal declararía que “si
buscamos el mejor lugar (sic) se nos van a ir tres años colocando la basura en cualquier
128
sitio y se perderá el control” (diario de morelos, la jornada de morelos 14 nov 08). La
declaración resulta interesante dada la postura precautoria que asumiera la CONAGUA ante
la construcción del relleno y que fuera reflejada claramente en el evento organizado por el
CRIM el año anterior. Probablemente esta contundente diferencia de opinión dentro de una
misma institución se explique en parte por la probable falta de interés y/o la falta de
comunicación interinstitucional. Pero valdría también la pena resaltar también la urgencia de
SEMARNAT para facilitar las condiciones, otorgar los incentivos necesarios y enviar señales
positivas a la iniciativa privada para que invirtiera directamente en la administración de los
residuos en México.
¿Apoyo mutuo?
Otra de las noticias que aparecerían en los medios de comunicación y que causaría
interés público sería la firma de un convenio de colaboración que firmarían la empresa
PACSA, el Patronato para el rescate de San Antón y las Barrancas de Cuernavaca, el Dr.
Raúl García Barrios y el gobierno municipal de Cuernavaca en marzo de 2009. El objetivo
de este convenio consistiría en la instalación y el financiamiento de varios centros de acopio
para el reciclaje del PET, como una manera de darle continuidad a los trabajos comunitarios
de buen manejo de residuos sólidos que el poblado había desarrollado en los últimos años.
Sin bien, para noviembre de 2009, ya operarían en la zona 8 centros de acopio
comunitarios, no necesariamente su funcionamiento respondería al convenio signado meses
atrás. Con base en sus propias estimaciones (Centro de Acopio de San Antón,
comunicación personal, 12.11.2009), estos sitios estarían en operación gracias a diversos
apoyos, entre los que estarían los del gobierno municipal (www.guia-cuernavaca.com)
Los comicios del 2009, oportunismo político y ¿el fin del relleno sanitario en
Loma de Mejía?
En noviembre de 2009 asumirían funciones tanto los nuevos integrantes del congreso
local, como el presidente municipal electo. En esta ocasión la presidencia municipal la
ocuparía el candidato del PRI, Manuel Martínez Garrigós. En plena campaña, este político
prometería (23 de mayo) firmando ante notario público, que una de las primeras acciones de
su gobierno, sería el cierre del relleno sanitario “luego del análisis que evalúe sus efectos y
daños en materia ecológica para el poblado de San Antón”. Asimismo reconocería que uno
de los problemas de la infraestructura de Loma de Mejía era su falta de legitimidad y de
apoyo científico y social. Esta acción de campaña se ganaría la simpatía de la gente
inconforme con el sitio de disposición final. En julio, por ejemplo, el Frente de Afectados por
el relleno sanitario enviaría una misiva en respaldo a su compromiso. En ella, expresarían
que le darían el apoyo necesario, proporcionándole información jurídica, técnica y científica,
así como datos sobre las violaciones que habría estado cometiendo la empresa PASA.
De julio a noviembre, el Frente insistiría en recordarle públicamente a Martínez Garrigós
sobre su compromiso. No obstante, sería hasta octubre que el candidato electo anunciaría
que el relleno sanitario sería cerrado en un plazo de seis meses y que éste anuncio había
sido acordado con la misma empresa concesionaria. Aclararía que esto se llevaría a cabo
de manera que se garantizara la existencia de un nuevo sitio de disposición final y que con
ello no se volviera a generar una crisis similar a la del 2006. Comentaría que el proyecto de
su gobierno no sería la rescisión del contrato con PASA sino el de llevar a cabo
adecuaciones en el mismo. En noviembre, daría a conocer que un grupo de regidores
estarían trabajando para acordar los términos de los cambios.
Estas declaraciones causaron reacciones críticas no sólo entre los representantes de la
empresa en Cuernavaca, sino también en el gobierno estatal (CEAMA), del saliente
presidente municipal Jesús Giles Sánchez, miembros del PAN, ejidatarios de San Antón, e
129
incluso el titular del estudio de manifiesto ambiental para Loma de Mejía el Dr. Oscar
Dorado.
En cuanto a sus colegas de cabildo, en especial de los del PAN, Martínez Garrigós
encontraría posiciones encontradas. Las posturas de los panistas variaban entre los que
expresaban que no sólo defenderían el proyecto de Giles Sánchez, sino que apoyarían el
cierre sólo si se garantizaban condiciones financieras favorables para el municipio. Giles
Sánchez ya en su rol de diputado federal, aseguraría en septiembre, que el cierre no sería
viable y si esto se llevara a cabo traería consigo un alto riesgo de generar una crisis
económica y social para Cuernavaca. Estas declaraciones harían que el comité municipal
del PRI exigiera prudencia al diputado.
Por su parte, a finales de octubre el secretario de la CEAMA destacaría, ante diputados
salientes, que el relleno operaba de manera adecuada. En esa ocasión descalificaría las
críticas en contra de la ubicación del sitio de disposición final. También aceptaría, que si
bien técnicamente el suelo del predio no cumplía con lo que marcaba la norma, la CEAMA
había condicionado su puesta en marcha con la elevación de las exigencias técnicas. El
funcionario además aseguraría que la empresa habría cumplido a cabalidad con dichos
condicionamientos.
Es interesante el rol que asumiría el PAN en defensa de los ejidatarios de San Antón. Al
cerrar el relleno, estos dejarían de recibir un ingreso mensual proveniente del pago por el
acuerdo de comodato del usufructo de sus tierras.1 A finales de noviembre en una rueda de
prensa, el presidente del PAN en Morelos declararía que de cerrar el relleno, el
ayuntamiento tendría que erogar una suma aproximada de 90 millones de pesos para
indemnizar a los ejidatarios. Anotaría que durante la administración anterior se habría
firmado un convenio con los ejidatarios en donde se acordaría que por destinar sus predios
para el relleno y que por no poderle dar otro uso al ser clausurado, recibirían
aproximadamente 400 mil pesos mensuales por los nueve años de contrato (ultra.com.mx).
Además, el municipio, la empresa y la decisión de la asamblea ejidal dejarían un pasivo
ambiental en tierras que si antes eran utilizadas para pastorear ahora estarían
contaminadas. En ese sentido, Oscar Dorado reconocería que de cerrarse el sitio, se
requeriría de por lo menos dos años de seguimiento para el tratamiento de miles de
toneladas de desechos que habrían sido depositadas en casi un año de operaciones.
Dorado declararía que tanto la empresa como las autoridades municipales deberían de
acordar mediante un instrumento legal la realización de medidas de mitigación del impacto
ambiental y del tratado de los residuos. Finalmente aseguraría que “el cúmulo de desechos
y sustancias que pueden ser dañinas para el suelo y la ecología (sic) de la zona representan
una amenaza mucho mayor si dejan de tratarse (…)” (González, el sol de Cuernavaca, 4-1109).
2010: las clausuras de Loma de Mejía
Un incendio ocurrido el domingo 14 de marzo de 2010 en las instalaciones del relleno
sanitario, sería un buen pretexto para que al día siguiente del siniestro, el ayuntamiento
clausurara por una semana el uso del relleno. Las autoridades municipales y de protección
civil declararían que en el momento del desastre, el sitio no contaba ni con personal
operativo capacitado ni con los elementos necesarios para sofocar un evento de dicha
naturaleza.
Asimismo, el ayuntamiento declararía que había dos temas importantes en tanto la
relación con la empresa PASA. Por un lado, se establecería una Comisión Verificadora, la
1
Se estima que cada una de las 143 familias de la asamblea ejidal recibía de dos a tres mil pesos
mensuales
130
cual tendría la tarea de analizar los términos de la concesión, y de si ésta se etaba
cumpliendo. Habían encontrado que la empresa había incumplido con algunos compromisos
pactados y consideraban que había elementos suficientes para la rescisión del contrato. Por
ejemplo, entre los compromisos adquiridos estaban la construcción de un programa de
llantas usadas, uno de composta y el establecimiento de una planta de preparación de
reciclables, mismos que no habían sido llevados a cabo, a pesar de las prórrogas otorgadas
por la administración anterior.
El segundo tema, era el estudiar las condiciones de la operación y del
funcionamiento del relleno y verificar si cumplía con la NOM-083. El día 20 de marzo,
Onsite Laboratories de México, S.A. de C.V., empresa contratada por el Ayuntamiento de
Cuernavaca como Unidad Verificadora Ambiental, iniciaría una serie de estudios en el
relleno sanitario. Esta empresa, sin embargo, no contaría con el aval de la PROFEPA en
Morelos. El organismo gubernamental explicaría que On site Laboratories, no estaba
registrada como auditora ambiental ante la Entidad Mexicana de Acreditación, sino
solamente como laboratorio, por lo cual sólo estaría acreditada para analizar y realizar
pruebas, pero de ninguna manera podría emitir dictámenes.
Es importante resaltar que a partir del incendio, el municipio trabajaría a la par que PASA
en la prestación de los servicios de transporte y de recolección. De acuerdo con la prensa
“el municipio tampoco ha dejado de brindar los servicios de limpia debido a que no les tiene
confianza, declararía el Presidente Municipal, Manuel Martínez Garrigós” (Diario de Morelos,
consultado el 2 de marzo de 2010, http://chalmeros.blogspot.com/2010_03_01_archive.html)
La reapertura temporal de Loma de Mejía
El día 22 de marzo, luego de mantener negociaciones entre el ayuntamiento y la
empresa, se quitarían los sellos de clausura. La empresa declararía que el costo de no
haber utilizado el relleno durante la semana y de haber trasladado los residuos a la ciudad
de México, habría sido de aproximadamente cuatro millones de pesos, mismos que habrían
sido absorbidos por PASA. Esta reapertura se llevaría a cabo muy a pesar del abierto apoyo
a Martínez Garrigos por parte de grupos ambientalistas afines a la clausura del relleno
sanitario.
Jaquemate al estilo priista
Finalmente, fue finales de julio del 2010 que Martínez Garrigos tomaría la decisión de no
de pagarle a PASA por los servicios de limpia que realizaba en la ciudad. Asimismo, dejaría
de solventar a los ejidatarios de San Antón por la renta para el uso de las tierras ejidales por
el relleno sanitario. Es interesante observar las declaraciones sobre el asunto que en su
momento haría el regidor priista Gustavo Petriccioli Morales. Al ser cuestionado sobre las
causas que habrían llevado a la comuna a no realizar los pagos correspondientes a PASA,
el regidor aceptaría que el recurso habría sido utilizado en otros gastos, pero que
eventualmente serían cubiertos los adeudos pendientes con la empresa.
Fue entonces, que el martes 3 de agosto, PASA suspendería los servicios prestados a la
comuna bajo el argumento de que se le adeudaba el pago correspondiente a los meses de
mayo, junio y julio, que dicha deuda superaba los 21 millones de pesos y que no contaba
con los recursos para seguir operando.
De esa manera, si bien la comuna de Cuernavaca buscaría hacerse cargo de la situación
con recursos propios, reconocería que por el momento no podría asumir el control de la
situación porque estaba impedida según el amparo 261/2010 otorgado por el Juez Tercero
de Distrito en materia administrativa del Estado de Nuevo León y promovido por la propia
empresa. A través de dicho amparo se le reconocía a la empresa la facultad de ejercer su
concesión para llevar a cabo el servicio de limpia de la comuna. Como consecuencia, la
131
ciudad de Cuernavaca se quedaría aproximadamente quince días sin un servicio regular y
sistemático de recolección, así como tampoco sin el servicio de disposición final en Loma de
Mejía. Fue hasta el martes 10 de agosto que a través de camiones de la Confederación de
Trabajadores de México (CTM), contratados por la comuna, se empezó a recoger basura de
las calles y trasladarla al relleno sanitario de Cuautla.
Con ello, no solamente se trataría de resolver el servicio de recolección domiciliar, sino
también con el servicio de disposición final. Hasta noviembre de 2010 el municipio de
Cuernavaca se habría visto en la necesidad de deshacerse de los desechos de la capital en
otros sitios. Sin embargo, no habría habido transparencia acerca de dónde los estuvieran
depositando y cuánto estaría costando la nueva política denominada Sistema Integral de
Recolección de Cuernavaca (SIREC).
En ese contexto, los opositores al relleno sanitario de Loma de Mejía, aprovecharían la
situación para presionar al presidente municipal para cumplir con sus promesas de
campaña. En esa ocasión fijarían como plazo una semana para que el edil clausurara de
manera definitiva el relleno, de lo contrario, advertirían que emprenderían una serie de
movilizaciones para presionar a las autoridades. Indicarían que realizarían desde marchas
hasta el cierre de calles e incluso un plantón permanente en el ayuntamiento.
A esconderse que ahí viene la basura
Al clausurar el relleno sanitario en marzo, y al no contar con instalaciones necesarias, el
ayuntamiento decidiría usar de manera temporal, y a cielo abierto, un predio como sitio de
transferencia. Este terreno se localizaría a un lado del rastro en la colonia Revolución. Sin
embargo al no cumplir con la normatividad, ni contar con los permisos o con los manifiestos
de impacto ambiental, el gobierno estatal a través de CEAMA iniciaría un procedimiento
administrativo en contra de la comuna de Cuernavaca por haber cometido un delito
ambiental. Este delito derivaría en una sanción económica y su ventilación en los medios. El
22 de marzo el subsecretario de Servicios Públicos de la ciudad, aseguraría que atendiendo
al oficio enviado por CEAMA, el predio estaba totalmente limpio.
Con los hechos definitivos ocurridos en agosto, y al no poder seguir utilizando el predio
de la colonia Revolución, el ayuntamiento de Cuernavaca acordaría utilizar el Centro de
Transferencia de Juitepec. Sin embargola CEAMA volvería a castigar un nuevo delito. De
acuerdo con su manifestación de impacto ambiental, dicho sitio solamente podía ser usado
por el ayuntamiento de Cuautla. Las autoridades de Cuernavaca nuevamente se verían en
dificultades ya que a la postre tampoco habrían podido utilizar el relleno sanitario “la
Esperanza” de Cuautla, el cual, a la postre también sería clausurado por habersele
detectado irregularidades en su operación.
En noviembre, luego de que el relleno de Loma de Mejía dejara de funcionar, Cuernavaca
aun no contaría con algún sitio legal de transferencia o de disposición dentro del municipio,
o incluso en el estado de Morelos. La prensa reportaría que el municipio estaría realizando
la transferencia a cielo abierto y de manera ilegal, en un predio ubicado en la avenida
Estado de Puebla en la ciudad de Cuernavaca.
De la «esperanza»a la intimidación
El miércoles 10 agosto el periódico el Sol de Cuernavaca, a través de Israel Mariano,
publicaría, lo que para los directivos de PASA habría sucedido esa madrugada:
Representantes y abogados de la empresa PASA acusaron que funcionarios del
Ayuntamiento de Cuernavaca irrumpieron de forma violenta la madrugada del martes para
apropiarse del relleno sanitario de Loma Mejía, donde con apoyo policíaco descargaron
cuando menos 15 camiones de basura, desalojaron de forma violenta a su personal y no se
les permitió el paso desde esa hora, por lo que analizan iniciar una demanda por despojo.
132
Los hechos (...), ocurrieron cerca de la una de la mañana, cuando presuntamente ocho
patrullas de la Policía Preventiva de Cuernavaca encabezadas por (...) un funcionario del
Departamento de Limpia del Ayuntamiento, escoltaron a 15 camiones con basura hacia el
relleno sanitario de Loma de Mejía e irrumpieron con lujo de fuerza y con violencia en la
instalación de la empresa Promotora Ambiental en Cuernavaca (PASA). El gerente de la
empresa, Sergio Urzúa dijo que de forma ilegal fue retenido el gerente del relleno sanitario
sin justificación, Iván Orlando Rivera Cota y por varias horas estuvieron desaparecidos dos
vigilantes y desde ese momento el área quedó bajo resguardo de los elementos policíacos,
por lo cual señalan que ya no se les permitió el acceso.
Los supuestos ahorros para las arcas municipales
Las declaraciones por parte de Martínez Garrigos, han indicado que con la cancelación
de la operación de la empresa PASA, el ayuntamiento estaría gastando un promedio de
solamente 6.8 millones de pesos mensuales. Con lo cual, el municipio presumía que estaría
ahorrando hasta un 28% de los recursos asignados para este fin. En palabras del munícipe,
con PASA esto llegaba a ser de casi diez millones de pesos mensuales. Asimismo,
aseguraría que con la puesta en marcha del SIREC a mediados de octubre de 2010, se
podría llegar no sólo a reducir hasta en un 40% el volumen de toneladas de basura que se
producían a diario en el municipio de Cuernavaca, sino también los costos finales por la
disposición final de menos desechos.
SIREC
Martínez Garrigos establecería que el SIREC formaría parte de una política de desarrollo
sustentable, la cual no sólo buscaría resolver los problemas ecológicos sino hacer frente a
diversas situaciones sociales. A través de dicho programa se buscaría instrumentar un
sistema de centros de acopio en las más de 300 colonias del municipio. A través de ellos, el
DIF municipal entregaría a los participantes del programa una serie de planillas de canje
para hacerse acreedoras a canastas básicas. Para diciembre del 2010, se habrían instalado
tres centros de acopio.
CEAMA y su capacidad para hacer cumplir el marco regulatorio
A mediados del mes de agosto, el titular de la CEAMA, Fernando Bahena Vera,
reconocería que tan sólo el 50% de los residuos generados en Morelos se llevaba a rellenos
sanitarios. De acuerdo con Rubicela Morelos (La Jornada de Morelos, viernes 13 de agosto
de 2010) la CEAMA aceptaría que la legislación sobre manejo de la basura no se cumplía
en la mayoría de los municipios. Asimismo admitiría que si bien algunos municipios
depositaban sus residuos en lugares controlados no significaba que cumplieran
satisfactoriamente con la ley o que no los siguieran depositando a cielo abierto. Bahena
argumentaría que la falta de cumplimiento y el rezago en la aplicación del marco jurídico se
debía a que la regulación estatal tenía muy poco tiempo (de dos a tres años) de haberse
publicado.
Sin embargo, para ciertas organizaciones no gubernamentales estos retrasos resultaban
inaceptables. Para Acción Ecológica, en voz de Larisa de Orbe González, dos años habrían
sido tiempo suficiente para que las autoridades ambientales pudieran no sólo haber
constituido un órgano de consulta estatal para la gestión integral de los residuos. Sino que
también las autoridades, habrían podido iniciar campañas de educación ambiental. La
organización consideraba que por ejemplo, la ciudadanía no tenía claro cómo cumplir con la
ley.
133
Los vericuetos legales del pleito entre PASA y Martínez Garrigós.
Luego de que el ayuntamiento determinara emitir un acuerdo avalado por el cabildo en
pleno para echar a andar un plan de recolección de los residuos sólidos, sin la participación
de PASA, la empresa acudiría ante los tribunales para revertir la medida.
De esa manera, la empresa neoleonesa, promovería ante el juez tercero de Distrito en
Materia Administrativa con residencia en Monterrey, un amparo para prohibirle a la comuna
a prestar el servicio de recolección, traslado y disposición final de los residuos sólidos
municipales en Cuernavaca.
A pesar de que en una primera ocasión el juez le otorgaría en agosto, a la empresa una
suspensión1 para que el Ayuntamiento capitalino no pudiera prestar el servicio; el
ayuntamiento decidiría seguir prestando el servicio bajo el amparo de la Constitución.
Como resultado final de esta controversia, a mediados de octubre, el boletín del Poder
Judicial de la Federación publicaría una resolución, en donde en términos generales, el juez
reconocería la validez de la atribución municipal para recolectar la basura, ya que de lo
contrario, establecía, se pondría en riesgo la salud de los habitantes del municipio de
Cuernavaca. De esta manera se le negaría a PASA su amparo.
Acronimos
PASA
UAEM
CEAMA
CRIM
UNAM
CONAGUA
INMORE
DIF
UVA
CONAGUA
CIDH
PET
PAN
PRI
PRD
•
•
•
•
•
•
1
Promotora Ambiental de la Laguna
Universidad Autónoma del Estado de Morelos
Comisión Estatal de Medio Ambiente
Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias
Universidad Nacional Autónoma de México
Comisión Nacional del Agua
Instituto Morelense de Recicladores A.C.
Desarrollo Integral de la Familia
Unidad de Verificación Ambiental
Comisión Nacional del Agua
Comisión Independiente de Derechos Humanos de Morelos
Tereftalato de polietileno
Partido Acción Nacional
Partido Revolucionario Institucional
Partido de la Revolución Democrática
Referencias, électrónicas (consultadas en varias ocasiones)
http://chalmeros.blogspot.com/
http://www.ceama.morelos.gob.mx/secciones/comunicacion/popups/ago07/bc00473.htm
http://www.cuernavaca.gob.mx/new/index.php
http://groups.google.com/group/adoptatubarranca/browse_thread/thread/c77353382d3f4
6b2
http://www.dforceblog.com/2008/10/30/punto-verde-centro-de-reciclaje-en-cuernavaca/
http://puntosverdes.blogspot.com/2008/06/morelos-ejemplo-en-recoleccin-de-pilas.html
bajo el amparo 261/2010
134
•
•
http://inaremorelos.obolog.com/
Vargas Edgar 2006 "Cuernavasura", en La Jornada de Morelos, Sección: Opinión,
Cuernavaca, Morelos (www.lajornadamorelos.com/)
•
•
•
•
•
•
•
Hemerográficas (electrónicas, consultadas en varias ocasiones)
www.lajornadamorelos.com/
www.oem.com.mx/elsoldecuernavaca
www.diariodemorelos.com/
www.jornada.unam.mx/
www.reforma.com
www.eluniversal.com.mx
www.excelsior.com.mx
•
•
Normatividad
Ley General para la Prevención y la Gestión Integrada de los Residuos
Reglamento de Ley General para la Prevención y la Gestión Integrada de los Residuos
•
•
NOM-083-SEMARNAT-2003 :
Ley de Residuos Sólidos para el Estado de Morelos
Reglamento de la Ley de Residuos Sólidos para el Estado de Morelos
135
Le cas du centre intégral de recyclage et d’énergie de Tlahuac,
Mexico (DF)
Jade Latargère
Le Centro Integral de Reciclado y Energía est un projet qui a été conçu par le
gouvernement de la ville de Mexico, pour résoudre le problème des 12 000 tonnes de
déchets qui se génèrent chaque jour dans la capitale du pays. Il s’agit d’un centre de
traitement des déchets totalement innovateur, puisque le projet prévoit la récupération et le
recyclage des matériaux, ainsi que l’utilisation de technologies de traitement thermique pour
produire de l’électricité. Au final, seuls les déchets qui ne pourront pas être réutilisés seront
canalisés vers des décharges pour y être enterrés. Le plan gouvernemental contemplait la
construction de plusieurs Cire, car techniquement, il est impossible qu’une seule installation
réalise la séparation et le traitement des 12 000 tonnes déchets qui sont produites chaque
jour au DF. En mars 2008, le gouvernement a annoncé que le premier Cire se construirait à
Tláhuac, dans la région de la Sierra de Santa Catarina. Cette annonce est intervenue dans
un contexte de crise, marqué par l’urgence de trouver un site où déposer les poubelles de la
ville, puisque l’actuelle décharge de Mexico, le Bordo Poniente, devait cesser d’opérer en
juillet 2008.
Malgré le caractère innovant du centre de traitement des déchets, la construction du Cire
va immédiatement générer un mouvement d’opposition, qui va rester actif jusqu’à ce que le
gouvernement annonce l’annulation du projet, en octobre 2009. Dans le cadre du projet
Descri, nous analyserons les principaux aspects de ce conflit. Notre article est articulé en
deux parties : dans la première, nous nous centrons sur la perspective du mouvement
d’opposition : qui sont principaux opposants au projet, quelles sont leurs motivations et leurs
stratégies de lutte ; dans la deuxième, nous changeons de point de vue et analysons les
gestions réalisées par le gouvernement pour mettre en place le projet.
Un projet conflictuel
Une opposition hétérogène
C’est en mars 2008 que le gouvernement de la ville de Mexico fait connaître au grand
public son projet de construire un nouveau centre de traitement des déchets dans la région
de la Sierra de Santa Catarina, qui appartient à la délégation Tláhuac. Loin de passer
inaperçue, cette annonce provoque immédiatement des réactions adverses, notamment
parmi les habitants de la délégation Tláhuac, et plus particulièrement ceux qui vivent dans la
colonia Pueblo de San Francisco Tlaltenco, car c’est là que se trouvent situés les 200
hectares de terrain que le gouvernement projette acquérir pour construire le Cire (Centro
Integral de Reciclado y Energía). Si bien tous les habitants de Tláhuac ne manifestent pas
leur opposition au projet, un certain nombre de citoyens de la délégation commencent à se
mobiliser pour éviter la construction du centre de traitement des déchets. Les habitants les
plus virulents -ceux qui n’hésitent pas à recourir à la manifestation et au blocus de routes
pour freiner le projet - forment le « Frente de Pueblos del Anáhuac » pour donner une
cohérence au mouvement d’opposition. Mais loin d’être le fruit d’une seule organisation, la
lutte contre le Cire est se livre aussi sur d’autres fronts, œuvre de petits groupes ou citoyens
isolés, comme l’ « asociación de nativos y colonos de San Pedro Tláhuac », qui dépose une
plainte devant la justice pour demander la révocation du Cire (cf. annexe 1), ou encore les
136
étudiants de l’Universidad Autónoma de la Ciudad de México, qui élaborent un film sur la
région pour faire connaître la valeur agricole de la Sierra de Santa Catarina1. Le député local
du PRD pour la circonscription de Tláhuac, Edy Ortiz, se mobilise également contre le projet
et met en place une vaste campagne d’information, basée sur le porte-à-porte et
l’organisation de conférences, pour sensibiliser la population sur les implications du projet.
Cependant, les habitants de Tláhuac ne sont pas les seuls à se manifester contre le projet
du CIRE. Au fil du temps, plusieurs groupes qui ne possèdent aucun ancrage dans la
délégation Tláhuac rejoignent leur cause : académiques tels que Jorge Legorreta, qui
mettent en avant l’importance de la Sierra de Santa Catarina en tant que zone de recharge
des aquifères; diverses associations environnementales, comme Greenpeace ou le Centro
de Análisis y Acción en Tóxicos y sus Alternativas (CAATA), qui s’opposent au traitement
thermique des déchets, parce que ces technologies produisent des résidus toxiques
dangereux pour la santé et l’environnement; et des écologistes radicaux comme Miguel
Valencia, qui considère que le projet du CIRE, aussi innovant soit-il, ne solutionne pas le
problème de production des déchets. Bref, les opposants au projet du CIRE sont loin de
former un groupe homogène.
Les points de désaccord
Les principaux points de désaccord entre le gouvernement et les différents groupes qui
s’opposent à la construction du Centro Integral de Reciclado y Energía portent sur les
fondements technologiques du projet et la valorisation de l’espace où doit être édifié le
centre de traitement des déchets. Mais il faut également mentionner qu’il existe un
désaccord de nature idéologique, qui met en cause le type de solution proposée par le
gouvernement pour résoudre le problème de traitement des déchets à Mexico.
Un conflit lié aux fondements technologiques du CIRE
Dans le cadre du projet Descri, nous avons réalisé un entretien avec Fernando Menéndez
Garza, qui occupe le poste de Coordinador General de la Comisión para la Gestión Integral
de los Residuos Sólidos del DF et était donc en charge de la mise en œuvre du Centro
Integral de Reciclado y Energía. Celui-ci décrit le Cire comme « un complexe industriel
intégral, où les déchets sont reçus et séparés, avant d’être envoyés à des industries
alentour, qui sont chargées de recycler les déchets ou de les transformer en énergie ». Il est
apparu que l’un des points forts du projet est la production d’énergie (il s’agit ici d’électricité)
à partir du traitement thermique des déchets qui ne peuvent pas être immédiatement
réutilisés comme le carton, le plastique, l’aluminium, le papier et le verre. Durant l’entretien,
Fernando Menéndez a longuement insisté sur le fait que le traitement thermique des déchets
à l’intérieur du Cire ne se fera pas par incinération, sinon grâce à un procédé de combustion
totalement distinct, connu sous le nom de gazéification. D’après l’information scientifique que
nous avons pu réunir, la gazéification permet de transformer une substance solide ou liquide
en un mélange gazeux à travers une oxydation partielle en présence de chaleur. L’oxydation
se réalise dans une chambre de post-combustion où sont réduits les niveaux d’oxygène, ce
qui permet théoriquement de prévenir la formation de furanes et dioxines, dont la structure
moléculaire est composé d’oxygène. Menéndez a à plusieurs reprises insisté sur ce point
lors de l’entretien. Il a expliqué que le procédé de gazéification est une option de traitement
thermique qui ne génère pas les gazes toxiques que produisent les systèmes d’incinération
classique, et sont considérés comme un grave danger pour la santé et l’environnement. « Se
utiliza un sistema, es una gasificación de lecho fluidizado, entonces ahí lo que se hace es
que el horno aprovecha el oxigeno que viene en la humedad del H2O para hacer una
1
La Sierra de Santa Catarina, el último respiro, Universidad Autónomo de la Ciudad de México,
Centro de Investigación y Producción de la Imagen.
137
combustión al mínimo de oxigeno y esto se combustiona en lecho cerrado y hacia fuera
solamente se permiten gases que son gases naturales como nitrógeno, oxigeno, este tipo
de cosas…el único gas que se puede generar y sería malo para la atmosfera y para el
calentamiento global es el gas metano, pero el gas metano se captura porque tiene un valor
muy alto…O sea se separa, se limpia, se comprime y se puede usar para transporte
vehicular o se puede usar para generar energía eléctrica”.
Mais à l’encontre de Fernando Menéndez, tout le monde ne croit pas en les vertus de la
gazéification. Même s’il ne s’agit pas d’un système d’incinération traditionnel, le fait que le
gouvernement prétende recourir à un procédé de traitement thermique pour traiter les
déchets va conduire un certain nombre de personnes à s’opposer au projet du Cire. C’est le
cas de plusieurs associations et organisations environnementales, telles que le Grupo de
Estudios Ambientales AC, le Frente Mexicano Pro Derechos Humanos AC, le Frente
Ciudadano en Defensa de las Areas Naturales de Tlalpan et le Centro de Análisis y Acción
en Tóxicos y sus Alternativas (CAATA)1. Le 22 janvier 2009, ils publient une carte ouverte
dirigée au maire de Mexico, Marcelo Ebrard, où ils exigent que les technologies de
traitement thermiques, qu’il s’agisse de gazéification, pyrolyse, plasma ou incinérationsoient exclues du Cire (cf annexe 2), argumentant que ces technologies produisent une série
de fumées toxiques, notamment des dioxines et des furanes, qui persistent des dizaines
d’années dans l’environnement et se transmettent à travers la chaîne alimentaire. Utiliser
cette technologie pourrait donc mettre en danger la santé des enfants et des femmes
enceintes. Ils ajoutent que les contrôles imposés par la législation en vigueur sont déficients
puisque les émissions générées par les procédés d’incinération ne sont mesurées qu’une
fois par an, et sur avis préalable.
Si bien l’opposition de ces organisations au projet du CIRE n’est pas allée plus loin que
l’envoi d’une carte au maire de Mexico, l’argument est partagé par un certain nombre
d’habitants de Tláhuac, notamment par plusieurs intégrants du Frente del Pueblo del
Anáhuac, qui n’hésitent pas de leur côté à recourir à des actes de protestation plus virulents.
C’est notamment le cas d’Alan de La Rosa, qui lors d’un entretien réalisé à Tláhuac, dans la
communauté de San Francisco Tlaltenco, nous a parlé du danger que représentent les
technologies d’incinération, et de fait, le Cire: “Eso es un horno, entonces aquí está el
problema, tú vas a meter los paquetes de basura adentro, y lo que se evapora es plomo,
metales pesados, todo este tipo de cuestiones, desde gases, material particulado, metales
pesados, componentes orgánicos persistentes; al final de cuenta, no es para espantarse,
porque las dosis de componentes orgánicos están en microgramos, hay un limite permitido,
pero si tú rebasas este limite, es cuando se colapsa todo y aquí ya es jugar con la salud de
la gente”.
Une autre critique qui a été formulée à l’encontre des fondements techniques du Cire
concerne le stockage des déchets. Pour Fernando Menéndez, le Cire n’a rien à voir avec
une « décharge » classique puisqu’aucun déchet ne sera stocké ou enterré sur place. En
fait, le projet prévoit que les quelques 20% de déchets qui ne peuvent pas être recyclés ou
transformés en énergie à l’intérieur du Cire seront envoyés dans une décharge située dans
l’Etat de Mexico, après négociations avec le gouvernement de l’Etat voisin. Le Cire est donc
un centre de traitement des déchets totalement « aseptisé ». C’est d’ailleurs pourquoi, selon
Menéndez, il est plus approprié de parler de centre de recyclage et de génération d’énergie
lorsqu’on se réfère au Cire, que de « décharge » ou relleno en espagnol. Le fonctionnaire
nous a d’ailleurs repris à plusieurs reprises au cours de l’interview lorsqu’on utilisait le terme
« basurero » pour désigner le Cire.
1
Voire l’annexe 2 pour consulter la liste complète des associations et citoyens qui s’opposent au
traitement thermique des déchets.
138
Cependant, pour les intégrants du Frente de Pueblos del Anahuac, le Cire n’est pas en
réalité si différent d’une décharge. Si bien les déchets ne seront pas enterrés sous la
superficie du Cire puisqu’ils ont pour destination finale une décharge de l’Etat de Mexico, la
tâche de séparation et de recyclage des poubelles suppose que les déchets soient stockés
temporairement à l’intérieur de l’enceinte du Cire. De par cette situation, le Cire présente les
mêmes effets nocifs qu’une décharge : l’infiltration de lixiviants dans le sous-sol, et ce peu
importe s’il existe ou non des géomembranes. « Cuando fuimos con las empresas que
vinieron a presentar el proyecto del Cire, nos dimos cuenta realmente de que se trataba.
Realmente es un relleno sanitario a cielo abierto porque se necesita tener ahí la basura para
después procesarla” nous a signalé Juan Tomás Hernández, qui appartient au Frente de
Pueblos del Anáhuac. C’est pourquoi à l’encontre de Fernando Menéndez, ils se réfèrent au
Cire comme à un « tiradero » ou à un « basurero » et s’opposent à la réalisation du projet
gouvernemental.
Interrogé sur ces critiques, Fernando Menéndez indique que le désaccord qui existe entre
le gouvernement et les groupes d’opposition se base sur un malentendu. « Muchas
mentiras, muchas imprecisiones….básicamente eso…hubo gente que envenenó el
conocimiento de la población misma, diciendo que se iba a utilizar todas esas cosas y nada
de esto estaba considerado utilizarse…” Pour lui, les différents groupes qui s’opposent au
Cire n’ont pas compris que le procédé de traitement thermique contemplé dans le projet
n’est pas l’incinération, mais la gazéification, une technologie totalement inoffensive. Ils n’ont
pas non plus compris qu’il ne s’agit pas d’un « basurero », mais bien d’un centre de
traitement de déchets, où ne seront pas enterrées les poubelles de la ville. Mais en réalité,
l’opposition générée par le Cire est loin de reposer sur un malentendu. En effet, lors des
entretiens que nous avons réalisés, les intégrants du Frente del Pueblo del Anáhuac ont
manifesté qu’ils savaient que les déchets ne seraient pas enterrés à l’intérieur du Cire et
qu’ils connaissaient la différence entre gazéification et incinération. Simplement, ils ne
partagent pas la vision de Fernando Menéndez selon laquelle les options technologiques qui
seront mises en place à l’intérieur du Cire – gazéification, stockage temporaire des ordures en font un centre de traitement des déchets totalement sécure. Leurs craintes s’alimentent
des incertitudes scientifiques existantes en matière de technologies de traitement des
déchets. Car si bien d’un point de vue purement technique, la gâtification se distingue de
l’incinération, il n’est pas encore démontré que ce procédé ne génère aucun gaz toxique. De
fait, la directive 2000/76/CE du Parlement Européen qui fixe la valeur limite des émissions
générées par les installations d’incinération de déchets s’applique également aux
installations qui utilisent un traitement thermique par gazéification ou pyrolyse.
Un conflit lié aux différentes perceptions qu’ont les acteurs de la Sierra de
Santa Catarina :
Le conflit généré par la construction du Centro Integral de Reciclaje y Energía (Cire) est
aussi lié au fait que le gouvernement et les opposants au projet accordent une valeur
différente à la zone où doit être construit le centre de traitement des déchets. Lors de
l’entretien que nous avons eu avec Fernando Menéndez, celui-ci décrit la Sierra de Santa
Catarina comme une zone qui se trouve sur le point d’être urbanisée et dont la valeur
écologique se trouve menacée puisqu’à mesure qu’avance l’urbanisation, l’infiltration de
l’eau de pluie dans le sous-sol diminue, ce qui limite d’autant la recharge des aquifères.
Face à cette perspective, Menéndez considère que la construction du Cire sera bénéfique
pour la région puisque le centre de traitement des déchets formera une sorte de barrière
contre l’urbanisation. Comme le projet prévoit en outre que les différentes industries
installées à l’intérieur du Cire soient équipées de collecteurs d’eau de pluie, et que soient
construits des puits d’injection, la quantité d’eau qui s’infiltre dans le sous-sol sera au final
plus importante qu’à l’heure actuelle. La construction du Cire permettra donc de préserver
les services environnementaux que prête la Sierra de Santa Catarina. « Los pozos a
139
inyección iban a permitir que la recarga pasará de 8% que es ahorita de la lluvia que cae
sobre el suelo de conservación de la Sierra de Santa Catarina hasta 40% porque íbamos a
poner captadores e inyectores a 30 metros de profundidad….entonces nuestro proyecto en
lugar de reducir la recarga iba a incrementar la recarga…” (Fernando Menéndez).
Cependant, de nombreux habitants de Tláhuac ont une perception différente de la Sierra
de Santa Catarina et considèrent que loin d’être une zone détériorée, la région choisie par le
gouvernement pour construire le Cire possède une grande valeur. D’abord parce qu’il s’agit
de l’une des dernières zones agricoles de la ville de México, où se cultivent encore le maïs,
le frijol, et la courgette. « En la Sierra de Santa Catarina, todavía se cultiva alimentos en una
forma tradicional, que se transmitió de generación en generación. Las semillas también son
semillas nativas, nosotros no dependemos de ninguna empresa para comprar las semillas,
nosotros mismos las seleccionamos, entonces ahorita lo que acabamos de ver es
precisamente el producto de los saberes no de un año, sino de miles de años. Eso es muy
importante no sólo para nosotros, sino para la Ciudad de Mexico” (Juan Tomás Hernández,
Frente de Pueblos del Anáhuac). Ensuite parce qu’il s’agit de l’un des derniers espaces non
urbanisés du Distrito Federal. Même si à certains endroits, des maisons ont été construites
illégalement, en flagrante infraction des plans urbains existants, le Frente de Pueblos del
Anáhuac estime que cette région a une grande importance pour le bassin de la vallée de
Mexico, puisque la majeure partie de la Sierra n’est pas encore urbanisée et l’eau de pluie
s’infiltre dans le sous-sol, ce qui contribue à la suffisance en eau de la ville de Mexico. En
outre, selon les intégrants du Frente de Pueblos del Anáhuac, la Sierra de Santa Catarina
recèle une grande biodiversité, qui mérite d’être conservée. « La Sierra de Santa Catarina
está llena de flora y fauna. La flora está compuesta obviamente de árboles que se llaman
pirules, (...)de alcajones, también de cactus y de plantas que están en extinción(…).Y la flora
alimenta la fauna, tenemos riqueza de fauna, cosa que la delegación ignora, porque antes
teníamos coyotes, águilas, águilas reales, buitres, que se han ido extinguiendo con la
sobrepoblación que tenemos. Queremos conservar estos suelos para esta familia de
animales, porque todo tiene un procedimiento”(Juan Manuel Chirinos Mártinez, Frente de
Pueblos del Anáhuac). Enfin, au-delà de ces critères matériels, a Sierra de Santa Catarina a
une importante valeur identitaire. Catia Leyte Chávez, qui fait partie du Frente de Pueblos
del Anáhuac, nous a expliqué que pour les habitants du village de San Francisco Tlaltenco,
la Sierra de Santa Catarina est bien plus qu’un simple tas de gravats : elle représente la
déesse Chicomecóatl, la déesse du maïz, la mère-nature, la terre essentielle à la survie de
l’homme. “Cuando nosotros vemos el cerro, no nos estamos refiriendo a un terrón de arena
nada más, sino a una diosa, a la diosa Chicomecóatl, que es diosa del maíz. Entonces otra
persona no permitiría que le fueran a tirar basura donde está su diosa del maíz, su diosa del
sustento”.
Pour saisir toute la portée de ces paroles, il nous faut signaler ici que le pueblo de San
Francisco Tlaltenco, où se situent les 200 hectares que le gouvernement prétend acquérir
pour construire le Cire, n’est pas un quartier comme les autres. En effet, le quartier de San
Francisco Tlaltenco est reconnu et catalogué par les autorités comme « pueblo originario »,
car il descend d’une localité indienne qui existait avant l’arrivée des Espagnols. Selon la
propre classification du gouvernement, les dénommés « pueblos originarios » se distinguent
par le fait qu’ils possèdent des institutions politiques et sociales, qui sont attachées à la
défense de l’intégrité territoriale et des ressources naturelles, car leur identité est étroitement
liée à la possession d’un territoire. A la vue de tous ces critères, on comprend mieux
pourquoi un certain nombre d’habitants de San Francisco Tlaltenco s’opposent à ce que le
Cire se construisent sur le territoire de leur commune. Pour eux, l’édification du Cire
impliquerait la perte irrémédiable de la valeur environnementale, agricole et immatérielle que
possède la Sierra de Santa Catarina.
Cette vision n’est pas exclusive des habitants de Tláhuac et du Frente de Pueblos del
Anáhuac. Plusieurs chercheurs ainsi que le député local Edy Ortiz considèrent que la Sierra
140
de Santa Catarina possède une grande valeur, bien que leur point de vue s’avère plus
fragmentaire. Jorge Legorreta, qui est chercheur à la UAM Azcapotzalco, n’a pas répondu à
notre demande d’entretien, mais diverses personnes nous ont informé qu’il a donné
plusieurs conférences dans la délégation Tláhuac pour sensibiliser la population sur
l’important rôle que joue la Sierra de Santa Catarina dans le fonctionnement du bassin de la
Vallée de Mexico. De son côté, le député local Edy Ortiz met l’accent sur le fait que la Sierra
de Santa Catarina est une zone cataloguée comme « sol de conservation1 » et l’une des
dernières régions agricoles du DF, dont la vocation se doit d’être conservée. « Tláhuac en
su 65% es suelo de conservación. Hay producción en la Sierra de Santa Catarina, se cultiva
brócolis, se cultiva el romero, el Presidente de los Pequeños Propietarios y otros amigos
tienen sembradas manzanas de la mejor calidad, de la Golden, y de otras. Hay producción,
pero no ha querido el gobierno del DF invertir en eso, apoyar.” (Edy Ortiz).
Les valeurs que le gouvernement et les opposants au Cire accordent à la Sierra de Santa
Catarina relèvent de l’ordre de la perception. Cependant, il est intéressant de remarquer ici
que le conflit sur la valeur de la Sierra de Santa Catarina transparaît également dans les
documents juridiques qui font référence à la région. D’un côté, le Programme d’Action
Climatique et le Programme de Gestion Durable de l’eau de la Ville de Mexico établissent
que la Sierra de Santa Catarina a une valeur importante car « le fonctionnement des
écosystèmes situés en sol de conservation (…) joue un rôle fondamental dans le maintien
du cycle hydrologique du bassin de la Vallée de Mexico ». Mais d’un autre côté, le
Programme Général d’Ordonnance Ecologique du Distrito Federal indique que « la Sierra de
Santa Catarina présente un tel niveau de dégradation de l’habitat naturel, qu’elle n’a pas une
grande valeur pour la conservation de la diversité biologique ». Il signale en outre que « la
superficie de couverture végétale de la Sierra de Santa Catarina est réduite et très
dégradée » et que « les excédents hydriques sont presque nuls, ce qui la rend peu
importante pour la recharge de l’aquifère ». Cette incertitude juridique ne favorise nullement
la résolution du conflit.
Confronté à des critiques qui dénoncent la valeur de la zone choisie pour construire le
Cire, Fernando Menéndez nous a expliqué que le mouvements qui s’opposent à la
construction de nouveaux centres de traitement des déchets ne raisonnement plus
seulement selon la logique NIMBY (« Not in my Back Yard »), mais selon la logique NOPE
(« Not on planet earth ») : quelle que soit la région qui a été choisie pour édifier la décharge
et les technologies de traitement utilisées, il y a opposition parce que la construction d’un
nouveau centre de traitement des déchets aura un impact sur la planète terre. Cette logique
s’alimente de la peur inconsciente, mais toujours présente, que quelque chose peut arriver.
Un désaccord de nature idéologique
Si bien le conflit généré par le CIRE est surtout lié aux fondements technologiques du
projet, on peut identifier, chez un certain nombre d’opposants, une rhétorique argumentative
de nature idéologique. Ces opposants rejettent le projet du CIRE non seulement pour les
effets pervers qu’il aura sur l’environnement ou la région, mais parce qu’ils pensent que
toute solution au problème des déchets qui se veut viable doit venir d’en bas, de la
communauté. « No nos oponemos nada más porque sí, nos oponemos porque tenemos otra
forma de ver el mundo y otra forma de resolver los problemas, no quemando la basura y
matando a gente, a los campesinos; la idea es generar alternativas, propuestas, desde el
pueblo, la población”, nous a expliqué Catia Leyte Chávez , du Frente de Pueblos del
Anáhuac. Elle cite comme exemple le centre de séparation des déchets de San Antón, qui a
1
Une importante partie de la superficie du Distrito Federal est cataloguée comme “suelo de
conservación”. Il s’agit des zones situées au sud de la ville, qui sont moins urbanisées et ont donc
toujours une certaine valeur environnementale.
141
été créé à l’initiative d’un groupe d’habitants de la ville de Cuernavaca, qui désiraient que le
ravin avoisinant ne soit plus envahi par les déchets domestiques. Bien que le centre de
séparation de San Antón présente certaines similitudes avec le CIRE –il s’agit d’un centre de
collectage et de séparation des déchets-, pour Catia Leyte, c’est en réalité un projet très
différent puisque ce centre est autogéré par la communauté et ne contemple pas l’utilisation
de technologies d’incinération. Catia Leyte considère que les technologies d’incinération sont
par définition exclues des projets communautaires de traitement des déchets car aucune
population ne souhaite mettre en danger sa santé et celle de ses enfants.
Chez certains opposants au CIRE, comme Miguel Valencia,
cette rhétorique
argumentative, centrée sur l’importance de la communauté, devient plus théorique. Miguel
Valencia est un écologiste d’obédience radicale, adepte de la pensée d’Ivan Illich, qui
depuis 30 ans s’est mobilisé contre différents projets de transport que le gouvernement
voulait mettre en place à Mexico : un train surélevé, une autoroute et une ligne de métro.
Bien qu’il n’habite pas la délégation Tláhuac, il s’est également opposé aux divers projets
que les autorités de la ville de Mexico projetaient construire à Tláhuac : la ligne de métro et
le CIRE. Il a participé à plusieurs manifestations contre le Cire et la ligne 12 du métro, aux
côtés des habitants de Tláhuac, mais sa participation à la lutte a surtout consisté à conseiller
les intégrants du Frente de Pueblos del Anáhuac sur la stratégie à mettre en place. Il a
notamment mis en contact le Frente de Pueblos del Anáhuac avec d’autres organisations de
quartier qui s’opposent aux plans gouvernementaux, ainsi qu’avec plusieurs associations
environnementales et de défense des droits de l’homme. Lorsqu’on lui a demandé pourquoi
il s’opposait au CIRE, il nous a expliqué que le CIRE est un projet anti-écologique car il
n’apporte aucune solution au problème de la génération des déchets. Partisan de la
décroissance, Miguel Valencia considère que les déchets doivent être séparés à la source,
et collectés et traités près de l’endroit où ils sont générés, pour aider à conscientiser le
consommateur et promouvoir un changement dans les modes de consommation. Pour lui, il
est fondamental que la communauté se rende responsable des déchets qu’elle génère, ce
que ne permet pas le projet du CIRE, puisqu’en envoyant les déchets à Tláhuac, à l’extrême
sud-est de la ville de Mexico, les autorités contribuent à ce que la population oublie la
problématique des poubelles. « El relleno sanitario, el sumidero, y el incinerador, tienen
todos en común un aspecto: sigues consumiendo como estás, sigue lo mismo. En vez de ir
allá, lo quemas, pero tú sigues usando empaques, basura. O sea nada contiene la
producción de basura.” (Miguel Valencia). Nous retrouvons bien là le thème de la
communauté, et de la gestion responsable des déchets, mais présenté sous une forme
argumentaire plus aboutie, et articulée autour de théorie de la décroissance.
Même si d’un point de vue hiérarchique, ces critiques restent marginales en comparaison
avec les autres arguments mis en avant par le mouvement d’opposition, elles n’en restent
pas moins intéressantes, car elles mettent en évidence qu’un certain nombre de personnes
considèrent que le projet du CIRE n’a pas été consulté avec la communauté et a été conçu
dans les sphères gouvernementales. Nous reviendrons dans la partie suivante sur le
processus de consultation mis en place par le gouvernement. Cependant, il nous faut
indiquer ici que lors des entretiens que nous avons eus avec plusieurs fonctionnaires, il a été
confirmé que le projet du Cire n’a été soumis à aucune discussion publique et n’a été
consulté qu’avec des experts du secteur du traitement des déchets. Ce n’est qu’une fois mis
au point les détails du projet du CIRE que celui-ci a été présenté à la population, à l’occasion
d’une série de conférences ouvertes au grand public.
Si bien les critiques de nature idéologique sont marginales dans l’argumentaire du
mouvement d’opposition, il est intéressant de remarquer que le gouvernement considère
pour sa part que l’opposition au CIRE d’un certain nombre de groupuscules se réduit à un
conflit de type idéologique. Selon Héctor Hernández Llamas, Sous-secrétaire de
Coordination Métropolitaine et Liaison gouvernementale, ce serait notamment le cas du
Frente de Pueblos del Anáhuac et des étudiants de l’Universidad de la Ciudad de México.
142
Selon lui, le fait que ces groupuscules s’opposent au CIRE n’est pas dû à des considérations
d’ordre écologique ou de santé publique – les possibles affectations que le CIRE aurait sur la
Sierra de Santa Catarina ou la santé de la population - mais à des considérations d’ordre
politique : étant liés au mouvement zapatiste et à la Otra Campaña, ces groupes se seraient
opposés au CIRE pour suivre la ligne politique des dirigeants zapatistes, qui ont toujours
ouvertement critiqué la gestion des dirigeants politiqus de gauche, et notamment du Parti
Révolutionnaire Démocratique (PRD). « En nuestra opinión personal, su motivación es más
un asunto de orden político e ideológico, de insurrección para la revolución en el país, y
concretamente de oposición a los gobiernos perredistas de la capital”, nous a expliqué
Hector Hernández Llamas lors de l’entretien, “tiene que ver con una oposición ideológicapolítica, de contraposición por parte del EZLN con el PRD en lo general, y la gestión de los
gobiernos perredistas en el Distrito federal”.
La stratégie de lutte mise en place par le mouvement d’opposition
Loin de constituer un bloc uni, le mouvement d’opposition à la construction du CIRE forme
un groupe hétérogène. Il est normal par conséquent que les stratégies de lutte mises en
place pour freiner la construction du CIRE soient diverses. Chaque groupe ou groupuscule
va recourir à différents instruments pour tenter d’éviter l’installation du Cire.
Cependant les stratégies de lutte mises en place ne sont pas toutes pareillement visibles,
ni pareillement efficaces. Comme nous l’a fait remarquer Héctor Hernández Llamas,
responsable d’instaurer le contact entre le gouvernement et les différents groupes opposés
au CIRE, les groupes ultras et radicaux finissent presque toujours par s’imposer et par
imposer leur stratégie de combat. La manifestation, le blocus d’avenue, et la présentation de
recours en justice, sont logiquement des actions plus visibles qu’une lettre envoyée au
gouvernement par un simple citoyen, qui se préoccupe pour les affectations que le centre de
traitement des déchets pourrait avoir sur la santé et l’environnement.
En ce sens, si bien il ne faut pas oublier que parmi les opposants au projet du Cire, on
compte un certain nombre d’habitants de Tláhuac ouverts au dialogue, et simplement
préoccupés par la future circulation des camions-poubelle, il n’est pas possible, dans le
cadre de cette étude, de parler plus en profondeur de leur combat. Nous nous concentrons
donc ici sur les stratégies de lutte les plus visibles. De fait, il s’agit bien souvent d’actions qui
ont été menées par les groupes les plus radicaux.
L’apprentissage du passé et l’appel à la solidarité:
Depuis quelques années déjà, la Sierra de Santa Catarina est une zone qui fait l’objet de
convoitises de la part du gouvernement et de plusieurs institutions privées, car il s’agit de
l’un des derniers grands espaces vierges du Distrito Federal, et donc propice à la
construction de grands projets d’infrastructure. Dans les années 1990, il était notamment
prévu qu’une université, l’universidad marista, soit édifiée sur le bas flanc de la Sierra de
Santa Catarina, mais les habitants de Tláhuac se sont mobilisés et ont réussi à freiner le
projet. L’un des opposants était Tomás Hernández, qui est aujourd’hui l’un des membres les
plus actifs du Frente de Pueblos del Anáhuac.
Selon Miguel Valencia, le projet d’urbanisation de la Sierra de Santa Catarina a été conçu
lorsque Manuel Camacho Solis était maire de México, et Marcelo Ebrard son principal
collaborateur. L’idée était que la région de la Sierra de Santa Catarina serve à recevoir
toutes les infrastructures de service dont a besoin la ville de Mexico : décharge, prison,
académie de police, etc…. Dans les années 1990, le gouvernement fédéral a décrété
l’expropriation d’une importante superficie de la Sierra de Santa Catarina, théoriquement
pour assurer la préservation écologique de la région, mais selon Miguel Valencia, l’intention
était en fait d’empêcher que cet espace soit urbanisé, et garantir que la zone reste libre de
toute construction.
143
L’annonce de la construction du Centro Integral de Reciclado y Energía (CIRE) et de la
ligne 12 du métro n’a donc pris au dépourvu les habitants de Tláhuac, d’autant que le projet
est impulsé par l’ancien collaborateur de Manuel Camacho, Marcelo Ebard, aujourd’hui
maire de Mexico. Immédiatement, Tomás Hernández s’est remis en contact avec Miguel
Valencia, qui l’avait appuyé en 1994 lors de la lutte contre la construction de l’université
marista, pour définir la stratégie à suivre. Celui-ci va lui faire profiter de l’expérience qu’il a
acquise au fil des ans en tant qu’activiste écologiste, et lui fournir des instruments théoriques
et stratégiques pour l’aider à faire claudiquer le projet gouvernemental.
L’une des principales stratégies impulsées par Miguel Valencia est la construction d’un
ample réseau de solidarité, car depuis qu’il a participé à la lutte contre le train surélevé dans
les années 90, il croit fermement qu’une association de voisinage isolée n’obtient jamais gain
de cause. Même si la mise en place d’un vaste réseau de solidarité ne garantit pas toujours
la victoire, il est important d’établir le contact avec les habitants d’autres quartiers, car
l’ennemi, lui, n’est jamais local : les investisseurs, les gouvernements, les entreprises de
construction, ne circonscrivent pas leur action à un arrondissement. Miguel Valencia a donc
présenté le Frente de Pueblos del Anahuac aux habitants du quartier de la Magdalena
Contreras, qui s’opposent à la construction d’une autoroute qui relie Santa Fe au boulevard
Périphérique, et aux habitants de Polanco, qui s’opposent à l’installation d’un tunnel pour
faciliter la circulation sur le Paseo de La Reforma. Des réunions ont été organisées
périodiquement entre toutes ces organisations et par ce biais, des habitants d’autres
quartiers de Mexico ont participé aux manifestations qu’a organisé le Frente de Pueblos del
Anahuac contre le Cire. « La idea es coordinarnos para hacer acciones conjuntas para que
tengamos visibilidad ante las autoridades, la opinión pública y los medios, porque solitos y
aislados no nos hacen caso…”(Catia Leyte Chávez)
Miguel Valencia a également mis en contact le Frente de Pueblos del Anahuac avec des
associations plus spécialisées, pour les aider à mettre au point une stratégie de lutte plus
efficace et à parfaire leur discours argumentaire. « El propósito era que ellos (el Frente de
Pueblos del Anahuac) tuvieran información y conciencia. Al principio, su lucha partía más de
un sentimiento: me van a expropiar, me van a dar dinero, y el dinero no me sirve de nada,
me voy a tener que ir de bracero y migrante a Estados Unidos. Tenían una argumentación
vaga, pero la hemos ido estructurando” (Miguel Valencia). Lors de notre entretien, Tomás
Hernández nous a notamment parlé du collectif Jóvenes en Resistencia Alternativa, qui leur
a donné une série de cours centrés sur la prise de décision, l’action collective et l’analyse
des mouvements sociaux. Ce collectif les a aidés à publier un journal, tirés à 9000
exemplaires, pour informer la population sur les effets pervers du métro et du CIRE. Les
arguments présentés sont clairs et très aboutis. On y retrouve notamment la théorie
défendue par Miguel Valencia, selon laquelle le métro éloigne, au lieu de rapprocher.
Par la suite, le Frente de Pueblos del Anáhuac a continué à chercher le soutien d’autres
organisations, qui puissent se solidariser avec leur cause. Et avec succès, puisqu’en mars
2009, l’asamblea de los afectados ambientales, qui rassemble des citoyens de différentes
régions préoccupés pour la qualité de leur environnement, s’est tenu dans le village de San
Francisco Tlaltenco. Le Frente de Pueblos del Anáhuac a entre autres rencontré les
habitants du village de Zimapán, qui s’opposent à l’installation d’une fosse de déchets
dangereux.
Le recours au droit
Le droit est un élément important dans le conflit du Cire. Il ne faut pas oublier que dès le
départ, la construction du Centro Integral de Reciclado y Energía était conditionnée à la
modification des normes d’usage des sols en vigueur dans l’arrondissement de Tláhuac. En
effet, à l’origine, le Programme de Développement Urbain de Tláhuac attribuait à la Sierra de
Santa Catarina un usage de «Préservation Ecologique » (PE) et de « Production Rurale
144
Agroindustrielle » (PRA), un zonage qui ne permettait pas la construction du Cire. Pour
pouvoir commencer la construction du CIRE, le gouvernement de la ville de Mexico a dû
envoyer à la Chambre des Députés locale une initiative pour changer le zonage en vigueur,
et recataloguer une partie de la Sierra de Santa Catarina sous la catégorie « Equipement
Rural » (ER). Ces changements ont été votés en août 2008.
La construction du CIRE ayant été autorisée par le droit, il était donc normal que les
opposants au CIRE tentent de faire claudiquer le projet en jouant sur le même terrain. La
question était de savoir à quelle instance faire appel. Pour sa part, le Frente de Pueblos del
Anahuac a choisi de recourir à la Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial
(PAOT), un organisme qui a pour fonction de statuer sur la légalité environnementale et
urbanistique des différents projets et constructions qui sont réalisés à Mexico. Au total, trois
plaintes ont été présentées devant cette instance1. La première, cataloguée comme le
dossier PAOT-2008-1069-SOT-530, dénonce que la construction du Cire a été autorisée,
sans qu’aucune consultation publique n’ait été réalisée. La seconde, classifiée comme le
dossier PAOT-2009-802-SOT-385, met en cause que le Cire sera édifié à un endroit
catalogué comme « sol de conservation » : même si la Chambre des Députés locale a
autorisé la modification du Programme de Développement Urbain du quartier de Tláhuac, du
fait de cette caractéristique, les autres lois en vigueur à Mexico ne permettent pas la
réalisation d’une telle construction. Enfin, la troisième plainte, numérotée sous le dossier
PAOT-2009-937-SOT-442, dénonce que le CIRE aura un impact négatif sur l’écosystème de
la Sierra de Santa Catarina, et entraînera une diminution de la captation de l’eau de pluie.
II serait long et superflu de présenter l’analyse réalisée par la PAOT dans tous ses
détails2. Mais on ne passer outre les conclusions car dans tous les cas, la PAOT a donné
raison aux plaignants. Elle a notamment reconnu qu’il n’existe aucune preuve qui démontre
que le gouvernement ait informé clairement la population des changements de zonage qui
entreraient en vigueur dans la Sierra de Santa Catarina. Elle a également établi que le fait
qu’une partie de la Sierra de Santa Catarina soit cataloguée comme « Equipement Rural »
contredit les dispositions règlementaires contenues dans la Ley de Desarrollo Urbano del
Distrito Federal, et le Programa General de Ordenamiento Ecologico del Distrito Federal,
puisque les susdits programmes attribuent à la Sierra de Santa Catarina une fonction
environnementale, fonction qui n’est pas compatible avec la construction d’un centre de
traitement des déchets. Face à cette situation, la PAOT exhorte les députés à prendre en
compte ces conclusions et à agir en conséquence.
Malheureusement pour les opposants au Cire, la résolution émise par la PAOT n’a
aucune valeur contraignante. En aucun cas, les autorités ne sont obligées à agir pour
changer l’état des choses et de fait, la publication de cette résolution n’a pour le moment
abouti à rien de concret. Le Frente de Pueblos del Anahuac aurait donc raison, mais tant pis,
puisque l’Assemblée locale, elle, a donné raison au gouvernement.
Certains habitants de Tláhuac ont tenté de faire appel à d’autres institutions juridiques.
C’est le cas d’Elena Ruiz López, présidente de l’Association « Ticic Asociación de Nativos y
Colonos de San Pedro Tláhuac AC » , qui a demandé la protection de la justice fédérale
contre l’installation du Centro Integral de Reciclaje y Energía (CIRE). La plainte a été
présentée devant le « Juez Segundo de Distrito en materia administrativa » et classifiée
comme l’affaire 1823/2008. La plaignante considère qu’en autorisant la construction du Cire,
les autorités ont violé les garanties individuelles que lui confèrent les articles 1, 2, 4, 14 et 16
de la Constitution. La Constitution mexicaine établit en effet que les citoyens ont le droit
1
Au moins, l’une des plaintes a été présenté par les intégrants du Frente de Pueblos del Anáhuac. La
PAOT préservant l’anonymat des personnes à l’origine des plaintes, il est possible que les autres
plaintes aient été présentées par des habitants de Tláhuac, agissant de façon indépendante.
2
La résolution administrative émise par la PAOT peut être consultée en annexe de cet article.
145
d’évoluer dans un environnement sain et que les peuples indigènes ont le droit de vivre
selon leurs us et coutumes. Or, selon Elena Ruiz, le projet du CIRE entraînera la destruction
de la flore et la faune de la Sierra de Santa Catarina, et la disparition du peuple Tlahuica, la
tribu indienne dont les actuels habitants de Tláhuac sont les héritiers. Pour le moment, la
justice n’a pas émis de résolution dans cette affaire. Cependant, la plainte a perdu quelque
peu de sa pertinence, depuis que le gouvernement a annoncé l’annulation du projet en
octobre 2009.
Il est néanmoins intéressant de remarquer que la référence au droit des peuples
indigènes est également présent dans l’argumentaire du Frente de Pueblos del Aáahuac. A
plusieurs reprises lors de l’entretien, les intégrants du Frente de Pueblos del Anahuac nous
ont mentionné que la construction du Cire représente une violation de la Convention 169 de
l’Organisation Internationale du Travail (OIT), relative aux peuples indigènes et tribaux,
puisque l’article 4 de cette convention stipule que les gouvernements devront prendre des
mesures pour sauvegarder la culture et l’environnement des peuples indigènes.
L’importance de la communication
Outre le recours au droit, les opposants au Cire ont centré leur stratégie de lutte sur la
mise en place d’une vaste campagne de communication, destinée à informer la population
des conséquences négatives qu’aura le Cire sur la région et l’environnement. Le député
local Edy Ortiz a notamment organisé plus conférences publiques à la charge de prestigieux
chercheurs comme Jorge Legorreta, pour expliquer aux habitants de Tláhuac en quoi
consistait le projet du CIRE et faire connaître l’important rôle que joue la Sierra de Santa
Catarina dans le fonctionnement du bassin aquifère de la Vallée de Mexico.« Nadie sabía
que era el Cire, había que explicarles muy técnicamente de que estábamos hablando. El
gobierno fue muy audaz cuando inventó la frase Cire porque la gente pensó que era un
centro de investigación, una escuela tecnológica. Les tenías que explicar que era basurero.
Entonces cuando a la gente, les dedicabas media hora, cuarenta minutos a veces, en
asambleas, o más tiempo, la gente entendía”. Profitant des ressources que lui donnait sa
position de député local, Edy Ortiz a mené en parallèle une importante campagne
d’affichage à l’intérieur de la délégation Tláhuac. Selon sa propre estimation, plus de 100000
posters, qui portaient le slogan « Ici nous disons Non au Cire », ont été placardés sur les
portes d’entrée des maisons.
De son côté, le Frente de Pueblos del Anáhuac a eu recours à une grande variété de
supports d’information : la publication de tract, d’un journal et d’une bande-dessinée;
l’organisation d’assemblées d’information, sur la place principale du village de San Francisco
Tlaltenco, près de la chapelle de Mazatepec ; la programmation de conférences imparties
par des chercheurs ou des écologistes pour sensibiliser la population sur l’importance
environnementale de la Sierra de Santa Catarina ; la création d’un blog sur internet, intitulé
« Tláhuac Resiste » ; et la réalisation de nombreuses manifestations, qui contemplait la
fermeture partielle ou totale de la principale route d’accès à Tláhuac, ce qui confère une
indiscutable visibilité au mouvement.
Néanmoins, il est difficile de savoir quel a été l’impact réel de cette campagne de
communication : les opposants au Cire ont-ils réussi à convaincre les citoyens plus passifs
des effets pervers du projet ? La seule indication quantitative qui peut nous renseigner à ce
propos est que le Frente de Pueblos del Anáhuac a réussi à réunir plus de 10 000
signatures contre le Cire, ce qui semble démontrer que la campagne d’information mise en
place a eu un certain succès, du moins dans l’arrondissement de Tláhuac. En réalité, les
opposants au CIRE semblent avoir tiré parti du fait que le gouvernement de Mexico, de son
côté, n’a pas organisé une campagne massive d’information pour expliquer et présenter le
projet du Cire à la population. Les quelques réunions qui ont eu lieu se sont réalisées
presque un an après l’annonce du projet, hors de la délégation Tláhuac et en comité réduit.
146
La plupart des habitants de Tláhuac ne connaissaient donc le projet du CIRE qu’à travers
l’information qu’avaient diffusée les principaux journaux de la capitale. Dans un tel contexte
de désinformation, les campagnes de communication constituent toujours un moyen de
combat assez efficace.
Dans cette deuxième partie, nous avons vu et analysé l’opposition qu’a suscitée le projet
du Cire : qui étaient les opposants au projet, quelles étaient leur motivations et quelles
stratégies ont été mises en place pour tenter de faire claudiquer le projet. Dans cette
troisième partie, nous changeons de point de vue et étudions le conflit du Cire depuis la
perspective gouvernementale. Nous centrerons notre analyse sur les gestions qu’a réalisées
le gouvernement pour tenter de faire aboutir le projet.
La gestion du gouvernement
Garantir la construction du Cire : lobbying parlementaire et négociations
avec les propriétaires
Les premières gestions du gouvernement de la ville de Mexico ont été destinées à
garantir la faisabilité du projet du Cire. En effet, pour pouvoir commencer la construction du
CIRE, les autorités avaient obligatoirement besoin de deux éléments stratégiques : un cadre
juridique qui permette la réalisation du projet, et la possession des terrains choisis pour
édifier le centre de traitement des déchets.
Dans les deux cas, c’est Hector Hernández Llamas, qui occupe le poste de Soussecrétaire de Coordination Métropolitaine et Liaison gouvernementale, qui a été chargé par
le gouvernement de mener les négociations. Mais les moyens mis en œuvre dans chaque
cas n’ont pas été les mêmes car convaincre les députés de modifier le zonage en vigueur
dans la délégation Tláhuac requiert un savoir-faire différent que lorsqu’il s’agit de négocier
l’acquisition d’un terrain avec des particuliers.
Le travail de lobbying parlementaire
Lors de l’entretien que nous avons eu avec Héctor Hernández Llamas, celui-ci nous a
expliqué qu’en ce qui concerne la Chambre des Députés locale, son travail a surtout
consisté à organiser « des tête-à-tête politiques » pour convaincre, un par un, les députés
d’approuver le nouveau programme de développement urbain (PDDU) proposé par Marcelo
Ebrard. Bien que cela puisse paraître étrange, les négociations se sont principalement
tenues avec les députés du Parti Révolutionnaire Démocratique (PRD), parti auquel
appartient le maire de Mexico, Marcelo Ebrard, et non avec les députés des partis
d’opposition. En fait, il faut se souvenir qu’en 2008, le Parti Révolutionnaire Démocratique
traversait une période de profondes divisions internes. Si bien le PRD disposait de la
majorité absolue à l’Assemblée1, 17 députés appartenaient au courant de la « Nouvelle
Gauche », adverse à Marcelo Ebrard. Parmi eux, le Président de la Commission de
Développement et Infrastructure Urbaine, Edy Ortiz Piña. Cette Commission avait en charge
d’analyser le Programme de Développement Urbain de Tláhuac proposé par Marcelo Ebrard
et avait le pouvoir d’amender le projet, avant que celui-ci soit soumis à votation en session
plénière. Pour garantir que les changements de zonage soient votés par l’Assemblée tels
que le voulait le gouvernement, un important travail de lobbying s’imposait donc.
Héctor Hérnandez Llamas ne nous a pas parlé plus en profondeur de la manière dont se
sont déroulés ces tête-à-tête, mais lorsque l’on connaît un peu la façon dont fonctionne la
politique au Mexique, on peut supposer qu’ils ont surtout servi de plateforme de
marchandage politique. En aucun cas, il ne s’agissait de convaincre les députés des
1
En 2008, les députés du PRD occupaient 34 des 66 sièges de l’ALDF.
147
bienfaits du Cire et de la nécessité de trouver une solution au problème des déchets.
Comme l’a reconnu Héctor Hérnandez Llamas, « Las condiciones y el juego político –por el
asunto de la no reelección- no dan para que se adquieran compromisos de largo alcance,
son visiones muy cortoplacistas. Está en función de lo que quiero dentro de 2 años, me
genero posición a mi proyecto, me sumo a la oposición porque me produce adeptos, eso es
la lógica…” Lorsque le gouvernement a soumis son projet de PDDU à l’Assemblée, la
plupart des députés cherchaient à obtenir un nouveau poste d’élu, pour ne pas rester en
reste après la terminaison de leur mandat en septembre 2009. Il est donc tout à fait probable
que lors de ces tête-à-tête, le gouvernement ait proposé à certains députés d’appuyer leur
pré-candidature à tel ou tel poste en échange de leur promesse de voter à faveur du projet
présenté par Marcelo Ebrard. Les journaux au Mexique ont notamment diffusé la rumeur
selon laquelle Edy Ortiz aurait tâché de négocier que le PRD le nomme candidat à la mairie
de Tláhuac en échange de son soutien au projet gouvernemental. Cette pétition aurait été
refusée et par la suite, Edy Ortiz a toujours ouvertement condamné le projet du Cire. En tant
que Président de la Commission de Développement Urbain, il s’est assuré que toutes les
références au Cire soient éliminées du projet et lorsque le PDDU de Tláhuac a été présenté
à votation en session plénière, il a choisi de s’abstenir.
Cependant, au final, le lobbying politique mis en place a porté ses fruits. Alors qu’en juin
2008, seuls 28 députés appuyaient le projet gouvernemental – 18 députés du PRD, 4 du
parti Nueva Alianza, 4 de la coalition social-démocrate et 2 du Parti Révolutionnaire
Institutionnel (PRI)-, le 29 août 2008, l’ALDF a finalement autorisé le changement de zonage
proposé par le gouvernement, avec 31 voix à faveur, 15 contre, et une abstention.
Vers l’achat des terrains
L’autre priorité du gouvernement était d’acquérir les quelques 200 hectares de terrain
nécessaires à la construction du Cire. Pour cela, Héctor Hernández Llamas et son équipe
ont d’abord réalisé un important travail de repérage dans la Sierra de Santa Catarina, pour
identifier les terrains dont ils avaient besoin et savoir qui étaient les propriétaires, et pouvoir
ensuite entamer les négociations1. Ce travail de repérage a commencé très tôt, en juillet
2007, quelques mois après la prise de fonction de Marcelo Ebrard. Bien que la superficie
projetée pour la construction du Cire était de 200 hectares, le repérage a en fait porté sur
300 hectares, car le gouvernement avait l’intention de construire dans la même zone une
prison et une école de police. Au terme de ce processus, le gouvernement a établi le
recensement des propriétaires, en précisant la taille des lopins de terre possédés par chacun
d’eux, ainsi que leur emplacement géoréférencié.
Du fait de la configuration cadastrale, les négociations ont principalement été menées
avec l’Asociación de Pequeños Propietarios de la Sierra de Santa Catarina, car les
propriétaires de cette organisation possédaient la majeure partie de la superficie dont avait
besoin le gouvernement. Selon Héctor Hernández Llamas, les propriétaires se sont montrés
disposés à vendre leurs terrains et il a été assez facile d’arriver un accord avec eux. Le seul
problème qui a compliqué les négociations est qu’une partie de la zone choisie par le
gouvernement pour construire le Cire avait été expropriée en 1994 dans le but de créer une
aire de préservation écologique. Le décret d’expropriation avait été publié à plusieurs
reprises dans le Journal Officiel, mais les propriétaires, de leur côté, n’avaient jamais reçu
l’indemnisation correspondante. Avant d’accéder à vendre leurs terrains, ils exigeaient donc
que le gouvernement résolve cette incertitude juridique.
Malgré tout, les négociations sont arrivées à un stade assez avancé. Le premier accord
qui s’est établi entre les autorités et les propriétaires est que le gouvernement n’aurait pas
1
Toutes les informations relatives à l’achat des terrains proviennent de l’entretien que nous avons eu
avec Héctor Hernández Llamas.
148
recours à l’expropriation pour obtenir les terrains dont il avait besoin. Hector Hernández
considérait en effet que faire usage d’un tel instrument pourrait rendre la situation explosive,
puisque par le passé la zone avait déjà fait l’objet d’une expropriation infructueuse. Ce point
mis au clair, les deux parties sont allées jusqu’à discuter du prix de vente des terrains. La
plupart des discussions ont eu lieu à Tláhuac, lors d’évènements communautaires, auxquels
a assisté Héctor Hernández Llamas, ou à l’occasion de réunions privées, organisées chez
les propriétaires ; quelques réunions ont également été organisées dans les bureaux du
gouvernement.
Les négociations en étaient là, quand la crise économique a soudainement fait tomber à
l’eau les projets gouvernementaux. Au départ, lorsque le projet du Cire fut conçu et planifié
par le gouvernement, il était prévu que l’achat des terrains soient financé par des ressources
provenant du Fondo Metropolitano. Mais comme la mise en place du projet a pris plus de
temps que prévu, les autorités, dont les revenus avaient fortement diminué du fait de la crise
économique, ont décidé de canaliser les fonds à d’autres projets prioritaires, tels que la
réparation du système d’égouts et du réseau d’eau. Résultat : alors qu’à la mi-2008, un
accord pour l’achat des terrains était sur le point d’être conclu, le gouvernement a
soudainement mis fin aux négociations, n’ayant plus les ressources suffisantes pour acquérir
les lopins dont il avait besoin.
Un contexte adverse :
Un élément important, qu’il convient de prendre en compte lorsqu’on analyse le conflit du
Cire, est que la gestion de ce projet s’est réalisée au milieu d’un contexte adverse, marqué
par la crise économique, les élections municipales de 2009 et la multiplication des grands
projets d’infrastructure. Ces facteurs ont compliqué le travail du gouvernement et contribué à
la mise au placard du CIRE, comme l’admettent les propres fonctionnaires en charge du
projet.
La crise économique de 2009 :
La crise économique de 2009 a fortement compliqué la mise en œuvre du projet du Cire.
Durant cette période de récession économique, le gouvernement de la ville de Mexico a vu
ses ressources s’effondrer du fait de la diminution des recettes fiscales et de la baisse des
transferts financiers fédéraux. Dans le même temps, de plus en plus de personnes se sont
retrouvées sans emploi et les besoins sociaux se sont accrus. Cette situation financière a
rendu difficile la réalisation du Cire. D’abord parce que comme nous l’avons indiqué
antérieurement, l’argent du Fondo Metropolitano, qui devait servir à l’acquisition des 200
hectares de terrain nécessaires à la construction du Cire, a été assigné à d’autres projets
prioritaires. Ensuite parce que le gouvernement manquait d’argent pour investir dans la
construction du centre de traitement des déchets. Du fait de l’exigüité de ses revenus, il a
seulement pu consacrer un budget très modeste au projet, destiné principalement à couvrir
les dépenses de personnel et de recherche. La réalisation du Cire dépendait donc
entièrement de la bonne volonté des investisseurs privés. Or en période de récession
économique, il est bien connu que les investisseurs sont réticents à placer leurs
capitaux…Dans le cas du Cire, le gouvernement a maintenu plusieurs réunions avec des
entreprises de recyclage, mais du fait de la situation économique, les négociations ne sont
jamais allées beaucoup plus loin. Aucune proposition concrète n’a été élaborée et la licitation
du projet n’a pas non plus été émise.
Les élections municipales de 2009 :
Selon le Coordinador General de la Comisión para la Gestión Integral de los Residuos
Sólidos del DF, Fernando Menéndez Garza, un des facteurs qui a eu un impact déterminant
dans l’échec du Cire est l’échéance des élections municipales de juillet 2009. Lorsque le
149
gouvernement a rendu publique son intention de construire le Cire à Tláhuac, plusieurs
membres du PRD cherchaient à être désignés candidat à la mairie de Tláhuac. Ces précandidats se sont servis du Cire pour construire leur campagne électorale et gagner la
sympathie des habitants.
Rubén Escamilla, qui est aujourd’hui le maire de Tláhuac,
défendait les bienfaits du projet gouvernemental, argumentant lors de réunions publiques
que le Cire allait attirer les investissements et favoriser la création d’emplois. Mais un autre
aspirant au poste de maire de Tláhuac, Edy Ortiz Piña, mettait au contraire en avant que le
Cire était un projet nocif pour la région, que les technologies d’incinération génèrent des
émissions dangereuses pour la santé et l’environnement, et que l’arrondissement de Tláhuac
se convertirait en une véritable porcherie en recevant les 12 milles tonnes de déchets qui se
produisent chaque jour à Mexico. Bien qu’au final les militants du parti et les électeurs aient
donné raison au candidat qui défendait la construction du Cire, Fernando Menéndez
considère que cette effervescence politique a favorisé la reproduction des critiques et généré
un climat d’opposition au sein de la population. « Hubo muchas mentiras, muchas
imprecisiones… hubo gente que envenenó el conocimiento de la población misma, diciendo
que se iba a utilizar todas esas cosas (la incineración) y nada de esto estaba considerado
utilizarse…”(Fernando Menéndez). Par la suite, voyant que le projet du Cire n’avait pas la
faveur de la population, le gouvernement aurait pris la décision d’annuler la construction du
projet.
Lors de l’entretien, Fernando Menéndez nous a indiqué que le gouvernement n’aurait
pas dû rendre publique son intention de construire le Cire, si peu de temps avant les
élections, alors qu’officieusement, les campagnes électorales avaient déjà commencé. Il
aurait personnellement sollicité que l’annonce du projet soit retardée. Cependant, certains
fonctionnaires et certains membres du PRD avaient un intérêt à ce que le projet soit annoncé
à ce moment-là. Pour des raisons électorales d’abord, mais aussi parce que selon le
calendrier fixé par la Semarnat, le Bordo Poniente - la décharge qui reçoit actuellement les
12000 tonnes de déchets de la ville de Mexico- devait cesser de fonctionner en juillet 2008. Il
était donc urgent pour le maire de Mexico, Marcelo Ebrard, de présenter une proposition, qui
prouve que le gouvernement travaillait à trouver un site alternatif pour déposer les poubelles
de la ville.
La multiplication des grands projets d’infrastructure
Un autre élément qui a contribué à l’échec du Cire est que le gouvernement de la ville de
Mexico a voulu faire aboutir ce projet, en même temps qu’un autre grand projet
d’infrastructure : la construction de la ligne 12 du métro. Cette nouvelle ligne de métro doit
relier le village de Tláhuac à la station de métro Mixcoac, au nord-ouest de la ville, et
passera par le village de San Francisco Tlaltenco, où sont situés les terrains dont les
autorités ont besoin pour construire le Cire. En novembre 2008, le gouvernement a décrété
l’expropriation du terrain de Terremotitla, qui appartient à l’ejido de San Francisco Tlaltenco,
pour y construire le centre de maintenance de la nouvelle ligne de métro. Cette
expropriation a provoqué le mécontentement d’un grand nombre d’habitants du village de
San Francisco Tlaltenco, qui ont notamment critiqué le fait que le gouvernement ait envoyé
les forces de l’ordre pour prendre possession du terrain. Or, dans le même temps, le
gouvernement commençait à réaliser diverses gestions pour débuter les travaux de
construction du Cire. Selon l’appréciation d’Héctor Hernández Llamas, du fait de la proximité
géographique entre les deux projets, il se serait produit un effet d’amalgame : bien que le
mécontentement social était focalisé au départ sur l’acquisition du terrain de Terremotitla,
par la suite l’opposition s’est étendue aux 2 projets, et un certain nombre d’habitants ont
affiché leur rejet à la construction du Cire.
Le gouvernement a néanmoins été assez lucide pour annuler la réalisation de deux autres
projets dans la même zone. En effet, au départ, le Programme de Développement Urbain de
Tláhuac (PDDU) qui a été présenté à la Chambre des Députés locale prévoyait outre la
150
construction du Cire et d’une nouvelle ligne de métro, l’édification d’une prison et d’une école
de police. Selon Héctor Hernández LLamas, le gouvernement de la ville de Mexico se serait
rendu compte que la réalité politique et sociale ne permettait pas de réaliser ces 4 projets en
même temps. Il aurait donc été convenu, en accord avec les autorités municipales de
l’arrondissement de Tláhuac, que seuls seraient réalisés les projets les plus indispensables :
le Cire et la nouvelle ligne de métro.
Une campagne de communication très modeste
La réalisation de tout grand projet d’infrastructure exige de mettre en place un travail de
communication et de dialogue, qu’il s’agisse de concerter le projet en amont avec la
population ou les experts du secteur, d’informer les résidents du projet à réaliser, ou
d’obtenir l’appui des groupes les plus réticents. Cependant, selon les cas, les autorités
accordent plus ou moins d’importance à ces tâches de communication, d’abord parce que
tous les gouvernements ne sont pas pareillement attachés aux valeurs démocratiques,
ensuite parce qu’ils ne sont pas tous convaincus que la concertation et le dialogue sont des
éléments indispensables au succès d’un projet. Il arrive aussi parfois que tout en
reconnaissant la place qu’a le consensus dans un Etat démocratique, la stratégie de
communication mise en place ne suive pas. Il semble que ce soit le cas dans le projet du
Cire. Lors de l’entretien que nous avons eu avec Fernando Menéndez Garza, celui-ci nous a
indiqué que tout projet de traitement des déchets doit être consulté avec la population, que
l’Etat doit tenir compte de la volonté populaire même si les perceptions sociales ne soient
pas toujours correctes, parce que sinon, il n’y a pas de démocratie, le gouvernement agit
comme dans un Etat fasciste. Mais en même temps, il a reconnu que dans le cas du Cire, le
gouvernement aurait pu réaliser un travail de concertation plus approfondi : « A lo mejor
podríamos haber hecho más, más concertación, pero la verdad es muy frustrante sentarse
en una mesa de trabajo con gente que ni siquiera conoce de tecnología (…)Empiezan a
decir “usted van a generar dioxinas y fulanos, les decimos no, las dioxinas y fulanos se
producen cuando la temperatura está entre 300 grados-centígrados y 800 gradoscentígrados, acá la temperatura es de 1400 grados-centígrados. Es frustrante sobretodo
cuando existe la presión de que hay que actuar”. Effectivement, le travail de consultation et
de communication réalisé par le gouvernement avant et après avoir rendu publique le projet
du Cire est assez modeste.
Le travail de consultation réalisé en amont du projet
En premier lieu, les autorités de la ville de Mexico n’ont pas mis en place un véritable
processus de consultation citoyenne pour savoir ce que pensait les habitants du DF, et plus
particulièrement les résidents de l’arrondissement de Tláhuac, du projet du Cire. En mars
2008, le gouvernement de Mexico a annoncé son intention de construire un centre de
traitement des déchets totalement innovateur à Tláhuac, sans avoir instauré au préalable
aucun mécanisme pour savoir si les citoyens étaient d’accord avec le projet et quelles
étaient leurs exigences en ce qui concerne le traitement des déchets. Il est vrai qu’en juillet
2007, les autorités ont organisé une espèce d’enquête citoyenne dénommée « Consulta
verde » pour recueillir l’opinion des habitants de Mexico sur des thèmes environnementaux.
L’une des questions portaient sur le thème des déchets: « êtes-vous d’accord pour
construire à Mexico un Centre Intégral pour la Gestion des Déchets » ? Mais aucune
précision n’a été apportée sur les potentiels lieux où pourrait se construire le Centre Intégral
de Gestion des Déchets. Cette votation peut-elle donc être considérée comme un véritable
procédé de consultation citoyenne ? Héctor Hernández Llamas considère que non. « Para
mí, sirve para otros propósitos, pero consulta, consulta ciudadana, la que yo creo que
establece claramente los procedimientos, el mandato vinculatorio de que ella emane, no”.
Par ailleurs, les normes en vigueur à Mexico obligeaient le gouvernement à soumettre à
consultation publique son projet de modification du Programme de Développement Urbain
151
de Tláhuac (PDDU), avant de pouvoir le présenter à la Chambre des Députés Locale pour
qu’il soit voté. Différentes réunions ont donc été organisées dans l’arrondissement de
Tláhuac, supposément pour que les résidents puissent prendre connaissance des
changements de zonage proposés par le gouvernement, émettre des suggestions sur la
proposition gouvernementale, et exprimer leur éventuel mécontentement. Selon la loi, le
gouvernement a l’obligation de prendre en compte les opinions qu’émettent les résidents. Le
problème, c’est que le gouvernement n’a jamais parlé ouvertement du projet du Cire lors de
ces réunions. Les membres du Frente de Pueblos del Anáhuac nous ont indiqué que lors de
ces assemblées, le gouvernement s’est contenté de présenter un triptyque colorié avec
différentes couleurs, sans expliquer de quoi il s’agissait. En particulier, il n’a jamais expliqué
que le changement d’usage des sols proposé permettrait la construction de différentes
infrastructures, dont un centre de traitement des déchets. En outre, selon les membres du
Frente de Pueblos del Anáhuac, le gouvernement aurait au préalable pris soin d’inviter un
grand nombre de personnes qui étaient favorables à ses projets1. Le rapport rendu par la
Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial (PAOT) va également dans ce sens.
La PAOT a sollicité aux autorités municipales et au Département de Développement Urbain
qu’ils indiquent quelles informations sur le Cire ont été données aux résidents lors du
processus de consultation publique. Voici la réponse qu’ils ont obtenue du Département de
Développement Urbain: « En la consulta pública del citado PDDU en Tláhuac, efectuada del
1 de febrero al 1 de marzo de 2008, se indicaba una simbología para la aplicación de un
Poligono de Actuación por Cooperación, que permitiría el uso de suelo para los
equipamientos propuestos por el Gobierno del DF, como el referido caso del Cire”. Suite à
cette réponse, la PAOT établit qu’il est impossible d’affirmer que le gouvernement ait informé
clairement la population de la construction du Cire. Par conséquent, ces réunions n’ont pas
rempli leur fonction de consultation publique.
Enfin, le travail de concertation réalisé avec les experts du secteur est aussi très limité. En
amont, le gouvernement n’a pas cherché à concerter le projet avec les associations et les
experts nationaux qui travaillent la problématique du recyclage, pour s’assurer que les
fondements techniques du Cire fassent consensus. Le projet du Centro Integral de
Reciclado y Energía a été principalement élaboré avec l’appui d’organisations étrangères,
notamment l’Agence pour la Protection Envionnementale (EPA), la fondation Clinton, et une
organisation allemande, experte en technologies de traitement des déchets. Les
organisations mexicaines de leur côté n’ont que très peu participé à la conception du Cire.
Fernando Menéndez nous a seulement indiqué qu’il avait eu quelques réunions avec
l’association Presencia Ciudadana, le Centro Mexicano de Derecho Ambiental et certains
instituts de la UNAM. Mais en réalité ce n’est que plus tard, presque un an après avoir rendu
publique le projet du Cire, que le gouvernement a jugé utile de se réunir avec des
organisations et des experts nationaux. En février 2009, le gouvernement a notamment
rencontré les responsables de l’association Greenpeace. Cette déficiente concertation avec
les organisations nationales en amont du projet a conduit un certain nombre d’associations à
exprimer leur opposition au Cire dans une carte ouverte dirigée à Marcelo Ebrard et datée de
janvier 2009.
Le stratégie de communication mise en place
C’est en mars 2008 que le gouvernement a annoncé qu’il avait l’intention de construire un
nouveau centre de traitement de déchets, dénommé Cire, dans la région de la Sierra de
Santa Catarina, située dans la délégation Tláhuac. Les autorités de la ville de Mexico ont
filtré l’information aux différents journaux de la capitale, et ceux-ci ont par la suite publié
1
Ce sont les fameux “acarreados”, comme on désigne les personnes au Mexique, qui appuie le
gouvernement ou un candidat en échange d’une petite faveur: un T-shirt, quelques pesos, un
déjeuner.
152
plusieurs articles pour présenter les détails du projet. Il y était notamment mentionné qu’il ne
s’agissait pas d’une décharge classique mais d’un centre de séparation et de recyclage des
déchets ; que le Cire serait financé par des fonds publics et des investissements privés ; et
qu’une partie des déchets servirait à produire de l’électricité. Mais de toute évidence,
l’information fournie par les journaux restait très incomplète. Presque aucun quotidien par
exemple ne mentionnait que le projet du Cire contemplait l’utilisation d’une technologie de
traitement thermique connue sous le nom de gazéification, alors que l’entretien que nous
avons réalisé avec Fernando Menéndez a mis en évidence qu’il s’agit de l’un des aspects
fondamentaux du projet. Or, lorsqu’il s’agit de thèmes aussi sensibles que la gestion des
poubelles, il est fondamental que les autorités fournissent à la population un maximum de
renseignements sur le projet en question pour éviter toute désinformation.
Pourtant, dans le cas du Cire, le gouvernement n’a pas cherché à mettre en place une
vaste campagne de communication pour expliquer aux habitants de Mexico, et plus
particulièrement aux résidents de Tláhuac, en quoi consistait le projet du Cire, et quels
étaient les principaux avantages d’un tel centre de traitement des déchets. Selon le député
Edy Ortiz, le gouvernement aurait pu, s’il l’avait voulu, mobiliser les travailleurs du secteur de
participation sociale et réaliser un important travail de porte-à-porte dans l’arrondissement de
Tláhuac, pour informer les occupants de chaque maison des bienfaits du projet. « Se
trataba de informar realmente a los ciudadanos, abiertamente, así como cuando va a haber
elecciones y el gobierno saca a sus trabajadores sociales para ir a decir a los viejitos que
vayan al Zócalo para hacer montón, de eso se trataba, que recorriera toda la delegación la
gente de participación ciudadana, informándole a los ciudadanos de Tláhuac… Porque se
podía, hay infraestructura….” (Edy Ortiz) En fait, le gouvernement s’est contenté d’organiser
des réunions publiques d’information, une stratégie qui s’avère moins efficace d’un point de
vue communicationnel, puisque ce genre d’assemblées réunit toujours un nombre limité de
résidents, et laisse de côté les habitants les plus passifs. Lors de l’entretien, Fernando
Menéndez a précisé qu’il s’est rendu 5 fois à Tláhuac pour présenter le projet du Cire et que
l’une des réunions avaient eu lieu en mai 2009. « Yo hablé cinco veces en asambleas
generales, que duraron más de 6 hora, ahí en la delegación, cuando estaba Ensástiga. El
las organizó, yo fui para explicarles las cosas, también llevamos a los técnicos, les pasamos
diapositivas, les enseñamos cuáles eran las tecnologías que estábamos pensando”
(Fernando Menéndez Garza). D’autres réunions ont été organisées dans les bureaux du
gouvernement, ainsi que dans certaines universités de la capitale. Selon les estimations de
Fernando Menéndez, il y aurait eu au total une trentaine de réunions publiques, qui ont servi
pour expliquer à la population les fondements techniques du projet. Par ailleurs, le
gouvernement a organisé deux forums de discussion dans le centre historique ; le premier,
qui a eu lieu en février 2009, portait sur les technologies de traitement des déchets ; le
deuxième, organisé en juin 2009, portait sur les technologies de recyclage. L’objectif était de
présenter les différentes options technologiques qui existent actuellement et d’inviter les
entreprises, les fonctionnaires, la société civile, à partager et échanger leur opinion en
matière de gestion des déchets.
Ce travail de communication a–t-il au final été suffisant ? A chacun d’en juger. Pour sa
part, le gouvernement considère qu’il a fait tout ce qui a été en son pouvoir pour informer
adéquatement la population et démentir les rumeurs qui circulaient au sujet du Cire.
« Hicimos hasta donde era posible. En estas circunstancias, nada es suficiente, en estas
circunstancias habría que hacer toda una gran campaña para demostrarles una y otra vez
que cada mentira que inventan es otra mentira más….Pero llega un momento en que las
áreas políticas dicen “ ya no, ya no insistas, hasta que pasen las elecciones”. Mais de leur
côté, les groupes qui s’opposent à la construction du Cire se sont plaints à plusieurs reprises
du manque de transparence dont a fait preuve le gouvernement tout au long du projet. Les
intégrants du Frente de Pueblos del Anáhuac mettent notamment en avant que le 3 octobre
2007, ils ont établi un « sitting » sur la place principale du village de San Francisco Tlaltenco,
153
pour exiger que le gouvernement fournisse de plus amples informations sur le projet. Les
autorités leur auraient répondu en envoyant 60 policiers les déloger…
L’instauration du dialogue avec les opposants
Instaurer un dialogue avec les groupes qui s’opposent à la construction d’un centre de
traitement des déchets est une stratégie qui se révèle parfois efficace et peut permettre dans
certains cas de limiter les actes de protestation. Mais dans le cas qui nous intéresse, le
gouvernement n’a pas établi un dialogue avec les groupes qui s’opposaient au projet du
Cire, considérant que les groupes les plus radicaux n’étaient pas disposés à discuter avec
les autorités, et que ces efforts auraient donc été inutiles. Ce constat est survenu assez vite,
en novembre 2008. Jusque-là, Héctor Hernández Llamas s’était rendu plusieurs fois Tláhuac
pour assister aux réunions d’information organisées par le Frente de pueblos del Anáhuac et
essayer d’établir un début de dialogue. Mais le 13 novembre 2008, un certain nombre
d’habitants de Tláhuac, qui prétendaient empêcher que le gouvernement procède à
l’expropriation du terrain de Terremotitla, ont voulu retenir par la force Héctor Hernández
Llamas, alors que celui-ci avait été envoyé par les autorités pour dialoguer avec les
manifestants. Le fonctionnaire n’a subi aucune violence, mais il a fallu que les forces de
l’ordre arrivent pour que les manifestants accèdent à le laisser quitter les lieux. Suite à cet
incident, le gouvernement a considéré qu’il n’existait pas les conditions nécessaires à
l’instauration d’un dialogue et n’a plus réalisé aucune démarche en ce sens. Il est néanmoins
resté en communication avec un groupe d’habitants de Tláhuac, d’obédience plus modérée
Lors de l’entretien, le Frente de Pueblos del Anahuac a déclaré être ouvert au dialogue, à
différence des fonctionnaires de la ville de Mexico. Il a néanmoins reconnu que discuter avec
le gouvernement ne mènerait à rien et équivaudrait à un dialogue de sourd : « Nosotros
vamos a hablar, ellos van a escuchar y hasta como buenos psicólogos, van a decir “te
entiendo, te comprendo”, pero no vamos a llegar a nada…Nosotros no debemos llegar a
dinámicas de desgaste”(Tomás Hernández)
Conclusion : Les opposants au Cire ont-ils vraiment gagné ?
En octobre 2009, le gouvernement a annoncé, à l’occasion de la comparution du
Secrétaire des Travaux Publics devant la Chambre des Députés locale, que la construction
du Cire serait annulée. Ainsi, après plus d’un an et demi de mobilisation, il semble que les
opposants au projet aient enfin obtenu gain de cause.
Cependant, les opposants au Cire ont-ils vraiment gagné ? Rien n’est moins sûr. Lors de
sa comparution, le Secrétaire des Travaux Publics de la ville de Mexico, Fernando Aboitiz,
n’a pas vraiment expliqué les raisons de l’annulation du Cire. Mais lors de l’entretien que
nous avons eu avec le Sous-Secrétaire de Coordination Métropolitaine et Liaison
gouvernementale Héctor Hernández Llamas, celui-ci nous a indiqué que le projet du CIRE
avait été annulé pour un motif financier, parce que le gouvernement n’avait pas
suffisamment d’argent pour procéder à l‘acquisition des 200 hectares de terrain dont il avait
besoin pour le projet. Les opposants n’auraient donc rien à voir avec la décision prise par le
gouvernement. Il est vrai que de son côté, le Coordinador General de la Comisión para la
Gestión Integral de los Residuos Sólidos del DF, Fernando Menéndez Garza, a déclaré lors
de l’entretien, que le projet a été annulé en raison de l’opposition des résidents de Tláhuac,
que le gouvernement n’a pas renoncé à son intention de construire le Cire et est
actuellement à la recherche d’un terrain pour pouvoir réaliser le Cire dans une autre zone de
la ville. Cette dissonance entre les deux fonctionnaires met en évidence un aspect
fondamental, qui a caractérisé la gestion gouvernementale tout au long du projet: l’absence
de coordination entre les différences dépendances qui ont participé à la mise en place du
Cire. Car si bien Fernando Menéndez occupe le poste de Coordinador General de la
Comisión para la Gestión Integral de los Residuos Sólidos del DF, son rôle n’était pas en
154
réalité de coordonner le travail des différents départements, mais seulement d’élaborer une
proposition technique pour résoudre le problème des déchets à Mexico. Cette situation a
favorisé l’émergence de divisions au sein du gouvernement, qui ont rendu difficile la
concrétisation du projet.
De fait, peu importe si le mouvement d’opposition est à l’origine ou non de l’annulation du
Cire. Ce qui est sûr, c’est qu’alors que les opposants au projet ont su mettre en place une
stratégie de combat efficace, basée sur une vaste campagne d’information, le
gouvernement, de son côté, a réalisé une gestion maladroite du projet, croyant qu’il pourrait
construire le Cire au milieu d’un contexte adverse, et sans effectuer un important travail de
concertation et de communication.
Annexe 1: Brève chronologie d’un projet avorté :
Les antécédents du projet: la « Consulta Verde » de juillet 2007:
Le 29 juillet 2007, le gouvernement de la ville de Mexico, dirigé par Marcelo Ebrard
Casaubon, organise une novatrice consultation citoyenne, dénommée « Consulta Verde »,
destinée à recueillir l’opinion des habitants de Mexico sur des thèmes environnementaux.
L’une des 11 questions sur lesquelles sont amenés à se prononcer les citoyens portent sur
le thème des déchets: « êtes-vous d’accord pour construire à Mexico un Centre Intégral pour
la Gestion des Déchets » ? La question reste très générale puisqu’aucune précision n’est
apportée sur les potentiels lieux où pourrait se construire le Centre Intégral de Gestion des
Déchets. Quelques 300 000 citoyens - environ 5% du patron électoral - participent à la
Consulta.
Un mois plus tard, après avoir pris compte des résultats de la « Consulta », Marcelo
Ebrard présente le Programme Vert de la ville de Mexico (« Plan Verde »), destiné à être
l’axe recteur des politiques environnementales de son gouvernement. Dans la partie
correspondante au traitement des déchets, le Programme Vert prévoit la construction d’un
«Centre Intégral pour la Gestion des Déchets 2010 ».
L’annonce du CIRE et les premières oppositions (mars-août 2008):
Ce n’est qu’en mars 2008 que le gouvernement de la Ville de Mexico commence à parler
publiquement de la construction du « Centre Intégral de Recyclage et d’Energie » (CIRE). Le
projet est présenté comme totalement innovateur, intégrant l’utilisation de nouvelles
technologies pour produire de l’électricité à partir des déchets récupérés. Aucune précision
n’est encore apportée quant aux potentiels lieux de construction du CIRE, mais Jorge
Arganis Diaz, alors Secrétaire des Travaux Publics, nie dans un article paru dans la Jornada
que le CIRE se construira à Tláhuac « comme cela s’est dit » (Tláhuac est l’un des 16
arrondissements de la ville de Mexico. Situé au Sud de Mexico, c’est l’un des 3
arrondissements de la ville qui reste éminemment rural).
Pourtant en mai 2008, le gouvernement de México présente à la Chambre des Députés
locale (ALDF) une initiative de modification du Programme de Développement Urbain de
Tláhuac, qui prévoit, outre la construction d’une nouvelle ligne de métro, d’une école de
police et d’une prison, la construction du CIRE, près de la Sierra de Santa Catarina. Alors
que le gouvernement encourage les députés locaux à approuver ce nouveau plan de
développement urbain, un groupe d’ « ejidatarios »1 de Tláhuac, du village de San Francisco
1
Du terme “ejido”. L’ “ejido” est un type de propriété sociale, qui a été crée à l’issue de la Révolution
Mexicaine de 1917. Jusqu’en 1992, les terres de l’ « ejido » ne pouvaient pas être vendues, les
« ejidatarios » héritaient la terre de leur père, selon des règles très précises. Aujourd’hui, lorsqu’on se
155
Tlaltenco, agroupé au sein d’une organisation dénommée «Frente de Pueblos del
Anahuac » fait connaître son opposition au projet, dénonçant que le gouvernement prétend
édifier le CIRE sur des terrains verts et agricoles, qui servent à la recharge des aquifères.
Les intégrants du «Frente de Pueblos del Anahuac » dénoncent par ailleurs que le
Secrétaire des Travaux Publics de Mexico, Jorge Arganis, leur aurait promis par le passé
que la nouvelle « décharge » ne se construirait pas à Tláhuac. Ils sont soutenus par
plusieurs députés locaux, parmi lesquels Edy Ortiz, qui dirige la Commission d’Infrastructure
Urbaine de l’Assemblée.
Malgré l’opposition des habitants de Tláhuac et de plusieurs députés locaux, l’Assemblée
locale approuve le 29 août 2008 le nouveau plan de développement urbain de Tláhuac,
permettant au gouvernement de commencer la construction du « Centre Intégral de
Recyclage et d’Energie ». En effet, sans une modification de l’usage des sols à l’intérieur de
l’arrondissement de Tláhuac, le gouvernement de Marcelo Ebrard n’aurait jamais pu
procéder légalement à la construction du CIRE.
Des conflits sur tous les fronts (septembre 2008-août 2009)
Une fois voté le nouveau Programme de Développement Urbain de Tláhuac, tout semblait
indiquer que la construction du CIRE s’avérerait un jeu d’enfant pour le gouvernement.
Quelques jours après l’approbation du Programme, le Secrétaire des Travaux Publics de
Mexico, Jorge Arganis Diaz, déclare à la presse que le CIRE devrait pouvoir commencer à
fonctionner d’ici 2 ans : le gouvernement doit acquérir 200 hectares de terrain pour la
construction du CIRE, mais selon le Secrétaire des Travaux Publics, « l’achat des terrains a
déjà été convenu verbalement avec les propriétaires »; la licitation internationale pour
sélectionner l’entreprise qui participera au projet sera émise début novembre, aussitôt qu’un
accord formel avec les propriétaires sera signé, mais le processus de licitation ne devrait pas
être long puisque 54 entreprises ont déjà manifesté qu’elles étaient intéressées par le projet;
une fois sélectionnée l’entreprise gagnante, les travaux de construction dureront seulement
20 mois.
Pourtant, rien ne va se dérouler « comme prévu » pour le gouvernement. Au cours des
mois qui suivent, la construction du CIRE n’aura cesse d’être ajournée. D’abord et
principalement parce que le gouvernement local ne concrétisera jamais l’achat des 200
hectares dont il a besoin pour construire le CIRE. Alors que supposément l’achat des
terrains « était déjà convenu », en mars 2009, un groupe d’ « ejidatarios », propriétaires de
terres situées entre les villages de San Francisco Tlaltenco et Santa Catarina, refusaient
toujours de vendre. Si bien le gouvernement local a toujours argumenté que le retard n’était
pas dû à l’opposition des propriétaires, mais à la grande complexité du cadastre, qui
l’obligeait à négocier la vente des terrains avec plusieurs dizaines de propriétaires, une seule
chose est sûre: après un an de pourparlers, le gouvernement n’a pas réussi à concrétiser
l’achat des terrains. De fait, la licitation internationale n’a jamais non plus été émise.
Mais le gouvernement local n’a pas seulement dû faire face à l’opposition des
propriétaires des terrains. Entre septembre 2008 et 2009, plusieurs obstacles à la
construction du CIRE apparaissent: la crise financière mondiale, qui selon les déclarations
de Jorge Arganis, « vient mettre en danger le processus de licitation internationale et la
construction du CIRE » ; l’opposition de la communauté scientifique et de plusieurs
organisations environnementales, qui à partir de janvier 2009, commencent à mettre en
doute la qualité technique d’un projet qui prétend recourir à l’incinération massive de déchets
et menace d’urbaniser l’un des derniers espaces agricoles et lacustres de la ville Mexico;
enfin, une importante hostilité citoyenne.
réfère aux « ejidatarios » de Mexico, le terme renvoie donc
immédiatement à une idée
d’enracinement, au fait qu’une famille possède ou utilise la terre depuis plusieurs décennies.
156
La fin d’un projet (septembre-novembre 2009)
En septembre 2009, le projet du « Centre Intégral de Recyclage et d’Energie » accuse un
retard de près d’un an si l’on tient compte du calendrier qu’avait au départ annoncé le
gouvernement local. Mais tout porte à croire qu’il ne s’agit encore que d’un contretemps : en
effet, selon les déclarations que continue à faire le gouvernement à la presse mexicaine, le
projet du CIRE est toujours d’actualité ; à l’heure actuelle, le gouvernement « est occupé à
examiner le cadre légal du projet ».
Ce n’est que le 08 octobre 2009 que le gouvernement annonce officiellement l’annulation
du projet, lors de la comparution du nouveau Secrétaire des Travaux Publics de Mexico Fernando Aboitiz- devant Chambre des Députés locale. Les raisons de l’annulation du projet
restent obscures : alors que Fernando Aboitiz allèguent l’opposition des habitants de
Tláhuac, la Secrétaire de l’Ecologie locale, Martha Delgado, préfère de son côté parler « des
normes légales mexicaines qui rendent impossible la construction d’un centre de
traitement des déchets à Mexico »; d’autres membres du gouvernement mentionnent quant
à eux le manque de ressources financières. En réalité, il pourrait s’agir des 3 raisons à la
fois.
157
Etat de l’art Italie : Le débat sur la gestion des déchets, éléments
pour une interprétation
DeSCRI équipe Italie
Introduction
L'analyse du débat et de la littérature sur les déchets en Italie est descriptible comme peu
organique. Malgré l’actualité de la question dans certaines parties du pays, étrangement le
cadre des travaux sur les déchets et les conflits liés à ceux-ci, en particulier dans les
domaines de la sociologie, de la science politique et de la géographie (les domaines plus
d'intérêt pour le projet DESCRI), semble très limitée et fragmentée.
Deux caractéristiques semblent caractériser cette littérature.
- Tout d'abord, le fait que les déchets sont en grande partie le champ d’application
d’un débat et d’un contexte interprétative plus général. Par exemple, la littérature sur
la gouvernance des déchets (qui a aussi un nombre considérable de travaux et
études) semble trouver sa propre cohérence, non pas sur le thème des déchets, mais
plutôt dans la discussion générale des différents champs de la littérature sur la
gouvernance elle-même. En d'autres termes, la réflexion sur les déchets ne semble
pas en mesure d’édifier de solides cadres théoriques et interprétatifs, mais se
concentre principalement sur une approche empirique et descriptive.
- En conséquence, il existe dans la littérature une variété de références à des études
de cas locales (exemples des conflits et des modèles et systèmes de gestion); il faut
signaler que dans le cadre de cette littérature l’attention souvent s’arrêter sur les
situations présentées comme d’urgence (même si désormais celle-ci peut-être perçue
comme de nature structurelle) par les media nationaux : en particulier, se distinguent
bien sûr des références à l'affaire de la région Campanie).
Il faut aussi remarquer comme la littérature sur les déchets municipaux procède parallèle
aux travaux et réflexions sur des autres typologies des déchets d’origine industrielle e/o
minière : par exemple, il existe un débat (scientifique et public) sur la question de l’amiante.
Afin de fournir une image la plus possible complète de la littérature italienne sur les
déchets municipaux, nous proposons une distinction fondée sur des macro-catégories :
- Littérature populaire/d'information: cette catégorie comprend des textes et des
articles généraux et introductif sur la question des déchets, souvent destinés au
grand public.
- Littérature juridique/technologique : qui comprend les discussions plus techniques et
spécifiques sur la thématique des déchets, tant dans la législation que dans la
perspective technologique.
- Etudes et rapports sur le contexte des déchets en Italie: ca comprend les rapports
de recherche préparés par les structures institutionnelles et non (par exemple,
agences de l'environnement) fondées sur données et statistiques sur les déchets au
niveau national et sous-national;
- Littérature sur la gouvernance des déchets: y compris les études en sciences
politiques, sociologie et recherche territoriales qui travaillent sur les différents niveaux
158
de gouvernement des déchets, des conflits et des acteurs qui gravitent autour du
thème des déchets.
Littérature d'information
La littérature populaire/d’information comprend des travaux plus généraux à usage
informatif et éducatif sur le thème des déchets. Cette catégorie est très vaste et comprend
études différents par objectives et objet d’analyse spécifique.
Une partie des ces travaux tentent a reconstruire une image de la politique des déchets
en Italie (Schmit de Friedberg, Calvi-Parisetti, Pérusse, 1992; Viale, 1999; Massarutto,
2009), fournissant un aperçu général des questions liées aux déchets municipaux. Le
"problème" des déchets est traitée dans une perspective générale, même par les ouvrages
qui le présentent comme un problème de plus en plus mondiale qui transcende les seules
frontières nationales (Pelanda, 2008). Une importance particulière, en termes de diffusion et
de la présence dans le débat sur les déchets, recouvrent les études qui adoptent une
approche culturelle au problème, souvent en développement des propositions et des lignes
directrices pour une approche plus durable et conscient (Viale, 1995, 2008) .
Dans cette catégorie, on signale des travaux historiques sur la relation entre la société et
les déchets depuis le Moyen Age et l'époque actuelle (Sori, 2001) et des textes qui renvoient
a la question des déchets (toujours adressée en termes populaires et générales) au sein de
plus petites structures spatiales, comme par exemple à l'échelle régionale (Esu, Sistu, 2003).
Bibliographie:
Schmit di Friedberg P., Calvi-Parisetti G., Perussia F. (1992), Il problema dei rifiuti:
schema concettuale e linee operative, Guerini e Associati, Milano.
Viale G. (1999), Governare i rifiuti, Bollati e Boringhieri, Torino.
Massarutto A. (2009), I rifiuti, Il Mulino, Bologna.
Pelando D. (2008), A ‘munnezza ovvero la globalizzazione dei rifiuti, Sensibili alle foglie.
Viale G. (1995), Un mondo usa e getta, Feltrinelli, Milano.
Viale G. (2008), Azzerare i rifiuti, Bollati e Boringhieri, Torino.
Sori A. (2001), La città e i rifiuti: ecologia urbana dal Medioevo al primo Novecento, Il
Mulino, Bologna.
Esu A., Sistu G. (2003), Isole, insularità e rifiuti. Tra innovazione e marginalità, Franco
Angeli, Milano.
Littérature juridique/technologique
Les discussions de nature juridique et technologique peuvent être attribués à des champs
très spécifiques, dont les conclusions ne sont pas d’intérêt ici. La littérature juridique est
structurée autour de la réforme de la législation environnementale nationale (décret Ronchi,
1997) et ses modifications ultérieures (Code de l'environnement).
La littérature technique est divisée en un large éventail de contributions qui se rapportent
au problème des déchets a travers les aspects environnementaux et économiques
(Lombardini, Malaman, 1993; Curzio, Prosperetti, Zoboli, 1994).
Bibliographie:
159
Bolognini M. (2009), La gestione dei rifiuti nella normativa italiana ed europea, in: Faggioli
A., Bugio E. (eds), Gestione dei rifiuti e rischi per la salute. Strategie di prevenzione primaria
e di promozione della salute, Edizioni Medico-Scientifique, p. 25-30.
Lombardini S., Malaman R. (1993), Rifiuti e ambiente: aspetti economici, tecnologici e
giuridici, Il Mulino, Bologna.
Curzio A.Q., Prosperetti L., Zoboli R. (1994), I rifiuti solidi urbani. Prospettive economiche,
tecnologiche e ambientali, Il Mulino, Bologna.
Ficco P., Gerardini F., 1997, La gestione dei rifiuti. Il nuovo sistema dopo il “Decreto Ronchi”, Milano, Edizione
ambiente.
Mangano R. (2003), La gestione dei rifiuti nella Regione Siciliana dopo la dichiarazione
dello stato di emergenza, Bagheria, DBI.
Ramacci L. (2008), La nuova disciplina dei rifiuti : commento organico al quadro normativo ed al sistema delle
sanzioni dopo il correttivo (D.L.vo 16/01/2008, n. 4) al Testo unico ambientale (D.l.vo 3/4/2006, n. 152),
Piacenza, La tribuna. (2a edizione)
Rapports sur le contexte des déchets en Italie
La littérature concernant les rapports sur les déchets en Italie comprend une gamme
articulée d'études qui s'intéressent à différentes échelles spatiales, du niveau national au
niveau local. Même si ces textes développent quelques réflexions sur les politiques
nationales, leur importance est marquée par le fait de fournir un cadre de statistiques et de
données de base pour développer une réflexion sur la réalité des déchets en Italie, qui est
indispensable pour tous les autres niveaux de débat. Le cadre fourni par les rapports italiens
sur les déchets présente une situation différente aux niveaux régional et provincial, où
cohabitent systèmes de gestion fortement intégrée avec un faible besoin de décharge avec
systèmes simples qui conserve la collecte et l’élimination des déchets dans les décharges
comme la principale forme de gestion.
À l'échelle nationale, le « Rapport Déchets Urbain » compilée par l'Institut pour la
protection de l'environnement (Ispra), en collaboration avec l’Observatoire national des
déchets (ONR), qui est base sur le travail préliminaire des observateurs régionaux et
provinciaux, est la principale source de données et d'informations a partir de la phase de la
récolte et d’élimination des déchets municipaux et spéciaux en Italie. Par exemple de ces
données, l’Observatoire de prix de Cittadinanzattiva fournit une analyse des coûts des
services de déchets solides municipaux.
En autre à partir des déclarations faites par les entreprises sur la base du modèle unifiée
de la Déclaration environnementale soumis aux Chambres de Commerce, il a été
récemment établi une banque de données pour évaluer et planifier la récupération et la
valorisation des déchets.
En 2010, un rapport sur les techniques de gestion des déchets en Italie a été publié
organisé par l'Agence nationale pour les nouvelles technologies, l'énergie et le
développement économique durable (ENEA) et Federambiente. Par contre, en ce qui
concerne la question des déchets non déclarées et illégales en Italie, chaque année,
l'Observatoire national pour l'environnement et la légalité de Legambiente, avec le rapport
Ecomafia, mise à jour un cadre de plus en plus alarmant.
Gouvernance et la politique des déchets
La littérature sur la gouvernance de la politique des déchets met accent sur deux points :
1/ les acteurs qui le composent - l'analyse de la conformation, les caractéristiques et les
160
comportements -, 2/ les systèmes d'interaction entre les acteurs, même par rapport à la
nature plus ou moins conflictuelle qu'ils assument, plutôt que sur ces deux aspects.
Acteurs institutionnels et les niveaux de gouvernement
L'analyse peut se concentrer sur les acteurs institutionnels et la dynamique régissant
l'interaction entre les différents niveaux de gouvernement concernés. Dans ce cas, le débat
porte souvent sur l'identification du niveau optimal de gouvernement en termes d'efficacité
de prise de décision et d'organisation. D'autres fois, il explore des situations d'urgence,
comme celui de Naples, qui apparaissent manifestement faute tant en termes de prise de
décision que de efficacité de la gestion.
Bibliographie:
Caputo, Alessandro (2009), “La costruzione dell’inceneritore di Acerra: tra pratiche
conflittuali e generazione di frames”, in P. L. Crosta (a cura di), Casi di politiche urbane,
Milano F. Angeli, pp. 27-52.
Citroni, Giulio e Lippi, Andrea (2009), “Pubblico e privato nella governance dei rifiuti in
Italia”, in Rivista Italiana di Politiche Pubbliche, n. 1, pp. 71-108.
Corona Gabriella, Franzini Maurizio, “Capire l’emergenza rifiuti a Napoli. Un’introduzione”,
Meriadana, n°64, pp. 9-25.
Gribaudi, Gabriella (2008), “Il ciclo vizioso dei rifiuti campani!, in Il Mulino, n. 1
Iacuelli A. (2008), “Le vie infinite dei rifiuti. Il sistema campano”, Rinascita Edizioni
Laino, Giovanni (2008), “La crisi dei rifiuti a Napoli”, in Archivio di studi urbani e regionali, n. 91
Mengozzi A. (2010), Waste Growth Challenges Local Democracy. The Politics of Waste
between Europe and the Mediterranean: a Focus on Italy, California Italian Studies Journal,
1(1). PDF
Savarese, Rossella (2009), Galli sulla monnezza. Silenzi, grida e bugie sui rifiuti in
Campania, Milano, F. Angeli.
Mouvements et acteurs non institutionnels
L'attention peut être tournée sur les acteurs non institutionnels - mouvements,
associations environnementales, comités de citoyens de caractère territorial - qui, au moins
dans certains cas, ont un rôle considérable.
On ne peut pas identifier une série d'études spécifiquement dédiées à étudier ces acteurs
en référence à la politique des déchets. Leur rôle est étudié dans le cadre plus général des
situations conflictuelles ou d'urgence, comme le cas napolitain dans les textes déjà cités, ou
dans le cadre de conflits à base territoriale (de la réalisation de grandes infrastructures de
transports et de la localisation d'installations pour la production d'énergie et autre.
Bibliographie:
L. Bobbio e E. Dansero, (2008), La Tav e la Valle di Susa. Geografie in competizione,
Allemandi, Torino
Bortoletti, M. (2004), Il Rifiuto dei Rifiuti: Scanzano Jonico e la Sindrome NIMBY.
Catanzaro: Rubbettino
Donatella della Porta, Gianni Piazza, (2008), Le ragioni del no. Le campagne contro la
Tav in Val di Susa e il Ponte sullo Stretto, Feltrinelli, Milano
161
Angela Fedi, Terri Mannarini (acura di), (2008),
protesta contro le opere, Franco Angeli, Milano, 2008
La dimensione psico sociale della
Giuseppe Dematteis, Francesca Governa, (a cura di), (2001), Contesti locali e grandi
infrastrutture. Politiche e progetti in Italia e in Europa, Franco Angeli, Milano
Conflit et résolution
Un ensemble d'études s'occupe du conflit et des modalités avec lesquelles il est possible
de le gérer explicitement et le transformer en termes constructifs. Si différentes études
s'occupent de cas qui concernent la gestion de déchets directement, ces travaux sont
insérées dans un champ de recherche qui s'occupe aussi d’autres types de politiques.
L’élément unificateur de ces études est la tentative de considérer conjointement les
interactions entre sujets institutionnels et le rôle des les sujets non institutionnels, dans un
parcours qui se propose de définir nouvelles formes de gouvernance avec un caractère plus
compréhensif et potentiellement moins conflictuels.
Bibliographie:
Angelini A.(2009), Nulla si butta, tutto si ricicla: rifiuti, le criticità, la governance e la
partecipazione, Milano, Franco Angeli.
Bobbio, L. (2002), “Come smaltire i rifiuti. Un esperimento di democrazia deliberativa”, in
Stato e Mercato, n. 64, aprile 2002, pp.101-141.
Bobbio, L. (2005), Quando la deliberazione ha bisogno di un aiuto: metodi e tecniche per
favorire i processi deliberativi , in L. Pellizzoni (a cura di), La deliberazione pubblica, Roma,
Meltemi, pp. 177-202.
Caputo, Alessandro (2009),”La costruzione dell’inceneritore di Acerra: tra pratiche
conflittuali e generazione di frames”, in P. L. Crosta (a cura di), Casi di politiche urbane,
Milano F. Angeli, pp. 27-52.
Corvino, Carlos (2005), “Deliberazione pubblica e cognizione sociale: spunti da uno studio
di caso”, in L. Pellizzoni (a cura di), La deliberazione pubblica, Roma, Meltemi, pp. 229-248
Faggi P., Turco A. FAGGI P., TURCO A. (1999), Conflitti ambientali, genesi, sviluppo,
gestione, Unicopli, Milano
Morisi, Massimo e Paci, Andrea (2009), Il bisogno di decidere : termovalorizzatori: dalla
politica dei rifiuti al rifiuto della politica, Bologna, Il Mulino.
Osti, Giorgio (2002), Il coinvolgimento dei cittadini nella gestione dei rifiuti, Milano, F.
Angeli.
Vani, Marco (2007), “Il Residential advisory board a Ferrara: istituzionalizzaziare la
partecipazione tra i fili grigi della policy e la scienza in piazza”, in L. Pellizzoni (a cura di),
Democrazia locale, Gorizia, ISIG
162
Un deuxième incinérateur pour la Province de Turin
Synthèse en français, voir plus loin le texte complet en italien
Egidio Dansero, Matteo Puttilli, Nadia Tecco
Le cas du deuxième incinérateur des déchets de la province de Turin pourrait être
interprété, peut-être d’une façon trop réductive, en terme d’un contraste entre la territorialité
des différents acteurs : d’une part, la Province, c’est-à-dire l’acteur institutionnel promoteur
de l’incinérateur ; d’autre part, les autres sujets para-institutionnels (les Municipalités, les
comités, les groupes environnementaux, et ainsi de suite) qui réagissent, entre positions de
coopération ou conflits, aux différentes options de localisation proposées.
Cependant, la réalité est beaucoup plus complexe, en vertu de l’évolution du processus
décisionnel dans l’espace et dans le temps et de l’importance des plusieurs dimensions et
intérêts (entre lesquelles il y a aussi la dimension juridique) dans la rationalité des différents
acteurs.
Le cas de Tun ne peut être vu comme la manifestation d’un seul conflit et d’un seul
processus de décision, mais plutôt comme une architecture décisionnelle très complexe,
résultant en partie des phénomènes spontanés, en partie d’une approche méthodologique
formalisé. Cela n’est pas seulement le résultat des conflits entre les différents types
d’acteurs. Il s’agit de situations dans lesquelles différents intérêts (à refuser ou à accepter
l’incinérateur) se confrontent et créent une rupture décisionnelle aujourd’hui encore irrésolue.
Dans les différentes phases du processus décisionnel s’ouvrent au moins trois niveaux de
conflit entre les acteurs. Ces niveaux peuvent être interprétés comme des « arènes » ou des
« terrains » sur lesquelles le débat sur la localisation se développe.
Certaines concernent des niveaux de débat explicites, d’autres sont plus difficiles à saisir.
On a choisi le terme « arène » (terreno de scontro) plutôt que « niveau » ou « dimension »
parce qu’il est nous semble plus efficace dans la description de la situation de conflit dans le
cas de Torino. Ces arènes, en effet, peuvent être regroupées en typologies distinctes,
auxquelles participent les différents acteurs engagés dans le conflit.
L’arène fonctionnelle
Il s’agit d’arène la plus évidente, immédiatement visible, et qui souvent est la façade
officielle des autres niveaux et des différents intérêts autour de la question de la localisation.
Le conflit, à ce niveau, est alimenté sur la base d’oppositions entre des acteurs qui ont des
opinions différentes sur l'organisation du secteur des déchets dans la région. Participent à
cet arène des rationalités multiples : acteurs publics (province et municipalités),
organisations de l'environnement, comités de citoyens, la presse. Un rôle crucial est joué par
les «connaissances techniques», représentées par les différentes compétences convoquées
dans le conflit par les autres acteurs (Polytechnique et l'Université, des «experts» du
problème des déchets, et ainsi de suite). Parfois, les «experts» sont reconnus comme tels
par l'unanimité des parties impliquées, d'autres moments sont considérés comme biaisées
ou alignés à l'avance.
A ce niveau, on peut distinguer deux dimensions : formelle et substantielle.
163
- Substantielle : dans le processus de décision se reflète un intérêt concret et explicite
de la part des acteurs à penser en termes de fonction, c’est-à-dire de se questionner
sur la quantité de déchets générés, l'organisation spatiale correcte des étapes de
collecte et d'élimination, basé sur la localisation optimale de l'infrastructure des sites
potentiels, la taille appropriée de l'incinérateur, etc…..
- Formelle : ce champ n’est-ce pas que une forme des questions et des intérêts qui
exploitent réellement sur les deux autres arènes (géopolitique et politique). Par
conséquent, les données de référence et les caractéristiques fonctionnelles du
territoire seraient, en fait, un instrument de justification pour appuyer les intérêts
économiques, politiques et territoriaux.
Dans la dimension substantielle, nous voyons que les relations entre les différents acteurs
dans le jeu se développent dans un contexte institutionnel, caractérisé par :
L'utilisation des critères «objectifs» et de l'avis d'experts techniques impliqués dans
l'analyse (par exemple, le LCA, l'étude réalisée par l'Ecole polytechnique sur la meilleure
technologie possible pour l’incinérateur).
L’ouverture de moments de débat institutionnel (par exemple la table ouverte suite a la
demande de Legambiente à la suite du choix d'implanter l'incinérateur à Settimo Torinese)
qui a impliqué les comités de citoyens.
L'utilisation de la norme (et, souvent, de règles d'ordre supérieur) pour justifier la position
par toutes les parties concernées (par exemple, sur les quantités requises par la loi pour le
recyclage).
A ce niveau, on note la présence de deux principaux acteurs : la Provincia di Torino et
l’association Legambiente, exposant la pensée environnementaliste. Les autres acteurs
impliqués dans ce niveau de confrontation sont mobilisés autour des positions prises par ces
deux principaux acteurs : les experts externes, les municipalités, les sociétés de gestion des
déchets et les comités locaux peuvent être considérés comme des acteurs satellites. Les
exemples les plus évidents de conflit fonctionnel sont, dans le cas de la table de débat
publique ouverte a Settimo Torinese, suite à la demande des comités locaux de
Legambiente. Dans ce contexte de confrontation, les acteurs impliquées ont décidé de
commander une étude à l'extérieur fondé sur la méthodologie LCA (Life Cycle Analysis) pour
évaluer « objectivement » la nécessité de construire un deuxième incinérateur, étant donné
les caractéristiques du premier incinérateur Gerbido. L'étude est menée par deux chercheurs
du Politecnico di Torino (les prof. Genon et Blengini), le premier choisi par la Province, le
deuxième choisi par Legambiente.
L’arène géopolitique
Celui-ci représente une deuxième arène, moins formelle que la première. L’hypothèse qui
mène a la reconnaissance de ce niveau (moins explicite que le précédent), c'est que la
raison de l'impasse (de la crise) de la décision n'est pas due simplement à des questions
fonctionnelles ou aux problèmes de santé liés, mais que celle-ci est plus profondément
enraciné dans les dimensions politiques et dans aux dimensions économiques en rapport
direct avec la question de l'emplacement de l'infrastructure : le revenu provenant de la
structure, la question des possibles modèles de gouvernance, les compensations
économiques, la propriété des terres où l'usine sera située et ainsi de suite. L'emplacement
de l'incinérateur n'est plus centré sur la recherche d'une raison technique (controverse), mais
sur les répercussions qu'une telle structure peut avoir sur le territoire. La localisation est
donc fonctionnelle à un control sur l’incinérateur mais au même temps sur le territoire plus en
général. Ce champ est complémentaire au précédent : dans une certaine mesure les
aspects techniques et de la santé peuvent être utilisées par les acteurs pour légitimer leurs
revendications, d'autres façons, souvent le niveau géopolitique entre en conflit explicite et
164
incompatibilité avec le niveau fonctionnel, en invalidant les résultats et les interprétations des
différents acteurs en jeu.
Dans le cas de Torino, la dimension géopolitique explique bien l'instabilité géographique
et territoriale des consortiums que connote le processus décisionnel dans son ensemble. Les
acteurs impliqués dans ce champ ne sont plus la Provincia et Legambiente, mais les
municipalités et les sociétés de gestion. La question fondamentale dans cette arène peut
être résumé ainsi : qui va gérer la nouvelle usine d'incinération ? Quels sont les avantages
en termes économiques de son emplacement dans les différents territoires ?
Le lien direct entre critères quantitatifs et décision n’est plus centrale : la décision n'est
pas nécessairement fondée sur une estimation correcte des quantités estimées des déchets
ou sur la question de la santé et de la logistique. Ces critères sont laissés en arrière-plan, en
donnant la priorité à d'autres questions. L'idée de construire un deuxième incinérateur
devient, en fait, un outil pour équilibrer le poids de Turin et de la société de gestion des
déchets de la ville (TRM) au niveau provincial. La décision de réaliser un incinérateur (et
aussi la choix de la technologie) sont rapportées aux systèmes et relations de pouvoir et
intérêt économique qui dépendent directement du contrôle que les acteurs exercent sur le
territoire et sur les infrastructures. C’est sur ce champ qu’il est possible d’analyser la
compétition et l’instabilité entre les municipalités de la zone au Nord de Torino sur la
possibilité d’avoir l’incinérateur.
L’arène politique
L’arène politique est moins formelle et explicite que les autres niveaux de la confrontation,
sur lequel se joue les relations entre les personnalités et les positions au sein des parties
politiques et des sociétés de gestion qui gouvernent le territoire, aux différentes échelles.
Ces relations ont un sens profond, parce qu’ils affectent directement les décisions prises sur
tous les aspects de la gestion des déchets. Les déchets, en fait, à ce niveau constituent un
outil important pour obtenir avantages de nature politique et pour l'échange et la régulation
des fonctions politiques (par exemple, la présidence de la société gestion publique, qui est
fortement liée à la couleur politique du gouvernement). En outre, le terrain politique est
l'interface entre les différentes échelles du gouvernement du territoire, le langage à travers
lequel les différents acteurs politiques impliqués dans la prise de décision se rencontre et
jouent la partie des déchets. C’est au niveau politique, que le pouvoir national exerce son
influence directe sur le niveau local : soit par des factions internes au sein des partis
majoritaires et d’opposition sur le terrain, soit par la production de normes qui peuvent
conduire à rouvrir le processus décisionnel à l'échelle locale, comme dans le cas du Turin.
Par rapport aux deux précédents niveaux, il faut noter toutefois des différences
significatives :
- Il s’agit d’une arène très dématérialisée, dans lequel les questions technologiques,
fonctionnels et de la santé sont sous-considérées. Ce qui importe est la logique
interne des partis politiques qui partagent le pouvoir sur le territoire. Dans le cas
d’étude, il y a une différence entre les différentes parties par rapport aux options
technologiques dans le jeu pour le deuxième incinérateur - essentiellement marquée
par Legambiente, mais qui peut également être déduite par les entrevues avec des
experts techniques qui ont partage l’ étude de LCA: en particulier, les parties
appartenant à la droite politique ont toujours manifesté un intérêt pour la technologie
de pyrolyse, même si cette position peut être justifiée par opposition à l'option depuis
longtemps pris d'un four à grill traditionnel. De même au sein de la gauche il y a une
confrontation entre les partisans des usines d'incinération et ceux qui préfèrent
promouvoir le recyclage (avec une approche similaire à celle proposée par
Legambiente).
165
- Un re-scaling du débat: les moments clés de la prise de décision et le conflit se
déplace à partir de l’échelle locale-provinciale a le niveau régional et aussi national.
- La logique interne des différentes parties (et en particulier les courants au sein du
parti qui représente la majorité sur le territoire - le centre-gauche) sont trans-scalaire
et implique les niveaux municipal, provincial et régional, mais aussi l'échelle
nationale. Ce fait rend encore plus claire la séparation entre la rationalité de la
politique et le caractère concret du problème de la localisation de l’incinérateur, qui
devient un prétexte pour une confrontation plus large a l’intérieur du parties et entre la
majorité et l'opposition.
Pour bien comprendre l’importance de la dimension politique, il est nécessaire de réaliser
une brève présentation de la couleur politique des différents niveaux municipal, provincial et
régional.
La ville de Turin a une longue histoire d'administration de centre-gauche. La ville de
Settimo est administrée par un maire du même parti national du maire de Turin (le Parti
démocrate - PD). La province, avec la dernière élection de 2010, a vu la confirmation pour
un second mandat d’un président, appartenant aussi au PD. Ce n’est pas le cas dans la
région. Administré pour plusieurs mandats par le centre-droit actuel, après un intervalle de
cinq ans d'administration de centre-gauche, les élections régionales de 2010 ont vu le retour
du centre-droit, avec un président de la région appartenant au parti fédéraliste / séparatistes
de la Ligue du Nord, un parti qui a, dans tout le nord du pays, une présence politique forte.
La Région Piémont est donc gouverné par des représentants de l’alliance qui gouverne le
pays dans son ensemble (alliance de centre-droit entre la Ligue et le Peuple de la liberté PDL).
Ces événements jouent ici un rôle important dans :
- La prolongation du débat avec un net ralentissement (pour certains, un décrochage
complet) non seulement de la prise de décision, mais aussi de tous les éléments liés
à la planification des déchets dans son ensemble, au cours des années qui ont
précédé les élections provinciales et régionales;
- Les relations entre les différentes échelles politico-administratives (du municipal au
national) et entre les factions internes au sein des différents partis à différentes
échelles. Jusqu'à ce qu'il y ait une coïncidence de la couleur politique dans les
différentes administrations au niveau municipal, provincial et régional, en fait, la
confrontation a eu lieu à l’intérieur de chaque parti, entre les différents courants.
Quand le niveau régional a changé de couleur, les relations entre les différents
niveaux politiques ont été considérablement modifiés, il faudra analyser et suivre ces
effets politiques sur la question spécifique du deuxième incinérateur.
Ce qui apparaît plus clairement par l'analyse menée jusqu'à présent est que la question
de l'incinérateur (mais peut-être toute la question des déchets) est un domaine des relations
politiques au sein duquel il est possible d’obtenir des avantages et affirmer un pouvoir
politique, de gérer des postes publiques, de réguler les rapports internes et externes aux
parties, et créer un pont de communication entre les différents niveaux et acteurs, qui
"parlent" et entrent en communication sur le terrain politique.
Dans le premier cas (« les déchets » comme possibilités de gains politiques), il faut
signaler une querelle entre la municipalité de Settimo Torinese et la municipalité de Torino
(qui sont géré par des administrations de la même couleur politique) : la première se plaint
de la politique de la ville de Torino, qui grâce à la décharge de Basse di Stura, a réussi à
maintenir une taxe sur les déchets anormalement base par rapport à la ceinture des
communes urbaine, regroupées dans d’autres consortiums pour la gestion des déchets.
Cette position illustre deux faits : d'abord, l'utilisation que la ville de Turin a fait de la
décharge et, celle qui pourrait être faite de l'incinérateur Gerbido comme une «source» de
166
revenus économiques pour les caisses municipales ; d'autre part, le même argument est
utilisé par la ville de Settimo Torinese, pour accueillir l’incinérateur.
Le second cas ("les déchets" comme gestion de postes publics) nécessite une étude plus
approfondie. Il est toutefois, évident que le problème de l'incinérateur représente un espace
remarquable dans les alliances politiques au sein et des parties. A partir d’une analyse des
structures des sociétés de gestion des déchets, par exemple, il apparaît que SETA est
détenue par AMIAT, pour un montant considérable d'actions, et en même temps elle
participe, mais avec un nombre marginal d'actions, dans la structure de la société TRM .
Nous assistons à une compétition entre les deux acteurs sur le même marché et à la
nécessité de construire des alliances entre les personnes qui répondent à des
administrations de la même faction politique.
Enfin, en ce qui concerne la question de la relation entre les niveaux de gouvernement, il
faut signaler, d'un point de vue strictement juridique, que la production de la législation
nationale a essentiellement rouvert le débat sur la réalisation de l'incinérateur, et a influencé
les niveaux de décisions et les relations entre les acteurs à l’échelle local. Au début de 2010,
la loi nationale 42/2010 (26 Mars 2010), avec l'objectif de simplification administrative des
niveaux nationaux, a prescrit l'abolition des ATO (zones territoriales optimales), dans le 2011
et la délégation aux régions de la gestion de la chaîne des déchets sur son territoire. Ce qui
dans le cas de la deuxième incinérateur à Turin, est un facteur qui peut rouvrir entièrement le
processus de prise de décision, parce que il est remise en question le principe de l'auto
confinement du cycle des déchets au sein du périmètre d’une ATO.
Chaque arène ou niveau de confrontation, conflits décrits ci-dessus peut être
décomposée et analysé en référence aux dimensions d'analyse privilégié par le projet
DESCRI: les dimensions temporelles, juridiques et spatiales.
Dimension temporelle
Dans le bouleversement des relations entre les acteurs et plus généralement dans la
définition de l’étude de cas, la dimension temporelle constitue une dimension cruciale.
Tout d’abord, sous la forme de la mémoire de l’initiative participative mise en place pour la
localisation du premier incinérateur : le nouveau processus trouve racine dans la non
acceptation des résultats obtenues par le précédent et par l’internalisation de ce que avant
avait été externalisé (c’est à dire la faculté de décision).
Deuxièmement, comme élément structurant les relations entre les acteurs : le caractère
non-linéaire du processus de décision a produit un cadre territorial ouvert et très fragmenté,
dans lequel il n’y a pas une d’indication temporelle entre la quelle la décision finale doit être
prise. Cela se compare à la nécessité dans laquelle la Province ce trouve de faire advenir
(via des instruments politiques et de planification) un horizon temporel dans lequel la
réalisation des infrastructures devrait être terminée (pour exemple, le 2014 est indiquée
comme l’année de clôture définitive des décharges municipaux dans la province).
Troisièmement, la dimension temporelle se reflète dans des événements contingents, non
prévisibles, qui rendent plus complexe la prise des positions par les acteurs du territoire et
conduisent à des constantes re-négociations de leurs points de vue.
Dimension juridique
L’affirmation des relations de pouvoir fondées sur la recherche de l’autonomie par les
différents acteurs implique directement une dimension juridique. Cela peut se comprendre en
sens strict, comme le recours à la loi par les acteurs, ou en sens plus large, comme la
recherche d’un niveaux de formalisation des pratiques et des relations entre les acteurs
engagés dans le processus de décision.
167
Dans le premier sens, la Province légitime sa autonomie décisionnelle sur la base des
actes administratifs spécifiques : le plan de coordination provinciale des déchets (Piano
Provinciale di Gestione dei Rifiuti – PPGR), les décisions et délibérations administratives
fonctionnelles on la capacité de valider ou de rejeter des études et documents, et ainsi de
suite. C’est dans la ligne tracée par ces instruments que se trouvent aussi des initiatives
moins formalisés d’ouverture a la confrontation (et aussi a le conflit) avec le territoire : par
exemple, bien que la Province ait effectivement abandonné l’approche participative utilisée
pour la localisation du premier incinérateur, il a été conservé, cependant, une attitude de
concertation, évidente dans le travail avec les différents administrations municipaux et dans
la disponibilité à instituer des tables de discussion ouvertes aux communautés locales.
Dans le deuxième sens, même les actions des sujets qui sont plus fortement opposé à la
réalisation de l’incinérateur ont été cadrée vers (avec une certaine variabilité selon les
circonstances) une institutionnalisation partielle du conflit : cela n’est pas seulement évident
dans la disponibilité à dialoguer avec l’administration provinciale, mais cela s’exprime aussi
dans les demandes pour la réalisation d’études scientifiques sur l’opportunité ou non de
mettre en œuvre un incinérateur, ou de mettre en place des tables de concertation avec un
programme de travail défini et partagé entre les participants, et enfin à exploiter les
possibilités offertes par la loi (comme celle de transmettre des observations aux études de
localisation préparé par la Province) pour faire entendre les voix de la contestation.
Dimension spatiale
Le cas de Turin peut être décrit comme l’affirmation d’une territorialité « instable » dans
les relations entre les acteurs impliqués1 et dans les représentations du territoire desquelles
ils sont titulaires. L’utilisation de la notion d’instabilité est justifiée par l’absence de symétrie
et de stabilité (persistance dans le temps) des relations entre les acteurs et par les tensions
sociales générées par la persistance de déséquilibres de pouvoir dans les relations entre les
individus. C’est une condition très différente du contexte de NrdS, un effort important avait
été réalisé pour institutionnaliser un lieu permanent de confrontation reconnu par tous les
acteurs (la table de consultation). La nouvelle situation place les acteurs dans des
configurations très changeantes.
D’une part, ils sont soumis à une transformation continue et imprévisible du champ
dynamique dans lequel se joue leur interaction, et qui les oblige à une redéfinition
permanente des leur positions réciproques. Ce sont surtout des facteurs structurels de
nature supra-local ou hors du territoire (réduction de la consommation et de la production de
déchets en raison de ralentissement économique, la disponibilité des technologies et des
domaines d’utilisation des sous-produits du processus d’incinération) et donc non prévisibles
qui pèsent sur la définition même des problèmes à traiter. Ces facteurs engendrent un
profond impact sur les représentations du territoire et sur la perception des enjeux par les
sujets engagés.
D’autre part, le comportement des acteurs est modifié sur la base de relations de pouvoir
centré autour du concept d’échelle, aussi centrale dans la notion de territorialité2 et dans ce
cas particulièrement présente. D’un côté, on observe une volonté d’autonomie et une prise
de pouvoir par la Province a travers la choix d’internaliser les processus de décision : il s’agit
d’une relation de pouvoir d’imposition (top-down) qui, bien qu’il soit ouvert a une
1 Bertoncin M., Pase A. (2006), Progetti, attori, territorio, territorialità: una chiave di lettura, in Dansero
E., Santangelo M. (a cura di), Progetti, attori, territorio e territorialità. Sviluppo locale tra Nord e Sud
del mondo, Working Papers del Dipartimento Interateneo Territorio del Politecnico e dell’Università
degli Studi di Torino, n. 28/2006 (http://www.geografia.unito.it/?Pubblicazioni)
2 Governa F. (2005), Sul ruolo attivo della territorialità, in Dematteis G., Governa F. (a cura di),
Territorialità, sviluppo locale, sostenibilità: il modello SLoT, Milano, Franco Angeli.
168
confrontation avec le territoire, revendique le droit de choisir en agissant sur un axe de
inclusion/exclusion des acteurs locaux sur la base de critères définis internement. De l’autre
côté, il y a l’émergence (aux différents degrés d’intensité) des plusieurs pouvoirs de «
résistance » (en direction bottom-up), en correspondance des différents sites potentiels de
localisation identifiés par la Province, qui font valoir une autonomie par rapport à des
décisions supra-locaux. Ces pouvoirs ne proposent pas nécessairement une vision localiste
du problème (facilement qualifiable comme NIMBY), mais dans certains cas ils offrent des
visions différentes et plus larges, visant à renverser la représentation du pouvoir public. Dans
les deux cas, il émerge une conception de l’autonomie comme une expression du pouvoir
résultat de la négociation sociale1 et des relations entre les acteurs qui ont lieu dans le
territoire.
Un des domaines d’expression les plus intéressants dans cette étude de cas, réside dans
la question de l’échelle géographique, et plus spécifiquement dans une approche multiéchelles. La question de la localisation des incinérateurs (premier et deuxième) doit être
analysé en tenant compte des multiples échelles, à partir de l’échelle micro-locale et locale,
de celle du zonage du territoire provincial pour l’identification d’un site jusqu’à les échelles
régionales, nationales et internationales de la production de normes juridiques et des
exportations de déchets dans des situations d’urgence (voir les déchets en Campania). Au
même temps, dans ce contexte, l’échelle n’est pas seulement une point d’observation et
d’analyse, mais c’est aussi une des ressources à disposition des acteurs dans un contexte
de gouvernance à plusieurs niveaux territoriaux. Le cas de Torino montre comment les
acteurs redéfinissent sans cesse les échelles et les champs d’action et de décision, comme
cela est vérifié dans la localisation du premier incinérateur, dans la décision de ne pas
construire un troisième incinérateur provincial et comment il pourrait se vérifier dans le cas
de Settimo Torinese.
Les différents arènes sur lesquelles se développent la prise de décision (et donc le conflit)
et les trois dimensions, territoriales, juridiques et spatiales peuvent être croises en vue de
former une matrice dans laquelle il est possible lire les différentes caractéristiques et
particularités de l'étude de cas (Tableau I).
De Filippis J. (1999), “Alternatives to the new urban politics : findings locality and autonomy in local
economic development”, in Political Geography, 18, pp.973-990.
1
169
Tableau I: Resume de la matrice
Les arènes de la
confrontation
Arène fonctionelle
Dimension
temporelle
-
Arène géo-politique
-
Arène politique
-
Dimension territoriale
Contraste entre les acteurs qui ont des opinions différentes sur l'organisation du secteur
des déchets
L'utilisation de la norme (et, souvent, des règles d'ordre supérieur) pour justifier leurs
positions par toutes les parties concernées
L'échelle d'analyse privilégiée est locale, au niveau infra-provincial
La variable temporelle a une forte influence sur le débat et sur la prise de décision, la
modification de données et des statistiques sur la confrontation
C'est à ce niveau que l’on peut identifier une «l'échec de la norme» : les documents de
planification et de la planification se confrontent avec l'incapacité à se traduire dans des
décisions qui ont des effets concrets sur le terrain
de le
-
Dimension juridique
Comparaison entre les différents intérêts concernant la localisation de l'emplacement
première et de le deuxième incinérateur
Rapports de concurrence/compétition entre les différentes communes touchées par le
deuxième incinérateur
Utiliser la norme comme une source d'identification par les acteurs impliqués et en même
temps, les comportements qui s'écartent des règles en raison des intérêts territoriaux.
La variable de temps prend une valeur moins importante que le niveau fonctionnel: que le
calendrier de la prise de décisions pour certains des acteurs impliqués dans le processus
(par exemple, la fermeture des décharges)
L'échelle d'analyse privilégié est quelle provincial
Comparaison entre les différents intérêts politiques au sein du gouvernement local
(province, région) et les organismes instrumentale (ATOR, sociétés de gestion, etc) ..
La "question des déchets»est utilisé comme un outil et un cadre pour le partage de postes
et le pouvoir au sein du parties.
Au niveau politique il y la production de nouvelle normes.
La variable temporelle influence la comparaison en modifiant les délais administratifs et les
changements de couleur des administrations politiques (par exemple, la Région Piémont,
Province de Turin, la ville d'Ivrea)
L'échelle qui mène la politique, va du local à l'échelle régionale, avec une influence directe
sur le niveau nationale et sur les niveaux inférieurs (par exemple, réforme de la
réglementation sur l'ATO).
170
Un deuxième incinérateur pour la Province de Turin
Egidio Dansero, Matteo Puttilli, Nadia Tecco
Prémisse
Le cas du deuxième incinérateur des déchets de la province de Torino (actuellement situé
par hypothèse dans la commune de Settimo Torinese) ne se présente pas en termes d’un
conflit profondément enraciné dans le territoire. Au contraire, il s’exprime sous la forme d'une
processus de décision très articulé, fragmenté en nombreux moments de confrontation entre
les acteurs aux échelles différentes et que a généré quelques conflits plus ou moins
encastrés dans le territoire.
Pour enrichir la spécificité du cas Torinoise il y a aussi a considérer le lien entre l’actuel
processus de décision et l'expérience précédente de localisation de l'incinérateur du
Gerbido, toujours dans le territoire provincial, qui a vu l'activation d'un complexe processus
de participation et la massive implication des acteurs locaux (projet « Non rifiutarti di
scegliere » - NdrS).
L'approche choisie par l'administration provinciale pour localiser le deuxième incinérateur
a vu une rupture par rapport aux résultats obtenus par l'expérience précédente (qui n'est pas
arrivée à un résultat unique partagé). Par conséquence, ici nous considérerons les
événements a partir du moment dans lequel le débat public s’est intéressé à la localisation
du deuxième incinérateur. Toutefois, une référence à l'expérience antérieure est
indispensable et une relecture critique de NdrS sera un des principales buts du notre étude
de cas.
Metodologia di analisi e organizzazione del rapporto
La metodologia di ricerca adottata per il caso torinese ha seguito un triplice approccio,
corrispondente grosso modo all’impostazione di questo rapporto intermedio.
Una prima fase ha interessato la ricostruzione del quadro territoriale della provincia di
Torino sotto il profilo della produzione dei rifiuti, attraverso la raccolta e la rielaborazione di
dati e statistiche da fonte provinciale.
Una seconda fase ha operato una ricostruzione puntuale della documentazione tecnica
delle diverse fasi che hanno caratterizzato il dibattito riguardante il secondo inceneritore della
Provincia di Torino e una rassegna stampa degli articoli pubblicati in merito sulle sezioni di
cronaca locale di alcuni quotidiani (principalmente, “La Stampa” di Torino).
L’elenco della documentazione tecnica esplorata è il seguente:
Provincia di Torino, Programma Provinciale di Gestione dei Rifiuti 1998
Provincia di Torino, Programma Provinciale di Gestione dei Rifiuti 2005
Provincia di Torino, Programma Provinciale di Gestione dei Rifiuti 2006
ATO-R. Studio di localizzazione del termovalorizzatore della zona Nord di Torino, 2006.
Provincia di Torino, Piano d’ambito 2008-2014, 2008.
171
Blengini G.A., Genon G. (2008), Rapporto di ricerca – LCA del sistema integrato dei RSU
nella Provincia di Torino. Analisi energetico ambientale con metodologia LCA ed analisi
economica dell’attuazione del Piano Provinciale di Gestione dei Rifiuti alla luce dei nuovi
obiettivi di Raccolta Differenziata introdotti dal D.lgs. 152/06.
Provincia di Torino, Documento Tecnico Preliminare per la revisione del PPGR vigente,
2010.
Una terza fase (ancora in corso) ha visto la realizzazione di una serie di interviste ad attori
qualificati.
I testimoni sono stati scelti fra le seguenti categorie:
- rappresentanti degli enti (Provincia, Società di gestione) coinvolti nella gestione del
ciclo dei rifiuti ed in particolar modo della fase finale;
- rappresentanti dei Comuni coinvolti dal processo di localizzazione dell’impianto;
- rappresentanti dei comitati nati o che hanno accolto nella loro sfera d’azione il tema
dell’inceneritore nei comuni prescelti dalla localizzazione.
- rappresentanti politici
L’utilizzo del metodo snowball ha consentito di allargare la cerchia dei soggetti da
intervistare emersi in seguito alla prima fase di mappatura. Inoltre, data la frammentazione
spaziale e temporale che ha caratterizzato la vicenda abbiamo scelto per la ricostruzione dei
fatti, di effettuare un percorso di interviste “a ritroso”, a da Settimo Torinese per passare a
Ivrea (con Rivarolo e Settimo Torinese) e infine a Volpiano. La scelta di questi tre Comuni
nasce dalla volontà di cogliere il processo decisionale legato all’inceneritore dell’area Nord
della Provincia di Torino in tre momenti storici diversi e ben identificati (allo stadio attuale - in
corso - all’inizio).
Tabella I: Suddivisione delle fasi di analisi del processo
Fase
Comune
Periodo
I
Settimo
Torinese
II
Ivrea,
Settimo
Torinese, Rivarolo-
III
Fine
2010
Volpiano
2007-
2005-2007
2004
Si è quindi partiti nella somministrazione delle interviste dalla fase più recente del
dibattito, che ha visto e vede la localizzazione dell’inceneritore ne Comune di Settimo
Torinese. Successivamente saranno somministrate interviste a coloro che sono stati coinvolti
in qualità di attori privilegiati nelle precedenti fasi che hanno coinvolto il Comune di Ivrea (con
i Comuni di Rivarolo e Settimo Torinese) e il Comune di Volpiano.
Tabella II: Elenco delle interviste effettuate nella fase di ricerca “Settimo Torinese”
Intervistato
Gollo
Ruolo
Data
Intervistatori
Tecnico
17/09/2009
Puttilli, Tecco,
Provincia
TO, e 20/10/2009 Andrà, Dansero
Servizio
Pianificazione
Sviluppo
Sostenibile e Ciclo
Integrato dei rifiuti.
172
Fortunato
Tecnico
Provincia
TO,
Servizio
Pianificazione
Sviluppo
Sostenibile e Ciclo
Integrato dei rifiuti.
20/10/2009
Puttilli, Tecco,
Andrà, Dansero
Corgiat
Sindaco
di
Settimo Torinese
9/02/2010
Puttilli, Tecco,
Andrà,
Bertolino
Rappresentante
Legambiente
Piemonte e Valle
d’Aosta
12/02/2010
Puttilli, Tecco,
Andrà
03/03/2010
Puttilli, Tecco,
Andrà
Strumia
SETA
Salato
Comitato
Settimo
Non
Inceneritore,
coltivatori
zona
est.
15/02/2010
Genon
Politecnico
Torino
di
16(03/2010
Puttilli, Tecco,
Andrà
Blengini
Politecnico
Torino, DITAG
di
24/02/2010
Puttilli, Tecco,
Andrà
Arnaldo
Comitato
Settimo
incenerire
26/03/2010
Tecco, Andrà
non
Andrà
Il presente rapporto è organizzato come segue: una prima parte (paragrafo 3) ricostruisce
l’inquadramento territoriale della produzione e dello smaltimento dei rifiuti in provincia di
Torino, soffermandosi sull’evoluzione temporale e sull’organizzazione territoriale della filiera
dei rifiuti.
Una seconda parte (paragrafo 4) ricostruisce la cronologia del caso studio, distinguendo
le diverse fasi del dibattito sul primo inceneritore (del Gerbido) e del secondo inceneritore (di
Settimo Torinese): sebbene inizialmente si ritenesse di non considerare la cronologia
precedente il 2005 (e riguardante il primo inceneritore), dalle attività di ricerca è emersa la
necessità di adottare uno sguardo più ampio, sotto il profilo della ricostruzione degli eventi,
considerando tutta la storia del dibattito sugli inceneritori in provincia di Torino, in quanto
collegati in modo forte l’uno con l’altro.
Una terza parte (paragrafo 5) si concentra su un livello maggiormente analiticointerpretativo. In questa sezione, vengono prese in considerazione le tre dimensioni
(temporale, giuridica e territoriale) proprie del progetto DESCRI per l’analisi del caso di
studio. Vengono proposti inoltre tre livelli ai quali considerare il processo conflittualedecisionale (terreno funzionale, geopolitico e politico), collegati alle dimensioni sopra
richiamate e che sono emersi come livelli di analisi imprescindibili e specifici del caso
torinese.
173
Inquadramento Territoriale
Profilo territoriale generale1
La provincia di Torino
La Provincia di Torino ospita, al 2008, poco meno di 2.300.000 abitanti. Questi sono
ripartiti in un elevatissimo numero di comuni (316). Ciò fa sì che si alterni la presenza di
comuni di piccole e piccolissime dimensioni (siti soprattutto nelle fasce di media e alta
montagna) e un ridotto numero di comuni di medie dimensioni (in buona parte integrato nella
cintura metropolitana torinese).
La Città di Torino accoglie da sola il 40% circa degli abitanti (908.263), mentre nelle città
con oltre 50.000 abitanti risiede un altro 7% della popolazione. Il 94% della popolazione
risulta (dato del 2005) risulta aggregato in centri urbani, anche di piccola dimensione. Le
aree ad insediamento disperso, pur incidendo relativamente poco sul totale della
popolazione (6%), coprono una parte significativa del territorio. La varietà morfologica del
territorio, in particolare l’ampia estensione della fascia alpina, la struttura dell’insediamento
residenziale, la distribuzione territoriale della popolazione e, non ultima, la presenza di aree
ad elevata presenza turistica, influenzano notevolmente la produzione dei rifiuti; di
conseguenza la gestione del problema deve rispondere alla necessità di attivare sistemi di
raccolta e di trattamento specifici ed adeguati alle diverse esigenze territoriali.
Nel nuovo Piano Territoriale Regionale del Piemonte, il territorio della provincia di Torino è
ricompreso all’interno di quello che viene definito come “quadrante metropolitano”. Questo,
centrato attorno alla città di Torino, raggruppa altri sei sub-ambiti territoriali (definiti dal Piano
come AIT – Ambiti di Integrazione Territoriale) che circondano il nucleo metropolitano e che
risultano essere strettamente integrati con esso da flussi di pendolarità per servizi e per
lavoro e da legami di filiera: verso N e N-O, gli ambiti del Canavese occidentale e di
Chivasso; verso Ovest, la Valle di Susa; verso S e S-O l’ambito di Carmagnola; verso Est,
l’ambito Chierese. Più all’esterno rispetto a questa corona, altri tre sub-ambiti (Ivrea, Pinerolo
e le Vallate Olimpiche) si possono anch’essi considerare come sottosistemi del sistema
metropolitano, ma presentano una maggiore autonomia funzionale rispetto a Torino.
Il quadrante comprende vaste zone pianeggianti, ma anche numerosi valli alpine che si
affacciano sulla pianura. Possono essere individuate almeno tre fasce:
- la fascia di pianura, che occupa il 27% della superficie provinciale.
- La fascia di collina (21%)
- La fascia montana (52%).
Tali fasce non si distinguono soltanto su base morfologica né tantomeno altitudinale. I
diversi territori di pianura, collina e montagna sperimentano trend di sviluppo economico e
sociale fortemente differenziati non solo l’uno rispetto all’altro, ma anche al loro interno.
La pianura, la fascia pedemontana e le zone pianeggianti delle valli principali vedono
infatti alternarsi aree di intensa espansione periurbana ad altre ancora largamente rurali. Le
prime si riscontrano in particolare nella conurbazione centrale, lungo gli assi viari principali e
nelle zone di pregio dal punto di vista climatico o paesaggistico, come ad esempio nella
fascia pedemontana del Pinerolese, della bassa valle di Susa o in quelle collinari del
Chierese e del Chivassese. Le seconde presentano zone di specializzazione produttiva,
come la pianura di Carmagnola e del Pinerolese, in cui l’uso agricolo del suolo è solo in
piccola parte eroso dallo sprawl edilizio.
Il seguente profilo territoriale riprende in larga parte (riadattandolo parzialmente) i contenuti della
Relazione del nuovo Piano Territoriale della Regione Piemonte (2008).
1
174
Anche le valli alpine del quadrante presentano evidenti differenze. Mentre infatti in alcune
valli, in particolare nella Montagna olimpica, i processi di sviluppo turistico sono più intensi e
possono basarsi su una dotazione di capitale fisso ampia e differenziata, nelle medie Valli di
Susa e del Chisone e in altre valli (Lanzo, Locana, Soana ecc) lo sviluppo turistico è più
limitato, nonostante le ampie potenzialità offerte dall’ambiente naturale.
Carta I – La provincia di Torino
Fonte: elaborazione da Provincia di Torino, Piano Territoriale di Coordinamento
Provinciale, 2010
Anche i caratteri dell’insediamento presentano significative differenze. La parte centrale
corrispondente alla conurbazione metropolitana, si è formata negli anni 1950-‘70 secondo le
logiche tipiche dell’urbanizzazione fordista. La continuità dell’urbanizzato, in particolare fra
Torino e i comuni della prima cintura e lungo alcune direttrici di crescita della città, è il
prodotto di queste logiche, che hanno determinato una forte dipendenza da Torino e una
certa omogeneità, sociale ed economica, fra le periferie della città centrale e i comuni
conurbati. Tuttavia le cinture di Torino presentano ancora aree inedificate, in parte a
destinazione agricola, che si incuneano radialmente nell’espansione urbana, anche nel
quadrante ovest, il più densamente urbanizzato. A partire dagli anni ’80, i processi di
periurbanizzazione hanno dato l’avvio a spostamenti di popolazione dal comune centrale
verso comuni via via più esterni. Tali processi presentano caratteri molto diversi rispetto a
quelli dei decenni precedenti e appaiono influenzati dalla ricerca di condizioni ambientali
migliori e di un eventuale aumento dei consumi abitativi a prezzi più vantaggiosi rispetto al
comune centrale. Riguardano perciò famiglie a reddito medio, medio-alto, molte con
componenti giovani. Nel complesso, l’insediamento del quadrante metropolitano risulta
articolato su una struttura urbana policentrica, ma funzionalmente dipendente dal capoluogo,
che vede disporsi attorno ad esso una rete di centri urbani con un’identità distinta da quella
metropolitana (Ivrea, Susa, Cirié, Chivasso, Chieri, Carmagnola, Pinerolo). La tendenza
175
verso la costruzione di una struttura urbana di tipo policentrico è avvalorata anche dalle
dinamiche proprie dei diversi sub-sistemi del quadrante, che stanno mettendo in atto
processi di ridefinizione delle proprie dinamiche di sviluppo basati anche sull’attrazione di
funzioni metropolitane decentrate (logistica, facoltà universitarie, ospedali, grandi centri
commerciali ecc). Anche la capacità mostrata da alcuni comuni dell’area metropolitana di
definire processi cooperativi sovracomunali attorno a politiche di sviluppo, che nella maggior
parte dei casi partono dai comuni della cintura ed escludono Torino, può essere letta come
un segnale in questa direzione. Nel quadrante metropolitano, e in particolare nella zona
centrale, sono molte le esperienze di programmazione negoziata sovralocali (Patti territoriali,
PRUSST, PISL, PTI, Piani Integrati d’Area, Leader), nate per iniziativa locale. Tali iniziative
possono essere il segnale di una vivacità progettuale locale, che sembra sfidare la storica
dipendenza da Torino.
Risorse e dotazioni territoriali
Il quadrante metropolitano presenta una dotazione decisamente elevata in un ampio
insieme di componenti, che lo fanno nettamente risaltare rispetto al resto della regione e
definiscono il ruolo guida che tale quadrante svolge nelle dinamiche regionali. L’eccellenza
delle dotazioni strutturali del quadrante deriva in primo luogo dalla presenza del capoluogo
regionale, in cui si concentrano un insieme ampio e diversificato di dotazioni di diversa
origine e natura: dalle attività economiche più innovative a un patrimonio urbanistico e
architettonico ampiamente stratificato e storicamente differenziato; dalla presenza di attività
terziarie superiori alla dotazione di attività manifatturiere: in particolare cluster manifatturieri
che occupano una posizione di rilevo in filiere internazionali, come quelle dell’automotive e
del connesso design, dei beni strumentali, dell’elettronica e mecatronica, dell’ICT ecc; dalle
dotazioni materiali per lo sviluppo culturale connesse alla presenza di musei, biblioteche e
teatri alle risorse patrimoniali e ambientali, come il sistema delle aree protette e dei parchi
del Po, della Mandria, di Stupinigi, dei laghi di Avigliana e alla corona di residenze sabaude
che circonda l’antica capitale. Ma non è solo l’ambito metropolitano a presentare un’ampia e
diversificata dotazione di risorse e potenzialità di sviluppo. Seppure con le ovvie differenze e
gli innegabili squilibri (fra Torino e il resto del territorio; fra pianura e montagna; ecc.), il
quadrante metropolitano risulta essere caratterizzato da una dotazione strutturale
particolarmente significativa soprattutto per quanto riguarda:
- la dimensione demografica: 2.300.000 abitanti, concentrati soprattutto nel capoluogo
e nelle sue cinture, con una caduta rapida delle densità andando verso zone agricole
e con notevoli differenze fra la pianura, il pedemonte e le basse valli e la montagna
interna;
- il ruolo centrale nelle dinamiche regionali e nei collegamenti nazionali e internazionali,
anche in ragione della notevole dotazione infrastrutturale del quadrante, in particolare
nella zona centrale e in alcuni assi e nodi esterni (valle di Susa, Chivasso, Ivrea);
- la dotazione universitaria anch’essa fortemente concentrata nell’area metropolitana,
ma presente anche altrove;
- l’avanzata transizione industriale verso l’economia della conoscenza che caratterizza
principalmente l’area metropolitana e il Canavese pedemontano;
- la notevole presenza di addetti alle attività di ricerca, alle attività innovative e di
servizio alle imprese che, oltre a connotare l’area metropolitana e il Canavese
pedemontano, caratterizza anche la valle di Susa, il Pinerolese e il Chivassese;
- la decisa internazionalizzazione dei settori economici nelle stesse aree;
- la presenza di sistemi produttivi locali nell’Eporediese, in particolare per quanto
riguarda la meccanica, l’elettrotecnica e l’elettronica che si estendono, in parte,
seppure in una situazione di crisi, nel Canavese occidentale per il settore dello
stampaggio; o ancora, nel Chierese per la produzione di tessuti tecnici e
dell’arredamento;
176
- la presenza di produzioni specializzate e integrate in filiere ad esempio, nella pianura
di Carmagnola (nella filiera auto, nel packaging e nell’agroalimentare), o nella pianura
del Pinerolese (nella meccanica di precisione, nel settore delle macchine utensili,
nella componentistica auto);
- l’ampia e diffusa dotazione di risorse primarie (acque, energia idroelettrica, boschi,
suoli fertili nella pianura);
- la notevole dotazione di parchi e aree protette, sia nelle aree montane (in alcuni casi,
come nel Parco Nazionale del Gran Paradiso, con potenzialità sotto-utilizzate), sia
negli ambiti più urbanizzati della pianura e dell’area metropolitana, tanto da connotare
praticamente tutto il quadrante;
- la presenza di un notevole patrimonio storico e culturale che caratterizza Torino, vari
comuni della prima cintura come Venaria Reale, Rivoli e Moncalieri, il Canavese, la
zona ovest e sud-ovest del quadrante (Carmagnola, Pinerolese, Susa), nonché il
Chierese;
- l’importanza dell’agricoltura e dell’allevamento bovino, con terreni intensamente
utilizzati e una notevole diffusione di produzioni specializzate e di pregio, come
attorno a Carmagnola, nel Pinerolese, nell’alto Eporediese, nel Chierese;
- la presenza di capitale fisso, di infrastrutture e di strutture ricettive per il turismo che
caratterizza molti centri montani, in relazione al patrimonio naturale e culturale, con
una forte specializzazione negli sport invernali nella Montagna Olimpica.
L’architettura del sistema di gestione dei rifiuti
Le ATO e i bacini di gestione
La gestione dei rifiuti è una realtà altamente complessa che necessariamente deve
integrare criteri tra loro diversificati seppur complementari: tutela ambientale e sostenibilità,
efficienza ed economicità. L’organizzazione dei sistemi di gestione, in Piemonte, ha previsto
sino al 2010 (ma, come si vedrà, tale forma è destinata a cambiare) la suddivisone del
territorio regionale in ATO – Ambiti Territoriali Ottimali (legge regionale 24, 2002). Gli ATO,
coincidenti generalmente con i territori delle province, rappresentano i contesti territoriali
all’interno dei quali vengono organizzate le fasi di raccolta, recupero e smaltimento dei rifiuti.
Gli ATO sono a loro volta suddivisi in ulteriori partizioni territoriali, i bacini di gestione dei
rifiuti: questi corrispondono territorialmente ad aree omogenee accomunate da specifiche
caratteristiche territoriali e socioeconomiche. Nei bacini sono svolti i servizi di gestione dei
rifiuti urbani, quali i servizi di raccolta differenziata e di raccolta del rifiuto indifferenziato, il
trasporto, lo spazzamento stradale, i conferimenti separati, la realizzazione delle strutture al
servizio della raccolta differenziata, il conferimento agli impianti tecnologici ed alle discariche.
Tali attività operative sono affidate a specifiche società di gestione, che possono rispondere
a diverse forme :
- società di capitali individuate attraverso gare con procedure ad evidenza pubblica;
- società a capitale misto pubblico privato, in cui il socio privato è scelto attraverso
gare;
- società a capitale interamente pubblico1
A condizione che gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato
sui propri servizi e che la società realizzi la parte più importante della propria attività con gli enti che la controllano.
1
177
Figura I: suddivisione delle competenze nella filiera di gestione dei rifiuti solidi
urbani
Fonte: Provincia di Torino, 2009.
E’ rilevante, nell’ottica di questo studio, rimarcare come la legge regionale prescriva che il
funzionamento delle società di gestione e delle ATO debba avvenire nel rispetto di un criterio
di autosufficienza di ciascuna ATO. Questo è importante dal momento che, per raggiungere
un simile obiettivo, le ATO sono chiamate ad una programmazione che preveda la
realizzazione, sul proprio territorio, di quegli impianti necessari allo smaltimento dei rifiuti.
Tale programmazione viene realizzata attraverso un’attività di pianificazione operativa il cui
esito (il Piano d’Ambito) rende conto delle scelte di governo del sistema e della necessità di
realizzazione di nuovi impianti. Sino al 2008, le attività dell’ATO in Provincia di Torino sono
state svolte dalla Provincia. Dal 2008, in poi tali attività sono state svolte dall’ATO-R.
L’attuale assetto territoriale e funzionale che caratterizza la Provincia di Torino si è
costituito in seguito all’esito di un lungo percorso transitorio di trasformazione delle gestioni
esistenti, anche al fine di separare l’esercizio di funzioni pubbliche dalla gestione operativa di
servizi, come disciplinato dall’art. 20 della L.R. 24/02 che ha portato all’istituzione di due
forme associative diverse:
- i Consorzi di Bacino, titolari delle funzioni di organizzazione e regolazione della fase
di raccolta e di raccolta differenziata;
- le società di gestione, titolari delle funzioni di organizzazione e regolazione della fase
impiantistica.
178
Si vedrà nel corso dell’ analisi come questi elementi abbiano giocato
vicende legate al secondo inceneritore. All’interno dell’ambito territoriale
Provincia di Torino sono attualmente delineati 7 bacini di gestione dei rifiuti
diviso in due sub-bacini) e sono costituiti 8 Consorzi obbligatori di
rappresentato nella tabella che segue.
un ruolo nelle
ottimale della
(il bacino 17 è
bacino, come
Tabella III: Bacini e sub-bacini di gestione dei rifiuti e consorzi obbligatori della
Provincia di Torino
Bacini e
Area
sub-bacini geografica
Sigla
Consorzio
Aziende di gestione
Servizi
Impianti
N. di
Comuni
Abitanti
%
di
abitanti
12
Area
Pinerolese
ACEA
ACEA
ACEA
Pinerolese Pinerolese
47
152.437
6.70%
13
Area
Chierese
CCS
Appalti
privati
19
119.591
5.26%
19
253.129
11.3%
CIDIU.
ARFORMA,
AMIAT,
PUNTO
AMBIENTE
53
303.851
13,36%
SETA
31
252.691
11,11%
38
96.137
4,23%
108
190.227
8,36%
1
906.566
39,86%
316
2.227.629
100%
AMIAT
ACEA
TRM
CCS
14
Area
Torino Sud
14
COVAR
Appalti
privati
ACEA
AMIAT
TRM
14
15
Area
Torino
Ovest
e
Valsusa
16
Area
Torino
Nord
17A
17B/C/D
CADOS
16
Bacino
CIDIU,
ACSEL
SETA
COVAR
AMIAT
TRM
Area
Ciriè e Valli
di Lanzo
CISA
Area
Canadese
Eporediese
CCA
SETA
AMIAT
SIAT
SIAT
SCS
ASA
ASA
ASA
AMIAT
18
Città di
Bacino
Torino
18
Ambito
Prov. di
Torino
AMIAT
ATO-R
179
AMIAT
PUBLIREC
TRM
A loro volta, a partire dal 2005, i consorzi di bacino sono raggruppati a livello provinciale in
2 ambiti, aree formate dal raggruppamento di più consorzi di bacino e deputate alla
realizzazione e gestione degli impianti di trattamento e smaltimento finale dei rifiuti.
- L’ambito 1 è costituito dai consorzi ACEA (Bacino12), CCS (Consorzio Chierese
Servizi, Bacino 13), COVAR14 (Consorzio Valorizzazione Rifiuti 14, Bacino 14),
CADOS (Consorzio Ambiente Dora Sangone, Bacino 15A), ACSEL (Bacino 15B) e
Città di Torino (Bacino 18).
- L’Ambito 2 è costituito dal Consorzio di Bacino 16, CISA (Consorzio Intercomunale di
Servizi per l’Ambiente, Bacino 17A), CSAC (Consorzio Servizi Alto Canavese, Bacino
17B/D) e CCA (Consorzio Canavesano Ambiente, Bacino 17C).
Carta II – Suddivisione della Provincia di Torino per bacini di gestione e ambiti.
Ambit
o2
Ambit
La produzione di rifiuti sul territorio provinciale
Come si vedrà anche in seguito, la situazione di stallo del processo decisionale sul tema
della localizzazione del secondo inceneritore in provincia di Torino può essere in parte (ma
non completamente) spiegata e motivata su una base quantitativa. Il quesito è il seguente:
sulla base dei trend di crescita nella produzione di rifiuti totali e nella raccolta differenziata,
quanti impianti per lo smaltimento sono necessari? E’ un quesito che i diversi PPGR hanno
tentato di affrontare, mutando di volta in volta scenario di riferimento (passando da tre
inceneritori a due e, più recentemente, ad una pluralità di scenari possibili) e giustificando tali
cambiamenti partendo da considerazioni di carattere quantitativo.
Il trend evolutivo recente della produzione di rifiuti nel territorio provinciale può essere
sintetizzato in due tendenze più generali:
- un andamento a campana della produzione totale di rifiuti, in crescita sino al 2006 e
poi in calo nel 2007 e nel 2008. Si tratta di un andamento ascrivibile a diverse cause,
e comunque connotato da forti differenziazioni territoriali.
- Un incremento considerevole nella percentuale di raccolta differenziata, anche
questo segnato da alcune differenziazioni territoriali.
180
La produzione totale di rifiuti
In base ai dati rilevati dall’Osservatorio Rifiuti della Provincia di Torino e dall’ATO-Rifiuti
Torinese, la produzione complessiva di rifiuti urbani nel 2008 (ultimo dato ufficiale
disponibile) è diminuita dell’1,9% rispetto al 2007 (circa 22.600 tonnellate in meno), a fronte
di un lieve incremento della popolazione: la produzione pro-capite di rifiuti registra dunque
una diminuzione del 2,5%. E’ diminuito del 7,3% il rifiuto indifferenziato, e quindi il
fabbisogno di smaltimento. La percentuale di raccolta differenziata, nell’intera provincia, ha
superato il 49%, nonchè l’obiettivo per il 2008 fissato dal PPGR06 (46,4%), così come
l’obiettivo del 45% che il D.Lgs 152/06 imponeva di raggiungere entro il 31/12/2008. Anche il
2007 aveva mostrato una riduzione (-1,3%) rispetto alla crescita registrata negli anni
precedenti (1998-2006). Per il 2009 (sebbene i dati non siano definitivi) le stime segnalano
un’ulteriore riduzione, che porterebbe la produzione di rifiuti al di sotto dei quantitativi
registrati nel 2002 (grafico I).
Grafico I – Produzione totale di rifiuti in Provincia di Torino – 2002/2009
1220
Migliaia di tonnellate
1200
1180
1160
1140
1120
1100
1080
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fonte: elaborazione da Provincia di Torino, 2009.
I documenti tecnici redatti dalla Provincia motivano tale riduzione dei rifiuti urbani con la
contingenza della crisi economica, e non con cambiamenti strutturali nella produzione dei
rifiuti (e dei prodotti che ne sono alla base). La flessione registrata risentirebbe della
riduzione generale dei consumi, e interesserebbe sia i rifiuti domestici e così come i rifiuti
speciali (da attività commerciali e produttive).
Se si considerano gli ultimi due anni (2007-2008) in cui sono disponibili dati disaggregati,
la tendenza alla riduzione dei rifiuti prodotti interessa tutti i bacini. Tuttavia, guardando alle
tendenze più di lungo periodo (quinquennio 2004-2008), si nota come alcuni bacini abbiano
registrato un decremento, mentre altri un lieve aumento della produzione totale di rifiuti.
181
Carta IV – Variazione percentuale tra il 2004 e il 2008 della produzione totale di
rifiuti urbani per bacino di gestione
Fonte: elaborazione da Provincia di Torino, 2009.
Così come per la produzione totale, anche quella procapite ha registrato nel 2008 una
diminuzione del 2,5% rispetto al 2007 (da 522 a 509 g/ab), ritornando ai valori del 2002. Le
aree di più alta produzione procapite dei rifiuti rimangono le aree turistiche, per effetto della
presenza periodica di molti non residenti, oltre che la Città di Torino (pur in diminuzione del
4%). Si registrano decrementi della produzione procapite nel Pinerolese, nella media Val di
Susa e nell’Alto Canavese a seguito dell’avvio di sistemi innovativi di raccolta differenziata.
182
Carta V – Produzione totale di rifiuti urbani pro-capite nel 2008
Fonte: elaborazione da Provincia di Torino, 2009.
Se si raffronta l’evoluzione negli ultimi anni della produzione procapite di rifiuti della
Provincia di Torino con quella Italiana e Piemontese, si riscontra un dato leggermente più
elevato rispetto alla media regionale e una performance migliore rispetto al dato nazionale
(un divario, quest’ultimo, che cresce anno dopo anno).
183
Grafico II – Produzione procapite di rifiuti in Provincia di Torino, Piemonte e Italia.
60
50
40
K
5
g/ab *
anno 30
Provincia
Torino
Regione
Piemonte
I
di
talia
20
10
00
90
2
002
2
003
2
004
2
005
2
006
2
007
Fonte: elaborazione da Provincia di Torino, 2009.
La raccolta differenziata
Se si distingue il rifiuto prodotto in Provincia di Torino tra quota indifferenziata e
differenziata, si nota una complementare riduzione della prima e incremento della seconda.
La quantità di rifiuti urbani indifferenziati (cioè residuati a valle della raccolta differenziata)
nel 2008 è stata di circa 575 mila tonnellate, con una riduzione del 7,3% rispetto al 2007. Nel
2008 il fabbisogno di smaltimento è risultato di oltre 30 mila tonnellate inferiore rispetto a
quanto previsto, per lo stesso anno, nel PPGR redatto nel 2006, confermando una tendenza
positiva per tutto il territorio provinciale.
L’incremento della raccolta differenziata, su tutto il territorio provinciale, ha contribuito in
modo decisivo ad una simile performance. Tale incremento ha consentito di superare il limite
di legge del 45% fissato dalla normativa nazionale, attestandosi nel 2008 oltre il 49% (con un
ulteriore incremento stimato per il 2009-2010, sino a superare la soglia del 50%).
Nel complesso, tra il 2003 e il 2008, provincia di Torino ha incrementato la raccolta
differenziata di 25 punti percentuali. Tale ritmo di incremento mostra negli anni più recenti un
certo rallentamento: ad esempio, nel 2008 è del 3,8% rispetto all’11,4% registrato nel 2007.
Ciò viene motivato con un assestamento verso i massimi livelli di raccolta differenziata
raggiungibili con le tecnologie “a regime” disponibili sul territorio.
184
Grafico III – Evoluzione della percentuale di raccolta differenziata in provincia di
Torino.
60%
50%
Percentuali
40%
30%
20%
10%
0%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fonte: Elaborazione da Provincia di Torino, 2009.
Carta IV– Variazione percentuale tra il 2004 e il 2008 della raccolta differenziata nei
bacini della provincia di Torino.
185
Fonte: Elaborazione da Provincia di Torino, 2009.
L’incremento della raccolta differenziata interessa tutti i bacini in cui è suddiviso il territorio
provinciale, con le performance più rilevanti in Val di Susa, Valli di Lanzo e nel Chierese.
Carta VI– Percentuale di raccolta differenziata nei comuni della provincia di Torino.
186
Fonte: Elaborazione da Provincia di Torino, 2009.
Un discorso a parte va fatto per la Città di Torino: pur registrando una percentuale di
raccolta differenziata inferiore alla media provinciale, la città ha superato nel 2008 il 40%
(una quota significativa per una città con più di 500.000 abitanti). In alcune aree residenziali
della città di Torino sta andando a regime un sistema domiciliare che registra già percentuali
medie di raccolta differenziata ben oltre il 60% e con punte che superano il 70%. Tuttavia, gli
amministratori provinciali ritengono che l’obiettivo del 50% rappresenti un riferimento
credibile e ambizioso per la città, oltre il quale sarà difficile spingersi per limiti di costo e di
organizzazione del sistema. In tale quadro, pesano evidentemente anche le scelte di
realizzazione di impianti per l’incenerimento del residuo indifferenziato.
Nel complesso, è possibile evidenziare come la provincia di Torino abbia sperimentato,
rispetto al tema della gestione dei rifiuti, un percorso di riduzione della produzione e di
incremento della raccolta differenziata. Questi dati superano gli obiettivi che la stessa
amministrazione provinciale si era data nel 2006.
Obiettivo PPGR 2006
Produzione totale
Raccolta
differenziata
Diminuzione
produzione totale
rispetto al 2005.
della
Riduzione
del 2% registrata del 3,5%
Quota del 48,5% al 2009.
187
Dato 2009
Raggiungimento
della quota 49,15%
nel 2008 (stima per
il 2009 al 50%
circa).
Tali dati, come si vedrà, costituiscono un riferimento fondamentale nel dibattito sulla
necessità di realizzare (nonché sulla possibile localizzazione) del secondo inceneritore della
provincia di Torino. Tuttavia, il criterio quantitativo non rappresenta il solo elemento a
fondamento del processo decisionale, ma altre valutazioni di tipo economico e politico
subentrano nel dibattito assumendo un ruolo di primo piano.
Torino Nord et son incinérateur : une reconstruction chronologique
complexe
La possibilità della realizzazione del secondo inceneritore della Provincia di Torino, pur
essendo già presente a partire 1998, inizia a diventare un’opzione più realistica solo nel
2005, dopo il completamento della fase decisionale legata alla realizzazione del primo
inceneritore. Poiché una prima analisi dei fatti mostra come i due processi, benché separati
temporalmente, siano strettamente correlati l’un altro, prima di passare alla ricostruzione dei
fatti post-2005, si presenterà una sintesi di quanto avvenuto nel periodo compreso fra il 1998
e il 2004.
1998 -2000
In seguito all’approvazione del decreto legislativo N. 22.1997, meglio conosciuto come
decreto “Ronchi” che prevede la realizzazione di Piani territoriale per la gestione dei rifiuti,
anche la Provincia di Torino si dota del suo primo Piano Provinciale di Gestione dei Rifiuti
(PPGR1998).
La Provincia di Torino viene suddivisa in tre Aree di Gestione (Carta VI), in base ad un
principio che risponde alla suddivisione preesistente tra le società di gestione piuttosto che a
una riorganizzazione su basi logistiche del territorio.
ll nodo centrale del documento è rappresentato dalla constatazione che nel 2003 la
discarica di Basse di Stura, la più grande discarica della Regione localizzata nella città di
Torino, avrebbe dovuto essere chiusa dopo circa 30 anni di attività. Come azioni
consequenziali, il Piano prevede il contenimento della produzione di rifiuti (incremento
previsto del 5%) e un incremento della raccolta differenziata al 50% con priorità assegnata ai
sistemi di raccolta domiciliari. E’ da segnalare che tale obiettivo è ben più ambizioso di
quanto previsto dalla legge regionale che si attestava ad un 35% entro il 2003. Per la parte
rimanente e quindi non trattata, il Piano prevede la destinazione a tre inceneritori di medie
dimensioni, adatti a bruciare questo tipo di rifiuto, poco valorizzabile in termini di produzione
di calore in quanto non pre-selezionato.
188
Carta VI– Suddivisione delle aree di gestione dell’ATO-R secondo il PPGR del 1998
Fonte: Provincia di Torino - PPGR, 1998
Si inizia in questo momento a parlare ufficialmente della costruzione di impianti di
incenerimento per i rifiuti urbani: l’obiettivo è consentire alla Provincia di raggiungere
l’autonomia per lo smaltimento dei suoi rifiuti, come richiesto dalla normativa nazionale. Le
tre Aree di Gestione in cui è suddiviso il territorio avrebbero dovuto essere a loro volta rese
autosufficienti grazie alla costruzione dei tre rispettivi inceneritori e di cinque impianti di
trattamento meccanico-biologico. Viene inoltre prevista un’unica discarica provinciale per il
conferimento degli scarti dell’incenerimento, stimate in 155.000 tonnellate di materiale
all'anno.
Nell’ottobre del 1998, subito dopo l’approvazione del Piano, la giunta comunale di Leinì
approva un accordo con l'Amiat, per costruire in loco un inceneritore: è la prima volta che un
Comune si fa avanti per ospitare un impianto di gestione della fase finale del ciclo di vita dei
rifiuti (fatto che in seguito si sarebbe ripetuto con altri comuni).1
La localizzazione degli inceneritori può rappresentare un ritorno economico positivo per i
comuni, per almeno tre ragioni:
- la produzione di energia che può essere rivenduta;
- il pagamento di una tariffa corrisposta per ogni tonnellata di rifiuto da parte dei
Comuni d’origine;
- un abbassamento dei costi di gestione dei propri rifiuti.
1
Questo avvenimento è importante anche per la questione del secondo inceneritore perché è una
sorta di anticipazione di dieci anni rispetto al dibattito più attuale: infatti l’area di Leinì inizialmente
rientra nell’area Sud-Est, ma successivamente, quando saranno ridisegnati i confini interni all’ambito
ottimale, il Comune rientrerà nella zona Nord, zona che sarà interessata dalla localizzazione del
secondo inceneritore. In questo secondo momento, Leinì non offrirà più alcun sito alla Provincia.
189
A queste considerazioni si aggiungono gli incentivi statali dovuti alla assimilabilità, stabilità
per legge, della produzione di energia da inceneritore a quella proveniente da fonti
“rinnovabili”: già nel 1992 gli incentivi CIP6 stabiliscono che chi gestisce un inceneritore
possa vendere, per otto anni dalla costruzione, alla società che fornisce l’energia elettrica in
Italia la propria produzione elettrica ad un costo circa triplo rispetto a chi produce energia
usando metano, petrolio o carbone.
La candidatura di Leini scatena la reazione contraria da parte del mondo politico e
istituzionale. I Comuni limitrofi a Leinì, Torino, Caselle, Volpiano e Settimo Torinese
condannano questa iniziativa perché ciò comporterebbe un onere di vicinanza anche ai
propri cittadini e, soprattutto, senza alcun beneficio finanziario. L’argomento principale
utilizzato riguarda tuttavia la necessità di discutere in sede provinciale la localizzazione degli
impianti, con il coinvolgimento di tutti i Comuni e le aziende di gestione interessate.
In questa fase iniziale, in cui viene prestata attenzione al primo inceneritore, gli altri due
inceneritori previsti dal PPGR98 per le Aree Ovest e Nord della provincia passano in
secondo piano.
2000-2002
Dal punto di vista procedurale, l’auto-candidatura di Leinì contraddice il PPGR98, il quale
prevede due fasi per l’individuazione delle aree che devono ospitare gli impianti: una prima
fase ad opera di consorzi-aziende di smaltimento operanti in ogni bacino e una fase
successiva da effettuare con il coinvolgimento delle comunità locali.
Si decise di partire con l’esplorazione delle possibili localizzazione dall’area Sud-Est,
contenente il capoluogo Torino, data l’eventuale situazione di emergenza prevista con la
chiusura della discarica di Basse di Stura entro il 2003.
Attraverso un’indagine preliminare compiuta da un comitato tecnico composto da Amiat
(Torino), Aisa (Chivasso) e con i consorzi Torino Nord e Chieri, viene stilato un elenco di siti
“non-inidonei” per ospitare gli impianti di gestione dei rifiuti: sia per l’inceneritore che per la
discarica.
Si stima che l’inceneritore debba trattare 215.000 tonnellate all'anno di rifiuti selezionati e
la discarica per residui debba avere una potenzialità compresa fra un milione e 600.000 e
3,5 milioni di metri cubi.
Nel marzo del 2000 la Provincia, attraverso l’utilizzo di criteri di natura tecnica, elabora e
presenta una lista di 17 siti potenziali adatti ad ospitare l’inceneritore e 21 siti per la
discarica. Nel passaggio che ha visto l’individuazione di una rosa molto ampia di potenziali
siti alla successiva selezione di 3 siti considerati idonei per l’inceneritore e 3 per la discarica,
si è inserita l’iniziativa promossa dalla stessa Provincia “Non rifiutarti di scegliere” (NRDS).
La decisione da parte della Provincia di adottare un approccio partecipativo si basa sulla
volontà di evitare il più possibile di trovarsi con una scelta esclusivamente di natura tecnica
inevitabilmente ostacolata o impedita dalle opposizioni locali. L’obbiettivo del processo è di
informare la cittadinanza in modo da incentivare la partecipazione da parte di tutti i portatori
d’interesse. Viene istituita un’apposita Commissione NRDS, composta dal maggior numero
possibile di soggetti territoriali su cui ricadono i benefici e/o i costi ipotetici degli impianti. Il
processo di formazione della Commissione, che dura circa 4 mesi, si basa su un lavoro
d’indagine degli attori locali con un approccio volto a provocare reazioni, allarmare al fine di
stimolare la formazione di gruppi organizzati ed evitare un nocivo risveglio tardivo. Al posto
del solito tentativo di creare consenso su decisioni già prese, viene chiesto alle popolazioni
di argomentare il loro dissenso, il loro rifiuto al potenziale impianto.
Nel mese di giugno viene presentata la prima composizione della Commissione, formata
da 45 membri: il presidente (l’assessore all’Ambiente della Provincia di Torino); 23 sindaci e
190
presidenti di circoscrizioni per la città di Torino; 17 rappresentanti delle comunità locali; 4
rappresentanti dei consorzi/azienda. La commissione lavorerà per 17 mesi (17 luglio 200031 dicembre 2001) riunendosi in 35 incontri.
Il primo risultato ottenuto dalla Commissione è l’eliminazione di 11 siti per la discarica e 4
per l’inceneritore. La rosa iniziale era volutamente molto ampia e delineata a partire da pochi
criteri cartografici e senza alcuna verifica sul campo.
Successivamente sono individuati i criteri di valutazione dei siti attraverso un percorso
circolare in cui ogni risultato raggiunto viene ridiscusso e corretto fino a quando non abbia
ottenuto l’approvazione all’unanimità da parte della Commissione. Questo percorso richiede
un continuo confronto con i tecnici competenti che forniscono indicazioni riguardo l’effettiva
misurabilità e significatività dei criteri individuati. Inoltre sono discussi i parametri da utilizzare
per misurare i fenomeni espressi da ogni singolo criterio. Il risultato finale è la definizione di
14 criteri di valutazione per i siti destinati a discarica (suddivisi in tre aspetti: viabilità locale,
equità sociale e conseguenze ambientali) e 13 per l’inceneritore (aspetti tecnici, relativi allo
sviluppo locale e di autosufficienza ed equità sociale).
Ogni sito è così valutato da competenti organi tecnici per arrivare alla definizione di due
graduatorie, una per l’ inceneritore e l’altra per la discarica di servizio. Infine è redatto un
documento condiviso contenente le regole per i controlli, la sicurezza degli impianti e le
compensazioni da erogare alle comunità locali ospitanti gli impianti. La rosa dei siti possibili
per l’inceneritore comprende i comuni di Volpiano e Chivasso ex equo1, mentre per la
discarica sono indicati i comuni di Torrazza, Montanaro (2 aree) e Foglizzo.
Con la presentazione dei risultati si concludono formalmente i lavori della commissione, i
cui membri ne sottoscrivono i risultati, impegnandosi pubblicamente a rispettarne gli esiti. Nei
mesi successivi, nonostante l’emergere di alcune forme organizzate di protesta, il lavoro
della Commissione non è quasi mai attaccato nel merito delle decisioni assunte e anche gli
oppositori delle comunità locali prescelte non mettono in discussione le ragioni che hanno
portato alla selezione della rosa dei siti individuati.
2002-2004
Le tempistiche ipotizzate in sede provinciale prevedono una valutazione d'impatto
ambientale (VIA) dei diversi siti per arrivare alla scelta finale, in modo da finire l’impianto nel
2005. Nel frattempo, il 24 dicembre 2002 nasce la società Trattamento Rifiuti Metropolitani
(TRM Spa) con il compito di occuparsi della progettazione, della realizzazione e della
gestione degli impianti per il recupero, il trattamento e lo smaltimento dei rifiuti, nell'Area
Sud-Est della Provincia di Torino.
Tuttavia, a fine 2002 iniziano ad emergere alcuni fattori che ribalteranno del tutto gli esiti
del processo NRDS. Un’interrogazione alla Giunta torinese da parte di alcuni gruppi consiliari
di maggioranza lamenta il costo ritenuto eccessivo delle compensazioni che la Città di Torino
dovrebbe sostenere al comune sede dell’impianto e presenta preoccupazioni
che
riguardano il futuro occupazionale dei dipendenti dell’Amiat (la società di gestione dei rifiuti di
Torino, che gestisce la raccolta e il conferimento dei rifiuti nella discarica di Basse di Stura),
data l’imminente chiusura della discarica. Il Comune dichiara di condividere queste
preoccupazioni.
Le altre preferenze in ordine subordinato a Chiasso e Volpino erano in ordine: Torino, (AML2),
Chiasso Lancia, San Benigno, Carmagnola, Santhena, Torino, Torino Gerbido, Chieri, Riva presso
Chieri, Leinì, Caselle.
1
191
Nel frattempo il comune di Chivasso annuncia che il proprio sito individuato non è più
disponibile1. Volpiano, rimasto l’unico sito possibile, si oppone all’avvio del processo di VIA
(valutazione di impatto ambientale).
Giunge a questo punto un ulteriore intervento di Torino, che si rende disponibile a
realizzare il termovalorizzatore all’interno del suo perimetro e candida tre siti, già valutati e
scartati da NRDS: Mirafiori Nord – nello stabilimento Fiat in declino e dato in terza posizione
dalla commissione; Strada del Francese - vicino a Basse di Stura e in posizione medio bassa
della graduatoria al pari con la terza proposta, il Gerbido, di proprietà di GTT Spa (la società
di gestione dei trasporti urbani del Comune di Torino).
La motivazione offerta dal Comune di Torino fa richiamo alla constatazione di essere il
maggior produttore di rifiuti urbani e quindi di dover farsi carico della gestione dei rifiuti senza
eccessivi rischi di far esplodere pericolose fasi di emergenza. Probabilmente gli interessi
economici sono di maggior peso (incentivi, introiti, occupazione per il lavoratori Amiat,
teleriscaldamento) e si contrappongono all’interesse generale, come espresso
collegialmente dal processo NRDS.
A questo punto si verifica un cambiamento radicale nel processo di localizzazione
dell’impianto di incenerimento, che da questo momento in avanti sarà mantenuto anche nel
processo che riguarderà il secondo inceneritore. Si tratta di un processo meno strutturato,
basato su valutazioni tecniche e sulla ricerca del consenso politico necessario a sostenere la
scelta effettuata.
Uno studio comparativo commissionato al Politecnico di Torino, nonostante non faccia
emergere chiaramente il sito migliore, permette comunque di definire quale sito
tecnicamente più adeguato quello del Gerbido.
Il Si presenta a questo punto un problema di ordine logistico e organizzativo: il sito del
Gerbido si trova infatti in area Ovest rispetto alla città di Torino. Di conseguenza si aprono
una serie di azioni politiche di mediazione con i comuni limitrofi, che si troverebbero a non
poter utilizzare un impianto a loro vicinissimo e fortemente impattante, a causa del principio
di autosufficienza delle aree sancito dal PPGR98. Inizialmente i comuni di Orbassano,
Beinasco, Rivoli, Rivalta, Grugliasco propongono un loro sito alternativo, successivamente
scartato dalla Provincia. Infine si arriverà a constatare la necessità di ridefinire le aree
provinciali, modificando sostanzialmente il Programma Provinciale.
Già dal 2003 la situazione che inizia a prospettarsi verosimilmente è quella di un assetto
bipolare con due inceneritori per la Provincia torinese, ipotesi che potrebbe portare ad una
soluzione della situazione conflittuale creatasi intorno al sito del Gerbido e che rimarrà
vigente, di fatto, sino al 2010;
- il primo a servizio del bacino ovest, Torino compresa fino al Gerbido;
- il secondo per il bacino nord-est e forse la Valle d’Aosta, da situarsi a Volpiano o in
alcuni siti trovati nell'Eporediese e nel Canavese,
Viene raggiunto, nel 2004, un accordo raggiunto un accordo con i comuni della zona
Ovest, i quali potranno conferire nell’inceneritore del Gerbido e usufruire di adeguate
compensazioni.
Nel frattempo, viene promulgata la legge regionale 24/2002 (che diverrà centrale
nell’analisi del caso studio), finalizzata a rafforzare l’integrazione territoriale del sistema di
gestione dei rifiuti. La novità è che i diversi consorzi di bacino e i Comuni interessati debbano
costituire un’unica Associazione d’Ambito per l’intero territorio provinciale, anziché le tre
Associazioni (Aree di Pianificazione) inizialmente prefigurate dal Programma Provinciale di
1
Il sito non viene resto disponibile nemmeno dopo ulteriori verifiche provinciali che lo definiscono
idoneo e dopo che l’Amiat stessa presenta un’offerta d’acquisto dell’area, che viene però rifiutata.
192
Gestione dei Rifiuti 1998, fermo restando che l’ Associazione d’Ambito potrà eventualmente
riconoscere al proprio interno aree gestionali distinte.
Data la nuova impostazione normativa non sussiste più la necessità di autonomia delle
singole aree ma quella della Provincia nel suo complesso: si rafforza così l’idea di ridurre a
due inceneritori i tre iniziali, quello del Gerbido per l’area Sud e un secondo per l’area Nord,
tenendo anche conto che, con l’aumento della raccolta differenziata si sarebbe potuti
giungere ad una riduzione del conferimento finale di rifiuti.
Queste considerazioni trovano successivamente una piena realizzazione formale
all’interno del nuovo Programma Provinciale del 2005. Un risultato importante di NRDS, che
rimane nel tempo, riguarda la localizzazione della discarica di servizio, un impianto di
dimensioni discrete (circa 350.000 ton/anno di rifiuti inerti) che, a differenza di come era stata
pensata inizialmente, dovrà ospitare gli scarti dell’incenerimento dei rifiuti urbani prodotti
dall’intera Provincia. Il sito è quello del comune di Montanaro (sul quale NRDS aveva trovato
un accordo)1.
Già nel 2004 la Provincia inizia ad interrogarsi su quale possa essere l’area idonea per la
localizzazione del secondo inceneritore a servizio della zona Nord di Torino e convoca un
vertice provinciale per avviare le comparazioni, compiute dai tecnici con i criteri della
macrolocalizzazione. Ritorna ad essere preso in considerazione il sito di Volpiano, comune
che era stato dichiarato “miglior sito” dalla commissione NRDS e poi accantonato in seguito
alla scelta del Gerbido.
Emerge però, come nel caso di Leinì qualche anno prima, un’auto-candidatura: il comune
di Ivrea che si dichiara la propria disponibilità ad ospitare il secondo impianto. All ’ipotesi
iniziale di Volpiano, il cui sindaco si era dimostrato disponibile, si aggiunge ora un nuovo
“concorrente” per l’assegnazione dell’impianto.
Il 5 ottobre 2004 avviene la prima svolta significativa del processo: con la firma del
protocollo d’intesa tra la Provincia e i Consorzi di bacino, Montanaro viene identificato come
sito definitivo per la discarica dei residui. Volendo evitare un sovraccarico di inquinamento
ambientale nella stessa zona, vengono esclusi dal processo di selezione quei comuni posti
nelle vicinanze di Montanaro (appartenenti al Bacino 16), tra i quali anche Volpiano. Di
conseguenza si ipotizzano come siti potenzialmente idonei esclusivamente i comuni
appartenenti alle aree del Canavese-Eporediese (dove si trova il Comune di Ivrea,
autocandidatosi) e l’area del consorzio CISA (Ciriè e Valli di Lanzo)
2005
Questo periodo si apre con due questioni differenti ma interconnesse nell’ambito della
gestione di rifiuti. Da una parte i comuni della Provincia di Torino sono contrariati per la
mancata costituzione dell’Associazione d’ambito, necessaria dalla legge regionale del 2002.
Il ritardo rispetto alla scadenza è ormai di circa due anni e così la Provincia continua ad
operare in surroga dell’organo competente. In particolare il malcontento riguarda i comuni
provinciali nei confronti della Città di Torino, perché, per costituire l’Associazione d’ambito, è
necessario che tutti i Comuni interessati deliberino a favore. Il capoluogo è l’unico a non
aver ancora adempiuto a questa formalità, bloccando, di fatto, la costituzione di questo
organo, a scapito della democrazia decisionale. Infatti, nell’Ato-R ogni Comune avrebbe
avuto lo stesso peso decisionale.
La scelta del sito è stata più volte messa in discussione e si è organizzato localmente un movimento
di protesta. Dopo un referendum indetto dal Comune nel 2005, che non ha però raggiunto il quorum
necessario per contestare la scelta del sito, il movimento ha perso molta forza.
1
193
Prende avvio un aspro dibattito, in seno anche alla stessa maggioranza provinciale, sul
nuovo Programma Provinciale di Gestione dei Rifiuti, il cui oggetto di discussione è
l’impostazione stessa della strategia di gestione dei rifiuti. La sinistra radicale e
ambientalista vorrebbe fosse riconosciuta una preminenza alla raccolta differenziata, con un
conseguente aumento delle percentuali-obbiettivo sia di raccolta differenziata che di
riduzione dei rifiuti. Di conseguenza gli impianti di trattamento termico avrebbero un ruolo
residuale e quindi anche una minore dimensione e un minore impatto inquinante. A tal
proposito richiedono almeno delle garanzie efficaci sulla sicurezza dei nuovi impianti.
Di segno opposto sono le valutazioni dei partiti “moderati” riportate dall’assessore
provinciale all'Ambiente, Angela Massaglia, a giustificazione del piano presentato. I rifiuti da
trattare con incenerimento sarebbero 120.000 tonnellate in più rispetto a quanto
preventivato, dovuti all’impossibilità legale di smaltire in discarica i fanghi e molti rifiuti
speciali assimilabili (Rsa). Di conseguenza, l'incidenza della termovalorizzazione sullo
smaltimento dei rifiuti urbani aumenterebbe notevolmente: 535.000 tonnellate di rifiuti urbani
più 252.000 di Rsa e 67.000 di fanghi. In tutto 706 mila tonnellate, il doppio delle 350.000
previste nel 2000.
L’aspetto interessante è che queste valutazioni sono accusate di essere volutamente
portate a una massimizzazione dei rifiuti da conferire all’inceneritore a discapito della
raccolta differenziata, proprio per il conseguente guadagno economico che ne deriverebbe.
Rimane reale il rischio di una raccolta differenziata inferiore all’ottimo sociale dovuta a
calcoli economici che potrebbero risanare le casse dei Comuni sede degli impianti. In tutto
ciò il presidente provinciale, Saitta, si dimostra particolarmente determinato ad andare
avanti ma anche disponibile a miglioramenti del piano e all’aumento dei fondi provinciali
previsti per obbiettivi ambientali. Il presidente provinciale, inoltre, si impegna a costituire una
commissione scientifica con l'obiettivo di prendere in considerazione le nuove proposte
tecnologiche e decidere quale sia la tipologia di impianto adatta al secondo inceneritore.
Questa commissione di esperti viene nominata nel luglio del 2005 dall’Amministrazione
Provinciale, senza alcun coinvolgimento da parte delle associazioni ambientaliste/cittadini o
dei sindaci o dei consorzi di bacino.
La commissione è composta da tre persone: la responsabile del Servizio Rifiuti
dell’Agenzia Nazionale per la Protezione dell’Ambiente e per i Servizi Tecnici (APAT), un
ingegnere chimico tedesco di consolidata esperienza nel campo del trattamento termico dei
rifiuti e una professoressa del Politecnico di Torino, esperta di sistemi di trattamento e
smaltimento di rifiuti solidi.
Avviene l’approvazione del nuovo Programma Provinciale di Gestione dei Rifiuti –
PPGR2005 – che sostituisce quello del 1998 e che attribuisce una piena realizzazione
formale alle considerazioni/modifiche espresse durante la fase che porta alla scelta del
Gerbido come sito per il primo inceneritore della Provincia di Torino1.
Les points saillants du programme sont :
- une réduction du nombre des incinérateurs de 3 à 2 ;
- présence de 4/5 usines de traitement mécanique biologique (TMB).
Nel frattempo la cittadinanza si organizza per tentare di influenzare i processi decisionali:
dopo otto mesi dalle dichiarazioni possibiliste del sindaco, si forma ufficialmente a Ivrea il
comitato spontaneo “Ivrea la bella” che raggruppa i cittadini dell’eporediese che si
oppongono all’ipotesi dell’inceneritore. Questo comitato non si concentra esclusivamente
sull’eventuale inceneritore provinciale ma anche su due progetti privati fortemente inquinanti
e sui progetti di depuratori consortili a Pavone e Canton Moretti.
1
La valutazione di impatto ambientale dà il via libera alla sua edificazione.
194
Continua comunque l’accelerazione dell’iter decisionale e un nuovo impulso è dato dalla
formazione del comitato tecnico scientifico che ha l’obbiettivo di compiere una prima
scrematura delle zone considerate idonee. L’obbiettivo, similmente a quanti già fatto per il
primo inceneritore, è definire un’ampia rosa di siti applicando i criteri di macrolocalizzazione.
Solo successivamente si tratterà di arrivare ad un elenco ristretto.
Di conseguenza è quanto meno prematuro considerare altamente probabile la scelta del
sito di Ivrea, ma il comitato eporediese continua ad organizzare una raccolta firme e varie
assemblee pubbliche per sensibilizzare la cittadinanza riguardo le emergenze ambientali
rilevate nel territorio.
Il 2005 si chiude con la tanto attesa istituzione del Consorzio “Associazione d'Ambito
Torinese per il governo dei rifiuti”, chiamato Ato-R, che inizierà quindi ad adempiere ai propri
compiti istituzionali. Un altro cambiamento dell’assetto riguarda la fusione di due consorzi di
bacino, il CCA (ex Società Canavesana Servizi) e il CSAC (ex Azienda Servizi Ambiente),
per formare un unico grande bacino CCA (17B/D/C) con l’obbiettivo di aumentare la raccolta
differenziata attraverso un’implementazione del sistema porta a porta; e l'unificazione dei
Consorzi dei Bacini 15A e 15B (già avvenuta a Gennaio 2005 quando il Consorzio ACSEL è
confluito nel Consorzio CADOS)
La situazione dei bacini viene quindi a configurarsi come in carta VIII.
Carta VIII: Bacini di gestione dei rifiuti e Consorzi al 2005 (PPGR2005)
Fonte: PPGR2005
E’ di interesse rilevare come già nel 2005 si postulasse una futura unione del bacino 17/A
- CISA con il CCA oppure con il bacino 16. Questo pone seri interrogativi riguardo la
195
determinazione di escludere concretamente il bacino 16 dalla valutazione del secondo
inceneritore: in caso di unione con il 17A, si sarebbe giunti ad un’automatica esclusione
anche di questo territorio e all’annullamento delle decisioni del 2004.
Infatti nel PPGR05 si prevede l’unificazione del Consorzio del Bacino 17A con quello del
Bacino 16 (carta VIII), in alternativa, nel caso in cui non si pervenga alla suddetta fusione, il
Bacino 17A avrebbe dovuto in ogni caso, sempre entro il 31.12.2005, unirsi con gli altri
Consorzi del Bacino 17 (carta IX).
Carta IX: 17A +16
Carta IX: 17A +17B/D/C
Fonte: PPGR2005
2006
La commissione incaricata dello studio sulle tecnologie disponibili termina il suo lavoro
con sei mesi di ritardo, nel giugno 2006, con la scelta di un inceneritore con a griglia mobile
(più specificamente, con griglia raffreddata ad acqua, dispositivo in grado di garantire
un’ottima flessibilità di esercizio, e comunque capace di trattare rifiuti con potere calorifico
inferiore fino a 20 MJ/kg). Questa tecnologia, a detta di tecnici del Politecnico intervistati
nell’ambito della ricerca, viene ritenuta la più affidabile perché la più sperimentata ma nel
contempo è anche la meno innovativa: non richiede alcun pre-trattamento dei rifiuti e ciò
impone dimensioni di una notevole entità, con conseguente minima flessibilità riguardo la
quantità di conferimenti. Inoltre la mancanza di un pre-trattamento riduce i costi ma aumenta
la possibilità di generare particolato.
Prosegue nel contempo il lavoro della commissione dell’ATO-R che, con qualche ritardo,
arriva ad identificare un’ottantina di siti idonei e in Ivrea continuano gli allarmismi, nonostante
la Provincia sia ancora molto lontana dalla decisione finale. L’inceneritore viene sempre più
considerato un “affare” economico dai sindaci, nonostante alcuni continuino a ritenerlo un
impianto non desiderato e altri cerchino di nascondere all’opinione pubblica il proprio
interesse. Ne è prova l’insorgere di nuove candidature spontanee: seguono l’esempio
eporediese i Comuni di Collaretto e Quassolo che pur non sbilanciandosi, non escludono la
possibilità che l’impianto possa essere realizzato nei pressi dei rispettivi territori.
La commissione dell’Ato- R giunge nel novembre 2006 ad una rosa di 20 siti idonei, tutti
localizzati nei bacini 17 C, B e D. Questi siti sono poi ridotti ancora a 9: Borgofranco d'Ivrea,
Bosconero, Busano, Collaretto Giacosa, Ivrea, Orio Canavese, Scarmagno, San Giorgio
Canavese, Torre Canavese, Barrio Castellamonte.
196
Si apre quindi la fase che prevede una consultazione delle amministrazioni interessate
per dare avvio all’analisi ambientale e territoriale, sulla base di una serie di criteri raggruppati
in tre categorie: accessibilità; ricadute ambientali sulla popolazione; carichi sul sistema
naturale, ambientale, culturale (criteri che rispecchiano quelli elaborati dalla commissione
NRDS per l’area Sud-Est). Com’era prevedibile, il periodo successivo alla pubblicazione
della rosa dei siti, è caratterizzato dai dibattiti, particolarmente forti in Ivrea, in seno alle
giunte comunali, riguardo l’opportunità di esprimersi a favore o contro l’insediamento,
accompagnati dalla pressione delle mobilitazioni popolari contrarie all’impianto.
Nel contempo, viene realizzata una révision du PPGR 2005, denominata PPGR 2006. Le
motivazioni riguardano la necessità di aggiornare i dati sulla raccolta differenziata, e quindi
ridimensionare la portata prevista per gli impianti di pre-trattamento e di smaltimento finale.
Per quanto riguarda il futuro del bacino 17A, nel PPGR 2006, si escludono la seconda
opzione, che permetterebbe ancora di considerare il bacino 16 separato dal resto del
territorio. Addirittura, in un documento tecnico provinciale dell’ottobre 2006, si dà già per
avvenuta la fusione del 17A con il bacino 17B/D/C a partire dal 01/01/2006, quando invece
ad oggi risulta ancora una previsione.Le Plan prévoit pour le 2011 de réduire les déchets de
3%, arrivant à un taux de différenciation de 51,2%. Ceci implique une nécessité d'une
élimination de 530.000 tonnes, qui il a été décidé d'allouer à des usines de incinération,
conformément à la législation européenne, qui prévoit une priorité pour la récupération
d'énergie par rapport à l'élimination des déchets.
Il y a la décision de donner à une deuxième usine (Torino Nord) l'élimination de 270.000
tonnes, dont seulement 100.000 tonnes de déchets solides municipaux (DSM). La partie
restante est constituée de déchets spéciaux provenant du traitement de la fraction
différenciés (organique, plastiques, verre, bois, fer, etc.) auquel s'ajoutent encore 100.000
tonnes de boues d'épuration des eaux de décharge.
À ce stade, il est établi un procédé de décision pour la localisation du deuxième
incinérateur et la Province commence a tisser relations institutionnelles avec le territoire. Des
réunions sont réalisées avec les maires et les conseillers des municipalités dans le bassin de
l'incinérateur.
2007
Nessuno dei comuni selezionati, ad eccezione di Ivrea, concede la disponibilità alla
Provincia per effettuare l’analisi di valutazione ambientale. Ma le posizioni e gli interessi in
gioco riguardo la localizzazione sono alquanto sfumate e differenziate, a titolo di esempio
sono particolarmente interessanti le perplessità di Borgofranco e degli altri comuni della
Comunità Montana della Dora Baltea, contrari non tanto all’impianto di per sé ma alla
tipologia. Si fosse trattato di un impianto per pirogassifigazione, più flessibile e meno
inquinante, sarebbe stato accettato, con il conseguente ricollocamento dei lavoratori
licenziati da un’azienda del territorio.
Emerge contemporaneamente una nuova candidatura, destinata a cambiare
completamente la situazione. Il Comune di Settimo Torinese si offre come potenziale sito
per l’inceneritore. Questa candidatura volontaria provoca una serie di conseguenze e apre a
numerosi interrogativi.
Prima di tutto, Settimo Torinese dovrebbe essere escluso da qualunque valutazione in
quanto facente parte del bacino 16, il consorzio esautorato a partire dal 2004 in quanto sede
della discarica di Montanaro. Il sindaco, Aldo Corgiat, porta, a giustificazione della sua
scelta, una sorta di responsabilità condivisa da tutta i comuni della Provincia per trovare una
soluzione pratica all’emergenza rifiuti. Testualmente, durante un’intervista realizzata per la
ricerca, il sindaco afferma:
“O entro fine mese la situazione si sblocca o ci candideremo noi”
197
La candidatura viene pertanto definita “atto di responsabilità” e si ipotizza già quale possa
essere l’area messa a disposizione per l’impianto: un’area industriale nei pressi
dell’autostrada che collega Torino a Milano (una zona funzionale dal punto di vista logistico
ad un impianto di tal genere).
La proposta di Corgiat apre uno squarcio territoriale non indifferente perché questa
candidatura provoca l’avviamento di tutto il bacino alla valutazione di idoneità dei siti da parte
della Provincia, con conseguenti reazioni contrarie da parte degli altri sindaci e soprattutto di
Fiorenzo Grijuela, sindaco di Ivrea, che rischia di essere messo da parte nella partita della
localizzazione.
Di conseguenza, il sindaco eporediese cerca di accelerare, nel suo Comune, il via libera
alla valutazione ambientale, come stabilito negli accordi provinciali e ottiene dal sindaco di
Settimo la promessa di dare priorità ad Ivrea e aspettare quindi la decisione del consiglio
comunale eporediese, prima di dar seguito alla sua candidatura.
Tuttavia, un mese dopo emerge una nuova candidatura spontanea: si tratta di Rivarolo
Canavese, il primo comune amministrato dal centro-destra a farsi avanti con il proprio
sindaco e consigliere provinciale di An, Fabrizio Bertot. In pochi giorni la giunta di Rivarolo
trova anche il sito adatto alla localizzazione dell’impianto, un’area logistica dove
l’amministrazione ha intenzione di realizzare un’area industriale sfruttando la produzione di
calore ed energia del termovalorizzatore anche come incentivo per la localizzazione di nuove
imprese1.
Al di là delle intenzioni dell’amministrazione, attualmente l’area presa in considerazione è
impiegata ad uso agricolo, anche di pregio, e questo comporta notevoli perplessità per la
popolazione locale, raggruppata in uno storico comitato. Non si ha invece alcuna traccia di
mobilitazione spontanea per quanto riguarda Settimo Torinese. Il comitato spontaneo
“Settimo non incenerire” avrà un avvio ufficiale solo dopo 4 mesi dalle iniziali dichiarazioni
del sindaco.
La situazione di stallo è temporaneamente rotta da Ivrea, che, grazie al cambiamento di
posizione della sinistra radicale, porta il suo appoggio alla valutazione ambientale. In risposta
al parere del consiglio comunale, gli abitanti di San Bernardo, località prescelta per
l’impianto, minacciano di indire un referendum per richiedere alla popolazione di passare
sotto l’amministrazione del confinante comune di Pavone, che precedentemente si era
dichiarato contrario alla possibilità che l’Ato-R verificasse la disponibilità di un sito sul proprio
territorio.
Grazie allo sblocco di Ivrea, l’Ato-R può dare avvio alla fase di valutazione. Si procede
alla valutazione di tutto il bacino 16 precedentemente escluso, partendo dai criteri contenuti
nel PPGR, e successivamente si richiede alle amministrazioni comunali di pronunciarsi in
merito alla disponibilità ad ospitare l’impianto : si giunge così alla definizione di tre siti,
rispettivamente nei comuni di Chivasso, Volpiano e Settimo Torinese.
Torna quindi in auge il comune di Volpiano che era stato considerato sia per il primo
inceneritore che per il secondo, fino al 2004. Ma sia Volpiano sia Chivasso negano la loro
disponibilità. Ciò che lascia perplessi è la facilità con cui è stata accantonata la decisione di
L’auto-candidatura di Rivarolo suggerisce alcune riflessioni sui criteri adottati per la valutazione dei
siti da parte della Provincia. Rivarolo è infatti parte dei consorzi precedentemente analizzati dall’Ato-R
ma le informazioni possedute dalla commissione esaminatrice non avevano tenuto da conto del
progetto del comune di realizzare un’area industriale che avrebbe potuto beneficiare dell’inceneritore.
La commissione disponeva, infatti, di informazioni parziali, strettamente legate all’esistente, e non
poteva fare alcun riferimento ai progetti delle amministrazioni riguardo pianificazione future. Questa
rappresenta una delle principali critiche alla mancata inclusione dei soggetti locali nella commissione
giudicatrice.
1
198
non inserire più di un impianto complesso nello stesso bacino. Infatti la discarica di servizio
rimane confermata a Montanaro, la situazione che aveva provocato questa disposizione non
è affatto cambiata. Ciò che è mutato è l’atteggiamento della Provincia.
Durante la fase comparativa, insorgono molteplici conflittualità a livello locale. I vari
comitati, legati principalmente all’associazione ambientalista Legambiente, si prodigano in
molte iniziative in tutti e tre i comuni interessati: incontri pubblici, assemblee cittadine con
vari esperti “alternativi” all’ipotesi dell’incenerimento dei rifiuti. Raccolte di firme e
manifestazioni si susseguono per vari mesi nel corso del 2007.
Ancora una volta, è una revisione a livello normativo ad incidere sul percorso decisionale.
La Provincia recepisce la nuova normativa nazionale ed europea per cui non è più possibile
affidare in via diretta la gestione di un impianto ad un’impresa. È necessaria una gara
pubblica a livello europeo.
Ciò significa che sarà il settore privato a conquistare la gestione del secondo inceneritore.
Uno dei motivi di questi ritardi e della incapacità competitiva delle aziende pubbliche è che la
legge regionale 24/2002 vieta alle aziende che si occupano di raccolta rifiuti di gestire anche
gli impianti di smaltimento, ciò non le rende autonome, soprattutto dal punto di vista
finanziario.
Le possibilità di guadagno da parte dei comuni diventano alquanto sfumate, soprattutto se
a questa liberalizzazione si sommano gli effetti della finanziaria 2007. Come richiesto dai
Verdi e da Rifondazione Comunista, vengono aboliti gli incentivi statali ai termovalorizzatori, i
CIP6, che non rientrano più nella categoria di produttori di energie rinnovabili. La
conseguenza più importante, voluta fortemente dalla sinistra ambientalista, è che senza
l’incentivazione statale, il costo dell’incenerimento dei rifiuti dovrebbe nel tempo aumentare
di circa 50 €/t, facendo diventare decisamente più conveniente il riciclaggio, ma anche la
discarica.
Viene concessa una deroga parziale agli impianti “già in funzione” (e, dopo un lungo
dibattito, anche a quelli già autorizzati) Ciò vale per l’impianto del Gerbido, mentre non
rientra in questa categoria il secondo termovalorizzatore della Provincia torinese.1
Il 14 dicembre 2007 termina lo studio di comparazione che individua in Settimo Torinese il
sito più idoneo ad ospitare l’impianto di smaltimento dei rifiuti. L’area industriale individuata,
la Pirelli (ex-Ceat), con i suoi 80 ettari, ottiene il punteggio più alto nelle graduatorie basate
su diversi aspetti. La sintesi dei risultati assegna 125,7 punti a Settimo contro i 94,5 di
Rivarolo Canavese e i 91,7 di Ivrea.
Le reazioni sono varie e immediate. Il sindaco di Settimo infatti sembra diventare
titubante, si dimostra disponibile a ricercare soluzioni alternative, sotto la pressione anche
dei movimenti locali. Un’altra frenata arriva dalla Regione: l’assessore regionale all’ambiente
definisce l’impianto di Settimo troppo grande rispetto alle necessità e mette in dubbio il fatto
stesso che l’impianto di smaltimento dei rifiuti debba essere un inceneritore.
L’iter amministrativo prosegue con l’approvazione, in via preliminare, del documento di
localizzazione da cui emerge Settimo Torinese come sito migliore. Con ciò si dà anche avvio
agli incontri con l’amministrazione locale e con i rappresentanti delle Associazioni e dei
comitati con l’obbiettivo di aprire un confronto, prima dell’approvazione definitiva dello studio.
La finanziaria 2008 sembrerà ritornare restrittiva ma la norma verrà nuovamente messa in
discussione. Attualmente il termine è stato ulteriormente prorogato a fine 2009. Sono 129 gli impianti
che attualmente beneficiano del CIP 6; per 29 il periodo di incentivazione è già scaduto. Gli impianti
autorizzati ma non operativi sono 16, di cui 11 sono termovalorizzatori di rifiuti, tra cui il Gerbido.
1
199
Il 15 dicembre 2007, durante un’assemblea pubblica a Settimo Torinese, Legambiente
presenta un documento che contesta gli scenari previsti nel PPGR 2006 riguardo la quantità
di rifiuto prodotto, la percentuale di RD e le soluzioni impiantistiche prospettate. Come
risposta pubblica il sindaco di Settimo Torinese, l’assessore della Provincia di Torino
Massaglia e il presidente dell’Ato-R Foietta, presenti all’incontro, danno la disponibilità ad
avviare una discussione approfondita sui temi trattati e ad aprire un Tavolo di confronto tra i
soggetti in questione.
2008
Il Tavolo ha come obbiettivi una verifica approfondita delle quantità e qualità dei rifiuti
prodotti con particolare attenzione agli scenari a breve e medio termine, un’analisi dei costi di
tutte le fasi del ciclo integrato dei rifiuti e una valutazione degli futuri scenari possibili
attraverso i costi economici e i parametri ambientali.
Il Tavolo viene presentato come luogo di confronto tra enti pubblici che si occupano di
rifiuti e i soggetti associati portatori di interessi diffusi, in numero di 6 componenti per
ciascuna delle due parti. La durata dei lavori è prevista da metà febbraio 2008 ad, al
massimo, metà aprile 2008.
Le osservazioni avanzate da Legambiente riguardano il fatto che la riscontrata riduzione
della produzione dei rifiuti nel 2007 e l’aumento della raccolta differenziata (dal 41,2 al
46,2%) rendono discutibile la necessità di realizzare il secondo inceneritore. Viene inoltre
denunciata l’incoerenza tra gli obiettivi di raccolta differenziata nel PPGR (52,1% nel 2011) e
nella legge nazionale (65%) e il disatteso impegno della Provincia di evitare la localizzazione
di più impianti nello stesso bacino.
Inicialmente, la Provincia sembra non accettare le accuse dell’associazione ambientalista
ma successivamente, dopo una serie di manifestazioni cittadine, accetta di commissionare al
Politecnico di Torno uno studio comparativo attraverso il metodo LCA. Lo studio deve
comparare tra loro due scenari : quello del PPGR06 e quello proposto da Legambiente. La
principale divergenza tra i due è data dalla percentuale di raccolta differenziata: 52,1% nel
primo caso, 65,7% nel secondo.
Se, da un lato, la Provincia appare disposta a prendere in considerazione proposte
alternative all’ipotesi dell’incenerimento, dall’altro lato, come Ato-R sceglie di portare avanti
comunque il processo decisionale in modo indipendente.
Nel luglio 2008 Ato-R delibera in via definitiva lo studio di localizzazione, nonostante non
sia ancora concluso lo studio LCA, limitandone pertanto il significato in termini decisionali.
Lo studio definitivo verrà presentato solo quattro mesi dopo senza presentare una
conclusione univoca e definitiva. Piuttosto, lo studio è volutamente lasciato aperto a
molteplici interpretazioni. Legambiente e Provincia producono due conclusioni antitetiche, di
fatto determinando uno stallo nel contributo che il documento avrebbe potuto portare al
dibattito.
200
2009-2010
Ciò che dà una piega inaspettata e completamente differente alla vicenda, almeno nelle
dichiarazioni ufficiali da parte della Provincia, è una variabile esterna: la crisi economica.
Questa avrebbe provocato una flessione negativa dei consumi e, di conseguenza, anche
della produzione dei rifiuti. Si rende quindi possibile un rinvio della chiusura di molte
discariche e una contestuale revisione dei documenti programmatici provinciali, anche
riguardo la capacità di smaltimento del secondo inceneritore previsto a Settimo Torinese, a
questo punto sovradimensionato rispetto alle necessità.
Nel 2009, la localizzazione del secondo inceneritore inizia a non essere più una priorità.
L’impianto viene addirittura definito come inutile e si apre la possibilità dell’utilizzo di
tecnologie alternative. Su questa nuova posizione sembrano essere tutti d’accordo: il
sindaco di Settimo Torinese, l’Ato-R e il Comune di Torino. L’unico a rimanere maggiormente
legato al progetto sembra essere il Presidente della Provincia Saitta, maggiormente scettico
rispetto al valore strutturale dei dati statistici influenzati dal particolare contesto economico.
La tendenza che si consolida è di rimandare la decisione a fine 2009 in base a dati più
certi, e quindi successivamente alle elezioni provinciali. Anche la Regione Piemonte
concorda con questa opinione, come emerge dalla proposta di piano regionale sui rifiuti
urbani, in cui risulta non essere più necessaria la costruzione di un secondo inceneritore
nella Provincia di Torino.
L’impiego della “crisi economica” come giustificazione di una situazione di stallo del
processo decisionale si presta a diverse interpretazioni possibili, non necessariamente
contrapposte l’una alle altre:
- il riconoscimento di quanto emerso già precedentemente dallo studio del Politecnico
(l’inefficienza, sulla base dei dati quantitativi, di un secondo impianto di incenerimento
rispetto ad un incremento della raccolta differenziata) ma una mancanza di
disponibilità ad ammettere una “sconfitta” a fronte delle associazioni ambientaliste.
- Il riconoscimento di una situazione di blocco decisionale, che la crisi permette di
giustificare facendo riferimento a fattori contingenti, esterni agli attori in gioco.
- La volontà esplicita di non far rientrare la questione dell’inceneritore tra i temi da
discutere in campagna elettorale, e quindi la scelta, politica, di rimandare la decisione
una volta definita la nuova giunta.
A partire da Settembre 2009, la Provincia avvia una fase, ancora in corso, di revisione del
PPGR 2006, poiché si sente l’esigenza di “attualizzare ed aggiornare lo strumento di
programmazione vigente affrontando problemi che assumono oggi una valenza strutturale e
prolungare inoltre l’orizzonte temporale del programma fino al 2015”.
La priorità per la Provincia è quindi una ri-programmazione della fase transitoria 20102014 (lasso di tempo in cui tutte le discariche della Provincia dovranno essere
necessariamente chiuse), tenendo conto in particolare:
- del “ritardo” di oltre 18 mesi nella realizzazione/messa a regime dell’impianto del
Gerbido;
- della fattibilità di gestire e smaltire all’esterno del ciclo dei rifiuti, e all’interno del ciclo
dell’acqua, i fanghi di depurazione.
La riduzione del fabbisogno impiantistico per lo smaltimento dell’indifferenziato
sembrerebbe aprire la possibilità di verificare la fattibilità di tecnologie di trattamento termico
alternative all’incenerimento (studio di ATO-R) per affrontare un deficit impiantistico di
smaltimento stimato attualmente da 150.000 a 213.000 tonn/a. Nel documento tecnico
preliminare di presentazione del nuovo PPGR vengono contemplati quattro diversi scenari
ad integrazione del Tmv del Gerbido :
201
-
scenario a : un secondo impianto di termovalorizzazione come previsto nel PPGR
2006;
scenario b : impianti integrativi di smaltimento a caldo (nuove tecnologie);
scenario c : ampliare l’ impianto di termovalorizzazione del Gerbido;
scenario d : impianti integrativi di “trattamento” a freddo.
A questo si aggiungono nuovi elementi di attenzione derivanti dal mutato contesto
normativo europeo e nazionale: in particolare, ad inizio del 2010, la legge nazionale 42/2010
(del 26 Marzo 2010), perseguendo un obiettivo di semplificazione dei livelli amministrativi
nazionali, prescrive l’abolizione delle ATO (Ambiti Territoriali Ottimali), a partire dal 2011 e la
delega alle Regioni dell’organizzazione della filiera dei rifiuti sul proprio territorio.
Questo richiede di riorganizzare nel suo complesso la filiera dei rifiuti, in modo
radicalmente differente rispetto a quanto concepito precedentemente. Si delinea una
situazione “aperta” per il futuro, in cui il dibattito sul secondo inceneritore diventerà una parte
di un più ampio processo di ridefinizione della “questione rifiuti” in tutta la regione.
Entre conflits et décisions. Une lecture plurielle
Plusieurs clés de lecture
Le cas du deuxième incinérateur des déchets de la province de Turin pourrait être
interprété, peut-être dans une façon trop réductive, en terme d’un contraste entre la
territorialité des différents acteurs : d’une part, la Province, cet a dire l’acteur institutionnel
promoteur de l’incinérateur ; de l’autre part, les autres sujets para-institutionnels (les
Municipalités, les comités, les groupes environnementaux, et ainsi de suite) qui réagissent,
entre positions de coopération ou conflits, aux différentes options de localisation proposées.
Cependant, la réalité est beaucoup plus complexe, en vertu de l’évolution du processus
décisionnel dans l’espace e dans le temps et de l’importance des plusieurs dimensions et
intérêts (entre lesquelles il y a aussi la dimension juridique) dans le rationalités des différents
acteurs.
L’intérêt du cas de Turin peut être retrouvé dans l’évolution toute particulière du
processus de décision fixé par l’administration provinciale. Cet processus est déterminé et a
origine par une spécifique rationalité de la Province, qui se pose en terme de rupture avec
l’expérience antécédente NrdS, avec un nouveaux approche. Cet approche se caractérise
principalement par sa non-linéarité : il se distancie, en fait, de la logique décisionnelle
traditionnelle décision-annonciation-conflits, mais il ne coïncide pas néanmoins avec la
logique participative classique consultation-décision-annonciation, tenté dans NrdS.
Le processus en question repose, plutôt, sur une intériorisation de la décision par la
province et sur la complémentaire ouverture des plusieurs endroits de confrontation
publique, plus ou moins planifiées et spontanées.
- Premièrement, la Province établit en total autonomie les critères de sélection des
sites susceptibles d’accueillir la structure de l’incinérateur, en fonction de données
«objectifs». Ces critères sont dérivés par l’expérience antécédent du NRDS et peut
être considérés comme une première forme d’apprentissage par la Province.
- Deuxièmement, c’est la même Province a activer des possibilités de discussion avec
les acteurs du territoire : au début, ces sont des réunions bilatérales (avec les
plusieurs Municipalités) au fin de vérifier la disponibilité a accueillir l’infrastructure ; en
suite, ces arènes de débat sont ouvertes à la société civile (et dans certains cas, ont
été expressément demandées par cette dernière). Aussi cette deuxième initiative est
en ligne avec l’expérience du NRDS : la décision doit émerger de la confrontation
publique. Mais cette fois la Province assume directement un role plus fort e incisif, en
guidant les relations avec les autres acteurs institutionnelles.
202
C’est dans le cadre de cette ouverture au territoire que des situations de conflits montent.
Mano a mano che nuove possibili localizzazioni emergono e vengono dibattute tra i vari attori
pubblici in gioco, si determinano situazioni estremamente variegate in cui il processo
decisionale entra in stallo. En ce sens, le cas de Torino ne peut être vu comme la
manifestation d’un seul conflit et d’un seul processus de décision, mais plutôt comme une
architecture décisionnelle très complexe, résultant en partie des phénomènes spontanés, en
partie d’une approche méthodologique formalisé. Non si tratta soltanto di episodi di
conflittualità tra diverse tipologie di attori. Si tratta anche di situazioni in cui diversi interessi
(a rifiutare e/o ad accogliere l’inceneritore) si confrontano creando un empasse decisionale
ad oggi ancora irrisolto.
Ad ogni step del processo decisionale si aprono per lo meno tre livelli complementari di
conflitto/contrapposizione tra gli attori in gioco e sui quali si sorregge e alimenta il confronto
sulla localizzazione dell’inceneritore. Tali livelli possono essere metaforicamente interpretati
come veri e priori “terreni di scontro” sui quali si evolve il processo decisionale. Alcuni
emergono a livello di dibattito con più evidenza, altri rimangono in una posizione più
nascosta.
Nota
Sull’impiego del concetto di “terreno di scontro”
conflittuale/decisionale
Si è scelto di adottare il concetto di “terreno”, in un’accezione differente
rispetto a termini che possono essere considerati simili quali “livello” o
“dimensione”, in quanto maggiormente efficace nel descrivere le diverse
forme che assumono il processo decisionale e il conflitto nel caso di Torino.
Questi, infatti, si esprimono sotto diverse tipologie formali ben distinte, alle
quali partecipano attori di volta in volta differenti e con ruoli ben identificabili. Il
termine non deve tuttavia essere confuso con quello di “territorio”: semmai,
“terreno” vuole indicare diverse modalità di concepire e vedere il territorio da
parte degli attori in gioco e viene qui utilizzato in un’accezione metaforica.
Terreno di scontro funzionale
Rappresenta il terreno di scontro più evidente, immediatamente percepibile che spesso
costituisce “la facciata” dei diversi interessi che caratterizzano il conflitto legato agli impianti
di termovalorizzazione. Il conflitto si alimenta sulla base della contrapposizione tra attori che
detengono visioni diverse dell’organizzazione della filiera dei rifiuti sul territorio. Partecipano
a questo terreno di scontro molteplici razionalità (attori in gioco): amministrazioni pubbliche
(Provincia e Comuni), associazioni ambientaliste, comitati di cittadini, organi di stampa. Un
ruolo di cruciale importanza è rivestito dal “sapere tecnico”, rappresentato di volta in volta da
expertise differenti alle quali gli attori si rivolgono (Politecnico e Università, “esperti” del
problema rifiuti, ecc.). A volte gli “esperti” sono riconosciuti come tali dall’unanimità delle parti
in gioco, in altre occasioni vengono ritenuti invece faziosi, schierati a priori e “di parte”.
La caratteristica peculiare che il conflitto assume a questo livello è un’elevata
formalizzazione: il processo decisionale si evolve sulla base di step istituzionalizzati:
documenti tecnici, studi di localizzazione, piani dei rifiuti, tavoli di confronto, vertenze, e così
via. La formalizzazione del conflitto è funzionale alle diverse razionalità in gioco per
203
giustificare le proprie posizioni e idee: le scelte localizzative, così come la loro critica, si
fondano sulla lettura di dati, statistiche e sul riferimento alle normative sovra-ordinate per
offrire una propria rappresentazione della realtà. In tal senso, il livello funzionale è
spiccatamente tecnico: i temi a dibattito sono ufficialmente la localizzazione ottimale
dell’inceneritore sul territorio e (in via non ufficiale sino all’ultimo documento tecnico che
prelude ad un nuovo PPGR del 2010) la sua eventuale necessità o meno a fronte di una
maggiore raccolta differenziata e una diminuzione dei quantitativi di rifiuti prodotti.
Terreno di scontro geopolitico
Rappresenta un secondo terreno di confronto, meno formalizzato del primo. Le razionalità
degli attori sono rese meno esplicite, anche se sono protagonisti ancora attori collettivi
(persone giuridiche e soggetti istituzionali). A questo livello passano in secondo piano gli
aspetti tecnico-funzionali, lasciando spazio a valutazioni economiche più complesse e di
carattere strategico: la rendita derivante dalla possibile gestione pubblica della struttura, le
compensazioni economiche, la proprietà dei terreni in cui verrà localizzato l’impianto e così
via. La localizzazione dell’inceneritore non è più guidata dalla ricerca di una ragione tecnica
(per quanto controversa) ma dalla ricaduta che una simile struttura può avere per il territorio.
E’ pertanto un terreno tipico dell’analisi geografica e geopolitica più nello specifico: la
localizzazione di una struttura di trattamento dei rifiuti e la partecipazione dei soggetti
pubblici all’interno della società di gestione rappresenta un elemento di attrattività economica
importante e di potere sui comuni del territorio, chiamati a conferire i propri rifiuti nella nuova
struttura. La localizzazione è dunque funzionale ad un controllo sull’inceneritore stesso e sul
territorio più in generale. Un simile terreno è complementare e contrapposto, allo stesso
tempo, a quello precedente: per certi versi, gli aspetti sanitari e tecnici, così come le norme,
possono essere utilizzati dagli attori per legittimare le proprie richieste; per altri versi, spesso
il terreno geopolitico entra in esplicita contrapposizione e incoerenza con il livello funzionale,
invalidandone i risultati e offrendone interpretazioni piegate sugli interessi dei diversi attori in
gioco.
Terreno di scontro politico
Il terreno politico è il meno formalizzato ed esplicito rispetto agli altri terreni di confronto,
conflitto e decisione. E’ il terreno sul quale si giocano le relazioni tra le personalità e le
cariche all’interno dei partiti e delle società di gestione che operano e governano il territorio,
alle diverse scale territoriali. Tali relazioni hanno un profondo significato in quanto
influenzano direttamente le decisioni prese in merito alla questione dei rifiuti e della
localizzazione di infrastrutture per la loro gestione. I rifiuti, infatti, rappresentano a questo
livello un importante strumento per ottenere vantaggi di natura politica (anche per la grande
ripercussione sulla vita e sulla quotidianità delle persone) e per lo scambio e la regolazione
delle cariche politiche (ad esempio, la presidenza delle società pubbliche di gestione,
fortemente legate al colore politico delle amministrazioni). Inoltre, il terreno politico
rappresenta l’interfaccia tra le varie scale del governo del territorio, il linguaggio attraverso il
quale i diversi attori politici coinvolti nei processi decisionali si confrontano e “giocano” la
partita dei rifiuti. Terreno altamente de-materializzato, in cui le questioni tecnologiche,
sanitarie e funzionali sono molto sotto-considerate, quello politico è anche l’ambito attraverso
il quale la scala nazionale esercita sul locale la propria influenza diretta: sia attraverso le
correnti interne ai partiti di maggioranza e opposizione sul territorio, sia attraverso la
produzione di norme che possono portare a riaprire i processi decisionali alla scala locale,
come si vedrà nel caso torinese. Esso inoltre è in grado di penetrare in forme più o meno
esplicite all’interno del terreno geopolitica e funzionale, facendone propri i temi
all’occorrenza.
Ognuno dei terreni di decisione, confronto e conflitto sopra descritti possono essere
ulteriormente scorporati e analizzati facendo riferimento alle dimensioni di analisi privilegiate
204
dal progetto DESCRI: les dimensions spatiales, temporelles, et juridiques ont une large
relevance.
Dimension juridique
Dans le bouleversement des relations entre les acteurs, et plus en général dans la
définition de l’étude de cas, la dimension temporelle recouvre un rôle crucial.
Tout d’abord, comme en terme de mémoire de l’initiative participative inhérent la
localisation du premier incinérateur : le nouveau processus naît de la non acceptation des
résultats obtenues par le précédent et de l’internalisation de ce que avant avait été
externalisé (cet a dire la faculté de décision).
Deuxièmement, comme élément structurant les relations entre les acteurs : le caractère
non-linéaire du processus de décision a produit un cadre territorial ouvert et très fragmenté,
dans lequel il n’y a pas une précise indication temporelle entre la quelle la décision finale doit
être prise. Cela se compare à la nécessité d’expliquer par la Province (via des instruments
politiques et de planification) un horizon temporel dans lequel la réalisation des infrastructure
devrai être terminée (pour exemple, le 2014 est indiquée comme l’année de clôture définitive
des décharges municipaux dans la province). Troisièmement, la dimension temporelle se
reflète dans des événements contingents, non prévisibles en avant, que rendent plus
complexe la pris des positions par les acteurs du territoire et conduisent à des constantes renégociations de leurs points de vue.
Dimension juridique
L’affirmation des relations de pouvoir fondées sur la recherche de l’autonomie par les
différents acteurs implique directement une dimension juridique. Cela peut se comprendre en
sens strict, comme le recours à la loi par les acteurs, ou en sens plus large, comme la
recherche d’un niveaux de formalisation des pratiques et des relations entre les acteurs
engagés dans le processus de décision.
Dans le premier sens, la Province légitime sa autonomie décisionnelle sur la base des
actes administratifs spécifiques : le plan de coordination provinciale des déchets (Piano
Provinciale di Gestione dei Rifiuti – PPGR), les décisions et délibérations administratives
fonctionnelles a reconnaître ou a rejeter des études et documents, et ainsi de suite. C’est
dans la ligne tracée par ces instruments que se trouvent aussi des initiatives moins
formalisés d’ouverture a la confrontation (et aussi a le conflit) avec le territoire : par
exemple, bien que la Province a effectivement abandonné l’approche participative utilisée
pour la localisation du premier incinérateur, il a été confirmé, cependant, une attitude a la
concertation, évidente dans le travail avec les différents administrations municipaux et dans
la disponibilité a instituer des tables de discussion ouvert a la communauté locale.
Dans le deuxième sens, même les actions des sujets que plus fortement ont opposé la
réalisation de l’incinérateur ont êtes dirigé (avec une certaine variabilité selon les
circonstances) à une partielle institutionnalisation du conflit : cela n’est pas seulement
évidente dans disponibilité a dialoguer avec l’administration provinciale, mais s’exprime
également dans les propositions a procéder à des études scientifiques sur l’opportunité ou
non de mettre en œuvre l’incinérateur, a mettre en place des tables avec un programme de
travail défini et partagé entre les participants, et enfin à exploiter les possibilités offertes par
la loi (comme les observations aux études de localisation préparé par la Province) pour faire
entendre les voix de la contestation.
205
Dimension territoriale – l’échelle
Le cas de Turin peut être décrit comme l’affirmation d’une territorialité « instable » dans
les relations entre les acteurs impliqués1 et dans les représentations du territoire desquelles
ils sont titulaires. L’utilisation de la notion d’instabilité est justifiée pour l’absence de symétrie
et stabilité (persistance dans le temps) des relations entre les acteurs et pour les tensions
sociales générées par la persistance du déséquilibre dans les relations entre les individus.
Cet est une condition tout à fait différent du contexte de NrdS, où il y avait un effort visant à
institutionnaliser un lieu permanent de confrontation reconnu par tous les acteurs (la table de
consultation). La nouvelle situation pose les acteurs au lieu des situations très changeantes.
D’une partie, ils sont rapportés à une transformation continue et imprévisible du champ
dynamique dans lequel se joue la leur interaction, et que les soumet à une redéfinition
permanente des leur positions réciproques. Ces sont surtout des facteurs structurels de
nature supra-local ou hors du territoire (réduction de la consommation et de la production de
déchets en raison de ralentissement économique, la disponibilité des technologies et des
domaines d’utilisation des sous-produits du processus d’incinération) et donc pas prévisibles
à l’avance. Ces facteurs engendrent un profond impact sur les représentations du territoire et
sur la perception des enjeux par les sujets engagés.
De l’autre partie, le comportement des acteurs se bouleversent sur la base des relations
de pouvoir centré autour du concept de la scale, aussi central dans la notion de territorialité2
et dans ce cas particulièrement évident. D’un côté, il y a un exercice d’autonomie et une
prise de pouvoir par la Province a travers la choix d’internaliser les processus de décision : il
s’agit d’une relation de pouvoir d’imposition (top-down) qui, bien qu’il soit ouvert a une
confrontation avec le territoire, revendique le droit de choisir agissant sur un axe de
inclusion/exclusion des acteurs locaux sur la base de critères définis internement. De l’autre
côté, il ya l’émergence (aux différents degrés d’intensité) des plusieurs pouvoirs de
« résistance » (en direction bottom-up), en correspondance des différents sites potentiels de
localisation identifiés par la Province, qui font valoir une autonomie par rapport à des
décisions supra-locaux. Pas nécessairement ces pouvoirs proposent une vision localiste du
problème (facilement qualifiable comme NIMBY), mais dans certains cas offrent des visions
différentes et plus larges, visant à renverser la représentation du pouvoir public. Dans les
deux cas, il émerge une conception de l’autonomie comme une expression du pouvoir
résultat de la négociation sociale3 et des relations entre les acteurs qui ont lieu dans le
territoire.
Un des domaines d’expression les plus intéressants dans cette étude de cas, réside dans
la question de l’échelle géographique, et plus spécifiquement dans un approche multiéchelles. La question de la localisation des incinérateurs (première et deuxième) doit être
analysé en tenant compte des multiples échelles, a partir de l’échelle micro-locale et locale,
a le zonage du territoire provincial pour l’identification d’un site jusqu’à les échelles régional,
national et international de la production normative-juridique et des exportations de déchets
dans des situations d’urgence (voir les déchets en Campania). Au même temps, dans ce
contexte l’échelle n’est pas seulement une point d’observation et d’analyse, mais c’est aussi
Bertoncin M., Pase A. (2006), Progetti, attori, territorio, territorialità: una chiave di lettura, in Dansero
E., Santangelo M. (a cura di), Progetti, attori, territorio e territorialità. Sviluppo locale tra Nord e Sud
del mondo, Working Papers del Dipartimento Interateneo Territorio del Politecnico e dell’Università
degli Studi di Torino, n. 28/2006 (http://www.geografia.unito.it/?Pubblicazioni)
2 Governa F. (2005), Sul ruolo attivo della territorialità, in Dematteis G., Governa F. (a cura di),
Territorialità, sviluppo locale, sostenibilità: il modello SLoT, Milano, Franco Angeli.
3 De Filippis J. (1999), “Alternatives to the new urban politics : findings locality and autonomy in local
economic development”, in Political Geography, 18, pp.973-990.
1
206
une des ressources à disposition des acteurs dans un contexte de gouvernance à plusieurs
niveaux territoriaux. Le cas de Torino montre comment les acteurs redéfinissent sans cesse
les échelles et les champs d’action et de décision, comme c’est vérifié dans la localisation du
premier incinérateur, dans la décision de ne pas construire un troisième incinérateur
provincial tiers et comment il pourrait se vérifier dans le cas de Settimo Torinese.
I diversi terreni sui quali si sviluppa il processo decisionale (e di conseguenza il conflitto) e
le tre dimensioni temporale, giuridica e territoriale possono essere incrociati al fine di
costituire una matrice sinottica all’interno della quale leggere le diverse caratteristiche e
specificità del caso studio in questione (tabella IV).
Tabella IV: Matrice sinottica
Terreni
confronto
di
Terreno
funzionale
(organizzazione
della filiera dei
rifiuti)
Terreno geopolitico/geoeconomico
(interessi
economici
territoriali,
controllo
territorio)
Terreno
e
del
Dimension
temporelle
Dimension
juridique
Dimension
territoriale
- Confronto tra diverse letture e visioni del
problema rifiuti in provincia di Torino (ad
esempio, tra Provincia di Torino e associazioni
ambientaliste e i comitati locali).
- Utilizzo del diritto come strumento di
giustificazione delle proprie posizioni
- La scala di analisi privilegiata è quella
locale/sub-provinciale
- La variabile temporale ha una forte influenza sul
dibattito e sul processo decisionale, modificando
sui dati e sulle statistiche oggetto di confronto.
- Costituisce il terreno dove si registra il “fallimento
della norma”: i documenti di programmazione e
di pianificazione si scontrano con l’impossibilità
di concretizzarsi in decisioni con effetti sul
territorio.
- E’ un terreno caratterizzato da un’elevata
materialità del dibattito: ci si confronta con dati e
statistiche con una corrispondenza precisa nello
spazio.
- Confronto tra diversi interessi derivanti dalla
localizzazione del primo e del secondo
inceneritore
- Relazioni di competizione/concorrenza tra i
diversi comuni interessati dal secondo
inceneritore
- Utilizzo del diritto come fonte di legittimazione da
parte degli attori coinvolti e allo stesso tempo
comportamenti che derogano le norme vigenti in
ragione di interessi territoriali.
- La variabile temporale assume una valenza
meno importante rispetto al livello funzionale:
detta le scadenze per l’assunzione delle
decisioni per alcuni attori coinvolti nel processo
(ad esempio, chiusura delle discariche)
- La scala di analisi e confronto privilegiata è
quella provinciale (la scala locale ha minore
interesse).
- Confronto tra diversi interessi politici all’interno
207
politico
(Distribuzione
del
potere,
spartizione delle
cariche)
-
-
-
delle amministrazioni locali (Provincia, Regione)
e agenzie strumentali (ATOr, società di bacino,
ecc.).
La “questione rifiuti” è utilizzata come strumento
e ambito per la spartizione delle cariche e del
potere.
A livello politico avviene la produzione di nuovo
diritto, anche per vie “nascoste” o poco esplicite.
La variabile temporale influenza il confronto
agendo sulle scadenze amministrative e sui
cambiamenti
di
colore
politico
delle
amministrazioni
(es.
Regione
Piemonte,
Provincia di Torino, Comune di Ivrea)
La scala di riferimento della politica va dal locale
alla scala regionale, con influenze dirette della
scala nazionale su quelle inferiori (es. riforma
della normativa sulle ATO).
Elevato livello di immaterialità del dibattito: i rifiuti
sono un espediente per ragionamenti di natura
politica.
Plusieurs conflits, plusieurs territoires
Il caso torinese si presta in modo particolarmente efficace ad una lettura incentrata sulle
dimensioni sopra esplicitate : da un lato, i terreni funzionale, geopolitico e politico ; dall’altro
lato, le dimensioni temporale, giuridica e territoriale.
Le cas de Turin peut être décrit comme l’affirmation d’une territorialité « instable » dans
les relations entre les acteurs impliqués1 et dans les représentations du territoire desquelles
ils sont titulaires. L’utilisation de la notion d’instabilité est justifiée pour l’absence de symétrie
et stabilité (persistance dans le temps) des relations entre les acteurs et pour les tensions
sociales générées par la persistance du déséquilibre dans les relations entre les individus.
Cet est une condition tout à fait différente du contexte de NrdS, où il y avait un effort visant à
institutionnaliser un lieu permanent de confrontation reconnu par tous les acteurs (la table de
consultation). La nouvelle situation pose les acteurs au lieu des situations très changeantes.
Il conflitto sul terreno funzionale
Il primo terreno sul quale si gioca e si evolve il processo decisionale e, di riflesso, le
molteplici conflittualità ad esso connesse è quello funzionale. Tale terreno presenta una
duplice dimensione: sostanziale e formale.
- Sostanziale, in quanto all’interno del processo decisionale traspare un concreto ed
esplicito interesse, da parte degli attori, a ragionare in termini funzionali,
interrogandosi sulle quantità di rifiuti prodotti, sulla corretta organizzazione territoriale
delle fasi di raccolta e smaltimento, sulla localizzazione ottimale sulla base delle
dotazioni infrastrutturale dei siti potenziali, sul corretto dimensionamento
dell’inceneritore, e così via.
- Formale, poiché, secondo quanto riportato da diversi attori intervistati, tale terreno
non rappresenta che una maschera di problematiche e interessi che in realtà operano
sugli altri due terreni successivamente considerati: quello geopolitico e politico.
Bertoncin M., Pase A. (2006), Progetti, attori, territorio, territorialità: una chiave di lettura, in Dansero
E., Santangelo M. (a cura di), Progetti, attori, territorio e territorialità. Sviluppo locale tra Nord e Sud
del mondo, Working Papers del Dipartimento Interateneo Territorio del Politecnico e dell’Università
degli Studi di Torino, n. 28/2006 (http://www.geografia.unito.it/?Pubblicazioni)
1
208
Pertanto, il richiamo ai dati e alle caratteristiche funzionali del territorio costituirebbe,
in realtà, uno strumento di giustificazione a supporto di interessi di natura economica,
politica e territoriale.
Restando sulla prima dimensione (sostanziale), si nota come le relazioni tra i diversi attori
in gioco si sviluppano all’interno di un contesto istituzionalizzato, caratterizzato da:
- Il ricorso a criteri definiti “oggettivamente” dall’esterno e al parere di tecnici esperti (ad
esempio, il Politecnico coinvolto nell’analisi LCA, lo studio sempre effettuato dal
Politecnico sulla miglior tecnologia).
- L’apertura di momenti istituzionali di confronto (ad esempio, il Tavolo aperto su
richiesta di Legambiente in seguito alla scelta di Settimo quale sito prescelto per
localizzare il termovalorizzatore), al quale anche i comitati di cittadini partecipano.
- Il ricorso alla norma (spesso alla normativa sovra-ordinata) come giustificazione delle
proprie posizioni da parte di tutte le parti in gioco (es. i quantitativi previsti dalla legge
di raccolta differenziata) .
Sul terreno funzionale, giocano prevalentemente due attori: la Provincia di Torino e
Legambiente, esponente del pensiero ambientalista. Gli altri attori che partecipano di questo
livello di confronto/scontro sono chiamati in causa e gravitano attorno alle posizioni assunte
da questi due attori principali: questi attori-satellite sono rappresentati dagli esperti esterni,
dai Comuni, dalle società di gestione dei rifiuti e dai comitati locali.
Il confronto tra Provincia di Torino è Legambiente è prima di tutto impostato su criteri
ideologici di approccio al tema, centrati sulla quantità di rifiuti prodotti, sui dati inerenti la
raccolta differenziata e sui criteri stabiliti dalla Provincia per la selezione dei siti idonei ad
ospitare il nuovo inceneritore.
Mentre la Provincia si attiene rigidamente, nella revisione dei diversi PPGR che si
succedono nel tempo, ai criteri sanciti dalla normativa nazionale e comunitaria (salvo
esplicitare l’impossibilità per il contesto urbano di Torino di perseguire obiettivi superiori al
50% di RD), Legambiente conduce una battaglia prima di tutto culturale sul tema dei rifiuti,
incentrata su:
- ampi obiettivi di riduzione della produzione di rifiuti. In questo, Legambiente più volte
denuncia come scarsamente incisiva, anche in termini di obiettivi, la politica
provinciale dei rifiuti.
- La non necessità, sulla base dei dati di produzione ufficiali, di un secondo impianto.
Tali posizioni rispondono ad una più ampia visione del problema-rifiuti, che vede nei rifiuti
urbani una piccola parte di un problema culturale ed economico più ampio, di cui si discute
poco e su cui sembra mancare una pianificazione organica. E’ una contrapposizione che
affonda in un periodo ben antecedente rispetto non solo al percorso del secondo
inceneritore, ma anche del secondo.
Facendo riferimento alle dimensioni temporali e giuridiche, è importante segnalare come
l’azione di Legambiente sia fortemente condizionata (e produca importanti effetti) su
entrambe.
- Dal punto di vista del diritto, la norma è utilizzata strumentalmente attraverso la forma
della vertenza. Attraverso di essa, Legambiente denuncia il presunto mancato
rispetto della normativa sovraordinata, esprime indirizzi per l’emissione di nuove
norme e inquadramenti legislativi e, in ultimo, si pone a difesa del rispetto di altre
leggi considerate disattese. Ad esempio, Legambiente ha più volte denunciato il
comportamento di SETA e AMIAT (le Spa di gestone dei rifiuti di Settimo Torinese e
Torino) che hanno agito e in parte ancora agiscono in deroga ad una legge regionale
(24/02) che vieta l’integrazione in uno stesso soggetto delle fasi di raccolta e
smaltimento dei rifiuti.
209
-
Dal punto di vista temporale, tramite le vertenze e l’apertura di tavoli istituzionali,
Legambiente influisce direttamente sulla temporalità del conflitto e del processo
decisionale. Talvolta, ciò avviene con l’intento esplicito di prolungare e
complessificare il processo stesso, in modo da ostacolare l’assunzione (senza
contraddittorio) di decisioni considerate dannose per il territorio.
Il coinvolgimento attivo di Legambiente determina anche l’insorgere, talvolta in seno alla
stessa associazione (nella forma del circolo locale di Legambiente), talvolta con il semplice
sostegno/supporto esterno, di un ampio spettro di comitati locali che insorgono contro le
varie ipotesi di localizzazione dell’infrastruttura: a Settimo Torinese e a Ivrea in modo
particolarmente attivo. Aspetto significativo assunto da questi comitati1 è l’assunzione e
l’incorporazione della visione proposta da Legambiente (al punto che alcuni di essi hanno
deciso spontaneamente di costituirsi come circoli locali dell’associazione): non possono
pertanto definirsi come semplici comitati di protesta caratterizzati dalla sindrome NIMBY (pur
presente in una certa misura), in quanto si fanno portatori di una visione più ampia e
complessa del problema e avanzano proposte per possibili soluzioni ad una scala più ampia
di quella locale.
Le società di gestione sono coinvolte, in questo terreno di scontro, solo marginalmente
come attori dal profilo “tecnico”: forniscono indicazioni tecniche, dati e informazioni utili al
processo decisionale, ma non hanno un ruolo diretto ed esplicito nel dibattito funzionale
come attori direttamente coinvolti. Certo, hanno una visione del problema (e soprattutto
dell’organizzazione della filiera dei rifiuti) fondata su diverse opzioni alternative alla
localizzazione di un impianto, ma questa non è esplicitata ufficialmente.
L’esemplificazione più evidente del conflitto sul terreno funzionale si ha nel caso del
tavolo di concertazione aperto dalla Provincia a Settimo Torinese, su esplicita richiesta di
Legambiente e dei Comitati locali. All’interno del tavolo, matura la decisione di
commissionare all’esterno uno studio con metodologia LCA per la valutazione “oggettiva”
della necessità o meno di realizzare un secondo inceneritore, stanti le caratteristiche del
primo inceneritore del Gerbido. Lo studio2 viene realizzato da due ricercatori del Politecnico
di Torino (i prof. Genon e Blengini), il primo coinvolto dalla Provincia, il secondo da
Legambiente. Senza entrare nei dettagli dei risultati dello studio, che analizza in dettaglio la
filiera dei rifiuti provinciali quantificando i volumi da smaltire in rapporto a due scenari con
quote di raccolta differenziata differenti, ciò che in questa sede interessa è condurre una
riflessione sulle deduzioni tratte dallo studio e redatte sia da Legambiente sia dalla Provincia.
Al momento in cui si scrive, si sono realizzate due interviste a rappresentanti del Comitato “Settimo
non incenerire” di Settimo Torinese. Le considerazioni riportate potranno essere successivamente
arricchite una volta ascoltati gli altri comitati di cittadini sorti nelle altre località in cui è stata ipotizzata
la localizzazione dell’inceneritore.
2 Blengini G.A., Genon G. (2008), Rapporto di ricerca – LCA del sistema integrato dei RSU nella
Provincia di Torino. Analisi energetico ambientale con metodologia LCA ed analisi economica
dell’attuazione del Piano Provinciale di Gestione dei Rifiuti alla luce dei nuovi obiettivi di Raccolta
Differenziata introdotti dal D.lgs. 152/06.
1
210
Il rapporto di ricerca è incentrato sulla valutazione LCA di due coppie di scenari tra loro
contrapposti, sia da un punto di vista ambientale sia energetico:
Scenario 1A
Raccolta differenziata al 52,1%,
rifiuto
residuo
direttamente
all’inceneritore
e
scorie
da
incenerimento a discarica
Scenario 2A
Raccolta differenziata al 65,7%,
rifiuto
residuo
direttamente
all’inceneritore
e
scorie
da
incenerimento a discarica
Scenario 1B
Raccolta differenziata al 52,1%,
rifiuto residuo pre-trattato, FOS a
discarica, FSL all’incenerimento e
scorie a discarica.
Scenario 2B
Raccolta differenziata al 65,7%,
rifiuto residuo pre-trattato, FOS a
discarica, FSL all’incenerimento e
scorie a discarica.
La coppia 1A e 2A comparano due scenari in cui vi è il diretto conferimento all’inceneritore
del rifiuto residuo dalla raccolta differenziata, che nel primo caso è del 52,1% e nel secondo
del 65,7%.
La coppia 1B e 2B identifica due scenari in cui vi è un pre-trattamento del residuo della
raccolta differenziata, fissata nel primo caso al 52,1% e nel secondo al 65,7%.
E’ da segnalare che il 52,1% rappresenta, di fatto, l’obiettivo sancito nel PPGR vigente (e
sulla base del quale la Provincia di Torino giustifica la necessità di un secondo inceneritore),
mentre l’obiettivo del 65,/% (considerato dalla Provincia non realizzabile) rappresenta la
posizione sostenuta da Legambiente.
Il rapporto di ricerca si sofferma su un’analisi comparativa dei diversi scenari, lasciando, di
fatto, ai soggetti committente e richiedente (la Provincia e Legambiente) il compito di
dedurne indicazioni di politica territoriale e dei rifiuti.
La scelta degli elementi presi in considerazione da questi ultimi due attori è estremamente
significativa:
- Legambiente compara tra loro, in primis, i diversi scenari a partire dal livello di
raccolta differenziata. In questo modo, mette in evidenza ciò che il Rapporto
conferma, e cioè che “il 65% di raccolta differenziata con conseguente recupero di
materiale è da preferire rispetto al 52% per tutti i parametri ambientali analizzati
(energia, emissioni di gas a effetto serra, salute umana, qualità dell’ecosistema,
preservazione delle risorse e costi economici)”, giungendo alla conclusione che un
secondo impianto non sia giustificabile da un punto di vista quantitativo, ambientale
ed economico. Legambiente rimanda invece ad ulteriori approfondimenti la
comparazione tra gli scenari con e senza pre-trattamento e raccolta differenziata al
65,7%, in quanto da questo punto di vista il rapporto sarebbe meno chiaro e
definitivo.
- E’ proprio questa ambiguità ad essere invece affrontata dalla Provincia, la quale si
sofferma esclusivamente sugli scenari con e senza pre-trattamento, escludendo dalla
211
propria valutazione la questione del livello di raccolta differenziata. Sostengono le
conclusioni della Provincia: “per quanto concerne l’indicatore della qualità
dell’ecosistema è sostanzialmente indifferente optare o meno per il pre-trattamento;
per quel che riguarda invece l’uso razionale delle risorse naturali l’ago della bilancia
pende a favore dell’esclusione del TMB – Trattamento Meccanico Biologico)”. Di
fatto, la Provincia si rifiuta di commentare il dato della raccolta differenziata,
limitandosi a mettere in discussione l’assunto teorico per cui livelli più alti siano
preferibili a livelli più bassi, oltre una certa soglia, in termini di costo economico e
ambientale.
L’ambiguità delle conclusioni, soprattutto da parte della Provincia, lascia intendere come il
livello funzionale (fondato su dati quantitativi e su aspetti sanitari, economici, ambientali ed
energetici) non sia l’unico a dover essere preso in considerazione nell’analisi del processo
decisionale, soprattutto di fronte alle dichiarazioni dell’assessore che asserisce a
conclusione dello studio che tali decisioni spettano esclusivamente alla politica. E’ senz’altro
il terreno più esplicito e istituzionalizzato. Nonostante ciò, emerge in modo abbastanza
evidente come non sia sulla base di tali criteri “oggettivi” che si possa assumere una
decisione definitiva rispetto alla localizzazione del secondo inceneritore.
La competizione territoriale sul terreno geopolitico
Il terreno geopolitico è quello che maggiormente riflette e spiega l’instabilità territoriale e
la geografia variabile dei bacini/consorzi connotanti il processo decisionale nel suo
complesso. Il presupposto che porta a riconoscere questo terreno (meno esplicito del
precedente) è che lo stallo (la crisi) della decisione non sia riconducibile alla semplice
dimensione funzionale (o, al limite, alle problematiche sanitarie ad essa connessa), ma
sottenda dimensioni politiche ed economiche più profondamente radicate sul territorio e che
interessano direttamente la questione della localizzazione dell’infrastruttura. Gli attori
protagonisti di questo terreno di confronto non sono più Provincia e Legambiente, ma
Comuni e società di gestione. La domanda fondamentale di questo terreno di scontro può
essere così riassunta: chi gestirà il nuovo inceneritore? Quali sono i vantaggi, in termini
economici, derivanti per i comuni dalla sua localizzazione?
Sfuma, in altre parole, il collegamento diretto tra criteri quantitativi e decisione:
quest’ultima non si basa necessariamente su una stima corretta delle quantità stimate di
rifiuti o su criteri sanitari e logistici. Tali criteri, seppur importanti nell’escludere e nel
circoscrivere il campo dinamico entro il quale gli attori si muovono, vengono in un secondo
momento lasciati sullo sfondo, per dare priorità a questioni di altra natura.
Per comprendere pienamente perché il livello geopolitico sia così importante nel caso
torinese, sono necessarie due approfondimenti rispetto all’organizzazione storica della filiera
dei rifiuti in Piemonte e in provincia di Torino più nello specifico.
- In Piemonte, vige una legge regionale (24/02) che vieta l’integrazione, all’interno di
uno stesso soggetto giuridico, delle fasi di raccolta e trattamento dei rifiuti, per ragioni
di conflitto d’interesse. Una legge successiva di rango nazionale (152/2006 – Norme
in materia ambientale) consente questa sovrapposizione di funzioni, di fatto aprendo
a società multiutilities il campo della gestione dei rifiuti.
- In provincia di Torino, sino al 2010, la società di gestione dei rifiuti della città di Torino
(Amiat spa) ha operato in deroga alla legge 24/02, gestendo sia le fasi di raccolta sia
di smaltimento nella discarica localizzata a nord della città (discarica di Basse di
Stura). L'impianto, dotato di una capacità complessiva di oltre 23 milioni di metri cubi
su una superficie di 890.000 metri quadrati, ha cessato di operare nel 2010. La
stessa Amiat è un’azienda pubblica controllata al 99% dal Comune di Torino, che
indirettamente gestisce, pertanto, la discarica e i suoi introiti.
212
Tali caratteristiche organizzative hanno determinato una situazione del tutto particolare,
uno sbilanciamento e un disequilibrio, a livello di relazioni tra i vari bacini di conferimento e le
diverse società di gestione dei rifiuti all’interno e al di fuori della provincia di Torino, che si
potrebbe definire di tipo geopolitica e che sono valse tanto per la localizzazione del primo
inceneritore della zona Sud-Est poi diventata zona Sud (in modo da ricomprendere anche
l’area Ovest) quanto per l’inceneritore della zona Nord.
L’impianto di Basse di Stura, oltre a raccogliere i rifiuti di Torino, nel corso della sua
attività trentennale ha accolto i rifiuti solidi urbani di parte dei comuni confinanti, quelli di
alcuni consorzi di smaltimento limitrofi, i rifiuti speciali assimilabili agli urbani prodotti sullo
stesso territorio ed i fanghi prodotti dalla depurazione delle acque reflue civili nell'impianto
della Società Acque Metropolitane Torino, smaltendo giornalmente circa 2.000 tonnellate di
rifiuti. In alcune situazioni di emergenza nazionale, la stessa discarica ha accolto rifiuti
provenienti da zone “a rischio” o in situazioni di particolare crisi sanitaria e di gestione della
filiera.
Tali attività hanno rappresentato, per il Comune di Torino, una importante fonte di introito
economico, che ha inciso positivamente sul bilancio comunale consentendo, peraltro, di
mantenere le tasse sui rifiuti in città mediamente più basse rispetto ai comuni interessati
dagli altri bacini di gestione.
Nel momento della chiusura definitiva della discarica, si è aperta un’importante partita
riguardante la gestione del nuovo inceneritore. Di fatto, si è creata una situazione duplice:
- Da un lato, la gestione torinese dei rifiuti è emersa dalla deroga alla legge regionale
(24/02), separando le fasi di raccolta e di smaltimento. Questo apre, anche a livello di
attenzione mediatica, un periodo di incertezza connesso alla destinazione dei rifiuti di
Torino nel corso della transizione verso l’apertura del primo inceneritore del Gerbido.
- Dall’altro lato, conferisce al primo inceneritore dell’area sud di Torino (del Gerbido), la
cui entrata in funzione era prevista per il 2011 (ma che potrebbe essere ritardata sino
al 2014) un ruolo economico centrale per il Comune nel sostituire la discarica di
Basse di Stura. La stessa realizzazione dell’inceneritore e la sua gestione sono infatti
affidati a TRM – Trattamento Rifiuti Metropolitani Spa, una società gestita da enti
pubblici e detenuta, per il 92% delle sue quote, dal Comune di Torino stesso1.
Una simile situazione, pur se apparentemente riferita al primo inceneritore, ha forti
ripercussioni sul processo decisionale inerente la localizzazione del secondo nell’area a nord
della città, soprattutto in relazione all’ipotesi di Settimo Torinese. L’ipotesi di realizzare un
secondo inceneritore, diviene, infatti, uno strumento per controbilanciare il peso assunto da
Torino e da TRM nella gestione dei rifiuti a livello provinciale, di fatto operando una strategia
del tutto simile a quella messa in pratica per l’inceneritore del Gerbido.
E’ in questa direzione che va letta la (auto)-candidatura di Settimo Torinese ad ospitare
l’inceneritore. Settimo Torinese è infatti il comune che detiene le quote principali del
consorzio di gestione dei rifiuti del bacino 16 (SETA Spa), a sua volta dotato di una discarica
(localizzata nel comune di Chivasso) gestita in deroga alla legge regionale 24/02. La
possibilità di fondere, come nel caso AMIAT-TRM, le funzioni di raccolta e smaltimento
attraverso incenerimento dei rifiuti raccolti diviene un interessante possibilità di business per i
comuni dell’area. A tutto ciò si aggiungono altri fattori:
1 Secondo alcuni testimoni privilegiati intervistati (e in particolare secondo Legambiente) il progetto del
Comune di Torino è di riunire tutti i servizi locali di pubblica utilità (acqua, energia, rifiuti e trasporti,
oggi sotto la responsabilità di società differenti) sotto la gestione di un’unica multiutility pubblica. Per lo
stesso motivo, l’associazione ambientalista denuncia il progetto implicito di derogare nuovamente alla
legge 24/02, fondendo AMIAT e TRM in un’unica società.
213
-
-
-
la condizione logistica di Settimo, che dispone di un’area ex-industriale adatta alla
localizzazione di un ipotetico inceneritore. Questo facilita la presa in considerazione
del comune all’interno dei criteri sanciti dalla Provincia.
L’interesse ulteriore derivante dalle compensazioni economiche previste per legge
per i comuni interessati da un’opera come un inceneritore: tali compensazioni, per
l’inceneritore del Gerbido, sono stati stimate da Legambiente in 20 milioni di euro per
la realizzazione più 5 milioni di euro per venti anni.
Il business per le imprese derivante dalla possibilità di partecipazione a gare
d’appalto di centinaia di milioni di Euro.
L’insieme di queste considerazioni con quanto sopra esposto motiva l’atteggiamento di
SETA Spa e del Comune di Settimo che può essere sintetizzato nell’espressione “un
impianto sempre e comunque”. Anche nel caso, infatti, in cui decadesse l’opzione di un
inceneritore, SETA e Settimo Torinese spingono per la transizione verso uno scenario
(incluso tra quelli redatti dalla Provincia di Torino) in cui sul territorio comunale possa essere
comunque realizzato un impianto differente, di tipo più innovativo:
- un impianto per la gestione dei fanghi e delle acque reflue in accordo con la SMAT
Spa (la società pubblica di gestione delle acque della città di Torino), per la
produzione di biogas.
- Un impianto per la gestione del residuo organico sempre orientato alla produzione di
biogas.
E’ opportuno rilevare come entrambe queste ipotesi (al pari dell’opzione tradizionale di un
nuovo inceneritore) siano prese in considerazione nei documenti preliminari per un nuovo
PPGR della Provincia di Torino.
Una simile situazione è pertanto geopolitica dal momento che la decisione di realizzare un
inceneritore (e la tipologia di impianto) viene ricondotta a sistemi e relazioni di potere e
interesse economico che dipendono direttamente dal controllo che gli attori possono
esercitare sul territorio e sulle sue infrastrutture.
E’ su questa base che si può tentare di leggere anche la competizione e l’instabilità
territoriale determinatasi tra i comuni dell’area nord della provincia in relazione alla possibilità
di ospitate l’inceneritore: questi comuni sono, soprattutto, Volpiano, Ivrea, Rivarolo e la
stessa Settimo Torinese.
La previsione di criteri oggettivi da parte della Provincia di Torino per la valutazione dei
potenziali siti di localizzazione prevedeva che, una volta selezionata una rosa di comuni
idonei, questi potessero autorizzare o meno lo svolgimento di una valutazione di impatto
ambientale sul proprio territorio. Tra i diversi comuni in questione, ha destato interesse la
posizione di Ivrea e di Rivaloro, entrambi dichiaratisi (anche se con modalità differenti)
disponibili ad approfondire la possibilità di una localizzazione sul proprio territorio. Una
decisione che, soprattutto nel caso di Ivrea, ha acceso l’attivismo antagonista di alcuni
comitati pre-esistenti sul territorio e fortemente contrari all’ipotesi di localizzazione1.
Se sul terreno geopolitico gli attori principali sono soprattutto i Comuni e le società di
gestione, non è da omettere il ruolo ricoperto, ancora, da Legambiente. Mentre i comitati
locali appaiono meno consapevoli di questo livello decisionale, l’associazione ambientalista
mostra una profonda consapevolezza dei processi e delle dinamiche in questione. Tuttavia,
la sua azione si manifesta ed esprime principalmente alla scala territoriale, rispetto alle
molteplici situazioni di conflittualità locale che si accendono in relazione alle ipotesi di
localizzazione. Legambiente, in altri termini, preferisce svolgere la sua funzione su un
Il caso di Ivrea e Rivarolo costituisce un ulteriore approfondimento dell’indagine sino a qui condotta,
che verrà implementata tra la fine del 2010 e l’inizio del 2011 attraverso le interviste agli amministratori
pubblici dei Comuni e ai comitati locali di opposizione all’inceneritore.
1
214
terreno funzionale piuttosto che geopolitico (una scelta in qualche modo indotta anche dal
carattere meno esplicito degli attori in gioco e dal “peso” istituzionale di alcuni attori che
partecipano a questo terreno di discussione).
Le logiche di partito sul terreno politico1
Dalle interviste ai testimoni privilegiati, il terreno politico è emerso – talvolta in modo
esplicito, talvolta più implicito – come livello necessario per una piena comprensione delle
relazioni e delle razionalità dei diversi attori in gioco all’interno del processo decisionale. Si
tratta, tuttavia, di un terreno estremamente “scivoloso”, nascosto, difficile da esplorare.
Rispetto ai due precedenti livelli, emergono alcune spiccate differenze:
- una spiccata de-materializzazione del dibattito: gli aspetti sanitari, funzionali e di
localizzazione detengono un ruolo marginale. Ciò che interessa sono le logiche
interne ai partiti che si spartiscono il potere sul territorio. Esiste una certa differenza
tra i diversi schieramenti politici (genericamente, destra e sinistra) rispetto alle opzioni
tecnologiche in gioco per il secondo inceneritore – segnalata principalmente da
Legambiente ma che è possibile desumere anche da alcune interviste a tecniciesperti che si sono occupati dello studio LCA: in particolare, i partiti appartenenti alla
destra politica avrebbero sempre manifestato un interesse per la tecnologia della
pirolisi, anche se tale posizione può essere giustificata come contrapposizione
all’opzione per lungo tempo assunta come scontata, quella di un forno a griglia
tradizionale. Allo stesso modo all’interno della sinistra emerge una contrapposizione
tra i sostenitori degli impianti di incenerimento e tra chi invece preferirebbe
promuovere maggiormente la raccolta differenziata (con un approccio simile a quanto
proposto da Legambiente).
- Un re-scaling del dibattito: l’assunzione delle decisioni, i momenti salienti del
processo decisionale e finanche il conflitto si spostano dalla scala locale-provinciale
per coinvolgere pienamente la scala regionale e, in un certo senso, anche nazionale.
Le logiche interne ai diversi partiti (e soprattutto le correnti interne al partito che sul
territorio rappresenta la maggioranza – il centro-sinistra) sono trans-scalari:
coinvolgono il livello comunale, provinciale e regionale, ma si confrontano anche con i
centri di potere del partito che si muovono ad una scala nazionale. Questo dato
accentua ancora di più il distacco tra le razionalità politiche e la concretezza del
“problema” localizzativo dell’inceneritore: questo non diventa che un espediente per
un più ampio confronto interno ai partiti e tra maggioranza e opposizione.
Per comprendere pienamente la portata della dimensione politica è opportuna una breve
digressione sul colore politico delle diverse amministrazioni comunali, provinciale e regionale
in gioco.
Il Comune di Torino ha una lunga storia amministrativa di centro-sinistra, che nell’ultimo
decennio ha visto la riconferma, per tre mandati, di uno stesso sindaco.
Attualmente, anche il comune di Settimo è amministrato da un sindaco dello stesso partito
nazionale del sindaco di Torino (il Partito Democratico - PD). La Provincia, andata nel corso
del 2010 a nuove elezioni, ha visto la conferma per il secondo mandato dello stesso
presidente, sempre appartenente al PD. Diverso è il discorso della Regione. Amministrato
per diversi mandati da correnti appartenenti al centro-destra, dopo un intervallo di cinque
1 Al momento in cui si scrive, il livello politico è ancora in fase di esplorazione/elaborazione. Da diverse
inteviste è emerso come livello imprescindibile per un’analisi del conflitto e del processo decisionale.
Tuttavia, rappresenta un livello di indagine complesso. Pertanto, in questa sede si riportano le prime
impressioni emerse in questa fase di ricerca, e si lascia a successivi approfondimenti il compito di
strutturare in modo più preciso questo terreno.
215
anni di amministrazione di centro-sinistra, le elezioni regionali del 2010 hanno visto vincitore
nuovamente il centro-destra, con un presidente della Regione appartenente al partito
federalista/separatista della Lega Nord, partito che ha registrato, in tutto il Nord del Paese,
una forte affermazione politica. La Regione Piemonte si è pertanto allineata alla stessa
amministrazione politica che governa il Paese nel suo complesso (l’alleanza di centro-destra
tra Lega e Popolo della Liberta – PDL).
Tali vicende amministrative ricoprono una funzione fondamentale almeno in una doppia
accezione:
- nel regolare i tempi del dibattito in merito al secondo inceneritore: come fatto
segnalare dagli stessi soggetti intervistati per la Provincia di Torino, è stato evidente
un rallentamento (per alcuni, un completo stallo) non solo del processo decisionale,
ma di tutta la pianificazione dei rifiuti nel suo complesso, nell’annualità precedente al
rinnovo dell’amministrazione provinciale (e regionale). I tempi della politica hanno
cioè inciso fortemente sui tempi della decisione: questo in quanto la Provincia, per
riprendere in mano il percorso decisionale e le possibili conflittualità aperte sul tema,
attendeva una riconferma elettorale. Gli stessi tempi della politica (così come la crisi
economica e la conseguente, parziale, riduzione nella produzione dei rifiuti) sono stati
anche utilizzati come espediente per sospendere il conflitto e il dibattito, a fronte di
posizioni conflittuali che andavano radicalizzandosi.
- Nel determinare le relazioni tra le diverse scale della politica (da quella comunale a
quella nazionale) e tra le correnti interne ai diversi partiti alle diverse scale. Sino a
quando vi era una coincidenza di colore politico nelle diverse amministrazioni alla
scala comunale, provinciale e regionale, infatti, il confronto avveniva a livello dello
stesso partito, tra diverse correnti. Nel momento in cui il livello regionale ha cambiato
colore, anche le relazioni tra i diversi livelli della politica hanno subito sostanziali
influenze, le cui conseguenze sul tema specifico del secondo inceneritore saranno da
verificare più in profondità nel prossimo futuro.
Ciò che appare con più evidenza dalle analisi sin qui condotte è che la questione
dell’inceneritore (ma, forse, in un’accezione più ampia tutta la questione dei rifiuti)
rappresenti un campo di relazioni politiche, all’interno del quale conseguire vantaggi e
affermare poteri politici, gestire le cariche pubbliche e regolare i rapporti interni ed esterni ai
partiti e, in ultimo, creare un ponte di comunicazione tra i diversi livelli e attori in gioco, che si
“parlano” ed entrano in comunicazione attraverso la politica.
Nel primo caso (“questione rifiuti” come strumento per ottenere vantaggi politici) è da
registrare uno scontro la il Comune di Settimo Torinese e il Comune di Torino (da rimarcare
è lo stesso colore politico delle due amministrazioni): il primo denuncia la politica attuata dal
secondo, che, favorito dalla presenza della discarica di Basse di Stura, ha potuto mantenere
una tassa sui rifiuti per la popolazione anormalmente bassa rispetto ai comuni della cintura
urbana, raggruppati negli altri consorzi di gestione dei rifiuti. Tale denuncia testimonia di due
fatti: da un lato, l’utilizzo che il Comune di Torino ha fatto della discarica e che, nelle
intenzione, potrebbe essere fatto dell’inceneritore del Gerbido come “fonte” di introiti
economici per le casse comunali; dall’altro lato, lo stesso argomento è utilizzato
dall’amministrazione di Settimo per rivendicare una diversità di trattamento rispetto al più
grande comune di Torino e legittimare, in questo modo, la richiesta di ospitare un
inceneritore, anche di fronte alla propria popolazione.
Il secondo caso (“questione rifiuti” come gestione delle cariche pubbliche) richiede ulteriori
approfondimenti. E’ tuttavia evidente come il problema dell’inceneritore rappresenti un
campo privilegiato per stringere alleanze politiche all’interno e all’esterno dei partiti.
Dall’analisi delle strutture societarie delle Spa di gestione dei rifiuti, ad esempio, emerge
come SETA sia partecipata da AMIAT, per una quantità considerevole di azioni, e allo stesso
tempo partecipi, seppur con un numero di quote marginale, alla struttura societaria di TRM.
216
Secondo alcune riflessioni, soprattutto di marca ambientalista, queste diverse partecipazioni
testimoniano allo stesso tempo di una competizione tra i due soggetti che operano nello
stesso mercato e della necessità di stringere alleanze tra soggetti che rispondono ad
amministrazioni della stessa fazione politica.
Infine, per quanto riguarda la questione delle relazioni tra livelli di governo, è da
segnalare, da un punto di vista strettamente giuridico, come la produzione normativa
nazionale abbia sostanzialmente riaperto in modo radicale il dibattito sulla realizzazione
dell’inceneritore, influendo sui livelli decisionali e sulle relazioni tra gli attori alle scale
inferiori. Ad inizio del 2010, la legge nazionale 42/2010 (del 26 Marzo 2010), perseguendo
un obiettivo di semplificazione dei livelli amministrativi nazionali, ha prescritto l’abolizione
delle ATO (Ambiti Territoriali Ottimali – vedi paG 38), a partire dal 2011 e la delega alle
Regioni dell’organizzazione della filiera dei rifiuti sul proprio territorio. Questo, nel caso del
secondo inceneritore torinese, rappresenta un elemento in grado di riaprire completamente il
processo decisionale, dal momento che cade il principio di auto-contenimento del ciclo dei
rifiuti all’interno della stessa ATO. Tale principio aveva impedito, ad esempio, di includere nel
dibattito soluzioni, pur inizialmente prospettate in via ipotetica, di ampliamento
dell’inceneritore del Gerbido sino a farlo divenire un “super” inceneritore (così definito a
livello di media locali) in grado di accogliere i rifiuti urbani indifferenziati provenienti da tutto il
territorio regionale o da parte di esso, oltrepassando, ad ogni modo, i confini dei bacini di
conferimento provinciali. Per quanto una soluzione di questo tipo
sia di difficile
concretizzazione, il fatto che sia nuovamente emersa a livello di dibattito pubblico mostra
come il cambiamento del quadro normativo abbia nuovamente riaperto le prospettive rispetto
alla questione dei rifiuti nel Torinese.
Ben lungi dall’essere giunto a conclusione, il problema della localizzazione del secondo
inceneritore nell’area nord di Torino si presenta ancora alquanto frammentato, indefinito e
malleabile tra i vari terreni di confronto funzionale, geopolitico e in ultimo politico.
217
L'incinérateur de l’agglomération de Gênes
Synthèse en français, voir plus loin le texte complet en italien
Luigi Bobbio, Gianfranco Pomatto
L’intérêt du cas de l'incinérateur de Gênes réside à la fois dans son extension temporelle
et dans l'alternance de différentes phases caractérisées par le conflit, l'impasse ou la
concertation.
Il s’agit en effet d'un processus décisionnel qui s'étend sur environ 15 ans dans lequel
l’enjeu de la dispute entre les collectivités locales, les comités de citoyens et les associations
environnementales concerne la localisation et les caractéristiques d’un incinérateur pour les
ordures ménagères. Dans les derniers deux ans, il semble s'ouvrir une phase de
concertation, en particulier avec les associations environnementales, ce qui a conduit à une
reformulation importante du projet.
La construction d'un équipement d'incinération des ordures est prise en considération au
début des années 1990, au fin de libérer la grande décharge existante sur la colline de
Monte Scarpino (dans la commune de Gênes) qui reçoit tous les déchets de la ville. Pendant
ces 15 ans, trois localisations ont été envisagées :
- la zone du port de Gênes ;
- la Valle delle Ferriere dans la commune de Lumarzo, dans l’arrière pays gênois ;
- la Fossa Luea à Scarpino, près de la décharge.
Les événements
L'hypothèse du port (1995-2000)
La première hypothèse de localisation naît en 1995 et concerne la zone du port de
Gênes. Ici on pense ici transformer la centrale électrique existante, de manière qu’elle puisse
être alimentée par les déchets. La Commune de Gênes modifie le plan urbanistique de la
ville pour rendre possible cette solution.
Les protestations des groupes environnementaux et des comités de riverains ne tardent
pas à se faire entendre, avec un écho considérable dans les médias locaux : aussi en
rapport à cet événement le maire sortant de Gênes ne sera pas le candidat de sa coalition
aux élections communales de 1997 et, dans les faits, cette hypothèse est congelée,
formellement en attendant la formulation d'un plan de gestion des déchets au niveau
provincial.
L'hypothèse de Lumarzo (2000-2001)
Vers la fin du 2000, l'attention se déplace sur Lumarzo, une petite commune dans l’arrière
pays de Gênes. Le maire parait favorable au projet et des rencontres sont organisées entre
le Conseil Provincial et les maires des communes de la zone intéressée. À la suite de la
propagation de cette information 200 citoyens signent une pétition demandant à la
Commune de Lumarzo, l’organisation d'une assemblée publique pour discuter la question de
218
manière explicite et en même temps constituent un comité opposé à la construction de
l'incinérateur.
La Province commence en 2001 à élaborer un plan provincial des déchets où l’on prévoit
la construction d'un incinérateur destiné à bruler entre les 400 et les 500 tonnes par jour
(environ 150.000 à 180.000 tonnes par an) de résidus secs (après la séparation des résidus
humides), parallèlement à un objectif minimum de recyclage de 35%, étant donné que les
niveaux actuels sont nettement inférieurs. Le plan ne formule pas de choix de localisation.
En juillet 2001, le comité local organise une assemblée publique à laquelle prennent part
l'adjoint à l’environnement de la Province de Gênes et les maires des communes voisines à
Lumarzo : face à un public de quelques centaines de personnes on lance une récolte de
signatures contre la construction de l'incinérateur qui reçoit rapidement plus de 3.000
adhésions.
En octobre 2001, la protestation obtient une certaine visibilité par l'occupation de la salle
du Conseil régional.
Une nouvelle hypothèse : Fossa Luea au Scarpino (2002-2004)
En mars 2002, un journal local signale que le choix de la localisation est en train de se
déplacer de Lumarzo à la localité de Fossa Luea à Scarpino, à environ 500 mètres de
distance de la décharge existante. Dans ce cas, il serait nécessaire la réalisation préventive
d'une nouvelle liaison routière, de manière à ce que le trafic lié à l'incinérateur ne traverse
pas de centres habités, et en particulier le bourg de Borzoli. En juin, le Conseil Régional
approuve le nouveau plan urbanistique de la Commune de Lumarzo que qualifie
formellement comme zone boisée, la zone qui avait été portée candidate dans les deux ans
précédents à la localisation de l'incinérateur, en suggérant aux commentateurs que, à ce
point, l'hypothèse de Lumarzo est définitivement laissée de côté et que, de fait, il n'y a que
deux options sur la table : la zone portuaire et la zone de Scarpino qui, à présent, selon les
indiscrétions, serait objet d’une étude par la Région Ligurie.
Dans les deux années suivantes le choix de la localisation de l'incinérateur reste encore
ouvert.
Dans une interview au « Corriere della Sera » du 12 mai 2003 le Président de la Société
pour le traitement des déchets municipaux (AMIU) – entreprise publique qui devrait gérer
l'incinérateur – confirme que le choix de la localisation concerne trois possibles alternatives :
Lumarzo, la zone portuaire et Scarpino. Le nouveau plan provincial des déchets, de peu
approuvé (avril 2003) à d'autre part apporté quelques innovations importantes, qui
concernent autant le fond du problème que le processus décisionnel.
Par rapport au plan précédent on a augmenté soit les objectifs du recyclage - qui montent
de 35% à 41,5% - soit la quantité de déchets destinés à être incinérés, qui atteint 300.000
tonnes par an, en prévoyant en outre la réalisation de six nouvelles installations de
séparation et de prétraitement des déchets. En outre la décision finale sur la localisation des
installations est déférée à un nouvel organisme intercommunal à se constituer à bref terme
et qui doit être l'expression des 67 communes couvertes par un seul bassin de collecte et
d'élimination des déchets (« Ambito territoriale ottimale », ATO), y compris la ville de Gênes.
Incinérateur de grandes dimensions à Scarpino (2005-2007)
L'assemblée des maires de l'ATO en septembre 2005 valide formellement la localisation
de l'incinérateur à Monte Scarpino, dans une zone proche de la décharge actuelle qui
cependant ne correspond pas à l'hypothèse précédente de Fossa Luea.La Commune de
Gênes, à la suite de ce choix, propose un concours d'idées finalisé et l'élaboration d'une
pluralité d'études de faisabilité de l'incinérateur qui approfondissent le sujet du
219
dimensionnement de l'installation, sa viabilité économique et les aspects techniques et
environnementaux. Le concours se termine en juin 2006 avec le choix, par une commission
composée de professeurs universitaires et de techniciens, de l'étude gagnante parmi les 14
études présentées. Cette étude prévoit la construction d'un incinérateur de grandes
dimensions sur neuf mille mètres carrés à Monte Scarpino. L’équipement est conçu pour
brûler des déchets humides et sec par la technologie « au gril », pour une quantité de
330.000 tonnes de déchets par an.
Les protestations du front d’opposition et en particulier des associations
environnementales et du comité enraciné dans la zone de Scarpino continuent par divers
moyens, y compris les recours juridiques, en ouvrant la voie à une nouvelle phase de
impasse.
Recyclage, biogas et incinérateur de dimensions réduites (2008-2009)
La nouvelle administration communale de Gênes (constituée à la suite des élections
municipales du 2007), depuis le début de son mandat achemine une concertation directe
avec les associations environnementales et semble vouloir modifier certains aspects de la
politique des déchets.
En effet en janvier 2008, la Commune de Gênes approuve formellement un document qui
définit comme prioritaire l'accroissement du recyclage (qui est au présent seulement au
12%), avec l'objectif d'atteindre le 65%, en ligne avec les indications de la loi nationale, à
partir de l'expérimentation extensive de la récolte selon la modalité « porte à la porte » en
deux zones de la ville, le quartier de Pontedecimo et une partie du quartier de Sestri
Ponente. En plus le document prévoit la réalisation de nouvelles îles écologiques pour la
récolte différenciée et la détermination en collaboration avec la Province et la Région d'une
zone utile à la réalisation d'une installation de compostage et de production de biogas apte à
traiter la part humide des ordures. L'incinérateur devrait à ce point concerner une quantité
plus petite et l’administration communal confie à une commission technique constitué ad hoc
la réalisation d'une nouvelle étude pour comparer différentes solutions techniques
d’incinération.
La commission technique présente en mai 2009 son rapport final qui propose le choix
entre trois différentes technologies pour le traitement thermique des déchets, (incinération
« au gril », incinération « lit fluidisé », gazéification avec « fusion directe »). Chacune d'elles
présente des performances différentes par rapport à un ensemble de paramètres que la
commission explicite dans le détail, mais au même temps elles sont jugées fiables et
économiquement soutenables. Toutes les solutions prévoient la séparation des déchets
humides des résidus secs, avec les déchets humides destinée à une section spécifique de
l'installation dédiée à la digestion anaérobique et à la production de biogas et la fraction
sèche, à l'incinération finale. La quantité des résidus secs à traiter est estimée en tous les
cas entre un minimum de160.000 tonnes par an, correspondantes à un taux de recyclage du
65%, et un maximum de 260.000 tonnes par an, correspondantes à un recyclage du 45%.
En juillet 2009 la Commune de Gênes s’exprime formellement en faveur de la technologie
de gazéification. Dans les mois suivants l'AMIU achemine sur ces bases une étude de
faisabilité, préliminaire au projet des équipements qui, dans les intentions de l'administration
communale, devrait se terminer dans le 2012.
L’analyse
Le processus peut être divisé en deux grandes phases.
Une première phase, très longue, peut être placée entre 1995 et 2007. Elle est
caractérisée par le conflit territorial sur la localisation, qui change trois fois suite aux
220
protestations. Au début c’est la zone du port, ensuite la Commune de Lumarzo, et à la fin la
zone de Scarpino, auprès de la décharge actuelle. Les périodes de blocage peuvent être
clairement considérés comme l’effet du conflit que concerne, à son tour, les trois
localisations.
Les acteurs institutionnels impliqués dans ce processus sont nombreux. Si d’abord c’est
la ville de Gênes qui propose de localiser l'incinérateur dans la zone du port, ensuite c’est la
province de Gênes, qui propose un endroit à l'extérieur de la ville dans une petite commune
de l’arrière pays. Quand cette hypothèse tombe c’est encore la ville de Gênes qui prend un
rôle de premier plan, même si en ce moment la gouvernance des déchets a été confiée à un
nouvel acteur, la Ato (Ambito Territoriale Ottimale) composée par 67 communes, y compris
celle de Gênes. Les opposants peuvent être distingués entre les comités de résidents de
chacune des régions potentiellement touchées qui se mobilisent principalement pendant les
périodes où leur territoire est soumis au choix, et les groupes environnementaux qui, tout en
parvenant à mobiliser un nombre beaucoup plus petit de militants, formulent un discours plus
critique sur la politique des déchets qui est orientée vers la construction d'une usine
d'incinération.
Cette phase conduit au choix du site dans un lieu qui, bien que contesté par les comités
locaux, est accepté les acteurs institutionnels. Il s’agit d’une zone peu peuplée qui a été déjà
touchée par la décharge et par les problèmes connexes : le risque de pollution de la rivière
Chiaravagna et les nuisances pour les riverains, a cause de la route qui passe dans la ville.
La seconde phase s’ouvre entre 2007 et 2008 et se caractérise par un changement
significatif de l’enjeu. Cette fois-ci, le délai introduit par la nouvelle administration de Gênes,
sur la mise en œuvre de l'usine d'incinération déjà conçue par l'administration précédente,
ouvre un espace qui est utile pour promouvoir un nouveau climat et renforcer le dialogue
entre les administrateurs et les opposants.
Trois décisions prises par la municipalité de Gênes, produisent des effets significatifs : le
lancement d'un nouveau système de collecte des déchets en collaboration avec plusieurs
organisations environnementales, la création de la Commission technique sur l'installation de
traitement des déchets et le début des travaux pour la construction d'une route dédiée à la
mise en décharge à Scarpino.
Le nouveau système de collecte des déchets « porte à porte » conduit à une
augmentation assez importante du recyclage en peu de temps. Dans environ un an et demi
la collecte atteint un niveau compris entre 45% et 50% dans les deux quartiers concernés
par l'expérience et augmente de 12% à 27% dans la ville.
La Commission technique procède, à son tour, à une révision sérieuse du projet. Dans sa
version précédente, on avait projeté de bâtir l’incinérateur avec la technologie classique (à
grille) capable de traiter des grandes quantités de déchets, conformément à un scénario
dans lequel le recyclage, bien que croissant, ne dépassait pas le 40%. Dans la nouvelle
formulation, l'usine est divisée en trois sections. La première section est consacrée à séparer
les déchets humides de la partie sèche, la deuxième a le but de traiter la partie humide au fin
de produire biogaz, et le troisième est constitué par l'incinération, destinée à traiter une partie
plus petite des déchets avec une technologie moins polluante que la classique
(gazéification), compatible avec un taux de recyclage qui peut atteindre le 65% dans toute la
ville. La réduction des matières à incinérer et l'adoption de la technologie de gazéification,
impliquent une réduction des impacts environnementaux liés au traitement des déchets.
Les travaux en cours pour la desserte du site d'enfouissement sont une autre innovation
de ces dernières années et en liaison avec les interventions de traitement des lixiviats déjà
achevés, ils devraient contribuer à réduire les externalités négatives pour les riverains et le
territoire.
221
Le changement d'administration qui a eu lieu à Gênes en 2007, toujours avec une
majorité de centre-gauche, a joué un rôle très important. La nouvelle administration dirigée
par la maire Marta Vincenzi a, en effet, depuis la campagne électorale, tissu un dialogue
avec les membres modérés du monde écologiste Gênois, ce qui était inhabituel chez le parti
de majorité relative (le Partito Democratico). Dans la période précédente les démocrates
soutenaient (comme d’ailleurs l’opposition de droite) l'idée d'un grand incinérateur qui aurait
pu soulager la décharge existante, tout en offrant une rentabilité économique importante, et,
implicitement, la possibilité de répondre à la demande de traitement des déchets aussi en
dehors de la région.
Il s'agit d'une nouvelle orientation qui est naturellement jugé positivement par le
associations environnementalistes qui ont pu, pour la première fois, réaliser une coopération
avec la société qui gère les déchets dans l’expérimentation de la collecte « porte à porte ».
Les changements dans la politique de la ville ne sont pas suffisants pour expliquer les
nouveautés. Une autre question est tout aussi importante et concerne la viabilité
économique et organisationnelle du service de collecte et d'élimination des déchets. À cet
égard, il convient d'ouvrir un aperçu rapide sur la dynamique économique et
organisationnelle de l'entreprise publique (AMIU) qui gère les déchet dans la ville de Gênes.
Pour AMIU, un faible niveau du recyclage et de la disponibilité d'une usine d'incinération
avec une grande capacité sont les solutions plus souhaitables.
En termes économiques, en fait, une usine d'incinération est associée à une source de
revenus importante qui est constante au fil du temps. Le recyclage, au contraire, a une
rentabilité plus incertaine parce qu’il faudrait développer un marché pour les matériaux
recyclés qui à l'heure actuelle semble assez faible.
Même d'un point de vue organisationnel, un système basé sur un niveau élevé de
recyclage va créer des difficultés importantes, car il implique de redéfinir la mission et les
compétences de la société.
Dans les dernières années l’AMIU a procédé a une restructuration organisationnelle qui
vise à accroître sa capacité à gérer la collection en fonction de recyclage, avec l’aide de
consultants extérieurs qui ont émergé de l'interaction avec le monde écologiste. D’ailleurs
elle a été poussée à la révision du projet de l’usine d’incinération, par le changement de la loi
nationale, qui, depuis 2007, a aboli les incitations à faveur de l’incinération (le soi-disant CIP
6) et les a gardé seulement pour la productions de l’énergie basée sur sources
renouvelables (y compris le biogaz).
En fin de compte, la nouvelle phase qui s’est ouverte depuis 2007 est le résultat de la
convergence de plusieurs facteurs :
un changement d'orientation dans l'administration municipale, en faveur d'un dialogue
plus ouvert avec les positions écologistes,
le dépassement d'une approche industrialiste au problème des déchets,
les résultats positifs obtenus sur le terrain par la politique du recyclage,
un processus de réorganisation de la société publique qui gère les déchets,
un changement de la loi nationale qui rend économiquement moins attractif
l'incinération classique,
la mise en œuvre des interventions sur le territoire concerné (nouvelle route pour les
camions, gestion des jus) qui réduisent les impacts négatifs,
Dans l'ensemble, l'administration de la ville perçoit que les opposants ont clairement
diminué. Toutefois, le conflit avec les comités de résidents et les groupes environnementaux,
même s’il semble apaisé, ne peut pas être considéré comme résolu.
Les écologistes qui dans les années récentes avaient établi une relation de coopération
avec la commune, ont gardé des fortes critiques sur la politique communale des déchets.
222
L'administration de la ville estime réaliste que le recyclage, une fois étendu à l’ensable de la
ville, pourra atteindre è un résultat entre 45% et 65%. Si ce seuil ètait dépassé, l'incinérateur
ne serait pas superflu, car on pourrait l’alimenter avec les matériels déjà mis en décharge.
Pour les groupes environnementaux l'incinération, même si l’usine a été révisée et a une
taille réduite, reste un objet à contraster, dans la conviction qu'un niveau élevé de recyclage
la rendrait inutile.
Il ne faut pas oublier que les comités des résidents autour de la zone de Scarpino
continuent à être présents et seront probablement en mesure de promouvoir des formes de
mobilisation significatives, quand on commencerait le bâtiment de l’usine d’incinération.
223
L’inceneritore per i rifuti dell’area di Genova
Luigi Bobbio, Gianfranco Pomatto
L’interesse per il caso dell’inceneritore dei rifiuti dell’area di Genova si lega sia alla sua
estensione temporale, che all’alternarsi di diverse fasi caratterizzate dal conflitto, dallo stallo
o dalla concertazione.
Si tratta infatti di un processo decisionale che si estende per circa 15 anni in cui l’oggetto
del contendere tra enti locali, comitati di cittadini e associazioni ambientaliste riguarda la
localizzazione dell’impianto e le sue stesse caratteristiche strutturali. Nell’ultimo biennio
sembra aprirsi una fase di maggiore concertazione, in particolare con le associazioni
ambientaliste, che conduce ad una sensibile riformulazione del progetto.
La cronologia
La costruzione di un impianto di incenerimento dei rifiuti in grado di sgravare la discarica
esistente – collocata in un’area collinare a ridosso della città (Monte Scarpino) – è un’ipotesi
che a Genova si affaccia nel dibattito politico all’inizio degli anni ’90. La sua collocazione non
è chiaramente individuata anche se a livello informale si parla di due aree: l’area portuale
della città di Genova e un’area denominata Valle delle Ferriere a Lumarzo, piccolo comune
dell’entroterra posto a poca distanza dal capoluogo.
L’ipotesi dell’area portuale (1995-2000)
L’ipotesi della localizzazione nell’area portuale sembra prendere quota tra il 1995 e il
1997, quando viene delineato più esplicitamente un progetto di trasformazione di una parte
dell’esistente centrale per la produzione di energia elettrica, in modo da poter essere
alimentata con i rifiuti e il Comune di Genova rende il nuovo piano regolatore compatibile con
questa ipotesi. Le proteste da parte di gruppi ambientalisti e comitati di cittadini non tarda a
farsi sentire, con una notevole eco nei media locali: anche in rapporto a questa vicenda il
sindaco uscente di Genova, Adriano Sansa, non viene ricandidato dalla sua coalizione nelle
elezioni comunali del 1997 e, nei fatti, questa ipotesi viene congelata, formalmente in attesa
della formulazione di un piano dei rifiuti di carattere provinciale,
“da parte della Giunta Sansa quando si era approvato il piano regolatore si era
prevista l’area per l’inceneritore al posto della centrale Enel… si sono mobilitati
comitati di tutti i tipi, mi ricordo una manifestazione con una macchina con
sopra al tetto una lanterna di 3 metri… in 5 giorni si sono raccolte 5000 firme
[…] i leghisti si sono molto mobilitati… l’inceneritore aveva un camino di 60
metri, anche se dal punto di vista della logistica era perfetto: baricentrico
rispetto alla città, accessibile dal mare… quindi poi questa soluzione è stata
congelata” (funzionario comunale).
L’ipotesi di Lumarzo (2000-2001)
Verso la fine del 2000 l’attenzione si sposta su Lumarzo, area su cui secondo la stampa si
starebbe orientando la Provincia di Genova, anche promuovendo incontri riservati con alcuni
sindaci della zona. In seguito al diffondersi di queste notizie 200 cittadini firmano una
224
petizione che chiede al Comune di Lumarzo l’indizione di una assemblea pubblica per
discutere esplicitamente della questione e contemporaneamente danno vita ad un comitato
spontaneo contrario alla costruzione dell’inceneritore.
Il piano provinciale per i rifiuti approvato nel luglio 2001 prevede la costruzione di un
termovalorizzatore in grado di incenerire tra le 400 e le 500 tonnellate al giorno (150.000180.000 tonnellate all’anno circa) di residui secchi (in seguito alla separazione secco/umido)
parallelamente ad un obiettivo minimo di raccolta differenziata pari al 35%, posto che i livelli
esistenti sono di molto inferiori. Peraltro il piano non conduce ad una scelta sulla
localizzazione, ribadendo come, ad alcune condizioni, sia la località Valle delle Ferriere di
Lumarzo, sia l’area portuale genovese possano costituire siti in tal senso idonei: nel primo
caso la realizzazione dell’inceneritore sarebbe da subordinare alla costruzione di un
collegamento stradale indipendente dalla viabilità esistente che in caso contrario risulterebbe
eccessivamente congestionata dal traffico di rifiuti; nel secondo caso si rinvia ad un accordo
da stabilirsi tra il Comune di Genova e l’Autorità portuale.
La mobilitazione nell’area di Lumarzo comunque non si arresta. Nel luglio 2001 il locale
comitato antiinceneritore organizza una assemblea pubblica a cui prendono parte
l’assessore all’ambiente della Provincia di Genova e tutti i sindaci della Comunità Montana di
cui fa parte Lumarzo (la Comunità Montana Fontanabuona): di fronte ad un pubblico di
diverse centinaia di persone viene lanciata una raccolta di firme contro la costruzione
dell’impianto che in breve tempo raccoglie oltre 3.000 adesioni. Nel mese di ottobre dello
stesso anno il fronte della protesta ottiene poi una certa visibilità attraverso l’occupazione
dell’aula del Consiglio regionale da parte di esponenti del comitato che ha ormai assunto un
carattere intercomunale.
Una nuova ipotesi localizzativa: Fossa Luea di Scarpino (2002-2004)
Nel marzo 2002 un organo della stampa locale sostiene che la scelta in merito alla
localizzazione dell’inceneritore, in forza dell’opposizione mostrata dal comitato locale e della
posizione di netta contrarietà ormai assunta dalla stessa amministrazione comunale, si sta
spostando da Lumarzo alla località Fossa Luea di Scarpino, a circa 500 metri di distanza
dall’esistente discarica.
Dalla metà degni anni Novanta a Borzoli, borgo abitato collocato nelle vicinanze di
Scarpino, è attivo un comitato di cittadini – che attualmente ha assunto la denominazione di
Comitato Cesare Tirasso, in onore di uno dei suoi fondatori che è scomparso. Si tratta di un
comitato che nasce molto tempo prima che venga ipotizzata la localizzazione
dell’inceneritore, per occuparsi dei disagi provocati ai residenti dalla vicinanza con la
discarica. Il tema centrale che in particolare esso solleva riguarda la viabilità: per
raggiungere la discarica collocata a Scarpino, la strada centrale del borgo su cui si
affacciano numerose abitazioni è attraversata con grande frequenza dai camion di grandi
dimensioni e carichi di rifiuti dell’azienda a partecipazione pubblica (Amiu Genova Spa) che
gestisce la loro raccolta nella città capoluogo,
“Il comitato di Scarpino si è costituito attorno al 1995, in origine non tanto per
l’inceneritore, ma soprattutto per individuare una forma alternativa alla discarica… la
maggior parte dei componenti abita in Via Militare di Borzoli che è la strada che porta
alla discarica” (funzionario comunale).
Sempre in quegli anni e in riferimento ai problemi causati dalla discarica si costituisce
un’associazione locale di carattere ambientalista, denominata Gli amici del Chiaravagna. Il
Chiaravagna è infatti un torrente che passa da Scarpino per poi giungere a valle ed è
interessato da un rilevante grado di inquinamento legato ad una parte della discarica, quella
più antica, non adeguatamente impermeabilizzata che produce una rilevante quantità di
percolato che finisce in acqua.
225
Nel corso del tempo le pressioni del comitato e l’attivismo dell’associazione ambientalista
conducono a qualche parziale risultato.
L’introduzione progressiva promossa da Amiu di mezzi dotati di sistemi di compattamento
dei rifiuti ha, infatti, ridotto il numero di passaggi dei camion nel centro abitato di Borzoli,
anche se una soluzione più incisiva alla questione potrebbe derivare dalla realizzazione di un
nuovo collegamento viario per la discarica che non interessi le aree popolate. Si tratta di una
soluzione che, pur presente nello stesso dibattito istituzionale, nel 2002, quando si diffonde
la notizia della possibile localizzazione di un nuovo inceneritore vicino alla discarica, è ben
lontana da una sua concretizzazione.
Per quanto riguarda l’inquinamento del torrente Chiaravagna, i progressi sono più
evidenti, anche se diluiti in un arco temporale piuttosto esteso. A fine anni Novanta si
realizza infatti un primo tratto di una tubazione in grado di raccogliere il percolato prodotto
dalla discarica e convogliarlo in mare, nella zona di Sestri, evitando che esso finisca nelle
acque del torrente. Successivamente è stato realizzato un secondo tratto di tubazione che
connette il precedente sbocco di Sestri ad un depuratore, entrato in funzione nel 2004,
collocato a Cornigliano, mantenendo lo sbocco del percolato in mare solo in caso di
emergenza.
Tra il 2002 e il 2005 la scelta in merito alla localizzazione dell’inceneritore rimane in ogni
caso aperta. Negli organi di stampa si rincorrono retroscena e anticipazioni, anche di segno
opposto. In una intervista al Corriere della sera del 12 maggio del 2003 il presidente
dell’Amiu – azienda che dovrebbe in futuro gestire anche l’inceneritore – ribadisce che la
scelta localizzativa continúa a riguardare tre possibili alternative: Lumarzo, l’area portuale o
Scarpino.
Nel frattempo il fronte della protesta contro l’inceneritore salda le associazioni locali – il
Comitato di Scarpino e Gli Amici del Chiaravagna – con le associazioni ambientaliste di
carattere nazionale, già da tempo attive sulla questione: il WWF, Italia Nostra e
Legambiente. Il WWF adotta una linea piuttosto radicale orientata alla forte riduzione in
termini assoluti della quantità di rifiuti prodotta, aderendo ad un cartello sovra locale di
soggetti e associazioni denominata Rete Rifuiti Zero. Italia Nostra e Legambiente si
caratterizzano, invece, per una linea più moderata che si fonda sull’incremento consistente
della raccolta differenziata, come strategia per rendere superfluo il ricorso agli impianti di
incenerimento,
“La parte più intransigente è la Rete Rifiuti Zero… Il WWF è su una posizione vicina
a Rete Rifiuti Zero a cui ha delegato la gestione della questione dei rifiuti […] le altre
tre associazioni [Legambiente, Italia Nostra e Gli Amici del Chiaravagna] sono più
possibiliste… gli unici che non sono contrari a livello nazionale all’incenerimento dei
rifiuti sono Legambiente che la vede come una possibilità dopo aver raccolto in modo
differenziato, mentre Italia Nostra e Gli amici del Chiaravagna sono contrari alla
gassificazione e mettono in alternativa il trattamento meccanico e poi la discarica.”
(funzionario comunale).
Il nuovo piano provinciale dei rifiuti, approvato nel 2003, ha peraltro apportato alcune
significative novità, che riguardano sia il merito del problema che il processo decisionale.
Rispetto al precedente piano vengono incrementati sia gli obiettivi minimi per la raccolta
differenziata – che dal 35% salgono al 41,5% – sia la quantità di rifiuti da incenerire che
raggiunge le 300.000 tonnellate annue, prevedendo inoltre la realizzazione di sei nuovi
impianti di separazione e pretrattamento dei rifiuti. La decisione finale in merito alla
localizzazione degli impianti è poi demandata ad un nuovo organismo intercomunale da
costituirsi a breve termine e che sia espressione dei 67 Comuni rientranti in un unico bacino
di raccolta e smaltimento dei rifiuti (Ato – ambito territoriale ottimale) che comprende anche
la città di Genova.
226
Inceneritore di grandi dimensioni a Scarpino (2005-2007)
L’assemblea dei sindaci dell’Ato nel settembre 2005 individua formalmente in Monte
Scarpino la localizzazione dell’inceneritore, in un’area a ridosso dell’attuale discarica che,
tuttavia, non corrisponde alla precedente ipotesi di Fossa Luea. Il Comune di Genova, in
seguito a questa scelta, promuove un concorso di idee finalizzato alla elaborazione di una
pluralità di studi di fattibilità dell’inceneritore che approfondiscano il tema del
dimensionamento dell’impianto, la sua sostenibilità economica oltre che gli aspetti tecnici e
ambientali. Il concorso si conclude nel giugno 2006 con l’individuazione da parte di una
commissione composta da docenti universitari e tecnici dello studio vincitore, tra i 14 studi
complessivamente presentati. Questo studio prevede la costruzione di un impianto di grandi
dimensioni che occupi circa 9 mila metri quadrati sul Monte Scarpino e che sia in grado di
incenerire sia residui umidi che secchi attraverso la tecnologia “a griglia”, per un quantitativo
pari a 330.000 tonnellate di rifiuti all’anno.
Le proteste del fronte contrario ed in particolare delle associazioni ambientaliste e del
comitato radicato nell’area attigua a Scarpino continuano attraverso vari canali, compresi i
ricorsi legali, aprendo la strada ad una nuova fase di sostanziale stallo,
“Mi ricordo il giorno del 2006 in cui c’è stato il consiglio comunale che ha approvato il
grande inceneritore… dalle 8 del mattino alla sera eravamo come sotto assedio…
gente con le pentole a battere tutto il giorno… e poi ci sono state manifestazioni a
Sestri con 4.000-5.000 persone” (funzionario comunale).
Raccolta differenziata, biogas e
2009)
inceneritore di dimensioni ridotte (2008-
Le elezioni amministrative del 2007 aprono la strada ad un avvicinamento tra il Comune di
Genova e la parte del mondo ambientalista che si colloca su posizioni più moderate
(Legambiente, Italia Nostra, Gli Amici del Chiaravagna). Queste associazioni, prendendo atto
che nonostante le proteste il progetto di un inceneritore di grandi dimensioni è l’unico a
continuare ad essere in piedi, adottano un approccio maggiormente pragmatico che punta a
stabilire una qualche collaborazione con l’amministrazione comunale di Genova, ritenuta
l’attore fondamentale della vicenda, al fine di incrementare significativamente il livello di
raccolta differenziata in città che è particolarmente bassa (poco più del 12%). Se questa
strategia avesse successo, la stessa necessità di un inceneritore potrebbe essere meno
evidente :
“Nell’Ato il Comune di Genova aveva la parte del leone, pur non essendo vincolante
l’idea uscita dal concorso di idee, in quel momento fummo trattati in modo così poco
democratico che cambiammo strategia… siamo a cavallo tra 2006 e 2007… allora noi
di Legambiente abbiamo detto: “l’inceneritore c’è, togliamogli il combustibile” e
abbiamo cominciato ad occuparci della raccolta differenziata che qui era una
novità…” (ambientalista).
Sin dalla campagna elettorale questi gruppi ambientalisti cercano di entrare in contatto
con entrambi i principali candidati alla carica di sindaco per strappare qualche impegno sulla
raccolta differenziata. Il dialogo è in ogni caso più agevole e fruttuoso con il candidato del
centrosinistra, Marta Vincenzi, cui sono tradizionalmente più vicini a livello politico:
“siamo andati a proporre alla Vincenzi in campagna elettorale l’estensione della
raccolta differenziata… abbiamo aperto un canale con la Vincenzi anche un po’ per
simpatia politica, ma lo abbiamo fatto anche con il candidato alternativo Musso… la
Vincenzi fu più sensibile” (ambientalista)
Rispettando le previsioni (Genova è una città con un solido e duraturo orientamento
elettorale progressista), Marta Vincenzi è eletta sindaco e la sua amministrazione nei mesi
successivi dà seguito al dialogo avviato con gli ambientalisti durante la campagna elettorale.
227
Essi in particolare chiedono la sperimentazione della raccolta differenziata secondo una
nuova modalità porta a porta nel quartiere della città adiacente alla discarica: Sestri, molto
vicina a Borzoli. E’ una posizione sostenuta anche dal Presidente del Municipio Medio
Ponente – ripartizione amministrativa di carattere sottocomunale di cui fa parte Sestri –
Stefano Bernini, anch’egli amministratore locale appartenente alla coalizione di centro
sinistra :
“su questo Bernini ci diede una mano enorme, fece anche delibere a favore del ciclo
integrato senza inceneritore… insomma era cambiato il vento politico” (ambientalista).
Da parte sua, l’Amiu aveva già intenzione di incrementare la raccolta differenziata, non a
Sestri, ma in un altro quartiere cittadino, Pontedecimo, dove l’obiettivo appare più
agevolmente raggiungibile:
“gli ambientalisti hanno scelto una zona a Sestri particolarmente difficile,
dicendo che se si fa lì, si riesce a fare dappertutto…” (assessore)
In questa fase l’assessore comunale delegato ad occuparsi della questione, Carlo Senesi,
intrattiene fitte relazioni sia con i gruppi ambientalisti che con l’azienda che gestisce i rifiuti,
l’Amiu, con il compito di tradurre in scelte concrete il nuovo clima di dialogo:
“Quando arrivo io il problema dei rifiuti è di dominio pubblico, c’era anche un po’ di
psicosi… la paura del ripetersi della situazione di Napoli e quindi c’era una ulteriore
radicalizzazione in corso… la nuova giunta con la sindaco dava chiari segni di
maggiore sensibilità ambientalista e la sindaco mi ha chiesto di tradurre tutto questo
in un qualcosa di fattibile” (assessore).
Non si tratta di un compito semplice :
“gli ambientalisti, anche quelli più amici, ritengono Amiu il diavolo e poi ritenevano che
il comune dovesse avere risultati visibili nell’arco di alcuni mesi”(assessore),
Tuttavia nel gennaio 2008, la Giunta giunge ad approvare formalmente un documento di
indirizzo che individua come prioritario l’incremento della quota di raccolta differenziata
esistente con l’obiettivo di raggiungere almeno il 65%, in linea con le indicazioni della più
recente normativa nazionale di settore, a partire dalla sperimentazione estensiva della
raccolta secondo la modalità porta a porta in due aree della città: il quartiere di Pontedecimo
già individuato da Amiu e una parte del territorio di Sestri Ponente, in linea con le richieste
degli ambientalisti. Il documento prevede inoltre la realizzazione di nuove isole ecologiche
per la raccolta differenziata che si aggiungano alle tre già attive e l’individuazione in
collaborazione con la Provincia e la Regione di un’area utile alla realizzazione di un impianto
di compostaggio e produzione di biogas in grado di trattare la porzione umida dei rifiuti.
Per definire le modalità attuative della sperimentazione della raccolta differenziata,
nonché per monitorarne l’andamento si costituisce un tavolo che comprende oltre al Comune
di Genova, Amiu e i tre gruppi ambientalisti coinvolti nell’iniziativa. La progettazione
dell’intervento è seguita da una società di consulenza nel campo ambientale indicata dagli
ambientalisti.
“[gli ambientalisti] hanno proposto una società di consulenza che seguisse la
progettazione perchè non si fidano di AMIU” (funzionario comunale)
L’attuazione prende avvio tra marzo e maggio del 2008 ed è costantemente monitorata
lungo quindici riunioni di carattere mensile del tavolo,
“Il progetto è partito a marzo 2008 a Pontedecimo e a maggio 2008 a Sestri Ponente
in base al protocollo di intesa firmato con il Comune… in base a quello abbiamo fatto
15 riunioni mensili con l’assessore Senesi, i presidenti dei due Municipi ( il V e il VI,
Bernini e Crivello), con il Direttore del Settore Ambiente del Comune e Amiu, con il
responsabile di Amiu della raccolta differenziata” (ambientalista).
228
Parallelamente Amiu avvia un processo di ristrutturazione interna, finalizzata ad adeguare
sotto il profilo organizzativo la propria struttura alla nuova modalità di raccolta porta a porta:
a questo processo prende parte anche un esperto della società di consulenza che segue la
progettazione che Amiu inserisce direttamente tra le proprie risorse con un contratto di
collaborazione.
“Amiu si è dotata di un consulente per la raccolta differenziata, era un
dipendente [della società di consulenza ambientale] conosciuta per
questo progetto, si è licenziato [dalla società] ed è stato preso come
consulente Amiu per introdurre la raccolta differenziata in Amiu”
(ambientalista).
Il Comune, peraltro, non abbandona l’ipotesi di un impianto di incenerimento, anche se
dovrebbe a questo punto riguardare una quantità minore di residui: verso la fine del 2008, la
Giunta affida ad una Commissione tecnica costituita ad hoc la realizzazione di un nuovo
studio che compari diverse soluzioni tecnologiche per l’impianto, considerandone in
particolare il grado di sicurezza, l’impatto ambientale e l’affidabilità tecnica. Nella
commissione siedono esperti e funzionari indicati dalla Regione, la Provincia, il Comune e
l’Università di Genova, comprendendo sia soggetti favorevoli all’inceneritore di grandi
dimensioni con tecnologia classica, sia soggetti esplicitamente contrari:
“Nella Commissione abbiamo messo 1 membro ciascuno per regione, provincia e
comune, i responsabili dei settori interessati… poi 1’ingegnere responsabile
dell’Amiu: lui aveva in mente un bell’inceneritore a griglia!... poi un ingegnere
impiantista dei Municipi : era un ex assessore di Rifondazione comunista, era uno che
aveva fatto un convegno contro l’inceneritore… poi l’Università di Genova ha indicato
un ingegnere ambientale, la Regione ha poi inserito un esperto di livello nazionale”
(assessore).
La Commissione lavora gratuitamente per sei mesi, prendendo in considerazione varie
soluzioni tecniche per l’impianto, anche di carattere internazionale,
“per andare a vedere gli impianti hanno preso le indicazioni anche dagli ambientalisti,
hanno visitato vari impianti… ad esempio anche un impianto con torcia al plasma a
Barcellona, hanno ricevuto qui i giapponesi, uno dell’Enea…” (assessore),
E presenta nel maggio del 2009 il proprio rapporto finale. Esso propone la scelta tra tre
diverse tecnologie di termotrattamento finale dei rifiuti (incenerimento “a griglia”,
incenerimento “a letto fluido”, gassificatore con sistemi “a fusione diretta”). Ciascuna di esse
presenta performance un po’ diverse rispetto ad un insieme di parametri che la commissione
esplicita nel dettaglio, ma al tempo stesso è ritenuta dalla commissione affidabile ed
economicamente sostenibile, anche considerando una progressiva riduzione del materiale
trattato legato all’incremento della quota di raccolta differenziata. Tutte le soluzioni inoltre
prevedono la separazione tra residui umidi e residui secchi, con la sezione umida destinata
ad una specifica sezione dell’impianto dedicata alla digestione anaerobica e alla
conseguente produzione di biogas e la frazione secca, all’incenerimento finale. La quantità di
residui secchi trattata annualmente è stimata in tutti i casi tra un minimo di 160.000
tonnellate all’anno (corrispondenti ad una raccolta differenziata pari al 65%) ed un massimo
di 260.000 tonnellate all’anno (corrispondenti ad una raccolta differenziata pari al 45%).
Nel luglio del 2009 il Comune di Genova, in particolare in considerazione del ridotto
impatto ambientale, esprime formalmente una scelta a favore della tecnologia di
gassificazione. Nei mesi successivi l’AMIU con l’Università di Genova realizza uno studio di
fattibilità, preliminare alla progettazione degli impianti, in particolare per verificare se
l’impianto, nella formulazione emersa dai lavori della Commissione, sia compatibile con la
localizzazione già individuata presso Scarpino. Esso, infatti, prevedendo anche una sezione
229
dedicata alla produzione di biogas non inclusa nel precedente progetto, occupa una
superficie più estesa di circa il trenta per cento.
Lo studio di fattibilità ipotizza tre specifiche localizzazioni degli impianti nell’area di
Scarpino, ciascuna delle quali è compatibile con il loro dimensionamento. Entro la fine del
2010 si prevede che l’Amiu emetta i bandi per la progettazione preliminare dell’opera, mentre
verso la fine del 2011 dovrebbe avviarsi il ciclo autorizzativo con la valutazione di impatto
ambientale, per poi lasciar strada all’emissione dei bandi per la sua costruzione.
L’orientamento dell’amministrazione comunale è di procedere prima alla costruzione della
parte che è finalizzata alla produzione di biogas, arrivando ai lavori per l’impianto di
termotrattamento tra il 2014 e il 2015:
“Dopo il bando per la progettazione preliminare, si ipotizza che alla fine del 2011 inizi
il ciclo autorizzativo con la valutazione di impatto ambientale e poi dovrebbe partire il
bando per la realizzazione, con l’accortezza di far partire prima la parte che riguarda
la separazione del secco dall’umido e il trattamento dell’umido con la produzione di
biogas, ossia di 2 delle 3 scatole… la parte finale con il trattamento termico si ipotizza
abbia avvio tra il 2014 e il 2015…” (assessore).
Tra la fine del 2008 e il 2009, intanto, ha preso avvio la costruzione di un primo tratto della
viabilità dedicata per la discarica di Scarpino. Entro il 2010 si prevede la conclusione del
cosiddetto by-pass di Borzoli, che permetterebbe ai mezzi pesanti di non attraversare più il
centro abitato di questo borgo.
Un secondo tratto è invece legato alla costruzione di un’altra grande opera che interessa
la città di Genova: la Gronda di Ponente. Essa è un tratto autostradale che consente il
raddoppio dell’attuale autostrada costiera che attraversa trasversalmente la città ed è
attualmente in uno stadio avanzato di progettazione, anche in seguito alla realizzazione nei
primi mesi del 2009 di un dibattito pubblico sul modello francese. Tra le strade di cantiere già
progettate per la realizzazione della Gronda è infatti previsto un tratto in galleria più a valle
rispetto al by pass di Borzoli, che nel caso in cui fosse interconnesso ad esso, condurrebbe
ad individuare una viabilità di servizio per la discarica in grado di non interessare le aree
abitate lungo tutto il territorio tra Scarpino e la costa.
Alcune prime linee interpretatie
Il lungo processo ripercorso nella cronologia può essere ricondotto più sinteticamente a
due grandi fasi.
Una prima fase, molto lunga, si può collocare tra il 1995 e il 2007. Essa si caratterizza
per il conflitto territoriale inerente la localizzazione dell’opera, che cambia tre volte in seguito
all’esplodere delle proteste: all’area portuale, succede l’ipotesi del Comune di Lumarzo che,
a sua volta, viene abbandonato a favore dell’area di Scarpino, a ridosso dell’attuale
discarica. Le fasi di stallo e le forti dilazioni temporali che si determinano si possono
piuttosto chiaramente considerare un effetto di questo conflitto che riguarda, a turno,
ciascuna delle scelte localizzative che si succedono.
Assai numerosi sono gli attori istituzionali che intervengono in questo processo. Se
l’iniziativa è assunta dal comune di Genova con l’ipotesi dell’inceneritore nell’area portuale,
in seguito è la Provincia di Genova che si fa promotrice di una localizzazione esterna al
capoluogo, nel Comune di Lumarzo; quando anche questa ipotesi cade è nuovamente il
Comune di Genova ad assumere un ruolo da protagonista, anche se lo scenario della
governance dei rifiuti vede nel frattempo aggiungersi un nuovo soggetto: l’Ato composto da
67 Comuni, tra cui la stessa Genova. Sul fronte degli oppositori si possono distinguere i
comitati dei residenti di ciascuna delle aree potenzialmente coinvolte che si mobilitano
essenzialmente nei periodi in cui il proprio territorio è oggetto di possibile scelta, dalle
associazioni ambientaliste con un’impronta sovra locale che, pur riuscendo a mobilitare un
230
numero assai più esiguo di attivisti rispetto ai comitati, promuovono costantemente un
discorso critico nei confronti della politica dei rifiuti delle amministrazioni locali che è orientata
alla costruzione di un impianto di incenerimento.
Questa lunga e variegata fase porta comunque ad una individuazione del sito in un’area
che poi, per quanto oggetto di contestazione da parte dei comitati locali, non è più messa in
discussione dagli attori istituzionali: si tratta, del resto, di un’area scarsamente abitata, per
quanto, già interessata dalla discarica e dai problemi ad essa connessi, sia di carattere
ambientale (con il problema dell’inquinamento del torrente Chiaravagna), che legati ai disagi
direttamente ricadenti sui residenti (in particolare a causa della mancanza di una viabilità di
servizio che non attraversi i centri abitati).
A cavallo tra il 2007 e il 2008 si apre una seconda fase che permane tuttora e che si
caratterizza per un significativo cambiamento di scenario. In questo caso la dilazione
temporale promossa dalla nuova amministrazione comunale di Genova, in merito alla
realizzazione dell’impianto di incenerimento già progettato con il precedente ciclo
amministrativo e senza peraltro rimettere in discussione né la localizzazione, né la necessità
dell’opera, che appare ormai assodata, apre uno spazio che si rivela utile a promuovere un
nuovo clima e a favorire un rapporto di maggiore dialogo tra i responsabili politici e alcuni
soggetti del fronte degli oppositori.
In questa finestra che si apre sono in particolare tre le decisioni e gli interventi adottati su
impulso del Comune di Genova che producono alcuni significativi effetti: l’avvio di un nuovo
sistema di raccolta differenziata in collaborazione con alcune associazioni ambientaliste,
l’istituzione della Commissione tecnica sull’impianto di trattamento dei rifiuti e l’avvio dei
lavori per la realizzazione di una viabilità dedicata per la discarica di Scarpino.
Il nuovo sistema porta a porta, connesso agli stessi processi di ristrutturazione
organizzativa dell’Amiu, ha condotto ad un incremento piuttosto significativo della raccolta
differenziata in un periodo di tempo non particolarmente esteso. Nell’arco di circa un anno e
mezzo, infatti, la raccolta differenziata ha raggiunto una quota compresa tra il 45% e il 50%
nei due quartieri oggetto della sperimentazione ed è passata da circa il 12% al 27% su base
cittadina, rendendo credibile la possibilità di ulteriori significativi incrementi con l’estensione a
tutto il territorio comunale della nuova organizzazione del servizio.
La Commissione conduce ad una significativa revisione del progetto. Nella sua versione
precedente, si prevedeva la realizzazione di un inceneritore con tecnologia classica (a
griglia) in grado di trattare grandi quantità di rifiuti, compatibilmente ad uno scenario in cui la
raccolta differenziata, pur crescendo, si attestasse attorno al 40%. Nella nuova formulazione,
l’impianto è articolato in tre sezioni. La prima sezione è dedicata a separare la parte umida
dalla parte secca dei rifiuti; la seconda, a trattare la parte umida in modo che produca biogas
in grado a sua volta di generare energia elettrica; la terza, è costituita dall’impianto di
incenerimento vero e proprio, destinato a trattare una quota minore di rifiuti con una
tecnologia meno inquinante rispetto a quella classica (la gassificazione), in coerenza con
una raccolta differenziata in grado di raggiungere il 65% su base cittadina.
Nel loro complesso, la riduzione del materiale da incenerire e l’adozione della tecnologia
della gassificazione, comportano con una certa evidenza una riduzione degli impatti
ambientali riconducibili al trattamento dei rifiuti.
I lavori in corso di realizzazione per la viabilità di servizio della discarica sono una
ulteriore novità degli ultimi anni che, in associazione agli interventi di canalizzazione e
depurazione del percolato della discarica già portati a termine, dovrebbero anch’essi
contribuire a ridurre le esternalità negative per la popolazione e il territorio.
Il cambio di amministrazione avvenuto nel Comune di Genova nel 2007, pur non essendo
variato il colore politico della coalizione di maggioranza, ha certamente avuto un peso assai
231
rilevante nell’imprimere i cambiamenti brevemente richiamati. La nuova amministrazione
guidata dal sindaco Vincenzi ha, infatti, sin dalla campagna elettorale, intessuto un dialogo
con le componenti moderate del mondo ambientalista genovese, piuttosto inedito rispetto
alla condotta consuetamente portata avanti dal partito di maggioranza relativa (il Partito
Democratico). Nel precedente ciclo amministrativo esso infatti sosteneva esplicitamente, in
sostanziale analogia con lo schieramento di centrodestra all’opposizione, l’idea di un grande
inceneritore in grado di sgravare la discarica esistente, garantendo al contempo anche un
significativo rendimento economico, e, più implicitamente, l’opportunità di intercettare una
domanda di trattamento dei rifiuti anche di carattere extraregionale:
“La Giunta precedente aveva un’idea più industriale del problema… il PD si era
espresso ai massimi livelli a favore di un grande inceneritore… anche gran parte del
centrodestra era su questa posizione: il trattamento tecnico con un impianto di
dimensioni generoso, con un buon rendimento economico e anche con il trattamento
di rifiuti esterni alla regione, anche se questo non veniva detto esplicitamente…”
(assessore).
Si tratta di un nuovo orientamento che è naturalmente ritenuto significativo e giudicato
positivamente dalle associazioni ambientaliste moderate che attraverso la sperimentazione
della raccolta porta porta hanno avuto modo per la prima volta di abbozzare una relazione
almeno parzialmente collaborativa con l’azienda che gestisce i rifiuti:
“la nostra collaborazione come associazione nacque con la Vincenzi che ci diede la
possibilità di parlare per la prima volta con Amiu… prima Amiu era sorda a qualsiasi
colloquiare, l’unica soluzione era il megainceneritore ” (ambientalista).
I cambiamenti avvenuti nella politica cittadina non sono però sufficienti a spiegare
integralmente le novità intervenute. Un’altra questione è altrettanto essenziale e riguarda la
sostenibilità economica ed organizzativa del servizio di raccolta e smaltimento nel suo
complesso. A questo proposito è opportuno aprire un breve approfondimento sulle
dinamiche economiche ed organizzative dell’azienda che lo gestisce.
Per l’Amiu, un livello di raccolta differenziata medio basso e la disponibilità di un impianto
di incenerimento di grandi dimensioni costituiscono il mix economico gestionale più
immediatamente preferibile.
Sotto il profilo economico, infatti, un impianto di incenerimento è generalmente associato
ad un rilevante flusso di entrate costanti nel tempo,
“Amiu ha tanti dipendenti[…] per stare in piedi o si allargano il numero dei Comuni
serviti o c’è una situazione di rendita garantita che al momento attuale è legata alla
discarica… l’idea è che se non c’è più la discarica, abbiamo bisogno dell’inceneritore”
(assessore).
La differenziazione, invece, si accompagna ad una redditività economica assai più
incerta, legandosi alla capacità di allargare un mercato dei materiali riciclati che al momento
appare piuttosto asfittico,
“i sindacati dicono che non c’è un mercato sicuro… una volta che ho separato il
secco dall’umido che me ne faccio? Il compost ha poco mercato, la chiave di volta è
quando si trova il mercato dell’umido”(ambientalista).
Anche dal punto di vista organizzativo, un sistema basato su una raccolta differenziata
con livelli alti implica ridefinire missione e competenze dell’azienda, affrontando difficoltà
assai significative,
“le difficoltà organizzative di Amiu sono vere… la raccolta differenziata
nell’organigramma di Amiu compariva sotto il settore immagine… queste situazioni
sono difficili da cambiare” (assessore).
232
Attualmente, ad esempio, una quota rilevante di dipendenti dell’azienda è composta da
autisti di mezzi di grandi dimensioni, adatti alla raccolta indifferenziata (da destinare alla
discarica o all’inceneritore, fa poca differenza), ma certamente non ad una raccolta porta a
porta. La riconversione delle loro mansioni si scontra con naturali resistenze, anche di
carattere sindacale, ed in definitiva con la difficoltà a condurla in tempi brevi,
“c’è anche il problema del riconoscimento del lavoro interno: l’autista del
megacamion ha lo stipendio molto più alto di chi va a prendere il cassonetto della
carta eccetera e il sindacalista dice che il primo ha una carriera in bilico”(
ambientalista).
Se la ristrutturazione organizzativa dell’azienda finalizzata ad aumentarne la capacità di
gestire la raccolta differenziata è comunque un indirizzo che la direzione dell’Amiu ha
assunto – e sta portando avanti anche ricorrendo ad expertise esterne che sono emerse
dall’interazione con il mondo ambientalista nella fase di sperimentazione del porta a porta –
la sostenibilità economica
dell’impianto di trattamento dei rifiuti nella sua ultima
riformulazione si lega ad una revisione che è nel frattempo intervenuta nella normativa
nazionale che regola il riconoscimento di incentivi per la realizzazione di impianti per la
produzione energetica da fonti alternative o assimilate (i cosiddetti CIP6). Dal 2007, infatti,
questi incentivi non sono più attribuibili come in passato agli impianti per l’incenerimento dei
rifiuti, a differenza che per gli impianti in grado di produrre biogas per cui permangono:
“Amiu aveva grandi difficoltà a cambiare, c’è voluto tempo a convincerli che il nuovo
impianto ha una sostenibilità anche economica … ha anche aiutato il fatto che dal
2007 non ci sono più i CIP 6 per gli inceneritori, il sostegno economico pubblico…
senza questo non so se avremmo trovato la quadratura…”(assessore)
In definitiva la nuova fase che si è aperta dal 2007 è dunque il frutto della convergenza di
diversi fattori: un cambiamento nell’orientamento nella amministrazione comunale, a favore
di una maggiore apertura al dialogo con le posizioni ambientaliste e il superamento di un
approccio “industrialista” alla questione dei rifiuti; i risultati positivi ottenuti sul campo dalla
sperimentazione della raccolta differenziata che rafforza questa prospettiva; un processo di
riorganizzazione dell’azienda che gestisce il servizio dei rifiuti che, pur tra molte difficoltà, sta
proseguendo; una riformulazione di carattere normativo che dal canto suo rende meno
appetibili economicamente gli impianti di incenerimento classico; la progressiva attuazione di
interventi sul territorio (viabilità dedicata e sistemi di gestione del percolato) che, riducendo
gli impatti negativi, tende ad incrementare l’accettabilità delle soluzioni adottate.
Nel complesso, la percezione dell’amministrazione comunale è che gli oppositori siano
nettamente diminuiti,
“Se prima i contrari erano 100, ora sono 25 e questi 25 dentro di loro comunque
riconoscono che c’è stato un cambiamento” (assessore).
Tuttavia il conflitto tra le amministrazioni pubbliche, ed in particolare il Comune di Genova,
su di un versante, i comitati di residenti e le associazioni ambientaliste su di un altro
versante, per quanto si sia parzialmente sopito, è comunque ben lontano dal potersi ritenere
risolto.
Tra gli stessi soggetti che negli ultimi anni hanno instaurato un rapporto di maggiore
collaborazione, permangono differenze di veduta sulla politica dei rifiuti di carattere
strategico e assai difficilmente colmabili. L’amministrazione comunale ritiene realistico che la
raccolta differenziata, estesa a tutto il territorio cittadino secondo le modalità del porta porta,
si collochi in un range compreso tra il 45% e il 65%. Peraltro, qualora questa soglia venisse
superata, l’inceneritore non risulterebbe superflueo: in questo caso esso sarebbe alimentato
con materiali già collocati in discarica, contribuendo in tal modo alla sua bonifica:
“L’impianto ha un equilibrio economico tra il 45% e il 65% della raccolta
differenziata… una delle critiche è: volete fermarvi al 65%, ma visto che l’impianto è
233
collocato a fianco della discarica ciò che si ipotizza, anche se la cosa è remota, è
bonificare la discarica… se si andasse oltre il 65% a quel punto il gassificatore si
alimenterebbe con dei materiali che sono in discarica.” (assessore).
Per le stesse associazioni ambientaliste di orientamento moderato, l’impianto di
incenerimento in sé, per quanto rivisto e ridotto nelle dimensioni, rimane un oggetto da
contrastare, nella convinzione che un elevato livello di raccolta differenziata lo possa rendere
inutile:
“la nostra idea è che se raggiungiamo il 60-70% di differenziata l’inceneritore non
serve più” (ambientalista)
Le differenti visioni strategiche sul ciclo dei rifiuti hanno peraltro indotto le associazioni
nell’ultimo periodo a rifiutare la proposta avanzata dall’amministrazione di trasformare il
tavolo di monitoraggio della sperimentazione del porta a porta in un tavolo di consultazione
permanente,
“C’è stata una fase con un po’ di polemiche con le associazioni ambientaliste… noi
avevamo proposto di trasformare il tavolo in un momento di confronto periodico, ma
non progettuale e loro hanno detto: “meglio di no”…”(funzionario comunale)
e ad assumere toni critici sulle stesse modalità adottate nell’attuazione del progetto nei
due quartieri:
“alcune cose previste dal progetto non sono state realizzate: il porta a porta è stato
realizzato falsamente, si è creata una raccolta di vicinanza o di prossimità e non
domiciliarizzata… quindi ci sono i cassonetti di un certo numero di palazzi con dei
mega assembramenti di cassonetti, anche 15-20 cassonetti e la gente si lamenta…
Amiu non crede alla domiciliarizzata e dice che i costi aumenterebbero, ma finchè
non si arriva al 45% i costi sono esorbitanti, è quando si supera il 45% che il costo
rientra…” (ambientalista);
“ultimamente ci sono accuse rivolte all’amministrazione dove l’elemento dominante è
il fatto che non creda fino in fondo al porta a porta…[…] l’idea dell’amministrazione è
che si arrivi dove possibile col porta a porta, dove ci sono gli spazi per realizzarlo si
fa, ma nella maggior parte del territorio dove non c’è questo spazio e si mettono tanti
contenitori… dove c’era la raccolta indifferenziata ci sono stazioni con il contenitore
del vetro, la carta, l’umido… è l’idea dell’oasi ecologica, questa è l’indicazione che
l’amministrazione ha dato all’AMIU, mentre in origine c’era la campana vicino a casa,
poi la plastica a 200 metri di distanza eccetera e non c’era l’integrazione tra la
plastica e le lattine” (funzionario comunale).
Non va poi dimenticato che i comitati dei residenti nell’area di Scarpino continuano ad
essere presenti e probabilmente in grado di promuovere significative forme di mobilitazione,
specialmente qualora si muovessero i primi passi sul territorio per l’effettiva costruzione degli
impianti.
234
La construction de l’unité de valorisation thermique de Bellolampo
(Palerme, Sicile)
Fabrizio Maccaglia
Chronologie
Février 1997 : adoption par le parlement italien de la nouvelle réglementation en matière
de gestion des déchets (réforme dite Ronchi).
Mai 1999 : la Sicile est placée sous tutelle de l’État central pour la gestion des déchets
dans le cadre du dispositif commissariamento straordinario.
Juillet 2000 : adoption du P.I.E.R. (Priorità degli interventi per l’emergenza rifiuti/
Interventions prioritaires dans le cadre de l’état d’urgence déchets)
Août 2002 : publication de l’appel d’offres pour la construction et la gestion d’unités de
valorisation thermique sur le territoire sicilien.
Octobre 2002 : municipalité cède à la société AMIA la zone dite du « polygone militaire »
pour lui permettre d’accueillir la future unité de valorisation thermique, et introduit une
modification au PRG (Piano regolatore generale) qui autorise l’extension du périmètre de la
décharge de Bellolampo à la zone dite du « polygone militaire » et un changement d’usage
du sol.
Décembre 2002 : adoption du Plan régional de gestion des déchets.
Mars 2003 : constitution du Forum Bellolampo.
Juin 2003 : signature du contrat pour la réalisation de l’unité de valorisation thermique de
Palerme avec le consortium d’entreprises Palermo energia ambiente.
Février 2004 : manifestation d’une centaine de personnes sur la route qui mène à la
décharge de Bellolampo pour protester contre le projet d’unité de valorisation thermique.
Avril 2004 : manifestation de plusieurs centaines de personnes place Politeama dans le
centre-ville de Palerme ; manifestation dans la localité de Bellolampo qui doit accueillir l’unité
de valorisation thermique.
Janvier 2005 : présentation publique du projet architectural pour l’unité de valorisation
thermique de Palerme par l’architecte Paul Tange du studio Tange Associates.
Juin 2005 : manifestation d’un millier de personnes à Palerme devant le siège de la
Région sicilienne.
Octobre 2005 : recours de la Commission européenne contre la République italienne
(affaire C-382/05).
Février 2005 : manifestation devant le Palazzo delle Aquile où se réunit le Conseil
municipal de Palerme.
Février 2005 : Création de l’Agenzia regionale rifiuti ed acque (A.R.R.A.)
Juillet 2005 : adoption par les députés de la majorité et de l’opposition d’une motion qui
suspend temporairement la mise en œuvre du plan de gestion des déchets.
Juin 2006 : fin du commissariamento straordinario.
Juillet 2006 : ouverture officielle du chantier de l’unité de valorisation thermique de
Palerme.
Juillet 2007 : arrêt de la Cour de justice des communautés européennes dans l’affaire C382/05.
235
Octobre 2006 : adoption par les députés de la majorité et de l’opposition d’une motion qui
demande au président de la région Sicile Salvatore Cuffaro de suspendre les procédures
concernant la localisation des unités de valorisation thermique.
Septembre 2007 : manifestation de 2 000 personnes dans le quartier de Borgo Nuovo, à
proximité de la localité de Bellolampo.
Novembre 2007 : présentation publique de l’expertise réalisée par le Comité scientifique
(présidé par Umberto Veronesi) installé à l’initiative du commissaire délégué Salvatore
Cuffaro concernant les effets sur la santé de l’incinération des déchets.
Janvier 2008 : assemblée citoyenne organisée dans l’enceinte du Palazzo dell’Aquile où
se réunit le Conseil municipal de Palerme pour débattre des effets sur la santé de
l’incinération des déchets.
Janvier 2008 : lancement d’une campagne d’information via internet par des familles
riveraines du site de Bellolampo qui doit accueillir l’unité de valorisation thermique de
Palerme.
Décembre 2008 : le scénario catastrophe fait son apparition dans les quotidiens en
référence à la situation napolitaine.
Janvier 2009 : Raffaele Lombardo devient président de la région Sicile.
Avril 2009 : sit-in devant la Présidence de la Région pour protester contre les
incinérateurs et les modalités du deuxième appel d’offres.
30 juin 2009 : date de clôture pour le dépôt des propositions dans le cadre du 2e appel
d’offres pour la réalisation des trois unités de valorisation thermique, dont celle de Palerme.
31 août 2009 : date de clôture pour le dépôt des propositions dans le cadre de la
trattativa privata.
Septembre 2009 : la municipalité de Palerme cesse d’être actionnaire de la société
Palermo energia ambiente.
Printemps 2010 : pression croissante des membres du gouvernement central pour
soutenir l’option « incinération ».
Avril 2010 : adoption de la loi régionale n°9 portant sur la gestion intégrée des déchets et
de la bonification des sites pollués.
Mai 2010 : révocation unilatérale par la Région des contrats signés avec les opérateurs
pour la construction et la gestion des unités de valorisation thermique.
09 juillet 2010 : Placement de la Sicile sous tutelle du pouvoir central jusqu’au 31
décembre 2012 et nomination de Raffaele Lombardo en qualité de commissario
straordinario.
14 octobre 2010 : publication de la Révision du plan de gestion des déchets
domestiques.
Le débat qui accompagne la construction de l’unité de valorisation thermique de
Bellolampo débute en 2002 et se poursuit sur une période de huit années. Nous sommes en
présence d’un conflit qui porte principalement sur le choix de recourir à l’incinération des
déchets et sur les caractéristiques techniques de l’équipement. La localisation de l’unité de
valorisation thermique n’a jamais été l’enjeu du conflit, même si l’argument de la proximité de
la ville de Palerme a été évoqué par les opposants au projet. La question de la localisation
n’a pas fait l’objet de débat sans doute parce que le projet prévoit que l’unité de valorisation
thermique soit construit sur le site de la décharge de Bellolampo en cours d’exploitation.
Il est possible de distinguer trois séquences :
- 2000-2007. Cette première séquence s’ouvre avec la publication des appels d’offres
en vue de la construction d’unités de valorisation thermique pour le traitement de la
fraction résiduelle des déchets domestiques et se clôt avec l’arrêt de la Cour de
justice des communautés européennes qui annule ces appels d’offres. Le projet
d’incinération des déchets est porté par deux personnes : Salvatore Cuffaro,
président de la région Sicile et commissaire délégué du gouvernement, et Felice
Crosta, président de l’Agenzia regionale rifiuti ed acque.
236
- 2007-2010. Trois nouveaux appels d’offres sont publiés en l’espace de deux ans
pour l’attribution du marché mais aucun opérateur ne se manifeste. Raffaele
Lombardo succède à Salvatore Cuffaro à la présidence de la Région sicile. Dès le
départ, le nouveau président prend ses distances avec le projet prévoyant quatre
unités de valorisation thermique pour couvrir l’ensemble du territoire sicilien, tout en
admettant la possibilité de recourir à l’incinétion pour le traitement des déchets
domestiques. Le projet, fragilisé par la décision de la Cour de justice des
communautés européennes, l’absence de propositions de la part d’opérateurs
industriels, des suspicions de malversations entourant l’attribution des marchés,
cesse d’être porté par les autorités régionales. Le projet apparaît quelque peu
embarassant car il est profondément associé avec la précédente mandature.
- Depuis juillet 2010. Les autorités régionales et le gouvernement central optent
conjointement pour la mise en place d’un dispositif dérogatoire d’action publique afin
de faire aboutir la réforme de la gestion des déchets. Cependant des divergences
apparaissent concernant le recours à l’incinération.
Une réforme sous tutelle du pouvoir central
Le débat concernant la construction et la mise en service de l’unité de valorisation
thermique de Palerme trouve son origine dans la réforme de la gestion des déchets engagée
entre la fin des années 1990 et le début de la décennie suivante. En février 1997, le
parlement italien adopte une nouvelle réglementation en matière de gestion des déchets
conformément aux directives européennes. Le décret Ronchi (du nom de son rédacteur et
ministre de l’Environnement de son état) transcrit trois directives européennes1 : la 914/156
sur les déchets, la 91/689 sur les déchets dangereux et la 94/62 sur les emballages et les
déchets d’emballage. Ce décret impulse une réforme radicale par la refonte du cadre
normatif et l’introduction de nouveaux principes d’organisation. La gestion des déchets est
désormais envisagée comme une filière intégrée : les différentes étapes (ramassage, tri,
stockage, valorisation) ne sont plus pensées et organisées séparément, mais articulées les
unes aux autres. Le système repose sur deux principes : d’une part, réduire au maximum la
quantité de déchets produits ; d’autre part, promouvoir leur recyclage et leur valorisation
sous diverses formes (production d’énergie, fabrication de matières premières et de
réutilisation). La gestion des déchets cesse d’être centrée sur les décharges compte tenu de
leur incapacité à valoriser les déchets et des risques qu’elles font peser sur l’environnement
tant à l’échelle locale (pollution des sols et des nappes phréatiques, dénaturation des
paysages, nuisances olfactives pour les populations riveraines) que globale (émanation de
gaz appartenant à la catégorie des méthanes qui contribuent à l’effet de serre). Elles doivent
désormais constituer l’ultime étape du processus de gestion. Quant aux opérations de
ramassage, de traitement et de recyclage, elles sont organisées à partir de bassins de
gestion intégrée. A la différence des précédentes réglementations, le décret Ronchi impose
des obligations bien précises, notamment en termes d’échéances et de résultats, ainsi que
de fermes interdictions. Il fixe des objectifs en matière de tri sélectif (article 24 du présent
décret), qui doit représenter 15% du volume total des déchets urbains produits en mars
1999, 25% en mars 2001 et 35% en mars 2003. Il encadre également, de manière stricte,
l’utilisation des décharges. A partir du 1er janvier 2000, seuls les déchets non recyclables et
non valorisables peuvent désormais être stockés en décharge. Il définit enfin les conditions
d’emploi des incinérateurs car, à la date du 1er janvier 1999, seuls les équipements
produisant de l’énergie (ou unité de valorisation thermique) sont autorisés à fonctionner.
BOLOGNINI M., 2009, « La gestione dei rifiuti nella normativa italiana ed europea », p. 25-30 in :
Gestione dei rifiuti e rischi per la salute. Strategie di prevenzione primaria e di promozione della
salute, sous la direction de Antonio Faggioli et Ernesto Burgio, Vignolo, Edizioni Medico-Scientifique.
1
237
Les autorités siciliennes se retrouvent prises en tenaille. D’un côté, la nouvelle législation
démantèle complètement l’organisation de la gestion des déchets telle qu’elle est pratiquée
et interdit aux pouvoirs publics de maintenir ce mode de gestion. De l’autre, ces mêmes
pouvoirs publics sont dans l’incapacité d’appliquer les nouvelles dispositions qui régissent la
gestion des déchets et de respecter les échéances fixées par la nouvelle réglementation.
Pour sortir de cette situation, le président de la région sicilienne Angelo Capodicasa a tout
d’abord cherché à s’opposer à l’entrée en vigueur de la nouvelle réglementation par
l’introduction d’un recours juridique et administratif. L’échec de cette stratégie le conduit à
adresser en décembre 1998 une requête au gouvernement national dans laquelle il sollicite
la proclamation de l’état d’urgence et le placement de la Sicile sous tutelle pour la gestion
des déchets, arguant des difficultés croissantes rencontrées par les municipalités pour traiter
les déchets produits sur leur territoire et le risque de saturation des décharges.
La Sicile est placée le 31 mai 1999 sous tutelle la tutelle du pouvoir central dans le cadre
d’un dispositif qui porte le nom de commissariamento straordinario1. Celui-ci suspend
l’application du décret Ronchi le temps que la gestion des déchets soit réformée et met à
l’abri les autorités régionales d’éventuelles poursuites judiciaires pour infraction à la
législation en vigueur2. Le commissariamento straordinario est une procédure d’action
administrative extraordinaire utilisée pour affronter une situation d’urgence sociale,
économique ou environnementale. Une situation qui, par l’intensité de ses effets et son
étendue réclame, pour être combattue, des moyens (financiers, humains, réglementaires)
exceptionnels. Ce dispositif bouleverse les règles qui régissent en temps ordinaire la gestion
des territoires. Il repose sur la nomination d’une autorité spéciale (le commissario
straordinario) qui se substitue aux pouvoirs publics en place pour gérer la situation de crise.
Il s’agit d’une autorité déléguée, c’est-à-dire d’une autorité à qui l’on a transféré des pouvoirs
en matière de gestion : elle ne détient pas ses pouvoirs de la loi mais du président du
Conseil des ministres qui l’a nommée, d’où le titre de commissaire délégué (du
gouvernement). Son action est cependant parfaitement encadrée et limitée. Les décrets et
les ordonnances d’application qui les accompagnent définissent les objectifs de sa mission,
énumèrent ses attributions, fixent la durée de son mandat et précisent le territoire
d’intervention. Parmi les prérogatives du commissario straordinario figure la possibilité de
déroger, de manière partielle ou totale, aux lois en vigueur dans un secteur précis (en
l’occurrence celui des déchets), mais aussi à des lois de portée plus générale comme celles
qui régissent l’attribution des marchés publics (ceux-ci peuvent être attribués sous la forme
de concessions directes, y compris lorsque la loi impose un appel d’offres au-delà d’un
certain leur montant) et aux procédures administratives. Il dispose en outre de fonds publics
spéciaux pour entreprendre des interventions d’urgence. Programmé initialement pour une
durée de dix huit mois, le dispositif est régulièrement reconduit à coup de décrets jusqu’au
30 juin 20063 ! La charge de commissaire délégué est confiée au président de la région
Camera dei deputati, Senato della Repubblica, Commissione parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei
rifiuti e sulle attività illecite ad esso connesse, Documento sui commissariamenti per l’emergenza
rifiuti, 2002.
2 Camera dei deputati, Senato della Repubblica, Commissione parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei
rifiuti e sulle attività illecite ad esso connesse, 2002, Documento sui commissariamenti per
l’emergenza rifiuti.
3 Senato della Repubblica, Camera dei deputati, Commissione parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei
rifiuti e sulle attività ad esso connesse, Presidenza del presidente Roberto Barbieri, XV legislatura,
Audizione del presidente della regione Sicilia, Dottor Salvatore Cuffaro e del direttore generale
dell’agenzia regionale per i rifiuti e le acque, Avvocato Felice Crrosta, mercoledì 25 luglio 2007,
Resoconto stenografico n°33. La prorogation régulière de l’état d’urgence place ainsi la Sicile sous un
régime d’exception permanent où les interventions publiques extraordinaires deviennent la règle
commune. Cette démarche est en contradiction avec l’idée qui est à l’origine de la mise en place du
commissariamento straordinario, à savoir offrir un cadre d’action dérogatoire mais limité dans le
1
238
sicilienne. A ce poste se sont ainsi succédés Angelo Capodicasa de mai 1999 à mai 2000 ;
Vincenzo Leanza de juin 2000 à juillet 2001 ; Salvatore Cuffaro de juillet 2001 à juin 2006.
L’implication directe des autorités régionales dans la gestion de cette situation de crise
possède deux avantages pour l’État central. Premièrement, elle permet d’éviter les conflits
État/région car la Sicile dispose d’un statut d’autonomie qui lui reconnaît de nombreuses
prérogatives en particulier dans les domaines de l’aménagement, de l’urbanisme et de
l’environnement (la mise sous tutelle remet en cause l’autonomie régionale en empêchant,
temporairement, l’exercice, partiel ou total, de ces prérogatives)1. Par ailleurs, les autorités
régionales ne peuvent se retrancher dans un rôle de simple spectateur (critique) de l’action
publique.
Si ce dispositif procure au commissaire délégué une capacité d’action étendue, il ne le
met pas à l’abri des effets du contentieux judiciaire. En février 2001, le tribunal administratif
du Latium, suite au recours introduit conjointement par le syndicat des entreprises de
services (FISE/Federazione Imprese di servizi) et un groupe d’entreprises, prononce
l’annulation de l’ordonnance du 31 mai 1999 instaurant l’état d’urgence en Sicile aux
motifs que cette ordonnance « […] omessa indicazione delle norme che ha inteso derogare e
della illegittima deroga a norme di principio nella specifica materia »2. Les magistrats
soulignent également que : « Le determinazioni ministeriali risultano altresì prive di idonea
motivazione in ordine alle ragioni che impongono il ricorso alle anzidette modalità
derogatorie di gestione delle discariche e di rilascio delle autorizzazioni in favore di soli
soggetti pubblici »3. Ils font enfin observer que cette ordonnance présente une carence
d’argumentation qui invalide le dispositif dérogatoire : « Peraltro né dalla ripetuta ordinanza,
né dalla preordinata dichiarazione dello stato di emergenza, di cui al D.P.C.M. 22 gennaio
1999, è possibile comprendere perché le disfunzioni riscontrate nel particolare servizio non
sarebbero fronteggiabili con i normali poteri sanzionatori e di controllo dell’ amministrazione
e risulterebbero invece superabili attraverso la gestione pubblica degli impianti. Sicchè le
deroghe introdotte alla vigente legislazione sono sfornite di ogni nesso di proporzionalità e
temps. Ce qui au départ ne devait être qu’une mesure extraordinaire, et par conséquent temporaire,
s’est pérennisé et mué en un mode ordinaire et stable d’action publique. Voir à ce sujet les critiques
des parlementaires in : Camera dei deputati, Senato della Repubblica, Commissione parlamentare
d’inchiesta sul ciclo dei rifiuti e sulle attività illecite connesse, 2002, Documento sui commissariamenti
per l’emergenza rifiuti.
1 La Sicile est une région à statut spécial depuis l’adoption de la Charte constitutionnelle en 1946. Si
elle partage ce statut avec la Sardaigne, le Frioul-Vénétie-Julienne, le Val d’Aoste et le Trentin-HautAdige, elle dispose néanmoins de l’autonomie la plus importante. La région sicilienne se compose de
trois organes : le président de la Région, le gouvernement régional (la Junte) et l’Assemblée
régionale. Le président de la région est élu au suffrage universel direct depuis 2001. Il met en œuvre
la politique définit par la Junte, promulgue les lois régionales et les règlements. La Junte exerce le
pouvoir exécutif. Ses membres, autrefois élus par le Conseil régional, sont désormais nommés par le
président de la Junte. Ils peuvent être choisis en-dehors de l’Assemblée régionale. La Junte a la
responsabilité du budget régional, met en œuvre les décisions votées par l’Assemblée régionale et
peut également proposer des textes de lois et des règlements à vocation régionale exclusivement.
L’Assemblée régionale possède une fonction législative exclusive à l’échelle du territoire sicilien qui a
pour seules limites les lois constitutionnelles de l’État. Parmi les matières de compétences législatives
exclusives figurent l’agriculture, la forêt, l’industrie, l’urbanisme, les travaux publics, le tourisme, la
tutelle des paysages, la conservation des antiquités et des œuvres artistiques et la surveillance
hôtelière. Elle possède également un pouvoir de censure politique envers le président de la Junte via
le dépôt d’une motion de censure : son adoption à la majorité qualifiée entraîne la destitution du
président de la Région et la dissolution de l’Assemblée régionale.
2 Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Sezione Ter, Sentenza n.1148 del 14 febbraio 2001 sul
ricorso n°12406/1999, p.6.
3 Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Sezione Ter, Sentenza n.1148 del 14 febbraio 2001 sul
ricorso n°12406/1999, p.9.
239
conseguenzialità con le premesse e gli obiettivi della ordinanza in questione nonché con lo
stato di emergenza che la stessa intende fronteggiare »1. Cette décision de justice, qui remet
brutalement en cause le cadre administratif mis en place en Sicile pour réformer la gestion
des déchets, n’a pas d’effets juridiques immédiats car la région Sicile et les entrepreneurs à
l’initiative du recours trouvent un compromis. Celui-ci ne remet pas en cause la validité de la
décision de justice mais la neutralise, de fait, temporairement.
Il faut en effet attendre juin 2002 pour que cette décision de justice soit réactivée, lorsque
les juges du tribunal administratif régional pour la Sicile sont amenés à statuer concernant la
construction d’une station de fabrication de compost sur le territoire de la commune de
Bolognetta, décidée par le commissaire délégué et ses services. Pour contester la
localisation de cette infrastructure, l’avocat des parties civiles attaque l’ensemble des
ordonnances prises par le président du Conseil des ministres, dont celle concernant la
nomination du commissaire délégué ainsi que l’ensemble des décisions que celui-ci a pu
prendre dans l’exercice de ses fonctions depuis sa nomination en 2000. L’avocat mobilise à
ce titre la sentence du tribunal administratif du Latium de février 2001 : « Sostengono, in
sintesi, i ricorrenti che il potere esercitato dal Commissario Delegato per l’emergenza dei
rifiuti in Sicilia si fonda sull’ordinanza (parimenti impugnata in via subordinata) n. 2983 del
31.5.1999 adottata dal Ministro dell’Interno, Delegato alla Protezione Civile, che è stata
annullata nella sua interezza con sentenza del T.A.R. del Lazio, Sez. I ter, n. 1148 del 14
febbraio 2001, passata in giudicato »2. La défense conteste cette interprétation : « Assume,
viceversa, l’Avvocatura Distrettuale dello Stato che tale sentenza si è limitata ad annullare la
predetta ordinanza nella parte ritenuta lesiva dalla Federazione e dalle imprese allora
ricorrenti, e cioè nella parte in cui limitava la libera attività di impresa. Peraltro, non si
comprende perché l’asserito annullamento di detta ordinanza debba estendersi anche alle
successive ordinanze »3. Les juges siciliens accueillent favorablement l’argumentation des
requérants : « […] dall’esame delle argomentazioni ed osservazioni contenute nella parte
motiva della sentenza l’ordinanza deve ritenersi annullata nella sua interezza […] »4. Ils
ajoutent également : « Ora, l’avvenuto annullamento di detta ordinanza, che come ben rileva
l’Avvocatura dello Stato, ha riguardo al potere conferito al Commissario Delegato –
Presidente della Regione Siciliana -, comporta l’automatica caducazione sia delle successive
ordinanze ministeriali di parziale modificazione ed integrazione dell’ordinanza n. 2983/99 sia
i successivi provvedimenti adottati dallo stesso Commissario Delegato »5. Le 08 avril 2003 le
gouvernement central neutralise l’arrêt du Tribunal administratif de Palerme avec l’adoption
de la loi n°62 : « Sono confermate la nomina del Presidente della Regione siciliana a
Commissario delegato, i poteri e le competenze di cui all'ordinanza del Ministro dell'interno
delegato per il coordinamento della protezione civile in data 31 maggio 1999, n. 2983, […] ;
sono comunque fatti salvi tutti gli effetti derivati dall’attuazione delle ordinanze stesse, nonce
le conseguenti attività svolte dall’Ufficio del Commissario delegato – Presidente della
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Sezione Ter, Sentenza n.1148 del 14 febbraio 2001 sul
ricorso n°12406/1999, p.9-10.
2 Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, Sezione II, Sentenza del 24/06/2002 sul ricorso
n°2476/2002, p.8.
3 Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, Sezione II, Sentenza del 24/06/2002 sul ricorso
n°2476/2002, p.8.
4 Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, Sezione II, Sentenza del 24/06/2002 sul ricorso
n°2476/2002, p.8.
5 Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, Sezione II, Sentenza del 24/06/2002 sul ricorso
n°2476/2002, p.10.
1
240
Regione siciliana » (art. 1-ter)1. Salvatore Cuffaro est rétabli dans ses fonctions de
commissaire délégué et l’ensemble de ses décisions en qualité de commissaire démlégué
sont confirmées.
Un projet industriel construit autour de l’incinération
La décision de recourir à des unités de valorisation thermique est prise indépendamment
du plan régional de gestion des déchets dont l’objectif est pourtant de fixer les grandes
orientations pour le ramassage et le traitement des déchets, et de constituer le cadre de
référence pour la programmation des infrastructures. Si ce plan en prévoit la construction, il
ne donne aucune indication quant à leur nombre, leur localisation, leur puissance et leurs
caractéristiques techniques. L’appel d’offres pour la construction et l’exploitation d’unités de
valorisation thermique sur le territoire sicilien est publié au Journal officiel régional le 09 août
2002. Les opérateurs industriels sont à cette occasion invités à soumettre des propositions :
« […] in previsione della stipula di convenzioni per la durata massima di venti anni, si
impegnino, a far tempo dal 31 marzo 2004, a trattare in appositi impianti la frazione residuale
dei rifiuti ed a utilizzarla in impianti di termovalorizzazione con recupero di energia da
realizzarsi in siti idonei ovvero in propri impianti industriali, o di cui abbiano la disponibilità
gestionale, esistenti nel territorio della Regione, ivi compresi quelli per la produzione di
energia elettrica in sostituzione totale o parziale di combustibili ora impiegati »2. Le
commissaire délégué procède à l’adoption du plan régional de gestion des déchets par voie
d’ordonnance quatre mois plus tard, le 16 décembre 20023. Il est validé en mai 2003 par la
Commission européenne.
Le choix de ce calendrier inversé – où la décision de construire l’équipement précède le
document censé en assurer la programmation – traduit la volonté du commissaire délégué
Salvatore Cuffaro d’organiser l’ensemble de la gestion des déchets autour de leur
incinération. Celle-ci n’est pas envisagée comme une solution technique associée à d’autres
comme la fabrication de compost, le recyclage et le tri sélectif, mais un objectif industriel et
économique à part entière. Cette stratégie axée sur l’incinération des déchets suscite la
réaction des associations qui y voient une double remise en cause, d’une part des objectifs
promus par la nouvelle réglementation concernant la gestion des déchets et d’autre part du
document de programmation et de planification qui a précédé le plan régional de gestion des
déchets (le P.I.E.R. pour Interventions prioritaires dans le cadre de l’état d’urgence
déchets/Priorità degli interventi per l’emergenza rifiuti). Adopté par le président de la région
sicilienne Angelo Capodicasa en juillet 20004, le P.I.E.R. est organisé à partir d’un
objectif principal : atteindre un tri sélectif de 50%. En complément du tri sélectif, le P.I.E.R.
envisage l’emploi d’unités de valorisation thermique alimentée par du C.D.R. (pour
1 Legge n°62 del 8 aprile 2003, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 7 febbraio
2003, n. 15, recante misure finanziarie per consentire interventi urgenti nei territori colpiti da calamità
naturali.
2 « Avviso pubblico per la stipula di convenzioni per l’utilizzo della frazione residua dei rifiuti urbani, al
netto della raccolta differenziata, prodotta nella Regione Siciliana », Gazzetta ufficiale della regione
siciliana del 09/08/2002, Parte II, n°32, p. 161-164.
3 Ce plan
entre en vigueur trois ans après la promulgation de l’ordonnance 2983/1999 qui en
prévoyait l’adoption. Les magistrats de la Cour des comptes pointent la « […] notevole lentezza del
procedere dell’attività programmatoria, tenuto anche conto del carattere straordinario del
Commissariato, istituito propriamente al fine di accelerare lo svolgimento delle ordinarie incombenze
amministrative ». Corte dei conti, Sezione centrale di controllo sulla gestione delle ammnistrazioni
dello stato, Programma delle attività di controllo sulla gestione per l’anno 2005 (deliberazione n.
1/2005/G). La gestione dell’emergenza rifiuti effettuata dai Commissari straordinari del Governo.
Magistrati istruttori : Antonio Mezzera, Renzo liberati, 2007, p. 129.
4 Ordinanza commissariale n°150 del 25 luglio 2000.
241
Combustible issu des déchets/Combustibile derivato dai rifiuti (il s’agit de déchets subissant
un traitement visant à éliminer les composants dangereux et à augmenter leur pouvoir
calorifique). Dans la perspective du P.I.E.R. l’incinération est envisagée comme une
opération devant intervenir en aval du tri sélectif car ne sont incinérés que les déchets, après
avoir subi un traitement, ne pouvant être recyclés. Ce changement d’orientation va de pair
avec une diminution des objectifs en matière de tri sélectif qui est porté à 35% par le plan
régional de gestion des déchets de décembre 2002. Cette hypothèse est confirmée par les
membres de la commission d’enquête parlementaire qui observent : « Il quadro normativo di
riferimento per il trattamento della frazione residuale dei rifiuti prodotti in Sicilia, a valle della
raccolta differenziata, e` stato profondamente modificato con l’intervento dell’ordinanza n.
3190 del 22 marzo 2002. Infatti, il perno del sistema e` divenuta la termovalorizzazione della
frazione residuale dei rifiuti, mentre le precedenti ordinanze centravano l’attenzione sulla
produzione del combustibile derivato dai rifiuti, anche a prescindere dalla sua successiva
termovalorizzazione »1. La lecture de l’appel d’offres et des annexes qui l’accompagnent
vient également soutenir cette hypothèse. Elle fait apparaître que ces équipements
constituent l’instrument principal de la future gestion intégrée des déchets puisqu’ils doivent
prendre le relai des décharges mises progressivement hors service : « Il termovalorizzatore
costituisce I'unità condizionante l'attuazione di tutto il sistema di gestione integrata dei rifiuti
solidi. Di fatto l’impiego di centrali termoelettriche per la termovalonzzaziote della frazione
secca dei rifiuti costituisce la componente fondamentale di un sistema integrato così come
previsto a livello comunitario ai fini del recupero di energia »2. Le commissaire délégué tient
un double discours : d’un côté il s’attache à promouvoir l’incinération comme solution au
problème de la gestion des déchets dont l’appel d’offres est l’expression, de l’autre il défend
une stratégie de valorisation des déchets en s’appuyant sur le plan régional de gestion des
déchets.
L’appel d’offres invite les opérateurs à livrer clef en main un dispositif pour une gestion
intégrée des déchets à l’échelle de l’île : les propositions doivent en effet indiquer les sites
devant accueillir les futurs équipements, la capacité des unités de valorisation thermique,
leur puissance et la technologie employée, ainsi que les objectifs à atteindre en matière de tri
sélectif. C’est sur la base de ces propositions que « Il commissario delegato – Presidente
della Regione siciliana, sulla base delle proposte ammesse […] identifichera il numero e i siti
per Ia localizzazione delle stazioni di trasferenza, degli impianti per il trattamento della
frazione residuaie e di quelli per la termovalonzzazione dei rifiuti urbani e dei rifiuti assimilati
[…] »3. Compte tenu des enjeux environnementaux, économiques et sociaux, le choix des
sites aurait dû relever de la responsabilité de la puissance publique qui est garante de
l’intérêt général car, comme le remarque les magistrats de la Cour des comptes, cette
manière de procéder a pu « […] può indubbiamente aver indotto a percepire tali scelte come
quelle più vantaggiose per le imprese, piuttosto che quelle più idonee sotto il profilo
ambientale e di utilità generale »4. Le 29 octobre 2002, soit le lendemain de l’expiration de
Camera dei deputati, Senato della Repubblica, Commissione parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei
rifiuti e sulle attività illecite ad esso connesse, XIV legislatura, 2005, Relazione territoriale sulla Sicilia,
Relatore Michele Tucci, p.17.
2 Presidenza del Consiglio dei ministri, dipartimento della protezione civile, Ufficio del commissario
delegato per l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque nella regione siciliana, 05 août 2002, Allegato
all’avviso pubblico. Linee guida per l’utilizzo della frazione residua dei rifiuti urbani, al netto della
raccolta differenziata, prodotta nei comuni della regione siciliana, p.8.
3 Gazzetta ufficiale della regione siciliana del 09/08/2002, Parte II, n°32, p. 164.
4 Corte dei conti, Sezione centrale di controllo sulla gestione delle ammnistrazioni dello stato,
Programma delle attività di controllo sulla gestione per l’anno 2005 (deliberazione n. 1/2005/G). La
gestione dell’emergenza rifiuti effettuata dai Commissari straordinari del Governo. Magistrati istruttori :
Antonio Mezzera, Renzo liberati, 2007, p. 133.
1
242
l’appel d’offres, le commissaire délégué Salvatore Cuffaro installe une commission chargée
d’examiner la recevabilité des propositions des soumissionnaires et prononcer un avis de
nature technique et économique sur celles-ci. La gestion des déchets en Sicile est confiée à
quatre consortiums sur la base d’une répartition territoriale : Tifeo Energia Ambiente (région
d’Agrigente) ; Palermo Energia Ambiente (région de Palerme et de Trapani)1 ; Sicil
Power (région de Catane et de Messine) ; Platani Energia Ambiente (région d’Augusta).
Nous sommes en présence de quatre sociétés distinctes seulement en apparence : le
groupe Falck est en effet présent dans trois des quatre consortiums via sa société Actelios
(Tifeo Energia Ambiente, Palermo Energia Ambiente, Platani Energia Ambiente) ; Waste
managment est actionnaire du quatrième. Le consortium Palermo energia ambiente appelé à
construire l’unité de valorisation thermique de Palerme regroupe huit sociétés : FALCK (19%),
ACTELIOS (20%), AMIA (29%), E.M .I.T. (29%), Consorzio di sviluppo per l’area industriale
della provincia di Palermo/ASI (1%), ASTER (1%), GECOPRE (0,5%) et SAFAB (0,5%). La
société FALCK est chargée de la gestion et de la manutention de future unité de valorisation
thermique, dont la construction est à la charge de la société Aster. EMIT a la responsabilité
de la construction, gestion et manutention du site de sélection des déchets et de
biostabilisation de Bellolampo. AMIA est responsable de la construction et gestion des
stations de stockage temporaire, du transport des déchets et de la gestion de la décharge de
Bellolampo. ASI met à la disposition du consortium les terrains situés à Termini Imerese en
vue de l’ouverture d’un centre de stockage temporaire. GECOPRE et SAFAB sont chargés de
travaux de construction et de génie civil sur le site de Bellolampo.
En mai 2003, le commissaire prend l’ordonnance avec laquelle il organise la gestion des
déchets sur la base des propositions des opérateurs. En juin sont signés les contrats avec
chacun d’entre eux. La gestion des déchets est organisée autour de quatre unités de
valorisation thermique qui doivent voir le jour à Palerme, Casteltermini (province
d’Agrigente), Augusta (province de Syracuse) et Paternò (province de Catane) pour traiter
l’ensemble des déchets produits sur le territoire sicilien. Le calibrage de ces quatre unités a
été fixé à partir d’une production totale de déchets de 2 604 410 tonnes par an, alors que la
production de déchets atteint 2 544 316 tonnes en 2004. Ces incinérateurs sont calibrés non
seulement pour traiter l’intégralité des déchets produits, alors même que la législation Ronchi
impose de réduire la quantité de déchets produits et promeut le tri sélectif et le recyclage,
mais également un peu plus de 600 000 tonnes de déchets supplémentaires. Ce constat fait
naître le soupçon que ce projet a vocation à faire de l’importation et de l’incinération des
déchets en provenance d’autres régions italiennes une activité industrielle. Par ailleurs, la
capacité d’incinération des quatre unités de valorisation thermique s’élève à 1 651 542
tonnes par an, soit l’équivalent de 65% des déchets produits. Cet objectif ne coïncide pas
avec celui figurant dans le plan de gestion des déchets adopté en décembre 2002 qui prévoit
une capacité d’incinération de 958 056 tonnes par an. Les quatre unités de valorisation
thermique affichent donc une capacité sept fois supérieure à celle initialement prévue et qui
a été soumise à la validation de la Commission européenne. On est en droit de se demander
dans quelle mesure le plan régional de gestion des déchets n’est pas qu’une
« simple couverture » pour garantir le versement des fonds communautaires destinés à la
réforme de la filière déchets, tout en poursuivant des objectifs industriels en contradiction
avec les principes communautaire en matière de développement durable et de gestion des
déchets. La responsabilité concédée aux opérateurs de définir le calibrage des équipements
les a immanquablement conduits à proposer des équipements surdimensionnés. Salvatore
Cuffaro balaie d’un simple geste de la main cet argument devant la commission d’enquête
parlementaire : « Il senatore Liotta ha affermato che i termovalorizzatori sono sovrastimati
ma e` un problema che non deve riguardarci. In ogni caso, il fatto che con la
Concernant le bassin de gestion intégré de Palerme, quatre soumissionnaires ont répondu à l’appel
d’offres : IMPREGILO, DE VIZIA TRANSFER, PANDA et le consortium ATI – Palermo energia ambiente.
1
243
termovalorizzazione si smaltisca cinque, nonostante ci sia comunque la possibilita` di
smaltire dieci, non costera` certamente di piu` alla Regione ne´ comportera` per essa un
danno maggiore. E ` un problema che riguarda le imprese che lo hanno accettato. Oggi
abbiamo un mercato di smaltimento dei rifiuti per cinque, ma domani potrebbe essere per sei
o sette; se ne potra` formare uno o magari avremo bisogno di spostarlo sull’altro. Perche´
dovremmo impedire oggi ad un’impresa che intende costruire un termovalorizzatore senza
gravare sui costi della Regione e dei cittadini di poterlo fare ? »1. Il omet cependant un fait
essentiel : pour être rentable un incinérateur doit fonctionner avec la quantité de déchets
pour laquelle il a été calibré.
Le projet présenté par le consortium Palermo energia ambiente prévoit la réalisation d’un
système de gestion intégré comprenant cinq éléments2 :
- Une unité de valorisation thermique. Selon les données techniques du constructeur,
l’unité de valorisation thermique de Palerme est capable de traiter jusqu’à 1 650
tonnes de déchets par jour. Elle se compose de trois fours à grilles mobiles refroidis
par eau. Elle affiche une puissance électrique lourde de 62,3 MW et une puissance
électrique nette de 54,2 MW. La production d’énergie électrique est assurée via la
production de vapeur en chaudière. Le consortium a présenté une offre dans laquelle
l’unité de valorisation thermique serait construite sur le site de l’ancien terrain militaire
de Bellolampo aux portes de Palerme (site dit du « polygone de tir »). Ce site
présente en outre l’avantage de jouxter la décharge qui traite les déchets produits par
la ville de Palerme et les communes environnantes.
- Une unité de tri qui accueille les déchets acheminés jusqu’à la décharge de
Bellolampo, couplée avec une unité dite de biostabilisation pour traiter les déchets
humides issus de l’opération de tri. L’opération de tri effectuée à l’entrée de la
décharge remplit deux fonctions. D’une part, sélectionner les déchets secs possédant
un bon pouvoir calorifique (notamment le papier, le carton et le plastique) et qui
peuvent être directement utilisés pour la production d’énergie. D’autre part, séparer
les déchets organiques humides valorisables (pour la fabrication de compost par
exemple) des déchets urbains quelconques, et récupérer les déchets réutilisables ou
recyclables. Les déchets organiques humides sont soumis à un traitement de
stabilisation afin de produire la F.O.S. (pour Composant organique stabilisé/Frazione
organica stabilizzata). Ces déchets organiques humides sont placés à l’air libre dans
une vasque pendant trois semaines, au cours desquelles ils sont mécaniquement
malaxés jusqu’à leur stabilisation.
- Une décharge de service pour les déchets non dangereux (dite 5e vasque) où sont
entreposés les déchets secs qui n’ont pas été incinérés et les déchets organiques
humides non valorisables. Cette décharge doit prendre le relais de la décharge en
cours d’utilisation (dite 4e vasque) au moment où le projet est déposé. Les ingénieurs
tablent sur une mise en décharge de 130 000 tonnes par an de FOS environ, ce qui
représente sur une période de 20 ans 2,6 millions de m3 (sachant que l’indice de
compactage s’élève à 0,9 Tonnes/m3). La capacité totale de stockage de la décharge
de service s’élève à 2,9 millions de m3.
Senato della Repubblica, Camera dei deputati, Commissione parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei
rifiuti e sulle attività ad esso connesse, Presidenza del presidente Roberto Barbieri, XV legislatura,
Audizione del presidente della regione Sicilia, Dottor Salvatore Cuffaro e del direttore generale
dell’agenzia regionale per i rifiuti e le acque, Avvocato Felice Crrosta, mercoledì 25 luglio 2007,
Resoconto stenografico n°33, p. 28-29.
2 Procura della Repubblica presso il tribunale di Palermo, Fascicolo n°12823/04 R.G.N.R., Consulenza
tecnica conferita il giorno 20 maggio 2005 dal Sostituto Procuratore Dottore Calogero FERRARA al Dr
Mauro SANNA, Dr.ssa Cecilia SANNA, Dr. Rino FELICI.
1
244
- Une décharge destinée aux déchets non dangereux issus des scories de
combustion (qui ne nécessitent pas de traitement préalable) et des cendres de
combustion (rendues inertes après traitement). D’un volume de 3,5 millions de m3,
cette décharge doit être opérationnelle pour une durée de 20 ans.
- Trois stations de stockage temporaires sont également programmées à Carini,
Termini Imerese et Monreale, respectivement capables de traiter 64 000, 81 000 et
61 000 tonnes de déchets par an. Ces stations sont utilisées pour canaliser une partie
des déchets produits dans le bassin de gestion intégrée de Palerme avant de les
expédier vers la décharge de Bellolampo. Deux unités de traitement (à Palerme et à
Trapani)1.
L’option « tout incinération » légitimiée au fil des mois par l’incapacité des autorités
municipales et de la société chargée de la gestion des déchets (AMIA) à mettre en place une
politique efficace de tri sélectif à Palerme.
Une arène décisionnelle fermée : verrouiller le débat pour contrôler
l’opposition au projet
En matière d’aménagement et de planification, les pouvoirs publics ont la possibilité
d’inscrire leurs décisions dans deux cadres d’action2. Dans un cadre institutionnel, la
décision est élaborée en circuit fermé et sa mise en œuvre dépend des ressources d’autorité
dont disposent les porteurs de projet. Dans un cadre délibératif, si l’institution demeure le lieu
où se fabrique la décision, celle-ci est cependant obtenue avec la participation d’acteurs qui
défendent des positions différentes et avec lesquels la décision finale est élaborée. Le
pouvoir exécutif ouvre l’arène décisionnelle parce qu’il ne dispose pas des conditions
requises, notamment en terme de consensus, pour faire aboutir son projet et se voit contraint
de constituer une coalition d’acteurs locaux dont il doit gagner la confiance et le soutien.
Dans la situation présente, le commissaire délégué et président de la région sicilienne
Salvatore Cuffaro opte pour une arène décisionnelle fermée convaincu que le dispositif du
commissariamento straordinario lui offre les ressources d’autorité suffisantes pour lever les
obstacles administratifs et faciliter l’instruction du projet (en particulier grâce aux dispositions
dérogatoires), contrer les éventuelles oppositions locales par un passage en force en
arguant de l’urgence de la situation et enfin rendre inaudible l’opposition politique en
invoquant le soutien du gouvernement central qui proroge régulièrement l’état d’urgence.
C’est ainsi que la décision de construire l’unité de valorisation thermique de Palerme ne s’est
accompagnée d’aucun processus d’information, de concertation ou de consultation
concernant le bienfondé de cet équipement, sa localisation et ses caractéristiques
techniques. Cette stratégie repose sur un double refus, celui de coproduire la décision avec
des partenaires extérieurs et celui de négocier le contenu du projet. Le conflit avec les
acteurs locaux trouve-là son origine première dans la mesure où élus locaux, associations
environnementales, comités de riverains ont été systématiquement exclus de toute forme de
dialogue. La mobilisation est née de ce qui a été perçu comme un passage en force
administratif, justifié comme étant un cas de force majeur, à un moment où les sociétés
contemporaines exigent d’être associées aux décisions des pouvoirs publics dès lors où
celles-ci peuvent avoir une répercussion sur leur cadre de vie, leur santé ou leur bien-être.
ACTELIOS, Comunicato del 17/06/2003, Actelios con PEA Scpa – Palermo Energia Ambiente – al
vertice della produzione di energia da fonti rinnovabili con un impianto integrato di gestione dei rifiuti in
Sicilia .
2 LIPPI Andrea, 2009, « La scelta di costruire un termovalorizzatore : strategia di mediazione e risorse
decisionali nell’analisi comparata di sette studi di caso », p. 109-129, in : Il bisogno di decidere.
Termovalorizzatori : dalla politica di rifiuti al rifiuti di politica, sous la direction de Massimo Morisi,
Andrea Paci, Bologne, Il Mulino.
1
245
L’opposition à la construction l’unité de valorisation thermique de Palerme est portée par un
large front d’acteurs locaux dont les principales composantes sont des associations de
protection de l’environnement (WWF-Sicilia, Legambiente-Sicilia, Decontaminazione Sicilia,
Rifiuti Zero Sicilia, Rete per i beni comuni, No Inc, Italia Nostra-Sicilia), une association de
médecins (ISDE-Italia/Associazione medici per l’ambiente), des syndicats (CGIL-Sicilia,
COBAS-Sicilia) et un comité de riverains (Comitato Bellolampo). Le conflit qui nous occupe
s’inscrit dans un conflit plus large qui a pour objet la construction de trois autres unités de
valorisation thermique sur le territoire sicilien. La mobilisation sur le terrain concernant
l’équipement palermitain n’est pas isolée des autres mobilisations, mais construite et menée
parallèlement à celles-ci : des délégations en provenance des autres territoires mobilisés
sont présentes lors de manifestations palermitaines ; la mobilisation contre les unités de
valorisation thermique prend également un caractère régional à l’occasion de
rassemblements unitaires comme à Catane en décembre 2007.
Le plan de gestion des déchets, qui a été rédigé par les services techniques du
commissaire délégué, n’est soumis à l’examen ni de la Commission environnement et
territoire de l’Assemblée régionale (parlement sicilien) qui a compétence en la matière ni au
vote des députés de l’Assemblée régionale alors qu’il s’agit d’un acte de planification. Le
commissaire délégué Salvatore Cuffaro fait le choix de n’ouvrir aucun espace de discussion,
recourant au dispositif d’état d’urgence pour court-circuiter ces deux instances délibératives
et se soustraire aux procédures qui régissent habituellement le travail parlementaire. Le
terme de « plan » utilisé pour nommer ce document de programmation est révélateur de
cette démarche « top-down ». La situation d’exclusion dans laquelle les porteurs d’intérêts se
trouvent tenus les pousse à rechercher un espace (public) intermédiaire pour ouvrir le débat
et porter la contradiction. L’Assemblée régionale et la Commission environnement et
territoire, court-circuitées par le commissaire délégué lors de la rédaction et de l’adoption du
plan régional, vont jouer ce rôle d’espace (public) intermédiaire tout au long du conflit. Les
députés de l’opposition de centre-gauche et d’une partie de la droite mettent en effet à profit
l’activité parlementaire pour interpeller le commissaire délégué concernant la mise en œuvre
du plan régional dans ses divers chapitres, contester le processus de décision et proposer
des orientations alternatives. Le débat sur l’incinération des déchets s’installe
progressivement dans le parlement sicilien, à travers les doutes exprimés concernant la
localisation des infrastructures et plus généralement la remise en cause de l’incinération
comme méthode recevable pour le traitement des déchets tant du point de vue de la
réglementation (nationale et européenne) que des enjeux environnementaux et de santé
publique. Une première motion est déposée le 13 décembre 2002 pour exiger du
commissaire délégué que le plan, dont la rédaction est achevée et qui est sur le point d’être
adopté, soit débattu devant la chambre1. Cette initiative vise à rappeler les prérogatives de
l’Assemblée en matière de planification. L’examen de la motion est par deux fois repoussé ;
elle ne sera soumise à aucun vote. Cette initiative sans lendemain témoigne de l’adhésion
pleine et entière des parlementaires de la majorité à la stratégie d’arène institutionnelle
fermée à laquelle le commissaire délégué Salvatore Cuffaro a choisi d’avoir recours pour
réformer la gestion des déchets. Cette adhésion ne devait être remise en cause qu’à deux
reprises durant les deux mandatures de Salvatore Cuffaro comme nous le verrons par la
suite. La question des unités de valorisation thermiques refait surface un an plus tard, en
novembre 2003, à l’occasion de la motion n°318 qui a pour objet la localisation d’une
décharge et d’une unité de valorisation thermique dans la région d’Agrigente, et des
mouvements de protestation que ces projets suscitent. Les députés signataires de la motion
demandent au président de la région Sicile de recevoir « a convocare le rappresentanze
istituzionali, sindacali, politiche e delle popolazioni, nonché le imprese aggiudicatrici degli
a
a
Assemblea regionale siciliana, Reso conto stenografico, XIII legislatura, 109 seduta, 13 dicembre
2002.
1
246
appalti per rivedere la decisione di ubicare in quei siti la megadiscarica e il
termovalorizzatore » 1. Un débat s’engage alors sur les enjeux de santé publique liés aux
unités de valorisation thermique. La motion est repoussée.
L’année 2004 est marquée par la multiplication des débats concomitamment au
développement de l’opposition aux projets de construction d’unités de valorisation thermique.
On recense cinq interventions sous la forme de questions ou de motions (aucune n’est
adoptée).
Les députés signataires de la motion n°274 le 09 mars demandent au
commissaire délégué la révocation du plan régional de gestion des déchets, sa révision sous
la tutelle de la Commission environnement et territoire et son adoption par cette même
commission2 ; de revoir le choix des sites devant accueillir les unités de valorisation
thermique ; de nommer une commission scientifique pour évaluer l’impact sur
l’environnement et la santé publique de l’incinération des déchets, dont la composition
tiendrait compte des observations des associations, des comités de citoyens et des
institutions locales. L’examen de la motion est une fois de plus repoussé à deux reprises.
C’est à l’occasion de la présentation de cette motion que l’on voit apparaître, publiquement,
une remise en cause du caractère légal de l’adoption du plan régional de gestion des
déchets. Les signataires de la motion font en effet valoir « a norma dell'art. 19 (comma 1,
lettera a) del decreto legislativo n. 22 del 1997, la competenza per l'approvazione del piano
regionale per la gestione dei rifiuti è della Regione e, per essa, dell'organismo legislative ; in
caso di inadempienza l'art. 8 del citato D.lgs n. 22 del 1997 prevede l'intervento, in via
sostitutiva, (attraverso commissariamento) per la 'elaborazione' del piano regionale e non
della sua l'approvazione' che rimane di competenza dell'organo legislativo della Regione »3.
La question de l’incinération des déchets fait de nouveau l’objet d’un débat le 16 mars à
l’occasion d’une question posée à l’Assesseur régional au territoire et à l’environnement
concernant la localisation d’une décharge (à Aragona) et d’une unité de valorisation
thermique (à Casteltermini) dans la région d’Agrigente4. Lors de la séance du 02 avril, le
commissaire délégué est destinataire de la question n°171 avec laquelle il lui est demandé
de bien vouloir clarifier sa position : « se intenda informare in merito allo stato di attuazione
del piano di emergenza per i rifiuti ; se intenda rivedere le localizzazioni degli inceneritori di
Bellolampo e di Paternò, coinvolgendo gli enti locali per l'individuazione dei siti più idonei ; se
intenda verificare le possibili interferenze degli altri impianti con aree protette o di particolare
pregio paesaggistico ; se intenda modificare le convenzioni, riducendo la potenzialità degli
impianti a quella prevista dal piano e parimenti bloccare la costruzione degli impianti finché
non sono state realizzate le fasi propedeutiche della riduzione, della raccolta e del riciclaggio
dei rifiuti »5. Les modalités d’adoption du plan régional de gestion des déchets sont de
nouveau objet de débat avec l’interpellation (n°193) du commissaire délégué à propos de la
décharge de Aragona et de l’unité de valorisation thermique de Casteltermini : « quali
iniziative intenda adottare il Presidente della Regione Commissario straordinario per
l'emergenza rifiuti, per rimettere il piano di gestione dei rifiuti all'esame dei competenti organi
dell'Assemblea regionale siciliana che è stata illegittimamente spogliata delle sue
competenze in materia ; quali interventi immediati intenda prendere per salvaguardare la
salute dei siciliani ed evitare proteste clamorose »6. L’évocation des infrastructures (unités de
valorisation thermique et de sélection des déchets) programmées sur le territoire des
a
a
Assemblea regionale siciliana, Reso conto stenografico, XIII legislatura, 174 seduta, 12 e 13
novembre 2003.
a
a
2 Assemblea regionale siciliana, Reso conto stenografico, XIII legislatura, 189 seduta, 09 mars 2004.
a
a
3 Assemblea regionale siciliana, Reso conto stenografico, XIII legislatura, 189 seduta, 09 mars 2004.
a
a
4 Assemblea regionale siciliana, Reso conto stenografico, XIII legislatura, 191 seduta, 16 mars 2004.
a
a
5 Assemblea regionale siciliana, Reso conto stenografico, XIII legislatura, 194 seduta, 02 aprile 2004.
a
a
6 Assemblea regionale siciliana, Reso conto stenografico, XIII
legislatura, 240 seduta, 05 ottobre
2004.
1
247
communes de Paternò et Catania, via l’interpellation (n°1951) du commissaire délégué et de
l’assesseur régional au territoire et à l’environnement le 06 décembre, se conclut par la
remise en question de la politique de gestion des déchets centrée sur l’incinération et plus
particulièrement sur la localisation des infrastructures.
La répétition de ces actions parlementaires conjuguée à la mobilisation des associations
et des comités de citoyens a pour effet d’inscrire le débat sur la gestion des déchets et le
recours à l’incinération en-tête de l’agenda de l’Assemblée régionale (alors même que le
commissaire délégué souhaitait exclure ce sujet de l’arène parlementaire), et de créer les
conditions d’un accord bipartisan qui se manifestera le 13 juillet. A l’ordre du jour de la
séance du 29 juin 2005 figure l’examen, en simultané, de 3 motions, 2 questions et 3
interpellations portant sur la gestion des déchets en Sicile1. Les motions sont présentées et
discutées sans donner lieu à un vote. Le 13 juillet la motion n°581 « Sospensione sino al 30
settembre 2005 delle attività consequenziali al piano di gestione dei rifiuti in Sicilia » est
conjointement adoptée par les députés de la majorité et de l’opposition. Ce moratoire doit
permettre à la Commission environnement et territoire de se réunir pour examiner les
questions soulevées par les motions présentées et les débats auxquels elles ont donné lieu.
Cette commission auditionne l’Azzociazione Nazionale di Comuni Italiani, les opérateurs
industriels ayant remporté les appels d’offres, les associations environnementales et les
comités de citoyens. Ce débat sans précédent intervient suite à une série de manifestations
qui se sont déroulées au cours du printemps sur l’ensemble du territoire sicilien. Le 07 février
2005 s’est tenu un rassemblement organisé par le comitato Bellolampo, Legambiente,
Sinistra ecologica et I Verdi devant le Palazzo delle Aquile à Palerme où se réunit le Conseil
municipal pour lui demander de retirer la résolution présentée en séance sur l’incinérateur de
Bellolampo. Le 28 mai les opposants à l’incinération défilent à Aragona dans la province
d’Agrigente. Un millier de personnes sont réunies le 14 juin à Palerme devant le siège de la
Région sicilienne. Sont présentes les délégations de Casteltermini-Campofranco, Raffadali,
Comitini et Agrigente. Pour calmer l’opposition aux projets d’unité de valorisation thermique,
le vice-commissaire délégué Felice Crosta annonce au mois de juin, au cœur de la
mobilisation, la mise en place d’un comité scientifique, présidé par l’ancien ministre à la
Santé Umberto Veronesi, pour évaluer l’impact des incinérateurs sur les territoires. Les
résultats de l’expertise, construite à partir de l’étude d’impact de deux incinérateurs, l’un situé
en Emilie-Romagne et l’autre à Londres, sont rendus publics en novembre 2007. Le Comité
conclut « I dati di mortalità, sia per tumori che per altre cause, non provano l’esistenza di un
qualsiasi nesso causale tra presenza di inceneritori e rischio per la salute di popolazioni
residenti, nel raggio di ricaduta delle loro emissioni »2.
La motion (n°85) présentée le 12 octobre 2006 demande au commissaire délégué de
suspendre la construction des quatre unités de valorisation thermique et des infrastructures
qui leurs sont liées compte tenu des risques environnementaux et de santé publique, de
révoquer les contrats signés avec les opérateurs et de revoir le plan régional de gestion des
déchets en le centrant sur le tri sélectif et la valorisation des déchets3. Son examen est
reporté par deux fois. Les opposants aux différents projets d’incinération des déchets
remportent une nouvelle victoire parlementaire le 24 octobre lorsque l’Assemblée régionale
adopte la motion n°96 présentée par les partis de l’Union (centre-gauche). Celle-ci stipule
« […] nelle more della definizione e dell'approvazione del Piano Energetico Regionale sono
sospese le procedure autorizzative per la localizzazione di impianti di qualsiasi natura
per la produzione energetica, con esclusione degli impianti a basso impatto ambientale:
a
a
Assemblea regionale siciliana, Reso conto stenografico, XIII legislature, 303 seduta, 29 giugno
2005.
2 La Repubblica, édition de Palerme, ?
a
a
3 Assemblea regionale siciliana, Resoconto stenografico, XIV legislatura, 12 seduta, 12 ottobre 2006.
1
248
fotovoltaici e impianti solari »1. Ce vote n’est pas contraignant pour le commissaire délégué
qui passe outre et poursuit l’instruction des procédures d’appel d’offres. On voit ici la limite
des effets de la mobilisation dans l’espace parlementaire car bien que cette motion ait
bénéficié pour son adoption des voix de la majorité et de l’opposition, elle n’est pas en
mesure d’entraver l’action du commissaire délégué et de remettre en cause le processus de
décision. Pour preuve, celui-ci convoque une réunion des services administratifs dans le
cadre de la procédure Autorizzazione impatto ambientale concernant l’unité de valorisation
thermique de Palerme.
L’examen du travail parlementaire au cours des sept années qui séparent la décision de
lancer la construction d’unités de valorisation thermique et l’adoption d’une nouvelle loi en
matière de gestion des déchets par les députés siciliens en avril 2010, fait apparaître que la
situation palermitaine, et plus précisément la localisation de l’unité de valorisation thermique
sur le site de Bellolampo, n’est jamais évoquée et ne fait l’objet d’aucun débat alors que
celui-ci existe dans l’espace public (médias, rue, conférences et réunions d’information…).
Les porteurs d’intérêt inscrivent leurs actions dans deux autres espaces (publics)
intermédiaires. Il s’agit tout d’abord de la commission d’enquête parlementaire sur la filière
déchets, constituée de représentants de l’Assemblée nationale et du Sénat, qui a notamment
pour mission de recueillir des informations concernant les activités illicites liées à la gestion
des déchets et les agissements illicites des agents publics et privés opérant dans la gestion
des déchets. Les représentants des associations environnementales (Legambiente,
Decontaminazione Sicilia, Italia Nostra Sicilia, WWF Sicilia), des syndicats (UIL Sicilia, UGL
Sicilia, CISL et CGIL) et du patronat (Cofindustria Agrigento) sont auditionnés par les
membres de cette commission à l’occasion de leur mission en Sicile en octobre 2007.
Les conférences et les rencontres-débats constituent un autre espace (public)
intermédiaire utilisé par les porteurs d’intérêts pour construire une opinion publique. Ces
derniers mobilisent des figures universitaires locales : Giorgio Micale et Onofrio Scialdone,
« Il trattamento delle emissioni in atmosfera prodotte dai termovalorizzatori », 11/12/2008 ;
Fabrizio Nigro, « Analisi della produzione e dello smaltimento dei rifiuti : il caso Sicilia »,
Convegno CESP – Palermo, 4 aprile 2008, Gestione rifiuti: quale modello per un futuro
sostenibile in difesa della salute e dell’ambiente. Il ruolo della scuola ; Marino Ruzzenenti, «
Il mito del “termovalorizzatore” di Brescia », Convegno CESP – Palermo, 4 aprile 2008,
Gestione rifiuti : quale modello per un futuro sostenibile in difesa della salute e dell’ambiente.
Il ruolo della scuola ; Alberto Lombardo, « L’emergenza artificiale », Convegno CESP –
Palermo, 4 aprile 2008, Gestione rifiuti: quale modello per un futuro sostenibile in difesa della
salute e dell’ambiente. Il ruolo della scuola. Ils font également appel à des personnalités
extérieures. C’est le cas de Paul Connett, professeur de chimie et de toxicologie à
l’université St Laurence de New York, spécialiste en protection de l’environnement et des
processus industriels, qui donne en janvier 2005 une conférence intitulée : « La gestione
sostenibile dei rifiuti : aspetti etici, ambientali e sanitari », est conjointement organisée
par Centro Arrupe, Orsa, Legambiente, WWF, Italia Nostra, Greenpeace, Ordini chimici di
Sicilia, Agronomi e forestali di Palermo. Le cercle palermitain du Partito democratico
« Ignazio Florio » organise en octobre 2009 une rencontre publique au cours de laquelle est
présentée une technologie alternative au projet d’unité de valorisation thermique de Palerme
(« technologie pyrolyse » et « technologie sans cheminée extérieure ») utilisée dans le
traitement des déchets2. La présentation assurée par des scientifiques américain (Thomas
Jeney) et hongrois (Lazlo Szabò). Cette technologie se caractérise par son caractère
a
Assemblea regionale siciliana, Mozione approvata nella seduta n°19 del 24 ottobre 2006 (n°96), XIV
legislatura.
2 Ignazio Pansica, « Smaltimento dei rifiuti. Presentata a Palermo una tecnologia ‘alternativa’ al
termovalorizzatore. E costa la metà », Sicilia informazioni, 30 ootobre 2009.
1
249
modulable : il s’adapte aux besoins. Cette technologie repose sur le principe d’une
dégradation thermique des déchets entre 1 110 degrés et 1 500 degrés, sans combustion,
sans cheminée d’évacuation des poussières et des vapeurs vers l’extérieur. Cette
technologie produit des scories qui ne dépassent pas 10% du volume total des déchets
traités. Avantages : empreinte paysagère limitée (construction enterrée) ; recentrer le tri
sélectif uniquement sur les déchets humides pour fabriquer du compost ; production
d’énergie grâce aux gaz générés par la combustion ; coût de fabrication réduit comparé aux
incinérateurs producteurs d’énergie classique. Ces interventions publiques visent à alerter
concernant les impacts environnementaux et de santé publique de l’incinération des déchets
(Marino Ruzzenenti ; Giorgio Micale, Onofrio Scialdone), à contester le choix de l’incinération
comme mode de traitement des déchets (Fabrizio Nigro) et à promouvoir des stratégies
alternatives en matière de gestion des déchets (Alberto Lombardo ; Fabrizio Nigro ; Paul
Connett ; Thomas Jeney et Lazlo Szabò). On note deux constantes dans ces discours.
D’une part, l’évocation d’autres expériences qui prend la forme de comparaison entre l’unité
de valorisation thermique de Palerme et des infrastructures situées à Brescia, Bologne ou à
Vienne (Giorgio Micale, Onofrio Scialdone ; Marino Ruzzenenti ; Paul Connett ; Alberto
Lombardo). D’autre part, la référence à des normes nationales ou européennes auxquelles,
selon les auteurs, les porteurs du projet d’unité de valorisation thermique devrait se
conformer (la législation nationale concernant les rejets en atmosphère ; la politique des 4R
promue par la Commission européenne ; le principe BAT/Best avaible tecnologies1).
Le réseau internet est utilisé pour organiser le débat. C’est ainsi qu’a été constituée la
plateforme participative « Rete per i beni comuni » qui met en réseau les personnes
mobilisées, met à la disposition des internautes de la documentation (argumentaires) et
donne des informations concernant la mobilisation.
1 Il s’agit d’un principe promu par la Commission européenne dans un document en date d’août 2006
intitulé Integrated Pollution Prevention and Control Reference Document on the Best Available
Techniques for Waste Incineration. Ce principe a été intégré dans la réglementation italienne en 2006
via le document Linee guida recanti i criteri per l’individuazione e l’utilizzazione delle migliori tecniche
disponibili ex art. 3, comma 2 del decreto legislativo 372/99- Linee guida relative ad impianti esistenti
per le attività rientranti nelle categorie IPPC: 5 Gestione dei rifiuti (Impianti di incenerimento).
250
Faire acter la règle
Les porteurs d’intérêts locaux (comités de citoyens, associations environnementales,
syndicats) et extérieurs (Cour de justice des communautés européennes, ministère de
l’Environnement) interviennent à un moment ou à un autre du conflit pour contester le
processus de décision et faire acter la règle : ils se mobilisent pour exiger du commissaire
délégué et de ses services la mise en conformité du processus de décision avec les règles
(directives, lois, règlements) censées l’encadrer. Cette mobilisation prend une forme
procédurale via le contentieux judiciaire.
La délivrance de l’autorisation intégrée environnementale
Le 17 juin 2003, le commissaire délégué et les opérateurs ayant remporté l’appel d’offres
signent les conventions ayant pour objet la construction et la gestion de quatre unités de
valorisation thermique et des infrastructures qui leur sont rattachées1. L’ouverture des
chantiers est cependant soumise à l’obtention, pour chacun d’entre eux, de l’Autorisation
intégrée environnementale (Autorizzazione integrata ambientale/A.I.A.). La procédure
d’évaluation d’impact environnemental (Valutazione impatto ambientale/V.I.A.), au terme de
laquelle est délivrée l’Autorisation intégrée environnementale, vise à garantir le caractère
public et transparent des activités administratives, notamment pour les questions
environnementales.
Le 09 mars 2004, Palermo energia ambiente communique aux services du commissaire
délégué le projet définitif de l’unité de valorisation thermique de Bellolampo accompagné du
dossier pour l’étude d’impact environnemental. Sur la base de ces documents, le
commissaire délégué Salvatore Cuffaro demande au ministère de l’Environnement de se
prononcer sur la compatibilité environnementale de ce projet2. L’association Legambiente
émet des observations et réclame leur prise en compte dans le cadre de cette procédure. Le
05 juillet, le ministre de l’Environnement rend un avis favorable concernant la compatibilité
environnementale du projet assorti cependant de recommandations3. Il demande en
particulier une mise en conformité du projet avec la directive 2000/76/CE sur les rejets en
atmosphère des fumées de combustion des déchets, ainsi que soit effectué avant le
démarrage des travaux une campagne de relevés concernant la qualité de l’air, le bruit et la
santé publique sur les sites devant accueillir les unités de valorisations thermiques4. Fort de
l’avis du ministère de l’Environnement, le commissaire délégué signe le 29 novembre 2004
l’ordonnance (publiée au GURS n°3 du 21 janvier 2005) par laquelle il se prononce à son
tour favorablement sur la compatibilité environnementale du projet d’unité de valorisation
thermique de Bellolampo, approuve celui-ci, autorise sa réalisation et confie la gestion des
ACTELIOS, Relazione e bilancio al 31 dicembre 2009.
Gazetta ufficiale della regione siciliana, n°3 del 21 gennaio 2005, Giudizio positivo di compatibilità
ambientale ed autorizzazione alla realizzazione del proggetto presentato dalla società Palermo
energia ambiente s.c.p.a. (P.E.A.) con sede legale in Palermo, relativo al sistema di gestione integrato
per l’utilizzo della frazione residua dei rifiuti urbani al netto della raccolta differenziata-Sistema
Palermo.
3 Gazetta ufficiale della regione siciliana, n°3 del 21 gennaio 2005, Giudizio positivo di compatibilità
ambientale ed autorizzazione alla realizzazione del proggetto presentato dalla società Palermo
energia ambiente s.c.p.a. (P.E.A.) con sede legale in Palermo, relativo al sistema di gestione integrato
per l’utilizzo della frazione residua dei rifiuti urbani al netto della raccolta differenziata-Sistema
Palermo, p. 4.
4 WWF Italia, Sezione regionale Sicilia, 04 luglio 2007, Piano di gestione dei rifiuti solidi urbani in
Sicilia. Cronologia dei fatti. Profili di illegittimità e irregolarità.
1
2
251
installations à l’opérateur Palermo energia ambiente1. Le dispositif du commissariamento
straordinario prévoit en effet : « Visto l’art. 9 dell’OPCM n°2983/99, come modificato
dall’art.4, comma 16, dell’ordinanza n°3136/01, con il quale il Commissario delegatoPrésidente della Regione siciliana, provvede all’approvazione dei progetti ed
all’autorizzazione all’esercizio degli impiati di recupero e smaltimento, ai sensi degli articoli
27 e 28 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n°22 in deroga al procedimento
amministrativo dagli stessi disciplinato […] e che l’approvazione dei progetti da parte dello
stesso Commissario delegato sostituisce, ad ogni effetto,, visti, pareri, autorizzazioni e
concessioni di organi regionali, provinciali e comunali e costituisce, ove occora, variante allo
strumento urbanistico comunale, comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed
indifferibilità dei lavori »2. Le projet d’unité de valorisation thermique de Bellolampo est ainsi
définitivement adopté. L’association Legambiente introduit un recours devant le Tribunal
administratif régional avec lequel elle demande l’annulation de cette ordonnance3. Le tribunal
n’aura pas à se prononcer car l’arrêt de la Cour de justice des communautés européennes
annulera l’appel d’offres, annulant de fait tout motif au recours de l’association Legambiente4.
La controverse trouve son origine dans la nature de la décision rendue par le ministère de
l’Environnement via la Commissione per la valutazione di impatto ambientale. Celle-ci n’a
pas délivré une A.I.A. dans le cadre d’une procédure de type V.I.A., mais un avis de portée
générale sur le projet comme l’observe le Roberto Scarpinato (procureur adjoint de la
République au tribunal de Palerme) : « questa Commissione non ha ritenuto di potere
esprimere una valutazione di impatto ambientale, perche´ i documenti che erano stati
acquisiti non erano adeguati. Pertanto, tale Commissione ha espresso una valutazione di
compatibilita` ambientale, nel senso che genericamente il progetto ha una sua compatibilita`
ambientale e tuttavia, per potere verificare se c’era un lasciapassare, occorreva effettuare
ante operam, quindi preliminarmente (questo e` il punto) una serie di monitoraggi molto
particolari sull’impatto nell’aria, nell’acqua, nelle falde acquifere, nonche´ una serie di
simulazioni preventive. Solo in esito a questi monitoraggi sarebbe stato possibile passare da
una valutazione di compatibilita` ambientale ad un giudizio positivo della valutazione di
impatto ambientale »5. Roberto Scarpinato fait remarquer : « In sostanza, al di la` del profilo
di legittimita` o meno, l’autorizzazione era stata rilasciata alla condizione che venissero
preventivamente e positivamente effettuati i monitoraggi e le simulazioni. Nel momento in cui
questa procedura non si e` esaurita, la condizione non si e` verificata e, quindi, il
provvedimento non e` efficace. Non essendoci un provvedimento efficace, si dovrebbe
iniziare la realizzazione degli impianti senza autorizzazione. Se si dovesse ritenere che la
Gazetta ufficiale della regione siciliana, n°3 del 21 gennaio 2005, Giudizio positivo di compatibilità
ambientale ed autorizzazione alla realizzazione del proggetto presentato dalla società Palermo
energia ambiente s.c.p.a. (P.E.A.) con sede legale in Palermo, relativo al sistema di gestione integrato
per l’utilizzo della frazione residua dei rifiuti urbani al netto della raccolta differenziata-Sistema
Palermo.
2 Gazetta ufficiale della regione siciliana, n°3 del 21 gennaio 2005, Giudizio positivo di compatibilità
ambientale ed autorizzazione alla realizzazione del proggetto presentato dalla società Palermo
energia ambiente s.c.p.a. (P.E.A.) con sede legale in Palermo, relativo al sistema di gestione integrato
per l’utilizzo della frazione residua dei rifiuti urbani al netto della raccolta differenziata-Sistema
Palermo, p. 3.
3 Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, Sede di Palermo, Sezione prima, Ricorso
n°2021/2005.
4 Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, Sede di Palermo, Sezione prima, Decreto di
estinzione ai sensi dell’art.9 C.1 della legge 205/200, 26 ottobre 2007.
5 Senato della Repubblica, Camera dei deputati, Commissione parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei
rifiuti e sulle attività ad esso connesse, Presidenza del presidente Roberto Barbieri, XV legislatura,
Audizione del procuratore aggiunto alla repubblica presso il tribunale di Palermo Dottor Roberto
Scarpinato, 48a seduta, giovedì 29 novembre 2007, Reso conto stenografico n°47, p. 5.
1
252
procedura puo` essere completata successivamente, ci troveremo dinanzi ad un dilemma: o
alla fine si ha un impianto che non puo` entrare in azione perche´ non esistono i parametri di
legge, per cui avremo sperperato molto danaro, oppure dovremo accettarlo cosı` come e`,
con un impatto sull’ambiente non tollerabile »1. L’ordonnance du commissaire délégué
autorise le démarrage des travaux alors même que le projet ne dispose pas de l’Autorisation
intégrée environnementale (Autorizzazione integrata ambientale/A.I.A.) : « L’avvio del
impianto di termovalorizzazione è subordinato all’ottenimento dell’autorizzazione alle
emissioni gassose in atmosfera […] »2. Il s’agit des autorisations qui autorisent un
équipement à décharger dans l’atmosphère les fumées générées par la combustion des
déchets.
Constatant que les délais impartis à l’administration régionale pour délivrer l’autorisation
d’émission en atmosphère étaient dépassés, Palermo energia ambiente s’adresse
directement au ministère de l’Environnement pour qu’il se saisisse de ses pouvoirs de
substitution. Le responsable du service n°3 de l’assessorat régional Territoire et
environnement Gioacchino Genchi refuse en effet de délivrer cette autorisation au motif que
l’opérateur n’a pas présenté les pièces idoines à l’instruction de sa demande. Le ministère
de l’Environnement délivre ces autorisations en février 2006. Le chantier de Palerme ouvre
le mois suivant avec les travaux de terrassement et de génie civil. Au mois d’août éclate une
violente polémique au sujet des incinérateurs qui oppose le président de la région Sicile
Salvatore Cuffaro au ministre de l’Environnement Pecoraro Scanio du gouvernement Prodi
nouvellement constitué. En février 2007, les ministres de l’Environnement (Pecoraro Scanio),
de la Santé (Livia Turco) et du Développement économique (Pierluigi Bersani) adoptent
conjointement une provvedimento qui entraîne la suspension des travaux sur les quatre
chantiers siciliens dont celui de Palerme et ouvre la voie à une nouvelle procédure pour
l’attribution des demandes d’autorisation d’impact environnemental. Les opérateurs
saisissent le tribunal administratif du Latium pour demander la suspension de ces décrets qui
accueille favorablement leur demande (jugement en mars 2007). La procédure pour la
délivrance de l’autorisation revient ainsi à la région Sicile. C’est le service n°2 de
l’Assessorat Territorio-Ambiente qui est appelé à se prononcer car le responsable du Service
n°3 a été relevé de ses fonctions en janvier 2007 (pour la seconde fois pour le sanctionner
de ne pas avoir délivré les autorisations). Le 23 mars et le 02 mai 2007, Palermo energia
ambiente dépose la demande pour l’obtention de l’A.I.A./Autorizzazione integrata ambientale
auprès de l’Assessorat Territorio e ambiente/Servizio VAS-VIA. Le 26 juin débute l’instruction
du dossier par ce même assessorat. Le 02 juillet, publication des avisi pubblici par Palermo
energia ambiente. Cela donne le coup d’envoi pour la procédure d’instruction au travers de
quatre réunions des services administratifs (les 27/09/2007 ; 04/12/2007 ; 01/12/2008 ;
10/09/2008)3.
L’instruction du dossier administratif de l’unité de valorisation thermique de Palerme est
brutalement bloquée par le jugement de la Cour de justice des communautés européennes.
1 Senato della Repubblica, Camera dei deputati, Commissione parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei
rifiuti e sulle attività ad esso connesse, Presidenza del presidente Roberto Barbieri, XV legislatura,
Audizione del procuratore aggiunto alla repubblica presso il tribunale di Palermo Dottor Roberto
Scarpinato, 48a seduta, giovedì 29 novembre 2007, Reso conto stenografico n°47, p. 5.
2 Gazetta ufficiale della regione siciliana, n°3 del 21 gennaio 2005, Giudizio positivo di compatibilità
ambientale ed autorizzazione alla realizzazione del proggetto presentato dalla società Palermo
energia ambiente s.c.p.a. (P.E.A.) con sede legale in Palermo, relativo al sistema di gestione integrato
per l’utilizzo della frazione residua dei rifiuti urbani al netto della raccolta differenziata-Sistema
Palermo, p.23.
3 ACTELIOS, Relazione e bilancio al31dicembre 2008.
253
Un appel d’offres invalidé par la cour de justice des communautés
européennes
Faisant suite à une réclamation, la Commission européenne ouvre une procédure
d’infraction en novembre 2002 contre l’Italie pour violation de la directive 92/50 (du 18 juin
1992). Cette procédure débouche en 2005 sur l’introduction devant la Cour de justices des
communautés européennes d’un recours contre la République italienne au motif que l’appel
d’offres rendu public pour la construction des unités de valorisation thermique ne respecte
pas la réglementation européenne en matière de concurrence1. La Commission européenne
fait valoir trois arguments. Premièrement, l’appel d’offres ne respecte pas les mesures de
publicité exigée par le droit européen : « […] le Département pour la protection civile –
Bureau du commissaire délégué au plan d'urgence Déchets et à la protection des eaux en
Sicile – a lancé une procédure en vue de la conclusion de conventions pour l'utilisation,
après le tri sélectif, de la partie résiduelle des déchets urbains produits dans les communes
de la région de Sicile et conclu les dites conventions sans appliquer les procédures prévues
par la directive 92/50/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des procédures
de passation des marchés publics de services, et, notamment, sans la publication de l'avis
de marché approprié au Journal officiel de l'Union européenne […] »2. Il est reproché au
commissaire délégué d’avoir créé une situation discriminante dans la mesure où les
opérateurs étrangers n’étaient pas en mesure de prendre connaissance de l’appel d’offres3.
La Commission pointe ensuite le caractère ambigu de la procédure car « […] le modèle du
formulaire utilisé pour la publication se réfère à la procédure dite de préinformation et non à
l'attribution des marchés […] »4. Enfin, elle observe que « […] les informations […] contenues
[dans ce formulaire] apparaissent manifestement inappropriées par rapport à celles
obligatoirement exigées »5. La condamnation de l’Italie, qui intervient en juillet 2007, entraîne
automatiquement l’invalidation de l’appel d’offres et l’annulation des procédures de
négociation en cours avec les opérateurs adjudicataires. La Cour de justice fixe au 30 avril
2009 l’échéance pour la publication d’un nouvel appel d’offres. La procédure ne comporte
pas de recours en appel6.
Le 19 février 2009, la Commission européenne demande à l'Italie de se conformer à
l’arrêt de la Cour de justice. Le 05 mars 2009, l’exécutif régional, l’A.R.R.A. (ARRA/Agenzia
regionale rifiuti ed acque) et la société ACTELIOS (mandataire principal du consortium
Palermo energia ambiente) signe un accord qui définit les conditions auxquelles l’A.R.R.A.
(Agenzia regionale rifiuti ed acque) peut procéder à la publication d’un nouvel appel d’offres.
Cet accord prévoit le remboursement des coûts engagés pour les travaux réalisés ainsi
Journal officiel de l’Union européenne du 28 janvier 2006, Recours introduit le 20 octobre 2005
contre la République italienne par la Commission des Communautés européennes, Affaire C-382/05.
2 Journal officiel de l’Union européenne du 28 janvier 2006, Recours introduit le 20 octobre 2005
contre la République italienne par la Commission des Communautés européennes, Affaire C-382/05.
3 Corte di giustizia delle Communità europee, Sentenza della Corte, Seconda sezione, 18 luglio 2007,
Inadempimento di uno stato – Appalti pubblici di servizi – Direttiva 92/50CEE – Convenzioni relative al
trattamento di rifiuti urbani – Qualificazione – Appalto pubblico – Concessione di servizi – Misure di
pubblicità .Causa C-382/05.
4 Journal officiel de l’Union européenne du 28 janvier 2006, Recours introduit le 20 octobre 2005
contre la République italienne par la Commission des Communautés européennes, Affaire C-382/05.
5 Journal officiel de l’Union européenne du 28 janvier 2006, Recours introduit le 20 octobre 2005
contre la République italienne par la Commission des Communautés européennes, Affaire C-382/05.
6 On remarquera que les autorités régionales ont autorisé la société Palermo energia ambiente à
poursuivre les travaux engagés et à déposer les demandes d’autorisation administratives entre le
moment où la Cour de justice des communautés européennes se prononce sur le contentieux et
l’ouverture du deuxième appel d’offres est publié, alors que l’arrêt de la Cour annule le premier appel
d’offres.
1
254
qu’une indemnité au cas où un autre opérateur remporterait le marché en dédommagement
du préjudice subi1. Le 21 avril, le président de la région Raffaele Lombardo prend la décision
de confier à l’Agence régionale des eaux et des déchets l’organisation du nouvel appel
d’offres. Celui-ci est publié le 29 avril 2009 au Journal officiel de l’Union européenne avec
une échéance au 30 juin 2009. Il ne porte que sur trois unités de valorisation thermique car
les dirigeants de l’Agence régionale eaux et déchets et ceux de la société Waste
management n’ont pas trouvé d’accord concernant les compensations relatives à
l’annulation du premier appel d’offres. C’est pourquoi le marché pour la gestion des déchets
dans la région de Catane et Messine ne figure pas dans ce deuxième appel d’offres ; celui-ci
ne concerne donc que les régions de Palerme-Trapani2, Agrigente et Augusta. Ce nouvel
appel d’offres impose de nouvelles contraintes aux soumissionnaires, en particulier celle de
se conformer au principe BAT/Best avaible tecnologies. La présence de ce principe doit être
mise en relation avec le débat sur les unités de valorisation thermique car à plusieurs
reprises les porteurs d’intérêt locaux ont fait valoir, d’une part, la nécessité d’appliquer ce
principe et, d’autre part, le caractère obsolète des technologies d’incinération utilisées dans
les appareils devant être construits en Sicile. Aucune offre n’est présentée. Les conditions
particulières ont pu paraître dissuasives aux opérateurs : « All’uopo è stato concordato con
la Commissione europea l’espletamento di una gara per l’aggiudicazione di ‘‘appalti di
servizi’’ condizionati all’impegno degli assegnatari – attraverso la prestazione di idonee
garanzie – a subentrare a nuovo titolo nei rapporti giuridici in essere, mediante sostituzione
delle convenzioni a suo tempo stipulate e previo pagamento agli attuali concessionari
dell’importo corrispondente all’intero valore delle attività svolte e delle opere da essi
realizzate fino al momento del subentro »3. Cet accord prévoit que les nouveaux
adjudicataires devront dédommager les opérateurs qui ont remporté le premier appel d’offres
au titre des frais engagés (travaux de terrassement, frais administratifs, frais de
planification…). Le montant des dépenses engagées par la société Palermo energia
ambiente est fixé à 50 610 066 Euros pour la période du 01 janvier 2003 au 30 juin 2009,
dont 5 188 800 Euros pour la période du 01/01/2009 au 30/06/2009 (un cinquième de la
somme porte sur une période de six mois alors que le chantier de l’unité de valorisation
thermique est à l’arrêt)4. Il est fait mention dans l’appel d’offres de l’intervention d’un advisor
ACTELIOS, Relazione e bilancio al 31 dicembre 2008.
Le marché pour de Palerme-Trapani s’élève à 1 496 000 000 Euros. Journal officiel de l’Union
européenne – Supplément, "Sistema Palermo", Indagine di mercato per l’acquisizione di
manifestazioni d’interesse per la partecipazione al Bando di gara, p. 7.
3 Agenzia regionale per i rifiuti e le acque, 29 aprile 2009, Appalto pubblico di servizi. Affidamento dei
servizi aventi ad oggetto la gestione di un sistema integrato, finalizzato al recupero di energia, di
trattamento e smaltimento della frazione residuale, a valle della raccolta differenziata, dei rifiuti solidi
urbani non pericolosi e dei rifiuti non pericolosi assimilati agli urbani prodotti negli Ambiti territoriali
ottimali della Sicilia – Sistema Palermo. Allegato 5 – Stato di fatto, p. 14.
4 Agenzia regionale per i rifiuti e le acque, 29 aprile 2009, Appalto pubblico di servizi. Affidamento dei
servizi aventi ad oggetto la gestione di un sistema integrato, finalizzato al recupero di energia, di
trattamento e smaltimento della frazione residuale, a valle della raccolta differenziata, dei rifiuti solidi
urbani non pericolosi e dei rifiuti non pericolosi assimilati agli urbani prodotti negli Ambiti territoriali
ottimali della Sicilia – Sistema Palermo. Allegato 5.1 – Costi al 31/12/2008 di Palermo energia
ambiente S.c.p.A. e dei soci della società che hanno sostenuto costi per il Sistema Palermo. Agenzia
regionale per i rifiuti e le acque, 29 aprile 2009, Appalto pubblico di servizi. Affidamento dei servizi
aventi ad oggetto la gestione di un sistema integrato, finalizzato al recupero di energia, di trattamento
e smaltimento della frazione residuale, a valle della raccolta differenziata, dei rifiuti solidi urbani non
pericolosi e dei rifiuti non pericolosi assimilati agli urbani prodotti negli Ambiti territoriali ottimali della
Sicilia – Sistema Palermo. Allegato 5.2 – Costi di Palermo energia ambiente S.c.p.A. sostenuti per il
Sistema Palermo nel periodo 1° gennaio 2009 – 30 giugno 2009. Le montant du remboursement
s’élève à 36 millions d’Euros pour la société Platani energia ambiente et 55 millions d’Euros pour la
société Tifeo energia ambiente. N’étant pas parvenu à un accord avec la Sicilpower dont la Waste
1
2
255
(Banca Infrastrutture Innovazione e Sviluppo) pour déterminer le montant des indemnités à
attribuer aux opérateurs « historiques ». Aucun des critères utilisés pour effectuer cette
évaluation n’est cependant mentionné. Cette clause fait naître un nouveau soupçon : celui
d’un accord passé entre l’Agence régionale pour les déchets et l’eau (A.R.R.A./Agenzia
regionale rifiuti ed acque) et le consortium Palermo energia ambiente pour intégrer cette
clause dans l’appel d’offres pour tenir à l’écart de potentiels concurrents et conserver le
marché. Le recours à une trattativa privata est en effet stipulé dans l’appel d’offres au cas où
il serait impossible d’attribuer le marché faute de propositions. L’insertion de ces deux
clauses (remboursement des dépenses engagées par les précédents opérateurs et recours
à la négociation privée) semble actée dès le printemps 2008 comme en témoigne le compte
rendu financier semestriel de la société Actelios daté du 30 juin 2008 : « Si segnala che in
data 21 marzo 2008 l’Agenzia Regionale per i Rifiuti e le Acque ha trasmesso alle tre società
consortili una lettera a mezzo della quale ha prospettato l’eventualità di esperire una nuova
gara d’appalto per l’aggiudicazione del servizio, in conformità alle procedure di pubblicità
previste dalla Direttiva del Consiglio 92/50/CEE; e ciò nell’ottica di dare attuazione a quanto
statuito dalla Corte di Giustizia Europea con sentenza in data 18 luglio 2007, la quale ha
ricondotto il rapporto con i soggetti assegnatari della concessione alla fattispecie dell’appalto
di servizi. Con tale lettera la Agenzia Regionale ha confermato che la predetta nuova gara
sarebbe, in ogni caso, condizionata all’impegno da parte del nuovo aggiudicatario di liquidare
agli attuali concessionari l’importo corrispondente all’intero valore delle attività svolte e delle
opere realizzate fino al momento del subentro, salva in ogni caso la possibilità
dell’affidamento diretto agli attuali concessionari a trattativa privata, nell’eventualità in cui la
gara andasse deserta »1.
Prenant acte de la situation, le responsable de l’Agence régionale pour les déchets et
l’eau Felice Crosta décide de recourir à une procédure négociée mais publique le 23 juillet
2009 avec une échéance au 03 août 2009 sous la pression des associations. En particulier,
un groupement d’associations (Legambiente, WWF-Sicilia, Italia Nostra Sicilia) et une
centrale syndicale CGIL Sicilia procèdent à une mise en demeure avec menace de
contentieux judiciaire pour exiger le caractère public de la procédure négociée au motif
qu’une telle procédure n’est possible que pour les travaux d’un montant inférieur à 1 million
d’Euros (article 57 du Code des travaux publics)2. De nouveau, aucun opérateur ne se
manifeste3. Les opérateurs ayant remporté le premier appel d’offres ne soumettent aucune
proposition. La société Palermo Energia Ambiente justifie en ces termes à l’A.R.R.A. : « […]
che le ipotesi sulle le quali si basava la trattativa negoziata non consentivano il rispetto
dell’euilibrio economico-finanziario del progetto che erano parte integrante dell’Accordi del 28
aprile 2009 [cet accord prévoit notamment que dans le nouvel appel d’offres figure une
clause enjoignant les nouveaux opérateurs à prendre en charge les coûts assumés parles
précédents opérateurs. Sicilpower a refusé d’y prendre part. L’annulation du premier appel
d’offres ouvre un contentieux avec les opérateurs dont les conséquences judiciaires et
financières incombent aux autorités régionales car ce sont elles qui ont publié l’appel d’offres
et qui ont été retenues responsables : l’accord permet de se prémunir du contentieux] per cui
Managment est l’actionnaire principal, la construction de la quatrième unité de valorisation thermique
est écartée de l’appel d’offres.
1
p. 17.
Legambiente, WWF-Sicilia, Italia Nostra Sicilia, CGIL Sicilia, Diffida stragiudiziale. Illegitimità della
possibilità di indire procedura negoziata senza bando pubblico, in caso di gara deserta, per come
previsto nel disciplinare di gara con riferimento all’art. 57 codice Appalto, 22 luglio 2009.
3 Sans auteur, Sicilia Informazioni, « La Regione siciliana dichiara ‘‘nulli gli atti di gara per i
termovalorizzatori ». Sans auteur, Sicilia Informazioni, « Rifiuti. In Sicilia stop agli inceneritori, il gruppo
Falck chiederà i danni ».
2
256
PEA non ha prodotto alcuna offerta »1. La marche arrière de Palermo energia ambiente et
des deux autres opérateurs restés dans la course est davantage imputable à leur capacité à
financer les projets. Sous l’effet de la crise financière, les banques auraient revu les
conditions des prêts négociés avec les opérateurs dans la première moitié des années 2000.
Ces derniers ne disposent pas des fonds propres suffisants pour financer par eux-mêmes
l’avance de plusieurs centaines de millions d’Euros nécessaires au lancement des projets.
D’où l’absence d’offres de leur part, alors-même qu’ils avaient officiellement manifesté leur
intérêt pour ces projets à l’annonce de la procédure négociée.
Le président de la région Sicile Raffaele Lombardo fait alors adopter une délibération par
laquelle « […] rimette all’Agenzia regionale dei rifiuti e le acque, in ottemperanza
all’autonomia che la legge le conferisce, la scelta degli atti consequenziali al fallimento dei
due tentativi di gara alla sentenza della Corte di giustizia europea »2. Cette décision vise à
faire endosser à l’Agence la responsabilité juridique de l’échec des deux appels d’offres : en
cas de contentieux avec les entreprises adjudicataires, c’est en effet l’Agence instituée, par
le commissaire délégué et par conséquent l’État central qui a nommé le commissaire
délégué, qui seraient tenus d’assumer les conséquences du contentieux. Le 11 septembre
2009, avec le décret n°339, l’A.R.R.A. révoque l’accord du 28 avril 2009. Le 14 octobre
2009, l’Agence régionale pour les déchets et l’eau notifie aux sociétés Palermo energia
ambiente, Tifeo Energia Ambiente et Platani Energia ambiente que la région dénonce
unilatéralement les contrats signés pour la construction et la gestion des unités de
valorisation thermique. Le président de la région Sicile Raffaele Lombardo justifie ainsi cette
décision : « Le due ditte avevano chiesto di incontrare la Regione. E oggi, incontrandole,
abbiamo colto l’occasione per spiegare loro che la linea assunta dal governo non è ispirata
da aclcun preconcetto. Ma mira solo a risolvere l’emergenza adottando provvedimenti che
siano razionali e funzionali, oltre che in linea con le normative comunitarie e nazionali sulla
salvaguardia ambientale. Abbiamo loro spiegato che sarà la commissione a dirci quanti
impianti e di che dimensioni, dovremo fare. Poi, faremo le gare, augurandoci di poter
risolvere in quella fase sia i problemi ambientali che i contenziosi amministrativi. Gli abbiamo,
infine, spiegato che l’annullamento della gara era stato un atto dovuto a cui la regione non
avrebbe potuto sottrarsi, per non incorrere nell’ingiusto rischio di doversi assumere la
responsabilità e l’onere di multe esose da parte della Unione europea »3.
Le 07 mai 2010, la région notifie aux quatre opérateurs « la revoca dei procedimenti per
nullità dei contratti » aux motifs : 1) les incertitudes concernant la faisabilité d’un projet
économique de plusieurs milliards d’Euros ; 2) les incertitudes le caractère soutenable du
projet compte tenu de ses impacts sur la santé des populations et de l’environnement.
Le dispositif d’action publique utilisé pour construire les quatre unités de valorisation
thermique est sévèrement jugée par les magistrats de la cour des comptes en raison de la
cascade de recours, considérant que : « […] invece le procedure ordinarie, avrebbero
portato probabilmente ad un più rapido avanzamento dei programmi »4. Ils ajoutent,
concernant l’argument de l’urgence pour agir mis en avant par le commissaire délégué et
son équipe : « è stata spesso percepita come disconoscimento e non tenuta in
ACTELIOS, Relazione e bilancio al 31 dicembre 2009.
La Repubblica (édition de Palerme), « Termovalorizzatori, Falck all’attacco. Azioni legali contro la
Regione », Sans auteur, 15 septembre 2009.
3 Ignazio Panzica,
« Emergenza rifiuti addio. Lombardo cambia marcia e politica : raccolta
differenziata e ambiti provinciali », Sicilia Informazioni, 17 octobre 2009.
4 Corte dei conti, Sezione centrale di controllo sulla gestione delle ammnistrazioni dello stato,
Programma delle attività di controllo sulla gestione per l’anno 2005 (deliberazione n. 1/2005/G). La
gestione dell’emergenza rifiuti effettuata dai Commissari straordinari del Governo. Magistrati istruttori :
Antonio Mezzera, Renzo liberati, 2007, p. 132.
1
2
257
considerazione dei cittadini, delle amministrazioni comunali e provinciali e delle associazioni
ambientaliste alla partecipazione delle decisioni strategiche riguardanti il territorio. Tutto ciò
ha avuto come conseguenza un alto tasso di litigiosità, paralizzante sul piano amministrativo,
avente principalmente ad oggetto la mancata presa in considerazione, nelle scelte
strategiche, dei vari interessi coinvolti, soprattutto nelle sedi partecipative, quali conferenze
di servizi e osservazioni in sede di valutazione di impatto ambientale »1.
La relance du projet
L’arrêt de la Cour de justice des communautés européennes de juillet 2007 conjugué à
l’absence de réponse aux deux appels d’offres organisés à la suite de cette décision
judiciaire portent un coup d’arrêt au projet d’unité de valorisation thermique de Palerme. La
relance du projet se heurte d’abord aux doutes et prises de distance, exprimés
publiquement, par le président de la région Sicile Raffaele Lombardo concernant un projet
hérité de la précédente mandature et pour lequel il n’a aucunement été partie prenante. La
relance du projet s’inscrit ensuite dans un contexte de crise car par intermitence, entre
janvier 2008 et juillet 2010, les autorités palermitaines sont dans l’incapacité d’évacuer les
déchets qui s’accumulent sur la voie publique et qui sont régulièrement incendiés par des
riverains exaspérés par les nuisances olfactives. Le sentiment de crise est renforcé par la
controverse qui éclate entre la fin du mois de mai et le début du mois de juin 2010, et qui vire
à la polémique (guerres de chiffres ; annonces et démentis ; confrontation d’experts…),
concernant la capacité de stockage de la décharge de Palerme et le risque de voir s’arrêter
le service de ramassage des déchets. La controverse s’éteint avec l’entrée en fonction de la
cinquième vasque (autorisation d’exploitation accordée le 29 juin 2010). Des expressions
telles que « rues en état de siège », « situation de chaos », « situation hors de contrôle »,
« état d’urgence » sont largement présentes dans le discours médiatiques.
A partir du printemps 2010, l’option « incinération » est vigoureusement portée par les
membres du gouvernement, le président du Conseil des ministres en tête. La première
marque d’ingérence du pouvoir central dans ce dossier se produit au mois d’avril lorsque la
ministre de l’environnement Stefania Prestigiacomo, auditionnée par la Commission
nationale antimafia, fait remarquer : « Con la mancata realizzazione dei 4 impianti, la
Regione [siciliana] deve prendere immediatamente una decisione, altrimenti si rischia il
collasso delle discariche. Se la Regione non è in grado di fare delle scelte chieda intervento
straordinario »2. Le chef de la Protection civile Guido Bertolaso lui emboîte le pas à
l’occasion d’un déplacement à Pavia au cours du mois de mai : « La Sicilia ha bisogno dei
termovalorizzatori per risolvere il problema rifiuti »3, sans quoi « Palermo potrebbe diventare
la Napoli degli anni scorsi »4. La pression des autorités centrales concernant la construction
des unités de valorisation thermique en Sicile va croissante. Renato Schifani, président du
Sénat, déclare peu de temps après : « Mi piacerebbe capire qual è il piano del governo
regionale in materia di rifiuti, non solo per Palermo, ma per tutta la Sicilia. Capisco le cautele
sui termovalorizzatori, se ci sono rischi di infiltrazioni mafiosa, ma una soluzione bisogna
1 Corte dei conti, Sezione centrale di controllo sulla gestione delle ammnistrazioni dello stato,
Programma delle attività di controllo sulla gestione per l’anno 2005 (deliberazione n. 1/2005/G). La
gestione dell’emergenza rifiuti effettuata dai Commissari straordinari del Governo. Magistrati istruttori :
Antonio Mezzera, Renzo liberati, 2007, p. 132.
2 Sicilia Informazioni, « Rifiuti, Prestigiacomo : « Il piano c’è, serve l’attuazione’’. Crotone, Campania e
Sicilia le aree più emblematiche », Sans auteur, 14 aprile 2010.
3 La Repubblica, édition de Palerme, « La battaglia degli inceneritori », Antonio Fraschilla, 09 maggio
2010.
4 La Repubblica, édition de Palerme, « Palermo rischia la fine di Napoli », Isabella Napoli, 08 maggio
2010.
258
trovarla »1. La situation palermitaine est évoquée lors du conseil des ministres du 20 mai. Le
président du Conseil lui-même intervient dans le débat, en réaffirmant à quelques jours de
distance après le Chef de la protection civile la nécessité de recourir à l’incinération : « Mi
hanno detto che la situazioni è preoccupante, occore intervenire subito magari rifacendo lo
stesso lavoro compiutoo a Napoli »2. Le ton de l’intervention du président du Conseil des
ministres laisse entendre que le gouvernement central pourrait de nouveau avoir recours au
dispositif de commissariamento straordinario.
D’autant que la ministre Stefania
Prestigiacomo fait observer que les délais et les procédures « freinent la construction des
incinérateurs »3. Le président de la région Sicile, Raffaele Lombardo évite d’ouvrir dans une
polémique concernant les déclarations imputées à Silvio Berlusconi, se limitant à rappeler
les droits que lui reconnaissent les textes constitutionnels, à savoir prendre part au conseil
des ministres lorque la question des unités de valorisation thermique sera inscrite à l’ordre
du jour4.
La question des « obstacles bureaucratiques » auxquels se heurterait la construction des
unités de valorisation thermique est brandie à plusieurs reprises par la ministre au cours des
jours qui suivent ce conseil des ministres, comme si l’on cherchait à justifier le recours au
dispositif d’état d’urgence. On note à cette occasion une radicalisation du discours des
porteurs du projet qui font régulièrement référence à la situation campanienne pour justifier
la nécessité d’une intervention rapide et le choix de recourir à l’incinération comme solution
de sortie de crise. Stefania Prestigiacomo déclare : « Il governo regionale siciliano ha
bloccato i termovalorizzatori ma non ha realizzato un piano alternativo ». […] « bisogna dare
vita immediatamente a un piano alternativo. Con meno impianti o più piccoli, rispetto ale
previsioni del 2002. Noi siamo pronto ad aiutare il governo regionale. E disponibili ad
assumere la responsabilità commissariale, che garantisce tempi più veloci per decidere e
gestire le nuove gare »5. Au cours de plusieurs entretiens accordés à divers quotidiens, la
ministre développe l’idée de construire en des temps réduits des incinérateurs plus petits
pour résoudre la situation palermitaine. Elle justifie sa position en décrivant la situation
d’urgence : « Le discariche sono quasi sature e fra un anno o pocco più non ci sarà dove
smaltire l’immondizia »6. Elle valide la décision du gouvernement régional de revoir le plan
des incinérateurs : « Ha raggione il presidente della regione Raffaele Lombardo nel dire che
i vecchi termovalorizzatori – i quattro che sarebbero dovuti nascere a Paternò, Casteltermini,
Palermo e Augusta – sono superati e sovradimensionnati rispetto alle esigenze della Sicilia.
Nell’Isola non si producono 4,5 milioni di tonnellate di rifiuti e non c’è l’intenzione di importali
da altre regioni »7. Elle ouvre une perspective de compromis avec les autorités siciliennes :
« Crediamo di potere trovare un punto di incontro con la Regione. So che lo scontro politico,
La Repubblica, édition de Palerme, « Bertolaso : inceneritori in Sicilia », Antonio Fraschilla, 09
maggio 2010.
2 La Repubblica, édition de Palerme, « Berlusconi suona la carica », Antonio Fraschilla, 21 maggio
2010.
3 La Repubblica, édition de Palerme, « Berlusconi suona la carica », Antonio Fraschilla, 21 maggio
2010.
4 La Repubblica, édition de Palerme, « Lombardo scrive a Berlusconi. ‘‘Sui inceneritori ci coinvolga’’ »,
Sans mention de l’auteur, 21 maggio 2010.
5 Sicilia Informazioni, « Rifiuti, Prestigiacomo : ‘‘Governo pronto ad intervenire a Palermo’’ », Sans
mention de l’auteur, 22 maggio 2010.
6 Sicilia Informazioni, « Rifiuti, Prestigiacomo : ‘‘Governo pronto ad intervenire a Palermo’’ », Sans
mention de l’auteur 22 maggio 2010.
7 Sicilia Informazioni, « Rifiuti, Prestigiacomo : ‘‘Governo pronto ad intervenire a Palermo’’ », Sans
auteur, 22 maggio 2010.
1
259
attorno ai vecchi impianti, è acceso. Ma ora occore separare le polemiche dal diritto dei
siciliani di avere un sistema di smaltimento dei rifiuti all’altezza »1.
Les discussions entre les autorités régionales et nationales se multiplient, donnant lieu à
des propositions et des contre-propositions avec pour toile de fond la mise sous tutelle de la
Sicile pour la gestion des déchets. Le 26 mai, le ministre de l’Environnement Stefania
Prestigiacomo, le sous-secrétaire à la présidence Gianfranco Miccichè, le président de la
région sicilienne Raffaele Lombardo et les assesseurs régionaux Bufaderci, Cimino et Russo
se réunissent à Rome pour évoquer les dificultés rencontrées en Sicile pour gérer les
déchets. A l’issue de cette rencontre, un consensus s’est constitué sur la nécessité de miser
sur un projet prioritaire, en l’occurrence la construction d’un incinérateur à Palerme pour
limiter le recours aux décharges. Le 01 juin 2010, le président de la région Sicile présente un
plan anti-commissariamento à l’adresse des autorités centrales qui a pour objectif d’éviter la
mise sous tutelle et la déclaration de l’état d’urgence2. Les principales propositions sont : 1)
construction d’un incinérateur mais uniquement à Palerme et uniquement avec des
financements privés (c’est une ouverture en direction de S. Berlusconi, G. Bertolaso, S.
Prestigiacomo qui ont tous trois affirmé la nécessité d’un incinérateur) ; 2) mise sous-tutelle
« concertée » pour une durée maximale de 24 mois (la mise sous-tutelle concertée est
également un signe d’ouverture à l’égard du gouvernement national qui a brandi la menace
de recourir à ce dispositif que le sous-secrétaire G. Micciché et principal allié de R.
Lomabrdo ont publiquement refusé, afin de conserver la main sur la gestion des déchets) :
durant cette période, la Région s’engage à faire aboutir la réforme de la gestion des déchets
(liquidation des ATO ; lancement du tri sélectif dans toutes les communes avec l’objectif à
atteindre 50% en 2015 conformément à la loi régionale ; ouverture de nouvelles décharges
pour éviter la saturation des décharges actuellement exploitées ; 3) lancement des appels
d’offres pour la gestion des déchets par les autorités des 9 nouveaux bassins de gestion
intégrée ; 4) octroi au gouvernement régional de la possibilité de déroger pour la délivrance
des autorisations pour la construction des 10 infrastructures de traitement biologiques dans
les déchets pour réduire le volume des déchets entreposés dans les décharges.
Les résistances des autorités régionales à la mise sous tutelle de la Sicile par l’État
central s’amenuisent. C’est ainsi que le 08 juin 2010, Raffaele Lombardo se déclare prêt à
assumer la fonction de commissaire délégué pour l’état d’urgence en matière de gestion des
déchets, à condition qu’une dérogation concernant les délais pour la délivrance des
autorisations lui soit attribuée. C’est l’assesseur régional à l’Energie publique et aux services
d’utilité publique Pier Carmello Russo qui se charge de justifier la nécessité d’une telle
dérogation : « E necessario stringere i tempi per il rilascio delle autorizzazioni per avviare nel
più tempo possibile soluzioni per la raccolta differenziata e l’individuazione del sistema di
chiusura del ciclo dei rifiuti, con una preferenza per i sistemi a basso impatto ambientale. In
concomitanza sarà verificato l’interesse alla realizzazione dei termovalorizzatori che al
momento non sono né una priorità, né l’ultima spiaggia »3. Le 01 juillet 2010, Raffaele
Lombardo se rend à Rome pour négocier le placement de la Sicile sous tutelle du pouvoir
central qui intervient huit jours plus tard. Raffaele Lombardo est nommé commissaire
délégué « […] al fine di consentire la realizzazione dei prerequisiti minimi per l’aviamento a
Sicilia Informazioni, « Rifiuti, Prestigiacomo : ‘‘Governo pronto ad intervenire a Palermo’’ », Sans
auteur, 22 maggio 2010.
2 La Repubblica, édition de Palerme, « Rifiuti, piano anti-commissariamento », Antonio Fraschila, 03
giugno 2010.
3 La Repubblica, édition de Palerme, « Emergenza rifiuti, lettera a Berlusconi. Lombardo pronto a fare
il commissario », Sans auteur, 08 giugno 2010.
1
260
regime di un ciclo di gestione integrata dei rifiuti in linea con le direttive europee »1. La
proclamation de l’état d’urgence s’accompagne de la promesse d’une aide budgétaire
exceptionnelle de 200 millions d’Euros de la part de l’État central, affectée spécifiquement au
traitement de la situation de crise.
L’ordonnance qui accompagne le décret rouvre le débat sur les unités de valorisation
thermique en ne privilégiant pas une option au détriment d’une autre en matière de gestion
des déchets2. L’article 4 confirme la possibilité de construire des unités de valorisation
thermique sur le territoire sicilien mais ne se prononce ni sur leur nombre, leur localisation et
leur capacité de traitement. Le commissaire délégué a carte blanche dans ce dossier,
l’ordonnance se limitant à observer que les unités de valorisation thermique doivent avoirs
recours « […] favorendo l’applicazione delle migliori tecnologie disponibili a salvaguardia
della salute della popolazione e dell’ambiente »3. La capacité d’action du commissaire
délégué est cependant limitée car la Révision du plan régional de gestion des déchets doit,
pour être définitivement adoptée, être soumise au ministère de l’Environnement (article 2)4.
La révision du plan de gestion des déchets, adoptée par le 14 octobre 2010, prévoit la
mise en service de nouvelles décharges et la prolongation de certaines déjà en activité, des
unités de fabrication de compost pour transformer les déchets organiques, le développement
du tri sélectif et des unités de traitement biologique dans chaque décharge : il n’est fait
mention d’aucune unité de valorisation thermique. Le commissaire délégué continue
cependant de déclarer que l’incinération demeure une option comme en ce 09 octobre 2010,
quelques jours avant que la Révision du plan de gestion des déchets soit rendue publique :
« Li prevediamo solo per la parte finale del trattamento dei rifiuti, ma pensiamo a impianti
altamente tecnologici e di dimensioni minori, in base all’effetiva necessità »5. Le débat public
qui depuis 2002 se concentraient sur les unités de valorisation thermique et indirectement
sur l’insuffisance du tri sélectif migre : il se cristallise désormais sur la Révision du plan de
gestion des déchets et les projets de mise en service de nouvelles décharges.
Le département de la protection civile6, chargé d’évaluer la Révision du plan régional de
gestion des déchets en vue de sa validation par le ministère de l’Environnement, émet un
avis négatif. Le Département de la Protection civile énonce quatre critiques majeures7 :
aucune estimation des coûts engendrés par la construction des équipements de traitement
1 Presidenza del Consiglio dei ministri, Dichiarazione dello stato di emergenza in ordine alla situazione
di crise socio economico ambientale determinatasi nel settore dello smaltimento dei rifiuti solidi-urbani
nel territorio della regione Sicilia, 09 luglio 2010.
2 Ordinanza del presidente del consiglio dei ministri n°3887, Immediati interventi per fronteggiare la
situazione di emergenza determinatasi nel settore dello smaltimento dei rifiuti urbani nella regione
siciliana, 09 luglio 2010 (GU n°170 del 23-7-2010).
3 Ordinanza del presidente del consiglio dei ministri n°3887, Immediati interventi per fronteggiare la
situazione di emergenza determinatasi nel settore dello smaltimento dei rifiuti urbani nella regione
siciliana, 09 luglio 2010 (GU n°170 del 23-7-2010).
4 Ordinanza del presidente del consiglio dei ministri n°3887, Immediati interventi per fronteggiare la
situazione di emergenza determinatasi nel settore dello smaltimento dei rifiuti urbani nella regione
siciliana, 09 luglio 2010 (GU n°170 del 23-7-2010).
5 La Repubblica, édition de Palerme, 09/10/2010.
6 Le Département de la protection civile, rattaché à la Présidence du Conseil, joue un rôle stratégique.
Il s’agit d’une structure nationale décentralisée, composée d’administrations nationales, régionales,
provinciales et municipales, d’institutions scientifiques et de recherche, ainsi que d’organismes privés,
qui est chargée de la prévision, de la prévention et de la gestion des situations de crise.
7 Corriere del Mezzogiorno, édition de Palerme, « Piano rifiuti, Bertolaso lo boccia e il Pd lo difende »,
Giovanna Pirrotta, 12/11/2010. La Repubblica, édition de Palerme, « Bertolaso boccia il piano rifiuti »,
Antonio Frascilla, 12 novembre 2010.
261
des déchets ; aucune estimation du coût engendré par le développement du tri sélectif ;
absence d’un calendrier général organisant l’action publique (phase d’état d’urgence
prprement dite ; phase transitoire avant le retour à la normale) ; absence d’un calendrier
détaillé des interventions programmées. Guido Bertolaso, directeur de la Protection civile,
observe notamment : « Non è chiaro con quali investimenti e modelli organizzativi si vuole
affrontare il tema. Non è affrontato, inoltre, il tema dei costi per gli utenti »1. Le Département
de la protection civile recommande par ailleurs le recours à l’incinération : « Nella fase "a
regime" del piano inviatoci è prevista la realizzazione di impianti per la valorizzazione
energetica dei rifiuti urbani residui: tenuto conto che i tempi necessari per pianificare,
autorizzare e costruire impianti di termovalorizzazione non sono inferiori a quattro anni,
sarebbe opportuno che le relative attività fossero inserite nel piano sin dalla prima fase
"emergenziale", laddove si optasse per la loro presenza nel ciclo dello smaltimento dei
rifiuti »2.
Une question de confiance
Le conflit lié à la construction de l’unité de valorisation thermique de Palerme soulève la
question de la confiance comme condition nécessaire à la conduite d’une politique publique.
La confiance n’existe pas en soi3 : elle suppose une démarche volontariste dans laquelle les
acteurs (populations riveraines, porteurs d’intérêts, électeurs…) font acte d’adhésion au
projet porté par les pouvoirs publics. Si la confiance n’existe pas en soi mais résulte d’une
prise de position, la méfiance est à l’inverse institutionnalisée : elle préexiste à la confiance
et constitue l’élément structurant du contexte dans les pouvoirs publics sont appelés à agir.
La confiance ne se décrète pas mais se construit. Pour cela, elle nécessite des dipositifs qui
ont pour effet de dissiper le sentiment de méfiance. L’existence d’un espace public dans
lequel les acteurs ont la possibilité de questionner et donc potentiellement de remettre en
cause le projet qui fait l’objet d’un débat est un de ces dispositifs. Dans le cas présent, cet
espace public a fait défaut du fait d’une approche verticale adoptée par les autorités
siciliennes. Les expériences passées jouent un rôle essentiel dans l’établissement d’un
sentiment de confiance, car elles influent sur la manière dont les acteurs se représentent les
situations et se positionnent vis-à-vis des pouvoirs publics.
Dans le dossier palermitain, la méfiance des acteurs à l’égard des pouvoirs publics se
nourrit : 1) De l’incapacité de ces mêmes pouvoirs publics à mettre en œuvre une politique
efficace en matière de tri sélectif (le tri sélectif est inférieur à 7% à l’échelle de la Sicile et de
la province de Palerme) ; 2) De l’échec de la réforme de la gestion des déchets conduite
dans le cadre du commissariamento straordinario ; 3) Des soupçons croissants de
malversation dans l’attribution des marchés publics concernant la construction des quatre
unités de valorisation thermique, dont celle de Palerme.
Conclusion
La reconstitution du conflit laisse apparaître que l’échec de la construction de l’unité de
valorisation thermique de Palerme tient moins à la mobilisation des acteurs locaux cherchant
à ouvrir un espace (public) intermédiaire, qu’à une maîtrise imparfaite des procédures
administratives de la part des autorités en charge du dossier. Les acteurs locaux ne sont pas
parvenus à ouvrir une phase de concertation avec les autorités régionales et à s’instituer
comme interlocuteurs et partenaires dans la conduite du projet. S’ils sont parvenus à
La Repubblica, édition de Palerme, « Bertolaso boccia il piano rifiuti », Antonio Frascilla, 12
novembre 2010.
2 La Repubblica, édition de Palerme, « Bertolaso boccia il piano rifiuti », Antonio Fraschilla, 12
novembre 2010.
3 Louis Quéré, « Les ‘‘dispositifs de confiance’’ dans l’espace public », Réseaux, p. 185-217.
1
262
conquérir « l’espace médiatique », ils n’ont pas eu accès à « l’espace politique » (je crois
que cette distinction est de toi ?). L’opposition se manifeste simultanément à deux niveaux :
les acteurs locaux contestent le projet industriel (autrement dit le recours à l’incinération pour
traiter les déchets) et le processus de décision (autrement dit la manière dont les conditions
dans lesquelles le projet a été élaboré et porté jusqu’à l’ouverture du chantier). Des
entretiens réalisés auprès des principaux responsables syndicaux et associatifs, il ressort
que la population n’a jamais été activement impliquée dans la mobilisation sur le terrain. Ce
sont davantage des interventions extérieures (Cour de justice des communautés
européennes, ministère de l’Environnement) ou périphériques (arrêt du Tribunal administratif
régional de Palerme concernant le projet de station d’épuration programmé sur le territoire
de la commune de Bologneta) qui bloquent la réalisation du projet.
L’échec de la construction de l’unité de valorisation thermique est d’abord imputable à la
décision de la Cour de justice des communautés européennes de juillet 2007 qui invalide
l’appel d’offres d’août 2002 portant sur la construction et la gestion des unités de valorisation
thermique sur le territoire sicilien et contraint ainsi les autorités régionales à organiser deux
nouveaux appels d’offres ne sucitant aucune proposition. Cette décision judiciaire a pour
effet de retarder les travaux et de décridibiliser le projet compte tenu des soupçons de
corruption qui vont se multiplier à cette occasion. L’échec du projet doit également être mis
en relation avec à le changement de majorité politique survenu à la suite des élections
régionales d’avril 2008 : Raffaele Lombardo, élu président de la région Sicile, prend
progressivement ses distances avec un projet contesté et de plus en plus décridibilisé,
jusqu’à le désavouer publiquement en émettant des doutes concernant la technologie
employée et plus globalement le recours à l’incinération.
La construction d’une unité de valorisation thermique à Palerme demeure à ce jour une
option ouverte. Elle a été relancée en juillet 2010 avec le placement de la Sicile sous tutelle
du pouvoir central dans le cadre du dispositif dérogatoire d’action publique. A l’occasion du
débat accompagnant cette mise sous tutelle, de nouvelles hypothèses de travail concernant
la localisation des équipements et leur calibrage ont été évoquées. La question concernant
la forme de l’arène décisionnelle reste cependant posée : le commissaire délégué en la
personne de Raffaele Lombardo va-t-il, au cours des semaines et mois à venir, ouvrir l’arène
décisionnellevia des processus d’information, de concertation ou de consultation pour
trouver le consensus le plus large possible ou, à l’inverse, la maintenir fermée comme ce fut
le cas jusqu’à présent en mobilisant les ressources d’autorité et de légitimité dont il dispose ?
Si l’expérience montre que l’amélioration des procédures d’information, de concertation ou
de consultation n’assure pas automatiquement une sortie du conflit, il n’en demeure pas
moins qu’elle est en une composante nécessaire.
263
264