Forum sur la Gouvernance en Afrique

Forum sur la Gouvernance en Afrique
Addis Abéba (Ethiopie, 29 – 31 octobre 2005)
Note régionale
pour l’Afrique de l’Ouest
Par
M. Jacques Mariel Nzouankeu
Professeur de droit public et
Science politique
Secrétaire Permanent de l’Observatoire
des Fonctions Publiques (OFPA)
E-mail : [email protected]
Cotonou (Bénin), octobre 2005
Professeur Jacques Mariel Nzouankeu
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La situation de la Gouvernance en Afrique de l’Ouest se présente de la
manière suivante.
I. Revue et évaluation globale des principaux documents existants
Il convient de distinguer les documents de la Commission Economique
pour l’Afrique (CEA) en raison de leur importance, des autres ressources
documentaires.
A les documents de la Commission Economique pour
l’Afrique (CEA)
La Commission Economique pour l’Afrique (CEA) a pris
plusieurs initiatives sur la Gouvernance dont deux méritent une attention
particulière : les Forums sur la Gouvernance en Afrique (FGA), et les Forums
pour le Développement en Afrique (FDA, mieux connu sous le sigle anglais
ADF).
1. Les travaux du FDA (notamment FDA II, Accra,
25 – 26 juin 1998)
En collaboration avec le Programme des Nations Unies
pour le Développement (PNUD), et conformément au mandat que les Nations
Unies leur avait donné, la CEA organise depuis 1997, des Forums sur la
Gouvernance en Afrique (FGA). Le premier Forum réuni à Addis Abéba en
1997 avait examiné plusieurs grandes questions relatives à la Gouvernance,
notamment les réformes constitutionnelles et les droits de l’homme.
Le FGA II tenu à Accra (Ghana) les 25 et 26 juin 1998,
et le FGA IV organisé à Kampala (Ouganda) les 1 – 3 septembre 2000, avaient
été l’occasion de produire des documents d’une grande qualité, toujours
d’actualité sur la Gouvernance.
Il convient d’insister sur les documents du FGA II
(Accra, Ghana, 25 – 26 juin 1998)
La FGA II portait sur l’Inventaire des programmes de
gouvernance en Afrique. L’objectif consistait à effectuer un relevé exhaustif
des projets de gouvernance en Afrique, afin d’aider les gouvernements et les
partenaires au développement à améliorer la coordination et la programmation
de leurs interventions.
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S’agissant de l’Afrique Occidentale, six (06) pays étaient concernés,
dans l’ordre alphabétique : Bénin, Burkina Faso, Gambie, Ghana, Mali et
Sénégal. A partir des études de cas de chacun de ces pays, la CEA et le PNUD
ont publié l’ouvrage : Répertoire des programmes de Gouvernance en
Afrique : Responsabilité et transparence, Volumes I et II
Le volume I concerne le Bénin, le Burina Faso, la Gambie, le Ghana et
le Mali.
Le Sénégal, autre pays de l’Afrique de l’Ouest analysé, figure au début
du volume II.
Bien que certaines données de fait concernant la plupart de ces pays
aient évolué depuis l’organisation du FGA II en 1998, ces documents sont
toujours d’actualité. En effet, la méthodologie qu’ils exposaient, ainsi que
l’approche des problèmes de gouvernance qu’ils préconisaient, sont à la base
des programmes actuels ou des projets de programmes en cours d’élaboration.
2. Les travaux de l’ADF (notamment ADF IV, Addis Abéba,
11 – 15 octobre 2004)
La CEA a initié en 1999 une nouvelle initiative dénommée
Forum pour le Développement de l’Afrique (en anglais ADF). Cadre mondial
d’échanges et de réflexions. L’ADF I organisé en 1999 avait pour thème
« L’Afrique face aux défis de la mondialisation et de l’ère de l’information ».
L’ADF II tenu en 2000 portait sur le SIDA. L’ADF III organisé en 2002 avait
pour thème « définir les priorités de l’intégration régionale ».
Une attention particulière doit être accordée à l’ADF IV
organisé à Addis Abéba du 11 au 15 octobre 2004 sur le thème :
Gouvernance pour une Afrique en marche.
L’un des Ateliers sous-régionaux préparatoires à l’ADF IV,
organisé à Accra (Ghana) du 17 au 19 novembre 2003 portait sur « Les
perspectives de la gouvernance en Afrique centrale et en Afrique de l’ouest ».
L’un des documents finaux de cet Atelier sous-régional intitulé « Tour
d’horizon de la Gouvernance en Afrique de l’Ouest : Recommandations et
Plan d’action » constitue aujourd’hui la référence la plus complète en matière
de gouvernance dans cette région de l’Afrique.
Le document analyse le contexte de la gouvernance dans les
pays de la CEDEAO, notamment ceux dans lesquels est lancé le « projet
africain sur la gouvernance » à savoir, le Bénin, le Burkina Faso, la Gambie, le
Ghana, le mali, le Niger, le Nigeria et le Sénégal. L’Atelier avait également
permis et facilité des concertations entre différentes institutions d’Afrique de
l’Ouest impliquées dans les questions de gouvernance, ensuite, à partir des
principales conclusions tirées de ces rencontres, avait proposé un Programme
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d’action portant sur la mise en œuvre de trois problèmes fondamentaux : la
représentation politique, l’efficacité institutionnelle, et la gestion économique.
Ces questions avaient été reprises et approfondies lors des séances
plénières, des séances en groupe et des groupes de discussion thématiques de
l’ADF IV.
B Autres ressources documentaires
1 Les initiatives des Etats
Dans le prolongement des travaux de la CEA, ou en marge de
ces travaux, la plupart des pays d’Afrique occidentale développent des projets
et programmes de gouvernance. Certains de ces documents sont publiés sur les
sites internet gouvernementaux qui tendent à se généraliser. (Exemples : Mali,
Burkina Faso, Sénégal). D’autres sont élaborés au sein des structures tels que
les Centres Parlementaires (Exemple : Ghana).
2 Les initiatives des partenaires
Dans chaque pays où il dispose d’un Bureau, le PNUD publie
chaque année un Rapport national sur le Développement Humain contenant
des développements substantiels sur la gouvernance.
D’autres partenaires, notamment l’ACDI et la Banque Mondiale
présentent des développements sur la gouvernance dans les pays qu’ils
appuient.
3 Les documents issus des rencontres avec les partenaires
Les rencontres entre les représentants des Etats et leurs
partenaires dans des cadres dits Tables rondes, constituent l’occasion de faire
le point dans chaque pays sur l’état d’avancement des projets et programmes de
gouvernance. (Exemple, Quatrième Table Ronde Générale des Partenaires au
Développement du Burkina Faso sur le thème : « Bonne Gouvernance et
Développement au Burkina Faso, Acquis et nouveaux défis à relever ».
Ouagadougou, 4 – 5 mars 2004).
A cela s’ajoutent les comptes rendus des Tables rondes avec les
partenaires qui sont l’occasion de faire le point dans chaque pays, sur l’état
d’avancement des projets et programmes de gouvernance (Voir par exemple,
Bonne gouvernance et développement au Burkina Faso : Acquis et
nouveaux défis à relever. Quatrième Table Ronde Générale des Partenaires au
Développement du Burkina Faso).
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4 Les sources documentaires de la Société civile
On assiste à une floraison de la littérature de la société civile en
matière de gouvernance.
Parfois, il s’agit d’analyses de chercheurs, particulièrement
utiles en raison de leur approche critique. Par exemple, voir Jean
Merckaert : La dictature de la « bonne gouvernance » ou l’impasse des
indicateurs de performance politique (www.globenet.org), étude dans
laquelle, à partir des faits de certains pays d’Afrique de l’ouest, l’auteur
critique la conception que la Banque Mondiale et le Fonds Monétaire
International se font des indicateurs de performance politique.
D’autres sources documentaires sont l’œuvre des organisations
de la société civile. Un exemple récent est celui du « Réseau Dialogues
sur la Gouvernance en Afrique ». Créé en 1999, oeuvrant en Afrique
de l’ouest et centrale pour la refondation de la gouvernance afin de la
rendre légitime et conforme aux valeurs et aux besoins des africains, ce
Réseau a publié en novembre 2003, 15 propositions pour changer
l’Afrique (Réseau Dialogues propositions.pdf).
Conclusions du point I
1. En Afrique de l’ouest, la notion de gouvernance est désormais
intégrée dans toute stratégie de développement. La conception large de
la gouvernance, telle qu’elle est préconisée par les Nations Unies et le
PNUD en particulier, a fini par prévaloir sur la conception purement
technocratique, et économique qu’était au départ celle des Institutions
de Bretton Woods (Banque Mondiale – Fonds Monétaire International).
2. On assiste à une floraison de la littérature sur la gouvernance.
La plupart des pays d’Afrique de l’ouest se sont dotés d’instruments
dénommés : « Programme national de bonne gouvernance ». Toutefois,
on constate que ces documents sont de moins en moins opérationnels en
ce sens qu’ils se présentent plutôt comme un catalogue très détaillé des
actions à entreprendre dans tous les domaines. En cela, la plupart se
confondent même avec le plan de développement du pays. D’ailleurs,
dans les cas de plus en plus rare, il faut le reconnaître, où « ces
programmes» n’existent pas, c’est le Document stratégique de
réduction de la Pauvreté (DSRP) qui en tient lieu. L’inconvénient de
cette tendance, c’est que le concept de gouvernance devient de plus en
plus éclaté et se présente plutôt comme un faire-valoir auprès des
partenaires au développement pour susciter ou justifier les appuis qu’on
attend d’eux.
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3. Les principaux domaines concernés par les programmes de
gouvernance en Afrique de l’ouest concernent les réformes
institutionnelles, la réforme de la justice et la gouvernance
parlementaire. La gouvernance locale émerge de plus en plus, sauf
qu’avec l’approfondissement de la décentralisation, des analyses
remettent de plus en plus en cause son impact sur le renforcement de la
démocratie.
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II Progrès dans la mise en œuvre – Innovations en matière
de gouvernance
L’Afrique de l’ouest qui était privilégiée par la facilité de la
communication entre ses Etats, l’aspiration de ses populations à la modernité,
ainsi que son niveau économique relativement élevé par rapport aux autres
grandes régions africaines, était toute désignée à devenir un laboratoire de la
mise en œuvre et des innovations en matière de gouvernance.
Malheureusement, les guerres et les conflits internes, notamment en Sierra
Léone, au Libéria et en Côte d’Ivoire ont ralenti ce mouvement. Mais d’un
autre côté, cette situation a accéléré la réflexion sur la gestion des conflits. De
ce fait, cette question est devenue un problème dominant de la gouvernance,
thème auquel s’était précisément consacré le FGA III organisé à Bamako
(Mali) en 1999.
Les autres innovations dans la région résultent des initiatives
diverses. Ainsi :
a) La France qui jusque-là orientait ses programmes
d’intervention sur l’Etat de droit, a élaboré en 2003 un document stratégique
intitulé : « Pour une Gouvernance Démocratique : document d’orientation de
la politique française de coopération » (Ministère Français des Affaires
Etrangères). Dans ce document, la France s’engage politiquement en faveur
d’une gouvernance démocratique, ce qui signifie qu’elle n’entend pas soutenir
n’importe quel programme de gouvernance, mais seulement ceux qui
remplissent certaines conditions, notamment le respect des valeurs
démocratiques universelles, des Etats garants de l’intérêt général, le
renforcement des contre-pouvoirs et la prise en compte des espaces culturels
partagés. En outre, en vue de l’élaboration de ce programme, la France a
associé les acteurs concernés, afin qu’ils se l’approprient.
b) La France pourrait tester son nouveau programme de
gouvernance en Afrique de l’ouest où elle envisagerait de mettre en place un
Pôle d’Excellence, c'est-à-dire une structure chargée de la mise en œuvre de
son programme, avec un accent sur le renforcement de la gouvernance pour
réduire les inégalités en Afrique de l’ouest. Ce projet mobilisateur pourrait
comporter trois objectifs : améliorer la gouvernance régionale par la promotion
du NEPAD, renforcer les capacités institutionnelles pour une bonne
gouvernance nationale, et participer à la mise en place d’une gouvernance
locale.
c) L’Organisation Internationale de la Francophonie (OIF)
s’implique de plus en plus dans les questions de gouvernance, avec un accent
particulier sur l’Afrique de l’ouest. Son document stratégique, appelé
Déclaration de Bamako comporte un important chapitre 5 donnant mandat à
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cette organisation d’observer les bonnes pratiques de la démocratie et de
contribuer au renforcement de l’Etat de droit. Les « Rencontres
Francophones » sont devenues un vaste lieu d’échanges, réunissant des
décideurs politiques, des chercheurs et la société civile autour des questions
centrales en rapport avec la gouvernance. Les « Rencontres Francophones »
organisées à Cotonou (Bénin) les 29, 30 septembre et 1er octobre 2005 avaient
pour thème : « Pratiques constitutionnelles et Politiques en Afrique : les
dynamiques récentes ».
d) Une structure d’échanges et de réflexion dénommée
« Groupe Sud » avait été constituée en 2002. Elle regroupe les personnalités et
chercheurs du Nord et du Sud, et se réunit alternativement dans un pays
africain et en France. Son objectif est de réfléchir sur les moyens de renouveler
le concept de gouvernance, plus proche des préoccupations de ceux qui sont
appelés à s’en approprier. Le « Groupe Sud » publie des documents appelés
Lettres du Groupe Sud qui sont en réalité des lettres sur la gouvernance. Ces
lettres attirent l’attention sur les mutations du concept de gouvernance, et les
réformes qu’il faut entreprendre pour en faire réellement un outil de
transformation qualitative des sociétés africaines.
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III Principaux goulots d’étranglement
Deux types de situations peuvent être observés dans plusieurs
pays d’Afrique de l’ouest en rapport avec la mise en œuvre effective des
agendas de réforme.
- Dans certains cas, les programmes de gouvernance n’avaient
été élaborés que pour satisfaire aux exigences des bailleurs de fonds. C’était le
moyen d’obtenir des financements, ou la conditionnalité pour obtenir certaines
facilités. Il est même arrivé que certains de ces projets soient élaborés par les
bailleurs de fonds eux-mêmes, ou par des structures identifiées par eux. De tels
programmes ont sans doute permis à leurs bénéficiaires d’obtenir quelques
financements, mais ensuite, ils n’ont connu aucun début d’exécution.
- Dans d’autres cas, des programmes ont tenu compte, autant
que possible des situations locales. Mais, tant qu’on les exécutait par tranches
isolées, on avait le sentiment de progresser. Par exemple, les programmes de
réforme de la justice, de la décentralisation, des partis politiques, etc, pris
séparément, faisaient croire que l’on progressait dans la gouvernance. En
revanche, dès qu’on les connectait les uns aux autres, on s’aperçoit que chacun
des programmes pouvait être comparé aux pièces détachées d’un véhicule,
mais que ces pièces ne pouvaient pas s’emboîter les unes dans les autres, parce
qu’elles n’étaient pas faites pour le même type de véhicule.
Ces dysfonctionnements sont apparus au grand jour, avec les
tentatives, sans grand succès encore, d’introduire l’e-gouvernance dans les
programmes de réforme. On s’aperçoit alors qu’outre les goulots
d’étranglement qu’on peut appeler « classiques » : mauvaise formulation des
politiques publiques, absence d’outils d’évaluation des projets, projets trop
ambitieux au regard des possibilités économiques du pays, changements trop
rapides sans ménager des transitions pour permettre leur appropriation, etc, la
cause profonde c’est leur inéquation avec les valeurs culturelles des
populations concernées.
Les principales valeurs qui dominent les cultures africaines sont le
consensus, le partage et la solidarité.
Ces valeurs n’ont pas été inventées par les africains et ne leur sont pas
exclusives. On peut même dire qu’elles sont universelles en ce sens qu’on les
retrouve dans toutes les sociétés du monde, certes plus ou moins développées,
où elles constituent toujours le fond des traditions et des coutumes.
Mais on peut dire aussi qu’elles sont plus manifestes dans l’espace
africain, peut-être parce qu’ici, il s’agit de sociétés moins industrialisées que
celles du Nord, ou peut-être du fait que, pour des raisons historiques ou autres,
ces sociétés sont restées plus près de leurs traditions et de leurs coutumes. C’est
la raison pour laquelle on peut les considérer comme valeurs dominantes.
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Ces valeurs sont également dominantes en ce sens que chacune d’elle
domine une composante du pouvoir. Ainsi, le consensus est le fondement d’un
type de démocratie ; le partage se réfère à un modèle d’Administration, et la
solidarité est le fondement d’un système juridique.
Pour apprécier l’impact de ces valeurs comme fondement d’un système
de gouvernement, on peut en examiner les effets, tels qu’ils résulteraient de
l’application ou de l’utilisation des Technologies de l’Information et de la
Communication, considérées à juste titre comme l’outil le plus récent de la
modernisation des Institutions de la démocratie pluraliste majoritaire.
a) La démocratie consensuelle, très largement partagée en Afrique,
considérée presque comme le mode naturel de gouvernement, est à l’opposé
même de la démocratie pluraliste majoritaire, a fortiori virtuelle, telle qu’on la
pratique dans les pays occidentaux. Le consensus s’oppose au vote, au
décompte arithmétique des voix, à la pluralité des partis politiques. C’est ce qui
explique les difficultés d’application du suffrage universel, l’échec des
systèmes électoraux, et c’est ce qui explique que malgré le coût très élevé des
élections, la plupart des pays africains les organisent pour la façade, mais n’en
tirent pas les conséquences quant à l’exercice du pouvoir. Les efforts faits pour
garantir la transparence des urnes, améliorer par le vote électronique, sont des
principes d’une philosophie individualiste qui s’opposent à la démarche
consensuelle, et à une autre conception de la transparence, celle du vote public,
sans passage par l’isoloir, considéré comme conférant une plus grande
légitimité au pouvoir.
b) Le partage s’oppose à la bureaucratie wébérienne qu’on est en train
d’améliorer et de faire évoluer vers la bureaucratie virtuelle. La bureaucratie
wébérienne, comme l’e-bureaucratie virtuelle elle-même, sont fondées sur le
principe de la hiérarchie. Le pouvoir s’exerce toujours du haut de la pyramide
vers le bas. Pour que les tentatives de faire remonter le pouvoir de la base vers
le sommet de la pyramide aboutissent, il faudrait reconnaître le droit de
sécession aux collectivités de base, ce qui suppose une remise en cause totale
de la théorie de l’Etat.
Le modèle administratif du partage n’est pas la pyramide, mais un
cercle de pouvoirs autonomes qui gravitent autour d’un pouvoir central. Le
pouvoir est alors, non seulement très décentralisé, mais même démultiplié,
chaque pouvoir autonome devenant le centre de gravité d’autres pouvoirs
périphériques.
L’e-gouvernance, construite selon le modèle hiérarchique, reste un
système centralisateur. Malgré les affirmations et les efforts pour que l’Etat du
21ème siècle soit un Etat décentralisé, la logique même de l’internet
prédominera et renforcera le caractère centralisateur de l’Etat. C’est aussi la
raison pour laquelle une Administration construite sur le principe du partage
continuera d’être un facteur de résistance à l’e-gouvernance.
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c) La solidarité comme fondement du droit et des relations sociales,
donne également naissance à des mécanismes parfois contraires à ceux
qu’institue l’e-gouvernance.
Contrairement à l’usage qu’on en fait dans plusieurs démocraties
occidentales, la solidarité est le fondement du pluralisme juridique, c’est-à-dire
d’un système qui reconnaît la validité, au sein d’un même groupe social, d’une
pluralité d’ordres juridiques. C’est cela qui explique en grande partie toute
l’efficacité des systèmes sociaux traditionnels de protection.
La solidarité, c’est aussi le fondement du repli identitaire ou
communautaire, c’est-à-dire des valeurs qu’Internet, en raison de son caractère
universel, peut difficilement promouvoir. La solidarité est en effet celle du
groupe, de l’ethnie, du clan, souvent basée sur des rites initiatiques et secrets,
difficilement compatibles avec la transparence d’Internet. C’est aussi le
fondement de la responsabilité collective, incompatible avec la philosophie
individualiste qui est à la base d’Internet, et qui, d’une certaine manière,
explique l’absence de prisons dans la plupart des sociétés traditionnelles.
Seule une refondation de la gouvernance, allant dans le sens d’intégrer
ces valeurs pourrait permettre l’effectivité des programmes de réforme.
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IV Leviers et facteurs de changement
La refondation de la gouvernance peut s’appuyer sur les leviers ciaprès :
a) Le renforcement de la Société civile aussi bien en ce qui concerne les
organisations de la Société civile que les personnes physiques (Chercheurs,
Experts, etc). Il s’agira de renforcer son rôle pour l’éducation des populations,
sa capacité de recherche et de réflexion, et son rôle d’influence technique
auprès des Etats et des partenaires.
b) Le rôle pilote de la CEA dans la région devrait être renforcé pour lui
permettre d’être le fédérateur des organisations régionales de promotion de la
gouvernance.
c) Le NEPAD étant encore dans la phase de gestation, les acteurs qui
oeuvrent pour la refondation de la gouvernance pourraient en profiter pour
orienter son programme d’Administration publique dans le sens de la nouvelle
gouvernance.
d) L’Institut Africain de la Gouvernance (African Governance Institute
AGI) que le PNUD projette d’installer à Dakar (Sénégal) devrait abriter en son
sein une importante division de la refondation de la gouvernance. Cela suppose
que des démarches dans ce sens soient entreprises avec ses promoteurs.
e) Dans le cadre des Nations Unies, la mise en œuvre des objectifs du
Millénaire rencontre de plus en plus de difficultés, notamment dans les pays en
voie de développement. L’une des raisons tient au fait qu’au moment de
l’élaboration de ce projet, la conception dominante de la gouvernance était
celle des Institutions de Bretton Woods qui s’avère de plus en plus inadaptée
aux réalités de ces pays. Une refondation de la gouvernance est de nature à
améliorer la réalisation de ces objectifs.