Contentieux administratif

Chapitre 1
Sources et principes
de la procédure administrative
Plan du chapitre
Section 1 : Sources
§ 1 : Sources constitutionnelles
§ 2 : Sources internationales et communautaires
§ 3 : Compétences de la loi et du règlement
§ 4 : Règles jurisprudentielles
Section 2 : Principes de procédure administrative
§ 1 : Principe du contradictoire ou de la contradiction
§ 2 : Règles de composition et de fonctionnement de la juridiction
§ 3 : Tenue de l’audience
Résumé
5. Les sources de la procédure administrative sont de deux sortes : écrites et jurisprudentielles. Variées, elles sont restées, jusqu’à récemment, éparpillées en divers
textes, auxquels s’ajoutait la jurisprudence. Aujourd’hui, le Code de justice administrative regroupe l’ensemble des dispositions relatives à la procédure devant les juridictions de droit commun. Il contient dans son titre préliminaire les règles essentielles de la justice administrative.
Section 1
Sources
6. Sources principales – Le Conseil d’État a le mérite d’avoir posé des règles de
procédure et érigé certaines d’entre elles au rang de principes généraux du droit,
qui s’imposent au pouvoir réglementaire et même parfois au législateur.
La source écrite est, elle aussi, importante : ce sont des textes qui, à l’origine, ont
permis la création d’une véritable procédure devant les juridictions administratives
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et ont confié au Conseil d’État le soin de rendre la justice au nom du peuple français. On peut regretter qu’à l’heure actuelle le pouvoir réglementaire soit compétent pour déterminer une bonne partie, sinon l’essentiel, des règles de procédure
administrative.
La source écrite est abondante. Il faut souligner l’importance historiquement fondamentale de la loi du 24 mai 1872, qui a consacré la jurisprudence antérieure en
donnant au Conseil d’État le pouvoir de rendre lui-même la justice et l’a impulsé
vers la création d’un véritable contentieux administratif, dégagé d’une procédure
purement administrative. L’ordonnance du 31 juillet 1945 relative au Conseil
d’État est venue codifier la procédure suivie devant cette juridiction.
La procédure devant les tribunaux administratifs a été codifiée pour la première
fois par le décret du 13 juillet 1973 qui crée le Code des tribunaux administratifs,
comprenant une partie législative et une partie réglementaire. Ce code a fondamentalement tendu à regrouper et à structurer toutes les dispositions relatives à ces
juridictions et a constitué un précieux travail de synthèse.
La réforme opérée par la loi du 31 décembre 1987 en a fait le Code des tribunaux
administratifs et des cours administratives d’appel, entré en vigueur le 1er janvier
1990, la partie réglementaire ayant été complétée et refondue par le décret du
7 septembre 1989.
Enfin en 2000, une étape décisive a été franchie avec la publication du Code de
justice administrative, qui réunit dans un texte unique toutes les dispositions intéressant le contentieux administratif, pour les juridictions générales.
Ne sont cependant pas codifiées les dispositions relatives aux juridictions spécialisées, autres que financières, et au Tribunal des conflits.
§1. Sources constitutionnelles
7. Constitution – La Constitution du 4 octobre 1958, texte suprême dans l’ordre
juridique interne, ne traite pas de la juridiction administrative en tant que telle et
ne contient pas de disposition relative au contentieux administratif. Ce faisant, la
Constitution actuelle n’innove pas. Le Conseil d’État n’apparaît dans les textes
constitutionnels qui le mentionnent qu’en tant que conseil du gouvernement,
exception faite des Constitutions de l’an VIII et de 1852.
Le droit constitutionnel est néanmoins source de règles du contentieux administratif.
8. Jurisprudence du Conseil constitutionnel – Le Conseil constitutionnel a
reconnu valeur constitutionnelle à l’existence de la juridiction administrative, en
tirant de la loi du 24 mai 1872 un principe fondamental reconnu par les lois de la
République qui consacre l’indépendance de la juridiction administrative, ainsi
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que le caractère spécifique de ses fonctions, sur lesquelles ne peuvent empiéter ni
le législateur ni le gouvernement1.
La suppression de la juridiction administrative nécessiterait donc une révision
constitutionnelle.
Ni le législateur ni le gouvernement ne sauraient censurer les décisions des juridictions, adresser à celles-ci des injonctions ni se substituer à elles dans le jugement
des litiges relevant de leur compétence.
Le Conseil constitutionnel a par ailleurs décidé que, conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs, figure au nombre des principes fondamentaux celui selon lequel à l’exception des matières réservées par nature à
l’autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction
administrative l’annulation ou la réformation des décisions prises, dans l’exercice
des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes
publics placés sous leur autorité ou leur contrôle2. Le principe de séparation des
autorités n’a ainsi valeur constitutionnelle que pour une partie du contentieux
administratif.
La reconnaissance d’un domaine de compétence constitutionnellement garanti à la
juridiction administrative fonde implicitement son existence sur la Constitution.
D’où la nécessité d’une révision constitutionnelle pour ôter à la juridiction administrative sa compétence pour connaître du contentieux de l’annulation des décisions administratives et de certains aspects du contentieux de pleine juridiction ou
pour supprimer la juridiction administrative.
9. Rattachement de la justice administrative à l’État – Le Conseil d’État a
énoncé, pour la première fois, que « la justice est rendue de façon indivisible au
nom de l’État »3, indiquant ainsi explicitement que la juridiction administrative,
comme la juridiction judiciaire, est exclusivement une institution d’État, rattachée
à ce dernier. Ce principe a valeur constitutionnelle. Il dérive du principe d’unité de
l’État et d’indivisibilité de la République (art. 1er, Const.). Il traduit également le
principe selon lequel les jugements sont rendus au nom du peuple français.
Le principe énoncé par l’arrêt Popin concerne en pratique le contentieux des juridictions spécialisées qui relèvent d’organisations distinctes juridiquement de
l’État, comme, en l’espèce Popin, les juridictions universitaires.
10. Compétence du législateur – L’article 34 de la Constitution donne compétence au législateur pour fixer les règles concernant... la création de nouveaux
ordres de juridiction. Le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État considèrent
1. Cons. const., 22 juill. 1980, déc. no 80-119 : Rec. 46 ; – 29 déc. 1986, Loi de finances rectificative
pour 1986 : Rec. 184 ; – 11 janv. 1990, Limitation des dépenses électorales : Rec. 21.
2. Cons. const., 23 janv. 1987, déc. no 86-224 DC, Conseil de la concurrence : Rec. 8.
3. CE, sect., 27 févr. 2004, Mme Popin : Rec. 86, concl. Schwartz.
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que la notion d’ordre de juridiction vise toute juridiction ou tout ensemble de juridictions ayant des caractéristiques ou des spécificités propres par rapport aux
juridictions existantes, quant à leur composition ou leurs attributions. Ils estiment
également que relève du seul législateur, non seulement la création d’une juridiction, mais aussi toute modification de statut qui confère à une juridiction, ou à un
ordre de juridiction, des caractéristiques nouvelles, distinctes de celles des juridictions existantes4.
Le même article 34 dispose que la loi fixe les règles concernant... les garanties
fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques. En
conséquence, il est de la seule compétence du législateur de poser les règles d’organisation, de compétence et de procédure dont l’application est de nature à avoir
des effets sur l’accès au service public de la justice, y compris administrative.
11. Compétence réglementaire – En revanche, il appartient au pouvoir réglementaire de poser les règles applicables au contentieux administratif qui ne mettent
en cause aucun des principes fondamentaux ni aucune des règles que l’article 34
de la Constitution a placées dans le domaine de la loi5.
§2. Sources internationales et communautaires
12. Normes internationales – Les règles du contentieux administratif ne font
l’objet d’aucune convention internationale, mais les juridictions administratives
doivent respecter les stipulations des conventions internationales et les principes
du droit international public relatifs à la garantie des droits des individus, dans la
mesure où le contentieux administratif entre dans leur champ d’application.
Bien que les traités et conventions internationales aient une valeur supérieure à
celle des lois en vertu de l’article 55 de la Constitution, le juge administratif ne se
fonde sur le droit international qu’en l’absence de norme de droit interne et sous
réserve de la compatibilité des règles de droit international public avec les principes de valeur constitutionnelle.
13. Conv. EDH – Mention doit être faite de l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales qui
affirme le droit à un procès équitable lorsque sont en cause des contestations sur
les droits et obligations de caractère civil ou le bien-fondé d’une accusation en
matière pénale. Ces stipulations s’appliquent devant la juridiction administrative
dès lors qu’un acte d’une autorité administrative a un caractère répressif ou porte
atteinte à la situation patrimoniale du requérant. Dans ces matières, la juridiction
doit être indépendante et impartiale et statuer publiquement et dans un délai raisonnable.
4. CE, ass., 13 juill. 1962, Conseil nat. de l’Ordre des médecins : Rec. 479.
5. Cons. const., 14 oct. 1996 : Rec. 115.
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