Etienne EFFA - Gestion et Finances Publiques

économie
Etienne EFFA
Sous-directeur du Conseil fiscal, financier et économique, Service des collectivités locales
Direction générale des Finances publiques
L’action de la Direction générale des Finances publiques
face à la crise financière et économique
La crise brutale des liquidités qui a suivi le dépôt de bilan de la
banque Lehman-Brothers, « la banqueroute la plus importante de
toute l’histoire financière des Etats-Unis », le 15 septembre 2008, a
désorienté l’ensemble des acteurs économiques en France et dans
le monde. Les liquidités que fournissaient traditionnellement les
marchés financiers se sont en effet brusquement asséchées, ce qui
a plongé la plupart des établissements financiers en grande difficulté pour honorer leurs engagements. Cela a été en particulier le
cas de la première banque mondiale pour le financement des
collectivités locales, DEXIA, sauvée in extremis grâce à l’injection
le 30 septembre de 6,4 milliards d’euros par les Etats belge, français,
luxembourgeois et la Caisse des Dépôts et Consignations.
Les banques n’obtenant plus de liquidités sur les marchés et cessant, par conséquent, de se prêter entre elles au-delà du très
court terme, ont brutalement restreint leur offre de crédit vers les
acteurs économiques, les particuliers, les entreprises et les collectivités locales.
Les collectivités locales, qui représentent 72 % de l’investissement
public en France, ont alors brutalement revu leurs programmes
d’investissement à la baisse par crainte de ne pas trouver les
financements nécessaires.
La crise financière s’est propagée au cours des semaines et mois
suivants à l’ensemble de l’économie, ce qui a conduit les autorités
nationales à prendre rapidement différentes séries de mesures
pour soutenir l’économie et pour assurer son financement.
Ainsi, les banques centrales sont intervenues pour réalimenter les
marchés financiers en liquidités et les Etats se sont mobilisés pour
soutenir le secteur bancaire et l’activité.
En France, l’Etat a adopté un plan de lutte contre la crise économique basé sur une relance de l’investissement et des mesures
pour financer l’activité des entreprises. Les services de la Direction
générale des Finances publiques (DGFiP) ont été particulièrement
mobilisés pour la mise en œuvre et le suivi des mesures prises :
l’accès au crédit des entreprises et des collectivités locales,
l’amélioration de la trésorerie des entreprises, le soutien à l’investissement des collectivités locales, l’accompagnement des entreprises en difficulté, le suivi départemental et national des mesures.
FACILITER L’ACCÈS DES ENTREPRISES AU CRÉDIT
Le 30 octobre 2008, le Président de la République a réuni à l’Elysée
les Préfets, les Trésoriers-payeurs généraux, ainsi que les responsables des banques françaises.
Pour s’assurer du respect des engagements pris par les banques,
le Président de la République a nommé René Ricol Médiateur du
Crédit, à qui il a demandé d’être le gardien à l’échelle nationale
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du pacte moral passé entre la collectivité nationale et les établissements de crédit. Au niveau local, il a chargé les Préfets et
les Trésoriers-payeurs généraux de s’assurer que ce pacte moral
est bien respecté. Pour cela, il leur a demandé de réunir chaque
semaine les principales banques du département pour faire le
point sur l’évolution locale du crédit aux ménages, aux entreprises
et aux collectivités locales et sur la situation économique, aussi
bien en matière de dynamique d’investissement que de difficultés
de financement.
Le Président de la République a également demandé aux Préfets
et Trésoriers-payeurs généraux de mobiliser autant que nécessaire
le comité départemental d’examen des problèmes de financement des entreprises (CODEFI) afin d’aider les entreprises en
difficultés.
Une circulaire du Premier ministre du 22 octobre 2008 a organisé
le suivi des engagements pris par les banques, en demandant
aux Préfets et aux Trésoriers-payeurs généraux de réunir chaque
semaine les représentants des réseaux bancaires du département, le représentant d’OSEO, et les acteurs économiques
(MEDEF, CGPME et UPA [1]) pour :
– informer les acteurs économiques des mesures prises au niveau
national et de leurs objectifs ;
– effectuer un diagnostic de la situation locale et en particulier
du rétablissement d’un fonctionnement normal du marché du
crédit aux entreprises ;
– décliner au niveau local et suivre de manière précise et régulière les engagements pris par les banques au niveau national.
Parallèlement à ces réunions, le Préfet et le Trésorier-payeur
général ou le Directeur départemental des Finances publiques (2)
se réunissent avec le directeur de la Banque de France, au sein
d’une cellule opérationnelle de suivi (COS), pour examiner l’évolution du volume de crédits offerts par les banques et, surtout,
instruire les dossiers individuels d’entreprises qui nécessitent une
médiation avec les banques.
Ainsi, pendant les neuf premiers mois de l’année 2009, les cellules
opérationnelles de suivi ont tenu plus de 1 520 réunions.
Souvent, en complément de la recherche de solutions avec les
banques, les Trésoriers-payeurs généraux ou Directeurs départementaux des Finances publiques ont été amenés à accorder des
(1) Union professionnelle artisanale.
(2) La fusion entre l’administration fiscale et le Trésor public se traduit, dans chaque
département, par la création d’une Direction départementale des Finances publiques ; les Directeurs départementaux des Finances publiques prennent progressivement la place des Directeurs des services fiscaux et des Trésoriers-payeurs
généraux.
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échéanciers pour le paiement des dettes fiscales et sociales au
sein de la Commission des chefs de services financiers et des
représentants des organismes de recouvrement des cotisations
de Sécurité sociale et de l’assurance chômage (CCSF) qu’ils
président.
Parfois, les difficultés rencontrées révélaient des problèmes plus
structurels, que la crise du financement n’a fait que précipiter.
Dans ces cas, les cellules opérationnelles de suivi ont permis
d’orienter les entreprises vers les instances les plus appropriées :
le CODEFI au niveau départemental ou le Comité interministériel
de restructuration industrielle (CIRI), au niveau national, pour les
entreprises de plus de 400 salariés.
SOUTENIR L’INVESTISSEMENT
DES COLLECTIVITÉS LOCALES,
PREMIER INVESTISSEUR PUBLIC
L’investissement des collectivités locales représente plus de 72 %
de l’investissement public. Or, les collectivités locales sont très
dépendantes de l’emprunt pour la réalisation de leurs opérations
d’investissement, cette ressource représentant 34 % de cette
catégorie de dépenses.
AMÉLIORER
LA TRÉSORERIE DES ENTREPRISES
GRÂCE AU REMBOURSEMENT ANTICIPÉ
DE 20 MILLIARDS D’EUROS
DE CRÉANCES FISCALES
Aussi, les restrictions du crédit qui se sont fait sentir à partir de l’été
2008, sous forme d’un très net durcissement des conditions et de
difficultés accrues pour couvrir la totalité des besoins de financement à l’occasion des appels d’offres, ont conduit les collectivités locales à réduire sensiblement leurs investissements. Ainsi,
l’investissement, qui affichait encore une progression de + 3 % sur
les 9 premiers mois de l’année 2008, s’est brusquement effondré
au cours du quatrième trimestre, avec un recul de 12 % entre le
quatrième trimestre 2007 et le quatrième trimestre 2008. Sur
l’ensemble de l’année 2008, l’investissement des collectivités
locales s’est réduit de 1,3 milliard par rapport à 2007, soit – 3,2 %.
Les entreprises, du fait du mode de collecte de l’impôt et des
règles fiscales, sont structurellement créancières de l’Etat au titre
de l’impôt sur les sociétés (crédits d’impôts recherche, crédits de
report en arrière de déficits, excédents d’acomptes) et de la taxe
sur la valeur ajoutée (crédits de TVA).
Pour inciter les collectivités locales à relancer leurs investissements
et soutenir la demande adressée aux entreprises, le Gouvernement a annoncé que l’Etat verserait avec anticipation les remboursements de TVA aux collectivités locales qui s’engageraient
à augmenter leurs dépenses d’investissement en 2009 par rapport
à la moyenne des années précédentes.
Pour améliorer la trésorerie des entreprises, le Président de la
République a annoncé, le 4 décembre 2008 à Douai, les mesures
fiscales suivantes :
– la restitution anticipée du crédit d’impôt recherche ;
– la restitution anticipée de la créance de report en arrière de
déficits ;
– l’accélération du remboursement des excédents d’acomptes
d’impôt sur les sociétés ;
– la mensualisation des remboursements de crédits de TVA.
Ainsi, les entreprises ont été autorisées à demander la restitution
des crédits d’impôt recherche des années 2005, 2006 et 2007 non
imputés dès le 2 janvier 2009. Les entreprises ont également eu la
possibilité d’obtenir, dès le 2 janvier 2009, la restitution du crédit
d’impôt recherche 2008 après imputation de l’impôt dû, estimé
par elles.
Les créances de report en arrière de déficits ont été rendues
restituables dès le 2 janvier 2009, pour celles déjà déclarées et
dès le lendemain de la clôture de l’exercice pour les nouvelles,
alors que précédemment, ces créances n’étaient restituables
que cinq ans après leur naissance.
Pour les exercices clos jusqu’au 30 septembre 2009, les excédents
d’acomptes d’impôt sur les sociétés ont pu être remboursés dès
le lendemain de la clôture de l’exercice et non au moment du
paiement du solde de l’impôt, le 15 du quatrième mois suivant la
clôture de l’exercice.
Le remboursement des crédits de TVA s’effectuait trimestriellement (régime normal) ou annuellement (régime simplifié). La
mesure d’accélération a consisté à rembourser les crédits de TVA
mensuellement, dès lors que les déclarations de TVA sont également déposées mensuellement, et ce, dès le mois suivant celui
au titre duquel le crédit est constaté.
Grâce à ces mesures fiscales, les services de la DGFiP ont permis
d’injecter près de 20 milliards d’euros de trésorerie supplémentaire
dans les entreprises.
Au 31 août 2009, les entreprises ont bénéficié de 11,4 milliards
d’euros de remboursements au titre des mesures fiscales.
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Le fonds de compensation de la TVA, dispositif par lequel l’Etat
rembourse une partie de la TVA des investissements des collectivités locales, avec deux années de décalage (3), est en effet une
source importante de financement des investissements locaux. Il
couvre environ 12,5 % des dépenses d’équipement des collectivités locales.
L’article L. 1615-6 du Code général des collectivités territoriales
(CGCT) a été modifié par la loi de finances rectificative (LFR) pour
2009 relative au plan de relance pour supprimer le décalage de
deux ans pour le versement du fonds de compensation de la TVA
en cas d’augmentation des investissements.
La disposition adoptée prévoit que toutes les collectivités (en
dehors de communautés de communes et des communautés
d’agglomération qui bénéficient déjà d’un versement anticipé
du FCTVA) qui s’engagent, par voie de convention signée par le
maire et le Préfet, à augmenter leurs dépenses réelles d’équipement (4) par rapport à leurs moyennes 2004-2007, pourront percevoir le FCTVA dû au titre de 2008, dès 2009, au lieu de 2010. Si
l’engagement est respecté, la collectivité conserve le bénéfice
de la suppression du décalage de deux ans du FCTVA.
Tous les bénéficiaires du FCTVA qui perçoivent le FCTVA deux ans
après la réalisation des travaux, et notamment les communes, les
départements, les régions, les communautés urbaines, les syndicats mixtes, sont concernés par cette mesure.
Pour mettre en place cette mesure, en appui des Préfets, les
services de la DGFiP ont exploité les balances comptables centralisées et calculé les moyennes de dépenses réelles d’équipement 2004-2007, de chaque collectivité ou établissement potentiellement concerné par la mesure. Ces informations ont été
communiquées au plan local, aux Préfets et aux Trésorierspayeurs généraux ou Directeurs départementaux des Finances
publiques, et ont servi de base à la discussion avec les élus pour
établir les conventions par lesquelles les collectivités locales
s’engagent pour bénéficier de la mesure.
(3) A l’exception des communautés d’agglomération et des communautés de
communes, qui bénéficient d’ores et déjà d’un versement l’année même de la
dépense.
(4) Il s’agit de la totalité des dépenses d’équipement, et pas seulement celles qui
entrent dans le champ du FCTVA, y compris les subventions d’investissement.
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Sur 53 900 collectivités potentiellement concernées par la mesure,
19 600 ont signé une convention et ont bénéficié de la suppression du décalage de deux ans pour le versement du FCTVA.
Le coût de la mesure pour le budget 2009, initialement prévu d’un
montant de 2,5 milliards d’euros, a été réévalué à 3,6 milliards
d’euros, ce qui représente plus de 6,5 % des dépenses d’équipement des collectivités territoriales en 2008.
Les services de la DGFiP ont également participé activement au
suivi de la mesure tout au long de l’année 2009. En effet, le texte
de loi prévoit qu’en cas de non-réalisation de l’objectif de dépassement de la moyenne de référence (dépenses réelles d’équipement 2004-2007) inscrite sur la convention signée par le Préfet
et l’élu, la collectivité perdrait le bénéfice de la suppression du
décalage de deux ans pour le versement du FCTVA.
Il était donc essentiel, dans ces conditions, de veiller à ce que le
rythme des investissements des collectivités au cours de l’année
2009 soit compatible avec les engagements et, le cas échéant,
d’appeler l’attention des collectivités sur le risque de non-réalisation de leurs engagements et ses conséquences.
Pour cela, la DGFiP, chaque fin de mois, à partir de fin juin 2009,
a calculé et communiqué à ses services locaux, le montant des
investissements comptabilisés pour chaque collectivité signataire.
Les trésoreries générales ou directions départementales des
Finances publiques ont ainsi pu se rapprocher des collectivités
jugées en retard par rapport à leur objectif, et examiner avec
elles les moyens d’accélérer le mandatement des dépenses
d’investissement.
TRAITER ET ACCOMPAGNER
LES DIFFICULTÉS ÉCONOMIQUES
DES ENTREPRISES
Le Ministre du Budget, des Comptes publics, de la Fonction
publique et de la Réforme de l’Etat a demandé à la DGFiP de
mettre en place un dispositif pour faire face à l’afflux massif de
dossiers à partir de l’automne 2008.
Un guichet fiscal unique pour les entreprises en difficulté a été mis
en place dans chaque trésorerie générale ou direction départementale des Finances publiques auprès du secrétaire permanent
de la Commission des chefs de services financiers et des représentants des organismes de recouvrement des cotisations de
Sécurité sociale et de l’assurance chômage (CCSF).
Le formulaire de saisine a été simplifié, les procédures d’instruction
et d’examen des dossiers ont été allégées et les rythmes des réunions ont été accélérés pour se tenir autant de fois que nécessaire,
compte tenu du volume de dossiers. Plus de 3 000 délais fiscaux ont
été ainsi accordés par les CCSF aux entreprises en difficulté.
En complément, la DGFiP a mis en œuvre, dès le début de la crise
financière, plusieurs mesures en faveur des entreprises fragilisées,
et notamment des PME.
Des consignes ont été données aux services des Impôts des entreprises et à la Direction des grandes Entreprises en vue d’accélérer
les remboursements des crédits de TVA, notamment dans les secteurs les plus fragilisés (filières de l’automobile et immobilier, entreprises nouvelles) et ceux identifiés localement comme particulièrement touchés par la crise financière.
En outre, les services comptables ont été invités à examiner avec
une bienveillance particulière les demandes de délais de paiement formulées par les redevables, avec une mise en œuvre
assouplie des garanties de l’Etat et la remise des pénalités.
Un assouplissement des règles de publicité du privilège du Trésor
a également permis de laisser davantage de temps aux entreprises pour trouver des solutions ou mettre en place un plan
d’apurement de leurs dettes.
Ce dispositif a été complété par le ministre fin août 2009, en étendant le champ des dettes fiscales à prendre en compte dans les
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plans de règlement. Ainsi, de façon exceptionnelle et pour une
durée limitée, les dettes fiscales attendues au cours des deux mois
à venir peuvent être intégrées dans les plans de financement,
alors qu’en régime normal, seules les dettes constituées peuvent
faire l’objet d’un plan de règlement.
Enfin, il était demandé aux comptables de jouer un rôle nouveau
au regard de leur mission traditionnelle de recouvrement, de
détection des entreprises en difficulté et, le cas échéant, d’orientation vers la CCSF ou, pour celles rencontrant des difficultés plus
structurelles, vers le Comité départemental d’examen des problèmes de financement des entreprises (CODEFI).
Les services de la DGFiP, tant au niveau de l’administration centrale que locale, sont aussi fortement mobilisés, depuis le début
de la crise, dans le cadre de leur mission d’assistance au secrétaire général du Comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI), placé au sein de la Direction générale du Trésor et
de la Politique économique (DGTPE) au ministère de l’Economie,
de l’Industrie et de l’Emploi, en instruisant les dossiers sous l’angle
fiscal et économique.
LE SUIVI DE LA SITUATION
DES ACTEURS ÉCONOMIQUES
ET DU PLAN DE LUTTE CONTRE LA CRISE
Dès les premières manifestations de la crise financière, les autorités de l’Etat ont eu besoin de disposer d’informations précises et
actualisées pour évaluer l’ampleur et l’évolution du phénomène
et des conséquences sur les entreprises et les collectivités locales,
puis dans un second temps, pour suivre la mise en œuvre des
mesures décidées.
Le suivi des collectivités locales
Le premier thème de préoccupation a concerné les collectivités
locales puisque, dès l’été 2008, elles ont brusquement été privées
de crédits suite aux difficultés de financement des banques et en
particulier de Dexia, le premier organisme prêteur des collectivités
locales. Elles ont en outre pris conscience, à partir d’octobre 2008,
de l’impact que pourrait avoir la modification de la structure des
taux d’intérêts et des taux de change sur le niveau de leurs frais
financiers en raison de la présence d’emprunts « toxiques » dont
les coûts financiers sont liés à l’évolution des taux d’intérêt et des
taux de change.
Dès le mois d’octobre 2008, la DGFiP a mobilisé son réseau de
directions départementales et de comptables publics pour
recenser et caractériser les difficultés, effectives et potentielles,
des collectivités locales. Cette action a permis d’identifier, dès la
fin octobre, les collectivités locales qui rencontraient des difficultés de trésorerie, celles qui ne parvenaient pas à obtenir les
prêts nécessaires au financement de leurs investissements et
celles qui risquaient une hausse massive de la charge d’intérêts
compte tenu de la proportion d’emprunts structurés dans
l’encours de leur dette.
Cette information, actualisée mois après mois et complétée avec
le suivi quotidien du niveau de la trésorerie globale des collectivités locales, a permis au Gouvernement de disposer d’une
connaissance précise des formes que prenait la crise dans le
monde des collectivités locales et d’arrêter le dispositif de soutien
adapté à la situation, tant au niveau de la nature des mesures
que de leur ampleur.
Le suivi de la situation économique
et des dispositifs en faveur du financement des PME
La DGFiP a également fortement mobilisé ses services déconcentrés, en particulier ceux chargés de l’action économique, pour
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rendre compte au Gouvernement de l’évolution de la situation
économique du pays et de la mise en place de toutes les mesures
prises pour lutter contre la crise économique.
Ainsi, une circulaire interministérielle du 27 novembre 2008, organisant l’accueil et le traitement des entreprises confrontées à des
problèmes de financement, demandait la centralisation des
comptes-rendus des commissions départementales du financement de l’économie présentant notamment les points suivants :
– un état de la situation économique locale basé sur l’évolution
des défaillances d’entreprises, des retards ou des défauts de
paiements et de déclarations fiscaux et sociaux, l’analyse des
participants, etc. ;
– un dénombrement des dossiers traités dans le cadre du dispositif de traitement des entreprises rencontrant des difficultés de
financement ;
– le fonctionnement de la médiation pour l’accès au crédit des
PME.
Chaque mois, une synthèse nationale était transmise au ministre
pour lui permettre de suivre la mise en œuvre des dispositifs en
faveur des entreprises rencontrant des difficultés de financement.
Le suivi des mesures du plan de relance
Les mesures du plan de relance ont également donné lieu à un
suivi très complet.
En ce qui concerne les mesures fiscales, un dispositif de remontées
statistiques a été mis en place afin de suivre leur mise en œuvre.
Il prévoit une remontée exhaustive mensuelle des différentes
mesures et, au cours du mois, un point hebdomadaire en tendance sur les services les plus significatifs :
– un suivi mensuel exhaustif : les données statistiques portent sur
les restitutions accélérées des crédits d’impôt recherche, le report
en arrière des déficits, les excédents de versement d’impôt sur les
sociétés et sur les remboursements de crédit de TVA constatés
auprès de l’ensemble des services, y compris la Direction des
grandes Entreprises. Elles incluent également un suivi des mesures
de compréhension (non-application des pénalités, plans de
règlement accordés, etc.) ;
– un suivi hebdomadaire : afin de suivre les effets de ces mesures,
le Ministre a également souhaité disposer des données chiffrées
toutes les semaines. La mesure statistique s’effectue pour chaque
département (y compris la Direction des grandes Entreprises), à
partir du service des impôts des entreprises du département ayant
le montant le plus important en matière d’encaissement d’IS et de
TVA cumulés (soit 100 services des impôts des entreprises référents).
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En ce qui concerne les mesures en faveur des collectivités locales,
la DGFiP a mis en place un suivi mensuel des dépenses d’investissement de chaque collectivité locale signataire de la convention relative à la réduction du délai de remboursement du FCTVA
à partir de l’été 2009. Ce suivi a permis d’identifier les collectivités
en retard sur leur engagement de dépenses d’investissement et
risquant de perdre le bénéfice de la mesure. Les comptables, sur
la base de ce suivi, ont sensibilisé les collectivités locales en retard
pour qu’elles accélèrent le rythme de mandatement des
dépenses d’investissement et pour qu’elles obtiennent plus rapidement des factures de la part des entreprises.
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La Direction générale des Finances publiques a, dès les premières
semaines de la crise du financement, été placée au cœur du dispositif gouvernemental de lutte contre les effets de la crise sur l’économie et de suivi des mesures.
La plupart de ses services territoriaux ont été mobilisés pour venir en
aide aux entreprises : services de l’action économique, service des
impôts des entreprises, Direction des grandes Entreprises, trésoreries
chargées de l’impôt, trésoreries chargées de la gestion des collectivités locales, services chargés de la dépense de l’Etat, etc.
Cette mobilisation a été facilitée par les rapprochements en cours
entre services chargés de la fiscalité et ceux chargés de l’action
économique au sein de la DGFiP, révélant ainsi de nouvelles
complémentarités dans le processus de fusion de l’administration
fiscale et du Trésor public.
Il convient, en outre, de souligner l’engagement particulier de tous
les responsables départementaux, Trésoriers-payeurs généraux,
Directeurs des services fiscaux et Directeurs départementaux des
Finances publiques, durant cette période. Leur action, aux côtés
des Préfets, en tant que créanciers des entreprises, en tant que
présidents des CCSF et vice-présidents de CODEFI, en tant que
secrétaires des commissions départementales de financement de
l’économie, a été déterminante pour assurer la survie d’un grand
nombre d’entreprises et la préservation de nombreux emplois.
Enfin, la tenue des comptes des collectivités locales par un comptable public, ainsi que le dispositif de centralisation mensuelle des
balances comptables et quotidienne des flux de trésorerie, ont
permis d’établir rapidement et objectivement le diagnostic concernant cette catégorie d’acteurs économiques qui joue un rôle crucial sur les carnets de commande des petites et moyennes entreprises et de suivre en permanence l’effet des mesures prises sur la
situation de leur trésorerie et sur le rythme de leurs investissements.
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