Évaluation des projets et des organisations de Développement

Transcription

Évaluation
des
Projets
et
des
Organisations de Développement
By : Rezki Lounnas, Professionnel de
recherche attaché à la Chaire
management stratégique international
Walter-J.-Somers, HEC Montréal
Cahier de recherche N° 22-01
Novembre 2002
ISSN: 1711-6309
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Évaluation des Projets et des Organisations de Développement
Résumé
En matière d’évaluation des organisations et des projets de développement, les années 70
ont été une période très importante. En effet, dans un contexte de compétition entre l’Est
et l’Ouest, la plupart des pays du tiers-monde avaient choisi d’organiser leur
développement dans le cadre de la planification centrale. Aussi, les grandes banques
d’aide au développement avaient du financer des études visant à la conception et à la
mise en place de techniques d’évaluation de l’opportunité sociale de projets non
seulement d’infrastructures publiques mais également industriels et agricoles, adaptées
aux conditions institutionnelles de ces pays. Cette période a vu aussi se multiplier les
Organisations de Développement qui allaient, non seulement, ressentir le besoin de revoir
leurs techniques de calcul d’opportunité sociale des projets mais également les méthodes
d’évaluation de leurs propres activités que ces nouvelles techniques de calcul ne
manqueraient pas d’affecter. Ainsi ce rapport est une relecture, dans le contexte
d’aujourd’hui des principales théories d’évaluation des organisations complexes et des
méthodes d’analyse coûts/bénéfice les plus réputées de l’époque et, notamment,
soutenues par la Banque Mondiale et l’ONUDI. Enfin, considérant qu’une étude sur
l’évaluation de tels projets et de telles organisations, d’ailleurs non limités aux pays sousdéveloppés, est toujours aussi actuelle, ce premier rapport se propose de produire les
éléments nécessaire à l’établissement de son cahier des charges.
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Copyright © HEC Montréal
1
Table des Matières
RÉSUMÉ.........................................................................................................................................................1
1 - INTRODUCTION......................................................................................................................................2
2 - OPPORTUNITÉ DE L’ÉTUDE ET DÉMARCHE DU RAPPORT..........................................................2
3 –THÉORIE ET MÉTHODOLOGIE EN USAGE DANS LES DÉCENNIES 60 ET 70 ............................4
3.1 - THÉORIE DES ORGANISATIONS ............................................................................................................4
3.2 – THÉORIE ET MÉTHODOLOGIE D’ÉVALUATION DES PROJETS DE DÉVELOPPEMENT ..............................6
4- ÉVALUATION DES ORGANISATIONS ET DES PROJETS DE DÉVELOPPEMENT ......................13
5- PROPOSITION DE TRAVAIL FUTUR SUR LE SUJET .......................................................................16
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1
1 - Introduction
Ce rapport devrait pouvoir permettre l’élaboration des termes de référence d’une étude
ayant pour objet la conception d’une méthodologie d’évaluation des projets et des
organisations de développement. Ces projets et organisations sont aujourd’hui utilisés par
les organismes d’État à la fois dans les pays en développement et dans les pays
occidentaux développés. Le domaine d’application de la méthodologie devra donc
couvrir ces deux grands groupes de pays. Pour les pays en développement, la période
post-indépendance (décennies 60 et 70) représente, certes dans un contexte international
spécifique, un véritable laboratoire, aux dimensions réelles, d’expérimentation des
différentes théories de développement, dans les contextes politique, scientifique et
technologique de l’époque. De même, depuis les années 60, le développement régional et
local a pris une dimension considérable dans les pays développés. Ainsi, une revue des
théories disponibles et des conditions et résultats de leur mise en oeuvre dans la période
considérée parait incontournable. La réévaluation de ces théories dans le contexte
d’aujourd’hui, notamment sous les angles politique, scientifique et technologique, devrait
aboutir à la proposition d’une nouvelle méthodologie ou, plus vraisemblablement (plus
précisément), à l’actualisation d’une de celles alors en usage. Naturellement, les travaux
des institutions internationales impliquées dans les programmes de développement
doivent être comptés parmi les toutes premières références. Mais avant tout, l’opportunité
de cette étude et la démarche de ce rapport sont examinées dans le paragraphe ci-après.
2 - Opportunité de l’étude et démarche du rapport
Tant que les perspectives sur la distribution des richesses mondiales seront aussi
dramatiquement déséquilibrées au détriment de la très grande majorité des populations de
la terre, les questions sur le développement des pays ou des régions pauvres seront au
centre des préoccupations des gouvernements des pays pauvres comme ceux des pays
riches, des institutions et organisations internationales et d’un nombre toujours plus grand
d’organisations non gouvernementales. A cet égard, la division systématique dans toutes
les grandes négociations internationales entre, d’une part, l’OCDE et de l’autre, le
Groupe des 77 plus la Chine, est une caractéristique symptomatique de l’état actuel du
monde et des craintes qu’il inspire à tous quant à son futur. A l’évidence, cette profonde
division est due aux craintes plus fortement ressenties par les pays sous-développés qui,
de plus, considèrent que la responsabilité de l’état du monde relève incontestablement des
pays développés. Ce sentiment est partagé par les ONG qui, elles aussi, considèrent que
la responsabilité de la situation relève des plus nantis. Cela sonne comme un dur constat
d’échec des ambitieux programmes de développement de cette période. La littérature sur
le sujet ainsi que les puissantes contestations autour des grandes conférences
internationales montrent que ce constat est largement partagé et, bien au delà des
frontières des pays en développement.
____________________
2
Dans tous les cas, ces accords internationaux, pour être conclus, doivent, de plus
en plus, refléter, d’une part, cette priorité d’aide au développement et, d’autre part,
inclure des clauses relatives à la bonne gouvernance, au développement durable et au
principe de “capacity building”. Ainsi, malgré le contexte de globalisation libérale,
l’impulsion et l’implication des gouvernements1 concernés seront de nouveau nécessaires
à la préparation et à la mise en oeuvre des programmes d’aide au développement. De
plus, en raison des environnements économiques et institutionnels nationaux ou
régionaux, marqués par le sous-développement, l’impulsion et l’implication directe des
gouvernements dans des projets publics, mais aussi dans des investissements privés,
nationaux ou internationaux, seront souvent nécessaires. Dans cette perspective, les
institutions et organisations internationales d’aide au développement, les gouvernements,
mais également les investisseurs privés veilleront, plus que par le passé, à la rentabilité
pour la société, dans son ensemble, des projets dans lesquels ils sont engagés.
Depuis le début des années 1960, dans un contexte international très différent,
ces mêmes acteurs s’étaient lancés dans la réalisation de gigantesques programmes de
développement supposés être socialement rentables. De nombreux bilans et analyses
documentent les échecs de cette période, particulièrement dans les pays en voie de
développement. L’intense compétition entre les blocs communiste et capitaliste,
notamment en matière d’influence sur les pays en développement, serait parmi les
grandes raisons de ces échecs. On notera, également, que c’est, historiquement, en
réponse aux nécessités de la vie démocratique que se sont imposées les méthodes
d’évaluation des projets et des organisations de développement. En effet, les nécessités de
la vie démocratique requièrent, toujours d’avantage, à tous les niveaux des secteurs
publics et socio-communautaires, municipal, régional ou national, une allocation des
ressources judicieuses et donc une maîtrise des questions liées à l’efficacité et à
l’efficience de leur utilisation. Cela implique une compréhension des relations de cause à
effet dans les organisations complexes ou plus exactement des aspects théoriques de leur
évaluation et une connaissance de l’analyse des coûts et bénéfices sociaux.
Ainsi, l’effondrement du communisme, la promotion de la démocratie au niveau
mondial et enfin la diffusion de la connaissance durant ces trois dernières décennies
devraient offrir un cadre bien plus favorable à tous les acteurs du développement.
S’agissant de la compréhension des relations de cause à effet dans les organisations
complexes et de la connaissance de l’analyse des coûts et bénéfices sociaux, une
littérature disponible et abondante sur ces sujets prouve qu’il existait, déjà dans les
années soixante, une théorie rigoureuse et accomplie et qui a servi de base à la conception
et a la mise en oeuvre de méthodologies d’évaluation des organisations et des projets de
développement. Concernant les références théoriques, ce rapport préliminaire retiendra
principalement un livre de James D. Thompson2 pour ce qui est de la théorie des
organisations, un autre de I.M.D. Little and J.A. Mirrlees3 pour l’analyse coûts et
1
Jacques Adda “ La Mondialisation de l’Economie 2. Problèmes ” Éditions La Découverte 3ième Édition
(1997).
2
Thompson “Organizations in action” Mc Graw-Hill Book Company (1967).
3
I.M.D. Little and J.A. Mirrlees, “Project appraisal and planning for developing countries” - Basic
Books, Inc., Publishers New York (1974).
____________________
3
bénéfices, tandis que deux publications de l’ONUDI4 serviront, plus particulièrement, de
références pour les aspects méthodologiques de l’évaluation des organisations et des
projets.
Ainsi, cette étude est, à tout égard, opportune. La démarche du présent rapport
consistera en une re-visite, à travers les références indiquées, juste avant, des théorie et
méthodologie en usage dans les décennies 60 et 70.
3 –Théorie et méthodologie en usage dans les décennies 60 et 70
3.1 - Théorie des organisations
Dans son livre intitulé ‘Organisations in Action’, proposé en référence, juste avant, James
D. Thompson traite des organisations instrumentales5 dans le cadre d’un modèle de
stratégie d’étude des organisations complexes, qu’il définit ainsi : ‘Nous concevons les
organisations complexes comme des systèmes ouverts, donc indéterminés et confrontés à
l’incertain mais, en même temps, sujets aux critères de rationalité et, de ce fait,
nécessitant déterminisme et certitude’. Dans ce cadre6, le degré ou la norme de
rationalité technique (ou de technologie) de ces organisations mesurerait leur capacité à
produire les résultats désirés. Ainsi l’évaluation d’une organisation complexe consiste
en la détermination et l’analyse de sa rationalité technique. Celle-ci est évaluée à
travers deux critères : instrumental (efficacité), au sens où le résultat désiré a été obtenu,
et économique (efficience), au sens où ce résultat a été obtenu au moindre coût.
Dans ces organisations, la responsabilité est distribuée sur trois niveaux
d’activités, de base, managérial et institutionnel. Cette distribution vise ainsi à créer, au
niveau des activités de base, les conditions de fonctionnement les plus proches de celles
d’un modèle fermé, donc les plus proches de la rationalité technique parfaite. Il s’agira,
pour cela, de réduire le degré d’ incertitude dans lequel l’organisation exécute ses
activités de base en les isolant, d’une part, des fluctuations externes par le niveau
managérial, en ce qui concerne ses inputs et ses outputs et, d’autre part, des autres
influences de l’environnement opérationnel7 par le niveau institutionnel. Dans ce but,
Thompson dérive quatre propositions, aussi intuitives que puissantes (voir Annexe I),
relatives, respectivement, aux ‘buffering, leveling, forecasting’ et, dans les situations
extrêmes au ‘rationing’. Ainsi, ces propositions, mises en oeuvre au niveau managérial,
ont pour objectif d’améliorer la rationalité technique de l’organisation. Enfin, la typologie
4
U.N.I.D.O “Guidelines For Project Evaluation United Nations” New York, 1972 et, O.N.U.D.I.
“Évaluation pratique de projets industriels” - Nations Unies, New York, 1982.
5
Le concept d’action instrumentale est enraciné, d’un côté, dans le désir de résultats et, de l’autre, dans la
croyance au principe des relations de causes à effets.
6
Le cadre d’étude d’une organisation complexe est mixte. Il n’est ni celui d’un système rationnel (modèle
fermé dont la rationalité technique est parfaite et donc maximum), ni celui d’un système naturel (modèle
ouvert dont la norme n’est pas la rationalité mais la survie, face aux incertitudes provenant de son
environnement. Une organisation complexe est un système mixte, au sens oú elle combine des aspects des
deux systèmes.
7
L’environnement est divisé en deux : l’environnement opérationnel qui interfère avec l’organisation et
le reste de l’environnement.
____________________
4
recommandée retient trois grandes catégories de technologies: de production en chaîne,
d’intermédiation et intensive.
Avant d’aborder le chapitre sur l’évaluation des organisations complexes, une
lecture sélective des questions sur les domaines d’activités des organisations est
indispensable, notamment celle relative à l’environnement opérationnel et au domaine
consensuel. Ainsi chaque organisation doit définir et établir son domaine d’intervention.
Ce domaine, revendiqué par elle et reconnu par son environnement, détermine les points
où l’organisation est dépendante face aux contraintes et contingences externes. Le
concept du domaine consensuel ou du consensus repose sur le constat qu’un domaine ne
devient opérationnel qu’après avoir été reconnu par l’environnement de l’organisation.
Une fois son domaine reconnu, l’organisation techniquement rationnelle managera son
interdépendance en chaque point de celui-ci, en limitant chaque fois que possible le
pouvoir de son environnement opérationnel (stratégie compétitive), en augmentant le
rapport de force en sa faveur (stratégie d’alliance) et enfin, en défendant son domaine
(stratégie de compromis). Ici encore, des propositions intuitives et puissantes (voir
Annexe I), au nombre de sept, sont faites. Elles montrent comment réduire
l’interdépendance et, par conséquent, comment augmenter le degré de rationalité
technique de l’organisation considérée. Cette fois, leur mise en oeuvre relève du niveau
institutionnel.
Il faut donc retenir que les organisations complexes en action sont constamment
évaluées en terme de rationalité technique. Elles le sont non seulement par les éléments
qui la composent mais également par leurs environnements opérationnels. Thompson ne
rentre pas dans la controverse sur la question8 de savoir si une organisation complexe
maximiserait ou tendrait à maximiser sa rationalité technique ou, au contraire, se
satisferait ou chercherait à atteindre un état désirable. Il considère que l’important est
de pouvoir évaluer, enregistrer, et comparer les performances des organisations
complexes dans des normes de rationalité technique quand cela est possibles, sinon,
dans des normes instrumentales et, en dernier recours, dans des normes sociales.
Enfin, puisque les éléments fondamentaux de la théorie des organisations instrumentales
sont contenus, d’une part, dans le principe des résultats désirables et, d’autre part, dans
celui des relations de causes à effets, c’est donc là que les variables, servant de base à
l’évaluation des organisations, se trouvent. Ces variables de base de l’évaluation sont: les
standards de désirabilité, pour la première et la connaissance de la relation de
Cause/Effet, pour la seconde. Le tableau ci-dessous indique que, selon les valeurs prises
par les deux variables combinées, l’organisation peut se trouver dans quatre situations
d’évaluation possibles.
Connaissance de la relation
Cause /Effet
Complète
Incomplète
Standards de
Clairs
I
II
Désirabilité
Ambigus
III
IV
8
Cette controverse est due au fait que le cadre d’étude d’une organisation complexe est mixte (voir bas de
page 6, page 4).
____________________
5
La case I du tableau, ci-dessus, correspond à une organisation en situation de rationalité
technique parfaite ou presque parfaite ; pour son évaluation l’utilisation d’un test
d’efficience (plus précisément, un test de rationalité) est adaptée. La méconnaissance de
la relation de cause à effet dans la situation de l’organisation représentée dans la case II
rend impossible l’utilisation d’un test d’efficience ; seul un test d’efficacité (plus
précisément, un test instrumental) peut être exécuté pour cette organisation, en fait, en
situation instrumentale d’évaluation. Pour les situations correspondant aux cases III et IV
du tableau, Thompson indique que la théorie des organisations complexes serait
impuissante à produire des tests d’évaluation. Dans ces cas précis, il recommande de
recourir à la psychologie sociale et d’y emprunter le concept de groupe de référence pour
concevoir un test social. Le choix du groupe de référence est au centre des questions liées
à cette approche, notamment celles sur l’objectivité et la stabilité du référent. C’est dans
ce cadre d’évaluation par rapport à un groupe de référence que le Benchmarking peut
être conceptuellement justifié et appelé à la rescousse. Enfin, remarquons que le nombre
de valeurs que peuvent prendre les deux variables, sur lesquelles le tableau précédent a
été bâti, n’a été limité à deux que pour en faciliter la présentation.
L’évaluation d’une organisation complexe peut être globale (niveau institutionnel)
ou porter sur certaines de ses composantes. A cet égard, on notera que l’impact de
l’environnement opérationnel au niveau institutionnel est certainement plus fort qu’au
niveau d’une composante introduisant ainsi plus d’incertitude. En conséquence, les
relations de cause à effet au niveau institutionnel sont plus incomplètes que celles de
niveau inférieur. De plus les standards de désirabilité, déjà bien plus difficiles à établir au
niveau global, le sont d’autant plus qu’à ce niveau, les organisations sont essentiellement
préoccupées par leur aptitude à affronter le futur. On en conclut que les situations
d’évaluation des organisations complexes au niveau global ne sont, en général, pas
techniquement rationnelles, alors qu’elles le sont au niveau des composantes. Thompson
complète ce résultat général, notamment, en distinguant le cas d’un environnement
opérationnel stable, de celui d’un environnement dynamique ou encore, en considérant
l’influence des relations d’interdépendance. Dans ce sens, son livre fournit un catalogue
de dix nouvelles propositions (voir Annexe II), aussi intuitives et puissantes que les
précédentes. De la même manière, mais plus précisément encore, pourra-t-on
appliquer les résultats du modèle d’évaluation présentés juste avant sous forme de
tableau, afin d’y choisir les tests adaptés à l’organisation, objet de l’étude. A
l’évidence, toutes ces propositions, qui portent sur les situations d’évaluation des
organisations aux niveaux institutionnels et de leurs composantes, devraient servir de
base à la conception d’une méthodologie d’évaluation des organisations instrumentales.
C’est en fait la question de ce projet, elle sera abordée plus loin dans ce rapport.
3.2 – Théorie et Méthodologie d’Évaluation des Projets de Développement
Les limites de l’analyse classique des projets, basée sur le calcul des profits commerciaux
et des rentabilités économique et financière, sont bien connues quand il s’agit d’évaluer
des projets décidés dans le cadre de programmes gouvernementaux ou proposés par des
Organisations de Développement. Dans ces cas, c’est le profit social, au sens profit de
____________________
6
la société (nation) dans son ensemble, qui est recherché, il remplace donc le profit
commercial. Dans la forme, les deux calculs sont identiques (Cash Flow Actualisé). Ils ne
le sont, cependant, plus du tout dans le fond, puisque les coûts et bénéfices commerciaux
sont remplacés par les coûts et bénéfices sociaux. Ainsi, le calcul du profit social passe
par celui du calcul des coûts et bénéfices sociaux. Au plan de ce calcul, le concept
fondamental est celui des ‘shadow prices’ qui sont, eux, par opposition aux ‘market
prices’, évalués. Pour leur évaluation, I.M.D. Little and J.A. Mirrlees9 considèrent l’idée
d’un véritable plan comptable et d’ailleurs, dans leur livre, ils adoptent le terme de
‘accounting price’ au lieu de celui de shadow price. Cependant, la mise en place d’un tel
plan aurait, notamment, impliqué que les pays concernés abandonnent, dans une large
mesure, les règles de contrôle quantitatif de leur commerce international et qu’ils les
remplacent par des règles de contrôle par les prix. Little et Mirrless y voyaient là le
principal obstacle à leur idée10. Quoiqu’il en soit, le cadre théorique de toutes ces
questions méthodologiques est celui de l’Analyse Coûts/Bénéfices.
Les projets d’investissement public, comme ceux dont la vocation fait qu’ils sont
décidés sur la base de leur profit social, font soit partie des instruments de politique
macro-économique des gouvernements11 en place, soit ils doivent être cohérents avec ces
instruments. Dans leurs ‘Guidelines for Project Evaluation (UNIDO)’, Dasgputa, Sen et
Marglin soulignent les avantages de compter les projets de développement parmi les
instruments de politique macro-économique. Little et Mirrlees soulignent, quant à eux,
que de nombreux macro-économistes du développement n’y seraient pas favorables.
Néanmoins, dans les pays en développement où déjà les institutions économiques et
politiques sont plus faibles, l’importance des projets d’investissement public en fait, sinon
les instruments, des instruments indiscutables de politique économique de
développement. C’est, en effet, à travers la détermination des shadow prices que
l’Analyse Coûts/Bénéfices assure la cohérence des projets d’investissement avec les
politiques macro-économiques. A ce propos, on notera que les shadow prices sont
divisés en deux catégories : la première contient ceux pour lesquels la détermination est
spécifique à un projet donné et la seconde, ceux pour lesquels la détermination est
nationale. Ces derniers sont appelés paramètres nationaux. Plus concrètement, l’analyse
coûts/bénéfices intègre l’évaluation d’un projet dans une logique de maximisation du
profit social. Cette logique implique donc de pouvoir mesurer le profit du projet, en
termes d’impacts directs et indirects sur les différents objectifs nationaux (consommation,
emplois, re-distribution du revenu, taux de croissance, ...), mesurés en unités de
consommation12. Pour cette mesure, des facteurs de conversion indépendants du projet
9
Project appraisal and planning for developping countries, Basic Books, Inc., Publishers New York.
La globalisation, l’OMC et les Institutions Financières Internationales sont en train de faire disparaître
cet obstacle.
11
F. Stewart critique cette conception de l’état, en tant que représentant de l’ensemble de la société, dans
un article intitulé ‘ A note on social cost-benefit analysis and class of conflict in LDCs ’, dans World
Development, vol. 3, Janvier 1975.
12
L’objectif de consommation étant le plus important. Dans la plupart des projets industriels, c’est
l’objectif ultime, les autres ne lui étant pas séparables.
10
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7
doivent être disponibles ; ces facteurs font partie des paramètres nationaux. Dans la
mesure où le profit d’un projet est une somme de coûts et bénéfices, leur évaluation doit
donc se faire dans les mêmes termes que celle du profit du projet. De ces coûts et
bénéfices, ainsi mesurés, résultent les shadow prices des produits et services considerés.
Dans cette logique, l’idée déjà mentionnée d’un plan comptable national est naturelle. Si
cela devenait possible, cette idée lèverait l’obstacle méthodologique, au centre du débat,
sur les difficultés de mise en oeuvre et sur la qualité de l’évaluation des projets, selon
l’approche de l’analyse des coûts et bénéfices.
Alors que sur le plan théorique, l’analyse coûts /bénéfices qualifierait
incontestablement d’instrument de politique macro-économique les projets de
développement, notamment dans les pays en voie de développement, sur le plan
méthodologique, ses difficultés de mise en oeuvre pourraient au contraire les
disqualifier. Les documents de l’UNIDO, donnés en référence, devraient permettre d’aller
plus avant dans cette question. Dans ces documents, la méthode de détermination de
l’impact direct d’un projet sur l’objectif de consommation nationale est basée sur deux
concepts simples: d’une part, la détermination des outputs et inputs nets et, d’autre
part, le prix que le consommateur est prêt à payer (willingness to pay) pour ces
inputs et outputs nets. L’output net, défini comme l’ensemble des biens et services qui
ne serait pas disponible en l’absence du projet, se décompose en production additionnelle
et ressources économisées. Dans la même logique, l’input net, comprenant les biens et
services retirés de l’économie qui ne l’auraient pas été en l’absence du projet, se
décompose en réduction de l’offre d’inputs et en consommation de ressources. Les
outputs nets peuvent être des biens et des services de consommation et de production ou
encore des moyens d’échange ou des facteurs de production. La liste des inputs nets
possibles contient, quant à elle, les mêmes éléments que celle des outputs, moins les
biens et service de consommation. Le principe du prix que le consommateur est prêt a
payer permet de valoriser les différents outputs et inputs nets, en corrigeant leurs prix
pour tenir compte des imperfections des marchés où ils s’échangent. Les ‘Guidelines for
Project Evaluation’ de l’UNIDO, qui détaillent les mécanismes de ces calculs, montrent
que si conceptuellement la méthode est relativement simple, son application paraît bien
malaisée. Comme les externalités, l’épargne et l’investissement comptent parmi les
impacts indirects13 d’un projet sur la consommation. Cependant, le sujet des
externalités n‘est pas spécifique à l’analyse coûts/bénéfices14. C’est bien moins le cas de
l’impact indirect de l’épargne et de l’investissement. Ainsi, un individu qui viendrait
directement à bénéficier ou, au contraire, à subir un coût du fait du projet, ne répercuterait
que partiellement (selon sa propension à consommer) ce bénéfice ou ce coût sur sa
consommation. L’autre partie serait répercutée sur son épargne et donc sur
l’investissement. L’impact sur l’investissement dont la valeur excède celle de la
proportion de consommation épargnée qui l’a engendrée, génère donc un bénéfice ou un
13
Puisque indirects, ces impacts échappent aux corrections de prix, basées sur le concept de volonté du
consommateur à payer.
14
L’analyse coûts/bénéfices ne prend, sinon pas du tout, qu’insuffisamment en compte l’environnement et
le développement durable. Aujourd’hui, ces sujets sont cruciaux.
____________________
8
coût indirect15, sur l’individu concerné. En toute rigueur, cet impact, ou plus précisément
cette consommation indirecte, dépend de chaque individu. Cependant, dans la pratique,
chacun des individus concerné est classé dans une catégorie, en général, au nombre de
trois et l’impact est évalué pour toute la catégorie, sur la base du paramètre national
d’investissement correspondant (voir bas de page 14 au bas de cette page). On notera, en
passant, les vertus re-distributives de revenu de cette forme de coûts ou de bénéfices de
consommation indirecte. Cette partie de la redistribution du revenu par le projet n’est pas
séparable de l’objectif de consommation (voir bas de page 13, page 10).
Les bénéfices directs de consommation, résultant du projet, sont évalués en termes
de volonté du bénéficiaire de payer, alors que ce dernier paye, en fait, un autre prix. La
différence entre ces deux prix (bénéfice redistribué) mesure l’effet re-distributif du projet
sur cet individu. De la même manière, l’effet redistributif des coûts directs de
consommation est déterminé. La somme de ces effets à toute la population concernée
mesurerait l’effet re-distributif total du projet. On notera que cet effet redistributif est,
quant à lui, séparable de l’objectif de consommation. Encore une fois, cette approche au
niveau individuel n’est pas praticable. Il faudra encore diviser la population en groupes
sociaux ou en régions ciblées et effectuer les calculs à ce niveau. Ainsi, les bénéfices
redistributionnels d’un groupe sont égaux aux bénéfices directs de consommation qu’il
reςoit, moins les paiements compensatoires faits aux autres groupes.
Les coûts redistributionnels de consommation du groupe sont égaux aux coûts
directs de consommation qu’il subit, moins les revenus compensatoires qu’il reςoit. Aprés
avoir évalué l’impact redistributionnel du projet, au niveau de chaque groupe ou région,
le résultat devra être ajusté pour tenir compte de l’effet du multiplicateur de revenu
régional ou du groupe. En fait, ces bénéfices redistributionnels correspondent à des
transferts de bénéfices qui, dépensés dans la région vont créer une chaîne infinie
de bénéfices indirects, déterminés par γ (la proportion marginale des bénéfices directs redistributionnels). Le multiplicateur de revenu régional 1/( 1 - γ ) se déduit directement de
γ. Enfin, le bénéfice total re-distributionnel Rt généré par le bénéfice direct redistributionnel Rd est donné par la formule ci-dessous :
Rt = Rd . 1 / (1- γ)
On conclura cette question sur les bénéfices re-distributionnels, en notant que le prix fixé
par le gouvernement aux consommateurs de la production d’un projet public détermine,
15
Une unité d’investissement génère, en cascade, une suite infinie de consommations dont la somme des
valeurs actualisées est, en général, supérieure à l’unité qui l’a générée. Cette somme, la valeur de cette
unité d’investissement (shadow price), dépend de la propension de l’individu considéré à épargner et, biensûr, du taux d’actualisation. C’est donc la valeur de la consommation, rendue possible par cette unité
d’investissement. Cette valeur, qui définit le paramètre national d’investissent noté Pinv, l’est, en théorie
pour chacun des individus concernés par le projet, mais. en pratique elle n’est estimée que pour chaque
catégorie de la population.
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9
directement, la redistribution de ses bénéfices. Ainsi, si les consommateurs appartiennent
à un groupe ou à une région en faveur de laquelle le gouvernement souhaite appliquer une
politique de redistibution du revenu, ce gouvernement y fixera un prix bas aux produits
de son projet. Au contraire, si les consommateurs ont une propension marginale à
économiser, bien plus basse que la sienne, et si la valeur sociale de l’investissement
excède la valeur sociale de la consommation, le gouvernement fixera un prix élevé pour
que la contribution aux bénéfices de consommation de la nation soit plus forte. Le
gouvernement gardera l’essentiel des bénéfices dans ce cas-là.
Il est probable que la raison, la plus simple expliquant l’importance accordée
partout à l’emploi, est que la force de travail est une ressource économique rare. Si
l’emploi n’est donc pas une fin en soi, mais est recherché pour la production qu’il génère,
alors, l’emploi n’est que, dans une certaine limite, un objectif et, il est inclus dans celui
de la consommation. Dans d’autres situations encore, l’objectif de l’emploi ne se
distingue pas de celui de la redistribution des revenus. A cet egard, les politiques de
création d’emplois dans les pays en voie de développement visent, en fait, des objectifs
de redistribution du revenu. Dans le même ordre d’idée, il est important de faire la
différence entre chômage visible et chômage déguisé. Enfin, l’amélioration de la force de
travail à travers un objectif d’emploi mérite considération, aspect qui est, lui aussi, pris en
compte par l’objectif de consommation. Dasgupta, Sen et Marglin concluent dans leur
‘Guidelines pour l’UNIDO’ que, tout compte fait, il apparaîtrait que l’emploi ne serait
qu’un moyen et non une fin en soi et, qu’en conséquence, un objectif dévolu à l’emploi
ne se justifierait pas. Pour ce qui est des coûts sociaux, ils indiquent que, même dans les
pays où le sous-emploi sévit et où les coûts d’opportunité des emplois additionnels sont
nuls, leurs coûts sociaux ne le sont pas. A cet égard, ils recommandent que, comme les
bénéfices de l’emploi sont calculés en terme de création de richesse, d’impacts sur la
redistribution du revenu et sur d’autres objectifs, de la même manière, leurs coûts sociaux
doivent l’être. Finalement, tout comme ces trois auteurs, nous relèverons que les créations
d’emplois pèsent sur les deux plateaux de la balance coûts/bénéfices, puisque les emplois
additionnels affectent l’objectif de consommation, sous forme de coûts, et l’objectif de
redistribution du revenu, sous forme de bénéfices.
Ainsi, en suivant Dasgupa, Sen et Marglin à travers leurs Guidelines serait-on déjà
presque tenté d‘aller confronter leurs démarche à la réalité16, notamment d’aujourd’hui.
On pourrait, avant cela, remarquer que, finalement, parmi tous les objectifs vis à vis
desquels l’opportunité d’un projet pouvait, à priori, être mesurée, deux seuls sont
retenus: Consommation, Redistribution du Revenu17. Les autres, Emploi, Croissance,
Balance des Payements, etc..., ne sont considérés que comme des moyens (objectifs
dérivés) de réaliser les deux premiers. Ils sont, en conséquence, traités
méthodologiquement, de manière non séparable, des deux premiers objectifs.
Remarquons que, dix ans après, l’UNIDO, dans son rapport intitulé ‘Evaluation pratique
de projets industriels ’, maintient de ce point de vue la démarche, confirmant ainsi les
16
Les ‘Guidelines for Project Evaluation’ de l’UNIDO sont considérés comme un document plus théorique
que pratique par Little et Mirrlees dans leur livre ‘Project appraisal and Planning for Developing
Countries’. A cet égard, on remarquera que l’UNIDO a produit, en 1982, un rapport ‘Evaluation de projets
industriels’ basé sur les Guidelines, en introduisant certaines adaptations qu’il conviendrait de considérer.
17
L’objectif de mérite social aurait pu être ajouté sans rien changer au texte de ce rapport. Les auteurs des
guidelines considèrent cet objectif négligeable pour l’évaluation des projets industriels.
____________________
10
positions des auteurs qui, anticipant le débat sur cette question, y avait déjà répondu dans
leurs ‘Guidelines’. Quoiqu’il en soit, avant de confronter leur démarche, il resterait
encore à analyser leur approche, en ce qui concerne l’évaluation des paramètres
nationaux. C ‘est en effet, en matière d’évaluation de projets de développement, la
dernière question fondamentale encore à considérer.
Rappelons que la démarche des ‘Guidelines’ de l’UNIDO divise les paramètres
nationaux en deux catégories : les ‘facteurs de pondération’ et les ‘shadow prices’. Les
facteurs de pondération reflètent des jugements de valeur quant aux poids relatifs à
accorder aux objectifs de consommation et de redistribution du revenu, éventuellement
décomposés en autant d’objectifs régionaux. Ces facteurs doivent permettre d’additionner
toutes les contributions d’un projet à ces objectifs pour en dégager l’indicateur global de
profitabilité sociale de ce projet. La catégorie des shadow prices inclut le taux d’escompte
social ; notons que ce choix est plus méthodique que théorique. Les autres shadow prices
parmi lesquels les principaux sont les prix de l’investissement, du travail et des taux de
change de la monnaie, n’impliquent aucun autre jugement que ceux contenus dans leurs
définitions.
A l’évidence, une bonne évaluation des paramètres nationaux est indispensable
au calcul de la profitabilité sociale des projets et, à fortiori, à la cohérence d’un plan de
développement vis-à-vis des objectifs nationaux. Le modèle théorique de détermination
des paramètres nationaux suppose que l’on dispose, d’une part, d’iso-hypersurfaces
nationales de bien-être définies dans un espace à ‘n’ dimensions correspondant aux
‘n’objectifs retenus dans le plan national18 et, d’autre part, du domaine de définition des
plans nationaux contenu lui aussi dans le même espace19. Ces deux éléments disponibles,
la détermination des paramètres nationaux reposera, dans une première étape, sur la
recherche de la combinaison d’objectifs optimale. Cette combinaison correspond au point
de tangence du domaine avec l’iso-surface la plus élevée. Une fois celle-ci obtenue, il
suffira de trouver l’équation de l’hyperplan tangeant à l’iso-hypersurface au point de la
combinaison optimale. Les facteurs de pondération se déduisent alors des coefficients
de l’équation par identification. Ainsi, le calcul des paramètres nationaux est basé sur la
résolution d’un problème classique d’optimisation20. Bien sûr, dés que ‘n’ est grand, et
en dehors de la classe des problèmes convexes, la résolution devient rapidement
impossible. A ce sujet les trois auteurs des guidelines ont relevé que cette approche était
impraticable en raison des contraintes: de la programmation mathématique, des données
insuffisantes, de l’approche basée sur les systèmes input/output linéaires, des capacités
des ordinateurs, des modèles économiques de commerce extérieur et enfin, et surtout par
ignorance des réalités politiques. Une telle approche aurait eu l’avantage évident de
mettre en place une démarche logique (top-down approach) de planification des projets,
avec les paramètres définis d’en haut par l’autorité politique (CPO)21, pour être ensuite
18
Un plan national est une combinaison de ‘n’objectifs ; c’est un être mathématique dont le domaine de
définition appartient donc à un espace à ‘n’ dimensions.
19
Dans les guidelines, la frontière du domaine est seulement nécessaire, limitant, implicitement, le modèle
à ceux de programmation convexe.
20
Les shadow prices des objectifs nationaux sont en fait la solution optimale du problème dual.
21
Le CPO (Central Planning Office), en liaison avec le Gouvernement, fixe les paramètres nationaux et les
transmet aux concepteurs et évaluateurs de projets. Little et Mirrlees qui se réfèrent à une entité similaire, le
COPE, s’interrogent, quelque peu sceptiques, sur le nombre de pays ayant mis en place de telles entités.
____________________
11
utilisés par les différents concepteurs et évaluateurs de projets. Devant l’impossibilité de
cette approche, une alternative (bottom-up approach) est proposée dans les guidelines de
l’UNIDO.
Cette alternative implique que les évaluateurs de projets considèrent comme des
inconnues, les paramètres nationaux ou plus justement les facteurs de pondération
nationaux. Ils doivent donc identifier ceux des facteurs dont la profitabilité sociale du
projet dépend particulièrement et, préparer un ensemble de variantes de ce projet,
chacune optimale pour les valeurs des facteurs de pondération incluses dans leurs
domaines de variation respectifs. Les variantes sont soumises à l’autorité politique qui, en
acceptant une variante particulière du projet, choisit le domaine de variation
correspondant. Ainsi, définit-elle, implicitement, ou plutôt découvre ses intervalles
d’incertitude relatifs aux facteurs de pondération. Cette approche qui ressemble à une
méthode par approximations successives, une fois systématisée, pourrait conduire au jour
où ces facteurs deviendraient, tous, disponibles avant même la conception et l’évaluation
du projet. C’est ce que, apparemment, les auteurs des ‘guidelines’ espéraient. Dès
maintenant, cette approche suscite au moins trois remarques : les paramètres sont
déterminés au niveau projet ; ils ne sont pas optimaux et ne peuvent être considérés
comme des shadow prices au sens de la théorie de la dualité en optimisation ; les
conditions de convergence de cette méthode ne sont pas explicités. En conséquence,
cette approche ( Bottom-up approach ) est théoriquement incompatible avec la
logique de maximisation du profit social des projets sur laquelle se fonde l’analyse
coûts/bénéfices. Compte tenu de l’importance de ces questions liées à la méthodologie
développée dans les guidelines de l’UNIDO, cette approche devra être réévaluée. A ce
propos, le contexte d’aujourd’hui pèse en faveur d’une réévaluation des contraintes qui
avaient pénalisé l’approche de haut en bas ( Top-down Approach).
Les aspects liés aux externalités ou plus précisément au développement durable
n’échapperont, maintenant, plus à un traitement particulier. Ainsi, l’addition, à la liste,
d’un objectif spécifique ne serait plus seulement l’option des environnementalistes.
En effet, dans certains pays développés, ils existent déjà des marchés de permis de
polluer (sulfur emission permits in the US), au niveau international, le protocole de Kyoto
sur les Changements Climatiques22 introduit des marchés de permis d’émission de gaz à
effet de serre. Bien que, dans sa phase actuelle, seuls les pays développés sont concernés,
l’objectif ultime du protocole est d’étendre ces marchés à tous ses signataires. D’ailleurs,
au niveau de projets menés conjointement avec des pays développés, les pays en voie de
développement sont déjà impliqués par ce principe (Clean Development Mechanisms).
De plus, certaines grandes compagnies internationales ont annoncé leur intention de
mettre en place de tels marchés à l’intérieur de leurs groupes. En tous les cas, cette option
technique ainsi que d’autres devront être examinées dans le cadre général du
développement durable.
Enfin, bien que développés, surtout, pour des projets localisés dans des pays en
voie de développement, ces méthodes sont aussi largement applicables à des projets et
22
D’autres conventions internationales engagent à une plus grande considération des effets indirects
sociaux et environnementaux (externalités) aux niveaux national et international. Notons, encore, que le
sujet des externalités est complètement absent de la littérature des années 60-70, relative à l’analyse des
coûts / bénéfices et qu’ il est, aujourd’hui, souvent confronté au principe de la priorité au développement.
____________________
12
organisations des pays développés traitant de questions socio-économiques concernant
une région ou un groupe social spécifiques
4- Évaluation des Organisations et des Projets de Développement
Ce paragraphe se propose de poser ou plutôt d’esquisser, dans le cadre de la
théorie des organisations complexes, les grandes lignes du problème de l’évaluation
d’une Organisation de Développement. Il s’agira, tout d’abord, de décrire cette
organisation comme une organisation instrumentale, de la classer et d’en définir son
environnement opérationnel. Ceci accompli, le problème consistera à concevoir un
certain nombre de situations d’évaluation caractéristiques de telles organisations puis à
sélectionner celles qui se conforment aux options stratégiques de l’organisation
considérée. Une fois ces situations identifiées, il faudra les représenter sous forme de
relations de cause à effet, de les analyser en ces termes et de les classer selon la
nomenclature proposée par Thompson (voir tableau page 6). Il en résultera alors une
liste de situations d’évaluation et une série de tests correspondant à chacune des
relations de cause à effet sélectionnées qui structureront et serviront à la
préparation du rapport d’évaluation.
Bien que ne se référant ni à Thompson ni même à la théorie des organisations
complexes, M. Anshen23, d’une part, et M. J. Epstein, E. G. Flamholtz et J. J.
McDonough24, d’autre part, dans des livres intitulés respectivement ‘Corporate Strategies
for Social Performance’ et, ‘Corporate Performance The Measurement of Product and
Service Contributions, une monographie de la NAA’ posent et analysent, selon leurs
termes, le problème du management de la performance sociale des entreprises. Malgré
cette absence de référence, le lien de ces travaux avec ceux de Thompson est direct
puiqu’ ils couvrent des domaines qui se recoupent, sinon complètement, au moins très
largement. De plus, alors que les travaux sur les performances sociales des entreprises
sont à vocation nettement appliquée, les autres sont plus conceptuels. A cet égard, leur
connaissance devrait faciliter la mise en oeuvre de la théorie des organisations
complexes au cas pratique considéré dans ce rapport. Ainsi, pour Anshen, les
objectifs sociaux et économiques d’une entreprise vont de pair et, ce lien dynamique
serait compatible avec le principe de maximisation du profit à long terme. Il ajoute que le
concept de performance sociale qui est plus opérationnel, doit remplacer celui de
responsabilité sociale.
Dans les deux livres cités juste avant, la performance sociale est définie comme le
reflet de l’impact des activités d’une entreprise ou d’une organisation sur la société. Cela
inclut la performance des fonctions économiques et des autres actions prises afin
d’améliorer la qualité de vie. Thompson dirait que ce sont là tous les impacts d’une
organisation instrumentale sur elle-même et sur son environnement opérationnel qui
résultent de toutes les relations de cause à effet la caractérisant. Dans la monographie de
23
Corporate Strategies For Social Performance, Melvin Anshen, MacMillan Publishing Co., Inc. New
York, 1980.
24
Corporate Performance: The Measurement of Product and Service Contributions by M. J. Epstein, E. G.
Flamholtz, J. J. Mcdonough, National Association of Accountants, New York, N.Y. 1977.
____________________
13
la ‘National Association of Accountants’ (NAA), ses trois auteurs remarquent, à
l’examen de deux cas réels d’évaluation de performance sociale, que la partie concernant
les objectifs économiques est bien mieux traitée que celle relative aux objectifs purement
sociaux. Ils en attribuent la responsabilité à l’absence de standards en matière d’objectifs
et d’environnements légal et industriel. A cet égard, ils considèrent, tout comme Ashen,
qu’un processus dynamique, visant à réduire ce problème, a démarré dès les années 1960
aux USA. Ainsi, une part importante de l’étude des stratégies des entreprises porterait sur
l’anticipation des évolutions de ce processus pour, bien à l’avance, se positionner25, au
mieux, en se fixant des objectifs sociaux correspondant à ces anticipations. Notons que,
en toute probabilité et selon Thompson, les tests de performance associés à de tels
objectifs appartiendraient aux catégories III ou IV (voir annexe II). Enfin, un parallèle
entre ce processus et la progression au niveau international des principes de la bonne
gouvernance et du développement durable, semble devoir être établi, ici. Cela
impliquerait qu’une extension au niveau mondial du concept évolutif de ‘good
corporate citizen’ (voir ci-dessous, bas de page 25) serait déjà en cours et donc que
le Benchmarking devrait, lui aussi, s’internationaliser.
Dans cette monographie de la NAA, il est fait état du Comité en charge, dans cette
association, de la conception d’une comptabilité adaptée à l’évaluation de la performance
sociale. Ainsi, ce Comité propose de répertorier les zones d’impact social26 de l’activité
de l’entreprise en quatre classes : implication communautaire, ressources humaines,
ressources naturelles et environnement, et produits et services. Ces zones d’impact (voir
annexe III) définissent autant de variables causales à travers lesquelles l’organisation agit
afin d’obtenir des résultats désirables sur son environnement opérationnel ou sur ellemême. Par ailleurs, ce même Comité postule que la comptabilisation de la performance
sociale de l’entreprise nécessite des mesures systématiques qu’il définit de la manière
suivante : ‘la mesure est le procédé d’évaluation d’objets ou d’évènements par
l’application consistante de règles ; l’unité monétaire n’est pas la seule métrique, il arrive
qu’elle soit complétée par d’autres formes de mesures’. L’analogie avec la théorie des
organisations complexes est, ici, complète tant au niveau des relations de cause à effet
qu’à celui de la comptabilisation de la performance sociale qui pourrait facilement se
formaliser en termes de tests dans des normes de rationalité technique, instrumentale ou
sociale. Cette analogie permet, d’ores et déjà, d’identifier au moins quatre zones sur
lesquelles opèreraient les relations de cause à effet dans le cas d’une Organisation de
Développement. Il est, de plus, probable que l’étude des travaux de ce Comité
apporte encore d’autres enseignements directement applicables à notre projet de
recherche. Il est tout aussi vraisemblable que l’utilisation du Benchmarking y soit
developpé puisque l’évaluation de la performance sociale souffre de l’absence de
standards. S’il le fallait, l’analogie entre la mesure de la performance sociale et l’analyse
des tests de la théorie des organisations complexes confirmerait le besoin d’un recours au
25
Tous les auteurs cités ici indiquent que les entreprises mettent en place, depuis les années 1960, de telles
stratégies en ne se limitant pas seulement à respecter la loi (fundamental change in the concept of ‘ good
corporate citizen ‘ ).
26
Ces zones d’impact correspondraient aux situations d’évaluation dans la théorie des organisations
complexes, voir page 6 de ce rapport.
____________________
14
Benchmarking. En conséquence, les implications d’un tel recours sur l’évaluation d’une
Organisation de Développement devront être prises en compte dans le rapport final de ce
projet.
En ce qui concerne l’analyse des projets de développement, la littérature de la
décennie 1970 tend à confirmer le caractère très accompli des ‘Guidelines’ de l’UNIDO.
En effet, le symposium sur l’utilisation des critères socio-économiques pour l’évaluation
des projets d’investissements qui s’est tenu en 1973 au siège de la Banque InterAméricaine de Développement27 consacre ces Guidelines28 dans le statut de référence.
Dans son ‘Guide to Practical Project Appraisal ‘ édité par l’UNIDO en 1978, R Hansen
de la Banque Mondiale confirme ce statut en présentant son livre comme une introduction
au sujet difficile couvert par les Guidelines et dont l’objectif viserait à les rendre
accessibles à un plus grand nombre de lecteurs.
On se rappelle qu’au paragraphe 3 de ce rapport, l’absence de traitement de la question
des externalités avait été notée. A ce propos, on relevera avec surprise, la réponse de
Marglin durant le symposium de la Banque Inter-Américaine de Développement (c’est
aussi celle de Little) qui, tout en concédant cette absence, la justifie à plusieurs reprises
en remarquant que les principes des guidelines s’adressaient spécifiquement aux projets
industriels29. On comprendra, par contre, mieux sa position telle qu’elle ressort de son
introduction officielle de ses Guidelines à ce symposium, quand il déclare que : ‘de tels
aspects de l’évaluation des projets sont inaccessibles à l’analye des coûts/bénéfices’.
Dans son guide pratique, Hansen n’en dit guère plus quand il mentionne que : ‘chaque
fois que des inputs ou des outputs non-marchands peuvent être valorisés, alors leurs
valeurs actualisées doivent être ajoutées au calcul du cash-flow’, ou encore, lorsqu’il ne
propose qu’une évaluation qualitative des impacts sur l’environnement. En fait, aucun
début de direction sur un comment ‘internaliser les externalités’ n’est suggéré dans le
cadre de l’analyse coûts/bénéfices. Comme le recommandait E. Bacha (voir, ci-dessous,
bas de page 29) plus de recherche est encore nécessaire pour espérer améliorer le
traitement des externalités dans l’évaluation des projets de développement. A cet égard,
la littérature des années 60 et 70 n’y aura que peu contribué. Il faudra donc regarder celle
des décennies 80 et 90 où le traitement des externalités a été au centre des débats visant à
la prise en charge de questions majeures de société par les communautés aux plans
national et international. Dans ce contexte, ce travail de recherche devra impérativement,
dans sa prochaine phase théorique, analyser les choix méthodologiques des guidelines,
leurs limites et celles de l’analyse coûts/bénéfices. Ainsi, les guidelines valorisent les
coûts et bénéfices par la correction des prix, rendue nécessaire par les imperfections des
marchés, sur la base du principe de la volonté des consommateurs à payer pour les inputs
et outputs nets du projet (objectif de consommation). Une telle valorisation ne
27
Inter-American Development Bank, Social and Economic Dimensions of Project Evaluation, Editors H.
Schwartz and R. Berney Washington, D.C. 1977
28
Même Little accepte cette consécration quand il concède que son livre et les guidelines se ressemblent
complètement. On notera que les auteurs des guidelines ne partagent pas l’opinion de Little quant à la
ressemblance de leurs livres.
29
Edmar Bacha, représentant le Brésil, a contesté fortement cette réponse en soulignant que les externalités
représentent au contraire un problème majeur pour les projets industriels et que plus de recherche sur ce
sujet était nécessaire.
____________________
15
laissait, en effet, aucune place aux externalités; qu’en est-il aujourd’hui, notamment,
avec l’introduction des marchés de permis de polluer ? Enfin, est-ce que les limites de
l’analyse avaient, effectivement, été atteintes et, étaient-elles conjoncturelles ou
définitives 30?
Tout comme le symposium de la Banque Inter-Americaine de
Développement, le guide pratique de Hans, pourtant paru bien plus tard, laisse toutes ces
questions en suspens.
Avant d’aller plus loin encore dans cette recherche, il est intéressant de noter les
avis des experts sur les aspects des guidelines relatifs à l’estimation suivant l’approche
‘Bottom-up’ des paramètres nationaux. Les mêmes réserves que celles exprimées au
paragraphe 3 de ce rapport ont été faites durant le symposium de la Banque InterAmericaine. Plus précisément, selon certains les conditions nécessaires à la convergence
de cette méthode seraient irréalisables, d’autres, comme Little31, lui préfèreraient une
démarche similaire mais cette fois Top-down et enfin les derniers s’interrogeaient déjà
sur l’aide que la programmation mathématique pouvait apporter à la résolution de ce
probleme. Dans son ‘Guide to Practical Project Appraisal’, Hansen se borne à décrire la
méthode des guidelines et à remarquer qu’elle n’est pas, à proprement parler, une
methode Bottom-up; elle serait plutôt itérative puisqu’elle permet des inter-actions entre
le CPO et les évaluateurs de projets. Quoiqu’elle soit, les cas présentés montrent bien le
caractère pour le moins laborieux de la démarche et, Hansen32, lui-même, admet qu’elle
devient très rapidement inopérante.
Les réserves, exprimées juste avant mises à part, le ‘Guide to Practical Project
Appraisal’ est en effet un excellent complément, nécessaire à une meilleure
compréhension et à la mise en pratique des principes présentés dans les Guidelines. La
recherche sur l’évaluation des Projets de Développement devrait donc continuer à reposer
sur ces deux références auxquelles s’ajoutera le nouveau livre annoncé alors par Little. Il
conviendra aussi de compléter ces références par des documents plus récents traitant,
notamment, des deux questions qui font encore l’objet de nos réserves. Bien-sûr, il
appartiendra, d’abord, à la seconde phase d’évaluation théorique du sujet de confirmer
cette option de recherche documentaire.
5- Proposition de travail futur sur le sujet
Jusque-là, les recherches sur l’évaluation d’une organisation de développement et sur
celle de projets de développements ont été conduites de manière indépendante. Pourtant,
30
C’est dans une large mesure la question que posait Bacha E. (voir footnote 29, page 20) devant la
surprenante réponse de Marglin, supportée par Little, quant à la raison de l’absence des externalités dans les
guidelines. La position de Bacha est reflétée dans le contenu de la seconde phase théorique de recherche
recommandée
31
Little annonςait que dans son prochain livre, il présenterait une méthode ‘Top-down’ dont les conditions
de mise en oeuvre seraient bien plus réalistes.
32
En page 69 de son guide, Hansen indique que: This procedure for determining weights, and thus
adjustment factors, for income distribution works well if only two groups are involved. However, if more
than two are involved, this bottom-up procedure becomes unworkable.
____________________
16
les méthodes d’évaluation de projets font partie des instruments de management de ces
organisations ; elles reflètent les choix stratégiques de celles-ci et se reflètent dans l’
évaluation de leurs performances. En depit de celà, les liens entre ces deux
thèmesn’apparaissent jamais de manière explicite dans cette première phase de recherche.
Dans la mesure où la seconde phase doit couvrir ces deux thèmes dans tous leurs aspects,
elle devra donc être menée dans un cadre plus intégré et établir de manière explicite ces
liens. Cette seconde phase devra aussi introduire sa phase de mise en oeuvre en
identifiant parmi ses résultats théoriques, ceux susceptibles d’applications pratiques
nouvelles. Cette phase pratique établira une sélection parmi ces résultats. Les résultats
sélectionnés devront, alors, faire l’objet de propositions concrètes de mise en oeuvre qui
devront ensuite être intégrées dans un document méthodologique pratique33
d’ensemble. Pour cela, un bilan de la situation actuelle d’un certain nombre
d’organisations représentatives devra être établi. Ce bilan déterminera ceux des résultats
qui devront être pris en compte pour améliorer les rapports d’évaluation des
performances de ces organisations et leurs techniques d’évaluation de projets.
33
Une sorte de guide comme le ‘Guide for Practical Project Appraisal, UNIDO’ de Hansen.
____________________
17
Annexe I
Organizational rationality:
Proposition 1: Under norms of rationality, organizations seek to seal off their core
technologies from environmental influences.
Proposition 2: Under norms of rationality, organizations seek to buffer
environmental influences by surrounding their technical cores with input and
output components.
Proposition 3: Under norms of rationality, organizations seek to smooth out input
and output transactions.
Proposition 4: Under norms of rationality, organizations seek to anticipate and
adapt to environmental changes which cannot be buffered or leveled.
Proposition 5: When buffering, leveling, and forecasting do not protect their
technical cores from environmental fluctuations, organizations under norms of
rationality resort to rationing.
____________________
18
Annexe II
(1) Situations and types of assessment:
Proposition 1: Under norms of rationality, assessors prefer efficiency tests over
instrumental tests and instrumental tests over social tests.
Proposition 2: At the institutional level, organizations subject to norms of rationality
measure their fitness for the future in satisficing terms:
-
Proposition 2.a : Under norms of rationality, organizations facing relatively
stable task environments seek to demonstrate fitness for future action by
demonstrating historical improvement;
-
Proposition 2.b: Under norms of rationality, organizations facing dynamic task
environments seek to score favorably in relation to comparable organizations.
Proposition 3: When the organization cannot hope to show improvement on all
relevant dimensions, it seeks to hold constant on some and show improvement on
those of interest to task-environment elements on which the organization is most
dependent.
Proposition 4 : Under norms of rationality, complex organizations are most alert to
and emphasize scoring well on those criteria which are most visible to important
task-environment elements.
Proposition 5 : When the organizations find it difficult to score on intrinsic criteria,
they seek extrinsic measures of fitness for the future :
- Proposition 5.a: When task-environment elements lack technical ability to assess
performance, organizations seek extrinsic measures of fitness for future action;
Proposition 5.b: When cause/effect knowledge is believed incomplete,
organizations seek extrinsic measures of fitness for future action.
(2) Organizational assessments of components :
Proposition 6: When technologies are instrumentally perfected, and taskenvironments stable or well buffered, organizations under rationality norms
measure components in terms of (past) efficiency.
____________________
19
Proposition 7: When task-environments are relatively stable or well buffered and
knowledge of cause and effect believed reasonably complete, organizations under
rationality norms seek to account for interdependence and to assess each unit in
efficiency terms.
Proposition 8: When knowledge of cause/effect relationships is known to be
incomplete, organizations under rationality norms evaluate component units in
terms of organizational (rather than technical) rationality;
-
Proposition 8.a : Where interdependence is controlled through rules, such units
are measured in terms of quota filling;
- Proposition 8.b: Where interdependence is controlled through scheduling, such
units are measured in terms of quota filling;
- Proposition 8.c: Where interdependence is controlled through mutual
adjustments, units are measured in terms of the confidence expressed in them by
coordinate units.
Proposition 9: When units operating imperfect technologies are conditionally
autonomous, they are measured by extrinsic standards.
Proposition 10: As the organization’s posture with respect to the task environment
fluctuates, the organization adjusts relative weightings of the multiple criteria by
which it evaluates component units.
____________________
20

Évaluation des projets et des organisations de Développement

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