Légitimité et efficacité d`un impôt sur les plus

MEMOIRE P r é s e n t é e n v u e d e l ' o b t e n t i o n d u M a s t e r e n I n g é n i e u r d e g e s t i o n , f i n a l i t é f i n a n c e Légitimité et efficacité d’un impôt sur les plus-­‐values boursières dans le chef d’une personne physique belge Harold Grisar Directeur: Professeur Thierry Afschrift Commissaire: Professeur Eric De Keuleneer A n n é e a c a d é m i q u e 2 0 1 0 -­‐ 2 0 1 1 Introduction
Bien qu’exonérés le plus souvent dans la pratique, les revenus des personnes physiques provenant
de plus-values sur des valeurs mobilières peuvent faire l’objet d’une imposition au sens du Code des
impôts sur les revenus ; ceci conformément à l’imposition des deux catégories de revenu suivantes :
Les revenus professionnels. Sont concernées les plus-values qui résultent d’ « un ensemble
d'opérations suffisamment fréquentes et liées entre elles pour constituer une occupation continue et
habituelle qui présente un caractère professionnel »1.
Les revenus divers (article 90, 1° et 9° du CIR 1992). Sont concernées les plus-values occasionnelles,
« qui résultent d’opérations ou spéculations quelconque, (…) en dehors de l’exercice d’une activité
professionnelle, à l’exclusion des opérations de gestion normale d’un patrimoine privé »2
Ainsi l’imposition est-elle subordonnée à un critère de fréquence qui distingue l’occupation
occasionnelle de l’habituelle, ou à l’existence d’éléments concrets tendant à démontrer
l’inadéquation de l’opération avec une gestion normale du patrimoine privé.
Dans cet article, nous nous intéressons aux cas d’imposition des plus-values mobilières des
personnes physiques en dehors de toute activité professionnelle. Nous apportons une analyse
critique des dispositions fiscales y afférentes et évaluons l’efficacité et la légitimité d’une éventuelle
extension de leur imposition.
La gestion normale du patrimoine privé
La notion de gestion normale du patrimoine privé s’apprécie à l’aune du comportement d’un bon
père de famille. Celui-ci désigne « le type d’homme normalement prudent, soigneux et diligent »3,
un homme « qui a pour but de faire fructifier et augmenter son patrimoine» et utilise à cette fin des
moyens adaptés à l’importance de sa fortune et à la nature de son patrimoine.
La nature des biens4 du patrimoine et la nature des actes accomplis relativement à ses biens
permettent de discerner le comportement d’un bon père de famille5. Par exemple, le fait de
s’entourer de conseillers fiscaux ou d’effectuer via un holding de nombreuses transactions chaque
1
Comm. I.R. 20/48
Art 90, 1° du CIR/1992
3
ème
G. Cornu (1998), Vocabulaire juridique, 7 édition, v° Bon père de famille
4
Ainsi, une obligation, placement défensif, est exonérée
5
Rapport de M. Van Houtte dans le cadre de travaux préparatoires de la loi du 20 novembre 1962. Voir Pasin. ,
1962, p. 1702, col. 1
2
2
semaine semble mieux se justifier dans le chef d’un individu très fortuné. La subjectivité du
contribuable constitue donc une donnée essentielle afin de définir les plus-values imposables.
Cette « gestion normale » est souvent opposée dans la doctrine à la spéculation. Un commentaire
administratif de l’article 90, 1° établit ceci: « Il peut généralement être admis qu’il s’agit d’opérations
de gestion normale d’un patrimoine privé lorsque ces opérations ne sont pas effectuées dans un but
de spéculation et qu’elles n’acquièrent pas par leur fréquence le caractère d’une occupation
lucrative »6. La spéculation est ici entendue au sens d’une « opération comportant de nombreux
risques et pour laquelle il existe une possibilité de réaliser un bénéfice important ou, le cas échéant,
une lourde perte »7.
Au sens de l’administration fiscale, un bon père de famille ne doit manifestement pas spéculer. En
suivant cette hypothèse, il faudrait encore à l’administration une base factuelle qui traduirait peu ou
prou la notion de spéculation et déterminerait les plus-values imposables. Or, tout titre boursier
possède en quelque sorte une nature spéculative puisque la bourse a vocation à faciliter leurs
échanges et les valoriser continuellement au plus près des estimations de prix et des conjectures des
agents économiques. Sont de même spéculatifs les produits financiers dérivés (options, etc. ) qui
transmettent entre parties contractantes un risque sur un sous-jacent. Le champ des spéculations
possibles apparait fort large… A notre sens et au regard de la législation, Il semble plus correcte
d’exprimer l’avis de Thierry Afschrift sur la question, à savoir que « la spéculation n’est qu’un
élément parmi d’autres qui peut faire penser que l’opération ne relève pas de la gestion normale du
patrimoine privé »8.
En conclusion, les critères actuels de spéculation ou de gestion « anormale » ne sont étayés jusqu’à
présent par aucun indicateur objectif qui permettrait de lever un impôt systématiquement. Dès lors,
l’exonération des plus-values mobilières s’applique en dépit des dispositions fiscales existantes. Une
réforme devrait avoir pour objectif de faire progresser la législation dans le sens de la clarté et de la
sécurité juridique.
Enjeux d’équité
Les enjeux de l’imposition des plus-values mobilières sont pourtant considérables. Au premier chef,
l’équilibre entre les taxations du capital et du travail est fondamental pour faire progresser la société
6
Com. IR 92, art .90/5.2
Com. IR 92, art. 90/5.6
8
T. Afschrift et D. Danthine (2000), De la licéité de principe des ventes simultanées d’actifs et d’actions d’une
société dans le but d’éviter l’impôt, Journal du Droit Fiscal, pp. 200-201
7
3
vers un système de justice sociale au sens où John Rawls le décrit9. Dans un tel système, la charge de
l’impôt est justement partagée entre les membres de la société, rentiers et travailleurs, de façon à
placer chacun au niveau d’équité le plus grand possible. L’équité originelle des personnes, issue d’un
contrat social neutre et impartial, génère une égalité des chances réelle qui ne serait pas possible
dans une situation où les richesses du pays sont concentrées dans les mains de quelques favorisés de
naissances, grâce à un héritage ou à des capacités naturelles supérieures.
En matière fiscale, cette équité s’organise en deux normes: l’équité horizontale et l’équité
verticale. La première norme veut que la taxation de deux individus soit identique à même niveau de
revenu, afin que les individus soient égaux au sens de la loi. La seconde argue que les individus
doivent être taxés en fonction de leurs besoins et de l’utilité économique de leur revenu marginal. La
progressivité de l’impôt comme elle existe en Belgique dans l’IPP procède de ces deux normes
d’équité.
Il n’en va pas de même de la taxation du capital en Belgique. En tant que le capital se forme sur
l’épargne des ménages, tous leurs besoins ayant été satisfaits10, son imposition présiderait à une
plus grande équité verticale du système fiscal. Mais l’exonération actuelle des plus-values mobilières
s’inscrit dans le sens contraire11.
L’esprit du principe de bonne administration « non bis in idem »12 est souvent invoqué à l’encontre
de cette imposition13. Parce que les plus-values et les dividendes correspondent à une fraction du
capital de l’entreprise qui, pour l’une, est perçue par l’actionnaire dans le prix de cession de l’action
et pour l’autre est restituée sous la forme d’une rémunération, il s’en conclu que ces deux
« revenus» ne forment qu’une seule et même base fiscale qui ne doit pas être imposée par deux fois.
Malgré la validité de cet argument sur le plan économique, celui-ci est limité de fait aux cas où les
dividendes sont effectivement perçus par l’actionnaire. Si les capitaux font l’objet d’une OPA, d’une
liquidation, ou d’un rachat d’actions propres, aucun dividende n’est payé. Les bénéfices tombent
alors sous le coup d’un autre régime fiscal, tantôt exonéré (OPA), tantôt plus favorable (boni de
liquidation, rachat d’actions propres). S’ajoutent à ces exceptions, les cas plus fréquents où les
investisseurs eux-mêmes ne cherchent pas à tirer de dividendes sur leurs investissements mais plutôt
à obtenir un revenu à court-terme (on suppose le risque inhérent) en pariant sur des fluctuations de
9
J. Rawls (1987), Théorie de la Justice, éditions du Seuil
Une étude de la DGSIE sur les ménages belges montre que le quartile des ménages aux plus haut revenus
épargne plus de 20% de ceux-ci, cependant que le dernier quartile présente une épargne négative de 10%.
11
Voir infra
12
Droit positif belge qui proscrit la double imposition d’une même matière imposable
13
B. Colmant (2009), Stimuler le Capital à Risque, Accountancy & Tax, No. 3, pp.18-27
10
4
prix des actifs ; autrement dit à spéculer. Dans ces cas d’espèces, la fiscalité actuelle n’offre que peu
de recours malgré l’article 90 du CIR.
Une solution à l’égard de ces différents points peut néanmoins être conçue. L’introduction d’un
impôt sur les plus-values mobilières avec un abattement par année de possession, comme il existe
déjà en France, répond aux problèmes décrits supra en visant la spéculation via la durée de
possession. Faute de critère quantifiable plus pertinent, cette solution possèderait l’avantage de
simplifier et d’homogénéiser la fiscalité actuelle : elle substituerait un impôt unique sur les plusvalues mobilières à un ensemble de régimes hétéroclites.
Du reste, l’équité du système fiscal ne doit pas se faire au dépend de la compétitivité de l’économie.
Equité et efficacité sont complémentaires ; non adversaires. Dans la suite de cette étude, nous allons
examiner sous l’angle de l’efficacité la fiscalité actuelle et ses alternatives.
Enjeux d’efficacité
Pour observer la répartition de la pression fiscale, il existe différents indicateurs. Le taux de taxation
implicite est un ratio macro-économique qui rend compte des prélèvements fiscaux effectués sur un
exercice fiscal passé en pourcentage d’un type de revenu donné. Ce calcul nous donne qu’en 2011,
l’Etat belge a prélevé 44,1% du PIB dont 42,8% sur le travail, 21% sur la consommation et 30,3% sur
le capital14. Ces taux font état que la Belgique est le pays où le travail est le plus imposé dans l’Union
Européenne. La Commission Européenne et l’OCDE15 se sont d’ailleurs appuyées à plusieurs reprises
sur ces chiffres pour presser le gouvernement belge d’alléger sa fiscalité sur le travail. Quant à la
taxation du capital et de la consommation, la pression fiscale belge est dans la moyenne supérieure
européenne.
Les taux de taxation implicite sont calculés sur des bases nominales. Ils ne tiennent pas compte de
l’inflation, laquelle exerce l’équivalent d’une taxation supplémentaire– on parle d’érosion monétaire
– sur le stock de capital et donc sur le rendement réel du capital. Les taux de taxation implicite ne
peuvent donc se comparer qu’au sein d’une même catégorie de revenu.
Pour comparer la taxation réelle (effective) du capital à celle du travail en Belgique, nous devons
utiliser une nouvelle méthode : nous avons choisi pour lors celle des coins fiscaux. Elle consiste à
déduire les prélèvements fiscaux théoriques d’un montant brut de capital ou de salaire afin de
14
Données Eurostat
15
J. Høj (2009), « Comment réformer le système fiscal belge afin de renforcer l'expansion
économique », Éditions OCDE, p.5
5
parvenir à un montant net, puis à faire le rapport du net sur le brut. Cette méthode offre la
possibilité d’effectuer la correction due à l’inflation. En revanche, il faut considérer le résultat comme
une indication théorique qui ne reflète les prélèvements réels moyens ni le niveau d’imposition en
cas d’optimisation fiscale (via les plus-values notamment). En 2008, nos calculs portaient la taxation
moyenne du capital à une hauteur de 52,9% tandis que le coin salarial d’un travailleur moyen est de
55,4%, en foi de quoi les disparités réelles paraissent relativement modérées.
Toutefois, une étude16 plus granulaire de la taxation des différents véhicules de l’épargne menée par
la Banque Nationale Belge, indique la coexistence de disparités fiscales fortes. L’épargne-retraite et
l’immobilier d’habitation profitent d’un régime fiscal très favorable tandis que l’épargne sans risque
est lourdement ponctionnée. Les actions, quant à elles, disposent d’un taux de taxation moyen
effectif de 17,6% sensiblement réduit par le biais de l’exonération des plus-values de réalisation.
Nous pouvons conclure synthétiquement qu’il y a deux raisons à ces disparités : la diversité des
régimes fiscaux théoriques et l’inflation qui érode en plus grande proportion les placements peu
risqués dont les rendements de base sont très faibles.
Sur base de tous ces indicateurs, un nouvel impôt sur les plus-values mobilières apparaît comme une
voie propice à l’harmonisation de la fiscalité du patrimoine, laquelle est nécessaire à la neutralité du
système fiscal et à la ventilation efficiente de l’épargne des belges. Mais les disparités fiscales
demeurant relativement restreintes, le taux de taxation des plus-values doit être mesuré afin de ne
pas pénaliser le capital-risque et infliger un coup trop dur à l’entreprenariat belge.
Distorsions dans une petite économie ouverte
Le capital est par essence très mobile. Dans un marché efficient17, son allocation se fait
naturellement et promptement vers les titres les plus rémunérateurs. Comme la fiscalité du capital a
une incidence directe sur le rendement net des titres, ses modalités ne sont pas neutres sur les choix
d’investissement des agents économiques. L’économiste Joseph Stiglitz écrit à ce propos que «
prendre le soin d’optimiser fiscalement une stratégie de l’investissement permet de dégager des
rendements après impôt bien plus sûrs et importants que prendre un soin similaire à choisir ses actifs
». De fait, la fiscalité déplace de façon exogène l’équilibre du marché du capital et engendre des
distorsions économiques.
16
M. Nautet, K. Van Cauter et L. Van Meensel (2010), Fiscalité des Actifs des Particuliers : Tendances, Revue
économique de la BNB, décembre 2010, pp. 77-95
17
Est efficient un marché où les prix des titres reflètent fidèlement l’information pertinente disponible.
6
Ces distorsions peuvent présenter un coût économique plus ou moins grand pour la société. Comme
nous allons le voir infra, tant la création de richesse que l’exposition au risque de l’économie globale
peuvent être altérées.
Dans une petite économie ouverte, les distorsions d’un impôt sur les plus-values boursières peuvent
être de deux ordres En premier lieu, la taxe peut provoquer un « blocage des transactions » pourvu
que l’imposition se fasse à la réalisation de l’actif et que son taux soit dégressif par année de
possession18. Le contribuable doit garder possession de ses titres sur de longues échéances afin de
bénéficier d’un taux d’imposition moindre. Aussi reportera-t-il la réalisation de ses plus-values
taxables. Ce blocage peut diminuer l’efficience de ses investissements car le timing des transactions
et la composition du portefeuille de l’individu ne suivent plus seulement une logique économique ou
des besoins propres (en liquidité, par exemple), mais tendent à favoriser un horizon d’investissement
à long-terme.
Une seconde distorsion a lieu quand l’impôt sur les plus-values mobilières autorise la déduction
symétrique des moins-values19. Cette possibilité de déduction diminue de fait le niveau de risque sur
le portefeuille de l’individu qui compensera en optant pour des actifs en moyenne plus risqués. Le
risque d’un portefeuille est en effet mesurable à la variance du rendement attendu. Pour un
rendement moyen donné, un investissement est ainsi d’autant plus risqué que l’écart est grand entre
son rendement attendu maximum et son rendement attendu minimum. Or, un impôt symétrique
sur les plus-values réduit cet écart de rendement et, partant, diminue le risque. Par exemple, le
contribuable qui aurait une chance sur deux de toucher en brut une plus-value de 100 ou une moinsvalue de 100, obtiendrait en net une plus-value de 75 ou une moins-value de 75. De cette sorte, le
risque est transféré à l’Etat qui s’expose à un revenu ou une perte de 25. Dans ce cas-ci, c’est donc
l’Etat qui doit supporter le coût économique du risque.
Ces deux distorsions dépendent donc des modalités propres à l’imposition des plus-values, à savoir la
dégressivité du taux et la déductibilité des moins-values. Au moment de décider de ces modalités, il
s’agira donc de faire l’arbitrage entre la légitimité, plaidant l’imposition des plus-values nettes et
particulièrement celles issues de la spéculation à court terme, et la neutralité économique, plaidant
le taux unique.
Vers un système fiscal « flat tax »
18
C’est le cas dans beaucoup de pays comme la France ou les Etats-Unis.
La possibilité de déduire les moins-values accompagne généralement les mesures d’imposition des plusvalues . Ce sont en effet les plus-values nettes des moins-values qui correspondent à l’enrichissement de
l’individu. La plupart des codes fiscaux sont néanmoins pourvus de modalités de cantonnement qui
circonscrivent la déduction des moins-values à certains types de revenus et dans certaines proportions.
19
7
Le système de l’impôt à taux unique, dit « flat tax », s’inscrit précisément dans cette hypothèse
qu’une fiscalité simple et neutre est bénéfique à l’économie dans son ensemble. Il préconise d’élargir
au maximum la base taxable, de limiter les niches fiscales de tout type, et de réduire les taux à un
niveau harmonisé. Il peut toutefois autoriser une quantité limitée de déductions (par exemple, une
déduction pure et simple sur une tranche basse des revenus) ; on parle alors de taux flat tax
marginal. Ainsi, les charges fiscales ne sont pas concentrées sur un stock ou un revenu particulier, les
possibilités d’optimisation fiscale sont réduites et l’équité verticale et horizontale est préservée.
A défaut de constituer un référent, ce système théorique peut inspirer quelques bonnes pratiques à
la fiscalité belge qui s’en éloigne largement. Tantôt, la fiscalité belge privilégie des taux de base
élevés, assortis de déductions conditionnelles
(intérêts notionnels), tantôt elle élude certains
revenus de la base taxable (plus-values mobilières). Certes, celle-ci peut se prévaloir en
compensation d’être très attractive à certains égards (ce qui pousse certains fiscalistes à parler de
paradis fiscal20), mais elle souffre par ailleurs d’un manque de compétitivité et incite à l’évasion
fiscale.
Or, en tant que petite économie ouverte sur l’Europe, la prospérité de la Belgique repose pour une
bonne part sur sa capacité à attirer les investissements étrangers. Le cadre fiscal belge doit dès lors
faire en sorte que la composante la plus mobile du capital, à savoir les sociétés, soit peu imposée à
l’ISOC tandis que la composante la moins mobile, les résidents belges (un individu a moins
propension à se délocaliser qu’une entreprise), supporte l’essentiel de la fiscalité du capital via les
taux de précompte, notamment sur les plus-values. Comme les bénéfices des sociétés reviennent en
fin de compte à des personnes physiques, un ajustement de cette sorte peut se réaliser à pression
fiscale sur le capital analogue.
Nous pensons que la taxation des plus-values mobilières va dans le bon sens. Si une telle mesure est
accompagnée d’une harmonisation des taux de précompte (à la hausse ou à la baisse) et d’une
résorption des déductions, comme le gouvernement s’y affaire déjà, la fiscalité globale du capital
sera plus claire, plus neutre et plus efficace.
Conclusion
En conclusion de cet article, nous proposons deux voies de réformes fiscales sur les plus-values
boursières :
20
R. Forestini (2008), Les placements en actions et obligations belges : la Belgique, un paradis fiscal ? in
Fiscalité du patrimoine mobilier : dernières évolutions, nouveaux enjeux, perspectives, Séminaire Vanham et
Vanham, pp. 1-41
8
La première consiste à adopter ponctuellement un impôt sur les plus-values boursières à un faible
taux de l’ordre de 15%, en amorce d’une homogénéisation porteuse d’équité et de neutralité.
La seconde vise une réforme plus large, qui ferait basculer le poids de la fiscalité du capital des
sociétés (baisse de l’ISOC) vers les résidents belges afin de rendre la Belgique plus attractive. Cette
réforme inclurait une harmonisation à 25% des taux de précomptes sur les intérêts, les dividendes et
les plus-values boursières (ou mobilières).
Dans tous les cas, cette réforme devrait être pensée pour résoudre les déficits structurels sur le longterme car les recettes fiscales mettraient du temps avant d’affluer, les plus-values boursières devant
se former et la période de récession actuelle n’y étant pas propice. L’ampleur du patrimoine financier
belge occasionnerait un impôt substantiel qui contribuerait au rétablissement de l’équilibre des
finances publiques.
Du reste, toutes les conditions pratiques sont réunies pour engager la taxation des plus-values
boursières. S’il pouvait hier encore être malaisé de percer à jour les plus-values des contribuables, les
engagements récents des Etats à lever les secrets bancaires et la suppression des derniers titres au
porteur programmée à janvier 201521 ont installé une plus grande transparence sur les transactions
boursières. La question de la taxation n’est plus d’orde pratique, mais de la volonté
gouvernementale. Dès lors, nous jugeons que l’heure est venue de prendre une décision durable
visant à réformer la fiscalité des plus-values.
21
Préface de Pascal Minne de l’ouvrage : L.Dekerck et T. Blockerye (2009), Plus-values et moins-values : impôt
des personnes physiques, impôt des sociétés, impôt des non-résidents, impôt des personnes morales, Larcier,
p. 7
9