Transport aérien CONCURRENCE EQUITABLE ET TRANSPORT

ATCM-WP/7
12ème REUNION DU COMITE DE TRANSPORT AERIEN DE LA CAFAC
(Dakar, Sénégal, 30-31 octobre 2012)
Transport aérien
CONCURRENCE EQUITABLE ET TRANSPORT AERIEN AFRICAIN
(Note présentée par le Secrétariat)
RESUME ANALYTIQUE
Cette Note présente la Décision de Yamoussoukro et le régime de concurrence élaborés en
tant qu’excellente réplique aux défis des économies petites et en développement qui
cherchent à participer impérativement au transport aérien et à contribuer au marché mondial.
Elle propose que les règles de désignation consacrées dans la Décision de Yamoussoukro, son
caractère multilatéral et les critères d’éligibilité soient une opportunité unique pour
règlementer la concurrence à l’échelle mondiale et une réponse aéux préoccupations quant à
la propriété.
INTRODUCTION
1. Les régimes libéralisés ne cherchent pas simplement à supprimer les monopoles et les
inégalités. Ils créent un déséquilibre dans le système règlementaire. Ils montrent les
forces relatives des participants au plan économique. Il ne reste plus aux participants
les plus faibles que de reconnaître leur incapacité à participer ou à rétablir l’équilibre
grâce auquel leur droit de participation est garanti.
2. La Décision de Yamoussoukro 1999 contient une gamme parfaite d’opportunités
permettant aux Etats de s’assurer que les activités du transport aérien commercial sont
menées dans leur territoire et règlementées conformément aux règles internationales
sans qu’un Etat donné ne souffre de l’impact négatif de sa relative force dans
l’industrie.
3. Si elle est menée de manière rationnelle, l’expérience africaine pourrait avoir une
incidence sur la manière dont le transport aérien est perçu au niveau du continent et
comment les désignations dans le cadre des accords bilatéraux sont perçues en Afrique.
REGLEMENTATION DE LA CONCURRENCE DANS LES ELEMENTS SPACIAUX
4. Quatre éléments spaciaux caractérisent actuellement le transport aérien commercial :
(a) Exploitation des vols intérieurs uniquement ; (b) Exploitation directe inter-Etats ; (c)
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5.
6.
7.
Exploitation intra-régionale (continentale) et (d) exploitation inter-régionale
(continentale). Les éléments spaciaux C et D interviennent dans des situations
d’échanges commerciaux bloqués, d’associations économiques et politiques tels que les
Etats du Traité de Yaoundé de 1962 (Air Afrique), des blocs économiques régionaux en
Afrique et en Europe tels que le COMESA, la CEDEAO, la SADC, l’Union Européenne et
l’Union Africaine.
Qu’elle soit équitable ou non, la concurrence revêt différents aspects en fonction de
l’un des quatre éléments spaciaux impliqués dans la règlementation ou examinant les
questions relatives à ladite règlementation.
Alors que fondamentalement la concurrence est une pratique normale des entreprises
commerciales offrant et écoulant leurs produits et services en échange d’une
considération et ce faisant, offrant de meilleurs services afin d’attirer le plus grand
nombre de consommateurs ou de consommateurs haut de gamme, la concurrence dans
le transport aérien a un caractère quelque peu différent.
Le point de différence important demeure l’idée recue, même si elle s’estompe
graduellement, à savoir que le transport aérien est un service d’utilité publique. Les
conséquences de cette conception enracinée du rôle du transport aérien dans le
commerce national et international est que même à l’ère de la libéralisation du
transport aérien, la règlementation de la concurrence est sous-tendue par des
questions très importantes qui nécessitent l’introduction et la mise en oeuvre de
mesures de sauvegarde sous diverses formes.
PREOCCUPATIONS SOCIOPOLITIQUES
8. Ces prétendues questions “externes” ancrées dans le droit naturel d’un Etat de
participer au transport aérien international, souvent alliées au droit naturel d’un Etat
d’assurer la survie du transporteur aérien national est incompatible avec l’exploitation
commerciale légitime des transporteurs aériens faisant montre d’agressivité.
9. On peut constater dans le tableau ci-dessous que les questions externes peuvent influer
sur la plupart des éléments spaciaux identifiés.
Politique en matière de concurrence
1
2
3
Etudier, identifier et supprimer les
pratiques anticoncurrentielles
Prévenir le dumping de capacité
Etudier, identifier et prévenir tout
abus de position dominante
(monopole)
Exploitation
essentielle
ment
domestique
Exploitation
directes
interétats
Exploitation
intrarégionale
/
continentale
Exploitation
interrégionale
/
continentale
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
2
4
5
6
7
8
9
1
0
1
1
Prévenir et règlementer les
pratiques gouvernementales
discriminatoires en faveur de
certaines compagnies aériennes
Prévenir et règlementer l’octroi des
subventions par les Etats aux
enterprises de transport aérien
Infliger des pénalités pour les abus
et pratiques inéquitables
Droit pour la compagnie nationale
de participer au transport aérien
La taille du marché national joue un
rôle déterminant en cas de
libéralisation ou lorsqu’on peut
empêcher la concurrence régionale
La taille relative du transporteur
national demeure un facteur
déterminant dans la concurrence
transfrontalière
Préoccupations particulières quant à
la capacités des autres compagnies
de supplanter le transporteur
national des vols intérieurs
Crainte de voir disparaître la
compagnie nationale
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X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
 X
 X
 X
 X
 X
 X
 X
 X
 X
 X
 X
 X
Tableau 1: Questions essentielles et externes d’une concurrence équitable
10. Un examen approfondi de l’histoire de la dérèglementation du transport aérien
international depuis la fin des années 70 en passant par la libéralisation européenne
des années 1980, les initiatives africaines en matière de libéralisation au titre du régime
de Yamoussoukro, en passant par la vague récente des transporteurs puissants du
Moyen-Orient exploitant des vols sur les routes africaines et européennes et les
transporteurs européens plus puissants dominant le marché africain, montre que les
préoccupations soulevées et mise en exergue par la croix rouge X continueront de
miner un grand nombre de pays africains.
MESURES DE SAUVEGARDE
11. L’argument souvent avancé pour le retard mis à mettre en oeuvre la Décision de
Yamoussoukro est que (a) soit les transporteurs aériens africains plus puissants allaient
avaler les transporteurs nationaux plus faibles, (b) soit la taille du marché national ne
pouvait pas accommoder des plus gros transporteurs avec pour corolaire le coût
d’agrandissement des infrastructures aéroportuaires, (c) l’éventualité des passagers
indésirables venant d’autres pays infestant les économies d’autres Etats ou d’autres
arguments sociopolitiques logiques.
3
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12. Les mêmes arguments sont avancés dans l’actuel débat des transporteurs étrangers
dominant le marché africain et l’exploitation des droits de 6e liberté notamment.
Inéluctablement, ces arguments sont valables et demeurent le fondement des mesures
de sauvegarde.
13. Un autre point à prendre en compte est la question de savoir si un Etat ou un bloc
économique en particulier dispose d’un régime de concurrence avant la libéralisation. Il
convient de dire que moins de 20% des pays africains ont des lois sur la concurrence en
général.
14. S’il est considéré comme un moyen d’encourager l’exploitation régulière et le seul
moyen capable de prévenir les abus, l’on peut alors considérer la règlementation sur la
concurrence non point comme une mesure d’équité au plan sociopolitique, mais plutôt
une mesure destinée à assurer que les exploitants entreprennent des transactions
commerciales régulières en vertu des règles régulières.
15. Alors que l’expérience unique de l’Afrique dans un jeu spécial de règles de concurrence
du transport aérien pourrait être considérée comme la nécessité de mesures de
sauvegarde pour une tentative de niveler le champ d’intervention dans le passage d’une
exploitation marquée du sceau de protectionnisme politico-commercial à un marché
libre et libéralisé d’opérations politico-commerciales dans le cadre de la Décision de
Yamoussoukro, les mesures actuelles portant sur le continent pourraient toutefois
trouver une solution innovante dans la recherche d’un système équitable entre
l’exploitation d’un transport aérien commercial et l’obligation dévolue à chaque Etat de
protéger et renforcer son économie.
ETAT DE L’EXPERIENCE AFRICAINE
16. A la suite du retard de 10 ans mis pour la mise en oeuvre de mesures prescrites dans le
cadre de la Décision de Yamoussoukro, tel qu’il ressort de la Note de travail ATCMWP/4, une étude a été réalisée qui, quoiqu’incomplète, offre un certain nombre de
solutions que le continent africain en développement pourrait utiliser pour (a) réaliser
un marché de transport aérien africain libéralisé, (b) assurer une exploitation équitable
et équilibrée du transport aérien intra-continental et intra-régional, (c) gérer avec
efficacité toute pratique anticoncurrentielle observée, l’abus de position dominante et
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d’autres formes de déséquilibre économique causé par des exploitants du transport
aérien africains et non africains.
17. Il convient de rappeler que les communautés économiques régionales (CER) telles que
la COMESA, l’EAC, la SADC et la CEDEAO ont adopté des règles de concurrence
applicables sur leurs territoires.
18. L’étude en cours commandée par l’UA sous la gestion et le bénéfice de la Commission
africaine de l’Aviation civile (CAFAC) vise :
a. à conférer des pouvoirs à la CAFAC en tant qu’Agence d’exécution pour gérer
et superviser la libéralisation du transport aérien en Afrique ;
b. assurer la liaison avec les autorités régionales au titre de la DY pour la mise
en oeuvre effective de la DY, y compris la mise en oeuvre du régime de
concurrence harmonisées aux plans régional et continental ;
c. permettre à la CAFAC d’infliger des pénalités, en cas de besoin
d. permettre à la CAFAC d’appliquer diverses mesures pour le règlement des
différends, le recours aux tribunaux le cas échéant.
19. L’étude a préconisé un projet de règles harmonisées sur la concurrence devant
s’appliquer aux prestataires de services de transport aérien africains et non africains, y
compris les compagnies aériennes, les exploitants d’aéroports et les prestataires de
services de navigation aérienne. La règlementation sur la concurrence harmonise les
règles en vigueur dans les CER et cherche à créer des synergies dans ce dont disposent
actuellement les CER.
20. Le projet assure la règlementation des points 1 à 8 figurant au Tableau 1 ci-dessus et
définit la rôle de l’Agent d’exécution et des Autorités régionales dans le cadre de DY
dans la règlementation de la concurrence. Tel qu’indiqué, il ne se limite pas aux
transporteurs éligibles, mais aussi il s’applique aussi aux compagnies non africaines et
aux autres prestataires de services dans un ou plusieurs Etats africains.
21. Aux fins d’une gestion effective de la libéralisation du transport aérien, un certain
nombre d’outils sont préconisés, dont le plus important est celui de considérer les
routes intra-régionales comme un réseau de routes communes au niveau de chaque
territoire commun d’une Autorité régionale au titre de DY, reconnue comme un bien
public devant être géré par l’autorité régionale au titre de la DY dans l’intérêt des CER
en question. Le réseau de routes dans son entièreté en tant que bien public signifie que
des considérations qui pourraient être laissées à l’appréciation d’un Etat membre,
deviennent des considérations au plan multinational et examinées avec l’objectif
d’améliorer les économies régionales. La règlementation sur la concurrence, la mise en
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oeuvre de mesures de sauvegarde et une liberalisation accélérée du transport aérien
sont traitées par la gestion régionale reconnue.
22. Au niveau des CER, il importe également de noter que le groupe tripartite des CER
comprenant le COMESA, l’EAC et la SADC, ayant habilité l’Autorité de concurrence
conjointe (JCA) en 2008 à Kampala a également initié des mesures pour
opérationnaliser les JCA.
23. Il est prévu que la somme actuelle d’activités aux niveaux régional et continental
permettra de mettre en oeuvre des mesures visant à assurer une liberalisation effective
et le contrôle d’un environnement concurrentiel en s’appuyant sur les outils offerts par
les régimes harmonisés sur la concurrence.
24. Ainsi, par la mise en oeuvre du concept de bien public et les règles de concurrence
harmonisées au plan régional et continental, les conditions sont réunies pour une
croissance du trafic à l’intérieur des régions, à l’intérieur du continent et au-delà. Cette
croissance est censée être générée par les compagnies africaines exploitant librement
les réseaux de routes et en se livrant librement à la concurrence, mais sous le contrôle
d’autorité règlementaire de la concurrence aux plans régional et continental.
L’avenir de l’expérience africaine en matière de concurrence dans le transport
aérien
25. Quel est l’avenir de l’expérience africaine à cet égard ?
26. Comment l’Afrique devrait-elle règlementer la libre concurrence dans tous les quatre
(4) éléments spaciaux ?
27. L’avenir nous autorise-t-il d’établir une feuille de route pour la concurrence au plan
mondial ?
28. La Décision de Yamoussoukro offre un certain nombre d’opportunités qui permettent à
l’Agence d’exécution et aux autorités régionales au titre de la DY d’appliquer une
politique concurrentielle équitable dans trois des plus importants éléments spaciaux
visés ci-dessus, à savoir dans l’exploitation directe inter-Etats, l’exploitation intrarégionale et l’exploitation inter-régionale. Par ailleurs, le même degré de fair-play peut
être obtenu dans le cadre des voyages intercontinentaux.
29. Les outils inclus dans la Décision et peaufinés dans les projets d’instruments actuels
sont les suivants :
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a. Les Etats sont autorisés à désigner une compagnie aérienne éligible d’un
autre Etat partie pour assurer l’exploitation au départ de leurs territoires – ce
qui veut dire que les accords commerciaux pourraient être conclus par les
plus petits Etats qui n’auraient pas de compagnies aériennes et les
compagnies aériennes d’autres Etats partie. Ce qui donnerait cette situation
où l’Etat ayant désigné exerce un contrôle effectif à partir de son territoire
sur la compagnie aérienne de l’Etat tiers conformément à la règlementation
sur la sécurité. L’extension logique de ce concept est le début d’émiettement
du sentiment national qui sous-tend un certain nombre de prétendues
questions externes visées ci-dessus. On peut tirer les enseignements de
l’expérience d’une compagnie aérienne américaine et dans une moindre
mesure, l’expérience de l’expansionnisme du marché européen à faible coût.
b. Le principe de désignation d’Etat tiers pourrait être lié aux investissements
étrangers dans une compagnie d’un petit Etat pour permettre à ce dernier de
prendre part au transport inter-régional et intra-régional dans le cadre de la
Décision de Yamoussoukro. L’Afrique est un vaste continent de 55 pays dotés
d’une force économique croissante qui est en train d’emboîter le pas aux
pays développés. L’attitude de l’Afrique à mettre en oeuvre des
investissements transfrontaliers dans les compagnies aériennes pour leur
permettre de tirer parti des opportunités qu’offre la DY signifie que le
concept de propriété des compagnies aériennes africaines pourrait donner
lieu à un marché de transport aérien mieux structuré au niveau du continent
africain.
c. Les règles harmonisées sur la concurrence habilitent l’Agence d’exécution, et
à travers elle les Autorités régionales au titre de la DY d’appliquer les règles
sur la concurrence aux compagnies de tierces parties, ce qui pourrait inclure
les compagnies d’autres CER ainsi que les compagnies d’autres continents.
Ces pouvoirs conférés aux Autorités régionales au titre de la DY et à l’Agence
d’exécution permettent à l’Autorité règlementaire d’examiner en profondeur
les pratiques qui ont cours, cas par cas, pour déterminer s’il y a eu violation
des règles et le cas échéant, infliger des pénalités.
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d. Le plus important, c’est que la Décision de Yamoussoukro permet un échange
de droits de trafic au plan multinational et, par voie de conséquence, la
règlementation du transport aérien devient une véritable activité
économique multilatérale ou plurilatérale.
30. Les mesures ci-dessus et d’autres mesures sont destinées à renforcer le concept de
transport aérien inter-régional et intra-régional comme une activité commerciale tout à
fait régulière qui a besoin d’une règlementation aux plans de la sécurité et de la sûreté
et pas plus. L’importance du pavillon national est diversifiée, le financement
transfrontalier de l’industrie du transport aérien diminue sensiblement en termes de
propriété.
31. Si elle est menée à terme, le résultat de l’expérience africaine, s’appuyant sur les points
forts des pays relativement pauvres pour développer les infrastructures nécessaires au
continent, serait l’acceptation d’une compagnie panafricaine dans les dispositions de
désignation au titre d’accords bilatéraux de transport aériens conclus par les Etats
africains et les Etats non africains.
32. Au plan psychologique, ces mesures de sauvegarde obtenues grâce aux synergies
créées sont également importantes.
Suite à donner
33. Le Comité de transport aérien est invité à examiner en profondeur le contenu de la
présente Note et à :
a. Examiner la mise en oeuvre effective des règles sur la concurrence, ainsi que
b. L’expérience africaine en tant que base d’une règlementation sur la concurrence
et les mesures de sauvegarde au plan mondial.
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