Les enjeux du renouvellement urbain, de la mixité et du logement

10 décembre 2002
LE CONSEIL NATIONAL DES VILLES
A
MONSIEUR JEAN-LOUIS BORLOO,
MINISTRE DELEGUE A LA VILLE ET A LA RENOVATION URBAINE
"Les enjeux du renouvellement urbain, de la mixité
et du logement social"
Note introductive et propositions
Préambule
La note introductive sur "Les enjeux du renouvellement urbain, de la mixité et du logement
social" et les propositions qui suivent sont la réponse du CNV à la commande1 qui lui a été
1
La première commande portant sur "l'Architecture républicaine", la seconde sur le "Renouvellement urbain
avec une perspective de mixité urbaine" et la troisième sur "les finances locales".
1
faite par le Ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine, au mois de juin 2002, lors de
son assemblée plénière à Amiens. En effet, celui-ci a souhaité que le CNV permette, par ses
analyses et propositions, de :
-
réexaminer les orientations stratégiques et les principes directeurs qui devraient inspirer
les démarches de renouvellement urbain,
-
favoriser une réflexion sur l'orientation de la ville et de ses quartiers,
en offrant des perspectives pour améliorer la mixité urbaine.
Les documents qui suivent sont une première réponse du CNV à la commande du ministre.
Durant cette première phase, le CNV s'est efforcé de mettre à jour les principaux enjeux du
renouvellement urbain, de la "mixité" - notion souvent floue - et du logement social. Des
propositions supplémentaires compléteront le présent document sur des thèmes particuliers
tels que les opérations de "démolition-reconstruction" et la "gestion urbaine de proximité".
Les travaux2, dont le résultat est présenté ci-dessous, se sont déroulés dans le cadre de l'atelier
"Renouvellement urbain" co-présidé par Messieurs Maurice Charrier, maire de Vaulx-enVelin et Dominique Figeat, directeur du renouvellement urbain à la Caisse des Dépôts et
Consignations. L'atelier a d'abord profité des analyses et des propositions des membres du
CNV, puis a auditionné des représentants d'autres conseils nationaux ou instances travaillant
sur ces questions3, ainsi que de nombreux professionnels du renouvellement urbain qui ont
apporté leurs expériences locales et leur concours prospectif.4
Ces travaux ont été présentés à l'assemblée plénière du CNV le 29 octobre 2002 et
unanimement adoptés, sous réserve des précisions suivantes:
-
le renouvellement urbain ne peut être limité à la réhabilitation des grands ensembles ou à
leur démolition. Il devrait plus largement inclure la rénovation des centres anciens des
villes, celle des copropriétés dégradées,
le renouvellement urbain ne peut se concentrer uniquement sur la ville qui
"dysfonctionne". Il devrait être plus globalement l'occasion de générer une nouvelle forme
"d'urbanisme métropolitain", une nouvelle forme des villes,
le renouvellement urbain devrait inclure des opérations de requalification territoriale
prioritaires, telles la restructuration des écoles dans le cadre des GPV,
le renouvellement urbain devrait s'accompagner d'une rénovation profonde de l'action
administrative des services de l'Etat.
Ainsi, les membres du CNV se félicitent que l'agglomération puisse devenir le lieu où serait
définie une vraie finalité d'action pour la ville et plus largement pour le développement des
"aires métropolitaines". Ils insistent sur la nécessité que l'agglomération ne soit pas considérée
comme un niveau administratif de plus, mais soit l'occasion d'une profonde modernisation des
relations entre les villes et l'Etat, ainsi que des principes de production des aires
métropolitaines.
Ils ont insisté tout particulièrement pour que le CNV concentre ses travaux futurs sur d'autres
enjeux essentiels du renouvellement urbain, notamment :
-
le développement économique et social et l'implication des investisseurs privés,
2
L'atelier a tenu cinq séances : les 22 mai, 10 juillet, 20 septembre, 22 octobre, 19 novembre 2002.
Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, Conseil national de l'habitat, Groupe de l'association
des maires de France sur le logement social (AMF).
4
Liste des participants en annexe.
3
2
-
l'articulation des politiques sociales et des politiques urbaines ; le volet social étant
largement sous-estimé dans les Grands projets de ville.
3
"Les enjeux du renouvellement urbain,
de la mixité et du logement social"
Note introductive
I. Reconnaître les difficultés pour mieux les traiter
Les membres du CNV souhaitent appeler l'attention du Ministre délégué à la ville et à la
rénovation urbaine sur des enjeux qu'ils estiment essentiels et sur lesquels ils attendent des
réponses précises, un affichage politique fort, avec des contenus.
Le renouvellement urbain peut devenir un laboratoire du futur s'il permet à la société française
de reconnaître son histoire récente – incarnée par "ses quartiers" marqués par la ségrégation et
l'exclusion - d'en tirer les leçons, et de construire un avenir.
La construction d'un futur positif ne peut faire l'épargne d'un débat politique pour clarifier la
vision de ce que l'on veut changer : les vrais enjeux, les vraies solutions et les choix sur
lesquels reposera un projet national pour le renouvellement urbain.
Pour les membres du CNV, ce projet national pourrait naître si un certain nombre de
questions, toutes liées au rétablissement des valeurs républicaines, sont reconnues5, énoncées
par le ministre, avec en face, les réponses appropriées.
Les cités de banlieues sont devenues, qu'on le veuille ou non, des lieux de captivité. Les
autorités politiques sont-elles prêtes à reconnaître l'existence de ghettos? Sont-elles prêtes à
mettre en place les moyens nécessaires pour changer les choses?
La fracture sociale s'est amplifiée
Le CNV porte un diagnostic contrasté sur la politique de la ville, en terme territorial et en
terme de gouvernance. Même si les efforts effectués à l'échelle des quartiers ont permis
parfois d'éviter des situations explosives et de donner un cadre de vie plus décent aux
habitants (propreté, éclairage public, réhabilitation…), force est de constater que l'écart s'est
globalement accentué en France entre quartiers riches et quartiers pauvres. Nous observons un
accroissement de la ségrégation urbaine et sociale dont les effets peuvent remettre en cause
les fondements mêmes de nos valeurs républicaines.
Il existe une rupture "d'égalité républicaine" entre les villes
Il existe une rupture "d'égalité républicaine" entre des villes riches, qui n'accueillent que des
riches, et des villes pauvres, qui n'accueillent que des pauvres. Ces villes déshéritées ne sont
pas l'objet de politiques égalitaires de la part des services publics, dans des secteurs clés, tels
que la justice, la police, l'éducation, la santé,
la culture etc...Sans une volonté claire de l'Etat de restaurer l'égalité républicaine, en donnant
plus à ceux qui ont le moins, ces villes ne pourront réduire la pauvreté et les inégalités, ni
réaliser leurs objectifs en matière de renouvellement urbain.
5
Au sens de légitimation
4
L'application du droit commun n'est pas la même pour tous
Aujourd'hui, la question centrale est celle de l'application du droit commun sur l'ensemble du
territoire et, en particulier, dans les quartiers en grande difficulté.
Car, si la politique de la ville a permis d'innover sur un certain de nombre de points, en
recherchant des solutions "hors normes" et en facilitant le partenariat, elle a abouti aussi, dans
d'autres cas, à "dédouaner" un certain nombre de services de droit commun qui se sont
"reposés" sur le dispositif de la politique de la ville. Alors que cette dernière était censée
apporter un "plus" au droit commun, afin de tenir compte des difficultés locales, elle s'est
progressivement substituée aux crédits existants.
La politique de la ville s'épuise à déjouer la concentration urbaine et les inégalités de droit
commun. Essoufflés, parfois même épuisés, les acteurs investis dans la politique de la ville ont
le sentiment que cela fait vingt ans qu'ils refont la même chose, ne sont pas à l'échelle ou
passent à côté des problèmes. Or, l'interpellation du droit commun, sa mobilisation dans les
lieux qui cumulent tous les handicaps n'a pas eu véritablement lieu. De même, la politique de
la ville est restée trop focalisée sur les quartiers en difficultés, sans se saisir suffisamment des
problèmes plus généraux de peuplement et de solidarité entre communes.
La vitalité des quartiers n'est pas assez prise en compte
Des injonctions à la vie sociale sont sans cesse faites à ces quartiers, mais on ne prend pas
suffisamment la mesure de leur richesse culturelle et de la mémoire collective qu'ils
constituent. Les troubles à la vie paisible de ces quartiers doivent être traités en tenant compte
de leurs vitalités, de leurs émotions, en faisant appel – chaque fois que nécessaire – à leurs
savoir faire et talents.
II. Clarifier la notion de "mixité" et ses usages
La mixité urbaine, que chacun appelle de ses vœux, est une notion floue.
Un exercice simple serait d'essayer de lever ce flou, en se demandant ce que chacun des
acteurs entend par ce terme.
La "mixité" sert souvent de bouclier aux collectivités locales pour ne pas loger les plus
en difficultés
La "mixité" est évoquée le plus souvent pour ne pas loger les familles à problèmes ou les plus
démunies (toujours vécues comme un danger) – et ne permet pas d'installer la variété sociale
dans les quartiers. L'argument de la mixité sert ainsi pour organiser la vacance et déconcentrer
la pauvreté. C'est une manière de "détendre" la concentration sociale, en espérant que le trop
plein sera pris en charge ailleurs.
De même, les conférences intercommunales du logement apparaissent bien souvent comme
des coquilles vides, car les maires qui n'ont pas de logements sociaux refusent d'y siéger.
L'intercommunalité exigée reste "lettre morte", la solidarité un simulacre.
Les autorités préfectorales tiennent souvent le discours de la mixité, tout en favorisant de
fait la concentration sociale.
Le droit au logement est alors évoqué pour permettre l'accès des personnes à un logement
exclusivement dirigé vers les zones d'habitat social.
Ce cloisonnement renforce les difficultés des bailleurs et des communes concernées.
Les bailleurs sont davantage préoccupés par la gestion et le fonctionnement de leur parc
locatif que par l'évolution des besoins en matière de logement
5
Ainsi, les organismes HLM se demandent plutôt "comment on entre dans le logement", et
rarement "comment on en sort". Néanmoins, il faut reconnaître qu'il est bien souvent demandé
aux bailleurs de répondre à des injonctions contradictoires. Car, on leur fait d'une part le
reproche de ne pas loger suffisamment de pauvres et, d'autre part, on leur demande de loger
des classes moyennes.
Les logeurs sociaux ne pourront pas faire les deux à "périmètre égal"!
Les familles mal-logées ont une conscience très nette des phénomènes
de ségrégation urbaine et en particulier de la rupture "d'égalité scolaire"
Dans certaines villes, le contingent de réservation 1% n'est pas consommé. Certaines familles
refusent les conditions de vie qui y sont proposées, y compris lorsque les logements et les
équipements sont de qualité. Elles pensent en particulier que leurs enfants n'auront pas les
meilleures conditions pour travailler et ne pourront bénéficier des meilleures écoles.
Selon les collectivités territoriales et les bailleurs, une part non négligeable de ces familles
préfèrent demeurer dans un habitat précaire, plutôt que d'habiter ces "cités de l'exclusion"
(elles sont "libres dans la précarité"). En revanche, les familles non-logées n'ont pas cette
latitude de choix, car elles se trouvent contraintes d'accepter ce qui leur est proposé.
L'évocation de la mixité fait donc apparaître le phénomène de captivité territoriale et sociale
des non-logés, l'écart entre mal-logés et non-logés, et une saturation des villes les plus
déshéritées.
De défausse en défausse on se repasse le mistigri
Il n'y aura pas de solution à court et moyen terme si une politique "volontariste" de reéquilibrage n'est pas menée en faveur des communes qui ont trop de logements sociaux. Les
opérations de démolition-reconstruction, dont on attend tout, risquent de favoriser
"l'évaporation" des indésirables et leur concentration dans d'autres lieux.
Pour rendre crédible la mixité, il faudra accepter d'aborder le couple logement-population et
"ce qui se passe autour du logement", s'attaquer à la dégradation de l'environnement et à la
rupture d'égalité scolaire, qui vont de pair avec la concentration urbaine.
III. Quelques principes directeurs qui devraient guider l'action
Le CNV appelle l'attention du Ministre délégué à la ville autour de quelques principes
directeurs qui devraient guider l'action :
L'Etat et les collectivités locales ne peuvent être les seuls mobilisés
L'Etat et les collectivités locales ne peuvent être les seuls acteurs du développement urbain. Il
y a une nécessité impérieuse à mettre au cœur du mouvement "les entrepreneurs économiques
et sociaux" (les acteurs civils et privés). Il faut aujourd'hui renouveler la conception française
du développement. Ce dernier ne peut être pensé, ni accompli, par la seule administration –
aussi moderne soit-elle.
Il faut rétablir "l'égalité républicaine" dans les villes les plus déshéritées
L'Etat va devoir décider s'il veut agir de la même manière - avec les mêmes conceptions et
moyens - dans les villes qui vont bien et les villes qui vont mal.
Il existe des divergences importantes de vues à ce sujet.
Certains préconisent une plus grande autonomie fiscale et une simple réforme des finances
locales avec un contrôle à posteriori; d'autres plaident pour une décentralisation accrue mais
pensent également que certaines collectivités territoriales doivent bénéficier "d' un droit de
redressement" pour rétablir l'égalité républicaine. Elle reste encore à accomplir aujourd'hui.
Il faut instaurer une solidarité intercommunale pour réduire les inégalités territoriales
6
Le CNV réaffirme avec force que l'on ne peut demander toujours les mêmes efforts aux
mêmes personnes et aux mêmes communes.
Certains quartiers se paupérisent de plus en plus : or, dans le cadre des opérations de
renouvellement urbain, seules des opérations de reconstruction de logement sociaux sont
concernées. La mixité qui est au centre des discours de tous les "Contrats de ville" imposerait
une forte incitation à la construction de logements intermédiaires et d'accession sociale et la
mise en place d'une solidarité intercommunale.
Il y a une nécessité impérieuse à lier le renouvellement urbain et la diversification de
l'offre en matière d'habitat
Le renouvellement urbain sera d'abord tributaire des objectifs poursuivis par les politiques de
logement nationales et locales. Néanmoins, ne s'intéresser qu’ au logement social serait
réducteur, car certaines copropriétés particulièrement dégradées remplissent le rôle de parc
social de fait. La diversification de l'habitat (maisons de ville ou nouveaux produits mixtes
publics/privés, accession à la propriété) est nécessaire dans les quartiers en renouvellement
urbain, afin d'y créer les conditions d'une plus grande variété sociale. Le renouvellement en
profondeur de l'offre de logements doit se faire parallèlement aux opérations de démolitionreconstruction qui doivent être menées avec la rapidité et l'élan nécessaires (des propositions
spécifiques seront faites au Ministre prochainement par le CNV).
Néanmoins, il faudra parfois admettre la mise en "jachère" de certains terrains, car il ne sert à
rien de reconstruire à l'identique dans des endroits déjà saturés. Il faudra donc envisager une
reconstruction dans d'autres lieux, sur le quartier, la ville, ou dans l'agglomération concernée.
Cette souplesse nécessite une meilleure adaptation des procédures et des financements aux
réalités et aux contraintes locales.
Il faut admettre que l'accueil des plus démunis fait partie du renouvellement urbain
L’accueil des plus démunis et des populations étrangères (primo-arrivants ou non,
demandeurs d’asile...) dans toute la chaîne du logement reste une question centrale qui fait
partie du renouvellement urbain. C’est bien la question de la pauvreté, tant dans ses
dimensions financières (solvabilisation des ménages) que sociales (morale et intellectuelle,
avec lutte contre l'illettrisme, accès à la culture et à l'éducation... respect des droits des
femmes...), qui doit être abordée.
L’accueil des plus démunis ne peut être le fait du seul logement social.
Le secteur privé doit participer à l'effort de solidarité, car le coût du foncier, et donc du
logement, est le premier critère de ségrégation, d’où la nécessité de mettre en oeuvre de
véritables politiques immobilières et foncières.
Il y a urgence sinon ce sont les fondements mêmes de notre République qui sont en cause
(captivité territoriale aux deux bouts de la chaîne : les riches s’enferment volontairement dans
leurs quartiers, les pauvres ne peuvent sortir des leurs et subissent une captivité imposée...).
IV. Les ré-orientations stratégiques nécessaires
Le CNV imagine que les ré-orientations stratégiques nécessaires pourraient s'articuler autour
des axes suivants :
7
- la mise en cohérence des politiques sectorielles et le changement des orientations et des
normes d'intervention publique,
- la diversification du logement social et plus largement le renouvellement de l'offre de
logement,
- la définition de nouvelles orientations et interventions dans le cadre du renouvellement
urbain, en faisant le choix de la décentralisation du renouvellement urbain et de l'habitat et le
choix d'un lieu politique plus pertinent pour définir des projets territoriaux et les mettre en
œuvre.
Premier axe
La politique du renouvellement urbain doit s’inscrire dans un cadre global de mise en
cohérence des politiques sectorielles (aménagement, transports, justice, santé, éducation,
animation, accès aux services publics, prévention et sécurité, accès à l’emploi...) avec une
prise en compte des quartiers défavorisés dans la dynamique économique des agglomérations.
De même un rééquilibrage s'impose avec la construction de nouveaux logements sociaux et
l’instauration de nouveaux mécanismes de péréquation fiscale permettant véritablement de
maintenir un cadre de vie décent dans les territoires les plus défavorisés, en donnant les
moyens aux villes les plus pauvres d’y faire face.
Deuxième axe
La diversification du logement social : la politique de la ville vise à améliorer les politiques
publiques mais elle ne résout pas la question du logement social à savoir : qui accueille les
pauvres, les étrangers, les mal logés ? La question annexe est
aussi : n'y-a-t-il que les HLM qui doivent loger les pauvres ? Les questions de la réduction de
la pauvreté, de la diversification du logement social et de la réduction des inégalités
territoriales sont au centre de la réalisation de la mixité qui doit s'engager. Elles doivent
conduire à la définition de nouvelles orientations et interventions dans le cadre de la politique
de renouvellement urbain.
Troisième axe
L'agglomération peut devenir le lieu pertinent pour définir des projets territoriaux de
renouvellement urbain…
A l'avenir, la politique de la ville devra mieux prendre en compte les besoins et les réalités du
projet local, mais surtout agencer des réponses à un niveau plus pertinent comme celui de
l'agglomération (mais comment mieux la construire?).
La décentralisation est une condition nécessaire mais pas suffisante pour le renouvellement
urbain. L'agglomération sera une chance si elle s' attaque à la définition des projets
territoriaux et pas seulement à des projets de réparation du parc HLM. Elle sera une chance si
elle construit - dans une perspective de valorisation et non pas dans une perspective de
réparation - une action dans l'urgence pour répondre aux pathologies et aux
dysfonctionnements que subissent de plein fouet les habitants les plus défavorisés.
L'agglomération sera une chance si elle est capable d'associer au projet territorial une
politique de peuplement volontariste, mais clairement dissociée des actions déterminées dans
l'urgence. Le peuplement et le développement territorial se conçoivent dans la durée, au-delà
du mandat électif municipal ou régional, avec toutes les composantes vives et actives de la
société.
A condition de remettre à plat les priorités et les organisations…
Une remise à plat des niveaux territoriaux de décision (départements, régions,
agglomérations, communes), des missions, des interventions, des méthodes de conduite de
projets, avec des recompositions des organisations et des compétences, des redéploiements en personnels et financiers – est inévitable. Elle pourra permettre aux agglomérations de faire
face aux enjeux, de rétablir une égalité entre les territoires en contrôlant le coût des systèmes
d'administration. Les Grands projets de ville (GPV) pourraient être utilisés comme des
8
laboratoires d'expérimentation de nouvelles méthodologies de l'action urbaine sur lesquels les
agglomérations pourront s'appuyer.
En guise de conclusion :
"Décidons de construire une France pour tous" !
Le CNV souhaite conclure cette note introductive en réaffirmant que "Nous ne pouvons nous
satisfaire de mécanismes sociaux et politiques qui favorisent la concentration des pauvres et
des personnes modestes et de mécanismes qui les dispersent. Nous fabriquons de cette façon
un "monde désenchanté". Nous fabriquons un monde séparé, avec d'un côté ceux qui peuvent
sortir des quartiers et, d'un autre, ceux qui ne peuvent en sortir. Nous ne pouvons continuer de
construire à l'aveugle "la France des tempêtes et du pire", alors décidons de construire avec
lucidité et "avec la mixité au cœur" une France pour tous.
Il faut donc agir sur la gouvernance urbaine et sur les territoires, réorienter certaines
politiques et les rééquilibrer - en donnant plus à ceux qui ont moins de manière à
permettre l’égal accès de chacun au droit commun et au service public. Nous en avons
les moyens conceptuels, les moyens politiques et institutionnels et probablement avec des
recompositions, les moyens humains et financiers.
9
Les vingt et une propositions du CNV :
AGIR SUR LA GOUVERNANCE URBAINE
AGIR SUR LES TERRITOIRES
mixité, solidarité, proximité
Les propositions du CNV s'articulent autour de la gouvernance du renouvellement urbain et
de l'action nationale et locale pour l'habitat, le peuplement et le logement social. Elles
proposent un changement des orientations et des normes d'intervention publique, la
décentralisation du renouvellement urbain et de l'habitat.
1
Le changement des orientations et des normes d'intervention publique
L'Etat doit être garant de la solidarité nationale par l'application de véritables mécanismes de
péréquation fiscale mettant fin aux inégalités territoriales.
Proposition N°1 : intégrer des critères sociaux et les inégalités territoriales dans
l'affectation des moyens des politiques sectorielles (police, justice, éducation, santé) et
dans le calcul et la répartition des dotations aux collectivités territoriales.
L'Etat ne peut plus se contenter de calculer les dotations budgétaires à partir des seuls seuils
démographiques, ni se contenter d'ajouter des procédures complémentaires au droit commun.
Ces procédures exceptionnelles ont d'ailleurs davantage tendance à stigmatiser les quartiers
qu' à leur apporter une image positive (ZEP ou des REP).
La répartition des dotations devra également être faite avec la volonté de réduire les inégalités
territoriales.
Exemples : seuil abaissé à 20 élèves (ou 10) par classe au lieu de 30 ailleurs. Idem pour la
répartition des forces de police, l' augmentation des moyens pour une pédagogie différenciée,
l'octroi de crédits logements non identiques selon les situations (hall d'entrée à refaire dans
certains quartiers tous les trois ans, alors que d'autres ne le seront que tous les 20 ans etc…).
Proposition N°2 : prendre en compte le surcoût des opérations de renouvellement urbain
dans le calcul des dotations.
Ces opérations s'ajoutent, pour les villes concernées, aux activités déjà mises en place,
notamment les actions de proximité. Elles entraînent un "surcoût d'entretien et de
fonctionnement" qui doit être intégré aux investissements. Les actions développées pour aider
les services publics (participation aux maisons de justice et du droit, ou poste de police,
actions d'insertion, aide aux bailleurs, gérance postale municipale, PIMMS…) ont le même
effet.
L'effort financier devient trop important pour nombre de villes qui doivent faire
face à des problèmes sociaux de plus en plus importants alors que les mécanismes de
péréquation fiscale sont largement insuffisants pour prendre en compte les déséquilibres
territoriaux.
Proposition N° 3 : mettre en place dans tous les GPV un "Plan d'urgence pour la
réussite scolaire et la restructuration des écoles" (écoles primaires et collèges).
10
"L'école" (écoles primaires et collèges) n'est pas à côté des problèmes de logement. Elle est au
coeur des choix de résidence des habitants. Il faut avoir en même temps dans le cadre des
opérations de renouvellement urbain une politique de mixité et une politique éducative de
qualité.
Les membres du CNV considèrent que la question scolaire "est vitale" - au même titre que la
lutte contre la dégradation de l'environnement des logements - et qu'elle est au centre des
enjeux du renouvellement urbain. Ils savent que deux critères de réussite permettent aux
familles de tester le succès des opérations : le maintien de la rente du foncier et la réussite
scolaire de leurs enfants.
Ils préconisent la mise en place d'un plan d'urgence et d'envergure en faveur des villes en
contrat de ville ou en GPV. Ce plan ayant pour objectifs de :
- créer des pôles d'excellence et de réussite scolaire (avec plan de lutte contre l'échec
scolaire et la violence scolaire, les discriminations),
- favoriser l'innovation pédagogique,
- favoriser l'innovation technologique,
- favoriser la constitution d'une "communauté éducative élargie",
- rénover toutes les écoles (sans contreparties financières pour les villes concernées).
N.B. Ce dernier point est très important. Les villes les plus déshéritées ne sont pas en mesure
de produire les efforts financiers nécessaires pour rénover le bâti .
L'Etat se doit de les épauler dans le cadre d'un ambitieux plan national pour la réussite
scolaire et pour l'égalité républicaine.
Proposition N° 4 : maintenir dans les villes en contrat de ville ou GPV
les mesures d'accompagnement d'accès à l'emploi - en faveur notamment des jeunes - et
de soutien aux agents de terrain.
Les efforts poursuivis depuis plusieurs années n'ont pas été vains pour un certain nombre de
jeunes (emplois-jeune, programme Trace), intégrés dans des processus d'insertion. L'Etat ne
peut se désintéresser de cette jeunesse "positive" qui veut réussir.
Ils n'ont pas été vains non plus pour un certain nombre de communes, où ils ont permis de
créer de "nouveaux métiers".
Le personnel de médiation, de gestion de proximité - souvent des agents en contrat emploijeune, CES ou CEC - doit être maintenu au profit des associations et des municipalités. Ce
sont ces agents qui le plus souvent restent les seuls représentants du service public dans ces
quartiers. Il est nécessaire que ces postes soient maintenus voire amplifiés. L'accès aux
services publics par tous et la permanence de ceux-ci constituent un enjeu majeur des
politiques de droit commun.
Les changements éventuels de dispositifs risquent de créer une grave discontinuité.
NB : les membres du CNV font part de leur vive inquiétude suite au retrait annoncé de l'Etat
sur les emplois aidés.
Proposition N°5 : créer les conditions du droit au logement et de prévention du risque
locatif.
Cette "couverture logement pour tous" (à l'image de la Couverture Maladie Universelle)
assurerait la protection des plus démunis en cas de ruptures familiales ou financière. Elle
permettrait une protection dans l'accès au logement et aussi dans le maintien dans le
logement. Les associations sont des partenaires indispensables par la connaissance qu'elles ont
des publics et des dispositifs et par le "portage" qu'elles sont capables d'assumer. Cette
couverture protégerait non seulement les locataires, mais aussi les accédants à la propriété et
par conséquent les propriétaires particuliers "bailleurs". Cette proposition permettrait la mise
11
en cohérence et la simplification des dispositifs existants et d'ajouter un système
complémentaire d'aides publiques afin d'aboutir à une protection de droit commun pour tous.
N.B : les réflexions en cours sur la décentralisation de la mise en œuvre des politiques de
l'habitat viendront préciser les conditions éventuelles de décentralisation ou de
déconcentration de ce dispositif, qui devra être étroitement articulé avec le pilotage local des
projets.
Proposition N°6 : "Patrimonialiser les grands ensembles".
Nous devons pour rompre positivement avec le passé résolument l'endosser et nous mettre
dans un mouvement de valorisation des territoires de banlieues ou mis au ban de la ville. La
démolition est un acte de projet qu'il faut assumer comme tel. Dans le même temps, il faut
envisager de "patrimonialiser" (chaque fois que possible) les grands ensembles des années 60.
Cette patrimonialisation serait un acte positif qui permettrait de rompre avec un passé négatif.
Ces grandes cités dans les villes déshéritées font partie du "patrimoine national" et elles
doivent faire l'objet de mesures de valorisation culturelle et de "protection"6.
Proposition N° 7 : maintenir l'obligation incluse dans la Loi SRU (art 55) de 20 %7 de
logement sociaux.
Les populations les plus démunies doivent pouvoir être accueillies dans toutes les communes
d’une agglomération, et il est impératif de mieux répartir les logements sociaux et donc leur
construction dans des secteurs qui n’en ont pas. C’est à l’échelle des agglomérations que
doivent être posés et résolus le logement ou le relogement des familles et le devenir des foyers
d’hébergement.
La réponse au défi de la mixité urbaine implique que l’on mette un terme à la concentration
toujours plus grande des populations les plus démunies dans les mêmes quartiers.
L'abandon de l'obligation des 20% remettrait en cause les efforts déployés - efforts qui
commencent à porter leurs fruits8 - et irait à l'encontre de l'objectif de mixité et de
rééquilibrage prôné dans tous les contrats de ville.
Proposition N°8 : élever le quota de 20 % en Ile-de-France et dans les bassins d'habitat
où ce seuil ne suffit pas à inverser la concentration.
Proposition N°9 : abaisser de 3500 à 1500 habitants le seuil prévu dans la Loi SRU (art
55) au-delà duquel les communes sont tenues de proposer une offre en logement social
équivalente à 20% de leur parc.
Cet abaissement de seuil répondrait au besoin de desserrement dans des secteurs très ruraux
ou seule la ville centre (petite ou moyenne) supporte tous les efforts.
Proposition N°10 : négocier avec les agglomérations la modulation du quota de 20 % de
logements sociaux.
6
Concernant cette protection, la procédure de "ZPPAUP" utilisée pour la protection du patrimoine historique
pourrait être utilisée.
7
Les membres du CNV avaient déploré qu'une norme moyenne ait été édictée ignorant les disparités territoriales
(90 % du logement social est concentré sur huit régions) et ignorant également l'envie des gens d'habiter là où il
sont déjà installés ou de ne pas vivre dans un endroit qu'ils n'auraient pas choisi…
8
Dans des agglomérations comme l'agglomération lyonnaise où si l'on se réfère aux programmes en cours, sur
un total de 1800 logements, 1200 sont construits dans la seule ville de Lyon.
12
Cette modulation serait décidée à long terme sur l'agglomération à l'appui d'un document
précis et détaillé par rapport aux objectifs à atteindre en terme de mixité sociale, et par rapport
à une action foncière et opérationnelle réellement coordonnée au niveau intercommunal. Les
conférences intercommunales du logement pourraient s'assurer de l'insertion d'une
proportion de logements sociaux dans les opérations de construction définies et déterminer un
coût foncier différencié suivant les opérateurs, de la participation directe de
l'intercommunalité aux opérations de démolition-reconstruction en cours pour le relogement
des habitants à déplacer.
Proposition N°11 : favoriser l'accession sociale à la propriété.
Il faut se pencher sur la manière dont l'accession peut être une solution pour chacun et pas
seulement pour les classes moyennes ou aisées.
Les dispositifs actuellement en vigueur de location-accession à la propriété,
associant les promoteurs privés et les organismes HLM, doivent être développés et
l'attribution du prêt à taux zéro et du prêt accession sociale plus largement consentis.
Pour parvenir à ce but, nous devrons revoir les modalités des crédits, les contrats
d'hypothèques, la fiscalité. Ces crédits devraient intégrer la perspective d'un parcours
résidentiel et être accordés sur des durées longues . Ils ne seraient pas liés à l'achat d'un seul
bien et ne prendraient pas fin à la vente de ce bien mais pourraient se reporter sur un autre
achat.
Proposition N° 12 : favoriser l'accession à la propriété en exonérant de l'impôt foncier
les accédants à la propriété dans les quartiers en renouvellement urbain.
Dans un certain nombre de communes, le poids atteint par l'impôt foncier est un obstacle pour
les accédants à la propriété. Cette mesure de défiscalisation favoriserait la mixité sociale et
bénéficierait directement aux ménages.
Proposition N°13 : augmenter la participation de l'Etat pour maîtriser la question
foncière et pour permettre le montage d'opérations mixtes.
Aujourd'hui, dans les endroits les plus urbanisés, les terrains disponibles sont faibles et les
prix prohibitifs. Les aides à l'achat du terrain sont insuffisantes. Les aides à la construction
sont insuffisantes. Dans la majorité des cas l'apport de la commune est supérieur à celui de
l'Etat et, même avec ces contributions, les opérations de construction sont impossibles à
monter. Ces difficultés sont parmi les raisons de non-consommation actuelle des crédits.
Plusieurs dispositions permettraient de lever les obstacles :
- incitations fiscales sur le foncier,
- incitations fiscales pour les ménages (de type zone franche) (opus-citées),
- intervention couplée de "L'Association LA FONCIERE" (1% logement) pour favoriser les
sites de renouvellement urbain,
- renfort des moyens des OPAC pour le montage des opérations d'accession sociale et leur
mode de gestion et de suivi,
- réorganisation du tissu des organismes HLM9,
9
Les politiques de l'habitat se concevront de plus en plus dans le cadre communal et de l'intercommunalité.
13
- le traitement "en priorité des projets" de renouvellement urbain,
- le "recentrage" de l'attribution des crédits "logements" dans le cadre expérimental de la
décentralisation.
2
Décentraliser le renouvellement urbain et l'habitat
Le CNV préconise donc de décentraliser l'habitat et le renouvellement urbain en maintenant
les Lois Besson et SRU ainsi que d’autres lois de solidarité nationale et de mixité urbaine, qui
donnent un cadre minimal aux collectivités locales
Proposition N°14 : créer des agences locales10 pour le développement urbain
Le CNV a souhaité aussi insister sur la conduite des projets dont l’efficacité doit être
renforcée en complément de la simplification dans l'accès aux crédits liés à "la rénovation
urbaine". Cette conduite de projet doit être capable de conjuguer les actions sur le bâti,
l’aménagement urbain, le développement économique et social.
Le fondement même de la politique de la ville vise à articuler ces domaines et à favoriser la
composition d'une maîtrise d'ouvrage cohérente à l'échelle des projets de ville.
Certaines villes, dont les maires se sont beaucoup investis, ont réussi à redresser la situation
de dégradation urbaine de certains quartiers et à les associer aux autres quartiers et au projet
de développement de leurs villes. Ils y sont le plus souvent parvenus en mettant en place une
structure de développement ad hoc et des outils de développement efficients.
Ailleurs, malgré un poids politique du maire, malgré des compétences municipales, malgré un
poids financier certain, les blocages demeurent et les lenteurs prévalent dans la mise en œuvre
des projets de ville.
Les compétences doivent être mieux mobilisées, les professionnels doivent avoir les moyens
"de faire", en terme de délégation de responsabilités et d'opérations.
Le plan de renouvellement urbain doit être accompagné d'une nouvelle organisation des
pouvoirs institutionnels, de la maîtrise d'ouvrage locale et des moyens financiers.
Cette organisation doit reposer sur :
-
le pilotage stratégique des projets par des représentants politiques locaux (le plus souvent
le couple maire-président de l'intercommunalité),
-
le pilotage opérationnel par une structure (agence) chargée d'une mission de coordination
générale et de maîtrise d'ouvrage déléguée, apte à jouer le rôle d'aménageur urbain,
Ce contexte sera plus incitatif pour les bailleurs qui se retrouveront partenaires d'une contractualisation.
Ce partenariat se heurte à des difficultés importantes – celle du nombre de bailleurs et quelquefois celle de leur
état de «quasi faillite » financière. Avoir un seul bailleur sur un territoire n'est pas bon mais avoir trop de
bailleurs ne l'est pas non plus. Des remembrements de patrimoine se font sur certains territoires mais ils sont
longs et posent de nombreuses questions fiscales. Il conviendrait plutôt d'envisager que les bailleurs soient tenus
de s'entendre et de coordonner leurs politiques de gestion , notamment de gestion urbaine de proximité et que le
nombre d'interlocuteurs en face des élus diminue.
10
Pour mémoire : un fonds local pour le renouvellement urbain pourrait aussi se mettre en place.
14
-
l'association des principaux acteurs publics et privés concernés par les projets (habitants,
opérateurs urbains, organismes HLM, investisseurs économiques) à la structure de
pilotage,
-
la coordination des services publics concernés, de leurs programmations politiques et
financières.
Proposition N° 15 : créer un fonds pour le développement urbain.
Le montage actuel des opérations de renouvellement urbain et plus généralement de la
politique de la ville, nécessite le recours à plusieurs financements dont chacun a "son comité
d'engagement" qui procède, pour ce qui le concerne, à l'examen du dossier.
Le CNV propose de créer un fonds pour le développement urbain. Néanmoins, si tous si tous
ses membres sont d'accord sur l'idée d'une fongibilité des crédits publics et la nécessité de
créer ce fonds, un premier débat s'est instauré sur le caractère central ou décentralisé de ce
fonds, de son système d'engagement et de sa programmation. Un deuxième débat s'est
instauré sur la nature des crédits qui seraient concernés par cette fongibilité. Compte tenu de
l'importance des deux débats, le CNV a souhaité les exposer en détail et les porter à la
connaissance du Ministre sous forme d'un additif aux présentes propositions.
15
Proposition N°16 : donner la compétence habitat aux agglomérations (ou aux régions
quand le niveau d'agglomération n'existe pas).
Cette compétence serait donnée sur la base d'un Programme Local de l' Habitat (PLH), donc
d'un projet territorial incluant :
- les politiques d'attribution,
- les politiques foncières,
- les contributions des bailleurs tant publics que privés,
- l'encouragement du partenariat public/privé,
- des mesures en faveur de l'accession sociale,
- les critères retenus en matière de démolition-reconstruction et de construction de logements
sociaux (critères qui pourraient être inférieurs au seuil fixé par la Loi SRU mais également
supérieurs …),
- la fongibilité des financements par rapport aux projets,
- les politiques de gestion de proximité.
Proposition N°17 : transférer le contingent préfectoral aux agglomérations.
Toutefois, dans les agglomérations qui réunissent uniquement des villes ayant de fortes
concentrations de logements sociaux, un appel au préfet serait possible pour qu'il fasse jouer
"le droit au logement" et la solidarité avec d'autres territoires.
Il faut garder l'efficacité du couple commune-agglomération pour le logement social. Il s'agit
d'une compétence partagée – en appliquant le principe de subsidiarité.
Proposition N°18 : donner aux maires le pouvoir de coordination des attributions des
logements sociaux.
Avec la décentralisation du renouvellement urbain et de l'habitat, les agglomérations
deviendraient le point névralgique de la définition d'une politique de peuplement et de
solidarité intercommunale. La question du rôle des maires dans cette définition et dans le
cadre de la coordination des politiques d'attributions des logements sociaux par les bailleurs
est posée. Pour le moment les maires (a quelques exceptions près) n'ont aucune maîtrise des
politiques d'attribution de logements sociaux menées sur leur commune.
Le CNV recommande de donner très clairement aux maires un mandat de coordination des
attributions, et au-delà, des politiques de gestion de proximité.
Si le maire ne doit pas avoir le premier mot ni s'arroger la maîtrise des attributions,
il peut-être le garant des conditions de l'accès au logement et d'une cohérence des politiques
des bailleurs à l'égard des locataires.
Il faut admettre que les maires soient au centre du dispositif du peuplement et leur demander
d'en assurer la cohérence .
-Avec une obligation celle de :
Proposition N° 19 - mettre en place "une sécurisation des familles les plus défavorisées"
en recourant aux associations.
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- Avec un droit du préfet d'imposer des attributions aux communes qui accueillent
insuffisamment.
Proposition N° 20 : mettre en place un plan intercommunal de solidarité.
Les responsables actuels (préfets et instances départementales) ou futurs
(agglomérations et régions) devraient faire preuve de davantage d'imagination pour proposer
de véritables solutions alternatives au recours systématique au parc social des communes où
l'habitat public est concentré. Un plan de solidarité intercommunal clair peut contribuer à
proposer de nouvelles solutions d'accueil, et également contribuer "à épargner" les quartiers
en cours de renouvellement urbain, du moins dans la phase initiale de mise en place des
missions de maîtrise d'œuvre urbaine et sociale.
Proposition N° 21 : créer un médiateur pour l'accès au logement des plus défavorisés
dans les agglomérations.
L'expérience de certaines communautés urbaines montre que, même
d'intercommunalité forte, les discriminations restent au sein de l'agglomération.
Ce médiateur deviendrait l'avocat de ceux qui restent "hors l'accès au logement",
indésirables, sans domicile-fixe, non-logés.
en
cas
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Récapitulatif des 21 propositions du CNV
1
Les propositions concernant le renouvellement urbain
Proposition N°1 : intégrer des critères sociaux et les inégalités territoriales dans
l'affectation des moyens des politiques sectorielles (police, justice, éducation, santé) et
dans le calcul et la répartition des dotations aux collectivités territoriales.
Proposition N°2 : prendre en compte le surcoût des opérations de renouvellement urbain
dans le calcul des dotations.
Proposition N°3 : mettre en place –dans les quartiers de la politique de la ville - un
"Plan d'urgence pour la réussite scolaire et la restructuration des écoles » (écoles
primaires et collèges).
Proposition N°4 : maintenir - dans les quartiers de la politique de la ville- les mesures
d'accompagnement d'accès à l'emploi en faveur notamment des jeunes et de soutien aux
agents de terrain.
Proposition N°14 - créer des agences locales pour le développement urbain.
Proposition N°15 – créer un fonds local pour le développement urbain.
2
Les propositions concernant l'habitat, le peuplement et le logement
Proposition N°5 : créer les conditions du droit au logement et de prévention du risque
locatif.
Proposition N°6 : "Patrimonialiser" les grands ensembles.
Proposition N°7 : maintenir l'obligation incluse dans la Loi SRU (art 55) de 20 % de
logements sociaux.
Proposition N°8 : élever le quota de 20 % en Ile-de-France et dans les bassins d'habitat
où ce seuil ne suffit pas à inverser la concentration.
Proposition N°9 : abaisser de 3500 à 1500 habitants le seuil prévu dans la Loi SRU (art
55) au delà duquel les communes sont tenues de proposer une offre en logement social
équivalente à 20% de leur parc.
Proposition N°10 : négocier avec les agglomérations l'obligation de ce quota de 20 % de
logements sociaux.
Proposition N°11 - favoriser l'accession sociale à la propriété.
Proposition N°12 : favoriser l'accession à la propriété en exonérant de l'impôt foncier les
accédants à la propriété dans les quartiers en renouvellement urbain.
Proposition N°13 : augmenter la participation de l'Etat pour mener une action foncière
et immobilière pour favoriser le montage d'opérations mixtes.
Proposition N° 16 - donner la compétence habitat aux agglomérations (ou aux régions
quand le niveau d'agglomération n'existe pas).
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Proposition N°17 - transférer le contingent préfectoral aux agglomérations.
Proposition N°18 - donner au maire le pouvoir de coordonner les attributions des
logements sociaux.
Proposition N°19 - mettre en place "une sécurisation des familles les plus défavorisées"
en recourant aux associations.
Proposition N°20 - mettre en place un plan intercommunal de solidarité.
Proposition N°21 - créer un médiateur pour l'accès au logement des plus défavorisés
dans les agglomérations.
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ATELIER "RENOUVELLEMENT URBAIN"
Liste des participants aux travaux
Les membres du CNV
Madame Claudine Bansept, chargée de mission, coordinatrice de l'atelier, SG/CNV
Madame Agathe Cahierre, adjointe au maire du Havre
Monsieur Michel Caron, représentant de la confédération française démocratique du travail
(CFDT)
Monsieur Maurice Charrier, co-président de l'atelier, maire de Vaulx-en-Velin
Monsieur Michel-François Delannoy, vice-président du conseil général du Nord
Monsieur Dominique Figeat, co-président de l'atelier, directeur du renouvellement urbain,
caisse des dépôts et consignations
Monsieur Dominique Giry, directeur général de "Espacités"
Madame Annie Guillemot, maire de Bron
Monsieur Michel Heinrich, député-maire d'Epinal
Monsieur Paul-Louis Marty, délégué général de l'Union pour l’habitat social
Monsieur Eric Pliez, représentant de la FNARS
Monsieur Bernard Reichen, architecte
Les invités du CNV
Monsieur Laurent Bechaux, directeur du GPV de Saint-Etienne
Madame Boudinet-Rebière, directrice du GIP/DSU de l'Agglomération Bayonnaise,
Madame Anne Charpy, directrice du GPV de Evry-Corbeil
Madame Christine Cecchini, directrice du GPV de Vaulx-en-Velin
Monsieur Pierre Conroux, directeur du GPV de Créteil
Monsieur Georges Crepey, ingénieur général des ponts et chaussées au conseil général des
ponts et chaussées (CGPC- section aménagement et environnement)
Monsieur Hervé Dheilly, directeur de la politique de la ville et de l'insertion,
directeur du GPV "Amiens-métropole"
Madame Laurence Donné, SG/conseil national de l'habitat (CNH)
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Monsieur Christian Dupuy, maire de Suresnes, président du groupe de travail sur le logement
social de l'association des maires de France (AMF)
Monsieur Michel Foures, chef de projet contrat de ville-GPV, directeur du GIP de Montpellier
Monsieur Jean Robert Jourdan, chef de projet "politiques urbaines" du département du Nord
Monsieur Bernard Lacharme, secrétaire général du Haut comité pour le logement des
personnes défavorisées
Monsieur Etienne Parin, directeur du GPV des Hauts-de-Garonne
Monsieur Pierre Quercy, ingénieur général des ponts et chaussées au conseil général des ponts
et chaussées (CGPC – section affaires juridiques et sociales), rapporteur général du comité
national pour l'habitat (CNH)
Monsieur Alexis Villemin, directeur du GIP-GPV du Havre
000
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